Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 705. máls.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 1501  —  705. mál.












SKÝRSLA



þingmannanefndar til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.



























September 2010

Efnisyfirlit.


1.    Inngangur            1

2.    Meginniðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar        5
    2.1    Alþingi            5
    2.2    Fjármálafyrirtæki        6
    2.3    Eftirlitsaðilar        8
    2.4    Stjórnsýsla        11
    2.5    Siðferði og samfélag        12
    2.6    Rannsókn og úttektir        14

3.    Þingsályktunartillaga        15

        4.    Útdráttur úr einstökum bindum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og niðurstöður þingmannanefndarinnar        17
    4.1    Fyrsta bindi skýrslunnar        17
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 3. kafla        18
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 4. kafla        24
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 5. kafla        27
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 6. kafla        30
    4.2    Annað bindi skýrslunnar        31
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 7. kafla        35
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 8. kafla        40
    4.3    Þriðja bindi skýrslunnar        40
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 9. kafla        42
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 10. kafla        50
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 11. kafla        56
    4.4    Fjórða bindi skýrslunnar        57
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 12. kafla        62
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 13. kafla        64
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 14. kafla        70
    4.5    Fimmta bindi skýrslunnar        71
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 15. kafla        73
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 16. kafla        85
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 17. kafla        93
    4.6    Sjötta bindi skýrslunnar        94
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 18. kafla        104
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 19. kafla        115
    4.7    Sjöunda bindi skýrslunnar        117
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 20. kafla        128
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við 21. kafla        148
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við kafla 21.5        165
            4.8    Áttunda bindi skýrslunnar. – Siðferði og starfshættir í tengslum við fall íslensku bankanna 2008        167
    4.9    Níunda bindi skýrslunnar        189
        Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar við viðauka 2        192

        Fylgiskjal I. Greinargerð um hlutverk og starfshætti Alþingis í ljósi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis        193

        Fylgiskjal II. Greining á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis frá kynjafræðilegu sjónarhorni            209

        Fylgiskjal III. Erindi sem borist hafa þingmannanefnd til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis frá janúar 2010 til september 2010        268

Fylgiskjal IV. Bréf þingmannanefndarinnar til ráðherra og svör við þeim        270

138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 1501  —  705. mál.




Skýrsla



þingmannanefndar til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.

1. Inngangur.


    Í byrjun október 2008 varð íslenska þjóðin og íslenskur efnahagur fyrir miklu áfalli þegar þrír stærstu bankarnir féllu og ríkið yfirtók reksturinn. Í kjölfar þessara atburða samþykkti Alþingi að setja á fót sérstaka nefnd til þess að rannsaka bankahrunið, aðdraganda þess og orsakir sem og tengda atburði. Til rannsóknarnefndarinnar var stofnað með lögum nr. 142/ 2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, og til starfans voru fengnir óháðir sérfræðingar, dr. Páll Hreinsson hæstaréttardómari, Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis, og dr. Sigríður Benediktsdóttir, hagfræðingur og kennari við Yale-háskóla í Bandaríkjunum. Hlutverk rannsóknarnefndarinnar var að varpa ljósi á ástæður bankahrunsins haustið 2008, greina orsakir þess og fjalla um og leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni. Eins átti hún að leggja mat á það hver kynni að bera ábyrgð á mistökum sem gerð voru og kanna hvort nokkur hefði sýnt af sér vanrækslu í störfum sínum. Að auki var það hlutverk nefndarinnar að afla upplýsinga um starfsemi hinna föllnu fjármálafyrirtækja og gera úttekt á reglum íslenskra laga um fjármálamarkað, skoða hvernig eftirliti með fjármálastarfsemi var háttað á árunum fyrir hrunið auk þess að vekja athygli hlutaðeigandi yfirvalda á málum þar sem grunur vaknaði um refsiverða háttsemi eða brot á starfsskyldum. Við lok vinnu sinnar gaf rannsóknarnefndin út skýrslu þar sem rökstuddar eru niðurstöður hennar ásamt ábendingum og tillögum um úrbætur. Þá skipaði forsætisnefnd einnig sérstakan vinnuhóp til að leggja mat á hvort skýringar á falli íslensku bankanna mætti rekja til starfshátta og siðferðis. Þann hóp skipuðu Vilhjálmur Árnason, prófessor í heimspeki við Háskóla Íslands, Salvör Nordal, forstöðumaður Siðfræðistofnunar Háskóla Íslands, og Kristín Ástgeirsdóttir, framkvæmdastýra Jafnréttisráðs. Skilaði hópurinn niðurstöðu sinni í skýrslu sem finna má í viðauka 1 við rannsóknarskýrsluna.

Skipun þingmannanefndar.
    Með breytingu á lögum nr. 142/2008, um rannsóknarnefnd Alþingis, sbr. lög nr. 146/2009, var sett á stofn sérstök þingmannanefnd. Um hana er fjallað í 2. mgr. 15. gr. laganna. Þar segir að Alþingi skuli kjósa níu þingmenn í nefnd til að fjalla um skýrsluna og móta tillögur að viðbrögðum Alþingis við niðurstöðum hennar. Umrædd þingmannanefnd var kosin á Alþingi 30. desember 2009 og er hún skipuð þingmönnum úr öllum þingflokkum. Nefndina skipa Atli Gíslason formaður (Vg), Unnur Brá Konráðsdóttir varaformaður (S), Birgitta Jónsdóttir (H), Eygló Harðardóttir (F), Lilja Rafney Magnúsdóttir (Vg), Magnús Orri Schram (Sf), Oddný G. Harðardóttir (Sf), Ragnheiður Ríkharðsdóttir (S) og Sigurður Ingi Jóhannsson (F). Margrét Tryggvadóttir (H) starfaði með nefndinni í forföllum Birgittu Jónsdóttur, sérstaklega síðustu vikur fyrir skil skýrslu þingmannanefndarinnar.

Reglur um starfsemi þingmannanefndarinnar.
    Um þingmannanefndina gilda ákvæði þingskapalaga, nr. 55/1991, um fastanefndir eftir því sem við á en auk þess setti nefndin verklagsreglur um starf sitt. Skv. 3. mgr. 15. gr. laganna um rannsóknarnefndina skal þingmannanefndin gefa Alþingi skýrslu um störf sín í samræmi við 26. og 31. gr. þingskapa fyrir þinglok í september 2010. Þá hefur nefndin einnig heimild til að leggja fram tillögur að öðrum þingmálum og getur fylgt eftir ábendingum í skýrslunni um úrbætur á lögum og reglum, t.d. með því að vísa þeim til viðkomandi fastanefnda ef ástæða er til. Þingmannanefndin hefur auk þess heimildir til þess að afla frekari upplýsinga um tiltekin atriði í skýrslu rannsóknarnefndarinnar telji hún það nauðsynlegt. Þá er gert ráð fyrir að þingmannanefndin geti sett af stað rannsókn um tiltekin atriði. Reglur II., III. og VI. kafla laga um rannsóknarnefndina gilda um slíka rannsókn eftir því sem við á, þar á meðal um rannsóknarheimildir, þagnarskyldu og birtingu upplýsinga sem háðar eru þagnarskyldu.

Verkefni þingmannanefndarinnar.
    Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. laganna um rannsóknarnefndina er hlutverk þingmannanefndarinnar að móta tillögur að viðbrögðum Alþingis við niðurstöðum skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Þá skal þingmannanefndin gefa Alþingi skýrslu um störf sín, sbr. 26. og 31. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, en auk þess getur hún lagt fram tillögur að öðrum þingmálum eftir því sem efni máls krefur og fylgt eftir ábendingum í skýrslunni um úrbætur á reglum með því að vísa þeim til viðkomandi fastanefndar ef ástæða er til.
    Í nefndaráliti allsherjarnefndar um frumvarp til breytinga á lögunum um rannsóknarnefndina 1 kemur fram að viðfangsefni þingmannanefndarinnar muni ráðast af umfjöllun rannsóknarnefndarinnar og niðurstöðum hennar. Þingmannanefndin muni fylgja eftir ábendingum rannsóknarnefndarinnar varðandi breytingar á lögum og reglum. Auk þess muni hún væntanlega fjalla um hvaða lærdóma er hægt að draga af efnahagsáföllunum og eftir atvikum móta afstöðu til ábyrgðar í málinu að því marki sem það fellur undir hlutverk þingsins. Kemur þar ábyrgð ráðherra til skoðunar en Alþingi er handhafi ákæruvalds gagnvart ráðherrum vegna embættisreksturs þeirra skv. 14. gr. stjórnarskrárinnar, lögum um ráðherraábyrgð og lögum um landsdóm.
    Í 6. mgr. 15. gr. laga um rannsóknarnefndina kemur fram að kosning þingmannanefndarinnar hefur sömu réttaráhrif og kosning rannsóknarnefndar skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar til athugunar á störfum ráðherra, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga um ráðherraábyrgð. Með ákvæðinu var þingmannanefndinni þannig falið það hlutverk að taka afstöðu til framgöngu ráðherra í aðdraganda hrunsins og leggja í framhaldinu mat á hvort tilefni sé til málshöfðunar fyrir landsdómi vegna brota á lögum um ráðherraábyrgð skv. 13. gr. laga um landsdóm nr. 3/1963. Skipun þingmannanefndarinnar þann 30. desember 2009 hafði því þau áhrif að fyrningarfrestur sá sem mælt er fyrir um í 14. gr. ráðherraábyrgðarlaga var rofinn og við tók eins árs tímabil sem Alþingi getur mögulega nýtt til þess að samþykkja málshöfðun gegn ráðherra í samræmi við nefnt ákvæði ráðherraábyrgðarlaga.
    Þingmannanefndinni ber hins vegar ekki að taka afstöðu í málum sem rannsóknarnefndin sendir ríkissaksóknara um ætlaða refsiverða háttsemi einstakra manna eða í málum sem tilkynnt eru forstöðumönnum eða ráðuneytum um ætluð brot opinberra starfsmanna í starfi.

Vinna þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin hefur fundað alls 54 sinnum frá upphafi starfa sinna þann 15. janúar 2010. Hún hefur fjallað um öll bindi skýrslunnar, tekið saman útdrætti úr efnisumfjöllun hvers bindis þar sem helstu niðurstöður rannsóknarnefndarinnar úr hverju bindi koma fram. Þá hefur þingmannanefndin lagt sjálfstætt mat á niðurstöður rannsóknarnefndarinnar og sett fram ályktanir sínar í lok umfjöllunar um hvert bindi. Enn fremur hefur nefndin tekið afstöðu til ráðherraábyrgðar samkvæmt hlutverki sínu í 6. mgr. 15. gr. laga um rannsóknarskýrsluna og vísast um þá umfjöllun til niðurstöðu nefndarinnar um ráðherraábyrgð.
    Með nefndinni störfuðu fjölmargir starfsmenn á skrifstofu Alþingis auk þess sem hún leitaði sérfræðiaðstoðar hjá Bryndísi Hlöðversdóttur, deildarforseta lagadeildar Háskólans á Bifröst, dr. Ragnhildi Helgadóttur, prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík, Jónatan Þórmundssyni lagaprófessor, Sigríði J. Friðjónsdóttur, vararíkissaksóknara og Boga Nilssyni, fyrrverandi ríkissaksóknara. Á fund nefndarinnar kom rannsóknarnefnd Alþingis, þ.e. þau Páll Hreinsson hæstaréttardómari, Tryggvi Gunnarsson umboðsmaður Alþingis og Sigríður Benediktsdóttir hagfræðingur. Þá komu þau Vilhjálmur Árnason prófessor og Salvör Nordal úr vinnuhópi um siðferði og starfshætti. Auk þess kom nefnd forsætisráðherra um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, þ.e. þau Gunnar Helgi Kristinsson prófessor, Kristín Benediktsdóttir hdl. og Ómar H. Kristmundsson prófessor. Að auki Ragnhildur Arnljótsdóttir, ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytis, Gunnar Björnsson frá starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytis, Róbert Spanó prófessor, Ragnar Önundarson viðskiptafræðingur og Andri Árnason, hæstaréttarlögmaður. Kann nefndin þeim bestu þakkir fyrir faglega og góða aðstoð. Einnig hefur nefndin notið aðstoðar aðallögfræðings Alþingis varðandi ýmis lögfræðileg atriði sem og málefni er snerta þingið sérstaklega. Að auki unnu Þorgerður Einarsdóttir, prófessor í kynjafræði, og Gyða Margrét Pétursdóttir, doktor í kynjafræði, viðauka við skýrsluna um greiningu á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis út frá kynjafræðilegu sjónarhorni. Greinargerð Bryndísar Hlöðversdóttur um hlutverk og starfshætti Alþingis í ljósi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er einnig birt í viðauka. Þá hefur nefndin notið ómetanlegrar aðstoðar nefndasviðs Alþingis sem verður seint fullþökkuð.
    Nefndinni bárust nokkur erindi en finna má yfirlit yfir þau í fylgiskjölum með skýrslunni auk þess sem minnst er á þau í neðanmálsgreinum við texta skýrslunnar þar sem það á við. Þá sendi þingmannanefndin bréf og upplýsingabeiðnir, m.a. til Seðlabanka Íslands, forsætisráðuneytis og Þjóðskjalasafns. Að auki sendi þingmannanefndin bréf til ráðherra sem sátu í ríkisstjórn frá janúar 2007 til stjórnarslitanna í febrúar 2009. Með bréfunum vildi nefndin veita ráðherrunum fyrrverandi tækifæri til að senda athugasemdir, upplýsingar eða svör við niðurstöðum í skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Þeir aðilar sem fengu bréf eru eftirtaldir: Árni M. Mathiesen, Björgvin G. Sigurðsson, Björn Bjarnason, Einar K. Guðfinnsson, Geir H. Haarde, Guðlaugur Þór Þórðarson, Guðni Ágústsson, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Jóhanna Sigurðardóttir, Jón Sigurðsson, Jónína Bjartmarz, Kristján L. Möller, Magnús Stefánsson, Siv Friðleifsdóttir, Sturla Böðvarsson, Valgerður Sverrisdóttir, Þorgerður Katrín Gunnarsdóttur, Þórunn Sveinbjarnardóttir og Össur Skarphéðinsson. Bárust nefndinni svarbréf frá öllum aðilum nema Birni Bjarnasyni, Magnúsi Stefánssyni og Guðlaugi Þór Þórðarsyni. Þingmannanefndin sendi 14. maí 2010 bréf til setts saksóknara og vakti athygli hans á umfjöllun um vanrækslu í starfi fyrrverandi seðlabankastjóra og fyrrverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins, sbr. umfjöllun í köflum 21.5.5. og 21.5.6. í 7. bindi. Settur saksóknari sendi nefndinni svarbréf sitt 7. júní 2010 þar sem farið var yfir afstöðu embættisins.

Efni skýrslu þingmannanefndarinnar.
    Í fyrsta kafla skýrslunnar eru inngangsorð. Í öðrum kafla greinir frá meginniðurstöðum þingmannanefndarinnar, flokkuðum eftir málefnasviðum, og tillögum um hvaða rannsóknir og úttektir eigi að ráðast í. Í þriðja kafla er tillaga til þingsályktunar um helstu lærdóma, lagabreytingar og tillögur að rannsóknum og úttektum. Í fjórða kafla er útdráttur þingmannanefndarinnar úr skýrslu rannsóknarnefndarinnar, samandregnar ályktanir og niðurstöður rannsóknarnefndarinnar og niðurstöður þingmannanefndarinnar. Fjöldi neðanmálsgreina er í skýrslunni og er með þeim vísað til viðeigandi blaðsíðna og umfjöllunar í skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Í viðauka eru ýmis gögn. Umfjöllun nefndarinnar um ráðherraábyrgð er að finna á öðrum þingskjölum sem útbýtt er samhliða skýrslu þessari.
    Þingmannanefndin vill í lokin geta þess að skýrsla rannsóknarnefndarinnar stendur sem sjálfstætt verk, hlutverk þingmannanefndarinnar er að draga lærdóma af efni hennar og benda á leiðir til úrbóta.

2. Meginniðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.


    Hér á eftir fara meginniðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og er þeim skipt í kafla er varða Alþingi, fjármálafyrirtæki, eftirlit, stjórnsýslu og siðferði og samfélag. Jafnframt eru tilgreindar þær rannsóknir, úttektir og lagabreytingar sem þingmannanefndin telur þörf á.

2.1    Alþingi.
    Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er sett fram gagnrýni á störf og starfshætti Alþingis sem mikilvægt er að bregðast við. Meginniðurstöður þingmannanefndarinnar varðandi Alþingi eru þær að auka þurfi sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu, leggja beri meiri áherslu á eftirlitshlutverk þingsins og auka fagmennsku við undirbúning löggjafar.
    Þingmannanefndin telur brýnt að Alþingi taki starfshætti sína til endurskoðunar, verji og styrki sjálfstæði sitt og marki skýr skil á milli löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins. Alþingi á ekki vera verkfæri í höndum framkvæmdarvalds og oddvitaræðis.
    Þingmannanefndin telur fulla ástæðu til að taka alvarlega gagnrýni í umfjöllun vinnuhóps um siðferði um íslenska stjórnmálamenningu og leggur áherslu á að draga verði lærdóm af henni. 2 Alþingi á að vera vettvangur umræðu sem tekur mið af almannahagsmunum. Góð stjórnmálaumræða næst fram með því að láta andstæð sjónarmið mætast þar sem byggt er á staðreyndum og málin eru krufin til mergjar. Íslensk stjórnmál hafa ekki náð að þroskast nægilega í samræmi við það. Stjórnmálaumræður á Alþingi hafa einkennst um of af kappræðum og átökum og því þarf að efla góða rökræðusiði á Alþingi. Mikilvægt er að Alþingi ræki umræðuhlutverk sitt og sé vettvangur lýðræðislegra og málefnalegra skoðanaskipta.
    Alþingismönnum ber að sýna hugrekki, heiðarleika og festu í störfum sínum. Brýnt er að Alþingi og alþingismenn endurheimti traust þjóðarinnar með orðum sínum og athöfnum.

    Þingmannanefndin leggur til í ljósi niðurstaðna rannsóknarnefndar Alþingis að sett verði ákvæði í stjórnarskrá um hlutverk Alþingis.
    Þingmannanefndin telur rétt að alþingismenn setji sér siðareglur.
    Þingmannanefndin telur að styrkja beri eftirlitshlutverk þingsins, rétt þingmanna til upplýsinga, aðgengi að faglegri ráðgjöf og stöðu stjórnarandstöðunnar á Alþingi sem gegnir þar mikilvægu aðhaldshlutverki. Alþingi verði gefin árleg skýrsla um framkvæmd þingsályktana og mála sem Alþingi vísar til ríkisstjórnarinnar. Jafnframt leggur þingmannanefndin til að sett verði almenn lög um rannsóknarnefndir.
    Þingmannanefndin telur að endurskoða þurfi nefndaskipan og störf fastanefnda Alþingis með það að markmiði að gera þær skilvirkari. Nefndaskipan þingsins taki mið af þörfum þingsins en ekki skipulagi Stjórnarráðsins, og reglur um opna nefndarfundi verði færðar í þingsköp.
    Þingmannanefndin telur að taka þurfi til endurskoðunar það verklag sem tíðkast hefur við framlagningu stjórnarfrumvarpa með það að markmiði að auka sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu. Í því samhengi leggur nefndin til að ríkisstjórn verði gert að leggja fram stjórnarfrumvörp með góðum fyrirvara þannig að þingmönnum gefist gott ráðrúm til að taka þau til faglegrar skoðunar, upplýstrar málefnalegrar umræðu og afgreiðslu.
    Þingmannanefndin leggur sérstaka áherslu á að settar verði skýrar reglur um innleiðingu EES-gerða sem tryggi m.a. góð vinnubrögð og vandaðar þýðingar á EES-gerðum. Ástæða er til að skoða vandlega hvort Alþingi setji á fót sérstaka nefnd sem hefur það hlutverk að rýna allar EES-gerðir sem lagðar eru fyrir Alþingi til innleiðingar. Nýta þarf betur þær heimildir að lögum sem tiltækar eru til að aðlaga EES-gerðirnar að íslenskum veruleika, einkum með tilliti til smæðar landsins.
    Þingmannanefndin leggur til að stofnuð verði sjálfstæð ríkisstofnun sem starfi á vegum Alþingis og hafi það hlutverk að meta og gefa út spár fyrir efnahagslífið á sama hátt og Þjóðhagsstofnun gerði til 1. júlí 2002.
    Þingmannanefndin leggur til að á vegum Alþingis fari fram endurskoðun á lögum um ráðherraábyrgð og landsdóm.
    Þingmannanefndin gerir það að tillögu sinni að ákveðinni þingnefnd verði falið að hafa eftirlit með þeim úrbótum á löggjöf sem lagt er til í skýrslu þessari að verði hrundið í framkvæmd. Miðað skal við að úrbótum á löggjöf sé lokið fyrir þinglok árið 2012.
    Þingmannanefndin vekur sérstaka athygli á að forseti Alþingis hefur nýlega kynnt frumvarp til breytingar á lögum um þingsköp Alþingis. 3 Er í því frumvarpi m.a. gert ráð fyrir breytingum á nefndaskipan og eflingu eftirlitshlutverks Alþingis.
    Þingmannanefndin leggur áherslu á að niðurstöður þingmannanefndarinnar um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrsla vinnuhóps um eftirlitshlutverk og starfshætti Alþingis frá haustinu 2009 4 verði lagðar til grundvallar við endurskoðun á lögum um þingsköp Alþingis.

2.2    Fjármálafyrirtæki.
    Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis kemur fram hörð gagnrýni á starfsemi fjármálafyrirtækja. Þingmannanefndin telur að stjórnendur og aðaleigendur fjármálafyrirtækjanna beri mesta ábyrgð á fjármálahruninu. Ljóst er að fjármálastarfsemi á Íslandi einkenndist að verulegu leyti af slæmum viðskiptaháttum og vanvirðingu við lög og reglur sem m.a. kom fram í háttalagi eigenda og stjórnenda gagnvart eftirlitsstofnunum og stjórnvöldum.
    Þingmannanefndin bendir á að starfsemi fjármálafyrirtækja er ekki eins og hver annar fyrirtækjarekstur. Samfélagið verður að geta treyst því að stjórnendum og eigendum fjármálafyrirtækja sé treystandi fyrir almannafé. Í alþjóðlegum viðmiðum er lögð höfuðáhersla á að eigendur og stjórnendur hafi ekki aðeins nauðsynlega þekkingu á starfseminni, heldur að þeir hafi til að bera sterka dómgreind og séu kunnir að heiðarleika. Ástæðan er ekki hvað síst allar þær freistingar sem fylgja fjármálafyrirtækjum vegna greiðs aðgangs að fjármagni. Þetta er hinn svokallaði freistnivandi sem eigendur og stjórnendur íslenskra fjármálafyrirtækja virðast ekki hafa ráðið við.
    Ljóst má vera af skýrslu rannsóknarnefndarinnar að fjölmargt í starfsemi bankanna hafi leitt til verulegs tjóns fyrir almenning og hluthafa. Má þar nefna að gengisáhætta bankanna hafi verið flutt yfir á viðskiptavini og þar með breytt í skuldaraáhættu. Þá er gagnrýnisvert hvernig bankarnir kölluðu fram óeðlilega eftirspurn eftir hlutabréfum í sjálfum sér og gáfu með því misvísandi upplýsingar um eftirspurn. Þá átelur þingmannanefndin harðlega misnotkun bankanna á peningamarkaðssjóðum.
    Það er mat þingmannanefndarinnar að stjórnendur og eigendur íslenskra fjármálafyrirtækja hafi skort tilfinningu fyrir jafnt siðferðislegri sem samfélagslegri ábyrgð. Dæmi um það er ákvörðun stjórnenda Landsbankans um stofnun útibús í Hollandi (Icesave), víðtæk krosseignatengsl, verðbréfaviðskipti við stærstu eigendur og lánveitingar til þeirra, lán til starfsmanna og fleiri til kaupa á eigin bréfum og lagasniðganga.
    Þingmannanefndin bendir á að rannsóknarnefndin sendi fjölda tilkynninga um mál þar sem grunur lék á um refsiverða háttsemi tengda starfsemi fjármálafyrirtækja til sérstaks saksóknara á grundvelli 14. gr. laga nr. 142/2008.

    Í ljósi niðurstaðna rannsóknarnefndar Alþingis leggur þingmannanefndin til að marka þurfi opinbera stefnu um fjármálamarkaðinn og að í henni komi fram skýr framtíðarsýn um hvers konar fjármálamarkaður eigi að vera hér á landi. Slík opinber stefna styrkir tilgang og markmið löggjafarinnar og eykur skilning og virðingu fyrir þeim reglum sem gilda um fjármálamarkaðinn. Nauðsynlegt er að löggjöf um fjármálafyrirtæki og kauphallir verði endurskoðuð.
    Þingmannanefndin ályktar að nauðsynlegt sé að stefnumótun fari fram um hvers konar fjármálakerfi samrýmist stærð og þörfum þjóðarbúsins, hvert eigi að vera hlutverk ríkisins í rekstri fjármálafyrirtækja til framtíðar, fyrirkomulag innstæðutrygginga, innleiðingu EES- gerða og aðlögun að íslenskum aðstæðum og eftirlit með fjármálafyrirtækjum.
    Þingmannanefndin telur sérlega mikilvægt að tekin verði afstaða til þess hvort aðskilja eigi innlánsstofnanir og fjárfestingarbanka og innlenda og erlenda starfsemi sem samstæðu félaga.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að styrkja löggjöf um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði. Við þá endurskoðun ber sérstaklega að líta til kynningar- og fjárfestingarstarfsemi, óhæði gagnvart móðurfélögum, hlutfallsstærðar miðað við markað til fjárfestinga, lausafjár- og áhættustýringar, fyrirkomulags launamála starfsmanna og eftirlits Fjármálaeftirlitsins með starfsemi þeirra.
    Við endurskoðun á löggjöf telur þingmannanefndin að sérstaka áherslu þurfi að leggja á eftirtalin atriði: Lögfesta verður reglur um skjalagerð, tryggingar og lánveitingar til eignarhaldsfélaga. Takmarka verður heimildir forstjóra fjárfestingarfélaga til að stunda fjárfestingar á eigin vegum. Skýra verður reglur um eigið fé til að takmarka áhættu. Skýra þarf heimildir til að gera framvirka samninga. Setja verður skorður við samþjöppun áhættu í íslenska fjármálakerfinu. Skylda verður fjármálafyrirtæki til að setja sér reglur og birta upplýsingar um gjafir, kostun og styrki. Styrkja þarf lagagrundvöll innra eftirlits fjármálafyrirtækja og aðgengi þeirra að Fjármálaeftirlitinu. Herða ber reglur um tengda aðila og skýra reglur um skráningu á eignarhaldi.
    Þingmannanefndin telur athugandi hvort Fjármálaeftirlitið eigi að hafa virkar valdheimildir til að skipta út stjórn, stjórnendum og ytri endurskoðendum fjármálafyrirtækja ef áhættustýring og rekstur eftirlitsskylds aðila er með þeim hætti að hagsmunum innstæðueiganda og annarra lánardrottna er stefnt í hættu.
    Þingmannanefndin bendir á veika stöðu starfsmanna fjármálafyrirtækja í þeim tilvikum þar sem samningsstaða þeirra um starfskjör hafi að því virðist falið í sér þvingun til þess að taka við og nýta sér kaupréttarsamninga. Því leggur þingmannanefndin til að óheimilt verði að lána starfsmönnum fé til kaupa á hlutabréfum með veði í bréfunum. Þá telur þingmannanefndin að lögbinda eigi ákvæði sem setja strangari skorður við því að fyrirkomulag launa- og lífeyrisgreiðslna til starfsmanna fjármálafyrirtækja leiði til aukinnar áhættusækni í rekstri þeirra.
    Þingmannanefndin telur stjórnendur Landsbankans bera mesta ábyrgð á alvarlegum afleiðingum Icesave-reikninganna sem áttu ríkan þátt í hruni fjármálakerfisins á Íslandi og það hafi verið ámælisvert að hefja og halda áfram söfnun innlána frá almenningi á nýjum mörkuðum. Sýnt er að stjórnendur Landsbanka Íslands hafi ekki stýrt bankanum af þeirri ábyrgð sem ætlast hefði mátt til og ekki hafi gætt samfélagslegrar ábyrgðar í störfum þeirra.
    Þingmannanefndin telur að það kerfi innstæðutrygginga sem innleitt var hér á landi eftir ESB-tilskipunum 94/19/EB og 97/9/EB hafi haft að geyma þekkta veikleika sem fólust m.a. í því að ekki var tekið á útfærslu lánaheimilda tryggingarsjóða. Við innleiðingu gerðarinnar á Íslandi virðist enginn hafa hugleitt hvernig bregðast skyldi við göllum í tilskipununum.
    Þingmannanefndin telur gagnrýnisvert að ekki hafi verið brugðist við breytingum sem urðu á hlutfalli gjaldeyris í Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta með stofnun reikninga í erlendum gjaldeyri. Þingmannanefndin telur eðlilegt að innborganir í sjóðinn taki mið af skuldbindingum hans og mismunandi áhættu. Þá er nauðsynlegt að afmarka skýrar til hvaða innstæðna trygging Tryggingarsjóðs taki og mikilvægt að neytendur geti kynnt sér það á einfaldan hátt.
    Þingmannanefndin telur tengsl viðskiptaráðuneytis og Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta gagnrýnisverð. Er það mat nefndarinnar að ekki sé forsvaranlegt að starfsmenn ráðuneyta taki sæti í stjórnum stofnana sem sæta eftirliti viðkomandi ráðuneytis. Íhuga þurfi gaumgæfilega skipan stjórnar sjóðsins, einkum með tilliti til hagsmuna innstæðueigenda.
    Þingmannanefndin leggur til að skoðað verði hvort festa eigi í sessi að innlán séu forgangskröfur við þrot fjármálafyrirtækis, sbr. 102. gr. laga nr. 161/2002.

2.3    Eftirlitsaðilar.
    Margháttuð gagnrýni kemur fram á eftirlitsstofnanir fjármálamarkaðar í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Þingmannanefndin telur ljóst að eftirlitsstofnanir hafi brugðist. Rík tilhneiging var til að túlka valdheimildir þröngt og nýta þær ekki. Vettvangsathuganir þekktust varla, athugasemdum regluvarða og innri endurskoðenda var ekki fylgt eftir og eftirlitsaðilar höfðu litla sem enga yfirsýn yfir kerfisáhættuna í fjármálakerfinu. Bönkum var auðveldað að fara sínu fram og sniðganga reglur og stjórnvöld og jafnvel eru þess dæmi að alvarleg brot á lögum sættu ekki kæru til valdstjórnar.
    Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis kemur fram að vinnu endurskoðenda fjármálafyrirtækja hafi verið verulega ábótavant. Það er mat þingmannanefndarinnar, með hliðsjón af skýrslu rannsóknarnefndarinnar, að regluverðir og innri og ytri endurskoðendur hafi brugðist eftirlitsskyldu sinni og beri mikla ábyrgð á að slæmir viðskiptahættir bankanna og vanvirðing við lög og reglur hafi fengið að viðgangast jafnlengi og raun bar vitni. Þá er alvarlegt að endurskoðendur virðast ekki hafa rætt orsakir og afleiðingar hrunsins og aðkomu löggiltra endurskoðenda í sínum ranni.
    Þá átelur þingmannanefndin að ekkert mat hafi farið fram af hálfu íslenskra eftirlitsaðila á fjármögnunarleiðum bankanna og hvaða áhætta kynni að fylgja þeim fyrir fjármálakerfi Íslands. Þingmannanefndin gagnrýnir sérstaklega að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið hafi ekki kallað eftir formlegum áætlunum og aðgerðum um flutning erlendra innlánsreikninga frá útibúi yfir í dótturfélag.
    Þingmannanefndin gagnrýnir harðlega þá ákvörðun bankastjórnar Seðlabanka Íslands að þekkjast ekki boð breska seðlabankans í apríl 2008 um að aðstoða Íslendinga við að minnka bankakerfið. Um vorið var það mat bankastjóra erlendra seðlabanka að umfang vanda íslenskra fjármálafyrirtækja væri orðið slíkt að það yrði ekki leyst með fyrirgreiðslu sem erlendir seðlabankar gætu veitt. Eini möguleikinn væri að leita til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um aðstoð og minnka bankakerfið.
    Þá telur þingmannanefndin það gagnrýnisvert að Seðlabankinn hafi veitt víðtæk veðlán án viðeigandi trygginga þegar hann gerði sér grein fyrir veikleikum fjármálafyrirtækjanna. Lán til fjármálafyrirtækja með veði í skuldabréfum og víxlum þeirra námu um 300 milljörðum kr. í október 2008 og leiddu til tæknilegs gjaldþrots bankans í október 2008.
    Það er mat þingmannanefndarinnar að Seðlabanki Íslands hafi ekki haft nægar upplýsingar til að meta stöðu Glitnis rétt þegar bankastjórnin lagði til við ríkisstjórnina að Glitnir yrði keyptur. Því verður ekki séð að Seðlabankinn hafi haft forsendur til að meta hvort forsvaranlegt væri að eyða 600 milljónum evra í kaup á 75% hlut í Glitni.
    Bankastjórn Seðlabanka Íslands hafði frá nóvember 2007 verulegar áhyggjur af stöðu bankanna. Þrátt fyrir það var þeim áhyggjum aðeins komið á framfæri með óformlegum hætti og þannig fór ekki saman mat bankans á hinni alvarlegu stöðu og rökrétt viðbrögð og tillögur byggðar á því mati. Þingmannanefndin telur að mikið hafi skort á að samskipti á milli bankastjórnar Seðlabankans og stjórnvalda hafi verið eðlileg og í samræmi við góða stjórnsýslu.

    Í ljósi niðurstaðna rannsóknarnefndar Alþingis leggur þingmannanefndin til að gerð verði stjórnsýsluúttekt á Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands í þeim tilgangi að bæta, skýra og efla þær réttarheimildir sem liggja til grundvallar starfrækslu fjármálafyrirtækja, valdheimildum eftirlitsstofnana og upplýsingaflæði á milli eftirlitsstofnana og fagráðherra.
    Þingmannanefndin telur nauðsynlegt að skýrar verði kveðið á um hvaða stofnun hafi það hlutverk að hafa heildaryfirsýn yfir kerfisáhættu, fjármálalegan stöðugleika og ábyrgð á að samræma viðbrögð stjórnvalda við mögulegu fjármálaáfalli. Því telur þingmannanefndin mikilvægt að skýrð verði verkaskipting og samvinna Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands til að styrkja eftirlit með fjármálamarkaði og fjármálalegum stöðugleika. Einnig verði að huga að því hvernig eftirliti með tryggingafélögum, lífeyrissjóðum og verðbréfaviðskiptum verði best sinnt í framtíðinni með hagsmuni almennings í huga.
    Þingmannanefndin telur í ljósi niðurstaðna rannsóknarnefndar Alþingis að endurskoða þurfi lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998 (þ.e. lög um Fjármálaeftirlitið), lög um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, og önnur lög um eftirlit með fjármálastarfsemi.
    Þingmannanefndin leggur til að viðskiptanefnd Alþingis verði falið að hafa forgöngu um endurskoðun á lögum nr. 79/2008, um endurskoðendur. Til grundvallar þeirri vinnu fari fram á vegum Alþingis ítarleg úttekt á störfum ytri endurskoðenda fram að hruni bankanna í október 2008. Þá verði einnig hafðar til hliðsjónar þær breytingar sem gerðar voru á lagaumhverfi endurskoðenda í Bandaríkjunum með hinum svokölluðu Sarbanes-Oxley-lögum. 5
    Þingmannanefndin telur að endurskoða þurfi lög og reglur um innri og ytri endurskoðendur, regluverði, bókhald og reikningsskil. Markmið endurskoðunarinnar ætti að vera að herða á ábyrgð, upplýsingaskyldu og verklagi, styrkja sjálfstæði og efla tengsl við opinberar eftirlitsstofnanir.
    Þingmannanefndin telur að skýra þurfi og efla lög og reglur um störf og hlutverk endurskoðenda fyrirtækja, m.a. til þess að bæta starfsskilyrði og efla frumkvæðisskyldu þeirra við endurskoðun.
    Þingmannanefndin telur að tryggja þurfi formfestu í samskiptum Seðlabanka Íslands við aðrar stofnanir, ríkisstjórn og einkaaðila.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að lærdómur verði dreginn af þeirri afstöðu Seðlabankans að greina ekki áhættuna af aukningu veðlána fjármálafyrirtækja og sporna ekki við veðsetningu í skuldabréfum þeirra. Nauðsynlegt er að lögfesta formskilyrði meðferðar beiðna um lán til þrautavara. Herða þarf reglur um framkvæmd lausafjáreftirlits með erlendum gjaldmiðlum hjá fjármálafyrirtækjum.
    Þingmannanefndin leggur áherslu á að ávallt verði tryggt að Fjármálaeftirlitið geti sinnt eftirlitshlutverki sínu í samræmi við stærð fjármálamarkaðarins á hverjum tíma. Svo virðist sem stjórnendur eftirlitsstofnana hafi ekki haft yfirsýn yfir þær heimildir sem þeim voru fengnar með lögum. Niðurstöður rannsóknarnefndar Alþingis sýna glöggt að skerpa verður alla verkferla Fjármálaeftirlitsins og brýnt er að eftirlitið beiti valdheimildum sínum af hugrekki og festu. Þegar brýnir hagsmunir eru í húfi í hraðri framvindu mála þurfa eftirlitsstofnanir að hafa svigrúm til athafna en fjármálafyrirtæki, einstaklingur eða lögaðili sem eftirlit er haft með verður að geta kært og áfrýjað án þess að það hindri framgang málsins.
    Þingmannanefndin telur brýnt að Fjármálaeftirlitið hafi yfir öflugri upplýsingatækni að ráða í starfsemi sinni, svo sem til rafræns eftirlits. Starfsemi Fjármálaeftirlitsins þarf að vera rekjanleg og jafnframt þarf að vera tryggt að stofnunin sæti reglubundnu stjórnsýslulegu eftirliti og endurskoðun. Þingmannanefndin leggur til að hjá stofnuninni verði komið á skilvirku upplýsingakerfi um krosseignatengsl þannig að yfirsýn náist yfir eignarhald, skyldleika og fjárhagsleg og stjórnunarleg tengsl.
    Þingmannanefndin leggur til að Fjármálaeftirlitið skilgreini hugtakið „góðir viðskiptahættir“ skýrt í tilmælum sínum og að vafi verði túlkaður almenningi í hag. Þá er mikilvægt að efla til muna reglur um lausafjáreftirlit, álagspróf og mat á eigin fé, flokkun áhættu, upplýsingar um tryggingar og viðskipti eigin deilda og að samskipti stofnunarinnar við innri og ytri endurskoðendur og regluverði séu í föstum skorðum.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að ítreka ábyrgð fagráðherra á eftirliti með störfum Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. Ráðherra ber að tryggja að stofnanirnar sinni hlutverki sínu og Alþingi ber að hafa eftirlit með ráðherrum.
    Þingmannanefndin bendir á að rannsóknarnefnd Alþingis komst að þeirri niðurstöðu að seðlabankastjórar og forstjóri Fjármálaeftirlitsins hafi sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.
    Þingmannanefndin sendi bréf til setts saksóknara 14. maí 2010 og vakti athygli hans á umfjöllun um vanrækslu fyrrverandi seðlabankastjóra og fyrrverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins í starfi. Settur saksóknari sendi nefndinni svarbréf sitt 7. júní 2010 þar sem farið var yfir afstöðu embættisins til málsins. Niðurstaða setts saksóknara var að umfjöllunarefni og ályktanir rannsóknarnefndarinnar gæfi að svo stöddu ekki tilefni til að efna til sakamálarannsókna á hendur seðlabankastjórunum eða forstjóra Fjármálaeftirlitsins.
    Þingmannanefndin vill geta þess að rannsóknarnefnd Alþingis hefur á grundvelli 14. gr. laga nr. 142/2008 séð ástæðu til þess að senda sérstökum saksóknara beiðni um að rannsakað verði hvort endurskoðendur þeirra fjármálafyrirtækja sem féllu haustið 2008 og í upphafi árs 2009 hafi brotið starfsskyldur sínar við endurskoðun fyrirtækjanna þannig að refsingu varði.

2.4    Stjórnsýsla.
    Það er mat þingmannanefndarinnar að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis sé áfellisdómur yfir íslenskri stjórnsýslu, verklagi hennar og skorti á formfestu jafnt í ráðuneytum sem sjálfstæðum stofnunum sem undir ráðuneytin heyra. Svo virðist sem aðilar innan stjórnsýslunnar telji sig ekki þurfa að standa skil á ákvörðunum sínum og axla ábyrgð, eins og fram kemur í skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Vegna smæðar samfélagsins skiptir formfesta, skráning upplýsinga, verkferlar, tímamörk og skýr ábyrgðarsvið enn meira máli en í stærri samfélögum. Í ljós kemur að upplýsingaskylda ráðuneyta og stofnana, innbyrðis og út á við, virðist ekki hafa verið virk né heldur frumkvæðisskylda, gagnsæi og rekjanleiki.
    Þingmannanefndin telur að skortur á viðlagaundirbúningi stjórnvalda til að verja fjármálakerfi landsins og aðra grundvallarhagsmuni ríkis og þjóðar sé afar gagnrýnisverður og á engan hátt í samræmi við það hvernig þjóðir með þróaða fjármálamarkaði og stjórnsýslu ættu almennt að haga starfsháttum sínum. Verk- og ábyrgðarsvið samráðshóps um fjármálastöðugleika var óljóst, heildaryfirsýn var engin og mat og greining á aðstæðum lá ekki fyrir. Þess vegna m.a. voru íslensk stjórnvöld vanbúin til að mæta þeirri yfirvofandi hættu sem íslenska bankakerfið stóð frammi fyrir.
    Oddvitaræðið og verklag þess sem tíðkast hefur í íslenskum stjórnmálum undanfarna áratugi dregur úr samábyrgð, veikir fagráðherra og Alþingi og dæmi eru um að mikilvægar ákvarðanir hafi verið teknar án umræðna í ríkisstjórn. Slíkt verklag er óásættanlegt. Ljóst er að ráðherraábyrgðarkeðjan slitnaði eða aflagaðist í aðdraganda hrunsins og ráðherrar gengu á verksvið hver annars, t.d. þegar fagráðherrar voru ekki boðaðir á fundi um málefni sem heyrðu undir þeirra ábyrgðarsvið. Ábyrgð og eftirliti fagráðherra með sjálfstæðum stofnunum sem undir ráðuneyti þeirra heyrðu virtist verulega ábótavant.

    Í ljósi niðurstaðna rannsóknarnefndar Alþingis telur þingmannanefndin mikilvægt að ráðist verði hið fyrsta í endurskoðun á stjórnsýslulögum, upplýsingalögum og lögum um Stjórnarráð Íslands.
    Þingmannanefndin telur að gera verði breytingar á lögum og reglum þannig að komið verði í veg fyrir að einstakir ráðherrar gangi inn á valdsvið og ábyrgðarsvið annarra ráðherra. Skarist valdsvið tveggja eða fleiri ráðherra ber þeim með formlegum hætti að hafa samvinnu um þau vinnubrögð sem viðhöfð skulu hverju sinni þannig að ávallt sé ljóst á ábyrgðarsviði hvers þeirra er starfað. Þingmannanefndin ítrekar ábyrgð fagráðherra á eftirliti með störfum Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins.
    Við endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands telur þingmannanefndin mikilvægt að fram komi hvaða reglur eigi að gilda um pólitíska starfsmenn ráðherra. Þá verði verklag innan ráðuneyta samræmt sem og skráning samskipta og skýrt sé með hvaða hætti ráðuneyti hafi eftirlit með þeim sjálfstæðu stofnunum sem undir þau heyra.
    Þingmannanefndin leggur sérstaka áherslu á að settar verði skýrar reglur um innleiðingu EES-gerða, tekið verði tillit til sérstöðu landsins og vandað verði betur til þýðinga gerðanna.
    Jafnframt er nauðsynlegt að skýrt verði hvaða stofnun sé ætlað það hlutverk að hafa heildaryfirsýn yfir kerfisáhættu, fjármálalegan stöðugleika og bera ábyrgð á að samræma viðbrögð. Skerpa þarf á verkaskiptingu stofnana ríkisins og afmarka betur skyldur einstakra stofnana og embættismanna. Þá bendir þingmannanefndin á að brýnt er að í ráðuneytum sé til staðar sú fagþekking og reynsla sem nauðsynleg er til að sinna þeim verkefnum sem ráðuneytum ber. Að mati þingmannanefndarinnar er brýnt að ætíð sé ráðið í stöðu embættismanna á faglegum forsendum.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að stofnaður verði samráðsvettvangur fjármálaráðuneytis, Alþingis, stofnana ríkisins, sveitarfélaga og Seðlabankans um efnahagsmál og að hlutverk slíks vettvangs verði lögfest. Þar verði unnt að setja fram tillögur að formlegum hagstjórnarreglum sem hafi það að markmiði að jafna hagsveiflur. Forsætisráðuneytið beri ábyrgð á stofnun samráðsvettvangsins.
    Þingmannanefndin telur að formleg og vönduð stjórnsýsla sé sérstaklega mikilvæg, einkum í ljósi smæðar samfélagsins. Nefndin telur að verulega skorti á að starfshættir innan ríkisstjórnar, ráðuneyta og stofnana uppfylli nútímakröfur um formlega og opna stjórnsýslu. Eitt gleggsta dæmið um formleysi stjórnsýslunnar sé atburðarásin svonefnda Glitnishelgi, þ.e. 25.–27. september 2008. Leggja þarf enn ríkari áherslu á formfestu við töku ákvarðana og innleiða þarf meiri aga í vinnubrögð til að stuðla að vandvirkni og góðum stjórnsýsluháttum. Þetta er ekki síst mikilvægt þegar taka þarf ákvarðanir undir miklu álagi, t.d. þegar stjórnað er í neyðarástandi eins og ríkti hér á landi á haustdögum 2008.
    Þingmannanefndin vekur sérstaka athygli á því að hún telur að skort hafi á að formfestu og nákvæmni hafi verið gætt í mikilvægum samskiptum við fulltrúa erlendra þjóða í aðdraganda hruns.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að fundargerðir ríkisstjórnar verði skráðar með skýrum hætti og þær birtar opinberlega. Með því aukist gagnsæi stjórnsýslunnar auk þess sem möguleiki á eftirlitshlutverki Alþingis með framkvæmdarvaldinu eykst. Þá leggur þingmannanefndin til að samhliða fundargerðabók ríkisstjórnarfunda verði haldin sérstök trúnaðarmálabók sem notuð sé þegar rætt er um viðkvæm málefni ríkisins eða önnur mál sem lúta trúnaði.
    Þingmannanefndin telur einnig rétt að á fundum innan Stjórnarráðsins séu skráðar fundargerðir, svo og þegar oddvitar ríkisstjórnar eða ráðherrar koma fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utanaðkomandi aðilum. Það er mat þingmannanefndarinnar að eðlilegt sé að oddvitar stjórnmálaflokka eigi með sér samráðsfundi en engu síður sé nauðsynlegt að setja reglur um skráningu einstakra ákvarðana í mikilvægum málefnum á slíkum fundum. Nefndin vill þó árétta að ákvarðanir á slíkum fundum geta aldrei leyst ráðherra undan skyldum sínum samkvæmt stjórnarskrá.
    Þingmannanefndin telur að stjórnvöldum beri að hafa tiltæka viðbragðsáætlun við fjármálaáfalli. Slík áætlun innihaldi mat og greiningu, verkferla, skýra verkaskiptingu og ábyrgðarsvið auk upplýsinga um við hvaða aðstæður virkja eigi einstakar stofnanir ríkisins.
    Þingmannanefndin áréttar að setji ríkisstjórn á fót samráðshópa verður að gæta þess að heimildir þeirra, verkefni og verklag sé skýrt.

2.5    Siðferði og samfélag.
    Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis er ítarleg úttekt á því sem aflaga hefur farið í íslensku samfélagi og þess vegna er mikilvægt fyrir alla að líta í eigin barm og nýta það tækifæri sem skýrslan gefur til að bæta samfélagið. Í skýrslunni er flest tekið fyrir, stjórnmál, forsetaembættið, viðskiptalíf, stjórnsýsla, fjölmiðlar, fræðasamfélagið og siðmenning.
    Ábyrgð stjórnmálamanna á því sem aflaga fór er mikil. Þeir eru fulltrúar þjóðarinnar sem treystir þeim fyrir fjöreggi sínu og því er mikilvægt að þeir rísi undir því hlutverki.
    Grunnur fulltrúalýðræðisins verður að vera trúnaður, traust, gagnsæi og heiðarleiki. Grunsemdin ein er næg til þess að trúnaðarbrestur verði og því verða stjórnmálamenn ætíð að haga orðum sínum og athöfnum út frá trúnaðarskyldum sínum við land og þjóð. Nokkuð virðist hafa skort á að stjórnmálamenn hafi hagað störfum sínum í samræmi við þau gildi. Hagsmunir almennings verða ávallt að vera hafðir að leiðarljósi. Það sem viðgengist hefur í styrkjum til stjórnmálaflokka og stjórnmálamanna er einn þáttur í þeim trúnaðarbresti sem varð. Svo að stjórnmálamenn megi öðlast traust þjóðarinnar að nýju er brýnt að skýrar reglur verði settar varðandi styrki og fjármögnun stjórnmálaflokka og einnig að gagnsæi ríki. 6
    Vinnuhópur um siðferði bendir á að starfsemi margra aðila í viðskiptalífinu einkenndist um of af því að líta svo á að það sem ekki var beinlínis bannað væri þar með leyfilegt. Þingmannanefndin telur að sporna verði við svo þröngri lagahyggju og líta frekar til anda laga í heild.
    Fræðasamfélagið verður að taka alvarlega þá gagnrýni sem fram kemur í skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Endurskoða þarf ákvæði laga um háskóla, nr. 63/2006, og laga um opinbera háskóla, nr. 85/2008, einkum með tilliti til fjárhags háskólanna og stöðu og hlutverks starfsmanna þeirra, í þeim tilgangi að tryggja betur frelsi háskólasamfélagsins og fræðilega hlutlægni. Hvetja þarf háskólamenn af ólíkum fræðasviðum til að taka þátt í opinberri umræðu og styrkja með því tengsl fræðasamfélagsins, atvinnulífsins og hins almenna borgara.
    Nauðsynlegt er að efla siðfræðilega menntun allra fagstétta á íslandi og umræðu um gildi siðareglna. Siðfræði og heimspeki ættu að vera sjálfsagður hluti alls náms á öllum skólastigum, sem og gagnrýnin hugsun, rökræður og fjölmiðlalæsi. Í því skyni þarf að ýta undir þróun í kennslu og námsgagnagerð.
    Fjölmiðlar leika lykilhlutverk í lýðræðissamfélagi með því að upplýsa almenning, vera vettvangur gagnrýninnar þjóðfélagsumræðu og veita nauðsynlegt aðhald. Þá er mikilvægt að fjölmiðlar haldi í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur, mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis kemur fram alvarleg gagnrýni á að íslenskir fjölmiðlar náðu ekki að rækja þetta hlutverk sitt í aðdraganda bankahrunsins.
    Ábyrgð fjölmiðla sem fjórða valdsins er mikil en þar hlýtur ábyrgð Ríkisútvarpsins að vega þyngst. Mikilvægt er að búa svo um hnútana að Ríkisútvarpið geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu sem öflugur fréttamiðill og vettvangur fræðslu, menningar og skoðanaskipta. Þá verður að gera þá kröfu á hendur Ríkisútvarpinu að það beiti sér öðrum fremur fyrir vandaðri rannsóknarblaðamennsku. Nefndin bendir á að fram hefur farið endurskoðun á lögum um fjölmiðla en telur engu síður brýnt að byggt sé á ályktunum og niðurstöðum skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
    Rétt er að minna á að ábyrgð almennings er mikil og því að vera borgari fylgja ekki einungis réttindi heldur einnig skyldur.
    Þingmannanefndin fól Þorgerði Einarsdóttur, prófessor í kynjafræði, og Gyðu Margréti Pétursdóttur, doktor í kynjafræði, að vinna skýrslu um kynjafræðilega greiningu á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Höfundar skiluðu greinargerð sinni í lok ágúst 2010 og er hún fylgiskjal með skýrslu þessari. 7 Markmiðið með verkefninu var að greina skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis út frá kynjafræðilegu sjónarhorni og var verkið unnið þannig að skýrsla rannsóknarnefndarinnar var lesin, greind og túlkuð þannig að kynjavídd er bætt við túlkun og greiningu nefndarinnar. Hin samfélagslega umgjörð í aðdraganda hrunsins var skoðuð út frá sjónarhorni kynjafræðinnar, svo sem efnahagsstjórn, atvinnustefna og skattastefna, en einnig mikilvæg og afdrifarík ákvarðanataka, m.a. um einkavæðingu bankanna. Jafnframt er fjallað um atburði og sjónarmið út frá hugtökum kynjafræði og sýnt fram á hvernig hugtökin einstaklingur, frelsi og þjóðerni tengjast hugtökunum kyn, kyngervi, karlmennska og kvenleiki. Þá er fjallað um stigveldi karlmennskunnar og hvernig hugarfar, ákvarðanataka og hugmyndir um hæfni taka mið af karllægum sjónarmiðum.
    Þingmannanefndin telur greinargerðina vera mikilvægt framlag til jafnréttisumræðu á Íslandi.

2.6    Rannsókn og úttektir.
    Þingmannanefndin leggur til að gerð verði sjálfstæð og óháð rannsókn á vegum Alþingis á starfsemi lífeyrissjóða á Íslandi, frá setningu laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, til dagsins í dag. Málefni lífeyrissjóða kalla á sérstaka rannsókn og greiningu sem rannsóknarnefnd Alþingis var ekki unnt að gera. Þegar niðurstöður slíkrar rannsóknar liggja fyrir telur nefndin mikilvægt að vönduð umræða fari fram um hlutverk lífeyrissjóða í framtíðinni, starfshætti og fjárfestingarstefnu. Í kjölfar þess fari fram heildarendurskoðun á stefnu og starfsemi lífeyrissjóðanna.
    Þingmannanefndin leggur til að gerð verði sjálfstæð og óháð rannsókn á vegum Alþingis á aðdraganda og orsökum falls sparisjóða á Íslandi. Rannsóknarnefnd Alþingis bendir á að vandamál sparisjóðakerfisins séu um margt sérstök. Vegna hins mikla umfangs verkefnis rannsóknarnefndarinnar vannst ekki tími til að taka hin sérstöku vandamál sparisjóðakerfisins til umfjöllunar þótt þau hafi verðskuldað það. Þrátt fyrir að sparisjóðirnir eigi í eðli sínu ekki að vera áhættusæknar stofnanir var sparisjóður fyrsta fjármálafyrirtækið sem féll árið 2008. Þingmannanefndin telur að rannsaka þurfi fjölmargt í starfsemi sparisjóðanna, a.m.k. frá því að viðskipti með stofnfé voru leyfð.
    Þingmannanefndin leggur til að gerð verði stjórnsýsluúttekt á vegum Alþingis á Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands. Þá leggur þingmannanefndin til að metnir verði kostir og gallar sameiningar Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins að lokinni stjórnsýsluúttektinni. Telur nefndin mikilvægt að við slíkt mat verði höfð hliðsjón af þeirri reynslu er til varð við bankahrunið og að skýrt verði kveðið á um hvaða stofnun sé ætlað það hlutverk að hafa heildaryfirsýn yfir kerfisáhættu og fjármálalegan stöðugleika og bera ábyrgð á að samræma viðbrögð.
    Þingmannanefndin leggur til að viðskiptanefnd Alþingis verði falið að hafa forgöngu um endurskoðun á lögum nr. 79/2008, um endurskoðendur. Til grundvallar þeirri vinnu fari fram á vegum Alþingis ítarleg úttekt á störfum ytri endurskoðenda fram að hruni bankanna í október 2008. Þá verði einnig hafðar til hliðsjónar þær breytingar sem gerðar voru á lagaumhverfi endurskoðenda í Bandaríkjunum með hinum svokölluðu Sarbanes-Oxleylögum.

3. Þingsályktunartillaga.


    Með vísan til niðurstaðna þingmannanefndar um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis leggur nefndin til, sbr. 2. mgr. 26. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, að Alþingi samþykki svofellda þingsályktunartillögu:


Tillaga til þingsályktunar


um viðbrögð Alþingis við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis 2010.

Flm.: Atli Gíslason, Unnur Brá Konráðsdóttir, Magnús Orri Schram,
Ragnheiður Ríkharðsdóttir, Oddný G. Harðardóttir, Eygló Harðardóttir,
Lilja Rafney Magnúsdóttir, Sigurður Ingi Jóhannsson, Birgitta Jónsdóttir.


    Alþingi ályktar að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis sé vitnisburður um þróun íslensks efnahagslífs og samfélags undangenginna ára og telur mikilvægt að skýrslan verði höfð að leiðarljósi í framtíðinni.
    Alþingi ályktar að brýnt sé að starfshættir þingsins verði teknir til endurskoðunar. Mikilvægt sé að Alþingi verji og styrki sjálfstæði sitt og grundvallarhlutverk.
    Alþingi ályktar að taka verði gagnrýni á íslenska stjórnmálamenningu alvarlega og leggur áherslu á að af henni verði dreginn lærdómur.
    Alþingi ályktar að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis sé áfellisdómur yfir stjórnvöldum, stjórnmálamönnum og stjórnsýslu, verklagi og skorti á formfestu.
    Alþingi ályktar að stjórnendur og helstu eigendur fjármálafyrirtækja á Íslandi beri mesta ábyrgð á bankahruninu.
    Alþingi ályktar að eftirlitsstofnanir hafi brugðist.
    Alþingi ályktar að mikilvægt sé að allir horfi gagnrýnum augum á eigin verk og nýti tækifærið sem skýrslan gefur til að bæta samfélagið.
    Alþingi ályktar að fela forsætisnefnd, viðkomandi nefndum Alþingis, stjórnlaganefnd, sbr. lög um stjórnlagaþing, nr. 90/2010, og forsætisráðherra fyrir hönd ríkisstjórnar að ráðast í eftirfarandi:

I. Endurskoða löggjöf og eftir atvikum undirbúa löggjöf á tilgreindum sviðum:
    1.     Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
    2.     Lög um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991.
    3.     Lög um ráðherraábyrgð, nr. 4/1963, og lög um landsdóm, nr. 3/1963.
    4.     Lög um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, stjórnsýslulög, nr. 37/1993, upplýsingalög, nr. 50/1996, og lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.
    5.     Löggjöf um starfsemi á fjármálamarkaði.
    6.     Lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997.
    7.     Löggjöf um eftirlit með fjármálastarfsemi á vettvangi Seðlabanka Íslands, Fjármálaeftirlitsins og annarra eftirlitsaðila. Tiltæk verði viðbragðsáætlun við fjármálaáfalli.
    8.     Löggjöf um háskóla og fjölmiðla.
    9.     Löggjöf um reikningsskil og bókhald.
    10.     Lög um endurskoðendur, nr. 79/2008.
    11.     Stofnuð verði sjálfstæð ríkisstofnun sem fylgist með þjóðhagsþróun og semji þjóðhagsspá.
    12.     Aðra löggjöf sem nauðsynlegt er að endurskoða með hliðsjón af tillögum þingmannanefndar, sbr. 15. gr. laga nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða.

II. Eftirfarandi rannsóknir og úttektir fari fram á vegum Alþingis:
    1.     Sjálfstæð og óháð rannsókn á starfsemi lífeyrissjóða á Íslandi frá setningu laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, og síðar. Í kjölfar þess fari fram heildarendurskoðun á stefnu og starfsemi lífeyrissjóðanna.
    2.     Sjálfstæð og óháð rannsókn á aðdraganda og orsökum falls sparisjóða á Íslandi frá því að viðskipti með stofnfé voru gefin frjáls. Í kjölfar þess fari fram heildarendurskoðun á stefnu og starfsemi sparisjóðanna.
    3.     Stjórnsýsluúttekt á Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands. Á grundvelli hennar verði metnir kostir og gallar þess að sameina starfsemi stofnananna í þeim tilgangi að tryggja heildaryfirsýn yfir kerfisáhættu, fjármálalegan stöðugleika og ábyrgð á samræmingu viðbragða.

III. Eftirlit:
    Nefnd á vegum Alþingis hafi eftirlit með að úrbótum á löggjöf sem þingmannanefndin leggur til í skýrslu sinni verði hrint í framkvæmd. Miðað skal við að þeim úrbótum verði lokið fyrir 1. október 2012.

4. Útdráttur úr einstökum bindum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og niðurstöður þingmannanefndarinnar.


4.1    Fyrsta bindi skýrslunnar.
    1. og 2. kafli 1. bindis eru inngangskaflar. 1. kafli fjallar um verkefni og skipan rannsóknarnefndarinnar, afmörkun vinnu hennar og ýmis önnur atriði, svo sem um rannsóknarheimildir og þá aðila sem hafa starfað með nefndinni. 2. kafli inniheldur síðan ágrip um meginniðurstöður skýrslunnar.

3. kafli. Sérstaða og mikilvægi banka og fjármálafyrirtækja í samfélagi. 8
    Í 3. kafla er fjallað um sérstöðu banka og fjármálafyrirtækja og þá þýðingu og hlutverk sem þessi fyrirtæki gegna fyrir efnahagslíf þjóða. Hvernig bönkum og fjármálafyrirtækjum vegnar hefur verulegar afleiðingar fyrir marga og ólíka hópa innan hvers samfélags enda hefur fjöldi aðila hag af því að bönkum og fjármálastofnunum vegni vel. Þessi sérstaða stafar meðal annars af því að bankar taka við peningum fólks, fyrirtækja og stofnana til varðveislu og ávöxtunar og hafa því verið settar ýmsar reglur um starfsemina í þeim tilgangi að tryggja hagsmuni þessara aðila. Að mati rannsóknarnefndarinnar endurspegla þessar reglur, hvort sem þær eiga uppruna í fjölþjóðlegu samstarfi ríkja eða eru mótaðar af löggjafarvaldi innan hvers ríkis, væntanlega ríkjandi viðhorf samfélagsins á hverjum tíma til þess hvernig starfsemi banka og fjármálafyrirtækja skuli hagað. 9
    Sérstaklega má tiltaka að bankar og fjármálafyrirtæki þurfa almennt að afla sér starfsheimildar en auk þess eru sett ýmis lög og reglugerðir sem tilgreina nánar hvernig rekstur banka skuli fara fram. Þá hafa ríki einnig sett á stofn opinbera eftirlitsaðila sem fylgjast eiga með starfseminni, að settum reglum sé fylgt og miða eiga starf sitt við það að draga úr hættunni á því að til áfalla komi í rekstri banka og fjármálafyrirtækja. Slík áföll í rekstri geta leitt til alvarlegs vanda fyrir þegna viðkomandi ríkis. Hinum opinberu eftirlitsaðilum er tryggt sjálfstæði innan stjórnkerfisins en slíku sjálfstæði fylgir einnig mikil ábyrgð, eða eins og segir í skýrslunni: „sú ábyrgð þeirra sem vörslumanna almannahagsmuna að grípa til þeirra úrræða sem þeim eru fengin að lögum ef hætta er talin á að starfsemi fjármálafyrirtækja kunni að fara úrskeiðis með tilheyrandi afleiðingum fyrir almenning.“ 10 Þá hefur regluverk og eftirlit á sviði alþjóðlegs samstarfs eða af hálfu ríkjasambanda einnig veruleg áhrif á starfsemi og starfsaðstæður fjármálafyrirtækja. Ber þar hæst reglur sem stafa frá Evrópska efnahagssvæðinu og varða fjármálakerfið, regluverk um stofnun Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og reglur sem BIS-nefndin11 setur fjármálafyrirtækjum.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 12
    Rannsóknarnefndin telur að sérstaða banka og fjármálafyrirtækja og samfélagsleg staða þeirra og ábyrgð kalli ekki bara á að þessari atvinnustarfsemi sé sett lagaleg umgjörð. Eðli starfseminnar og sú áhætta sem er fólgin í henni, bæði fyrir hagsmuni einstaklinga og samfélagsins í heild, kalli einnig á virkt starf eftirlitsaðila. Þá tiltekur rannsóknarnefndin einnig að mikilvægt sé að yfirvöld hér á landi móti ákveðna stefnu um íslenskan fjármálamarkað, reglur sem um hann eigi að gilda, sérreglur sem gilda þurfi vegna kringumstæðna hér á landi sem og hversu umfangsmikil starfsemin megi vera með tilliti til stærðar og getu þjóðarbúsins til þess að takast á við áfall á mörkuðum. Jafnframt telur rannsóknarnefndin mikilvægt að slíkri stefnu sé fylgt eftir. 13

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur að marka þurfi opinbera stefnu um fjármálamarkaðinn og að í henni komi fram skýr framtíðarsýn um hvers konar fjármálamarkaður eigi að vera hér á landi. Þingmannanefndin telur að slík opinber stefna styrki tilgang og markmið löggjafarinnar og auki skilning og virðingu fyrir þeim reglum sem gilda um fjármálamarkaðinn. 14 Í þeirri stefnumörkun verði sérstaklega tekin afstaða til eftirfarandi atriða:
    1.     Að starfsemi og umfang fjármálamarkaðar samrýmist stærð og getu þjóðarbúsins.
    2.     Fyrirkomulags innstæðutrygginga.
    3.     Vægis sparnaðar í þjóðarbúskapnum.
    4.     Aðskilnaðar fjárfestingarbanka og viðskiptabanka.
    5.     Hlutverks Alþingis í innleiðingarferli ESB-tilskipana og hvort og hvernig mæta eigi íslenskum séraðstæðum.
    6.     Hlutverks ríkisins í rekstri fjármálafyrirtækja.
    7.     Eftirlits með fjármálafyrirtækjum.
    8.     Viðlaga- og viðbúnaðaráætlana.
    9.     Heimilda fjármálafyrirtækja til eignarhalds á fyrirtækjum í ótengdri starfsemi.
    10.     Eignarhalds á fjármálafyrirtækjum.

4. kafli. Efnahagslegt umhverfi og innlend efnahagsstjórnun. 15
    Í 4. kafla er farið yfir helstu þætti í efnahagsþróun undanfarinna ára með sérstakri áherslu á innlenda hagþróun og það ójafnvægi sem fór vaxandi í hagkerfinu frá árunum 2002 og 2003.
    Fyrst er þó stuttlega fjallað um efnahagsþróun í heiminum og farið yfir þá þætti sem helst hafa mótað umhverfi það sem íslenska útrásin og fjármálageirinn spruttu úr. Þar er meðal annars fjallað um það hvernig dró úr flökti þróaðra hagkerfa á níunda áratug síðustu aldar, hvernig netbólan svokallaða byggðist upp og sprakk og hvernig fasteignabólan tók að myndast, fyrst í Bandaríkjunum. Einnig er fjallað um það hvernig ójafnvægi fór aftur að myndast í heimsbúskapnum á síðustu tveimur áratugum 20. aldar með langvarandi lágum vöxtum og miklum viðskiptahalla.
    Þá er nokkuð fjallað um alþjóðlegu fjármálakreppuna og áhrif hennar á lánakjör Íslands og íslenskra banka erlendis. Þar er rakin saga svokallaðra undirmálslána (e. subprime mortgages) á bandarískum fasteignamarkaði og hvernig vaxandi vanskil á þeim höfðu veruleg áhrif á fjármálastofnanir sem veitt höfðu slík lán en einnig á banka og sparisjóði um allan heim sem höfðu keypt skuldabréfavafninga sem innihéldu þessi undirmálslán. Mesti skellurinn kom þegar bandaríski fjárfestingarbankinn Lehman Brothers varð gjaldþrota en þar á undan hafði bandaríska ríkið staðið fyrir björgunaraðgerðum vegna annarra fjárfestingarbanka sem og Englandsbanki sem hafði yfirtekið Northern Rock bankann. Í framhaldinu er fjallað um lánshæfismat og skuldatryggingaálag íslenska ríkisins og íslensku bankanna og vísast um þá umfjöllun til kafla 4.2.4 í skýrslunni.

Hagþróun á Íslandi. 16
    Síðan er vikið að hagþróun á Íslandi á undanförnum áratugum. Helsta einkenni hagþróunarinnar var breyting úr haftabúskap og afskiptum hins opinbera í atvinnulífinu yfir í kerfi viðskipta- og markaðsfrelsis þar sem dregið var úr atvinnurekstri hins opinbera og ferli einkavæðingar var hafið. Þær breytingar sem gerðar voru og tókust vel var uppbygging öflugs lífeyrissjóðakerfis sem byggist á sjóðssöfnun, stækkun fiskveiðilögsögunnar og opnun hagkerfisins þar sem höftum var aflétt í stórum stíl. Þá var skatt- og tollakerfið einfaldað og kaupmátturinn óx hratt. Segja má að aðaláherslan í hagstjórn á lokaáratugum síðustu aldar hafi falist í því að skapa góð skilyrði til viðvarandi hagvaxtar og vaxandi kaupmáttar á sama tíma og dregið var úr skuldsetningu hins opinbera.
    Almennt hafa ríkisfjármál hér á landi ekki verið notuð til að dempa hagsveifluna nema í tilvikum þar sem ytri aðstæður versna skyndilega eins og gerðist þegar samdráttur aflaheimilda var kynntur árið 2007 og farið var af stað með víðtækar efnahagsaðgerðir til þess að vinna gegn hugsanlegum samdrætti. Miðað við þessar aðgerðir og aðrar virðist almennt hafa verið brugðist við samdrætti með þensluaðgerðum en ekki á sama hátt brugðist við þenslu með samdráttaraðgerðum. Er það talið varhugavert misræmi í hagstjórn.

Vaxandi þensla. 17
    Ákvarðanir hins opinbera um að ráðast í umfangsmiklar stóriðjuframkvæmdir, breytingar á útlánareglum Íbúðalánasjóðs og skattalækkanir voru þensluhvetjandi aðgerðir. Aðgerðir þessar voru framkvæmdar á þeim tíma sem rannsóknarnefndin telur að hefði þurft verulegt aðhald í ríkisfjármálum og peningastefnunni til þess að stilla þenslu í hóf. Þessar þensluhvetjandi aðgerðir hins opinbera ásamt of litlu aðhaldi peningastefnunnar ýktu ójafnvægið í hagkerfinu og hlutu að knýja fram afar harða lendingu. Á þessum tíma reyndi Seðlabankinn að bregðast við þensluáhrifunum með vaxtahækkunarferli sem hófst vorið 2004 en bankinn hafði ítrekað reynt að benda á nauðsyn þess að beita ríkisfjármálum einnig til þess að draga úr þensluáhrifum stóriðjuframkvæmdanna. Þær ábendingar höfðu ekki mikil áhrif en rannsóknarnefndin telur að með réttri beitingu ríkisfjármála hefði verið hægt draga betur úr þensluáhrifunum og draga úr þörfinni til vaxtahækkana. Nefndin telur að „þessi skortur á samspili ríkisfjármálanna og reyndar efnahagsstefnu hins opinbera í heild annars vegar og peningastefnunnar hins vegar [hafi átt] þátt í því að auka á ójafnvægi efnahagslífsins.“ 18
    Þá bendir nefndin á að fjármálum hins opinbera hafi hins vegar ítrekað verið beitt þannig að þenslan í hagkerfinu færðist í aukana. Sem dæmi má nefna þær breytingar sem gerðar voru á úthlutunum Íbúðalánasjóðs árið 2004 en Seðlabankinn benti á að ekki væri ráðlegt að ráðast í breytingar á útlánareglunum á þessum tíma vegna þensluhvetjandi áhrifa. Hagfræðistofnun Háskólans komst að sömu niðurstöðu og benti á að með breytingunum mundu lántökur aukast, húsnæðisverð hækka mikið og íbúðafjárfestingar aukast. Einnig hafði áhrif sú samkeppni sem varð á fasteignamarkaði þegar bankarnir hófu að bjóða samkeppnishæf íbúðalán. 19 Þá höfðu skattalækkanir á þessum tíma veruleg áhrif þar sem framkvæmdum fjölgaði enn meir, eftirspurn óx sem og þenslan. Rannsóknarnefndin bendir á að það sé engin „eftiráspeki“ að stóriðjuframkvæmdir ásamt fyrrgreindum aðgerðum hafi allt hjálpast að við að auka þensluna í íslensku samfélagi, auka verðbólguna og leiða til vaxtahækkana. Slíkar afleiðingar hafi legið fyrir áður en ráðist var í aðgerðirnar.
    Á sama tíma var Seðlabankinn látinn einn um að berjast við þensluna. Þegar ljóst var að hið opinbera ætlaði sér ekki að taka þátt í aðhaldsaðgerðum gegn þenslunni þurfti Seðlabankinn að herða aðhald í peningastefnunni verulega og meira en gert var. Vextir hefðu þurft að hækka töluvert meira en gert var og fyrir liggur að bankastjórnin hækkaði vexti minna en aðalhagfræðingar bankans lögðu til.

Peningastefna Seðlabankans. 20
    Meginmiðlunarleið stýrivaxta, „vaxtakanallinn“, var ekki virk hér á landi þar sem framboð á ríkisskuldabréfum var lítið. Seðlabankinn benti embættismönnum fjármálaráðuneytisins á að framboð á ríkisskuldabréfum væri ekki nægilega mikið og að almennt væri litið svo á að ríki sem ekki vill skulda í eigin mynt hafi ekki vilja til að halda henni úti. Þrátt fyrir þessa ábendingu var afstaðan enn sú að draga úr skuldsetningu ríkisins frekar en að stuðla að virkni peningastefnunnar. Útgáfa Seðlabankans á jöklabréfum haustið 2005 leiddi til aukins lánsfjárframboðs á Íslandi sem aftur leiddi til lækkunar markaðsvaxta og eftirspurn eftir krónum jókst. Þá brást Seðlabankinn við með því að setja á afar háa vexti til þess að hindra fjármagnsflótta og var sú aðgerð túlkuð sem loforð Seðlabankans um að hann mundi ekki leyfa gengi íslensku krónunnar að falla. Vegna þessarar túlkunar sem festi rætur á markaðnum magnaðist ójafnvægið enn frekar og fallið varð hærra þegar að því kom. Treg miðlun seðlabankavaxta yfir í markaðsvexti, sérstaklega langa raunvexti, og aukið aðgengi að lánsfé á sama tíma og stöðugt var aukið á þensluna í hagkerfinu olli því að lánsfjáreftirspurn hélst mjög mikil þrátt fyrir hækkandi stýrivexti.

Vöxtur bankanna og framúrkeyrsla útgjalda. 21
    Hinir nýeinkavæddu bankar höfðu allir mjög gott lánshæfismat og hófu að vaxa erlendis sem var mögulegt vegna hentugrar fjármögnunar erlendis og auðvelds aðgangs að mörkuðum gegnum Evrópska efnahagssvæðið. Þessi vöxtur keyrði þó um þverbak þegar svo mikið misræmi var komið milli stærðar fjármálakerfisins og hagkerfisins að líkur á skörpum samdrætti voru orðnar verulegar. Bankarnir uxu svo ört að athygli eftirlitsaðila hefði átt að vakna auk þess sem þetta misræmi kallaði á hagstjórnarviðbrögð.
    Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (AGS) bentu ítrekað á að aðhald íslenska ríkisins hefði verið of lítið í uppsveiflunni. 22 Einnig höfðu þessar stofnanir verulegar áhyggjur af vaxandi framúrkeyrslum útgjalda, þar á meðal hjá sveitarfélögum, og tiltekið var að sveitarfélögin hefðu enn meiri tilhneigingu til að eyða tímabundnum hagnaði en ríkið. Til þess að auka aðhaldið í sveitarfélögunum lögðu stofnanirnar til að gerður yrði samningur milli sveitarfélaga og ríkis sem fylgt væri eftir til þess að sporna við mikilli og vaxandi útgjaldaaukningu og rekstrarhalla sveitarfélaganna. Aðrar ráðleggingar OECD frá 2008 lutu að því að gera umbætur á fasteignamarkaði þannig að ríkisábyrgð á Íbúðalánasjóði yrði felld úr gildi eða ríkið krafið um endurgjald sem endurspeglaði verðmæti ábyrgðarinnar á sjóðnum. Sú ráðlegging kom til þar sem stofnunin taldi að slökun á lánaforsendum og breytingar á fjármögnun Íbúðalánasjóðs hefði sett af stað harðvítuga samkeppni við banka í einkaeign og valdið lækkun vaxta á fasteignaveðlánum, en á sama tíma hafi Seðlabankinn hækkað vexti sína.

Stækkun gjaldeyrisvaraforðans og skattastefnan. 23
    Hvað varðar stækkun gjaldeyrisvaraforðans telur rannsóknarnefndin að auka hefði þurft við hann á skilvirkari hátt. Af gögnum sem rannsóknarnefndin hafði undir höndum lá ekki, í mars og apríl 2008, fyrir skýr rökstudd og skrifleg áætlun um aukningu gjaldeyrisvaraforðans. Seðlabanki Bretlands hafnaði erindi Seðlabanka Íslands um skiptasamning 22. apríl 2008 en bauð við sama tækifæri aðstoð við að finna leið til þess að minnka íslenska bankakerfið. Seðlabankastjóri Bretlands, Mervyn King, taldi að eina raunhæfa leiðin til að bregðast við vandanum væri að minnka bankakerfið. Seðlabanki Íslands þekktist hins vegar ekki boðið. Erfitt var að fá norrænu seðlabankana til þess að gera gjaldmiðlaskiptasamning við Seðlabanka Íslands á þessum tíma nema með loforði forsætisráðherra um að þrýsta á íslensku bankana um að draga saman stærð sína með hliðsjón af tillögum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Yfirlýsing um ábyrga stefnu í ríkisfjármálum var svo undirrituð 15. maí 2008 af Geir H. Haarde, Árna M. Mathiesen og Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur ásamt bankastjórn Seðlabankans. Ljóst er eftir yfirferð rannsóknarnefndarinnar að við bankahrunið voru íslensk stjórnvöld ekki komin langt með að efna þetta samkomulag. 24 Í samræmi við yfirlýsinguna höfðu þó verið samþykkt lög25 á Alþingi 29. maí 2008 sem heimiluðu ríkissjóði að taka sérstakt lán, allt að 500 milljarða kr. Frá undirritun yfirlýsingarinnar hafði Seðlabanki Íslands tvívegis sent minnisblöð til hinna seðlabankanna í samræmi við lið 6 í yfirlýsingunni en samkvæmt honum átti Seðlabankinn að halda hinum bönkunum upplýstum um aðgerðir samkvæmt áætluninni. Í minnisblöðunum var rakið hvernig vinnan samkvæmt liðum 1–5 gengi og vísast um þær upplýsingar til kafla 4.5.6 í skýrslunni.
    Þá er vikið að fjármögnun bankanna í Seðlabankanum en á meðan reynt var að sporna við innlendri eftirspurn með vaxtahækkunum jókst lánafyrirgreiðsla til fjármálastofnana. Í skýrslunni segir: „Frá hausti 2005 þar til í byrjun október 2008 hækkaði staða lána gegn veði í Seðlabankanum úr um 30 milljörðum króna í rúmlega 500 milljarða króna.“ 26 Með þessu hafi Seðlabankanum mátt vera ljóst að vextir voru allt of lágir eða að einhverjir bankanna væru, með lánunum, að sækja sér neyðarlán í sívaxandi mæli. Þessi aukning lausafjárfyrirgreiðslunnar gat því endurspeglað vöxt bankanna og af aukningunni átti að vera ljóst að vöxtur þeirra var því of hraður.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis.
a) Kafli 4.5.6. Gjaldeyrisvaraforði Seðlabanka Íslands. 27
    1.     Rannsóknarnefndin telur að um mitt ár 2007 þegar erlend innlán bankanna voru orðin sjöföld stærð gjaldeyrisvaraforðans og skammtímaskuldir þjóðarbúsins námu tífaldri stærð gjaldeyrisvaraforðans hafi verið komið síðasta raunhæfa tækifærið til þess að sporna við þessari þróun með virkum hætti án þess að illa færi. Hvorugt var gert á þessum tíma. Þegar fram í sótti hafði það afdrifaríkar afleiðingar fyrir fjármálastöðugleikann hér á landi. 28
    2.     Rannsóknarnefndin vekur athygli á að ekki hafi verið óskað eftir samningi um gjaldeyrisskipti við Seðlabanka Bretlands fyrr en 17. mars 2008. Þann dag féll krónan um 6%. Hætt er við því að aðgerðir Seðlabankans hafi komið Bretum þannig fyrir sjónir að um beiðni um neyðaraðstoð væri að ræða til að koma í veg fyrir áhlaup sem þegar virtist hafið. 29
    3.     Af þeim gögnum sem rannsóknarnefndin aflaði sér verður ekki séð að í mars og apríl 2008 hafi legið fyrir skýr, skrifleg og rökstudd áætlun um aukningu gjaldeyrisvaraforðans, þ.m.t. hvernig verja ætti þeim fjármunum sem auka ætti við forðann og hver tengsl þessarar aðgerðar væru við aðra mikilvæga þætti. 30
    4.     Rannsóknarnefndin leggur áherslu á að Seðlabanki Bretlands hafnaði erindi Seðlabankans um skiptasamning 22. apríl 2008. Samhliða bauðst breski seðlabankinn til að aðstoða Íslendinga við að minnka bankakerfi sitt, sem væri eina raunhæfa leiðin til að takast á við vandann. Seðlabankinn þekktist ekki þetta boð. 31
    5.     Rannsóknarnefndin telur ljóst að á vormánuðum 2008 hafi Seðlabanki Íslands ekki átt kost á skiptasamningum við aðra seðlabanka en þann danska, norska og sænska. Forsenda slíks samnings var yfirlýsing ráðherra en við fall bankanna voru íslensk stjórnvöld mjög skammt á veg komin með að efna þetta samkomulag. 32

b) Niðurstöður kaflans í heild. 33
    1.     Rannsóknarnefndin telur að efnahagsstjórn ríkisfjármála hafi átt þátt í að skapa ofþenslu, eignaverðsbólu og lánsfjáreftirspurn í aðdraganda falls bankanna. Stefnan í ríkisfjármálum var ósveigjanleg og ýmsum þensluhvetjandi aðgerðum var hrint í framkvæmd þótt efnahagsaðstæður gæfu ekki tilefni til þeirra. Segja má að viljinn til að efna kosningaloforð hafi verið skynseminni yfirsterkari. 34
    2.     Rannsóknarnefndin bendir á að skortur á samspili á milli ríkisfjármála, efnahagsstefnu og peningastefnu hafi aukið á ójafnvægi efnahagslífsins. 35
    3.     Rannsóknarnefndin telur nauðsynlegt að auka samvinnu ríkisfjármála og Seðlabankans við hagstjórnaraðgerðir þannig að annarri stefnunni sé ekki beitt gegn hinni. 36
    4.     Rannsóknarnefndin leggur til að sjálfstæðri ríkisstofnun verði falið það hlutverk að meta og gefa út spár fyrir efnahagslífið og gegni þannig svipuðu hlutverki og Þjóðhagsstofnun gegndi til 1. júlí 2002. 37
    5.     Rannsóknarnefndin tekur fram að sjálfstæði Seðlabankans sé mikilvægt fyrir árangursríka hagstjórn og að nauðsynlegt sé að ráðherrar og ríkisstjórnin öll taki tillit til stefnu Seðlabankans og ráðlegginga hans. 38
    6.     Rannsóknarnefndin telur óæskilegt að í starf seðlabankastjóra veljist fyrrverandi stjórnmálamenn, hvað sem líður hæfni manna. Það er til þess fallið að rýra trúverðugleika Seðlabankans þar sem það kallar á efasemdir um einurð slíkra manna við að vinna að lögbundnum markmiðum bankans, einkum ef slíkt er í andstöðu við efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar eða framkvæmd tiltekinna kosningaloforða. 39
    7.     Það er mat rannsóknarnefndarinnar að peningastefna Seðlabankans hafi verið hvergi nærri nógu aðhaldssöm í aðdraganda bankahrunsins, en komið hefur fram að bankastjórn Seðlabankans kaus oft minna aðhald en aðalhagfræðingur bankans lagði til. 40
    8.     Rannsóknarnefndin bendir á að Seðlabankinn afgreiddi lán gegn veði í sívaxandi mæli án þess að meta lausafjárþörf kerfisins. Til að ná betri tökum á aðhaldsstigi peningastefnunnar hefði Seðlabankinn þurft að meta lausafjárþörfina og hugsanlega að vera með takmarkanir á lánum gegn veði. 41
    9.     Að mati rannsóknarnefndarinnar var áhersla Seðlabankans á að halda genginu sterku og loforð um að hækka vexti ef þörf væri á til þess að sporna við veikingu krónunnar óæskileg. Sá „söluréttur“ á krónum sem þarna skapaðist stuðlaði að sterkara gengi, meira innstreymi skammtímafjármagns, aukinni útlánaþenslu og magnaði niðursveifluna sem síðar varð. 42
    10.     Rannsóknarnefndin bendir á að þegar krónan styrktist árin 2003 og 2004 og áfram á árinu 2005 og Seðlabankinn gat metið krónuna sterkari en samræmdist jafnvægi í þjóðarbúskapnum hefði bankinn átt að auka kaup sín á gjaldeyri verulega. Það hefði sent þau skilaboð að krónan væri of sterk ásamt því að safna gjaldeyrisvaraforða. Eins hefði Seðlabankinn þá getað selt gjaldeyri þegar hann taldi krónuna of veika og notað eigin gjaldeyrissjóð sem nokkurs konar jöfnunarsjóð til að dempa sveiflur á raungengi án þess að fylgja markmiðum um nafngengi. 43
    11.     Rannsóknarnefndin telur að Seðlabankinn hefði átt að bregðast við uppsveiflunni og innstreymi erlends fjármagns á annan hátt en með hækkun á stýrivöxtum, til dæmis með því að herða lausafjárkröfur til að draga úr arðsemi erlendrar lántöku og/eða auka bindiskyldu vegna erlendrar fjármögnunar bankanna. 44
    12.     Rannsóknarnefndin dregur athygli að stefnuyfirlýsingu þeirrar ríkisstjórnar sem mynduð var vorið 2007 en þar sagði að markmið hennar væri að stuðla að frekari vexti bankanna. Rannsóknarnefndin telur að ekki hafi getað farið fram hjá stjórnvöldum á þessum tíma að bankarnir voru orðnir svo stórir að í „hugsanlegum stuðningi við hvern þriggja stóru bankanna fólst svo stór óbein skuldbinding að hún var ríkinu um megn.“ 45
    13.     Rannsóknarnefndin telur að fyrr hefði átt að fara af stað við að auka gjaldeyrisvaraforðann, stuðla að flutningi eins eða fleiri banka með höfuðstöðvar sínar úr landi eða að koma því til leiðar að bankarnir drægju úr erlendri starfsemi sinni þegar komið var fram á árin 2007 og 2008 til að draga úr áhættu þjóðarbúsins af starfsemi bankanna. 46
    14.     Rannsóknarnefndin telur að athuga beri hvort veita ætti Seðlabankanum heimild til að setja reglur um hámark veðhlutfalla og/eða stýra veðhlutföllum með tilliti til eignaverðs og tekna „þannig að hámarkshlutfallið sé lækkað í uppsveiflum og hækkað í niðursveiflu“ svo auka megi virkni peningastefnunnar til þess að slá á þenslu í þjóðfélaginu. 47

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Það er mat þingmannanefndarinnar að mikinn lærdóm megi draga af þróun efnahagsmála og hagstjórn síðustu áratuga og nauðsynlegt sé að nýta nú það tækifæri sem gefst til umbóta.
    Þingmannanefndin telur að mistök hafi verið gerð í hagstjórn og ríkisfjármálum á árunum frá 2003 þegar ráðist var í umfangsmiklar stóriðjuframkvæmdir, útlánareglum Íbúðalánasjóðs breytt og skattar lækkaðir þvert á ráðleggingar sérfræðinga án þess að bregðast jafnframt á fullnægjandi hátt við hagsveiflum, ofþenslu og vaxandi ójafnvægi í hagkerfinu. Á sama tíma jókst mjög innstreymi erlends fjármagns í landið og stærð bankakerfisins margfaldaðist árlega. Þingmannanefndin bendir á að einnig var ráðist í önnur þensluhvetjandi verkefni, einkum á suðvesturhorninu.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að stjórnmálamenn gæti að því að sýna ábyrgð við hagstjórn og að ekki verði ráðist í umfangsmiklar framkvæmdir, skattalækkanir og fleira, nema að undangengnu mati og greiningu á afleiðingum þeirra fyrir efnahagslífið.
    Þingmannanefndin telur að draga megi þann lærdóm af niðurstöðum rannsóknarnefndar Alþingis að stjórnmálamenn verða að vera tilbúnir að axla þá ábyrgð að breyta stefnu sinni í samræmi við stöðu efnahagslífsins á hverjum tíma. Viljinn til að efna kosningaloforð má ekki verða skynseminni yfirsterkari. 48 Stjórnvöld verða ætíð að setja hagsmuni þjóðarinnar fyrst, þrátt fyrir að það geti leitt til tímabundinna óvinsælda og kjósendur verða að sýna því skilning.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt:
         Að stofnaður verði samráðsvettvangur fjármálaráðuneytis, Alþingis, stofnana ríkisins, sveitarfélaga og Seðlabankans. Þingmannanefndin leggur til að forsætisráðuneytið beri ábyrgð á stofnun samráðsvettvangsins og að hlutverk hans verði lögfest. Lögfesta verði formlegar hagstjórnarreglur fyrir ríki og sveitarfélög sem hafi það að markmiði að jafna hagsveiflur og styðja við peningamálastjórnina.
         Að stofnuð verði sjálfstæð ríkisstofnun sem heyrir undir Alþingi og hefur það hlutverk að meta og gefa út spár fyrir efnahagslífið á sama hátt og Þjóðhagsstofnun gerði til 1. júlí 2002.
         Að skýrð verði verkaskipting og samvinna Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands til að styrkja eftirlit með fjármálamarkaði og fjármálalegum stöðugleika.
         Að endurskoða lög um Seðlabanka Íslands í ljósi þeirra ábendinga sem koma fram í niðurstöðum rannsóknarnefndar Alþingis. 49
    Þingmannanefndin telur það gagnrýnisvert hvernig staðið var að stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar árið 2007 þar sem segir að stuðla eigi að frekari vexti bankanna án fullnægjandi greiningar og mats á stöðu þeirra. Á þessum tíma mátti forustusveit ríkisstjórnarflokkanna vera ljóst að hugsanlegur stuðningur ríkisins við hvern hinna stóru banka væri því um megn.
    Þingmannanefndin telur ekki ásættanlegt að stefnuyfirlýsingin hafi ekki verið ítarlega rædd innan stjórnarflokkanna og endurmetin þegar á samstarfið leið og sífellt fleiri viðvörunarljós kviknuðu um ofvöxt bankakerfisins í hlutfalli við íslenskan veruleika. Þá telur þingmannanefndin að sérstök ástæða hafi verið til að endurskoða stefnuyfirlýsinguna eftir undirritun samkomulagsins við norrænu seðlabankana 15. maí 2008.
    Þá telur þingmannanefndin það áfellisdóm yfir umræðu- og stjórnmálahefð á Íslandi að þorri alþingismanna og ríkisstjórn hafi ekki á árunum 2006–2008 tekið upplýsta, ábyrga umræðu um mikilvægi þess að draga verulega úr umfangi bankakerfisins, 50 t.d. með því að einn stóru bankanna mundi flytja höfuðstöðvar úr landi. Ýmsar staðreyndir þess tíma, t.d. að erlend innlán bankanna voru orðin sjöföld stærð gjaldeyrisvaraforðans um mitt ár 2007, hefðu átt að vekja stjórnmálamenn til vitundar um mikilvægi þess að minnka umfang bankakerfisins.51 52
    Þingmannanefndinni barst greinargerð frá Íbúðalánasjóði þar sem brugðist er við gagnrýni sem kom fram á sjóðinn í umfjöllun rannsóknarnefndarinnar um húsnæðiskerfið í 4. kafla 1. bindis skýrslunnar. 53 Nefndin vekur athygli á athugasemdum Íbúðalánasjóðs.
    Þingmannanefndin vekur athygli á ábendingum rannsóknarnefndarinnar um að athuga beri hvort veita eigi Seðlabanka Íslands heimild til að setja reglur um hámarksveðhlutföll eignaflokka í því augnamiði að auka virkni peningastefnu til að slá á þenslu. 54

5. kafli. Stefna stjórnvalda um stærð og starfsemi íslenskra fjármálafyrirtækja. 55
    Í kaflanum er reifuð stefna ríkisstjórna Íslands frá 23. apríl 1995 til 23. maí 2007 og rakin helsta pólitíska stefnumörkunin sem sett var fram í tengslum við fjármálalífið og áætlanir um einkavæðingu ríkisfyrirtækja. Þá eru tekin saman ummæli ráðherra þessara ríkisstjórna um fjármálalífið og fjármálafyrirtæki. Þar endurspeglast gildandi viðhorf ráðherra gagnvart fjármálafyrirtækjunum auk þess sem ummælin sýna mörg hver það viðhorf sem ríkisstjórnir vildu að almenningur eða erlendir aðilar hefðu til íslenskra fjármálafyrirtækja.
    Stefna stjórnvalda varðandi íslenska fjármálakerfið á þessum árum fólst í því að selja eignarhluti ríkisins í bönkum og opinberum fjárfestingarsjóðum. Almennt var stefnt að því að efla sjálfstæði eftirlitsstofnana en á sama tíma átti að gæta að því að eftirlitsstarfsemin mundi ekki íþyngja fyrirtækjum um of. Þá var tekið fram í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar frá 23. maí 2007 að stefnt væri að því að „tryggja að fjármálastarfsemi gæti vaxið áfram hér á landi og að fjármálafyrirtækin gætu sótt inn á ný svið í samkeppni við önnur markaðssvæði og að útrásarfyrirtæki sæju sér áfram hag í að hafa höfuðstöðvar sínar hérlendis.“ 56 Þessari stefnu yfirvalda var ekki breytt opinberlega fyrir hrun bankanna í október 2008. Fjallað er ítarlega um þessa yfirlýsingu og er í kaflanum farið yfir hver voru viðhorf ráðherra til stefnuyfirlýsingarinnar bæði nú og á þeim tíma sem hún var sett fram. Þá er einnig vísað til orða fyrrverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins og til orða fyrrverandi bankastjóra Landsbankans, Glitnis og Kaupþings um þessa stefnuyfirlýsingu og spurt hvernig þessir aðilar hafi upplifað stefnuna sem í henni birtist. Það var mat þeirra að ekki hafi verið gefin nein opinber pólitísk skilaboð um að bankarnir ættu að minnka og að almennt hefði stemmningin verið sú að ríkið ætlaði sér að efla starfsemi fjármálafyrirtækjanna og tryggja að þau hefðu höfuðstöðvar sínar hér á landi áfram. Allir aðilarnir voru sammála um að ekki hafi verið settar fram neinar formlegar óskir um að bankarnir drægju úr starfsemi sinni eða breyttu henni.
    Að lokum eru raktar opinberar umræður um Ísland sem miðstöð alþjóðlegrar fjármálastarfsemi frá 1999 til 2007. Sérstaklega er fjallað um starf 12 manna nefndar sem fjalla átti um forsendur alþjóðlegrar fjármálastarfsemi á Íslandi og samkeppnishæfni landsins á því sviði. Farið er yfir niðurstöður nefndarinnar og reifaðar upplýsingar nefndarmanna um vinnu við skýrsluna. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að ákveðnir grunnþættir einkenndu lög þeirra ríkja sem náð hafa langt á sviði alþjóðlegrar fjármálastarfsemi. Setti nefndin fram það meginviðhorf að ef stjórnvöld á Íslandi ætluðu að setja sér það markmið að efla alþjóðlega fjármálastarfsemi á Íslandi ætti í því augnamiði einungis að setja almennar reglur fyrir íslenskt atvinnulíf í því skyni sem stæðust EES-kvaðir. Benda má á að beinar og óbreyttar innleiðingar EES-gerða tíðkast til dæmis ekki í Noregi. Þá kemur fram í skýrslunni að niðurstöður hópsins virðast ekki hafa verið nýttar á nokkurn hátt við stefnumörkun um uppbyggingu alþjóðlegrar fjármálastarfsemi hér á landi. Þá er einnig rétt að benda á að samkvæmt skýrslu Sigurðar Einarssonar sem sat í nefndinni um forsendur alþjóðlegrar fjármálastarfsemi þá hafði Jón Sigurðsson, þáverandi seðlabankastjóri og síðar viðskiptaráðherra, tiltekið sérstaklega að ekki mætti ræða hlutverk Seðlabankans sem lánveitanda til þrautavara í nefndinni.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 57
    Það er niðurstaða rannsóknarnefndarinnar að á árunum 1995–2003 hafi ekki verið fjallað um starfsemi fjármálafyrirtækja í stefnuyfirlýsingum ríkisstjórna, að öðru leyti en því að á árunum 1995–2003 var fylgt þeirri stefnu sitjandi ríkisstjórna að selja eignarhluti ríkisins í bönkum og opinberum fjárfestingarsjóðum. Hins vegar var í stefnuyfirlýsingum fjallað um nauðsyn á sjálfstæði eftirlitsstofnana. Því fylgdi hins vegar sá varnagli að tryggja þyrfti að starfsemi þeirra íþyngdi fyrirtækjum ekki um of. Einnig var unnið að stefnumótun um forsendur alþjóðlegrar fjármálastarfsemi á Íslandi en samkvæmt stjórnarsáttmála Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar frá 23. maí 2007 var stefna ríkisstjórnarinnar sú að tryggja að fjármálastarfsemi gæti áfram vaxið hér á landi og sótt inn á ný svið í samkeppni við önnur markaðssvæði og að útrásarfyrirtæki sæju sér áfram hag í að hafa höfuðstöðvar á Íslandi. Þessari stefnu ríkisstjórnarinnar var ekki breytt opinberlega fyrir hrun bankanna í október 2008.

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin leggur áherslu á að ríkisstjórnir á hverjum tíma marki sér skýra opinbera stefnu um starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlit með þeim í samræmi við stærð og umfang efnahagskerfisins hverju sinni.

6. kafli. Einkavæðing og eignarhald stóru bankanna þriggja. 58
    Í kaflanum er rakin er atburðarásin í kringum einkavæðingu ríkisbankanna Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands.
    Fyrst er fjallað um lagasetninguna sem markaði upphafið að einkavæðingarferlinu 59 en í lögunum var kveðið á um opna heimild til sölu á hlutafé ríkisins í bönkunum og sú heimild í engu takmörkuð eða skilyrt, t.d. með efnisreglum um hvernig einkavæðingarferlið ætti að fara fram. Í söluheimildinni var ekki að finna neina stefnumörkun af hálfu Alþingis og því var alfarið lagt í hendur stjórnvalda undir forustu ríkisstjórnarinnar að ákveða nánari framkvæmd og forsendur fyrir sölu bankanna. Rannsóknarnefndin vekur athygli á þessu og bendir á að þar með hafi salan verið háð pólitískri stefnumótun og ákvörðunum þeirra ráðherra sem fóru með málið.60
    Rétt þykir að benda hér á að við þinglega meðferð frumvarpsins sem varð að lögum nr. 70/2001 klofnaði efnahags- og skattanefnd í afstöðu sinni til málsins. Meiri hluti nefndarinnar lagði til að frumvarpið yrði samþykkt og vísaði til þess að verið væri að framfylgja þeirri stefnu að selja hluti ríkisins í fyrirtækjum á virkum samkeppnismarkaði. Í áliti 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar 61 um frumvarpið voru hins vegar lagðar til róttækar breytingar á frumvarpinu. Helstu breytingarnar fólust í því að einungis yrði heimilt að selja hlutafé í Búnaðarbankanum, dreifð eignaraðild væri tryggð með því að 10% af hlutafé bankans yrði skipt milli íslenskra ríkisborgara og að ekki væri farið af stað með söluna fyrr en fyrir lægi staðfesting Seðlabanka Íslands og Þjóðhagsstofnunar á aðstæðum á fjármálamarkaði með tilliti til sölunnar. Í nefndaráliti 2. minni hluta62 komu fram efasemdir um sölu bankanna tveggja á sama tíma og þann tímapunkt sem valinn var til einkavæðingarinnar með tilliti til verðgildis bankanna. Af þessu er ljóst að umræður fóru fram á Alþingi um hvernig haga skyldi einkavæðingarferlinu þó að ekki hafi verið mótuð nein stefna með lagasetningu.
    Atburðarásinni við söluferlið er lýst í bindinu, 63 en þar kemur fram hvernig dregið var úr kröfunum og hvernig forgangsröð krafnanna breyttist og byggt var á nýjum viðmiðum eftir því sem söluferlinu vatt fram. Helst má nefna að svo virðist sem fallið hafi verið frá því að leggja áherslu á að fá inn erlendan kjölfestufjárfesti en heimildir rannsóknarnefndarinnar bentu til þess að leit að slíkum aðila hefði ekki borið árangur. Þrátt fyrir það er ljóst að einhver áhugi virðist hafa verið fyrir íslensku bönkunum, sbr. viðræðurnar sem stjórnvöld áttu við Svenska Enskilda bankann um kaup á stórum hlut í Landsbankanum nokkru fyrr. Auk þess vekur það athygli rannsóknarnefndarinnar að auglýsing um sölu bankanna náði aðeins til innlendra aðila. Hvað varðar þá ákvörðun að selja báða bankana samtímis eins og fram kom fyrst í auglýsingu um sölu bankanna þá má ráða af skýrslum þáverandi forustumanna í ríkisstjórn að sú ákvörðun hafi eingöngu verið pólitísk og tekin þrátt fyrir óheppilegar markaðsástæður þar sem ekki var ákjósanlegt að selja tvær hlutfallslega stórar og kerfislega mikilvægar stofnanir á sama tíma. Þá var í ferlinu fallið frá því að gera kröfur um faglega þekkingu og reynslu af fjármálaþjónustu til kaupenda kjölfestuhluta í bönkunum og telur rannsóknarnefndin að það hafi gerst í kjölfar bréfs frá Samson-hópnum, dags 27. júní 2002, þar sem lýst var yfir áhuga á kaupum á hlut ríkisins í Landsbanka Íslands. Ekki er þó fyrir að fara upplýsingum um að slík ákvörðun hafi verið tekin með formlegum hætti. Undir lok söluferlisins var hugtakið kjölfestufjárfestir skilið eingöngu þannig að viðkomandi aðili yrði stór eigandi hlutafjár. Þannig virðist hafa verið fallið frá öðrum kröfum sem gera átti til kjölfestufjárfestis, svo sem að viðkomandi hefði reynslu og þekkingu af fjármálaþjónustu. Einnig má gagnrýna framkvæmd sölunnar hjá framkvæmdanefnd um einkavæðingu og ráðherranefnd um einkavæðingu enda hafi báðir aðilar nánast lagt allt mat á hugsanlegum kaupendum í hendur erlendum ráðgjafa um einkavæðinguna, starfsmanni HSBC-bankans í London. Þá hafi vakið sérstaka athygli rannsóknarnefndarinnar tölvubréf frá 29. ágúst 2002 þar sem fulltrúi HSBC leggur fram upplýsingar sem hægt er að skilja á þann hátt að niðurstöðum matsins á mögulegum kaupendum hafi verið hagrætt svo að tiltekin niðurstaða fengist. Þá er einnig ljóst að einn nefndarmaður í framkvæmdanefnd um einkavæðingu sagði sig úr nefndinni í september 2002 vegna deilna um þau atriði sem hafa áttu sérstakt vægi við mat á bjóðendum í bankann. Nánar um ferlið við einkavæðinguna og samningaviðræður við bæði Samson- hópinn og S-hópinn vísast til kafla 6.2–6.4. í skýrslunni.64
    Þá er í kaflanum fjallað ítarlega um fjármögnun kaupanna á ríkisbönkunum og samkvæmt gögnum sem rannsóknarnefndin aflaði sér var sýnt fram á að um 70% af kaupverði Landsbanka Íslands voru greidd með lánsfé frá Kaupþingi banka en samkvæmt kaupsamningnum um Landsbankann átti eiginfjárhlutfall kaupverðsins að vera 34,5%. Hvað varðar kaupsamning S-hópsins um Búnaðarbanka Íslands kom ekki annað fram en að greiðslur og fjármögnun þeirra hefði verið í samræmi við ákvæði kaupsamningsins. 65
    Einnig er nokkuð fjallað um þátt Fjármálaeftirlitsins í tengslum við eftirlit og samþykki fyrir kaupum á ráðandi hlutum í bönkunum. Sérstaklega gagnrýnisverða telur rannsóknarnefndin þá ákvörðun ríkisstjórnarinnar að falla frá kröfum um faglega þekkingu og reynslu við val á kaupendum bankanna með vísan til þess að slíkt mat muni fara fram á vegum Fjármálaeftirlitsins á grundvelli laga um viðskiptabanka og sparisjóði, nr. 113/1998, með síðari breytingum. Ljóst er að áðurnefnd ákvörðun ríkisstjórnarinnar um að fela Fjármálaeftirlitinu þetta mat, um heimild til að fara með virkan eignarhlut, setti stofnunina í mjög erfiða stöðu þar sem þegar var búið að taka ákvörðun um sölu bankanna til viðkomandi aðila án þess að afstaða væri tekin til faglegrar þekkingar og reynslu viðkomandi aðila til að stýra fjármálafyrirtæki. Í skýrslunni segir eftirfarandi: „Að mati rannsóknarnefndar er ekki hægt að fallast á að stjórnvöldum hafi verið rétt að skjóta sér undan sjálfstæðri ákvarðanatöku um þetta atriði en ætlast í staðinn til þess að afstaðan til þess yrði að öllu leyti innifalin í ákvarðanatöku Fjármálaeftirlitsins samkvæmt reglum laga um virka eignarhluti í fjármálafyrirtækjum.“ 66
    Loks er farið yfir hvernig eignarhald ríkisbankanna fyrrverandi hefur breyst á þeim sex árum sem liðin voru frá einkavæðingunni og fram til október 2008. Þar er sýnt myndrænt hvernig þróunin í eignarhaldi hefur verið og fjallað um eignarhald lífeyrissjóða í bönkunum og um það hvernig innra eignarhaldi var hagað, þ.e. hversu stór hluti starfsmanna eða annarra sem störfuðu fyrir bankana sjálfa voru handhafar hlutafjár í þeim.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 67
    1.     Rannsóknarnefndin bendir á að heimildin sem Alþingi afgreiddi um sölu á ríkisbönkunum hafi verið algerlega opin og að hún hafi skilið eftir allt mat og stefnumörkun í höndum framkvæmdarvaldsins. Athugasemdir sem komu fram í greinargerð með frumvarpinu til söluheimildarinnar um stefnu stjórnvalda við einkavæðinguna, svo sem um dreifða eignaraðild og aðkomu erlendra aðila, hafa ekki sama gildi og sett lög. 68
    2.     Rannsóknarnefndin telur að Alþingi hafi haft brýnar ástæður til þess að taka afstöðu til aðalatriða við sölu ríkisbankanna í lögum, enda virðist sem viðmið og stefna stjórnvalda hafi breyst eftir því sem söluferlinu vatt fram. 69
    3.     Rannsóknarnefndin telur að allt of skammur tími hafi verið ætlaður í einkavæðingarferlið og að pólitísk markmið hafi verið látin hafa forgang gagnvart þeim faglegu markmiðum sem áður höfðu verið sett fram í upphafi söluferlisins. Rétt er að benda á það að markaðsaðstæður á þessum tíma voru erfiðar til sölu á tveimur kerfislega mikilvægum stofnunum samtímis. 70
    4.     Rannsóknarnefndin leggur áherslu á að stjórnvöld eiga að taka sjálfstæða ákvörðun um hæfi kaupenda til að fara með virkan eignarhlut við einkavæðingu en ekki leggja þá ábyrgð á herðar eftirlitsaðila. 71
    5.     Að mati rannsóknarnefndar er atburðarásin við einkavæðinguna og lyktir hennar, þar á meðal samskipti og störf Fjármálaeftirlitsins, einkennandi fyrir skort á festu og eftirfylgni með fjármálamarkaðnum. 72

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Það er mat þingmannanefndarinnar að skýrsla rannsóknarnefndarinnar sé áfellisdómur yfir verkferlinu við sölu ríkisbankanna og vinnubrögðum þeirra ráðherra sem voru í forsvari við einkavæðingu bankanna.
    Þingmannanefndin tekur undir ályktanir rannsóknarnefndarinnar að Alþingi hafi ekki sett framkvæmdarvaldinu nægilega skýr skilyrði við einkavæðingu Búnaðarbanka Íslands og Landsbanka Íslands. Einnig hafi verið gerð stór mistök af hálfu framkvæmdarvaldsins í ferli einkavæðingar bankanna þegar fallið var frá upphaflegum kröfum um dreifða eignaraðild, faglega reynslu og þekkingu við val á kaupendum og þegar bankarnir voru báðir seldir á svipuðum tíma við erfiðar markaðsaðstæður. 73 Þingmannanefndin telur að ríkisstjórn hvers tíma þurfi að marka opinbera stefnu um hvort og þá með hvaða hætti standa eigi að sölu og einkavæðingu ríkisfyrirtækja.
    Þingmannanefndin telur að Alþingi beri að lögfesta rammalöggjöf um sölu og einkavæðingu ríkisfyrirtækja og eftirlitshlutverk Alþingis sé þar tryggt. Það er sérstaklega mikilvægt í ljósi þess að á næstu árum og áratugum er stefnt að því að selja og/eða einkavæða fyrirtæki sem hafnað hafa í ríkiseigu vegna bankahrunsins. Jafnframt telur þingmannanefndin að ríkisstjórn hvers tíma þurfi að marka opinbera stefnu um hvort og þá með hvaða hætti selja eigi og/eða einkavæða ríkisfyrirtæki. 74
    Þingmannanefndin telur einnig að huga verði að heildarlöggjöf um opinber hlutafélög í samræmi við ábendingar umboðsmanns Alþingis í ársskýrslum embættisins. Jafnframt verði að skoða löggjöf um önnur félagaform.

4.2    Annað bindi skýrslunnar.

7. kafli. Fjármögnun bankanna. 75
    Í 7. kafla er fyrst fjallað um fjármögnun stóru bankanna þriggja, Kaupþings banka hf., Landsbanka Íslands hf. og Glitnis banka hf., og segir þar að aðgangur að erlendum fjármagnsmörkuðum hafi opnað bönkunum áður lokaðar dyr og því sé nauðsynlegt að leggja mat á hvaða þátt opnir fjármagnsmarkaðir áttu í vexti bankanna upp úr árinu 2000.
    Með gríðarlegum lántökum á erlendum skuldabréfamörkuðum komu bankarnir sér í erfiða stöðu vegna endurfjármögnunar að 3–5 árum liðnum. Lokun markaða átti síðan stóran þátt í þeirri lausafjárþurrð sem myndaðist í kerfinu. Aukin útgáfa skuldabréfa erlendis hefði einnig átt að gefa Fjármálaeftirlitinu næga ástæðu til að kanna betur hvernig þessum fjármunum var varið. Seðlabanki Íslands hefði einnig átt að kanna hvaða áhrif stóraukin fjármögnun erlendis frá hefði á fjármálastöðugleika vegna skuldsetningar innlendra fyrirtækja og jafnvel einstaklinga í erlendri mynt. Við tímabundna lokun fjármagnsmarkaða snemma árs 2006 gafst tækifæri til að endurmeta stöðuna og áhættuna þannig að hægt hefði verið að koma böndum á vöxt bankanna og huga meira að gæðum eigna þeirra.
    Síðsumars opnaðist svo skuldabréfamarkaðurinn í Bandaríkjunum vegna skuldavafninga þar sem íslensk fyrirtæki voru tekin inn í vafningana í skjóli hás lánshæfismats. Íslensku bankarnir voru álitnir áhættumeiri en bankar í sama lánshæfisflokki og segir að vorið 2008 hefði mátt vera ljóst að á skuldatryggingarmarkaði hafi verið taldar verulegar líkur á greiðslufalli bankanna innan skamms tíma. Stjórnendur Seðlabanka Íslands höfðu komið þessum upplýsingum á framfæri við nokkra ráðherra og fyrirsvarsmenn íslensku bankanna, en viðbrögðin voru á þann veg að forsvarsmenn íslenska ríkisins snerust í vörn fyrir bankana. Þetta gagnrýnir rannsóknarnefndin og bendir á að eftirlitsaðilar hér á landi virðist ekki hafa gert sér grein fyrir því að íslensku bankarnir voru að fara inn á skuldatryggingarmarkaðinn í gegnum lánshæfistryggð skuldabréf. Íslendingar hafi jafnframt kosið að líta fram hjá því viðvörunarmerki sem fólst í því að í flestum tilvikum lá áhættan af skuldatryggingunum öll hjá bönkunum sjálfum vegna lánafyrirgreiðslna.
    Rannsóknarnefndin vekur sérstaka athygli á því fyrirkomulagi sem var haft á skuldatryggingarsamningum Icebank, bæði varðandi greiðsluhæfni og frágang viðskipta af hálfu bankans með tilliti til möguleika eftirlitsaðila til að átta sig á þeim. Rannsóknarnefndin bendir einnig á að líkur á hagsmunaárekstrum aukast þegar forstjórar fjárfestingarfélaga stunda fjárfestingar á eigin vegum og í gegnum félög sín á sama tíma og þeir gegna störfum fyrir fjárfestingarfélagið sem þeir hafa sérstakar trúnaðarskyldur við að lögum. Þá ítrekar rannsóknarnefndin að fjárfestingar í skuldabréfum útgefnum af eignarhaldsfélögum sem eingöngu eru mynduð utan um hlutabréf geti varla flokkast sem álitlegar fjárfestingar fyrir verðbréfasjóði sem eiga að fjárfesta í skuldabréfum.
    Þá er fjallað um innlán Landsbankans, Kaupþings og Glitnis en innlán eru venjulega helsta fjármögnunarleið banka. Hjá íslensku bönkunum hafði mikilvægi þeirra hins vegar minnkað hlutfallslega frá 1998 og allt fram á mitt ár 2006. Innlán sem hlutfall af útlánum höfðu einnig lækkað verulega. Erlend innlán íslensku bankanna jukust frá lokum árs 2006 auk þess sem bankarnir hófu á þessum tíma söfnun samningsbundinna heildsöluinnlána.
    Haustið 2006 fór Landsbankinn að bjóða netinnlánsreikninga til einstaklinga undir nafninu Icesave. Þau erlendu innlán sem voru uppspretta fjármagns fyrir Landsbankann á seinni hluta árs 2006 og á fyrri helmingi árs 2007 urðu að lokum bankanum að falli í byrjun október 2008 og svipað á við um Kaupþing og Glitni. Rannsóknarnefndin segir ljóst að íslensku bankarnir hafi talið aukna söfnun innlána erlendis vænlega leið til að bregðast við þegar þrengdi að öðrum möguleikum við útvegun lánsfjár og ítrekar að þar sem aukning hinna erlendu útlána kom til á árinu 2007 hefði þurft að bregðast við af hálfu bankanna og stjórnvalda strax þá. Rannsóknarnefndin bendir á að veðlán hafi aukist verulega hjá öllum bönkunum þremur eftir að lausafjárkreppan hófst haustið 2007 og að tæpur helmingur veðlána bankanna við fall þeirra hafi verið frá Seðlabanka Evrópu. Þessu fylgdu ýmsar hættur umfram langtímafjármögnun með skuldabréfaútgáfu, en hún stóð bönkunum ekki til boða á þessum tíma. Bankarnir sóttu því í að nota þá möguleika sem þeir höfðu til að ná í laust fé með þessu móti, bæði íslenskt og erlent, í samræmi við þær væntingar að senn færi að rofa til á hinum alþjóðlega fjármálamarkaði.
    Þarna reyndi á að innlend yfirvöld sem áttu að fylgjast með fjármálastöðugleika gættu að áhættunni sem var að magnast, sérstaklega Seðlabanki Íslands sem bæði var í hlutverki eftirlitsaðila og veitti bönkunum hluta veðlánanna. Rannsóknarnefndin segir engin gögn hafa komið fram um að bankinn hafi skipulega greint og fjallað um áhættuna að undanskildu bréfi hans til bankanna 17. júlí 2008 þar sem fram kom að engin ný óvarin skuldabréf á innlend fjármálafyrirtæki yrðu samþykkt veðhæf nema að undangenginni sérstakri athugun. Þessari stefnubreytingu var þó ekki fylgt eftir svo marktækt væri. Seðlabankinn spornaði heldur ekki við veðsetningum í eigin skuldabréfum fjármálafyrirtækjanna, sem þó fór gegn reglum bankans, né reyndi að afla traustari veða. Davíð Oddsson sagði í skýrslutöku að ekki hefði verið hægt að loka á veðin þar sem það hefði orðið bönkunum að falli. Rannsóknarnefndin bendir sérstaklega á að heimild bankans til að veita lánastofnunum lán með kaupum á verðbréfum sé bundin því lagaskilyrði að þau séu veitt gegn tryggingum sem bankinn metur gildar en ekki verður séð af heildarsamhengi málsins að þau veð sem Seðlabankinn tók hafi verið trygg, auk þess sem engin gögn hafa komið fram um hvernig staðið var að mati á veðunum. Í ljósi viðhorfa Seðlabankans um stöðu bankanna telur rannsóknarnefndin illskiljanlegt af hverju þess var ekki freistað að taka önnur veð.
    Íslensku bankarnir reyndu einnig að skiptast á skuldabréfum í erlendri mynt til að veðsetja hjá Seðlabanka Evrópu, en voru stöðvaðir. Seðlabanki Evrópu brást einnig ókvæða við gjaldmiðlaskiptasamningum milli bankanna. Þetta átti sinn þátt í því að Ísland var afskipt á vettvangi seðlabankanna og hafði það verulegar afleiðingar fyrir öflun lánsfjár af hálfu Seðlabanka Íslands og íslenska ríkisins.
    Rannsóknarnefndin bendir á rangar færslur í bókhaldi Glitnis í mars 2008 og þá áhættu sem fólst í skammtímafjármögnun þegar ríkið setti fram tilboð sitt um kaup á 75% hlut í bankanum við hrun hans. Rannsóknarnefndin telur einnig að setja hefði átt skýringar í árshlutareikninga Landsbankans og Kaupþings um færslu skulda á markaðsvirði. Þá telur nefndin það hafa verið nauðsynlegt fyrir Seðlabanka Íslands að framkvæma lausafjáreftirlit í erlendum gjaldmiðlum hjá fjármálafyrirtækjunum, sérstaklega eftir að gjaldmiðlaskiptamarkaðurinn lokaðist í mars. Þótt þessi vinna hafi verið hafin hafði hún ekki náð svo langt að við yrði unað. Lausafjárskýrslur bankanna voru ekki heldur þær viðvaranir sem aðstæður á þessum tíma gáfu tilefni til, en stórir liðir í þeim urðu að engu þegar harðnaði á dalnum.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 76
    1.     Rannsóknarnefndin telur að lausafjárgnótt og aðgangur að erlendum skuldabréfamörkuðum hafi verið meginuppspretta vaxtar bankanna eftir aldamótin. 77
    2.     Rétt hefði verið að koma böndum á vöxt bankanna þegar fjármagnsmarkaðir lokuðust tímabundið snemma árs 2006 og huga frekar að gæðum eigna. Forsvarsmenn bankanna og þeir sem sinntu eftirliti með bönkunum hefðu þurft að gæta sérstaklega að þeim takmörkunum sem leiddi af erlendum skuldbindingum og vaxandi starfsemi erlendis með tilliti til íslensku krónunnar og möguleika Seðlabankans til að rækja hlutverk sitt sem lánveitandi til þrautavara. 78
    3.     Rannsóknarnefndin vísar til þess að Seðlabanki Íslands stóð frammi fyrir því að erlendir seðlabankar töldu að illa horfði með stöðu íslensku bankanna. Sumir ráðherrar ríkisstjórnarinnar voru upplýstir um þetta sem og forsvarsmenn bankanna. Viðbrögð forsvarsmanna þjóðarinnar við þessu hafi einkum verið að snúast í vörn fyrir bankana. 79
    4.     Rannsóknarnefndin telur að þess hafi ekki verið nægjanlega gætt af hálfu þeirra sem komu fram fyrir hönd íslenska ríkisins að gengið væri úr skugga um réttmæti þess mats markaðarins sem birtist á markaði fyrir skuldatryggingar allt frá ársbyrjun 2006. Áhættan af skuldatryggingum lá í flestum tilvikum öll hjá bönkunum sjálfum vegna lánafyrirgreiðslna. Það telur rannsóknarnefndin vera til marks um að gefið hafi verið viðvörunarmerki sem kosið var að líta fram hjá. 80
    5.     Rannsóknarnefndin bendir á sölu innlendra aðila á skuldatryggingum og kaup innlendra aðila á lánshæfistengdum skuldabréfum og vekur sérstaka athygli á því fyrirkomulagi sem var haft á skuldatryggingarsamningum í tilviki Icebank, bæði hvað varðar álitaefni um greiðsluhæfni seljenda trygginganna, hvernig skilmálarnir eru tengdir breytingum á reglum um viðskipti Seðlabanka Íslands við fjármálafyrirtæki og hvernig gengið var frá viðskiptunum af hálfu bankans með tilliti til möguleika eftirlitsaðila á að átta sig á þeim. 81
    6.     Rannsóknarnefndin segir það vekja athygli að Fjármálaeftirlitið hafi veitt íslensku bönkunum rýmri möguleika á víkjandi langtímalánum en hafi tíðkast t.d. annars staðar á Norðurlöndunum. 82
    7.     Rannsóknarnefndin bendir á að líkur á hagsmunaárekstrum aukast þegar forstjórar fjárfestingarfélaga stunda fjárfestingar á eigin vegum og í gegnum félög sín á sama tíma og þeir gegna störfum fyrir fjárfestingarfélagið sem þeir hafa að lögum sérstakar trúnaðarskyldur við. Segir nefndin tilefni til að huga að því að settar verði skorður á heimildir æðstu stjórnenda slíkra félaga til að stunda fjárfestingar í eigin nafni. 83
    8.     Rannsóknarnefndin dregur þá ályktun að stórauknu hlutfalli veðlána við fjármögnun bankanna hafi fylgt ýmsar hættur umfram langtímafjármögnun með skuldabréfaútgáfu. Seðlabankinn greindi ekki áhættuna sem fólst í þessu en bankinn var bæði í eftirlitshlutverki og veitti bönkunum hluta veðlánanna. 84
    9.     Rannsóknarnefndin telur illskiljanlegt að Seðlabanki Íslands hafi ekki freistað þess að taka önnur veð í ljósi þess viðhorfs sem var uppi um stöðu bankanna innan bankastjórnar Seðlabankans allt frá fyrri hluta árs 2008, en í nóvember 2007 var bankanum orðið ljóst að bankarnir voru farnir að fara í kringum þá reglu Seðlabankans að veita ekki lán gegn veði í eigin skuldabréfum fjármálafyrirtækis. 85
    10.     Rannsóknarnefndin gerir athugasemdir við bókhald og gerð árshlutauppgjöra bankanna þriggja. 86
    11.     Rannsóknarnefndin bendir á þá áhættu sem fólst í skammtímafjármögnun þegar ríkið setti fram tilboð sitt um kaup á 75% hlut í Glitni, sem ekki er að sjá að stjórnvöldum hafi verið ljós þegar tekin var afstaða til tillögu Seðlabankans um þessa lausn á málefnum Glitnis. 87
    12.     Þá telur rannsóknarnefndin að það hefði verið nauðsynlegt fyrir Seðlabanka Íslands að hafa eftirlit með lausafjárstöðu í erlendum gjaldmiðlum hjá fjármálafyrirtækjunum, sérstaklega eftir að gjaldmiðlaskiptamarkaðurinn lokaðist í mars 2008. 88

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur að nauðsynlegt hefði verið að láta fara fram ítarlega greiningu og mat á vanda íslenska bankakerfisins áður en farið var af stað í kynningarferðir og fundahöld í vörn fyrir bankana á árinu 2008. Slík greining hefði tryggt faglegri og raunsærri viðbrögð í þeirri stöðu sem upp var komin.
    Þingmannanefndin telur rétt að setja reglur sem takmarki heimildir forstjóra fjárfestingarfélaga til að stunda fjárfestingar á eigin vegum á sama tíma og þeir gegna störfum fyrir fjárfestingarfélög sem þeir hafa að lögum sérstakar trúnaðarskyldur við.
    Þingmannanefndir telur í ljósi niðurstaðna rannsóknarnefndar Alþingis að endurskoða þurfi löggjöf um Fjármálaeftirlitið, lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, og lög um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að lærdómur verði dreginn af þeirri stefnu Seðlabanka Íslands að greina ekki áhættuna af aukningu veðlána fjármálafyrirtækja og að sporna ekki við veðsetningu í skuldabréfum þeirra.
    Þingmannanefndin telur að herða þurfi reglur um framkvæmd lausafjáreftirlits, á það einnig við um eftirlit með lausafé í erlendum gjaldmiðlum hjá fjármálafyrirtækjum.
    Þingmannanefndin telur jafnframt að endurskoða þurfi löggjöf um bókhald og reikningsskil.

8. kafli. Útlán íslensku bankanna. 89
    Í kaflanum eru útlán stóru bankanna þriggja á árunum fyrir fall þeirra skoðuð á breiðum grundvelli. M.a. er fjallað sérstaklega um vöxt útlána í bankakerfinu, heildarútlánasöfn móðurfélaga íslensku bankanna, framkvæmd á reglum Fjármálaeftirlitsins um stórar áhættur, þróun lána bankanna þriggja og Straums-Burðaráss til tiltekinna fyrirtækjahópa og fyrirgreiðslu til nokkurra af stærstu viðskiptavinum fjármálafyrirtækja tæp tvö ár fyrir hrunið í október 2008. Rannsóknarnefndin bendir á þær freistingar sem bankarnir stóðu frammi fyrir sem fólust í því að þegar banki tekur mikla áhættu eru það hluthafar sem njóta ágóðans en lánveitendur eða ríki sem bera tap. Mestar líkur á að kostnaður falli í skaut lánveitenda og ríkis er þegar eigið fé banka er hlutfallslega mjög lítið í samanburði við eignir hans og/eða eignasafn bankans er mjög áhættusamt. Áhættudreifing er lykilatriði í traustum bankarekstri, en freistingin er meiri eftir því sem eigið fé bankans er minna. Þá veldur hraður útlánavöxtur auknum afskriftum til framtíðar litið.
    Rannsóknarnefndin segir vöxt íslenska bankakerfisins síðustu árin fyrir fall bankanna hafa verið mikinn og hraðan. Grunnmunstur bankanna þriggja var nokkuð svipað, en útlán bankanna óx langt fram úr bæði hagkerfinu og eftirlitsstofnunum á þessum tíma. Svo mikill vöxtur hafi ekki samrýmst langtímahagsmunum trausts banka heldur drifu hvatar til skammtímahagnaðar vöxtinn áfram. Þá var mikil skuldsetning stærstu eigenda bankanna, sem jafnframt áttu sæti í stjórnum þeirra, hvati til að auka áhættusækni í rekstri bankanna. Rannsóknarnefndin telur enn fremur að hinn gríðarlegi vöxtur hefði ekki átt að fara fram hjá þeim sem bar skylda samkvæmt lögum til að grípa til ráðstafana til að koma í veg fyrir að vöxtur bankanna færi úr böndunum.
    Þróun útlánasafns bankanna er rakin, þ.e. lán bankanna til viðskiptamanna þeirra en ekki til annarra banka eða dótturfélaga. Fram kemur í skýrslunni að vægi fjárfestingarbankastarfsemi íslensku bankanna hafi aukist mikið frá aldamótum og á árinu 2007 urðu lán til eignarhaldsfélaga og erlendra félaga meira en helmingur allra lána bankanna til viðskiptavina. Kaupþing lánaði langmest til erlendra aðila af bönkunum þremur en Landsbankinn var með hæstu útlánin til íslenskra rekstrarfyrirtækja. Kaupþing var með minnsta hluta útlána í íslenskum krónum, en athygli vekur að allir bankarnir voru með töluvert stóran hluta útlána sinna í erlendri mynt. Bankarnir voru allir með verulegan jákvæðan gjaldeyrisjöfnuð til að verja eigið fé fyrir falli krónunnar, en með í honum töldust lán í erlendri mynt til íslenskra viðskiptavina. Þannig breyttist gengisáhætta bankanna í skuldaraáhættu, en lánveiting í erlendri mynt til aðila sem höfðu ekki greiðslugetu í samræmi við það þýddi að mjög samþjöppuð útlánaáhætta byggðist upp. Rannsóknarnefndin bendir á að bankakerfið hafi verið mjög veikbyggt og illa í stakk búið til að þola þá erfiðleika sem fólust í lausafjárskortinum. Þá hafi birtingu á vanskilatölum verið ábótavant og þær ekki í samræmi við alþjóðlegar venjur. Kaupþing hafi tekið óeðlilega mikil veð í eigin bréfum og sérstaklega óheppilegt hafi verið að bankinn hafi tekið veð í meira en helmingi hlutabréfa stærsta eiganda síns, Exista. Landsbankinn og Glitnir hafi líka farið umfram 10% veðsetningarmörk eigin bréfa á árinu 2008. Nefndin telur það óheppilegt hversu hátt hlutfall hlutabréfa bankanna og eigenda þeirra var veðsett og telur það hafa veikt getu íslenska fjármálakerfisins til að standa af sér áföll og hvatt bankana til að reyna að halda uppi verði hlutabréfanna.
    Gerð er grein fyrir reglum um stórar áhættur sem hafa það meginhlutverk að vinna gegn kerfisáhættu með því að stuðla að áhættudreifingu í rekstri fjármálafyrirtækja og koma í veg fyrir keðjuverkun fjárhagslegra erfiðleika. Rannsóknarnefndin rekur það hvort og þá að hvaða marki reglurnar hafa átt þátt í falli bankanna og fer í því skyni m.a. yfir innri verklagsreglur bankanna um stórar áhættuskuldbindingar sem og framkvæmd Fjármálaeftirlitsins varðandi eftirlit, valdheimildir o.fl. Rannsóknarnefndin kemst að þeirri niðurstöðu að skortur á nánari útfærslu hugtakanna „yfirráð“ og „fjárhagslega tengdir aðilar“ hafi orsakað of frjálslega túlkun eftirlitsskyldra aðila á reglum um stórar áhættur með þeim afleiðingum að samþjöppun í útlánum og öðrum tegundum áhættu varð of mikil. Þá hafi fjármálafyrirtækin nýtt sér svigrúm til þröngrar túlkunar á reglunum þegar í hlut áttu aðilar sem fóru með virka eignarhluti í bönkunum eða aðilar sem voru tengdir þeim. Framkvæmd eftirlits með stórum áhættum hafi á ýmsan hátt verið ófullnægjandi af hálfu Fjármálaeftirlitsins þar sem stofnunin beitti ekki valdheimildum sínum þrátt fyrir að hafa komist að þeirri niðurstöðu að einstök fjármálafyrirtæki hafi brotið gegn reglunum eða túlkað þær of þröngt. Þannig hafi Fjármálaeftirlitið t.d. aldrei nýtt dagsektar- né stjórnvaldssektarheimildir við framkvæmd eftirlits með stórum áhættum, hvað þá vísað máli til efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra þótt um nokkuð augljós og alvarleg brot hafi verið að ræða. Rannsóknarnefndin telur að skorti á valdheimildum verði ekki um kennt heldur skorti á ákvörðunartöku til að beita heimildunum.
    Rakið er í skýrslunni hversu umsvifamikil viðskipti ákveðinna fyrirtækjahópa voru við íslensku bankana og mynduðu þannig saman tengda áhættu í kringum aðalaðilann. Fram kemur að Baugur Group og tengdir aðilar hafi verið umfangsmestir í viðskiptum við íslensku bankana og FL Group sem Baugur var stærsti hluthafinn í hafi verið stærsti hluthafi Glitnis við fall bankans. Exista hf. var stærsti einstaki hluthafi Kaupþings á því tímabili sem rannsóknarnefndin skoðaði og Samson eignarhaldsfélag var stærsti eigandi Landsbankans, auk þess sem Björgólfur Thor Björgólfsson var bæði stærsti eigandi og stjórnarformaður Straums-Burðaráss. Áhætta allra bankanna var gríðarleg vegna Baugs Group, en áhætta Glitnis þó sýnu mest. Rannsóknarnefndin segir hina miklu skörun hluthafa og lántakenda bankanna vekja upp spurningar varðandi áhættu bankanna og um það hvort þessir aðilar hafi notið stöðu sinnar í viðskiptum við banka, t.d. fengið óeðlilega lánafyrirgreiðslu. Rannsóknarnefndin telur að svo sé og að um ákveðið munstur hafi verið að ræða. Hún segir ámælisvert að þau svið bankanna sem stýrðu áhættu hafi leyft jafnstórri áhættu og raun bar vitni að byggjast upp og nefnir áhættu vegna Baugshópsins sérstaklega, en auk þeirrar miklu áhættu sem hver banki bar vegna hans mátti þeim öllum vera ljóst að skuldsetning hans í öðrum bönkum væri einnig veruleg. Í stað þess að bregðast við og reyna að draga úr samþjöppun áættu einbeittu bankarnir sér að því að rökstyðja fyrir eftirlitsaðilum að ekki væri um mikla samþjöppun að ræða. Þetta segir rannsóknarnefndin að hafi leitt til þess að bankakerfið í heild hafi verið viðkvæmt fyrir ytri áföllum, svo sem skyndilegum samdrætti í lánalínum til landsins. Nefndin telur að eftirlitsaðilar hefðu átt að ganga harðar fram til að koma í veg fyrir samþjöppun áhættu og að verulega hafi skort á að þeir hafi metið kerfisáhættu fjármálakerfisins í heild á réttan hátt.
    Bent er á að framvirkir samningar virðist að miklu leyti hafa verið notaðir sem langtímafjármögnunarleið fyrir stórar verðbréfastöður. Til dæmis hafi mikil útlánaáhætta byggst upp hjá Glitni í gegnum framvirka samninga.
    Bent er á athyglisverð atriði varðandi lánabækur dótturfélaga íslensku bankanna í Lúxemborg, svo sem að fimm stærstu áhættuskuldbindingar bankans vörðuðu stóra eigendur hans og að svo virtist sem Landsbankinn í Lúxemborg hafi að umtalsverðu leyti verið notaður til að fjármagna starfsemi fyrirtækja Björgólfs Thors Björgólfssonar, en stór hluti þeirra skuldbindinga varð til rétt fyrir fall bankans. Rannsóknarnefndin telur að í mörgum tilvikum hafi lán frá Landsbanka Íslands til íslenskra aðila verið afgreidd gegnum Landsbankann í Lúxemborg til að draga úr gagnsæi.
    Birt er yfirlit yfir alþingismenn og fjölmiðlamenn sem höfðu ásamt mökum og félögum þeirra heildarlánastöðu yfir 100 millj. kr. á nánar skilgreindu tímabili.
    Fjallað er um lánveitingar og fyrirgreiðslu bankastofnana til nokkurra stærstu viðskiptavina þeirra og/eða tengdra aðila, svokallaðra samstæðna. Þar kemur fram að heildaráhættuskuldbindingar stóru bankanna þriggja auk Straums, SPRON og Sparisjóðabankans námu í október 2008 14.250 milljörðum kr. og um helmingur þeirra tengdist 246 samstæðum, þ.e. aðilum sem bankarnir tengdu saman samkvæmt reglum um tengda aðila. Stærstu skuldarar allra stóru viðskiptabankanna voru einnig í hópi stærstu eigenda þeirra og stundum voru lán veitt án trygginga, m.a. til aðila sem tengdust eigendum fjármálafyrirtækjanna. Fyrirgreiðsla bankastofnana á árunum 2007 og fram í október 2008 var í miklum mæli til að endurfjármagna fyrri lánveitingar þeirra þar sem viðskiptavinir gátu ekki staðið við áður gerða samninga og til að mæta veðköllum, auk þess sem lán til hlutabréfakaupa voru einnig algeng gjarnan í erlendum gjaldmiðlum.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 90
    1.     Rannsóknarnefndin telur að útlán stóru bankanna þriggja hafi vaxið langt fram úr hagkerfinu og eftirlitsstofnunum síðustu árin fyrir hrun, auk þess sem efnahagur og útlán bankanna hafi vaxið fram úr innviðum þeirra sjálfra. Utanumhald og eftirlit með útlánum hafi ekki fylgt eftir útlánavextinum sem var svo gríðarlegur að hann hefði ekki átt að fara fram hjá þeim sem bar skylda samkvæmt lögum til að grípa til ráðstafana til að koma í veg fyrir að vöxtur bankanna færi úr böndunum. Vöxturinn hefði átt að vera áhættustýringum bankanna sérstakt tilefni til inngripa. 91
    2.     Rannsóknarnefndin telur að útlánasöfn bankanna hafi verið mög áhættusöm á árunum fyrir fall þeirra og útlánagæði hafi farið hratt versnandi á tímabilinu. 92
    3.     Íslenska fjármálakerfið var mjög illa í stakk búið til að þola þá erfiðleika sem fólust í lausafjárskortinum en hann flýtti fyrir og magnaði þá erfiðleika sem biðu bankanna. 93
    4.     Birtingu á vanskilatölum var ábótavant og þær voru ekki í samræmi við alþjóðlegar venjur. 94
    5.     Rannsóknarnefndin telur Kaupþing hafa farið út fyrir það sem eðlilegt getur talist í því að taka veð í eigin bréfum (umfram 10% viðmið laga um hlutafélög) og óheppilegt var hversu hátt hlutfall hlutabréfa bankanna og eigenda þeirra var veðsett. 95
    6.     Fjármálaeftirlitið túlkaði hugtökin „yfirráð“ og „fjárhagsleg tengsl“ rúmt, 96 en „stórar áhættur“ voru skilgreindar þröngt í þeim tilvikum sem fjármálafyrirtæki útfærðu nánar hugtökin „yfirráð“ og „fjárhagsleg tengsl“ í skilningi reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 216/2007. Undanþágur áttu sér ekki stoð í reglum eftirlitsins og fjármálafyrirtækin nýttu sér svigrúm til þröngrar túlkunar á reglunum þegar aðilar sem fóru með virka eignarhluti í bönkunum eða aðilar sem voru þeim tengdir á einhvern hátt áttu hlut að máli.97
    7.     Framkvæmd eftirlits með stórum áhættum var á ýmsan hátt ófullnægjandi af hálfu Fjármálaeftirlitsins og beitti stofnunin ekki valdheimildum sínum þrátt fyrir að einstök fjármálafyrirtæki hefðu gerst brotleg við reglur eða túlkað þær of þröngt. Ekki skorti valdheimildir heldur ákvörðunartöku um að beita þeim. Þá bendir rannsóknarnefndin á að framkvæmd eftirlits með stórum áhættum tók ekki mið af því að þær reglur sem um þær gilda miðuðust aðeins við áhættu gagnvart einstökum fjármálafyrirtækjum en ekki gagnvart fjármálakerfi Íslands sem heild. 98
    8.     Að mati rannsóknarnefndarinnar var samþjöppun áhættu hjá íslensku bönkunum orðin hættulega mikil þónokkru fyrir fall þeirra og eigendur stóru bankanna þriggja og Straums-Burðaráss fengu óeðlilega mikinn aðgang að lánsfé hjá þessum bönkum í krafti eignarhalds síns. Bent er á að áhættan af Baugi Group hafi verið orðin of mikil í stóru bönkunum þremur og Straumi-Burðarási. 99
    9.     Rekstur bankanna einkenndist um margt af því að hámarka hag stærri hluthafa sem höfðu, í ljósi mikillar skuldsetningar sinnar, mun meiri hag af áhættusækni bankanna og fengu jafnframt góðan aðgang að lánsfé. 100
    10.     Útlán Kaupþings til Robert Tchenguiz og félaga hans voru umfram það sem eðlilegt gat talist á viðskiptalegum forsendum og í þeim viðskiptum var reglum um stórar áhættuskuldbindingar ekki fylgt. 101
    11.     Við eftirlit með stórum áhættum bankanna áttu eftirlitsaðilar ekki eingöngu að ganga harðar fram í að koma í veg fyrir samþjöppun áhættu í hverjum banka fyrir sig, sbr. kafla 8.6 og 16.0, heldur skorti einnig verulega á að kerfisáhætta fjármálakerfisins í heild væri rétt metin, sbr. umfjöllun í kafla 19.0. 102
    12.     Varðandi umfjöllun um lánveitingar í kafla 8.8 segir rannsóknarnefndin að með þeim lánveitingum sem er lýst þar hafi bankarnir að hluta til verið að reyna að takmarka tjón sitt og bregðast við þeirri stöðu sem þeir höfðu skapað, þ.e. að eiga svo mikið undir afkomu eigenda sinna. Með lánveitingunum var staðinn vörður um hag skuldsettra eigenda bankans og juku þær áhættu bankanna sjálfra og hækkuðu kostnaðinn sem á endanum varð við fall bankanna. 103
    13.     Rannsóknarnefndin segir að framvirkir samningar virðist að miklu leyti hafa verið notaðir sem langtímafjármögnunarleið fyrir stórar verðbréfastöður og vekur athygli á því að stærstu lántakendur bankanna hafi jafnframt verið stærstu lántakendur gegnum framvirka samninga. Mikil útlánaáhætta byggðist upp hjá Glitni í gegnum framvirka samninga, en þeir voru gerðir upp á mjög mismunandi hátt eftir því hvort um hagnað eða tap í samningunum var að ræða. 104
    14.     Varðandi lánabækur dótturfélaga bankanna í Lúxemborg segir rannsóknarnefndin að Kaupþing í Lúxemborg hafi að miklu leyti fjármagnað sömu viðskiptavini og Kaupþing hf. Sérstaka athygli veki að fimm stærstu áhættuskuldbindingar bankans varði stóra eigendur hans. Afar óheppilegt sé hversu mikið af hlutabréfum í Kaupþingi, Exista og Bakkavör hafi verið að veði hjá Kaupþingi í Lúxemborg þar sem ljóst var að vandkvæði gætu orðið við að kalla eftir tryggingum og gera ráðstafanir til að innheimta lán með veði í þeim bréfum þegar á reyndi. Þá telur rannsóknarnefndin ljóst að Landsbankinn í Lúxemborg hafi að umtalsverðu leyti verið notaður til að fjármagna starfsemi fyrirtækja Björgólfs Thors Björgólfssonar. Hvað varðar lánveitingar Landsbankans telur rannsóknarnefndin að í mörgum tilvikum hafi verið um að ræða lán frá Landsbanka Íslands til íslenskra aðila sem afgreidd hafi verið í gegnum Landsbankann í Lúxemborg til að draga úr gagnsæi. 105
    15.     Í tengslum við lánveitingar og fyrirgreiðslu bankanna til nokkurra stærstu viðskiptavina þeirra     segir rannsóknarnefndin að hún hafi tekið 46 samstæður 106 til sérstakrar skoðunar og komist að því að stærstu skuldarar allra stóru viðskiptabankanna hafi jafnframt verið í hópi stærstu eigenda þeirra. Lán hafi oft verið veitt án efnislegrar skoðunar og jafnvel án trygginga, m.a. til aðila sem tengdust eigendum fjármálafyrirtækjanna. Fyrirgreiðsla árin 2007 og 2008 fram að falli bankanna fólst einkum í því að endurfjármagna fyrri lánveitingar þar sem viðskiptavinir gátu ekki staðið við áður gerða samninga auk þess sem veitt voru ný lán til að mæta veðköllum vegna framvirkra samninga og vanskila, bæði hjá innlendum og erlendum fjármálafyrirtækjum. Fyrirtækin juku verulega útlán sín vegna hlutabréfaeignar viðskiptavina fjármálafyrirtækjanna og lán til hlutabréfakaupa voru algeng og í mörgum tilvikum veitt í erlendum gjaldmiðlum, sem gerði það að verkum að mikil gengisáhætta var tengd þeim. Sjaldan var gengið að veðum eða eignir seldar þrátt fyrir að veðköll hafi aukist síðustu missirin fyrir hrun, enda eigendur bankanna oft þeir sem stóðu á bak við stærstu hlutabréfastöðurnar. Þá voru þess dæmi að stóru viðskiptabankarnir veittu víkjandi lán til stærstu viðskiptavina sinna og tóku samhliða hluta af upphæðinni að veði í formi innstæðu í bönkunum. Með þessu höfðu fjármálafyrirtækin áhrif á reikningsskil þessara fyrirtækja þar sem víkjandi lán bættu eigið fé og innstæðan bætti veltufjárstöðu þeirra um áramót.107

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur að við breytingar á löggjöf þurfi að leggja sérstaka áherslu á eftirtalin atriði: 108
         að við endurskoðun á löggjöf um Fjármáleftirlitið verði lögð sérstök áhersla á strangari túlkun á hugtökunum yfirráð, fjárhagsleg tengsl og stórar áhættuskuldbindingar, 109
         að settar verði skorður við samþjöppun áhættu í íslenskum bönkum, lánveitingum til eigenda og/eða stærri hluthafa og um eftirlit með stórum áhættuskuldbindingum, og
         að settar verði skýrari reglur um heimildir til að gera framvirka samninga.
    Þingmannanefndin telur nauðsynlegt að skýrt verði hvaða stofnun hafi það hlutverk að framkvæma reglulegt mat á kerfislegri áhættu á fjármálamarkaði og koma þeim upplýsingum áfram til stjórnvalda.

4.3    Þriðja bindi skýrslunnar.

9. kafli. Eigið fé íslenska fjármálakerfisins. 110
    
Eigið fé banka skilgreinir rannsóknarnefndin sem virði eigna fyrirtækis umfram virði skulda og skuldbindinga sem það hefur tekið á sig. Lýsir eigið fé því hversu mikið eignir félags mega rýrna áður en þær verða minna virði en skuldirnar. Reglur um lágmark eigin fjár hafa þann tilgang helstan að koma í veg fyrir að of mikil áhætta sé tekin í rekstri fjármálafyrirtækja. Gera reglurnar þær kröfur til fjármálafyrirtækja að rekstur þeirra sé réttum megin við núllið og eiga þær af þeim sökum þátt í að vernda stöðugleika fjármálakerfisins. Í 9. kafla er fjallað nokkuð ítarlega um eigið fé og eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja reiknað út frá eiginfjárgrunni og áhættugrunni þeirra.

Eigin hlutabréf og meðferð þeirra með tilliti til eigin fjár. 111
    Í kaflanum fjallar nefndin um lánveitingar bankanna til kaupa á eigin hlutabréfum. Virðast slíkar lánveitingar hafa verið umtalsverðar og framkvæmdar annaðhvort með beinum lánum tryggðum með veðum í bréfunum eða í gegnum framvirka samninga. Framkvæmd þessara lánveitinga var á stundum sú að þeir eigin hlutir sem lánað var fyrir kaupum á voru ekki dregnir frá eigin fé bankanna. Í 9. og 11. kafla skýrslunnar kemst rannsóknarnefndin að þeirri niðurstöðu að skv. 5. mgr. 84. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, hafi bönkunum borið að draga lán sem aðeins voru tryggð með veði í eigin hlutabréfum bankanna frá eigin fé þeirra. 112 Er það mat rannsóknarnefndarinnar að bönkunum hafi borið að horfa til áhættu við sölu eigin hluta til þess að meta hvort salan hefði áhrif á eigin fé. Ekki sé nægilegt að horfa aðeins til forms viðskipta með eigin hluti eða formlegrar eignaskráningar liggi áhættan af kaupunum hjá fjármálafyrirtækinu sjálfu.
    Greint er frá nokkrum dæmum um viðskipti þar sem tapsáhætta vegna hlutabréfa bankanna lá hjá þeim sjálfum og er það álit rannsóknarnefndarinnar að geta bankanna til að þola áföll hafi verið minni en birt eiginfjárhlutföll þeirra gáfu til kynna af þeim sökum. Sé slík markaðsáhætta orðin veruleg innan banka er komin upp sú staða að verði tap í rekstri þeirra eykst tapið við að hlutabréfaverð lækkar. Afleiðingarnar, þegar þetta gerðist í raun, urðu þær að bankarnir lögðu enn meira fjármagn í að styðja við gengi bréfanna eins og nánar er frá greint í 12. kafla rannsóknarskýrslunnar.

Mat á veiku eigin fé. 113
    Til veiks eigin fjár bankanna telur rannsóknarnefndin lán með veði í eigin bréfum bankans, framvirka samninga um hlutafé þeirra og aðra þætti eftir atvikum. Rannsóknarnefndin rannsakaði eigin fé bankanna þriggja, lagði mat á veikt eigið fé þeirra og endurmat eiginfjárgrunn hvers banka að því frádregnu. Leiddi rannsókn nefndarinnar til þeirrar niðurstöðu að CAD-hlutfall bankanna þriggja reyndist töluvert lægra en birtar tölur höfðu gefið til kynna. Hlutfallið fór þó að jafnaði ekki niður fyrir lögbundið 8% lágmark þótt dæmi séu um það frá miðju ári 2008 hjá Kaupþingi. Mat rannsóknarnefndarinnar var að veikt eigið fé bankanna þriggja hefði verið verulegt, eða rúmlega 25% af eiginfjárgrunnum bankanna þriggja um mitt ár 2008.

Krossfjármögnun bankanna þriggja. 114
    Rannsóknarnefndin færir rök fyrir því að stóru bankarnir þrír hafi verið kerfislega tengdir þannig að ef einn þeirra lenti í vandræðum þá hefðu hinir gert það líka. Nefnir nefndin dæmi þess að samstarf hafi verið milli bankanna um fjármögnun og kaup á hlutabréfum hvers annars. Í ljósi þessara staðreynda kannaði rannsóknarnefndin hversu mikinn styrk bankarnir höfðu til að takast á við áföll. Í þeirri könnun fólst að lagt var mat á krossfjármögnun bankanna en hana skilgreindi nefndin sem lán bankanna þriggja með veðum í hlutabréfum hvers annars, eða gegnum framvirka samninga til að kaupa á slíkum hlutabréfum. Að mati rannsóknarnefndarinnar var fjármögnun bankanna á kaupum á hlutabréfum hvers annars það umfangsmikil að af henni orsakaðist mikil kerfisleg áhætta sem veikti getu íslenska fjármálakerfisins til að standa af sér lausafjárkreppuna er hófst árið 2007. 115 Sú áhætta magnaðist enn frekar vegna fjármögnunar bankanna á hlutabréfum Exista og FL Group.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 116
    1.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur að fjármögnun bankanna á hlutabréfum hvers annars hafi verið það umfangsmikil að með því hafi skapast mikil kerfisleg áhætta sem hafi veikt getu íslenska fjármálakerfisins til að standa af sér þá lausafjárkreppu sem skall á um mitt ár 2007. Þessi kerfislega áhætta magnaðist enn frekar vegna fjármögnunar bankanna á hlutabréfum Exista og FL Group sem ljóst var að mundu falla verulega í verði ef þeir bankar féllu sem félögin áttu kjölfestuhluti í. 117
    2.     Rannsóknarnefndin telur, í ljósi þess sem rakið er í þessum kafla, ástæðu til þess að setja fram þá ábendingu að hugað verði að því að setja skýrari reglur um hvaða eigin hlutabréf í fjármálafyrirtæki eigi að koma til frádráttar við útreikning á eigin fé þeirra. 118

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir framangreindar niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur nauðsynlegt að skýrðar verði þær reglur er gilda um eigið fé fjármálafyrirtækja og hafa það að markmiði að takmarka þá áhættu sem bankar taka og rannsóknarnefndin nefnir í umfjöllun sinni.
    Þingmannanefndin telur að tryggja beri að í löggjöf séu á hverjum tíma þær meginreglur sem nauðsynlegar eru til að eftirlitsstofnunum sé fært að útfæra og herða reglur um eigið fé fjármálafyrirtækja.

10. kafli. Launa- og hvatakerfi bankanna. 119
    Rannsóknarnefndin gerir ítarlega grein fyrir launa- og hvatakerfi stóru bankanna þriggja. Árangurstenging launa virðist almennt hafa verið notuð til þess að tengja saman hag atvinnurekenda og starfsmanna fyrirtækis sem lausn á svokölluðum umboðsvanda. 120
    Rannsóknarnefndin telur að almennt sé svigrúm til árangurstengingar launa í bönkum minna en í öðrum fyrirtækjum og segir að því meiri sem skuldsetning fyrirtækja sé því stærri hluti launa æðstu stjórnenda og lykilstarfsmanna ætti að vera föst laun.
    Í ljósi mikillar skuldsetningar bankanna kannaði rannsóknarnefndin 121 ítarlega tilhögun hvatakerfa þeirra og skoðaði m.a. uppbyggingu þeirra, launasamsetningu og lánafyrirgreiðslur til starfsmanna.

Glitnir. 122
    Rannsóknarnefndin skoðaði sérstaklega tvo hópa starfsmanna bankans auk æðstu stjórnenda. Í skýrslu nefndarinnar kemur fram að kerfið (EVA) sem bankinn notaði fyrri hluta rannsóknartímabilsins hafi að mörgu leyti verið skynsamlegt. 123 Árið 2006 tók bankinn upp svokallað ROE-kerfi. Að mati rannsóknarnefndarinnar ber ROE-kerfið áhættusækni kjölfestufjárfesta bankans glöggt vitni og telur nefndin útlánaþenslu bankans eina afleiðingu þess.124 Rannsóknarnefndin segir ljóst að út frá fræðikenningum hljóti arðsemiskröfur ROE- kerfisins að teljast óraunhæfar og til þess fallnar að ýta undir áhættutöku stjórnenda í rekstri. Nefndin telur jafnvel að hætta sé á að stjórnendur hagræði rekstrarniðurstöðum til að mæta óraunhæfum markmiðum með bónusgreiðslur í huga og blekki þannig innstæðueigendur, hluthafa, fjárfesta og opinbera eftirlitsaðila, sem hafi aftur í för með sér hættu fyrir efnahagskerfið í heild.
    Rannsóknarnefndin yfirfór lánasamninga og kaupréttarsamninga sem bankinn gerði við starfsmenn. Sérstaka athygli nefndarinnar vöktu hagstæðir vaxtaskilmálar og einhliða uppsagnarákvæði í samningum um lán og hlutabréfakaup. Í kjölfar breytinga á hluthafahópi Glitnis í febrúar 2008 gaf nýr stjórnarformaður bankans út yfirlýsingu um aðhald í rekstri bankans og árangurstengingu ráðningarsamninga. Í maímánuði sama ár veitti bankinn engu síður lán til eignarhaldsfélaga nokkurra starfsmanna er nýtt voru til hlutabréfakaupa. Í tveimur tilfellum var hluta andvirðis lánanna ráðstafað til útgreiðslu arðs fyrir rekstrartap.
    Rannsóknarnefndin fer ítarlega yfir þróun starfskjara forstjóra Glitnis í tíð Bjarna Ármannssonar og Lárusar Weldings og breytingar í kjölfar breytingar á eigendahópi bankans árið 2006. Var kostnaður bankans af starfslokum Bjarna verulegur. Kostnaður bankans við ráðningarsamning við Lárusar Weldings metur nefndin á um 5,1 milljarða kr. á fimm ára tímabili.
    Samkvæmt upplýsingum rannsóknarnefndarinnar svöruðu lán Glitnis til starfsmanna sinna eða eignarhaldsfélaga í þeirra eigu um 17% af eiginfjárgrunni bankans í september 2008. Til trygginga fyrir a.m.k. þriðjungi þeirra lána stóðu hlutabréf í bankanum sjálfum.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 125
    1.     Rannsóknarnefndin dregur þá ályktun að með láni til Lárusar Weldings, bankastjóra Glitnis, sem veitt var til að fresta 300 millj. kr. eingreiðslu hans samkvæmt samningi, hafi stjórn bankans haft bein áhrif á uppgjör bankans á fyrsta ársfjórðungi 2008 en um var að ræða gjaldalið sem var alls um 5,1% af hagnaði bankans á fyrsta ársfjórðungi, frestað til eins árs, með tilheyrandi ofmati á hagnaði og þar með eigin fé. 126
    2.     Það vekur athygli nefndarinnar að hvorki er getið í ársskýrslu Glitnis árið 2007 um hluta skuldbindinga sem félagið tókst á hendur með ráðningarsamningi við Lárus, alls 550 millj. kr., né skuldbindingar félagsins vegna bónusgreiðslna til Bjarna Ármannssonar, alls 270 millj. kr. Einungis er getið þeirrar 300 millj. kr. eingreiðslu sem Lárus fékk við undirritun ráðningarsamningsins og þeirrar 100 millj. kr. greiðslu sem innt var af hendi til Bjarna Ármannssonar. 127
    3.     Frá árinu 2003 til 2008 lánaði Glitnir starfsmönnum alls um 15 milljarða kr. til hlutafjárkaupa í bankanum í því augnamiði að halda lykilstarfsmönnum bankans. Til að byrja með lánaði bankinn starfsmönnum umtalsverðar fjárhæðir í þeirra eigin nafni. Um leið veitti bankinn sumum starfsmönnum sölurétt á bréfunum sem láninu var ráðstafað til kaupa á. Síðar veitti bankinn frekari lán í sama tilgangi til eignarhaldsfélaga í 100% eigu starfsmanna. Lánin voru í mörgum tilvikum veitt á mjög hagstæðum kjörum, þ.e. án skuldaraálags ofan á millibankavexti, eða jafnvel á vöxtum sem voru lægri en millibankavextir. Slík lánskjör tíðkast að jafnaði ekki í lánastarfsemi banka, nema þá e.t.v. til ríkja. Stjórnendur Glitnis samþykktu sjálfir lán til starfsbræðra og -systra án þess að kjör þeirra virðist hafa verið kynnt fyrir stjórn bankans eða öðrum hluthöfum með formlegum hætti. Bankinn tók hlutabréf í sjálfum sér að veði fyrir greiðslu lánanna. Slík veð eru eðlilega haldlítil þegar syrtir í álinn. Bankinn gengur trauðla að eigin bréfum við þær aðstæður þegar kalla þarf inn veð, þ.e. þegar bankinn sjálfur er undir ágjöf vegna lækkunar hlutabréfaverðs á markaði eða hann er að komast í þrot. Af framangreindum 15 milljörðum kr., sem Glitnir veitti sem lán til hlutafjárkaupa í því skyni að hvetja lykilstarfsmenn til að starfa áfram hjá bankanum, lánaði bankinn fjórtán framkvæmdastjórum og lykilstarfsmönnum bankans alls um 8,1 milljarð kr. í maí 2008.Vakin er athygli á því að á aðalfundi Glitnis 20. febrúar 2008 lét Þorsteinn Már Baldvinsson, nýkjörinn stjórnarformaður, þau orð falla að kaupréttarsamningar yrðu ekki gerðir við starfsfólk Glitnis eins og staðan væri. 128
    4.     Ráðning Lárusar Weldings og samþykki á ráðningarkjörum hans fór fram á 35 mínútna löngum stjórnarfundi. Vekur þetta spurningar um vandaða stjórnarhætti. Ekki verður séð af fundargerð að stjórnarmenn hafi þar fengið sérstakt ráðrúm til þess að gera athugasemdir við samninginn, eða til að kynna sér efni hans, en samningurinn var þessþeirra hálfu fyrir hönd eigenda bankans. 129
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Landsbankinn. 130
    Eitt markmiða Landsbankans frá árinu 2006 var að hlutfall kauprétta í heildarlaunum lykilstarfsmanna yrði hlutfallslega hærra en hlutfall bónusa. Var hvatakerfi bankans byggt á tveimur meginstoðum, skammtímabónusgreiðslum og umtalsverðum kaupréttarsamningum lykilstarfsmanna sem bankinn bar mikinn kostnað af.

Bónusgreiðslur. 131
    Rannsóknarnefnd Alþingis kannaði kjör starfsmanna á tveimur samanburðarhæfum tekjusviðum innan bankans og einni stoðdeild. Nefndin fann engin tölfræðilega marktæk tengsl milli tekna og bónusgreiðslna og virtist nefndinni sem hagræn áhrif kerfisins væru lítil. Athygli nefndarinnar vakti að á árunum 2004 og 2005 voru fjárhæðir bónusgreiðslna til starfsmanna verðbréfamiðlunar nánast þær sömu þrátt fyrir að tekjur sviðsins væru breytilegar á þeim tíma.

Starfskjör bankastjóranna. 132
    Nefndin fjallaði um samninga sem gerðir voru við Halldór J. Kristjánsson frá árinu 1998. Naut hann ekki sértækra bónusgreiðslna á árinu 2005 en kjör hans tóku breytingum árið 2008. Landsbankinn gerði samning við Sigurjón Þ. Árnason í apríl 2003 sem tók breytingum á árinu 2005 hvað lífeyrisgreiðslur varðaði. Heildarmánaðarlaun Sigurjóns Þ. Árnasonar rúmlega nífölduðust frá árinu 2004 til 2008 og voru tæpar 35 millj. kr. að meðaltali á mánuði árið 2008. Heildarmánaðarlaun Halldórs J. Kristjánssonar voru tæpar 3 millj. kr. að meðaltali á mánuði árið 2004 en hækkuðu um 22 millj. kr. og voru rúmar 25 millj. kr. að meðaltali á mánuði árið 2005.

Kaupréttarsamningar og aflandsfélög. 133
    Kaupréttarsamninga innleiddi bankinn í launa- og hvatakerfi sitt árið 2000. Ákveðið var, á þeim tíma sem ríkið var aðaleigandi bankans, að stofna fjárhaldsfélög (e. trusts) á aflandssvæðum er fjárfestu í hlutabréfum bankans. Í upphafi lánaði Landsbankinn eignarhaldsfélögum fyrir kaupum á hlutabréfum í bankanum og gerði síðan framvirkan samning við hvert þeirra. Fjármögnun á kaupum félaganna færðist síðar yfir í hina stóru bankana tvo. Erlendu fjárhaldsfélögin voru eignalaus í upphafi en eignuðust síðar tvö til fjögur eignarhaldsfélög sem héldu utan um hlutabréf Landsbankans. Aflandsfyrirtækin voru að fullu undir stjórn og fjárhagslegum yfirráðum Landsbankans og gaf bankinn út sjálfskuldarábyrgðir í sínu nafni til að ábyrgjast lán þeirra hjá Kaupþingi og Glitni. Útistandandi lán umræddra félaga hjá Straumi voru alls að fjárhæð tæplega 14 milljarðar kr. við fall Landsbankans. Vekur nefndin athygli á því að Straumur virðist ekki hafa kallað eftir frekari ábyrgðum af hálfu Landsbankans á sama hátt og Kaupþing og Glitnir gerðu þegar lánin féllu niður fyrir umsamda tryggingaþekju.
    Heildarinnlausn starfsmanna Landsbankans á kaupréttarsamningum nam 217 millj. kr. að nafnvirði í félaginu á árunum 2004–2008. Nefndin telur sig ekki sjá að Landsbankinn hafi dregið á eign aflandsfélaganna til að mæta þessari innlausn starfsmannanna.

Lán til starfsmanna. 134
    Heildarútlán bankans til allra starfsmanna sinna sem voru útistandandi við fall hans námu alls um 14 milljörðum kr. Almennt tóku fáir starfsmenn Landsbankans lán í eigin nafni eða nafni eignarhaldsfélags að upphæð 100 millj. kr. eða meira.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 135
    1.     Bónusgreiðslur Landsbankans til lykilstarfsmanna voru ekki tengdar árangri að öðru leyti en því að bónus skyldi greiddur ef arðsemi eigin fjár væri á bilinu 9–14% hærri en ávöxtunarkrafa ríkisskuldabréfa (til meðallangs tíma) á uppgjörstímanum. Mismunandi skilyrði giltu um útgreiðslu bónuss gagnvart einstökum lykilstarfsmönnum. 136
    2.     Veltubónusar voru einnig áberandi í Landsbankanum, svo sem greiðsla til handa þjónustufulltrúa ef viðskiptavinur opnaði nýjan reikning eða færði sparnað sinn frá bankareikningi yfir í peningamarkaðssjóð. Við slíkar aðstæður er hætt við því að áhersla starfsmanna verði frekar á að afla nýrra viðskipta heldur en að viðhalda þeim gömlu. 137
    3.     Fjármögnun á kaupréttarsamningum var upphaflega á hendi Landsbankans sjálfs en síðar lögðu stjórnendur bankans fram sjálfskuldarábyrgð Landsbankans (eða fjárhagslega tengdra aðila, sbr. lánsfjármögnun Straums). Því var ekki um varnir á framtíðarskuldbindingum bankans að ræða þar sem áhættan hvíldi á bankanum sjálfum allan tímann. 138
    4.     Kaupin á hlutabréfunum inn í aflandsfélög, eftir að fjármögnun félaganna var tryggð, skapaði kaupþrýsting á bréf í Landsbankanum sem stjórnendur stýrðu og stuðluðu að hækkun hlutabréfa í bankanum á markaði eða vörnuðu lækkun verðs. 139
    5.     Leiða má að því líkur að sú ráðstöfun bankans að verða ekki við innlausn kaupréttarsamninga starfsmanna sem voru á innlausn 1. desember 2007 og næstu 90 daga þar á eftir kunni að hafa komið í veg fyrir lækkun á verði hlutabréfa Landsbankans á markaði. Með ráðstöfunum sínum kom Landsbankinn í veg fyrir að starfsmenn fengju að kaupa hlutabréfin á umsömdu verði en slíkt hefði fyrirsjáanlega myndað söluþrýsting á verð hlutabréfa í bankanum ef starfsmenn hefðu innleyst hagnað sinn vegna þeirra. 140
    6.     Ákvörðun stjórnenda og kjölfestufjárfesta bankans að fjármagna hlutabréfakaup á eigin bréfum í því skyni að „verja“ stöðu bankans vegna útgefinna kauprétta í stað þess að gefa út nýja hluti eftir því sem kaupréttarsamningarnir voru á innlausn tryggði kjölfestufjárfesti, eignarhaldsfélaginu Samson ehf., óbreytt yfirráð í bankanum. Ef bankinn hefði ekki fjármagnað og/eða gengist í ábyrgðir fyrir þann 13,2% hlut í honum sjálfum sem bundinn var í kaupréttarsamningum og hin hefðbundna leið verið farin, að gefa út nýja hluti til að uppfylla kaupréttarsamninga starfsmanna, hefði eignarhaldsfélagið Samson ehf. mögulega getað misst yfirráð í bankanum. 141
    7.     Landsbankinn kom hlutabréfum sem ætluð voru til að mæta skuldbindingum vegna kaupréttarsamninga starfsmanna fyrir í um átta aflandsfélögum og virðist það hafa verið gert í því skyni að komast hjá flöggunarskyldu. Ekki verður annað séð en að öll félögin hafi í reynd lotið sömu stjórn. Þannig var t.d. umboðum safnað frá stjórnum allra félaganna, sem voru í höndum lögmanna á aflandssvæðum, til að starfsmaður Landsbankans gæti farið með atkvæðarétt félaganna á aðalfundi bankans vorið 2007. Upplýsingar um þessi stjórnunarlegu yfirráð Landsbankans á félögunum komu ekki fram gagnvart fjárfestum, smærri hluthöfum og eftirlitsaðilum. Stjórnunarleg tengsl félaganna endurspeglast einnig í þeirri staðreynd að eitt félaganna, Proteus, lánaði öðru nýju systurfélagi, Kimball Associated, sem hafði ekkert eigið fé, hlutabréf sín sem tryggingu fyrir lánsfé hins nýja félags. Það sem rakið hefur verið hér að framan bendir til þess að reglum um flöggunarskyldu hafi ekki verið fylgt. 142
    8.     Rannsóknir hafa sýnt að forstjórar fyrirtækja fresta í sífellt meira mæli launagreiðslum með því að auka hlut lífeyrisframlags og þar af leiðandi tekna í framtíðinni fyrir störf sem unnin eru í nútíð. Stór þáttur launa Sigurjóns Þ. Árnasonar var greiddur í lífeyrissjóð og þá einkum séreignarsjóð. Það sama átti við hjá Halldóri J. Kristjánssyni. Sigurjón innleysti aldrei kauprétti sína, eins og áður sagði, heldur gerði samkomulag við formann bankaráðs um frestun innlausna. Hann bar því við í skýrslutöku að birting launaupplýsinga í tímaritum á Íslandi hefði valdið því að hann vildi fresta innlausn kaupréttar þangað til að hann hætti að vinna fyrir bankann. Það er eðlilegt og æskilegt að upplýsingar um hvatakerfi og laun forstjóra skráðra hlutafélaga séu uppi á borðum, enda er það stór þáttur í stjórnarháttum fyrirtækisins og hefur spágildi um frammistöðu þess, sem og rekstrarhæfi. Það er þó heppilegra að tengja slíka kröfu lagaumhverfinu með skýrum hætti. Ella er hægt að stýra því sem almenningi er látið í té sem leiðir til þess að rangar ályktanir eru dregnar um rekstrarmöguleika fyrirtækisins. 143
    9.     Að öllu framangreindu virtu er ljóst að hvatakerfi Landsbankans var til þess fallið að hafa veruleg áhrif á rekstrarskilyrði hans. 144
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Kaupþing. 145
    Rannsóknarnefndin fer yfir árangurstengingu launa starfsmanna Kaupþings og tiltekur að sér virðist sem bónusgreiðslur hafi ekki verið tengdar rekstrarárangri bankans með kerfisbundnum hætti heldur virðist þær hafa verið háðar huglægu mati stjórnenda. Bónusgreiðslur virðast hafa verið hæstar á árinu 2008 þegar rekstur bankans var erfiður og lausafjárþröng háði honum.

Kaupréttarsamningar og lánveitingar til starfsmanna. 146
    Aðalfundur Kaupþings samþykkti árið 2004 að æskilegt væri að lykilstarfsmenn væru einnig hluthafar bankans með afgerandi hætti. Var í því skyni samþykkt að veita starfsmönnum kauprétti og þeim boðið að taka lán hjá bankanum til að fjármagna hlutabréfakaup samhliða því sem starfsmönnum var veittur söluréttur á bréfunum. Eftir þessa stefnumótun jukust lán til starfsmanna mikið og voru um 5 milljarðar kr. í upphafi árs 2005.
    Þá stofnaði Búnaðarbankinn (forveri Kaupþings) aflandsfélög, eins og Landsbankinn, í þeim tilgangi að verja stöðu bankans vegna valrétta (kaup- og sölurétta) starfsmanna hans.
    IFRS-reikningsskilastaðlar gera ráð fyrir að sölurétt beri að draga frá eiginfjárgrunni félags, en stjórnendur Kaupþings leituðu leiða til að haga lánum til hlutabréfakaupa við lántöku á annan veg með atbeina endurskoðenda bankans. Rannsóknarnefndin tekur sérstaklega fram í skýrslunni að lánveitingar af þessu tagi hafi verið bannaðar í Bandaríkjunum frá árinu 1950.
    Virðast fyrirsvarsmenn Kaupþings hafa lagt hart að starfsmönnum að taka við háum lánum til hlutabréfakaupa og í kjölfarið haldið þeim í ákveðinni gíslingu. Þá virðist sem stjórnendur bankans hafi síðar komið í veg fyrir mikla sölu á bréfum í bankanum til að fyrirbyggja hrun.
    Hluti stjórnenda Kaupþings kom lánum úr persónulegri ábyrgð með því að færa þau yfir í eignarhaldsfélög. Á stjórnarfundi 25. september 2008 samþykkti stjórn Kaupþings að fella niður persónulegar ábyrgðir starfsmanna. Voru ákveðin viðskipti fruminnherja í bankanum ekki tilkynnt í viðskiptakerfi Kauphallarinnar.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 147
    1.     Kaupaukakerfi Kaupþings einkenndist af vilja stjórnarinnar og stærstu hluthafa til að hvetja starfsmenn og stjórnendur til mikillar áhættutöku. Merki þess má finna allt frá árinu 1994, sbr. samning við Ingólf Helgason, síðar forstjóra Kaupþings á Íslandi, sem byggðist á hlutdeild í hagnaði einvörðungu. Sú stefna hélst yfir allt það tímabil sem hér er til rannsóknar (janúar 2004 til október 2008). Hjá starfsmönnum Kaupþings var launamunur meiri en hjá starfsmönnum hinna bankanna tveggja. 148
    2.     Ljóst er að stjórnendur Kaupþings ákváðu, með samþykki hluthafa, að hverfa frá hvatalaunum í formi kaupréttarsamninga árið 2005 en veittu lykilstarfsmönnum þess í stað lán til hlutafjárkaupa til að ná sama markmiði. Lánin höfðu ýmsa kosti í för með sér fyrir stjórnendur. Ástæðan fyrir þessari umbreytingu á hvatalaununum mun hafa verið sú að stjórnendur Kaupþings vildu koma bankanum undan launakostnaði, komast hjá greiðslu opinberra gjalda, draga úr skattbyrði starfsmanna vegna færslu úr tekjuskatti í fjármagnstekjuskatt, en einnig vildu stjórnendurnir stuðla að því að vaxtakostnaður vegna lánanna yrði frádráttarbær frá skatti, eins og í tilfelli forstjóra Kaupþings og forstjóra Kaupthing Singer & Friedlander sem færðu hluti sína síðar yfir í eignarhaldsfélög. 149
    3.     Athygli vekur að endurskoðendur skuli hafa látið þá samninga óátalda sem stjórnendur gerðu við bankann eftir að upphaflegar athugasemdir endurskoðendanna komu fram um að söluréttir á hlutabréfum í bankanum skyldu dregnir frá eigin fé bankans. Líkt og að framan er rakið fela samningar um lán til kaupa á hlutabréfum með veðum í bréfunum sjálfum og ekki nema 10% sjálfskuldarábyrgð starfsmanna í meginatriðum í sér það sama og að veita sölurétt fyrir 90% af bréfunum. 150
    4.     Starfsmannalán Kaupþings voru af þeirri stærðargráðu að ljóst var að lántakendurnir væru vart borgunarmenn fyrir þeim ef hlutabréf Kaupþings lækkuðu verulega í verði, hvað þá ef Kaupþing yrði gjaldþrota og hlutabréfin þar með verðlaus. Hluthafafundur Kaupþings samþykkti þá tilhögun í mars 2004 að bankinn mundi lána starfsmönnum fyrir allt að 9% af eigin bréfum Kaupþings. Ástæða þess að hluthafafundur samþykkti að veita starfsmönnum sínum slík lán var að sögn formanns starfskjaranefndar, Ásgeirs Thoroddsens, sem bar tillöguna upp á hluthafafundinum, sú að lánafyrirgreiðslunni hefði verið ætlað að binda saman hag hluthafa og stjórnenda. Það verður að teljast sérlega veikburða samræming hagsmuna ef starfsmenn njóta alls hagnaðar meðan vel gengur en hluthafar sitja uppi með alla áhættuna og þar með gríðarlegt tap ef illa gengur. 151
    5.     Hér að framan var sagt frá viðbrögðum Kaupþings við lækkun bréfa sem lágu sem veð fyrir lánum starfsmanna vegna hlutabréfakaupa. Bankinn ákvað í fyrsta lagi að leysa ekki til sín bréf starfsmanna þegar veðköllum vegna lækkandi tryggingaþekju lánanna var ekki sinnt. Í öðru lagi sinnti bankinn ekki beiðnum þeirra starfsmanna sem sóttust eftir því að selja bréf sín í því skyni að mæta veðköllum á lánum sínum. Í þriðja lagi ákvað stjórnin að leysa starfsmenn undan sjálfskuldarábyrgð vegna lánanna. Þessi viðbrögð hlutu, eðli máls samkvæmt, að geta haft áhrif á hlutabréfaverð bankans. 152
    6.     Starfskjör Sigurðar Einarssonar, stjórnarformanns Kaupþings, t.d. lán til kaupa á 1,5% hlut í bankanum með sölurétti frá árinu 2003, tengdu saman hag hluthafa og stjórnenda með sérstæðum hætti. Tilhögunin fól í sér ávísun á áhættulausan hagnað til handa Sigurði en hvatinn sem felst í slíku kerfi er að auka áhættu í rekstri. Þetta hefur í för með sér að stjórnendur bankans leggja mögulega kapp á skjótfenginn gróða með miklum og áhættusömum útlánum til skamms tíma, sem jafnframt felur í sér hættu á auknum vanskilum og útlánatöpum til lengri tíma. 153
    7.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur að umfang beins og óbeins eignarhluta starfsmanna Kaupþings eða ávísun á slíkt, sem rekja má til starfs- og launasamninga, hafi verið svo mikið að það hafi verið til þess fallið að hvetja til aukinnar áhættusækni til skamms tíma og þar með til útlánastefnu sem gat orðið bankanum skaðleg. 154
    8.     Hin fjárhagslega niðurstaða af söluréttinum sem gefinn var út samhliða láni bankans til stjórnarformannsins árið 2003 var í meginatriðum sú sama fyrir hann og ef gefnir hefðu verið út kaupréttir, ef frá eru taldir lægri skattar sem fylgja lánafyrirkomulaginu. Í þessu samhengi er athyglisvert að skoða til samanburðar hversu stór hluti af útistandandi hlutum (nafnvirði) almenningshlutafélaga í Bandaríkjunum er lagður til hliðar í kauprétti til handa stjórnendum og öðrum lykilstarfsmönnum. Frá 1992–2002 voru útistandandi kaupréttir í almenningshlutafélögum í Bandaríkjunum að meðaltali á bilinu 1,4%–2,1% af útistandandi hlutum félaganna. Samanlagðir útistandandi kaupréttir og hlutabréf starfsmanna fjármögnuð af Kaupþingi voru hins vegar á miðju ári 2008 um 11–13% af heildarhlutafé bankans. Kaupréttir forstjóra í Bandaríkjunum eru að meðaltali um 0,17% af útistandandi hlutafé í almenningshlutafélögum. Sigurður Einarsson hlaut hins vegar árið 2003 kauprétt á 1,5% hlut í Kaupþingi með lánasamningnum sem þá var gerður við hann – þá er önnur fyrirgreiðsla í formi kauprétta eða lána með veði í fyrirtækinu ótalin. Við þetta bætist svo sú staðreynd að verðbréfamarkaður er grunnur á Íslandi sem gerir hreyfingar starfsmanna út úr stöðum sínum í bankanum mjög erfiðar, einkum sökum þess hversu hátt hlutfall af heildarvirði hlutabréfanna um var að ræða. 155
    9.     Árlegur rekstrarkostnaður útibús Kaupþings í London vegna stjórnarformannsins Sigurðar Einarssonar var ekki undir eftirliti innri eða ytri endurskoðenda bankans. Þar sem allar launagreiðslur og leiga Kaupþings á húsnæði Sigurðar fór í gegnum útibúið hafði rannsóknarnefnd Alþingis ekki undir höndum gögn sem gerðu nefndinni kleift að kanna launagreiðslur til hans með sama hætti og launagreiðslur til annarra forsvarsmanna bankans. Það hefði átt að vera sérstakt áhersluatriði stjórnar bankans og ytri endurskoðenda að fylgjast með útgjöldum sem tengdust stjórnarformanni þar sem hann var jafnframt í fullu starfi hjá bankanum. 156
    10.     Í rammagrein 3 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis 157 kemur fram að við sameiningu Búnaðarbanka Íslands og Kaupþings létu stjórnendur hjá líða að leysa upp aflandsfélög sem Búnaðarbankinn hafði sett upp á Tortóla, Otris S.A. og Ferradis Holding S.A., en þau höfðu þann eina tilgang að halda utan um hlutabréf í Búnaðarbanka Íslands til varnar kaupréttarsamningum starfsmanna hans. Eignir félaganna voru ekki á bókum Kaupþings sem hélt stjórnunarlegum yfirráðum yfir félögunum. Þótt telja megi líklegt að upprunaleg skuld félaganna við Búnaðarbankann til kaupa á bréfum bankans hafi verið greidd ber vitnisburður Guðnýjar Örnu Sveinsdóttur, fyrrum fjármálastjóra Kaupþings, með sér að stjórnendur hafi látið hjá líða að gera félögin upp og innleysa þann hagnað sem varð til þegar bréf félaganna í Kaupþingi voru seld til dótturfélags Kaupþings í Lúxemborg þar sem engin þörf var lengur á vörnum vegna kaupréttarsamninga starfsmanna Búnaðarbankans. Flestir þessara starfsmanna höfðu flutt sig frá Búnaðarbankanum yfir í Landsbankann þegar Sigurjón Þ. Árnason var ráðinn þangað. Rannsóknarnefnd Alþingis hefur ekki getað rakið fyllilega hvað varð um það fjármagn sem myndaðist í félögunum tveimur en svo virðist sem stjórnendur Kaupþings hafi komið sér upp nokkurs konar afskriftareikningi sem þeir nýttu síðar til að mæta því tapi sem ella hefði myndast á bókum Kaupþings í lok árs 2007 vegna misheppnaðra fjárfestinga í skuldabréfavafningum.158

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir framangreindar niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að taka fram að hún telur verulega gagnrýnisvert að samningsstaða starfsmanna fjármálafyrirtækjanna um starfskjör hafi að því er virðist innifalið þvingun til þess að taka við og nýta sér kaupréttarsamninga.
    Þingmannanefndin telur að kveða þurfi á um það í löggjöf að fjármálafyrirtækjum verði óheimilt að lána starfsmönnum sínum til kaupa á hlutabréfum í þeim.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að vekja sérstaka athygli á að innri og ytri endurskoðun bankanna virðast hafa haft lítið hlutverk þegar kom að endurskoðun hvatakerfa, kaupréttarsamninga og lánveitinga til starfsmanna. Telur þingmannanefndin að setja þurfi reglur um aðkomu þeirra að slíkum málum.
    Þingmannanefndin telur rétt að vekja sérstaka athygli á að Landsbanki og Búnaðarbanki hófu að stofna félög á aflandssvæðum þegar bankarnir voru enn í ríkiseigu og héldu því áfram eftir einkavæðinguna.
    Þingmannanefndin telur í ljósi alls framangreinds að lögbinda eigi ákvæði sem setja strangari skorður við því að fyrirkomulag launagreiðslna til starfsmanna fjármálafyrirtækja leiði til aukinnar áhættusækni í rekstri þeirra. 159 Vill þingmannanefndin einnig nefna í þessu sambandi að hún telur nauðsynlegt að lífeyrismál stjórnenda fjármálafyrirtækja verði tekin til skoðunar með sama markmið fyrir augum.160
    Þingmannanefndin telur fulla þörf á því að hvata- og umbunarkerfi bankanna og skattaleg meðferð þeirra sæti heildarendurskoðun.

11. kafli. Innri og ytri endurskoðun. 161
Innri endurskoðun. 162

    Rannsóknarnefndin kannaði sérstaklega hversu virk innri endurskoðun bankanna var. Fer nefndin ítarlega yfir þau ákvæði sem gilda um innri endurskoðun í lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, og lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, ásamt reglugerðum og leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins.
    Nefndin telur ljóst að innri endurskoðunardeildir bankanna hafi mjög takmarkað komið að útlánaeftirliti, og þá sérstaklega mati á virði útlána.
    Við athugun rannsóknarnefndarinnar á skýrslum sem innri endurskoðunardeildir bankanna gáfu út kom í ljós að á tímabilinu 2005–2007 var einungis að finna fáar athugasemdir og ábendingar um bætta innri starfshætti bankanna. Frá miðju ári 2007 og fram að falli bankanna eru athugasemdirnar hins vegar fjölmargar og tekur rannsóknarnefndin upp nokkur dæmi úr þeim.
    Rannsóknarnefndin gerir grein fyrir starfi endurskoðunarnefnda fjármálafyrirtækjanna. Kemur þar fram að það hafi fyrst verið með breytingum á lögum um ársreikninga árið 2009 sem fjármálafyrirtækin voru skylduð til að hafa starfandi endurskoðunarnefndir. Endurskoðunarnefndir störfuðu reyndar innan bankanna fyrir gildistöku breytingalaganna en verkefni þeirra var annað og skilgreint á annan hátt. Þá fjallar rannsóknarnefndin stuttlega um hæfisskilyrði starfsmanna í endurskoðunarnefndum og skipun þeirra.
    Rannsóknarnefndin telur að hægt hafi gengið að ná fram þeim umbótum sem innri endurskoðendur bentu á að ráðast þyrfti í. Þá hafi samskipti innri endurskoðenda við Fjármálaeftirlitið ekki verið í nægilega góðum farvegi. 163

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 164
    1.     Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var það mikil framför að Fjármálaeftirlitið skyldi hinn 24. september 2008 gefa út leiðbeinandi tilmæli um störf endurskoðunardeilda fjármálafyrirtækja, nr. 3/2008. Á hinn bóginn var það gert allt of seint miðað við þá knýjandi þörf sem var á markvissara og öflugra innra eftirliti í fjármálafyrirtækjunum í ljósi þess að mörg þeirra höfðu stækkað um 30–50% ár hvert, nokkur ár í röð. Í skýrslum sem innri endurskoðendur þriggja stærstu bankanna gáfu fyrir nefndinni kom fram að ef tilmælin hefðu verið til staðar fyrr hefðu þau styrkt stöðu innri endurskoðenda auk þess sem áherslur og verkefni hefðu verið nokkuð önnur, sérstaklega er varðar mat og eftirlit með útlánum. 165
    2.     Í ljósi þeirra skýrslna sem innri endurskoðendur stóru bankanna þriggja gáfu fyrir rannsóknarnefndinni telur hún að eftirfylgni við athugasemdir innri endurskoðenda hafi almennt gengið mjög hægt fyrir sig, ef hún gekk þá eftir. Verður því ekki séð að störf innri endurskoðenda hafi haft nægilegan slagkraft. Er því ástæða til að draga í efa að innri eftirlitskerfi bankanna hafi í öllum tilvikum haldið í við hinn gífurlega hraða vöxt þeirra. 166
    3.     Rannsóknarnefndin telur brýna þörf á að leggja skýrari lagagrundvöll að innra eftirliti fjármálafyrirtækja og telur í því sambandi ekki viðhlítandi að byggja á leiðbeiningum Fjármálaeftirlitsins sem mæla t.d. fyrir um að innri endurskoðandi „þurfi“ að hafa aðgang að nauðsynlegum gögnum og að „rík áhersla sé lögð á“ að endurskoðun ljúki með skýrslu. Að mati rannsóknarnefndarinnar þarf að setja lagalega bindandi reglur sem eru skýrar, stöðugar og fyrirsjáanlegar um lágmarksinntak innri endurskoðunar í fjármálafyrirtækjum sem hægt er að fylgja eftir með lagalegum úrræðum. Slíkar reglur ættu því að koma fram í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum sem hefðu viðhlítandi lagastoð. 167
    4.     Þá telur rannsóknarnefndin mikilvægt að innri endurskoðendur fái tækifæri til að eiga reglulega fundi með Fjármálaeftirlitinu í samræmi við þau sjónarmið sem 14. gr. leiðbeinandi reglna Basel-nefndarinnar frá 2001 um innri endurskoðun er byggð á. Með því gefst þá færi á að samhæfa betur innra og ytra eftirlit og auka slagkraft þess eftirlits sem haft er með fjármálastofnunum. 168
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Áhættustýring. 169
    Rannsóknarnefndin fjallar um áhættustýringu bankanna þriggja. Kemur fram að í áhættustýringu felist meðal annars að fylgst sé með útlánaáhættu fjármálafyrirtækisins, vaxtaáhættu, gengisáhættu, lausafjáráhættu, rekstraráhættu og eiginfjárhlutfalli auk stórra áhættna, samkvæmt lögum nr. 161/2002. Starfsmenn sem annast áhættustýringu fjármálafyrirtækis verða að hafa fulla yfirsýn yfir rekstur fyrirtækisins og vera upplýstir um allar stærri ákvarðanir sem teknar eru innan þess. Áhættustýringu er ætlað að upplýsa yfirstjórn reglulega um stöðu einstakra áhættuþátta innan fyrirtækisins og mat á áhættuþoli þess. Fjármálafyrirtæki skal upplýsa opinberlega um áhættur, áhættustýringu og eiginfjárstöðu fyrirtækisins. Samkvæmt upplýsingum rannsóknarnefndarinnar voru bankarnir haustið 2008 allir komnir vel á veg með að innleiða stoð 2 (eftirlitsferlar) í svokölluðum BASEL-II reglum um eigið fé alþjóðlegra fjármálafyrirtækja.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 170
    1.     CAMELS 171-mat allra bankanna vorið 2008 gaf til kynna að lausafjáráhætta og fjármögnunaráhætta væru helstu veikleikar þeirra. Almennt kom einnig fram að áhætta af hlutabréfum, beint í eigu bankanna eða óbeint með veðum fyrir útlánum, væri mikil. Varðandi Glitni og Landsbankann var sérstaklega nefnt að of mikil áhætta væri tengd eigendum bankanna. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að hér hafi CAMELS-matið réttilega leitt í ljós tvo mikilvæga áhættuþætti í rekstri bankanna. Of mikil útlán voru veitt vensluðum aðilum og markaðsáhætta var allt of mikil, hvort sem það var beint eða í gegnum útlán bankanna. Bregðast hefði þurft við með því að draga verulega úr þessari áhættu. Frá því um vorið jukust hins vegar bæði lán með veðum í hlutabréfum, sbr. umfjöllun í 12. kafla, og einnig lán til venslaðra aðila, sbr. 8. kafla. Í ljósi ríkjandi markaðsaðstæðna allt frá ársbyrjun 2008 var bönkunum erfitt um vik að bregðast við. Í þessu sambandi er þó rétt að hafa í huga að bankarnir tóku þessa áhættu í rekstri sínum þegar betur áraði. Áhætta myndast þegar hún er tekin en ekki þegar verð fara að lækka.172
    2.     Ljóst er að skráning og utanumhald um veð bankanna fyrir útlánum þeirra var hvergi nærri í viðunandi horfi hjá bönkunum þar sem lítil áhersla var lögð á slíka vinnu á uppgangstímum þeirra. Þar sem þessi mikilvægi þáttur í starfseminni var í ólagi má leiða líkur að því að áhættan sem myndaðist vegna veða, fyrst og fremst samþjöppunaráhætta, hafi orðið mun meiri en bankarnir gerðu sér grein fyrir og þá ekki síst þegar markaðsverðbréf voru tekin að veði. Í slíkum tilvikum getur myndast hvati til að halda verði á veðum uppi ef of stór hluti lánabókarinnar (og afleiðubókarinnar) er beinlínis háður viðkomandi markaðseign, sbr. nánari umfjöllun í 12. kafla. 173
    3.     Áhættustýring bankanna hefði átt að meta betur áhættu sem fólst í því að taka veð í markaðsverðbréfum á þeim tíma sem veðin voru samþykkt. Eins og vikið er að hér að framan voru veðin almennt ekki könnuð sérstaklega. Því til viðbótar var oft eingöngu litið til veða í stað þess að kanna einnig hvort lántakandi gæti greitt af láninu með greiðsluflæði. Slík könnun hefði átt að ýta undir virkara eftirlit með áhættunni af verðbreytingum veðanna því eins og forstöðumaður áhættustýringar hjá einum bankanna viðurkenndi, og rakið er hér að framan, þá jafngiltu þessi lán því að bankinn ætti í raun sjálfur viðkomandi eignir. Með hliðsjón af þessu telur rannsóknarnefnd Alþingis að áhættustýring bankanna hefði átt að meta þessa áhættu á grundvelli markaðsáhættu en ekki einvörðungu sem útlánaáhættu. 174
    4.     Þá telur nefndin að áhættustýring allra þriggja bankanna hefði átt að fara með lán með veðum í eigin bréfum eins og óvarin lán. Ljóst var að við greiðslufall lána sem tryggð voru með slíkum veðum mundi bankinn ekki þvinga fram sölu á eigin bréfum, sérstaklega í ljósi þess hversu stór hluti eigin bréfa var að veði hjá bankanum. Þetta varð einnig raunin eins og rakið er í 12. kafla. Í stað þess að dregið væri úr þessari áhættu var þróunin gagnstæð, þ.e. áhætta bankanna að þessu leyti jókst eftir að líða tók á lausafjárkreppuna. 175
    5.     Að lokum má nefna að ekki verður séð að tekið hafi verið að fullu tillit til þeirrar gjaldeyrisáhættu sem myndast hafði í lánabókum (og afleiðubókum) bankanna varðandi lán í erlendri mynt. Bankarnir tóku hærra hlutfall veða en umfram það var ekki litið nægjanlega til þess í hvaða mynt tekjuflæði viðkomandi lántaka var. Þá var lánað í miklum mæli í erlendri mynt fyrir innlendum markaðsverðbréfum, sem augljóslega voru með íslenskt tekjuflæði og verðáhættu í krónum. Vegna samfylgni innlends verðbréfamarkaðar og krónunnar reyndust þetta sérstaklega áhættusöm útlán. Ekki verður séð að áhættan af þessum lánum hafi verið rétt metin. Það hafði aftur þær afleiðingar að þau voru ekki rétt verðlögð sem loks leiddi til þess að einstaklingar og fyrirtæki tóku þessi lán í of miklum mæli. Tap íslenska hagkerfisins af þessu er gífurlegt. 176
    6.     Ljóst er að hvatinn fyrir því að lána í erlendri mynt var meðal annars sá að auka við erlendar eignir bankanna þar sem skuldir þeirra, þ.e. fjármögnun, var fyrst og fremst í erlendri mynt. Í þessu sambandi skal enn áréttað það sem fram kemur í 8. kafla að ef viðskiptavinir bankanna hafa ekki greiðslugetu, sem sveiflast með erlendu myntinni, má færa rök fyrir því að lánin séu ekki raunveruleg eign í erlendri mynt fyrir bankann. Gengisáhættan sem bankinn hefði tekið með því að lána í krónum hvarf ekki við það að lána íslensku viðskiptavinunum í erlendri mynt. Áhættan breyttist einvörðungu úr gengisáhættu í skuldaraáhættu (e. default risk). Þessu til viðbótar var útlánaáhættan mjög samþjöppuð þar sem gæði þessa hluta lánasafnsins voru svo háð einni breytu, þ.e. gengi íslensku krónunnar. Í framhaldinu jók þessi uppbygging erlendra lána á hagstjórnarvanda stjórnvalda. 177
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Ytri endurskoðendur. 178
    Hvað ytri endurskoðun bankanna varðar beindist athugun rannsóknarnefndarinnar einkum að því að greina hvernig ytri endurskoðun á ársreikningum fjármálafyrirtækja eða könnun árshlutareikninga þeirra hefði verið framkvæmd. Þá skoðaði nefndin jafnframt hvernig staðið hefði verið að könnun á því hvort útlán, kröfur og aðrar eignir samkvæmt efnahagsreikningi hefðu verið fyrir hendi í eignum fyrirtækjanna og þær færðar og metnar í samræmi við gildandi lög, reglur og alþjóðlega reikningsskilastaðla í reikningsskilum fyrir árið 2007 og árshlutareikningum 2008.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 179
    1.     Við fall bankanna varð óhjákvæmilega mikið verðfall á eignum þeirra. Það er hins vegar niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis að gæði útlánasafns bankanna hafi verið byrjuð að rýrna a.m.k. 12 mánuðum fyrir fall bankanna og hafi gert það allt fram að falli þeirra, þótt ekki sæist þess stað í reikningsskilum bankanna. Þær rannsóknir sem nefndin hefur gert á fjárhag fjármálafyrirtækjanna benda eindregið til þess að útlán og skuldbindingar þeim tengdar hafi verið ofmetin í reikningsskilum fjármálafyrirtækjanna í árslok 2007 og við hálfsársuppgjör 2008. Með hliðsjón af þeim erfiðleikum í rekstri og fjármögnun margra viðskiptamanna bankanna sem þá voru þegar komnir fram, miðað við þá athugun sem rannsóknarnefndin hefur gert, má, eins og lýst er hér að framan, leiða líkur að því að þar kunni að hafa skeikað hundruðum milljarða króna. 180
    2.     Athugun rannsóknarnefndarinnar sýnir að nánast engar sértækar niðurfærslur hafi verið gerðar, jafnvel ekki gagnvart stærstu skuldurum fyrirtækjanna, þ.m.t. helstu eigendum fjármálafyrirtækjanna, þrátt fyrir að framkvæmdar hafi verið margháttaðar „björgunaraðgerðir“ bæði á árinu 2007 og 2008. 181
    3.     Í byrjun árs 2005 innleiddu fjármálafyrirtækin alþjóðlega reikningsskilastaðla. Ein af meginbreytingunum var að grundvöllur útreiknings á framlagi í niðurfærslusjóð tapaðra útlána skyldi byggjast á stöðu útlána á reikningsskiladegi og á fenginni reynslu af innheimtu þeirra í stað væntinga um framtíðartap útlánanna. Þetta var sérstaklega óheppilegt fyrir íslensku bankana sem stækkuðu ört á þessum tíma. Bönkum í örum vexti fylgir mikið af nýjum viðskiptavinum og í tilvikum þeirra er því ekki fyrir hendi „fengin reynsla“. Má því ætla að framlög í niðurfærslusjóði hafi verið of lág, jafnvel þó að þau hafi verið í samræmi við reikningsskilastaðla. Í 4. kafla er rætt um hvernig til dæmis spænski seðlabankinn brást við þessum ágalla í reikningsskilastaðlinum með því að gera þarlendum bönkum að færa í niðurfærslusjóð viðbótarframlag sem tók mið af vexti fjármálastofnunarinnar. Eitthvað slíkt hefði eflaust verið við hæfi hér á landi. 182
    4.     Þegar þetta er virt telur rannsóknarnefnd Alþingis að þrátt fyrir þá framkvæmd sem verið hefur á reikningsskilum fjármálafyrirtækja hér á landi leiði veigamikil rök til þeirrar niðurstöðu að draga hefði átt lán sem einvörðungu eru tryggð með veði í eigin hlutabréfum frá eigin fé fjármálafyrirtækis á grundvelli 5. mgr. 84. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Það er jafnframt niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis að sterk rök séu fyrir því að ef þriðji aðili er skráður eigandi að hlutabréfum í fjármálafyrirtæki, skuli meðhöndla slíka hluti sem eigin hluti í skilningi síðastnefnds ákvæðis, ef þriðji maður er eigandi „fyrir reikning félagsins“, þ.e. fjármálafyrirtækisins. Við mat á því hvenær telja megi að þriðji maður sé eigandi „fyrir reikning félagsins“ verður eðli máls samkvæmt fyrst og fremst að horfa til þess hver ber áhættuna af viðkomandi hlutum. Ef það er félagið sjálft verður að líta svo á að þriðji maður sé eingöngu skráður fyrir þeim „fyrir reikning félagsins“ og því beri að meðhöndla þá sem eigin hluti. 183
    5.     Nefndin telur einnig ástæðu til að benda í þessu samhengi á þá miklu áhættu sem bankarnir báru vegna eigin hlutabréfa og þar með þegar kom að eigin fé þeirra. Leiða má að því líkur að það hafi valdið því að bankarnir lögðu enn frekara fjármagn til viðskipta með eigin hlutabréf og annarra fjármálafyrirtækja en slíkt hlaut að styðja við gengi bréfanna eins og rökstutt er í 12. kafla.
    6.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur einnig að fjármögnun bankanna á hlutabréfum hvers annars hafi verið það umfangsmikil að með því hafi skapast mikil kerfisleg áhætta sem hafi veikt getu íslenska fjármálakerfisins til að standa af sér þá lausafjárkreppu sem skall á um mitt ár 2007. 184
    7.     Rannsóknarnefndin telur í ljósi þess sem rakið er í þessum kafla ástæðu til að setja fram þá ábendingu að hugað verði að því að setja skýrari reglur um hvaða eigin hlutabréf í fjármálafyrirtæki eigi að koma til frádráttar við útreikning á eigin fé. 185
    8.     Það er álit rannsóknarnefndarinnar að skort hafi á að endurskoðendur sinntu nægilega skyldum sínum við endurskoðun reikningsskila fjármálafyrirtækjanna árið 2007 og við hálfsársuppgjör 2008, að því er varðar rannsókn þeirra og mat á virði útlána til stærstu viðskiptaaðila fyrirtækjanna, meðferð á hlutabréfaeign starfsmanna og fyrirgreiðslu fjármálafyrirtækja til kaupa á hlutabréfum í sjálfum sér. 186

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir framangreindar niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin tekur undir þær niðurstöður rannsóknarnefndarinnar er varða þörf fyrir sterkari lagagrundvöll innra eftirlits fjármálafyrirtækja og aðgengi innri endurskoðenda að Fjármálaeftirlitinu.
    Þingmannanefndin telur rétt að herða á ábyrgð, upplýsingaskyldu og verklagi innri endurskoðenda, styrkja sjálfstæði þeirra gagnvart stjórnendum fjármálafyrirtækja og efla tengsl þeirra við fulltrúa Fjármálaeftirlitsins.
    Þingmannanefndin telur óeðlilegt að gengisáhætta bankanna hafi verið flutt yfir á viðskiptavini. Þótt markmið bankanna hafi verið að minnka áhættu sína með lánveitingum í erlendri mynt til innlendra aðila og vega með því upp á móti gengisáhættu sem slíkri fjármögnun fylgir hafi slíkt ekki minnkað gengisáhættuna heldur aðeins breytt henni í skuldaraáhættu fyrir bankann.
    Þingmannanefndin telur að skýra þurfi og efla lög og reglur um störf og hlutverk endurskoðenda fyrirtækja, meðal annars til þess að bæta starfsskilyrði og efla frumkvæðisskyldu þeirra við endurskoðun.
    Þingmannanefndin leggur til að gerð verði úttekt á störfum innri og ytri endurskoðenda fjármálafyrirtækja fram að bankahruni. Þá telur nefndin mikilvægt að meðal endurskoðenda fari fram frekari umræða um ábyrgð þeirra í tengslum við bankahrunið og endurskoðun á starfsháttum, gæða- og siðareglum í ljósi þess lærdóms sem draga má af skýrslu rannsóknarnefndarinnar.
    Þingmannanefndin vill geta þess að rannsóknarnefnd Alþingis hefur á grundvelli 14. gr. laga nr. 142/2008 séð ástæðu til þess að senda sérstökum saksóknara tilkynningu um að rannsakað verði hvort endurskoðendur þeirra fjármálafyrirtækja sem féllu haustið 2008 og í upphafi árs 2009 hafi brotið starfsskyldur sínar við endurskoðun þessara fjármálafyrirtækja þannig að refsingu varði.

4.4    Fjórða bindi skýrslunnar.

12. kafli. Verðbréfamarkaðir. 187
    Fjórða bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis fjallar um verðbréfamarkaðinn, gjaldeyrismarkaðinn og verðbréfa- og fjárfestingarsjóði stóru bankanna þriggja. Í 12. kafla er farið yfir íslenskan verðbréfamarkað, þróun hans og virkni, sérstaklega síðustu mánuðina fyrir efnahagshrunið.
    Verðbréfamarkaðir eru fyrst og fremst viðskiptavettvangur fyrir fjármagnseigendur og fyrirtæki sem þurfa á fjármagni að halda án beinnar milligöngu banka. Þó geta bankar stundað viðskipti á verðbréfamarkaði fyrir viðskiptavini sína. Virkni verðbréfamarkaðar felst í kaupum og sölu á verðbréfum, þ.e. hlutabréf í félögum eru boðin til sölu í þeim tilgangi að afla fjár fyrir viðkomandi félag. Skuldabréf flokkast einnig undir verðbréf. Markmið verðbréfaviðskipta eru almennt að tryggja félögum fjármagn inn í rekstur sinn.
    Á Íslandi er starfræktur einn skipulegur verðbréfamarkaður, NASDAQ OMX Iceland hf., og er hann hluti af samstæðu kauphalla á Norðurlöndunum. Einungis aðilar sem hafa tilskilin starfsleyfi geta átt viðskipti í Kauphöllinni og nefnast þeir kauphallaraðilar.

Þróun íslensks verðbréfamarkaðar. 188
    Í kaflanum er fjallað um þróun íslensks verðbréfamarkaðar allt frá því að Verðbréfaþing Íslands hf. var stofnað árið 1985. Frá árinu 2000 fór að bera á samruna félaga og yfirtökum sem leiddu til afskráninga og fækkunar félaga á verðbréfamarkaði. Úrvalsvísitalan var fyrst tekin saman árið 1998 og hafði hún hækkað um 110,29% þegar komið var fram á árið 2004. Hæsta gildi náði hún 18. júlí 2007, eða 9016,48 stigum, sem er hækkun upp á 328,76%. Í skýrslu rannsóknarnefndarinnar segir að sú hækkun sé einsdæmi meðal þróaðra hagkerfa. Hækkun vísitölunnar má að mestu leyti rekja til hækkunar á hlutabréfum bankanna þriggja en þeir voru sjálfir mjög atkvæðamiklir í kaupum og sölu á eigin bréfum.
    Kaup og sala á verðbréfamarkaði fór að miklu leyti fram með lánveitingum frá bönkunum þremur og oft voru einu veðin tekin í bréfunum sjálfum. Það er mat rannsóknarnefndarinnar að ýmsir misbrestir hafi verið á uppbyggingu verðbréfamarkaða hér á landi og markaðurinn hafi verið óþroskaður. Hegðun bankanna hvað varðar lánveitingar til kaupa í eigin bréfum leiddi, þegar hlutabréfaverð fór lækkandi, til minni gæða í útlánasöfnum þeirra sem hafði aftur mikil áhrif á afkomu bankanna og hlutabréfaverð. Einnig kemur hér til skoðunar þáttur starfsmanna bankanna en þeir áttu margir hverjir hlutabréf í bönkunum og höfðu fengið fjármögnun þaðan til viðskiptanna. Þannig var komin upp mjög þröng staða í lok árs 2007 þegar hlutabréf fóru að lækka í verði og allt of margir áttu of mikið undir því að gengi bankanna á hlutabréfamarkaði vænkaðist.

Viðskipti bankanna. 189
    Nokkuð ítarlega er fjallað um viðskipti stóru bankanna þriggja með eigin hlutabréf í kaflanum. Þau viðskipti fóru almennt þannig fram að kaup á hlutum voru gerð gegnum tilboðsbókina í Kauphöllinni, þ.e. með pöruðum viðskiptum gegnum kerfi Kauphallarinnar. Salan fór hins vegar yfirleitt fram í stórum viðskiptum utan tilboðabókanna sem voru tilkynnt síðar til Kauphallarinnar. Ástæða þess að bankarnir beittu þessari aðferð er sú að pöruð viðskipti hafa áhrif á verðmyndun en tilkynnt viðskipti hafa einungis takmörkuð áhrif á verðmyndun. Rannsóknarnefndin telur því að bankarnir hafi reynt að kalla fram óeðlilega eftirspurn eftir hlutabréfum í sjálfum sér og notað til þess það svigrúm sem hægt var að skapa með viðskiptum deilda eigin viðskipta í bönkunum. Markmið bankanna var að tempra hraða verðlækkunarinnar og vinna þannig tíma til að greiða úr öðrum málum. Niðurstöður rannsóknarnefndarinnar eru að yfirgnæfandi líkur séu á því að þau viðskipti bankanna með eigin hlutabréf sem greining nefndarinnar náði til hafi verið framkvæmd í þeim tilgangi að gefa misvísandi upplýsingar um eftirspurn eftir hlutabréfunum og hafa þannig áhrif á verð þeirra. 190 Umfang viðskiptanna var svo mikið að ekki hefði verið mögulegt að halda kaupunum til streitu nema einhver sala kæmi á móti eða með því að flagga uppsöfnuðum eignarhlut bankanna opinberlega.
    Í mörgum tilvikum veittu bankarnir völdum viðskiptavinum sínum lán á hagstæðum kjörum og jafnvel án trygginga til þess að liðka fyrir slíkri sölu. Í ljósi greiningar sinnar telur rannsóknarnefndin ljóst að það sé verulega óheppilegt að banki eða fjármálastofnun sé viðskiptavaki með eigin hlutabréf, ekki síst þegar þeir eru einnig lánveitendur í tengdum viðskiptum. Rannsóknarnefndin telur einnig að mörg af þeim lánum sem bankarnir veittu til kaupa á eigin bréfum og áttu sér stað síðla árs 2007 og árið 2008 hafi einungis verið til þess fallin að auka svigrúm veltubóka bankanna til frekari hlutabréfakaupa og ekki hafi í öllum tilfellum verið gætt að því að koma í veg fyrir að bankinn bæri sjálfur alla áhættu af verðbreytingum bréfanna. Staðan er einmitt sú að þegar banki kaupir sjálfur hlutabréf ber hann þá áhættu eina sem nemur þeirri upphæð sem hann borgaði fyrir hlutina. Ávinningur hans getur hins vegar verið mikill hækki hlutabréfin í verði. Ef hins vegar banki lánar fyrir hlutabréfakaupum einungis með veðum í bréfunum sjálfum ber hann sömu áhættu og ef hann hefði keypt bréfin sjálfur og fær engan ávinning nema þóknun og vexti af láninu. Því eru þessir viðskiptahættir verulega varhugaverðir með sjónarmið og hagsmuni bankans sjálfs í huga.
    Líta má svo á að hagsmunir starfsmanna séu á nokkurn hátt samtvinnaðir hagsmunum vinnuveitandans, einkum ef starfsmenn eru einnig hluthafar í viðkomandi félagi, og er því alltaf ákveðinn hvati til staðar til þess að hafa áhrif á verð hafi félagið eða starfsmenn þess hag af því. Eftirlitsstofnanir þurfa einnig að hafa betri úrræði til þess að fylgjast með stöðutöku og viðskiptum fjármálafyrirtækja sem og einstakra fjárfesta svo hægt sé að koma í veg fyrir að viðskiptahættir í líkingu við þá sem tíðkuðust hjá deildum eigin viðskipta bankanna verði viðhafðir í framtíðinni.

Seðlabanki Íslands og eftirlitsaðilar. 191
    Rannsóknarnefndin gagnrýnir Seðlabankann fyrir að fylgjast ekki nægilega vel með veðsetningu hlutabréfa á verðbréfamarkaði. Fræðimenn hafa fært fyrir því rök að seðlabankar eigi að hafa eftirlit með veðsetningu í hagkerfinu og grípa inn í til þess að koma í veg fyrir að hún verði of há á uppgangstímum og stuðla að aukningu þegar samdráttur er í hagkerfinu. Með slíkum aðferðum megi hugsanlega stuðla að auknum fjármálastöðugleika. Rannsóknarnefndin telur að Seðlabanki Íslands eigi á grundvelli lögmæltrar skyldu sinnar að viðhalda fjármálastöðugleika að safna upplýsingum um veðsetningu og grípa jafnvel inn í ef sú staða kemur upp aftur að mikil aukning verður í veðsetningu samhliða verðhækkunum á verðbréfum og almennri þenslu í hagkerfinu.
    Þá tiltekur rannsóknarnefndin að Fjármálaeftirlitið hafi ekki fylgst nægilega með stöðutökum bankanna þriggja á verðbréfamarkaði og þróun hennar frá árinu 2007 þegar bankarnir fara í stórum stíl að kaupa hlutabréf hver í sínum banka og losa út þann eignarhlut í stórum skömmtum til að komast hjá því að senda út flöggunartilkynningu. Rannsóknarnefndin telur að eftirlitið hafi brugðist í því efni. Þá telur rannsóknarnefndin mikilvægt að Fjármálaeftirlitið og Kauphöllin hafi með sér skýrari verkaskiptingu til þess að gripið sé inn í óeðlilega viðskiptahætti sem fyrst og er þar vísað til þeirrar hegðunar bankanna að einoka kauphlið tilboðabóka eigin félags.
    Að mati rannsóknarnefndarinnar er hlutverk regluvarða mikilvægt á verðbréfamörkuðum sem og í rekstri fjármálafyrirtækja. Regluverðir bankanna þriggja fengu takmarkaðar upplýsingar og höfðu lítið ákvörðunarvald og stóðu oft í deilum við stjórnendur um starfssvið sitt, heimildir og úrræði. Rannsóknarnefndin leggur til að hlutverk regluvarða innan bankanna verði styrkt verulega, hlutverk þeirra og staða í skipuritum skýrð betur og sjálfstæði þeirra og upplýsingagjöf til þeirra tryggð. Þá telur nefndin einnig að regluverðir þurfi að hafa sterkt bakland hjá Fjármálaeftirlitinu og að þar fái þeir stuðning, svo sem ef farið er inn á verksvið þeirra eða komið í veg fyrir að þeir geti sinnt skyldum sínum. Slíkt bakland mundi gera stjórnendum bankanna ljóst að afleiðingar þess að virða ekki ráðleggingar regluvarða geti orðið alvarlegar.

Deildir eigin viðskipta í bönkunum. 192
    Rannsóknarnefndin getur ekki fallist á að eðlileg viðskiptasjónarmið hafi legið að baki kaupum deilda eigin viðskipta í bönkunum á hlutabréfum þegar tap er stöðugt á kaupum og sölu bréfa. Rannsóknarnefndin getur þannig ekki fallist á þær skýringar sem forsvarsmenn og stjórnendur bankanna gáfu um þessi viðskipti, þ.e. að um hafi verið að ræða eðlilega viðskiptavakt hlutabréfa eða að þessi leið sé eðlileg þegar horft er til langtímafjárfestinga. Nánar er fjallað um skýringar stjórnenda bankanna og yfirmanna deilda eigin viðskipta í kafla 12.7 í skýrslunni. Rannsóknarnefndin telur að vísbendingar séu uppi um að aðgreining miðlunar og deilda eigin viðskipta hafi ekki verið jafnmikil og eðlilegt hefði verið talið. Milli þessara deilda eiga að vera „kínamúrar“ sem sjá til þess að bankarnir geti ekki nýtt sér upplýsingar um áætlanir viðskiptavina sinna til þess að eiga sjálfir viðskipti á betri kjörum. Rannsóknarnefndin telur að mjög mikilvægt sé að halda þessari aðgreiningu milli miðlunar og eigin viðskipta svo að verðbréfaviðskipti geti gengið eðlilega fyrir sig.
    Í kaflanum er sérstaklega fjallað um nokkur málefni í rammagreinum, svo sem um hvata bankanna til þess að hafa áhrif á verð eigin hlutabréfa, um málefni stjórnenda Glitnis og Milestone, um skipti Landsbankans og Glitnis á hlutabréfum hvors í öðrum í september 2008. Þá er í kaflanum fróðleg og ítarleg samantekt yfir lánveitingar til hlutabréfakaupa í öllum bönkunum þremur.
    Stuttlega er vikið að skuldabréfamarkaðnum og stöðunni á honum árin fyrir efnahagshrunið. Kemur þar fram að frá árinu 2004 og fram til septemberloka 2008 hafi nafnvirði útistandandi skuldabréfa á markaði aukist um 1.217% og fólst mesta aukningin í skuldabréfum bankanna sem voru orðin um 30% af nafnvirði markaðarins í lok september 2008. Sérstaka athygli vekur aukning útgáfu bankabréfa árið 2008 en þá skiptust bankarnir á skuldabréfum í þeim tilgangi að fjármagna þau í gegnum Seðlabankann. Nánar er fjallað um þetta atriði í 4. og 7. kafla skýrslunnar. Mesta veltan á þessu tímabili var þó með skuldabréf ríkissjóðs og Íbúðalánasjóðs, eða 96% af heildarveltu árin 2004–2008.
    Sérstaklega er bent á þróun ávöxtunarkröfu skuldabréfa Íbúðalánasjóðs sem hækkar töluvert frá hausti 2006 og fram til loka árs 2007 en ávöxtunarkrafan breytist almennt í öfugu hlutfalli við verð skuldabréfanna. Þessi þróun á sér stað á sama tíma og hlutabréfaverð er að hækka og er merki um aukna áhættusækni fjárfesta. Í lok árs 2007 fór ávöxtunarkrafan að lækka á ný, skuldabréfaverð hækkaði og hlutabréfaverð fór þá lækkandi. Á sama hátt má líta á þá þróun sem aukna sókn fjárfesta í öruggari fjárfestingar.
    Af umfjöllun rannsóknarnefndarinnar má sjá að þróun skuldabréfamarkaðarins kallast að nokkru leyti á við þróun hlutabréfamarkaðarins en með öfugum formerkjum. Á það sérstaklega við um þróun skuldabréfa Íbúðalánasjóðs og ríkisskuldabréf en ákveðin tengsl voru milli þróunar þessara tveggja markaða.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 193
    1.     Ýmsir misbrestir voru á uppbyggingu verðbréfamarkaða hér á landi sem gefur til kynna að markaðurinn hafi á margan hátt verið óþroskaður. 194
    2.     Rannsóknarnefndin leiðir líkur að því að þá miklu hækkun sem varð á hlutabréfaverði frá upphafi árs 2004 fram til miðs árs 2007 megi fyrst og fremst rekja til aukinnar skuldsetningar vegna verðbréfakaupa og vanmats á þeirri auknu áhættu sem henni fylgdi. 195
    3.     Rannsóknarnefndin telur bankana hafa komið sjálfum sér í þrönga stöðu þegar hlutabréfaverð fór lækkandi síðla árs 2007 með því að hafa veitt lán til hlutabréfakaupa og með töku veða í eigin bréfum. Einnig áttu starfsmenn í mörgum tilfellum talsverðan eignarhlut í eigin banka sem bankinn jafnvel fjármagnaði. Fallandi hlutabréfaverð leiddi til minni gæða í útlánasöfnum þeirra sem hafði aftur mikil áhrif á afkomu bankanna og hlutabréfaverð almennt. Rannsóknarnefndin telur því að bankarnir hafi allir reynt að kalla fram óeðlilega eftirspurn eftir hlutabréfum í sjálfum sér og notað til þess það svigrúm sem hægt var að skapa með viðskiptum deilda eigin viðskipta. Allir bankarnir þrír voru umsvifamiklir kaupendur eigin hlutabréfa. 196
    4.     Rannsóknarnefndin telur að margar af þeim lánveitingum til hlutabréfakaupa í bönkunum sjálfum sem áttu sér stað síðla árs 2007 og allt árið 2008 hafi verið til þess fallnar að auka svigrúm veltubóka bankanna til frekari hlutabréfakaupa og að ekki hafi í öllum tilfellum verið gætt að því að koma í veg fyrir að bankinn bæri alla áhættuna af verðbreytingum bréfanna. 197 Yfirgnæfandi líkur séu á því að þau viðskipti bankanna með eigin hlutabréf sem greining nefndarinnar náði til hafi verið framkvæmd í þeim tilgangi að gefa misvísandi upplýsingar um eftirspurn eftir hlutabréfunum og hafa þannig áhrif á verð þeirra.198
    5.     Rannsóknarnefndin bendir á að láni banki að fullu fyrir hlutabréfakaupum, með engin veð önnur en bréfin sjálf, ber hann sömu áhættu og ef hann hefði sjálfur keypt bréfin en ávinningurinn takmarkast við þóknanir og vaxtagreiðslu sem þó er óvíst að komi til nema hlutabréfaverðið hækki eða arðgreiðslur dugi fyrir greiðslunum. Þannig eru takmörk sett á ávinning en engin á tapið. 199
    6.     Rannsóknarnefndin telur að Seðlabanki Íslands eigi, á grundvelli þeirrar lögmæltu skyldu sinnar að viðhalda fjármálastöðugleika, að safna upplýsingum um veðsetningu og grípa jafnvel inn í ef sú staða kemur upp aftur að mikil aukning verður á veðsetningu samhliða verðhækkunum á verðbréfum og almennri þenslu í hagkerfinu. 200
    7.     Rannsóknarnefndin telur að ekki sé hægt að fallast á að kaup deilda eigin viðskipta í bönkunum á hlutabréfum hafi verið byggð á eðlilegum viðskiptasjónarmiðum, hvorki sjónarmiðum um eðlilega viðskiptavakt hlutabréfa né ávöxtun á fjármunum bankanna. 201
    8.     Rannsóknarnefndin telur að vísbendingar séu uppi um að innan bankanna hafi aðgreining miðlunar og deilda eigin viðskipta í reynd ekki verið jafnmikil og hefði mátt ætla. Rannsóknarnefndin minnir á að það er mjög mikilvægt fyrir eðlileg verðbréfaviðskipti að þessi aðgreining sé í raun fyrir hendi. 202
    9.     Rannsóknarnefndin telur að það viðhorf bankanna að tap í viðskiptum sé eðlilegt fyrir viðskiptavaka sé rangt þar sem aðkoma þeirra eigi aðeins að vera sú að hækka verð þegar kaupþrýstingur er og lækka verð þegar söluþrýstingur myndast. Önnur staða viðskiptavaka gefi vísbendingar um að verið sé að viðhalda óeðlilegu verði. Telur rannsóknarnefndin ljóst að það sé verulega óheppilegt að bankar eða fjármálastofnanir séu viðskiptavakar 203 með eigin hlutabréf og þá ekki síst þegar þau eru einnig lánveitendur í tengdum viðskiptum.204
    10.     Rannsóknarnefndin telur eftirlitsstofnanir þurfa hafa betri úrræði til að fylgjast með stöðutöku og viðskiptum fjármálafyrirtækja sem og einstakra fjárfesta svo að hægt sé að koma í veg fyrir að viðskiptahættir í líkingu við þá sem tíðkuðust hjá deildum eigin viðskipta bankanna verði viðhafðir í framtíðinni. 205
    11.     Rannsóknarnefndin telur að það kunni að vera mikilvægt að hafa strangara eftirlit með hugsanlegri markaðsmisnotkun á litlum og óþroskuðum hlutabréfamörkuðum en draga mætti úr eftirlitinu þegar líður á og viðkomandi markaður þroskast. 206
    12.     Þá telur rannsóknarnefndin að Fjármálaeftirlitiið hafi brugðist skyldum sínum þegar ekki var notast við gagnagrunn sem til var um verðbréfaviðskipti. Rannsóknarnefndin telur að hefði eftirlitið notað gögnin úr grunninum hefði það kallað á rannsókn á verðbréfamarkaðnum sem hefði mögulega getað breytt atburðarásinni að einhverju leyti. 207
    13.     Þá telur rannsóknarnefndin mikilvægt að Fjármálaeftirlitið og Kauphöllin hafi með sér skýrari verkaskiptingu til þess að auðvelda eftirlit með því að góðir viðskiptahættir séu stundaðir og vísar rannsóknarnefndin þar til þeirrar hegðunar bankanna að einoka kauphlið tilboðabóka eigin félags. 208
    14.     Hlutverk regluvarða hefði þurft að vera stærra innan bankanna. Almennt voru stöður regluvarða undirmannaðar auk þess sem þeir fengu takmarkaðar upplýsingar og höfðu afar lítið ákvörðunarvald. Rannsóknarnefndin leggur til að hlutverk regluvarða innan bankanna verði styrkt verulega, hlutverk þeirra og staða í skipuritum skýrð betur og sjálfstæði þeirra og upplýsingagjöf til þeirra tryggð. Þá telur nefndin einnig að regluverðir þurfi að hafa sterkt bakland hjá Fjármálaeftirlitinu og fá þar stuðning, svo sem ef farið er inn á verksvið þeirra eða komið í veg fyrir að þeir geti sinnt skyldum sínum. 209
    15.     Að lokum bendir rannsóknarnefndin á að gagnhæði 210 myndast milli afkomu félags og hlutabréfaverðs þegar velgengni félags er að verulegu leyti háð verði eigin hlutabréfa. Rannsóknarnefndin telur að slíkt gagnhæði hafi myndast á íslenskum verðbréfamarkaði þannig að fallandi hlutabréfaverð gat haft afdrifarík áhrif á afkomu bankanna. Slíkt gagnhæði hafi skapað óæskilegan hvata til þess að hafa áhrif á hlutabréfaverð. Mikilvægt sé að koma í veg fyrir að slík staða geti komið upp aftur og bendir rannsóknarnefndin þar sérstaklega á mikilvægi eftirlitsaðila.211

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir framangreindar niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur nauðsynlegt að ráðist verði í mótun langtímastefnu og endurskoðun á löggjöf um fjármálamarkaði og lögum um Kauphöll Íslands. Sérstaklega verði horft til þróunar á þessum sviðum sem á sér stað erlendis. Í því sambandi verði kannað hvort nauðsyn sé á strangara eftirliti með markaðsmisnotkun vegna smæðar íslenska hlutabréfamarkaðarins.
    Þingmannanefndin telur það sérlega gagnrýnisvert hvernig bankarnir kölluðu fram óeðlilega eftirspurn eftir hlutabréfum í sjálfum sér en það leiddi til verulegs tjóns fyrir hluthafa og almenning í landinu.
    Þá telur þingmannanefndin nauðsynlegt að skapa eftirlitsstofnunum sterkari stöðu til að fylgjast með stöðutöku og viðskiptum fjármálafyrirtækja og einstakra fjárfesta, sérstaklega með tilliti til eigin viðskipta.

13. kafli. Gjaldeyrismarkaður. 212
    
Í þessum kafla er viðskiptum með íslensku krónuna lýst í aðdraganda að falli bankanna í október 2008.
    Í ársbyrjun 2001 var íslenska krónan sett á flot, samhliða því að Seðlabankinn fékk aukið sjálfstæði og tók upp verðbólgumarkmið. Í lok árs 2001 hófust síðan viðskipti á óformlegum millibankamarkaði með gjaldeyrisskiptasamninga. Eftir flot krónunnar styrktist raungengi hennar frá því í lok árs 2001 og fram til nóvember 2005 þegar krónan náði hæsta gildi sínu frá árinu 1988. Krónan veiktist síðan aftur en tók að styrkjast sumarið 2006 og hélt styrkingu sinni fram til loka ársins 2007 þegar veiking hennar hófst á ný og stóð allt fram að falli bankanna.
    Stóru bankarnir þrír stunduðu viðskipti á gjaldeyrismarkaði í tvennum tilgangi, annars vegar fyrir eigin reikning til að mæta eigin viðskipta- og fjárfestingarþörf og til að stýra gjaldeyrisjöfnuði sínum og hins vegar til þess að þjónusta viðskiptavini sína sem þurftu á gjaldeyri og gjaldeyrisviðskiptum að halda. Í þessum viðskiptum þurftu bankarnir að hyggja að gjaldeyrisskiptajöfnuði sínum en samkvæmt reglum nr. 318/2006, um gjaldeyrisjöfnuð, mátti heildargjaldeyrisstaðan hvorki vera jákvæð né neikvæð um meira en 30% af eigin fé aðila samkvæmt síðasta birta uppgjöri. Þessu var breytt með reglum nr. 577/2008 og var hlutfallið lækkað niður í 10% af eigin fé.
    Ítarlega er farið yfir viðskipti á millibankamarkaði með gjaldeyri og flæði hans á markaði kannað milli stóru bankanna þriggja en þeir voru viðskiptavakar á millibankamarkaðnum. Rannsóknarnefndin bendir sérstaklega á að í lok september 2008 hafði Landsbankinn veitt inn á markaðinn nánast öllum þeim gjaldeyri sem kom inn á tímabilinu frá 1. desember 2006. Sá gjaldeyrir hafði næstum allur flætt út í gegnum Landsbankann og inn í gegnum Kaupþing.
    Rannsóknarnefndin bendir á að á tveggja ára tímabili, frá lokum ársins 2007, hafi Kaupþing verið afar stór kaupandi gjaldeyris á millibankamarkaði meðan Landsbankinn veitti miklum erlendum gjaldeyri inn á markaðinn. Síðan hafi fimm innlend fyrirtæki keypt verulegar fjárhæðir í evrum sem hafi vakið athygli vegna umfangs viðskiptanna. Þessi miklu kaup á gjaldeyri höfðu veruleg áhrif innan Seðlabankans sem bað Fjármálaeftirlitið að kanna viðskiptin. Það var niðurstaða eftirlitsins að ekkert hefði komið fram sem benti til brota á lögum í tengslum við þessi viðskipti.
    Það er niðurstaða rannsóknarnefndarinnar að allir stóru viðskiptabankarnir hafi varið eiginfjárhlutfall sitt gagnvart gengisbreytingum íslensku krónunnar í auknum mæli síðustu tvö árin fyrir hrun þannig að stærri hluti af eignum þeirra og skuldum hafi verið í erlendum gjaldmiðli.
    Fjallað er um gjaldeyrisskiptasamninga, viðskipti með þá á millibankamarkaði og afleiddan vaxtamun á honum í kaflanum. Sérstaklega er minnst á að í mars 2008 hafi vaxtamunurinn verið orðinn nánast enginn sem var merki um verulegan lausafjárskort íslensku bankanna í erlendum gjaldmiðlum sem kominn var til vegna þröngrar stöðu á erlendum fjármagnsmörkuðum. Þessi vaxtamunur sýndi að íslensku bankarnir vildu alls ekki missa frá sér evrur. Fram kemur að erfiðleikar bankanna við endurfjármögnun erlendra lána og útflæði af erlendum innlánsreikningum þeirra hafi valdið verulegum skorti á erlendum gjaldeyri vorið 2008. Þegar vaxtamunurinn var orðinn þetta lítill hefði það átt að leiða til þess að innflæði yrði á gjaldeyri þar sem hægt var að ávaxta evrur hér á landi á krónuvöxtum. Hins vegar gerðist það að krónan féll þegar erlendir aðilar tóku krónurnar sínar út úr bönkunum og skiptu þeim í evrur. Þessar aðstæður leiddu því meðal annars til falls íslensku krónunnar.
    Lífeyrissjóðirnir voru vel varðir fyrir hreyfingum íslensku krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum. Varnirnar voru framvirkir gjaldeyrissamningar eða gjaldmiðlaskiptasamningar gerðir til skamms tíma. Lífeyrissjóðir eru hins vegar í eðli sínu langtímafjárfestar. Í skýrslunni kemur fram mat Con Keating, sérfræðings um lífeyrissjóðalausnir, að almennt sé ekki hægt að mæla með skammtímavörnum á langtímaeignir. Það er niðurstaða rannsóknarnefndarinnar að umhugsunarvert sé að þeir þrír lífeyrissjóðir sem nefndin kannaði, Gildi – lífeyrissjóður, Lífeyrissjóður verslunarmanna og Lífeyrissjóðir Bankastræti 7, skyldu hafa aukið varnir sínar þegar krónan tók að veikjast, en það bendir til þess að sjóðirnir hafi vonast eftir skjótfengnum gróða við aukið fall krónunnar.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 213
    1.     Lánveitingar til einstaklinga í erlendum myntum jukust verulega á tímabilinu frá 2006 og fram að falli bankanna. Með slíkum lánveitingum voru bankarnir að flytja myntáhættu, sem skapaðist vegna fjármögnunar bankanna erlendis, frá þeim sjálfum yfir á einstaklingana. Útlánaáhætta var þó enn til staðar hjá bönkunum ef viðkomandi einstaklingur hafði ekki tekjur í erlendri mynt á móti skuld sinni. 214
    2.     Lífeyrissjóðirnir voru vel varðir fyrir hreyfingum krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum og virðist sem vörnum þeirra hafi verið stýrt á virkan hátt auk þess sem sjóðirnir væntu þess að íslenska krónan mundi styrkjast. Rannsóknarnefndin bendir sérstaklega á að lífeyrissjóðir eru langtímafjárfestar en varnarsamningar tengdir gjaldmiðlum eru almennt til skamms tíma. 215
    3.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur það umhugsunarvert að þeir lífeyrissjóðir sem kannaðir voru hafi aukið varnir þegar krónan tók að veikjast. Það bendir til þess að sjóðirnir, sem eiga að vera með langtímafjárfestingarmarkmið, hafi verið að vonast eftir skjótfengnum ágóða á gjaldeyrismarkaði. 216

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir framangreindar niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.

14. kafli. Verðbréfa- og fjárfestingarsjóðir. 217
    Efni kaflans er greining á verðbréfa- og fjárfestingarsjóðum. Rannsóknarnefndin tók til ítarlegrar skoðunar alls níu sjóði sem reknir voru af dótturfélögum stóru bankanna þriggja, Glitni sjóðum hf., Rekstrarfélagi Kaupþings hf. og Landsvaka hf. Fram kemur í lögum um verðbréfa- og fjárfestingarsjóði, nr. 30/2003, að fjárfestingarsjóðir hafa rýmri fjárfestingarheimildir, geta fjárfest meira í óskráðum verðbréfum auk þess sem ekki er krafist eins mikillar áhættudreifingar og í verðbréfasjóðum. Heimilt er að markaðssetja verðbréfasjóði á Evrópska efnahagssvæðinu en fjárfestingarsjóði má einungis markaðssetja innan lands. Einnig er í lögunum kveðið á um fjárfestingarheimildir sjóðanna, hámark fjárfestinga í einum útgefanda og aðrar takmarkanir á eignasafni sjóða, reglur um lán og ábyrgðir, skortsölu á verðbréfum og eftirlit með áhættu í sjóðnum. Fjárfestingarstefna sjóðanna er rakin sem og samsetning eigna í sjóðum og þróun hennar frá árunum 2005–2008.

Sjóðirnir, rekstur og fjárfestingar.
Glitnir sjóðir hf. 218
    Stærsti sjóður Glitnis, sjóður 9, stækkaði hratt á skömmum tíma. Áhættudreifingu í sjóðnum var verulega ábótavant og sérstaka athygli vakti hversu lágt hlutfall ríkistryggðra verðbréfa var í eignasafninu. Þá voru fjárfestingar sjóðsins í eignarhaldsfélögum umfram það sem teljast mátti eðlilegt í dreifðu eignasafni auk þess sem lán sjóðsins til móðurfélagsins og tengdra félaga voru afar mikil. Rannsóknarnefndin telur að sjóðurinn hafi starfað meira eins og banki þegar kom fram á árið 2008 þar sem sjóðurinn var farinn að krefjast trygginga þegar hann keypti skuldabréf eða víxla tiltekinna eignarhaldsfélaga. Þá gerir rannsóknarnefndin einnig athugasemd við það að sjóðir rekstrarfélagsins skyldu kaupa skuldabréfaútgáfur í heild þar sem erfitt er þá að meta virði slíkra bréfa. Einnig gagnrýnir rannsóknarnefndin lánveitingar sjóðs 9 til Glitnis banka og tengdra félaga og segir þær vekja verulegar spurningar um óhæði rekstrarfélagsins gagnvart eiganda þess.

Landsvaki hf. 219
    Sjóðurinn Peningabréf ISK í eigu Landsvaka hf. var stærsti peningamarkaðssjóður landsins. Eignir sjóðsins voru að meiri hluta í Landsbankanum eða tengdum félögum auk þess sem mikið var keypt af skuldabréfum Baugs Group og FL Group/Stoða. Fjárfestingar sjóðsins í bréfum þessara aðila voru endurnýjaðar á gjalddaga þrátt fyrir greiðslufall útgefanda. Greiðslufall Baugs hefði átt að endurspeglast í virði eigna sjóðsins en í stað þess að upplýsa um væntanlegt tap sjóðsins var ákveðið að endurfjárfesta í bréfum Baugs þrátt fyrir verulegan fjárhagsvanda. Niðurstaða rannsóknarnefndarinnar er að móðurfélag sjóðanna hafi haft verulega mikil áhrif á fjárfestingar þeirra. Gagnrýnd er sú ákvörðun Landsvaka hf. að selja öll ríkisskuldabréf úr sjóðnum í þeim tilgangi að auka ávöxtun hans á kostnað áhættudreifingar en slík dreifing áhættu hlýtur að vera sjónarmið sem hlutdeildarskírteinishöfum er afar mikilvægt. Þá telur rannsóknarnefndin ámælisvert að sjóðurinn hafi keypt heilar skuldabréfaútgáfur enda geti virk verðmyndun ekki orðið með slík bréf.
    Sjóðurinn Fyrirtækjabréf hjá Landsvaka hf. er verulega gagnrýndur fyrir að hafa fjárfest í skuldabréfi Björgólfs Guðmundssonar þvert á vilja sjóðstjóra en slík fjárfesting í skuldabréfum einstaklinga stenst ekki reglur um fjárfestingar skv. 7. gr. reglugerðar nr. 792/2003. Einnig er það gagnrýnisvert að Fjármálaeftirlitið aðhafðist ekkert í málinu. Að lokum bendir rannsóknarnefndin á að vikurnar í kringum fall bankanna hafi átt sér stað sérkennilegar færslur inn og út úr sjóðnum þar sem keypt voru verðbréf útgefin af Samson og FL Group/ Stoðum þar sem tap virðist hafa verið flutt milli sjóða í andstöðu við þær reglur sem giltu um starfsemi sjóðanna.
    Rannsóknarnefndin tekur sérstaklega afstöðu til viðskipta sem voru milli fjárfestingarsjóða og telur að verðmyndun í sjóðum verði að grundvallast á upplýsingum sem allir hafa aðgang að. Ekki hafi verið eðlilegt að selja bréfin milli sjóðanna í þeim tilgangi að komast hjá því að selja þau á markaði, en það hefði valdið lækkun á raunverulegu markaðsvirði bréfanna. Auk þess er almennt talið að stýring lausafjár í sjóðum eigi ekki að fara fram milli sjóða með sameiginlegan rekstur eða sjóðstjórn heldur sé eðlilegra að leitað sé eftir þjónustu annarra fjármálastofnana til þess að mæta skammtímasveiflum í innlausnum úr sjóðum. Í þessu samhengi tekur rannsóknarnefndin fram að innlausnarkerfi sjóðanna þar sem viðskiptavinur gat innleyst alla sína eign í sjóði samdægurs tíðkist ekki almennt í fjárfestingarsjóðum og hefðu slíkar takmarkanir átt að gilda líka hér á landi. 220

Rekstrarfélag Kaupþings hf. 221
    Í útboðslýsingu sjóða Rekstrarfélags Kaupþings banka er tiltekin leyfileg hámarkseign sjóðanna í tilteknum flokkum verðbréfa en ekkert skilyrði er um lágmark.
    Stórum hluta heildareigna sjóðsins var varið til fjárfestinga í móðurfélaginu Kaupþingi og tengdum félögum og var hlutfallið yfir 50% af eignum sjóðsins árið 2006 og enn hærra árið 2008. Þessi staða er sérstaklega athyglisverð þar sem lítið sem ekkert var fjárfest í bréfum ríkis og sveitarfélaga árin 2006–2008.
    Athygli vakti að mjög stór hluti eigna peningamarkaðssjóðs Kaupþings var bundinn í innlánum í Kaupþingi, eða um helmingur eignanna árið 2008. Slík fjárfesting í innlánum samrýmist afar illa eðlilegri áhættudreifingu. Hefði við hrunið ekki komið til neyðarlaganna, nr. 125/2008, þar sem innstæður í bönkum voru gerðar að forgangskröfum í þrotabú, hefðu eigendur hlutdeildarskírteina í peningarmarkaðssjóðum Kaupþings tapað verulegum fjárhæðum.

Áhættustýring sjóðanna. 222
    Sérstaklega er fjallað um áhættustýringu innan sjóðanna. Fyrirkomulag áhættustýringar í rekstrarfélögum sjóðanna fullnægði hvorki lagaskilyrðum né faglegum kröfum til þessa mikilvæga þáttar í starfsemi sjálfstæðs fjármálafyrirtækis. Hvorki Glitnir sjóðir hf. né Landsvaki hf. fengu samþykki Fjármálaeftirlitsins fyrir útvistun áhættustýringar og hvorugt rekstrarfélagið gerði sérstakan samning um áhættustýringuna við móðurfélagið. Rannsóknarnefndin telur að þetta fyrirkomulag lýsi skorti á fagmennsku og takmörkuðu sjálfstæði rekstrarfélaganna. Þá er það gagnrýnt að Fjármálaeftirlitið hafi ekki gert athugasemdir við þetta fyrirkomulag fyrr en árið 2008 en þá var það niðurstaða stofnunarinnar að æskilegt væri að rekstrarfélögin hefðu komið upp óháðum starfseiningum til þess að fara með áhættustýringu. Þá gagnrýnir rannsóknarnefndin mælikvarða sem notaðir voru við áhættumat og náðu aðeins til einstakra skuldara en ekki til heildarsamsetningar eigna í sjóðunum. Gagnrýni kemur einnig fram á áhættustýringu sjóðanna þar sem ekki virtist hafa verið skoðuð fylgni ávöxtunar eignanna og tengsl eigenda auk þess sem ávöxtunarkrafan virðist hafa verið aðalatriði og sjónarmiðinu um áhættudreifingu vikið til hliðar.

Sjálfstæði rekstrarfélaganna. 223
    Rannsóknarnefndin kannaði sérstaklega stöðu rekstrarfélaga sjóðanna og mat hvort sjálfstæði þeirra hefði verið nægilegt. Í stuttu máli má segja að niðurstaðan sé afar neikvæð og að sjálfstæði rekstrarfélaganna hafi verið afar lítið. Þeir þættir sem helst hafa áhrif á skort á óhæði eru, að mati rannsóknarnefndarinnar, starfsmennirnir og launakerfið en starfsmenn rekstrarfélaganna höfðu mikil tengsl við móðurfélögin og höfðu starfsaðstöðu í sama húsnæði auk þess sem ákvarðanir um bónusgreiðslur komu frá móðurfélaginu.
     Skipan stjórna rekstrarfélaganna var athyglisverð en hjá Glitni sjóðum hf. var meiri hluti stjórnar skipaður starfsmönnum móðurfélagsins og hjá Landsvaka hf. og Rekstrarfélagi Kaupþings hf. voru stjórnirnar eingöngu skipaðar starfsmönnum Landsbankans og Kaupþings. Verður því ekki hjá því litið að telja óhæði rekstraraðilanna lítið gagnvart móðurfélagi við þessar aðstæður. Þá tekur rannsóknarnefndin undir mat Fjármálaeftirlitsins sem birtist í skýrslu þess um óhæði rekstrarfélaganna árið 2008 þar sem segir að ef stjórn er að öllu eða mestu leyti skipuð starfsmönnum móðurfélags eða fulltrúum stórra hluthafa sé veruleg hætta á að hagsmunir hlutdeildarskírteinishafa verði undir sem sé ekki í samræmi við 16. gr. laga nr. 161/2002, um heilbrigða viðskiptahætti.
     Eftirliti stjórna rekstrarfélaganna var ábótavant. Rannsóknarnefndin nefnir dæmi um lítið eftirlit með stjórnum, t.d. voru skýrslur innri endurskoðunar ekki teknar fyrir og ræddar í stjórnum og bókanir fundargerða ekki fullnægjandi.
    Kynning á rekstrarfélögum var villandi þar sem látið var í veðri vaka að félögin væru hluti af viðkomandi móðurfélagi. Það er mat rannsóknarnefndarinnar að óhæði kynningar á rekstrarfélögunum hafi verið ófullnægjandi og ekki fullnægt áskilnaði 51. gr. laga nr. 30/ 2003, um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði.
    Um innri endurskoðun rekstrarfélaganna segir rannsóknarnefndin að þeim þætti hafi verið ábótavant hjá öllum rekstrarfélögunum auk þess sem afstaða rekstrarfélaganna til óhæðis stjórnarmanna hafi reynst vera áhyggjuefni. Það var mat fjármálafyrirtækjanna að heimildir Fjármálaeftirlitsins væru verulega takmarkaðar sem stenst þó engan veginn nánari skoðun á lögum sem snerta eftirlitið.

Kynning og markaðssetning sjóðanna. 224
    Rannsóknarnefndin skoðaði hvernig kynningu og markaðsetningu fjárfestingarsjóðanna var háttað. Niðurstaða rannsóknarnefndarinnar er að markaðsetningin hafi í mörgum tilfellum verið villandi þar sem ekki var vísað til þess í kynningarefni að sjóðirnir væru áhættulausir eða áhættulitlir, heldur kom það fram í tölvupóstum til viðskiptavina og í leiðbeiningum til símsöludeilda. Einnig bendir á rannsóknarnefndin að kynning sjóðanna virðist hafa brotið í bága við 1. málsl. 1. mgr. 51. gr. laga um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði þar sem krafist er réttra og nákvæmra upplýsinga og 2. málsl. 1. mgr. 51. gr. laganna þar sem kemur fram að gæta verði að því í kynningarstarfsemi að ljóst sé hvort viðkomandi sjóður sé fjárfestingarsjóður eða verðbréfasjóður.
    Rannsóknarnefndin fer stuttlega yfir hreyfingar og útflæði sem varð úr sjóðunum fyrir október 2008. Nefndin aflaði gagna um mánaðarlega stöðu hlutdeildarskírteinishafa hjá einstökum sjóðum og skoðaði úttektir hóps stærstu eigenda hlutdeildarskírteina með tilliti til upphæða og starfsstöðva. Af þeim samanburði leiddi að nokkur munur var á milli hæstu stöðu og úttekta hjá tengdum aðilum annars vegar og hjá ótengdum aðilum hins vegar. Því hefur verið beint til ríkissaksóknara að huga að breytingum á eignastöðu hlutdeildarskírteinishafa. 225

Eftirlit Fjármálaeftirlitsins með sjóðunum. 226
    Í skýrslunni er farið yfir eftirlit Fjármálaeftirlitsins með verðbréfa- og fjárfestingarsjóðunum. Leiða má af þeirri skoðun að eftirlitið hafi verið of veikt, enda aðeins einn starfsmaður sem sinnti eftirliti með sjóðunum fram til loka árs 2007 en á þeim tíma hafði heildarstærð sjóðanna farið yfir 400 milljarða króna. Þá var fjöldi sjóða á vegum rekstrarfélaganna þriggja orðinn 59 árið 2007 og skiluðu sjóðir þessir fjölmörgum skýrslum um starfsemi sína. Ljóst er að starfsmenn embættisins voru of fáir og má telja það vanrækslu af hálfu Fjármálaeftirlitsins á lögbundnum skyldum stofnunarinnar til eftirlits með verðbréfa- og frjáfestingarsjóðum. Þá telur rannsóknarnefndin að gagnrýni og eftirlit Fjármálaeftirlitsins hafi aðallega snúið að formlegum atriðum í rekstri sjóðanna, lítill hvati hafi verið til þess að gera sjálfstæðar athuganir og möguleikar til þess hafi einnig verið takmarkaðir vegna starfsmannaskorts.
    Í lok árs 2007 og byrjun árs 2008 stóð Fjármálaeftirlitið hins vegar fyrir vettvangskönnun til rekstrarfélaganna til þess að skoða fjárfestingar þeirra og óhæði. Telur nefndin ámælisvert að ekki skyldu hafa verið farnar slíkar vettvangsferðir fyrr enda virðist eftirlitið hafa gert sér grein fyrir vandræðum með sjálfstæði félaganna strax á árinu 2003 þegar gefin voru út leiðbeinandi tilmæli nr. 5/2003 um aðskilnað reksturs og vörslu og óhæði rekstrarfélaga fjárfestingarsjóða. Að auki hafði eftirlitið ekki eftirlit með því hvernig sjóðirnir reiknuðu gengi sitt né voru gefin út leiðbeinandi tilmæli um áhættumat sjóðanna. Þá var upplýsingakerfum Fjármálaeftirlitsins ábótavant sem gerði eftirlit erfitt auk þess sem stofnunin taldi sig ekki geta takmarkað fjárfestingar eða hlutast til um það með hvaða hætti verðbréfasjóðir fjárfestu svo lengi sem þeir væru innan fjárfestingarheimildar laganna og stefnu sjóðanna sjálfra. Hins vegar vekur rannsóknarnefndin athygli á 19. gr. laga um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði þar sem mælt er fyrir um að rekstrarfélag skuli starfrækja verðbréfasjóði í samræmi við góða viðskiptahætti og með trúverðugleika markaðarins að leiðarljósi.
    Það er því niðurstaða rannsóknarnefndarinnar að eftirlit Fjármálaeftirlitsins hafi verið yfirborðskennt og það hafi að mestu lotið að yfirferð á skýrslum þar sem eftirlitið staðreyndi hins vegar ekki sjálft þær upplýsingar sem þar birtust. Einnig telur nefndin að stofnunin hafi lítið beitt fyrir sig þeim valdheimildum sem hún sannanlega hafði samkvæmt lögum.
    Í lok 14. kafla er síðan rakin atburðarás og ákvarðanataka í tengslum við uppgjör peningamarkaðssjóðanna eftir fall bankanna.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 227
    Ítarleg athugun rannsóknarnefndarinnar á starfsemi peningamarkaðssjóða leiðir eftirtalin atriði í ljós:
    1.     Aukin áhersla í kynningum rekstrarfélaganna á fjárfestingarsjóðum á kostnað verðbréfasjóða, sérstaklega frá miðju ári 2006, hafði í för með sér að fjárfestum var beint í sjóði sem fólu í sér meiri áhættu. 228
    2.     Að mati rannsóknarnefndarinnar er það ekki tilviljun að peningamarkaðssjóðir fjárfestu í verðbréfum og innlánum móðurfélaga sinna eða félögum sem tengdust eigendum bankanna á sama tíma og erfitt var um aðra fjármögnun. Þá urðu sjóðirnir of stórir fyrir íslenskan verðbréfamarkað og hlutfall ríkistryggðra verðbréfa í eignasafni var of lágt miðað við rekstur sjóða af slíku tagi. Þá samræmist það ekki hlutverki peningamarkaðssjóða að fjárfesta að nýju í bréfum tiltekinna útgefenda þrátt fyrir að útgefandi hafi verið kominn í greiðsluerfiðleika. Skuldir útgefenda voru endurfjármagnaðar og svipaði rekstri sjóðanna til hefðbundinnar útlánastarfsemi. Rannsóknarnefndin gagnrýnir óhæði rekstrarfélaganna við kaup á skuldabréfum útgefnum af umsækjanda um lán hjá tengdum aðila og að sjóðirnir skyldu kaupa í heild alla útgáfu tiltekinna verðbréfa en slíkt kemur í veg fyrir verðmyndun á markaði og getur haft áhrif á verðmæti safnsins. Þá telur rannsóknarnefndin það ámælisvert að sjóðir eigi í viðskiptum með skuldabréf sín á milli í miklum mæli, sérstaklega ef kaupunum er snúið við skömmu síðar, og ef sami sjóðstjórinn á í hlut. Þá á lausafjárstýring sjóða ekki að eiga sér stað í viðskiptum á milli sjóða heldur er eðlilegra að sjóðir séu með samning við aðra fjármálastofnun til að taka við skammtímasveiflum í lausu fé. Fjárfesting eins af sjóðum Landsvaka í skuldabréfi útgefnu af Björgólfi Guðmundssyni, þvert á vilja sjóðstjóra, vekur sérstaka furðu að áliti rannsóknarnefndarinnar enda rúmaðist fjárfestingin hvorki innan fjárfestingarstefnu sjóðsins né reglna um fjárfestingar, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 792/2003. 229
    3.     Að mati rannsóknarnefndar Alþingis fullnægði fyrirkomulag áhættustýringar rekstrarfélaganna ekki þeim faglegu kröfum sem gera verður til þess konar starfsemi. Þá verður að telja að umfang rekstrarfélaganna þriggja árið 2007 hafi kallað eftir því að þau kæmu á og viðhéldu óháðum starfseiningum sem sinntu áhættustýringu, sbr. 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 995/2007. Miðað við eignasamsetningu sjóðanna telur rannsóknarnefndin að áhættumat sem hefði tekið tillit til heildarsamsetningarinnar hefði gefið réttari mynd af þeirri áhættu sem var til staðar innan sjóðanna en hjá engu félaganna var um að ræða skipulagt mat á heildaráhættu sjóðanna. Ekkert mat virðist hafa verið á gjaldþrotalíkum eða líkum á smitáhrifum gjaldþrota. 230
    4.     Ljóst er að sjálfstæði rekstrarfélaganna gagnvart móðurfélögunum, bönkunum, var verulega ábótavant. Starfsmenn rekstrarfélaganna höfðu mikil samskipti við móðurfélagið og starfsmenn þess auk þess sem húsnæði var sameiginlegt. Þá voru launakerfi, launagreiðslur og bónusar tengdir móðurfélaginu að ýmsu leyti, sérstaklega í tilviki Landsvaka og Rekstrarfélags Kaupþings banka. Launafyrirkomulagið var m.a. til þess fallið að starfsmenn rekstrarfélaganna tækju fremur mið af hagsmunum móðurfélagsins en hagsmunum eigenda hlutdeildarskírteina. Að mati rannsóknarnefndarinnar var kynning á rekstrarfélögunum villandi en látið var í veðri vaka að félögin væru hluti af viðkomandi móðurfélagi, bankanum, rétt eins og sérstök deild innan hans. 231
    5.     Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var kynningarstarfsemi sjóðanna ekki í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru í 51. gr. laga nr. 30/2003 og koma fram á bls. 207–209 í 4. bindi skýrslunnar. 232
    6.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur að eftirlit Fjármálaeftirlitsins með verðbréfasjóðum og fjárfestingarsjóðum hafi verið ófullnægjandi og í engu samræmi við umfang sjóðanna. Eftirlitið virðist fyrst og fremst hafa falist í því að ganga úr skugga um að skýrslum væri skilað á réttum tíma og í réttu horfi og þær fáu athugasemdir sem gerðar voru við starfsemi sjóðanna sneru einkum að formsatriðum. Eftirlitið staðreyndi ekki sjálft þær upplýsingar sem fram komu í skýrslum með sjálfstæðri rannsókn. 233
    7.     Fjármálaeftirlitið taldi sig ekki geta haft afskipti af því hvernig sjóðirnir fjárfestu svo lengi sem þeir voru innan marka fjárfestingarheimilda laganna og fjárfestingarstefnu sjóðanna sjálfra. Þau mörk voru hins vegar svo rúm að þau höfðu lítil áhrif til takmörkunar í þessu efni. Ekki verður séð að lögmætisregla stjórnsýsluréttarins hafi staðið því í vegi að Fjármálaeftirlitið beitti heimildum sínum til að hafa afskipti af fjárfestingum sjóðanna. Lögin gerðu beinlínis ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið gæti byggt tilmæli og kröfur á matskenndum heimildum eins og um hvað teldist til góðra viðskiptahátta. Svo virðist sem starfsmenn Fjármálaeftirlitsins hafi ekki gert sér grein fyrir þeirri áhættu sem fólst í starfsemi sjóðanna. Í þeim tilvikum sem stofnunin gerir athugasemdir við brot á fjárfestingarstefnu voru tímamörk mjög rúm til lagfæringar. Þá beitti Fjármálaeftirlitið ekki þeim valdheimildum sem það hefur að lögum, né var hjá stofnuninni að finna verkferla eða leiðbeiningar um beitingu þessara valdheimilda. Þá telur rannsóknarnefndin það ljóst að upplýsingakerfi Fjármálaeftirlitsins hafi verið í slæmu ásigkomulagi og gert eftirlit erfiðara en tilefni var til. 234

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir framangreindar niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin átelur harðlega misnotkun bankanna á peningamarkaðssjóðum. Telur hún að tryggja beri að eftirliti með fjármunum almennings sé sinnt með fullnægjandi hætti og að eftirlitsstofnanir sinni lögboðnu hlutverki sínu. Það sýnir alvöru málsins að rannsóknarnefndin sendi sérstökum saksóknara málefni peningamarkaðssjóðanna til rannsóknar.
    Þingmannanefndin leggur til að Fjármálaeftirlitið skilgreini hugtakið „góðir viðskiptahættir“ skýrt í tilmælum sínum og að vafi verði túlkaður almenningi í hag. Má þá hafa til hliðsjónar verklag systurstofnana þess á Norðurlöndunum.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að styrkja löggjöf um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði 235 og að við það sé dreginn lærdómur af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Þingmannanefndin telur að taka þurfi tillit til eftirfarandi atriða við styrkingu löggjafarinnar:
         Kynningarstarfsemi sjóðanna.
         Fjárfestingarstefnu sjóðanna.
         Óhæðis sjóðanna gagnvart móðurfélögum.
         Hlutfallsstærðar sjóðanna miðað við markað til fjárfestinga.
         Kaupa sjóðanna á heildarútgáfu skuldabréfa.
         Lausafjárstýringar og áhættustýringar.
         Áhættumats sjóðanna.
         Fyrirkomulags launamála starfsmanna sjóðanna.
         Eftirlits Fjármálaeftirlitsins með starfsemi sjóðanna.

4.5    Fimmta bindi skýrslunnar.

15. kafli. Lög um fjármálamarkaðinn og áhrif aðildar Íslands að EES. 236
    Í kaflanum er farið yfir helstu löggjöf um fjármálamarkaðinn á Íslandi og áhrif þátttöku Íslands í Evrópska efnahagssvæðinu á þróun og efni hennar. Fyrst er farið yfir sögulega þróun löggjafar um fjármálakerfið, frá lögum nr. 86/1985, um viðskiptabanka, og lögum nr. 87/ 1985, um sparisjóði, til gildandi laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, sem hafa tekið allnokkrum breytingum frá gildistöku. Þá er farið yfir þær EB-tilskipanir sem hafa verið innleiddar í íslenska löggjöf og raktar athugasemdir frumvarpa sem leiddu tilskipanirnar inn í íslenskan rétt. Í viðauka 6 við rannsóknarskýrsluna er úttekt um innleiðingu gerða samkvæmt EES-samningnum á sviði fjármálaþjónustu í íslenskan rétt. Þar kemur fram að EES-samningurinn hafi almennt ekki staðið í vegi fyrir því að hér á landi væru gerðar ríkari kröfur til innlendra fjármálafyrirtækja en gert er í löggjöf Evrópusambandsins. Niðurstaða úttektarinnar er að slík leið hafi almennt ekki verið valin og ástæða þess talin vera hræðsla við að slík löggjöf mundi draga úr samkeppnishæfni íslenskra fjármálafyrirtækja.
    Þá er ítarlega farið yfir þær breytingar sem urðu á starfsemi innlendra lánastofnana með inngöngu Íslands í EES sem áttu það sameiginlegt að rýmka starfsheimildir lánastofnana. Helstu breytingarnar eru eftirfarandi: 237
    a.     Heimildir viðskiptabanka og sparisjóða til að fjárfesta í ótengdum atvinnurekstri voru rýmkaðar.
    b.     Þá voru heimildir til að veita stjórnendum lán og annars konar fyrirgreiðslu útvíkkaðar.
    c.     Heimildir til að fjárfesta í fasteignum og félögum um fasteignir voru auknar.
    d.     Heimildir til að veita lán til kaupa á eigin hlutum eða stofnfjárhlutum voru auknar.
    e.     Minni kröfur voru gerðar til rekstrarfyrirkomulags verðbréfafyrirtækja.
    f.     Viðskiptabönkum, sparisjóðum og lánastofnunum var veitt heimild til að reka vátryggingastarfsemi í sérstökum dótturfélögum.
    g.     Heimildir banka og sparisjóða til að fara með eignarhluti í öðrum lánastofnunum voru rýmkaðar. Fjallað er um innleiðingar regluverks Evrópusambandsins í kafla 15.4. Í viðauka 6 sem áður er getið er farið nokkuð ítarlega yfir innleiðingu á 20 EB-tilskipunum og rakið hvernig hefur tekist til með innleiðingu þeirra í EES-rétt. Niðurstaða úttektarinnar í viðaukanum er sú að í aðalatriðum hafi verið fylgt orðalagi og inntaki tilskipananna en gerðar nokkrar athugasemdir og bent á hnökra í innleiðingu á tilskipunum um lánastofnanir, gagnsæistilskipuninni 238 og MIFID-fjárfestaverndinni239 þar sem skorti á samræmi milli efnis tilskipananna og íslensku reglnanna.
    Þá er í kaflanum fjallað um þróun útlána fjármálafyrirtækjanna eftir inngöngu Íslands í EES og breytingar sem gerðar voru á löggjöf um fjármálamarkaðinn við inngönguna en áhættutaka í starfsemi stofnananna er almennt talin hafa aukist. Það er niðurstaða rannsóknarnefndarinnar að aukin notkun lánasamninga í rekstri bankanna hafi aukið áhættuna enda hafi innheimtuferill við vanskil lánasamnings lengst og orðið kostnaðarsamari auk þess sem líkur á fullnustu minnka ef engar veðtryggingar eru til staðar en oft voru lánasamningar ekki bundnir neinum tryggingum eða til dæmis bara tryggingum í þeim hlutabréfum sem lánasamningurinn tók til. Þá segir rannsóknarnefndin að mögulegt sé og líklegt að lánasamningar hafi verið sú leið sem hentaði best í einhverjum tilfellum við útlán en tiltekur þó einnig að ljóst sé að í mörgum tilfellum hefði vel verið hægt að notast við skuldabréfaformið. Um lán til eignarhaldsfélaga 240 segir að þau hafi aukist um 31% frá því mælingar hófust í apríl 2005 og fram til apríl 2008. Með auknum útlánum til eignarhaldsfélaga telst útlánið áhættumeira en útlán til hefðbundins framleiðslufélags eða til fyrirtækja í hefðbundnum rekstri þar sem tekjur er almennt jafnari og þróun rekstrar er þekkt. Að lokum fjallar rannsóknarnefndin um önnur atriði sem höfðu áhrif á áhættuhegðun bankanna, svo sem kúlulán til einstaklinga, framvirka samninga og nýja tegundir skuldaskjala.
    Þá bendir rannsóknarnefndin á það hvernig eftirliti með fjármálafyrirtækjum sé háttað samkvæmt tilskipunum Evrópusambandsins. Með nokkurri einföldun megi segja að almennt geti lánastofnun sem hefur starfsleyfi í einu aðildarríki eða í ríki innan EES opnað útibú í öðru aðildarríki án sérstaks leyfis þarlendra yfirvalda. Eftirlit með viðkomandi lánastofnun er þá á herðum eftirlitsins í heimaríki þrátt fyrir að gistiríki, þar sem útibú er staðsett, hafi einnig heimildir til eftirlits og til inngripa í nánar tilgreindum tilvikum sem varða aðallega vernd almennings, svo sem neytendavernd eða vernd smærri fjárfesta. Nánar er fjallað um heimildir gistiríkis og skyldur heimaríkis í tilskipun 2006/48/EB og í umfjöllun í kafla 15.6.2. Kaflanum lýkur á umfjöllun um hvernig skilgreina skuli almannahagsmuni (e. general good) og er í kafla 15.6.2.5 að finna fimm tölusetta liði sem lýsa því sem felst í almannahagsmunum samkvæmt Evrópurétti.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 241
    1.     Það er niðurstaða rannsóknarnefndarinnar að sú stefna sem var fylgt við innleiðingu EES-gerða um starfsemi fjármálafyrirtækja hér á landi, þ.e. að nota ekki svigrúm sem fólst í gerðunum til þess að setja sérreglur almennt, í þeim tilgangi að bæta samkeppnisstöðu íslenskra fjármálafyrirtækja og með því draga sem mest úr séríslenskum ákvæðum, hafi leitt til þess að almennt var ekki horft til þess hvort ástæða þætti til aðlögunar á reglunum fyrir Ísland. Þá bendir rannsóknarnefndin einnig á að mögulegt hafi verið að endurskoða löggjöfina á hverjum tímapunkti þegar reynsla komst á virkni hennar. 242
    2.     Rannsóknarnefndin kemst að því að auknar starfsheimildir fjármálafyrirtækjanna vegna breytinga á lögum samkvæmt EES-samningnum hafi aukið áhættu í rekstri bankanna verulega og er þar sérstaklega bent á heimild til að reka fjárfestingarstarfsemi samhliða viðskiptabankastarfsemi án þess að frekari kröfur hafi verið gerðar um eigið fé fjármálafyrirtækjanna. Af þessum sökum hafi fjármálafyrirtækin verið illa í stakk búin til að mæta þeim erfiðleikum sem upp komu á alþjóðlegum fjármálamörkuðum árið 2008. 243
    3.     Þá telur rannsóknarnefndin að við lánveitingar fjármálafyrirtækjanna hafi verulega skort á að gætt hafi verið vandvirkni, svo sem vegna skjalagerðar og trygginga. Nefnir nefndin þar sérstaklega auknar lánveitingar til eignarhaldsfélaga sem hafa ekki sama rekstrargrunn og önnur félög, skort á nægilega sterkum veðum til tryggingar lánum og aukinn fjölda eingreiðslulána sem leiði til þess að greiðslugeta lántaka kemur ekki í ljós fyrr en við lok lánstíma þegar of seint getur verið orðið að grípa til ráðstafana til að tryggja endurgreiðslu. Þannig telur rannsóknarnefndin að bankarnir hafi ekki nýtt alla möguleika sem þeir höfðu til að tryggja stöðu sína ef til vanskila kæmi. Hér hefur nefndin í huga þau lögfræðilegu atriði sem huga þurfti að við þessar lánveitingar og gátu haft áhrif á áhættu lánastofnunar vegna þeirra en að auki koma svo til önnur atriði sem þarna höfðu áhrif til að auka áhættu lánastofnana vegna þessara lána og fjallað er nánar um í kafla 8.0 og fleiri köflum skýrslunnar, einkum að því er varðar lánveitingar til kaupa á hlutabréfum.

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin leggur sérstaka áherslu á að settar verði skýrar reglur um innleiðingu EES-gerða og að vanda verði betur til þýðinga á þeim. Enn fremur að meta þurfi EES-gerðir á fjármálamarkaði í hvert sinn sem þær eru innleiddar þannig að þær verði lagaðar að íslensku fjármálakerfi, einkum með tilliti til smæðar þess. Nefndin vísar hvað tryggingar varðar til umfjöllunar um sömu atriði í 8. kafla 2. bindis skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Niðurstöður hennar gefa fullt tilefni til að lögfestar verði reglur fyrir fjármálafyrirtæki um skjalagerð, tryggingar og lánveitingar til eignarhaldsfélaga sem hafa ekki sama rekstrargrundvöll og önnur félög.

16. kafli. Eftirlit með starfsemi á fjármálamarkaði. 244
    Í upphafi kaflans er fjallað um þá sem gegna eftirlitshlutverki með fjármálakerfinu hér á landi sem og þróun og reglur um slíkt eftirlit. Gerð er grein fyrir þætti ráðherra og ráðuneyta í eftirliti með fjármálamarkaðnum og hinni svokölluðu frumkvæðisskyldu ráðherra, sbr. kafla 16.1.2.6. Ítarlega er rakin þróun, uppbygging, hlutverk og stjórnsýsluleg staða Fjármálaeftirlitsins og valdheimildir þess. 245 Rannsóknarnefndin telur heimildir og úrræði Fjármálaeftirlitsins hafa þróast á svipaðan hátt og hjá systurstofnunum á Norðurlöndunum. Þó hefði fáum málum verið lokið hér með formlegri breytingu valdheimilda þótt tilefni hafi verið til þess.

Verkefni Fjármálaeftirlitsins og nýting ráðstöfunartíma. 246
    Farið er yfir eftirlitshlutverk Fjármálaeftirlitsins og aðgreiningu þess eftirlits sem heyrir undir stofnunina frá því eftirliti sem tilheyrir Seðlabanka Íslands. Almennt megi segja að eftirlit með fjármálastöðugleika sé hjá Seðlabanka Íslands en eftirlit með fjárhagslegri stöðu eftirlitsskyldra aðila hjá Fjármálaeftirlitinu.
    Rannsóknarnefndin telur að skipting milli verkefna hjá annars vegar íslenska eftirlitinu og hins vegar hinu danska sé nokkuð svipuð en áberandi minni tíma hafi þó verið varið í vettvangsathuganir og reglusetningu á Íslandi en í Danmörku. Þá vísar rannsóknarnefndin til þess að Fjármálaeftirlitið hafi verið undirmannað og vanfjármagnað og því hefði e.t.v. verið skorinn niður sá tími sem hefði verið hægt að nýta í verkefni sem stofnunin hafði frumkvæði að. Þá segir rannsóknarnefndin orðrétt: „Draga má í efa að stofnun, sem ekki getur sinnt frumkvæðisvinnu eins og vettvangsathugunum nema að takmörkuðu leyti, geti sinnt hlutverki sínu með fullnægjandi hætti þegar til lengri tíma er litið.“ 247

Viðvarandi fjárhagslegt eftirlit. 248
    Lagaheimildir Fjármálaeftirlitsins til að sinna viðvarandi fjárhagslegu eftirliti (e. prudential supervision/off-site supervision) eru í lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og sérlögum. Eftirlit byggist á öflun gagna frá eftirlitsskyldum aðilum, úrvinnslu þeirra og mati. Fjármálaeftirlitið tekur árlega við um fjögur þúsund skýrslum. Rannsóknarnefndin gagnrýnir verkaskiptingu varðandi skýrslurnar þar sem ekki hafi legið fyrir hver bæri ábyrgð á hverjum þætti í tengslum við skýrsluskil og yfirferð. Það hafi valdið hættu á að verkefni féllu niður, t.d. þegar starfsmaður hætti störfum. Það er niðurstaða rannsóknarnefndarinnar 249 að skýrsluskilakerfi eftirlitsins hafi ekki nýst sem skyldi þar sem sjálfvirk úrvinnsla hafi verið lítil sem engin, sjálfvirku viðvörunarkerfi hafi ekki verið komið á og starfsmenn hafi vantreyst upplýsingum sem kerfið skilaði.
    Þá fjallar rannsóknarnefndin um álagspróf sem Fjármálaeftirlitið beitti, m.a. svokallað fjölþætt álagspróf. Fram kemur að eftirlitið hafi unnið í endurbótum á álagsprófunum og hafi í þeim tilgangi komið á sérstökum viðbúnaðarhópi haustið 2007 sem átti að vinna frekari greiningu á áhættu í starfsemi fjármálafyrirtækja. 250 Hvað varðar álagspróf á útlánahættu hafi niðurstaða slíks prófs sýnt að Glitnir fór undir lágmarkskröfu eigin fjár í fyrsta ársfjórðungi 2008 og Landsbankinn um mitt það ár. Ekki var brugðist við þessum niðurstöðum með sérstökum hætti. Hvað varðar álagspróf vegna lausafjáráhættu bendir rannsóknarnefndin sérstaklega á að slíkar prófanir hafi aðeins miðast við krónur en ekki aðra gjaldmiðla sem hefði verið nauðsynlegt. Einnig er gagnrýnt að langan tíma hafi tekið fyrir Fjármálaeftirlitið að leiðrétta villur í gagnaskilum, sbr. vantaldar lausafjárupplýsingar frá Glitni.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 251
    1.     Að mati rannsóknarnefndar Alþingis má taka undir þá gagnrýni sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafði sett fram á fjölþætta álagsprófið, þ.e. að bæði hefði verið ástæða til að gera ráð fyrir þyngri áföllum, t.d. meiri lækkun á verði hlutabréfa, og að gera hefði þurft ráð fyrir tveimur bylgjum áfalla. Þá er við mat á áhrifum lækkunar hlutabréfaverðs eingöngu horft til eigin bréfa fjármálafyrirtækjanna, en ekki tekið tillit til þess hversu viðkvæm þau voru fyrir gengi hlutabréfa vegna lána með veði í hlutabréfum og framvirkra samninga um hlutabréf. 252
    2.     Að auki var álagspróf gert á vaxtafryst/virðisrýrð útlán sem getur haft áhrif á ákvarðanir bankanna um að vaxtafrysta eða virðisrýra útlán. Afleiðing þess gat því orðið sú að bankarnir forðuðust að gera slíkt og ákvæðu að endurlána til að koma í veg fyrir að lán lentu í þessum flokki. Almennt er ekki ráðlegt að hafa álagspróf þess eðlis að þau geti haft áhrif á viðskiptahegðun. Rannsóknarnefndin bendir einnig á að það hefði verið til bóta að gera einhvers konar athuganir á næmni í tengslum við þetta álagspróf til að meta hvaða þættir væru áhættumestir fyrir fjármálastofnanir. 253
    3.     Rannsóknarnefnd Alþingis vill einnig benda á að í þeirri stöðu sem komin var upp á alþjóðlegum fjármálamörkuðum hefði lausafjáreftirlit þurft að vera mun ítarlegra. Það hefði þá falið í sér söfnun viðeigandi gagna og framkvæmd álagsprófs á grundvelli þeirra. Í lausafjárkreppu skiptir fátt meira máli en laust fé. Þrátt fyrir þetta hélt Fjármálaeftirlitið áfram að leggja áherslu á eiginfjárhlutfall alveg fram að falli bankanna. Vert er að benda á að allir bankarnir voru að því er virtist með eiginfjárhlutfall yfir lágmarki við fall, sem undirstrikar enn frekar mikilvægi lausafjáreftirlits. Áherslan á eiginfjárhlutfall bankanna við framkvæmd álagsprófa leiddi til þess að niðurstöður prófa Fjármálaeftirlitsins urðu verulega villandi síðustu tólf mánuðina fyrir fall bankanna. Enda þótt Fjármálaeftirlitið hafi reynt að bæta lausafjáreftirlit þá gekk það of hægt. Miðað við þá stöðu sem komin var upp á gjaldeyrismarkaði fyrir krónur hefði þurft að leggja allt kapp á að framkvæma lausafjáreftirlit í mismunandi gjaldmiðlum, eða að minnsta kosti í íslenskum krónum annars vegar og erlendum gjaldmiðlum hins vegar (gjaldmiðlaskiptamarkaðir milli erlendra gjaldmiðla voru enn virkir). Ekki virðist heldur hafa verið tekið nægjanlegt tillit til þeirrar áhættu sem leiddi af innlánum í útibúum íslensku bankanna erlendis, þ.e. ef til þess kæmi að áhlaup yrði gert á þá reikninga. 254
    4.     Opinber upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins um stöðu bankanna litaðist mjög af því að niðurstöður þeirra álagsprófa sem stofnunin lagði mesta áherslu á gáfu til kynna að bankarnir stæðu traustum fótum og veittu bæði markaðnum og Fjármálaeftirlitinu sjálfu falskt öryggi. Gölluð álagspróf höfðu þannig mikil áhrif á opinbera upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins. 255
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Vettvangsathuganir Fjármálaeftirlitsins. 256
    Fjallað er um aðferðir sem er beitt til að ákvarða hvernig ráðstafa skuli rekstrarfé og mannafla eftirlitsstofnana og fjallað um aðferð fjármálaeftirlita í Evrópu sem kallast áhættumiðuð aðferðafræði (e. risk based approach). Sérstaklega er fjallað um 124. gr. tilskipunar nr. 2006/48/EB um lánastofnanir og segir að ekki hafi verið séð að þetta ákvæði hafi verið innleitt í íslensk lög. Auk þess er vísað til þess að Fjármálaeftirlitið hafi notað aðra aðferð til að meta hvernig bæri að ráðstafa mannafla og rekstrarfé, svokallað kerfi ábyrgðarmennsku. Ákvarðanir um vettvangsathuganir virðast hins vegar hafa verið teknar við gerð verkáætlunar hvers árs og ekki hafa legið fyrir skrifleg viðmið sem var hægt að notast við til að taka ákvörðun um nýtingu tíma í slík verk.
    Þá er farið yfir framkvæmd vettvangsathugana og greint frá því að hafin væri vinna við gerð eftirlitshandbókar sem gæti tryggt samræmda framkvæmd eftirlits en lokaskýrslur um hverja vettvangsathugun voru mismunandi eftir því hvaða starfsmaður vann hverja skýrslu.
    Rannsóknarnefndin telur Fjármálaeftirlitið hafa verið undirmannað enda liggi fyrir að við framkvæmd vettvangsathugana hafi þurft að nýta nær allan mannafla þess ef takast ætti að ljúka athugun á skömmum tíma og með þeirri þekkingu sem var nauðsynleg.
    Rannsóknarnefndin vísar til þess að almennar málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og upplýsingalaga, nr. 50/1996, gildi um málsmeðferð hjá Fjármálaeftirlitinu. Að öðru leyti giltu málsmeðferðarreglur sem eftirlitið hafði safnað saman í gæðahandbók sem hafi verið lítið notuð við einstök verkefni enda var hún ekki uppfærð og verkferlar hennar hentuðu ekki t.d. fyrir stórar vettvangsrannsóknir. Málsmeðferðin eftir vettvangsathugun var hins vegar þannig að útbúin voru drög að skýrslu eftir rannsóknina og hún send viðkomandi eftirlitsskyldum aðila til yfirlestrar og hafi hann gert athugasemd gat eftirlitið breytt skýrslunni. Á árinu 2007 var farið að setja lista í skýrslurnar yfir athugasemdir og tímafrest sem var veittur til úrbóta. Hins vegar skorti verulega á eftirfylgni eftir að skýrsla um vettvangsathugun kom út. Þá er vikið að ummælum fyrrverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins fyrir rannsóknarnefndinni og þeim atriðum sem þeir telja hafa leitt til skorts á eftirfylgni. 257 Rannsóknarnefndin bendir á að vegna annmarka á skjalaskráningarkerfi eftirlitsins hafi ekki reynst mögulegt að gera almennilega könnun á málshraða hjá stofnuninni, þ.m.t. málshraða í vettvangsathugunum. Ljóst er hins vegar að eftirlitið hafði sjálft sett sér reglur um málshraða auk þess sem eftirlitið er bundið af 9. gr. stjórnsýslulaga.

Niðurstöður rannsóknarnefndarinnar. 258
    1.     Það er mat rannsóknarnefndar Alþingis að kveða ætti með skýrari hætti á um skyldur Fjármálaeftirlitsins til eftirlits í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og/eða í lögum um fjármálafyrirtæki, m.a. þannig að 124. gr. tilskipunar 2006/48/EB verði innleidd samkvæmt efni sínu. Rannsóknarnefndin bendir á að ekki liggi fyrir áreiðanlegar upplýsingar um fjölda vettvangsathugana árin 2002–2008 og því sé ekki unnt að leggja mat á hvort fjöldi heimsókna í stóru bankana hafi verið fullnægjandi. 259
    2.     Vandaðar vettvangsathuganir ættu að vera hluti af reglubundinni starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis er það skýrt dæmi um að Fjármálaeftirlitið var undirmönnuð stofnun að ekki skyldi vera hægt að sinna slíkum athugunum nema sem átaksverkefnum og þá þannig að kallaðir væru til starfsmenn af flestum sviðum stofnunarinnar. Framkvæmd þessara athugana hafði þannig neikvæð áhrif á aðra starfsemi Fjármálaeftirlitsins. 260
    3.     Að mati rannsóknarnefndar Alþingis þarf að uppfæra efni gæðahandbókar og þar þarf að vera umfjöllun um hvernig fylgja skuli eftir niðurstöðum Fjármálaeftirlitsins þegar kröfur eru gerðar um úrbætur. 261
    4.     Rannsóknarnefndin telur mikilvægt að Fjármálaeftirlitið ljúki þeim málum sem stofnað er til innan hóflegra tímamarka, enda dregur það úr áhrifamætti niðurstöðunnar ef hún varðar atburði eða stöðu sem var uppi fyrir meira en sex mánuðum. 262
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Rannsóknir á úrtaki vettvangsathugana. 263
    Í kafla 16.5.7 eru raktar nokkrar vettvangsathuganir Fjármálaeftirlitsins og fjallað um niðurstöður þeirra, afleiðingar og eftirfylgni. Fram kemur að almennt hafi vettvangsathuganir orðið formfastari á árunum 2007 til 2008 og samræmi aukist í framkvæmd og málsmeðferð. Þó gagnrýnir rannsóknarnefndin að ályktanir vettvangsathugana hafi oft verið mildaðar í niðurstöðuköflum og þær ekki eins afgerandi og efni stóðu þó til og að Fjármálaeftirlitið hafi ekki markvisst beitt þeim lagalegu úrræðum sem það hafði samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og í lögum um fjármálafyrirtæki og bar skylda til að nýta, svo sem að vísa meiri háttar brotum til lögreglu. Þá segir orðrétt: „Að mati rannsóknarnefndar Alþingis má sjá þess dæmi að Fjármálaeftirlitið hafi látið hjá líða að setja mál í formlegan farveg þó stofnunin hafi talið að lög hefðu verið brotin og í framhaldi af því ekki sinnt lagaskyldu sinni að vísa málum til lögreglu þar sem grunur lék á að alvarleg brot hefðu verið framin“. 264

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 265
    1.     Rannsóknarnefndin telur að í kjölfar vettvangsathugananna hafi verið brýnt fyrir Fjármálaeftirlitið að endurmeta áhættuflokkun bankanna á viðskiptavinum sínum og mat þeirra á framlögðum tryggingum. Þó tekur hún fram að slíkt endurmat geti hafa verið óframkvæmanlegt í einhverjum tilvikum þar sem áhættumat hafði ekki verið framkvæmt og upplýsingar um tryggingar lágu ekki fyrir. Auk þess telur rannsóknarnefndin að formleg umgjörð útlána hafi verið ófullnægjandi í mörgum tilvikum á þann hátt að ekki var hægt að flokka áhættu vegna upplýsingaskorts, slík flokkun hafi almennt ekki farið fram eða ekki voru til nægar upplýsingar um tryggingar. Þetta telur rannsóknarnefndin mikinn áfellisdóm yfir stöðu á útlánasafni bankanna. 266
    2.     Að mati rannsóknarnefndar Alþingis staðfestir útlánaathugun Fjármálaeftirlitsins haustið 2007 að útlánaeftirliti í bönkunum fjórum hafi verið verulega ábótavant og að gæði útlána hafi verið vafasöm. 267
    3.     Rannsóknarnefndin telur það vekja athygli að Fjármálaeftirlitið skuli hafa dregið þá ályktun af skýrslunum [úr útlánaathugununum] að „heildarmyndin varðandi útlánaáhættu fjármálafyrirtækjanna sex væri sú að áhætta og áhættusamþjöppun væri takmörkuð eins og gert var í minnisblaði sem lagt var fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins í febrúar 2008.“ 268
    4.     Að mati rannsóknarnefndarinnar hefði þurft að grípa til frekari úrræða heldur en gert var gagnvart bönkunum á grundvelli þeirra upplýsinga sem Fjármálaeftirlitið aflaði í útlánaathugunum sínum. Þá segir orðrétt: „Að því marki sem fyrirliggjandi upplýsingar voru til vitnis um meint brot á lögum hefði Fjármálaeftirlitið átt að hafa frumkvæði að frekari rannsókn þeirra mála og leggja þau í viðeigandi farveg, jafnvel með tilkynningum til lögreglu, allt eftir eðli málanna. Þá telur rannsóknarnefndin að fullt tilefni hefði verið til þess að Fjármálaeftirlitið boðaði til fundar í stjórnum allra bankanna til að fara yfir niðurstöðurnar. Nefndin fær heldur ekki séð að umfjöllun stjórnar Fjármálaeftirlitsins hafi verið í samræmi við þær niðurstöður um starfshætti einstakra banka sem fram komu í skýrslum stofnunarinnar. Þarna var um að ræða athugasemdir við starfshætti sem rannsóknarnefnd Alþingis telur að heyrt hafi undir stjórn Fjármálaeftirlitsins að fjalla um með tilliti til stöðu útlánaeftirlits og útlánagæða í bönkunum. Loks hefði verið sérstök ástæða til að kynna efni skýrslnanna með formlegum hætti fyrir Seðlabanka Íslands á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi en þar kemur fram að Fjármálaeftirlitið skuli veita Seðlabankanum allar upplýsingar sem stofnunin býr yfir og nýtast í starfsemi bankans.“ 269
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Rannsókn á eftirfylgni Fjármálaeftirlitsins. 270
    Rannsóknarnefndin telur málsmeðferð vettvangsathugana að mörgu leyti hafa verið ábótavant, málum var almennt ekki lokið með viðhlítandi hætti og þeim því ekki fylgt eftir þrátt fyrir að frumniðurstöður hefðu leitt í ljós ýmis atriði sem hefði verið tilefni til að skoða. Þá telur rannsóknarnefndin að skort hafi á samræmda málsmeðferð innan eftirlitsins auk þess sem starfsmenn notuðu ekki gæðahandbók stofnunarinnar. Einstökum málum var lokað án þess að þeim væri formlega lokið, og af þeim málum sem nefndin skoðaði var ljóst að fyrirkomulag eftirlitsins þar sem úrbætur voru kannaðar við næstu vettvangsathugun var ófullnægjandi og veitti ekki nægilegt aðhald og því var kröfum um úrbætur ekki sinnt. Fjármálaeftirlitið beitti ekki heimildum sem mælt er fyrir um í 11. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sbr. og reglugerð nr. 560/2001, til að leggja á févíti og dagsektir til að knýja á um að fyrirtækin sinntu úrbótum sem hafði verið krafist.

Samandregnar ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um framkvæmd vettvangsathugana. 271
    1.     Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var það skynsamleg ráðstöfun hjá stjórnendum Fjármálaeftirlitsins að setja vettvangsathuganir í forgang sumarið 2007 en þá var hafin útlánaathugun í sex stærstu fjármálafyrirtækjum landsins. Í meginatriðum var efni rannsóknarinnar vel afmarkað og afar þýðingarmikið og því hyggilega valið. Sá galli var þó á rannsókninni að Fjármálaeftirlitið fór ekki yfir úrtak af lánasamningum með það fyrir augum að endurmeta áhættuflokkun bankanna á viðskiptavinum og mat þeirra á framlögðum tryggingum heldur var treyst á að mat bankanna sjálfra væri rétt. Ekki er hægt að útiloka að slíkt endurmat hefði verið óframkvæmanlegt í einhverjum tilvikum þar sem staðreynt hafði verið að formleg umgjörð útlána var ófullnægjandi í mörgum tilvikum, þ.e. ýmist lágu ekki fyrir nægar upplýsingar til að flokka eftir áhættu, áhættuflokkun hafði ekki farið fram eða ekki voru nægar upplýsingar um tryggingar. Þessar staðreyndir eru í sjálfu sér mikill áfellisdómur yfir stöðu á útlánasafni bankanna. 272
    2.     Rannsóknarnefndin telur að skort hafi á að Fjármálaeftirlitið hafi tekið á rökstuddan hátt af skarið í niðurstöðum sínum. Þetta á ekki síst við í málum þar sem skýra hefur þurft hugtökin yfirráð og fjárhagsleg tengsl við beitingu reglna um stórar áhættur. Rannsóknarnefndin telur rétt að taka fram að við meðferð valdheimilda sinna verður Fjármálaeftirlitið að taka af skarið um skýringu reglna á starfssviði sínu í samræmi við viðurkenndar aðferðir lögfræðinnar og beita reglunum síðan af samræmi. Það haggar ekki þessari niðurstöðu þótt umrædd ákvæði séu matskennd eða líkur séu á að látið verði reyna á lögmæti ákvörðunarinnar fyrir dómi. 273
    3.     Rannsóknarnefndin komst að þeirri niðurstöðu að mál sem snerta ætluð brot á reglum um stórar áhættuskuldbindingar hafi lengi verið í óformlegum farvegi, ýmist þar sem þau voru látin liggja óhreyfð eða bréfaskipti höfðu staðið yfir við fjármálafyrirtækin þar sem reynt var að færa málin til betri vegar. Orðrétt segir: „Þetta hefur haft í för með sér að eftirlitsskyldir aðilar hafa í sumum tilvikum komist upp með að færa stórar áhættuskuldbindingar í bækur sínar á þann hátt að ekki samrýmist lögum að mati Fjármálaeftirlitsins, ýmist í lengri eða skemmri tíma. Loks verður að halda því til haga að mörg þeirra brota sem hér um ræðir er ekki hægt að líta á sem minni háttar brot. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis eru þetta ótækir stjórnsýsluhættir sem ganga í bága við lögboðna málsmeðferð.“ 274
    4.     Rannsóknarnefndin telur aðfinnsluvert að málsmeðferð skv. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og 3. mgr. 30. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, hafi ekki verið beitt kerfisbundið í málum út af brotum á reglum um stórar áhættuskuldbindingar. 275
    5.     Rannsóknarnefndin bendir á að þrátt fyrir að Fjármálaeftirlitið hafi komið auga á brot á lögum og reglum og sum þeirra alvarleg þá hafi stofnunin ekki sett málin í lögformlegan farveg og lagði þar með ekki viðhlítandi grundvöll að því að beita mætti viðurlögum og öðrum úrræðum sem stofnuninni voru tiltæk. 276
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Önnur eftirlitsverkefni. 277
    Í kaflanum er tæpt á öðrum eftirlitshlutverkum Fjármálaeftirlitsins, t. d. veitingu starfsleyfa, eftirliti með peningaþvætti, meðferð fyrirspurna, eftirliti með eignarhaldi og mati á hæfi framkvæmdastjóra og stjórnarmanna. Fram kemur að Fjármálaeftirlitið hafi oftast samþykkt umsóknir um virkan eignarhlut auk þess sem sérstaklega er minnst á að það að heimila stóra eignarhluti við einkavæðingu Landsbankans og Búnaðarbankans hafi sett tóninn fyrir það sem síðar varð. Fjármálaeftirlitið reyndi í framhaldinu að draga úr skaðlegum áhrifum þröngs eignarhalds á Íslandi þótt árangurinn hafi verið takmarkaður.

Rekstrarfé og mannauður Fjármálaeftirlitsins. 278
    Fjármálaeftirlitið er fjármagnað með gjaldi sem er innheimt af eftirlitsskyldum aðilum á grundvelli laga nr. 99/1999. Lögunum er breytt hvert ár til að ákvarða fjárhæð rekstrarfjár miðað við stöðu og verkefni fyrra rekstrarárs.
    Einnig er ítarlega farið yfir þróun rekstrarkostnaðar og tekna Fjármálaeftirlitsins frá 1999–2008. Rannsóknarnefndin kemst að þeirri niðurstöðu að með hliðsjón af rekstrarkostnaði stofnunarinnar fram til 2006 hafi vöxtur hennar ekki verið nægilegur samanborið við vöxt íslenska fjármálakerfisins, flækjustig þess og umfangsmikil verkefni. Nefndin telur að ábyrgð þess að Fjármálaeftirlitið hafi ekki fengið nægilega fjármuni til rekstrarins liggi hjá stjórnendum þess en ekki hafi reynt á afstöðu löggjafans til hækkunar gjaldsins enda ekki farið fram á slíka hækkun. Rannsóknarnefndin tiltekur síðan að niðurstaðan sé þó ekki sú að ábyrgð viðskiptaráðherra og Alþingis hafi engin verið.
    Samkvæmt skýrslu rannsóknarnefndarinnar tvöfaldaðist starfsmannafjöldi Fjármálaeftirlitsins og rúmlega það frá árinu 2000. Heildarstarfsmannavelta frá árinu 2000 til miðs árs 2008 var að meðaltali 11%. Raunvelta á sama tíma var 9%. 279 Rannsóknarnefndin telur mannauðsvanda eftirlitsins hafa verið fólginn í því hversu erfitt var að halda í hæft starfsfólk, starfsreynsla hafi því verið lítil og starfsaldur lágur. Þessi atriði takmörkuðu að mati rannsóknarnefndarinnar getu eftirlitsins til að sinna hlutverki sínu.

Upplýsingatækni og skjalaskráning. 280
    Í kaflanum fjallar rannsóknarnefndin um söfnun upplýsinga frá eftirlitsskyldum aðilum, vistun þeirra og flokkun. Rafrænt skýrsluskilakerfi var tekið í notkun í ársbyrjun 2007 en það virkaði þó ekki sem skyldi og var þannig ekki nýtt að fullu. Í júlí 2009 var gerð úttekt á skýrsluskilakerfinu og gagnaúrvinnslu og rakin þau vandamál sem stofnunin glímir við tengd upplýsingatækni.
    Fjármálaeftirlitið notar GoPro-skjalavistunarkerfið sem rannsóknarnefndin telur að hafi verið ábótavant og telur rannsóknarnefndin að upplýsingatæknistefna Fjármálaeftirlitsins frá 2006 hafi ekki gengið eftir nema að hluta. Brýnt sé að vandamál tengd upplýsingatækni verði leyst sem fyrst enda getur þetta komið niður á möguleikum stofnunarinnar til að rækja eftirlitshlutverk sitt og telur rannsóknarnefndin að annmarkar á kerfunum hafi verið til þess fallnir að draga mjög úr gæðum á vinnu stofnunarinnar.

Matskenndar heimildir Fjármálaeftirlitsins. 281
    Rannsóknarnefndin fjallar almennt um lögmætisregluna sem felst í því að stjórnvöld eru bundin af lögum. Ákvarðanir stjórnvalda verða að eiga sér stoð í lögum og mega ekki vera í andstöðu við lög. Þá er tekið fram að lagaheimildir sem stjórnvöld hafa séu almennt tvenns konar, annars vegar lagareglur með fastmótað efnisinnihald og hins vegar lagareglur með matskennt efnisinnihald en lagareglur á sviði fjármálamarkaða hafa margar hverjar matskennt innihald. Rannsóknarnefndin vísar í athugasemdir við 8. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, þar sem kemur fram að nauðsynlegt sé að Fjármálaeftirlitið hafi svigrúm til að leggja ákveðið huglægt mat á hvort starfsemi fjármálafyrirtækis sé heilbrigð og eðlileg þótt ákvæði laga og reglna hafi ekki verið brotin. Með þessu ákvæði hafi áskilnaður lögmætisreglunnar um lagaheimild fyrir eftirlitinu verið uppfylltur en skort hafi á að Fjármálaeftirlitið mótaði inntak reglunnar með skýringum og fyllingu hennar samkvæmt viðurkenndri aðferðafræði lögfræðinnar. Þá hefur ekki reynt á matskennd lagaákvæði fyrir dómi svo fordæma er ekki hægt að leita þar. Rannsóknarnefndin telur að Fjármálaeftirlitið hafi léð inntaki matskenndu lagaheimildanna lítið vægi og þannig hafi skort á að það hafi getað metið heilbrigði starfshátta enda þurfi til þess bæði víðtæka reynslu, skipulega upplýsingaöflun og gagnaúrvinnslu. Brýnt er að úr þessari stöðu sé bætt. Rannsóknarnefndin leggur til að styrktar verði valdheimildir Fjármálaeftirlitsins á grundvelli matskenndra lagaákvæða á þann hátt að framsetning þeirra í lögum verði tekin til endurskoðunar.

Starf Fjármálaeftirlitsins í aðdraganda bankahruns 2007 og 2008. 282
    Rannsóknarnefndin bendir á að það veki sérstaka athygli að ekki verði séð að ályktanir viðbúnaðarhóps Fjármálaeftirlitsins sem starfaði frá 2007 hafi verið afgerandi neikvæðar. Stjórnendur Fjármálaeftirlitsins hafi ekki talið að nein meiri háttar vandræði steðjuðu að bönkunum fram eftir árinu 2008. Af upplýsingum viðbúnaðarhópsins að dæma hefði mátt ætla að starfsmenn og stjórnendur hefðu verið mjög uggandi yfir þróun mála. Til samanburðar má nefna að mat breska fjármálaeftirlitsins (FSA), sem þó hafði ekki aðgang að jafn ítarlegum upplýsingum og Fjármálaeftirlitið, var miklum mun neikvæðara. Rannsóknarnefnd Alþingis telur því ljóst að viðbúnaðarhópur Fjármálaeftirlitsins og stjórnendur þess hafi ekki metið ástandið rétt og verið mun bjartsýnni en tilefni var til.

Störf stjórnar Fjármálaeftirlitsins. 283
    Rannsóknarnefndin telur að stjórnin hafi ekki sýnt nægilega mikið frumkvæði í starfi sínu og lítið hafi farið fyrir stefnumótun í störfum stofnunarinnar ef undan er skilin vinna við gerð fjárhagsáætlunar ár hvert. Þá segir í skýrslunni; „Verður þannig ekki séð að stjórn Fjármálaeftirlitsins hafi í stefnumótun sinni tekist á við grundvallarspurningar á vettvangi eftirlits með fjármálastarfsemi, svo sem um stærð bankakerfisins og nauðsynleg viðbrögð stofnunarinnar við allt of örum vexti þess. Skorti þannig á að stjórnin rækti skyldur sínar við yfirstjórn Fjármálaeftirlitsins varðandi eitt af helstu hættumerkjunum í þróun íslenskra fjármálafyrirtækja. Höfðu þó margir erlendir sérfræðingar bent á það þannig að vandamálið var á engan hátt dulið.“ 284

Opinber upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins í aðdraganda falls bankanna um stöðu þeirra. 285
    Stofnunin nýtti sér lagaheimild til að birta opinberlega niðurstöður í málum og athugunum lítið sem ekkert. Á hinn bóginn virðist Fjármálaeftirlitið hafa litið á það sem hlutverk sitt að auka trúverðugleika íslenska fjármálamarkaðarins og íslenskra fjármálafyrirtækja, m.a. með samskiptum við fjölmiðla. Þessi hluti starfsemi Fjármálaeftirlitsins varð mjög fyrirferðarmikill á árunum 2006 og 2007 og telur rannsóknarnefndin að slík samskipti hafi krafist bæði tíma og mannafla og virðist Fjármálaeftirlitið hafa gengið lengra í þessu en erlendar systurstofnanir.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um störf Fjármálaeftirlitsins. 286
    1.     Orðrétt segir í ályktunum rannsóknarnefndarinnar: „Það er niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis að mikið hafi skort á að Fjármálaeftirlitið væri í stakk búið til þess að sinna eftirliti með fjármálafyrirtækjunum á viðhlítandi hátt síðustu árin fyrir fall bankanna. Þar veldur mestu að ráðstöfunarfé Fjármálaeftirlitsins var ónógt.“ 287
    2.     Rannsóknarnefndin bendir á að með hliðsjón af rekstrarkostnaði Fjármálaeftirlitsins og tekjum eftirlitsins fram til ársins 2006 sé ljóst að vöxtur þess hafi ekki verið nægjanlegur samanborið við vöxt íslenska fjármálakerfisins, flókin eignatengsl á fjármálamarkaði, aukin umsvif eftirlitsskyldra aðila erlendis svo og aukin verkefni sem lögð voru á eftirlitið. 288
    3.     Ábyrgð á því að Fjármálaeftirlitið fékk ekki meiri fjármuni en raun bar vitni liggur að mati rannsóknarnefndar Alþingis hjá stjórnendum Fjármálaeftirlitsins sem hafi ekki óskað eftir nægum fjárveitingum. Ekki hafi reynt á hvort löggjafinn var reiðubúinn að breyta fjárhæð eftirlitsgjalda þannig að stofnunin fengi nægar ráðstöfunartekjur. Þá segir orðrétt: „Með þessu er þó ekki verið að segja að ábyrgð viðskiptaráðherra og Alþingis hafi engin verið.“ 289
    4.     Þá telur rannsóknarnefndin „að skort hafi á að í eftirlitsstörfum sínum sýndu starfsmenn Fjármálaeftirlitsins nægilega festu og ákveðni við úrlausn og eftirfylgni mála. Í þeim skýrslum, sem gerðar voru eftir vettvangsheimsóknir og nefndin hefur tekið til umfjöllunar, skorti stundum á að Fjármálaeftirlitið tæki á rökstuddan hátt af skarið í niðurstöðum sínum. Þetta á ekki síst við í málum þar sem skýra hefur þurft hugtökin yfirráð og fjárhagsleg tengsl við beitingu reglna um stórar áhættur. Í þeim tilvikum, aftur á móti, þegar tekið var af skarið og talið að ákveðnir gerningar færu í bága við lög, voru þess hins vegar dæmi að í slíkum málum hafi verið látið við það sitja að senda skriflegar athugasemdir til fjármálafyrirtækisins án þess að málinu hafi þá jafnframt verið komið í lögformlegan farveg. Ekki er útilokað að í veigaminni málum geti Fjármálaeftirlitið beitt því úrræði að gefa fjármálafyrirtækjum kost á að leiðrétta minni háttar mistök með óformlegum hætti.“ 290 Rannsóknarnefndin tekur þó fram að hún telji að almennt verði að ganga út frá því að samkvæmt lögum sem eftirlitið starfi eftir beri því að „setja mál samhliða eða fljótlega á eftir í lögformlegan farveg til að tryggja að hægt sé að fylgja málinu eftir með þvingunarúrræðum og eftir atvikum viðurlögum sinni fjármálafyrirtækið ekki tilmælum um úrbætur.“291
    5.     Þá bendir rannsóknarnefndin á að á hafi skort að Fjármálaeftirlitið beitti fullum fetum lögbundnum úrræðum sínum og hafi það haft í för með sér að eftirlitsskyldir aðilar hafi í sumum tilvikum komist upp með það í framkvæmd að stórar áhættuskuldbindingar hafa verið færðar í bækur þeirra í andstöðu við lög að mati Fjármálaeftirlitsins, ýmist til lengri eða skemmri tíma. Loks er það mat rannsóknarnefndarinnar að ekki var hægt að líta á mörg brotanna sem minni háttar brot. Orðrétt segir: „Að mati rannsóknarnefndar Alþingis eru ofangreind atriði dæmi um ótæka stjórnsýsluhætti sem ganga í bága við lögboðna málsmeðferð.“ 292
    6.     Það er aðfinnsluvert að mati rannsóknarnefndarinnar að formlegri málsmeðferð hafi ekki verið beitt kerfisbundið í málum út af brotum á reglum um stórar áhættuskuldbindingar. Málum var ekki alltaf komið í lögformlegan farveg og því ekki lagður grundvöllur að því að hægt væri að beita þvingunarúrræðum eða viðurlögum sem eftirlitið gat beitt í þeim. Því hafi skort slagkraft í störf eftirlitsins. 293
    7.     Röng forgangsröðun var hluti af vanda Fjármálaeftirlitsins að mati rannsóknarnefndarinnar. Leggja hefði átt miklu meiri áherslu á að koma upp þróuðum upplýsingakerfum hjá stofnuninni þótt hins vegar hafi verið unnið að endurbótum og uppbyggingu á upplýsingakerfum Fjármálaeftirlitsins frá árinu 2006. 294
    8.     Þá telur rannsóknarnefndin að þar sem mikið hafi skort á að Fjármálaeftirlitið hafi haft yfir að ráða tæknilegri þekkingu og búnaði til þess að vinna vönduð og yfirgripsmikil yfirlit yfir stöðu og þróun einstakra fjármálafyrirtækja hafi eftirlitið í raun ekki haft þá nauðsynlegu yfirsýn yfir starfsemi fjármálafyrirtækja sem brýn þörf var á. Vandamál Fjármálaeftirlitsins sem lutu að krefjandi úrvinnslu upplýsinga úr kerfum sínum hafi að mati rannsóknarnefndarinnar án efa komið mjög niður á getu þess til að rækja þær starfsskyldur sínar að hafa eftirlit með og taumhald á fjármálafyrirtækjunum sem féllu haustið 2008. 295
    9.     Það vekur sérstaka athygli rannsóknarnefndarinnar að ekki varð séð að þær ályktanir sem dregnar voru af upplýsingasöfnun viðbúnaðarhópsins 296 hafi verið afgerandi gagnrýnar. Þá segir orðrétt: „Stjórnendur Fjármálaeftirlitsins töldu ekki að nein meiri háttar vandræði steðjuðu að bönkunum fram eftir árinu 2008. Rannsóknarnefnd Alþingis telur ljóst að viðbúnaðarhópur Fjármálaeftirlitsins og stjórnendur þess hafi ekki metið ástandið rétt og verið mun bjartsýnni en tilefni var til.“297
    10.     Rannsóknarnefndin telur Fjármálaeftirlitið hafa notast við gölluð álagspróf og að opinber upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins um stöðu bankanna hafi litast mjög af því að niðurstöður álagsprófa gáfu til kynna að bankarnir stæðu traustum fótum. Nefndin telur að gölluð álagspróf Fjármálaeftirlitsins hafi veitt markaðnum og Fjármálaeftirlitinu sjálfu falskt öryggi. 298
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Seðlabanki Íslands. 299
    Í lok 16. kafla er farið yfir meginstarfsskyldur Seðlabanka Íslands en um önnur störf bankans og aðgerðir hans í aðdraganda hrunsins er vísað til annarra kafla skýrslunnar, t.d. 20. kafla og 4. kafla þar sem fjallað er um peningastefnuna og framkvæmd hennar.
    Farið er yfir lög um Seðlabanka Íslands og hlutverk hans samkvæmt þeim, einnig er fjallað um stjórnsýslulega stöðu bankans, sjálfstæði hans og skipun bankastjórnar og bankaráðs. Þá eru úrræði bankans samkvæmt lögum um Seðlabanka Íslands og samkvæmt öðrum lögum rakin í sérstökum undirkafla. Einnig er farið stuttlega yfir eftirlitshlutverk og samspil við Fjármálaeftirlitið en eftirlitshlutverk þessara tveggja stofnana skarast að nokkru leyti. Þá er farið yfir eftirlit Seðlabankans með lausafjárstöðu og síðan gjaldeyrisjöfnuði. Farið er stuttlega yfir hlutverk Seðlabanka Íslands við álagspróf og viðlagaæfingar, eftirlit bankans með greiðslu- og uppgjörskerfum og reglum um bindiskyldu. Einnig er stuttlega vikið að reglum bankans um bindiskyldu sem tóku gildi 21. apríl 2008 þar sem bindiskyldan var lækkuð og skuldbindingar erlendra útibúa íslenskra banka mynduðu ekki lengur grunn bindingar. Þá er einnig stuttlega vikið að lánveitingum Seðlabankans og hvernig reglur um þær voru rýmkaðar árið 2008. Að auki er farið yfir viðhorf bankans til stöðu bankanna og stærðar þeirra eins og hún birtist í útgefnum ritum og fréttum frá bankanum. Þar kemur fram að niðurstaðan hafi verið að fjármálakerfið hér á landi væri í meginatriðum traust og jafnframt kemur fram í umfjöllun í riti bankans, Fjármálastöðugleika, árið 2006 að umgjörð laga og eftirlits hér á landi sé með því besta sem gerist.
    Kafli 16.15 fjallar um samstarf og samskipti innan stjórnsýslunnar. Þar á meðal er vikið að samstarfi Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins en það er unnið á grunni samstarfssamnings milli stofnananna auk þess sem forstjóri Fjármálaeftirlitsins skal eiga reglulega samráðsfundi með fulltrúum Seðlabankans skv. 15. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Um nánari umfjöllun um samstarfssamninginn vísast til kafla 16.15.2.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 300
    1.     Rannsóknarnefndin tiltekur að samspil milli þjóðhagslegs og rekstrarlegs stöðugleikaeftirlits hafi verið ófullnægjandi í aðdraganda hrunsins, þ.e. samspil Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. Skort hafi á samræmdar aðgerðir og ástæða þess hafi verið sú að enginn einn aðili hafi borið ábyrgð á því að hafa heildaryfirsýn yfir stöðuna eða borið ábyrgð á að samræma viðbrögð við kerfisáhættu og ákvarða aðgerðir. 301
    2.     Þá telur rannsóknarnefndin að skortur á upplýsingaflæði milli stofnananna hafi einnig haft áhrif. Þessi vandi sem birtist hér á landi er ekki bundinn við Ísland en skortur á heildaryfirsýn hefur einnig verið talinn vandi innan Evrópusambandsins og í Bandaríkjunum. Hvað stöðuna á Íslandi varði hafi það komið fram í skýrslu Kaarlo Jännäri um bankaeftirlit og í skýrslu OECD um íslensk efnahagsmál frá því í september 2009 að sameina skuli Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka Íslands, eða að minnsta kosti færa Fjármálaeftirlitið undir sömu stjórn og Seðlabankann. Rannsóknarnefndin bendir á að slíkar hugmyndir hafi ekki verið skilgreindar nánar og að taka þyrfti afstöðu til þess hvort eftirlit með tryggingafélögum, lífeyrissjóðum og verðbréfafyrirtækjum, verðbréfasjóðum og verðbréfamarkaði ætti að fylgja með inn í Seðlabankann eða ekki. 302 Það er mat rannsóknarnefndarinnar að eftirlit með framangreindum aðilum eigi lítið sameiginlegt með starfsemi seðlabanka og því sé ekki rökrétt að þetta eftirlit heyri þar undir. Einnig bendir rannsóknarnefndin á að slík breyting mundi geta haft í för með sér útvíkkun á freistnivandanum þannig að litið yrði svo á að hlutverk Seðlabanka Íslands sem lánveitanda til þrautavara næði til allra aðila sem undir eftirlitið heyra. Hvað varðar þróun fjármálaeftirlita erlendis hefur stefnan almennt verið sú að sameina eftirlit með fjármálafyrirtækjum á einum stað, þ.e. halda eftirliti með bönkum og tryggingafélögum, lífeyrissjóðum og fleiri aðilum innan sömu stofnunar. Þannig hefur þróunin orðið á Norðurlöndunum. Frábrugðið er fyrirkomulagið í Finnlandi þar sem fjármálaeftirlitið hefur aðeins eftirlit með bönkum og verðbréfafyrirtækjum en tryggingaeftirlitið hefur eftirlit með tryggingafélögum og lífeyrissjóðum. Fjármálaeftirlitið er síðan stjórnunarlega tengt seðlabankanum og stofnanirnar deila stoðþjónustu og vinna markvisst saman að málefnum sem tengjast fjármálastöðugleika. Rannsóknarnefndin hefur útbúið lista yfir rök með og á móti sameinuðu fjármálaeftirliti, sbr. kafla 16.15.3.4.303

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
Fjármálaeftirlitið.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur að efla beri til muna reglur m.a. um lausafjáreftirlit, álagspróf og mat á eigin fé og að við það verði horft til þróunar erlendis.
    Þingmannanefndin telur brýnt að Fjármálaeftirlitið hafi yfir öflugri upplýsingatækni að ráða í starfsemi sinni, svo sem til rafræns eftirlits og þróaðs upplýsingakerfis. Starfsemi Fjármálaeftirlitsins þarf að vera rekjanleg og jafnframt þarf að vera tryggt að stofnunin sæti reglubundnu stjórnsýslulegu eftirliti og endurskoðun.
    Þingmannanefndin telur brýnt að settar verði reglur um flokkun áhættu og upplýsingar um tryggingar.
    Þingmannanefndin tekur undir þá gagnrýni rannsóknarnefndarinnar að álagspróf Fjármálaeftirlitsins sem byggðust á alþjóðlegum viðmiðunum hafi verið gölluð enda hafi þau gefið til kynna að bankarnir stæðu traustum fótum.
    Þingmannanefndin telur að niðurstöður rannsóknarnefndar Alþingis sýni glöggt að skerpa verði alla verkferla Fjármálaeftirlitsins og brýnt er að eftirlitið beiti valdheimildum sínum af hugrekki og festu.
    Þingmannanefndin leggur til að gerð verði stjórnsýsluúttekt á Fjármálaeftirlitinu.
    Þingmannanefndin leggur áherslu á að ávallt verði tryggt að Fjármálaeftirlitið geti sinnt eftirlitshlutverki sínu í samræmi við stærð fjármálamarkaðarins á hverjum tíma.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að ítreka ábyrgð fagráðherra á eftirliti með störfum Fjármálaeftirlitsins. Ráðherra ber að tryggja að stofnunin sinni hlutverki sínu og Alþingi ber að hafa eftirlit með ráðherra.

Seðlabanki Íslands.
    Þingmannanefndin tekur undir framangreindar niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að efla eftirlit með fjármálamarkaði og skilvirkt skipulag þess. Einnig þarf að huga að því hvernig eftirliti með tryggingafélögum, lífeyrissjóðum og verðbréfaviðskiptum verði best sinnt í framtíðinni og neytendavernd tryggð.
    Þingmannanefndin telur brýnt er að tryggja upplýsingaflæði milli eftirlitsstofnana.
    Þingmannanefndin telur nauðsynlegt að skýrt verði hvaða stofnun hafi það hlutverk að hafa heildaryfirsýn yfir kerfisáhættu og fjármálalegan stöðuleika og beri ábyrgð á að samræma viðbrögð.
    Þingmannanefndin leggur til að gerð verði stjórnsýsluúttekt á Seðlabanka Íslands.
    Þingmannanefndin telur rétt að lögfest verði formskilyrði meðferðar á beiðni um lán til þrautavara sem fjallað er um í 2. mgr. 7. gr. laga um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að ítreka ábyrgð fagráðherra á eftirliti með störfum Seðlabankans. Ráðherra ber að tryggja að stofnunin sinni hlutverki sínu og Alþingi ber að hafa eftirlit með ráðherra.

17. kafli. Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta og ábyrgð á innlánum almennt. 304
    Í fyrsta hluta 17. kafla er fjallað um stöðu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Rannsóknarnefndin gagnrýnir að ekki hafi hafist umræða um flutning innlána úr útibúum yfir í dótturfélög fyrr en á árinu 2008 þegar aukning innlána var mest á árinu 2007, einnig að engar breytingar skyldu hafa verið gerðar á reglum um starfsemi Tryggingarsjóðsins þegar ljóst er að ítrekað var rætt um stöðu sjóðsins hjá stjórnvöldum, einkum árið 2008. Afleiðing aukinna innlána voru þær að skuldbindingar Tryggingarsjóðs margfölduðust á mjög stuttum tíma. 305 Síðan rekur rannsóknarnefndin sögu innlánstrygginga og fyrirkomulagið á Íslandi fram til ársins 1999 þegar núverandi tryggingarsjóður var settur á fót.
    Þá er ítarlega rakið kerfi innstæðutrygginga að Evrópurétti og samræming íslenskra reglna við Evrópuréttinn. Rakið er hvaða skyldur leiðir af EB-tilskipun um innstæðutryggingar og hvernig þær hafa verið uppfylltar af hálfu Íslands. Það er grundvallaratriði í tengslum við tilskipunina um innstæðutryggingar að í henni felast aðeins lágmarksreglur og er aðildarríkjum því ætlað að útfæra ákvæði tilskipunarinnar þannig að uppfylltar séu þær lágmarkskröfur sem koma fram í tilskipuninni auk þess sem heimilt er að setja ítarlegri reglur í landslög. Þá tiltekur rannsóknarnefndin að með tilskipuninni togist á tvö markmið, annars vegar að innlánsstofnanir beri sjálfar kostnað af tryggingunum og hins vegar að slíkur kostnaður megi ekki vera of íþyngjandi fyrir bankakerfið. Þar sem að aðildarríki gátu, samkvæmt tilskipuninni, sett mismunandi reglur um lágmarksvernd, stunduðu aðildarríki það að gera samninga við aðra tryggingarsjóði (topping-up-samninga) til að tryggja innlánseigendum lágmarksvernd ef hún var hærri í gistiríkinu en í heimaríkinu. Gagnrýni kemur fram af hálfu rannsóknarnefndarinnar varðandi samninga sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gerði við erlenda tryggingarsjóði en það er mat rannsóknarnefndarinnar að Tryggingarsjóðurinn hafi lagt áherslu á að hraða slíkri samningagerð en ekki tekið eins mikið tillit til þeirra auknu skuldbindinga sem fylgdu söfnun innlánanna erlendis og samningarnir snerust um að megninu til. Sérstaklega er fjallað um stöðuna ef eignir tryggingarsjóðs duga ekki til að greiða lágmarksbætur í kafla 17.4.8 þar sem kemur fram að tilskipunin veiti ekki leiðbeiningar um slíkar aðstæður. Þá segir að gert hafi verið ráð fyrir að tryggingarsjóðirnir stæðu sjálfir að fjármögnun sinni með greiðslum frá innlánsstofnunum og hugsanlega með lántökum en ekki yrði séð að aðkoma opinberra stofnana eða ríkisins verði leidd af undirbúningsgögnum tilskipunarinnar eða af henni sjálfri. Rannsóknarnefndin fjallar því næst um ábyrgð vegna innleiðingar á tilskipuninni um innstæðutryggingakerfið og að ábyrgð ríkisins geti oltið á því hvort tilskipunin teljist réttilega innleidd.
    Kafli 17.5 fjallar um stjórn Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og rekstur sjóðsins, stöðu innlána, aukna söfnun innlána erlendis og áhrif þess á skuldbindingar sjóðsins. Tekið er fram að strax í lok árs 2004 og byrjun árs 2005 hafi komið fram áhyggjur af Tryggingarsjóðnum og slíkar áhyggjur hafi farið vaxandi og verið ræddar í samráðshópi um viðbúnað stjórnvalda við hugsanlegum áföllum í fjármálakerfinu. Hópurinn skilaði niðurstöðum 17. febrúar 2006 þar sem meðal annars var fjallað um hvort löggjöf um sjóðinn væri fullnægjandi auk annarra atriða. Rannsóknarnefndin telur sérstakt að ekki hafi fundist nein gögn um að frekar hafi verið unnið með tillögur hópsins en hann starfaði áfram eftir skil skýrslunnar. Áhyggjur af stöðunni halda áfram að koma fram, t.d. þegar Samtök fjármálafyrirtækja óska eftir endurskoðun á reglum um hvaða innlán Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta tryggði. Viðskiptaráðherra skipaði nefnd til að fara yfir lög um innstæðutryggingar og var undirbúið frumvarp sem þó var aldrei lagt fram þar sem slíkt var talið geta leitt til enn meiri óróleika á fjármálamörkuðum og gæti jafnvel skapað hættu á áhlaupi á banka og sparisjóði. Rannsóknarnefndin gagnrýnir störf endurskoðunarnefndarinnar fyrir að hafa ekki fjallað um aukna söfnun íslensku bankanna á innlánum erlendis og áhrifum þess á skuldbindingar Tryggingarsjóðsins. Þá segir orðrétt: „Á þeim tíma sem nefndin var að störfum, þ.e. frá maí 2007 til janúar 2008, jukust þessi innlán í útibúum erlendis um 576 milljarða kr.“ 306
    Um viðbrögð stjórnar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og stjórnvalda við auknum skuldbindingum segir rannsóknarnefndin að innan stjórnar sjóðsins hafi að meiri hluta verið fulltrúar frá fjármálafyrirtækjum og að þeim hefði verið í lófa lagið að hafa frumkvæði að viðbrögðum frá sjóðnum, t.d. til að draga úr skuldbindingum hans og treysta stöðu hans. Þá hafi formaður stjórnar Tryggingarsjóðsins einnig átt að þekkja, úr starfi sínu hjá viðskiptaráðuneytinu, hvaða áhrif aukin söfnun íslensku bankanna á innlánum hafði á skuldbindingar sjóðsins. Þá rekur rannsóknarnefndin vinnu samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað og samskipti hans við aðra tryggingarsjóði og stjórnvöld vegna stöðu íslenska sjóðsins.
    Undir lokin rekur rannsóknarnefndin afstöðu og viðhorf stjórnkerfisins, bankanna og ríkisstjórnar til stöðu og ábyrgðar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta, þar á meðal til ábyrgðar ríkisins á töpuðum erlendum innstæðum samkvæmt innstæðutilskipuninni nr. 94/19/EB. Sérstaka athygli vekur afdráttarlaus afstaða bankastjóra Landsbankans sem töldu óumdeilt að ríkisábyrgð væri á Tryggingarsjóðnum og -kerfinu öllu. Þessu viðhorfi hafi Seðlabankinn verið ósammála en skoðanir innan Stjórnarráðsins hafi verið skiptar. Það vakti athygli rannsóknarnefndarinnar að ekki var farið að ræða af alvöru um stöðu Tryggingarsjóðsins fyrr en fyrirspurnir fóru að berast erlendis frá vegna vangaveltna um skyldur íslenska ríkisins gagnvart sjóðnum og er þá komið fram á árið 2008. Fór svo að gefin var út yfirlýsing 5. október 2008, send 6. október 2008, um aðstoð ríkisins við skuldbindingar Tryggingarsjóðsins, sbr. nánar um orðalag í kafla. 17.17.5.
    Auk þess fer rannsóknarnefndin yfir fræðiskrif og gögn sem varða ábyrgð á skuldbindingum tryggingarsjóða innstæðueigenda á EES-svæðinu sem og yfir breytingar sem gerðar hafa verið á innstæðutryggingakerfinu frá því haustið 2008.

Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 307
    1.     Við samanburð á ákvæðum laga nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, og lágmarksreglna tilskipunar Evrópusambandsins um innstæðutryggingakerfi 308 telur rannsóknarnefndin að umræddar lágmarkskröfur, að því marki sem þær verða beinlínis ráðnar af tilskipuninni, komi fram í íslensku lögunum.309
    2.     Þá telur rannsóknarnefndin ljóst að íslensku lögin voru að því er varðar lágmarkskröfurnar almennt hliðstæð lögum um innstæðutryggingakerfi eins og þau voru fram til október 2008, t.d. lögum annars staðar á Norðurlöndunum sem sett höfðu verið til að innleiða sömu tilskipun ESB. Af þessu leiddi að þeir veikleikar sem fyrir hendi voru í reglum tilskipunarinnar og þar með í uppbyggingu innstæðutryggingakerfanna innan EES-svæðisins, svo sem um fjármögnun til að tryggja lágmarksgreiðslu til innstæðueigenda, áttu líka við um íslensku reglurnar. Þessir veikleikar hafi að stórum hluta til verið þekktir á vettvangi ESB og höfðu þegar komið þar til umræðu. 310
    3.     Rannsóknarnefndin tekur fram að miðað við þau sjónarmið sem almennt hafa verið lögð til grundvallar innstæðutryggingakerfum verði ekki séð að gengið hafi verið út frá því að þau væru að fullu fjármögnuð fyrir fram til að mæta öllum skuldbindingum þeirra. Ekki hafi þannig verið gert ráð fyrir að eignir sem tiltækar voru í sjóðnum á hverjum tíma dygðu til að mæta öllum skuldbindingum sjóðsins. 311
    4.     Þá bendir rannsóknarnefndin á að í tilskipuninni eða gögnum um undirbúning hennar komi ekkert fram um hvernig skuli staðið að málum ef eignir tryggingarsjóðs dugi ekki til að greiða lágmarksbætur. Hins vegar sé tekið fram í lögum nr. 98/1999 að hrökkvi eignir Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta ekki til og stjórn hans telji til þess brýna ástæðu sé henni heimilt að taka lán en engin frekari ákvæði séu um þessa lántökuheimild í lögunum. 312
    5.     Rannsóknarnefndin bendir á að það hafi verið verkefni þeirra sem stjórnuðu sjóðnum og höfðu eftirlit með honum að gæta að því hvernig hann væri í stakk búinn til að mæta skuldbindingum sínum ef á reyndi. Þetta hafi einnig komið í hlut þeirra sem höfðu eftirlit með fjármálastöðugleika auk þess sem þetta hafi verið nátengt viðbúnaðarstarfi stjórnvalda. Nefndin minnir á að vegna breyttrar fjármögnunar bankanna, með söfnun innlána erlendis, hefði íslenski tryggingarsjóðurinn getað staðið frammi fyrir því að þurfa að svara verulegum hluta skuldbindinga sinna í erlendum gjaldeyri. 313
    6.     Það er mat rannsóknarnefndarinnar að fulltrúar innlánsstofnananna í stjórn sjóðsins hafi í reynd lítið komið að starfsemi hans. Við athugun nefndarinnar á fundargerðum stjórnarinnar á árinu 2007 og fram til 1. október 2008 verður hins vegar ekki séð að stjórnin í heild, og þar með fulltrúar innlánsstofnana, hafi verið virk í umræðu um það hvernig sjóðurinn væri í stakk búinn til að mæta þeim skuldbindingum sem leiddi af auknum innlánum bankanna erlendis og þar með hvort staða hans væri trúverðug gagnvart innstæðueigendum ef erfiðleika tæki að gæta í rekstri innlánsstofnana. 314
    7.     Rannsóknarnefndin telur að sú skipan að starfsmaður viðskiptaráðuneytisins væri formaður stjórnar Tryggingarsjóðsins hafi verið óheppileg. Er þá horft til þess sjálfstæðis sem sjóðnum var ætlað að hafa samkvæmt lögum og aðkomu fjármálafyrirtækja, þ.e. þeirra sem greiddu í sjóðinn, að stjórn hans en hvort tveggja hefði átt að stuðla að því að stjórnin brygðist við ef sýnt þætti að sjóðurinn gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar. Þá hafði fyrrnefnt fyrirkomulag í för með sér að gagnvart þeim sem báru fram fyrirspurnir, t.d. erlendum stjórnvöldum, gat virst sem tengsl sjálfseignarstofnunarinnar og ráðuneytisins væru meiri en íslensk lög kváðu í reynd á um. Rannsóknarnefndin undirstrikar mikilvægi þess að þess sé jafnan gætt að skýr og glögg skil séu milli stjórnvalda svo að ekki leiki vafi á um eftirlitshlutverk ráðuneytis eða stöðu og ábyrgð ráðherra. 315
    8.     Rannsóknarnefndin bendir á að ekki síðar en um áramótin 2006–2007 hafi verið komnar fram í viðskiptaráðuneytinu upplýsingar um þá breytingu sem hafði orðið á innlánasöfnun íslensku bankanna í útibúum erlendis. Við hafi bæst fréttir um velgengni Landsbankans í söfnun innlána á Icesave-reikningana í Bretlandi. 316
    9.     Þá segir orðrétt: „Áslaug Árnadóttir var skipuð formaður stjórnar TIF frá lokum febrúar 2008. Vegna starfs síns í viðskiptaráðuneytinu bjó hún yfir margvíslegum upplýsingum um aukna innlánasöfnun bankanna, staðsetningu innlánsreikninga og um leið áhrif þessara breytinga á skuldbindingar TIF miðað við hinar lögbundnu eignir hans og tekjur. Um meðferð þeirra upplýsinga sem formaðurinn fékk vegna starfa sinna í ráðuneytinu og þá m.a. á vettvangi samráðshóps stjórnvalda giltu almennar reglur um þagnarskyldu opinberra starfsmanna. Rannsóknarnefndin telur hins vegar að slíkar reglur verði ekki túlkaðar svo að þær hafi getað staðið í vegi fyrir því að Áslaug hefði frumkvæði að því sem stjórnarformaður TIF að stjórn sjóðsins sinnti sjálfstætt lögbundinni upplýsingagjöf sinni til ráðherra samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 98/1999.“ 317
    10.     Orðrétt segir rannsóknarnefndin: „Það verður að teljast andvaraleysi af hálfu fulltrúa aðildarfyrirtækjanna í stjórn TIF að hafa ekki sjálfir frumkvæði að umræðu bæði innan stjórnarinnar og aðildarfyrirtækja um getu sjóðsins til að sinna hlutverki sínu og um það hvaða leiðir kynnu að vera færar til að bregðast við breyttum aðstæðum.“ 318
    11.     Rannsóknarnefndin bendir á heimild í 19. gr. laga nr. 98/1999 um að bankar og sparisjóðir geti sjálfir komið á fót öryggissjóðum til að tryggja hagsmuni viðskiptamanna sinna og fjárhagslegt öryggi sitt, en ekki virðist hafa verið rætt um þennan möguleika af hálfu bankanna í tengslum við þá breytingu sem varð með söfnun innlána erlendis. 319
    12.     Miðað við það hversu hröð þróun var í söfnun innlánanna telur rannsóknarnefndin að það hefði verið vandaðri stjórnsýsla af hálfu viðskiptaráðuneytisins að fylgjast betur með þeirri gjörbreytingu sem átti sér stað á innlánum íslensku bankanna og þar með á skuldbindingum íslenska tryggingarsjóðsins. Fyrir liggur að til stóð að gera breytingar á reglum um innstæðutryggingar en þó einungis afmörkuðum þætti þeirra. 320
    13.     Það vekur athygli rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir hraða söfnun innlána erlendis hafi það ekki verið fyrr en í mars 2008 að Seðlabankinn hóf að greina á milli innstæðna annars vegar erlendra aðila í erlendum útibúum íslensku bankanna og hins vegar í innlendum starfsstöðvum þeirra. Þessi aðgreining var tekin upp í upplýsingaöflun Seðlabankans eftir að bankinn hafði breytt reglum um bindiskyldu í mars 2008. Þetta skýri hvers vegna viðskiptaráðuneytið sneri sér beint til banka og sparisjóða þegar það hóf að afla upplýsinga um skiptingu innlána fyrir endurskoðunarnefndina undir lok árs 2007. 321
    14.     Þá segir orðrétt. „Rannsóknarnefndin telur ljóst að þau stjórnvöld sem áttu gagngert að fylgjast með þróun mála og sáu um söfnun tölulegra upplýsinga um fjármálakerfið, og þá einnig sjálfseignarstofnunin Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta, hafi ekki brugðist nægjanlega snemma við og lagað upplýsingaöflun sína að þeirri breytingu sem varð á innlánssöfnun íslensku bankanna frá og með árinu 2006. Ef betur hefði verið staðið að þessum málum hefði viðskiptaráðuneytið ekki sjálft þurft að afla þessara upplýsinga beint frá bönkum og sparisjóðum og önnur stjórnvöld hefðu jafnframt getað lagt slíkar upplýsingar til grundvallar við umfjöllun sína, þ.m.t. um nauðsynlegar viðbúnaðaraðgerðir.“ 322
    15.     Rannsóknarnefndin telur að þróun starfsemi bankanna, m.a. með söfnun innlána erlendis, hafi gefið endurskoðunarnefndinni sem sett var á stofn til þess að meta þörf á endurskoðun laganna um Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta tilefni til þess að huga að leiðum til þess að styrkja Tryggingarsjóðinn og gera t.d. breytingar á greiðslufyrirkomulagi innlánsstofnana til sjóðsins. Þá segir orðrétt: „Rétt er líka að vekja athygli á því að á síðari árum hefur einmitt verið farin sú leið í Bandaríkjunum og nokkrum Evrópuríkjum að láta greiðslur einstakra innlánsstofnana ráðast af mati á áhættu í starfsemi þeirra. Í samantekt viðskiptaráðuneytisins frá því í byrjun árs 2008 þar sem gerð var grein fyrir tillögum þeirrar nefndar sem unnið hafði að endurskoðun laga um TIF var m.a. fjallað um slíkt áhættuiðgjald. Að mati rannsóknarnefndarinnar hefði verið ástæða til að gera slíka breytingu á reglum um greiðslur til TIF.“ 323
    16.     Rannsóknarnefndin telur ástæður þess að ekki var lagt fram frumvarp til laga um breytingar á lögum um innstæðutryggingar í byrjun árs 2008, þ.e. sjónarmið um erfiðleika og óróleika á fjármálamarkaði, hafi einnig staðið í vegi fyrir frumkvæði af hálfu stjórnvalda og þar með viðskiptaráðherra á síðari stigum ársins. 324
    17.     Þá segir orðrétt: „Við athugun rannsóknarnefndarinnar á málefnum TIF kom fram að mismunandi sjónarmið hefðu verið uppi innan stjórnkerfisins um hverjar væru hugsanlegar lagalegar skyldur og ábyrgð íslenska ríkisins vegna skuldbindinga TIF og þar með hvaða skyldur leiddi af tilskipun 94/19/EB að þessu leyti. Það vakti sérstaka athygli rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir þetta var það ekki fyrr en eftir að fyrirspurnir bárust frá erlendum stjórnvöldum um mánaðamótin júlí–ágúst 2008 sem álitaefni um hugsanlegar skyldur íslenska ríkisins að þessu leyti komu til umfjöllunar hjá íslenskum stjórnvöldum.“ 325
    18.     Rannsóknarnefndin bendir á að bréf, dagsett 20. ágúst 2008, sent til starfsmanns breska fjármálaráðuneytisins hafi fyrst og fremst mótast af pólitískri afstöðu þeirra ráðherra sem komu að gerð þess. Í bréfinu sagði orðrétt að „ef TIF reyndist ófær að afla lánsfjár á almennum fjármálamarkaði myndi íslenska ríkisstjórnin gera allt sem „ábyrg ríkisstjórn“ gerði við slíkar aðstæður og þar á meðal „aðstoða sjóðinn“ við að afla nauðsynlegra fjármuna svo hann geti mætt skuldbindingum vegna lágmarkstryggingarinnar“. Bréfið var samþykkt af forsætisráðherra, fjármálaráðherra og viðskiptaráðherra. 326
    19.     Þá segir orðrétt: „Ef það var álit þeirra sem ábyrgð báru á málefnum TIF samkvæmt verkaskiptingu Stjórnarráðsins og fóru með eftirlit með starfsemi sjóðsins, að ábyrgð aðildarríkis gagnvart tryggingarsjóði í framangreindum skilningi væri fyrir hendi, var mikilvægt að þau sjónarmið kæmu fram á fyrri stigum þegar ljóst var hvaða breyting var að verða á innlánastarfsemi íslensku bankanna með tilheyrandi áhrifum á skuldbindingar TIF.“ 327
    20.     Rannsóknarnefndin benti á það að þegar frumvarp um innleiðingu á tilskipun ESB um innstæðutryggingar var lagt fram á Alþingi af hálfu viðskiptaráðherra á sínum tíma hafi því verið lýst í athugasemdum að ríkisábyrgð gæti ekki komið í stað innstæðutrygginga. Síðar, þegar fjallað hafi verið um þau áform að stofna sjálfseignarstofnun til að sinna skyldum Íslands samkvæmt tilskipuninni hafi verið tekið fram að ríkissjóður bæri ekki ábyrgð á henni. Kvað rannsóknarnefndin því að ekki yrði annað séð en að viðskiptaráðherra og Alþingi hefðu gengið út frá því þegar fjallað var um þær skyldur sem leiddi af tilskipuninni að ríkissjóður bæri ekki með beinum hætti ábyrgð á skuldbindingum Tryggingarsjóðsins. Í tilskipuninni (94/19/EB), eins og hún var þar til henni var breytt í mars 2009, voru ekki ákvæði sem mæltu fyrir um beina ábyrgð ríkissjóða aðildarríkjanna á skuldbindingum þeirra innstæðutryggingakerfa sem komið var upp í samræmi við tilskipunina. Í 24. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar, sem staðið hafa óbreytt frá setningu hennar árið 1994, er tekið fram að tilskipunin geti ekki gert aðildarríkin eða lögbær yfirvöld þeirra ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa séð til þess að koma á einu eða fleiri kerfum viðurkenndum af stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán eða lánastofnanirnar sjálfar og tryggja að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmálana í tilskipuninni. 328
    21.     Rannsóknarnefndin bendir á kafla 17.13 329 í skýrslunni þar sem lýst sé þeim breytingum sem voru gerðar á tilskipun ESB um innstæðutryggingar eftir fall íslensku bankanna þar sem tekin voru inn ákvæði sem kveða á um beina ábyrgð aðildarríkja á því að viðkomandi innstæðutryggingakerfi geti greitt þá lágmarksfjárhæð sem þar kemur fram.330
    22.     Þá segir orðrétt: „… er það mat rannsóknarnefndarinnar að ekki verði staðhæft að íslensk stjórnvöld eða Alþingi hafi sýnt af sér vanrækslu eða mistök við innleiðingu á tilskipun 94/19/EB sem slíkri. Rannsóknarnefndin telur hins vegar að sú mikla breyting sem varð á fjármögnun íslensku bankanna með söfnun innlána á netreikningum fyrir einstaklinga erlendis frá árinu 2006 hefði átt að gefa þeim aðilum sem báru ábyrgð á fyrirkomulagi og framkvæmd mála að því er varðaði innstæðutryggingar hér á landi tilefni til að hefjast handa um breytingar á reglum um tryggingarsjóðinn til að styrkja fjárhagsstöðu hans. Þessi þróun kallaði líka að áliti rannsóknarnefndarinnar á að stjórn TIF og stjórnvöld gættu betur að því hvernig sjóðurinn var í stakk búinn til þess að mæta skuldbindingum sem kynnu að falla á hann. Þetta varð enn brýnna þegar áhrifa lausafjárkreppunnar fór að gæta af alvöru í starfsemi íslensku innlánsstofnananna veturinn 2007–2008 og rætt var á vettvangi íslenskra stjórnvalda um hvernig bregðast ætti við fjármálaáfalli. Reglan um greiðsluskyldu TIF á lágmarksfjárhæð til hvers innstæðueiganda var skýr í lögum. Það var einnig ljóst að eignir sjóðsins nægðu ekki til að mæta skuldbindingum sem falla myndu á sjóðinn ef stærri fjármálafyrirtæki lentu í greiðsluþroti, að minnsta kosti ekki tímabundið. Þetta átti við óháð því hvort gerðar hefðu verið breytingar á lögum, t.d. í byrjun árs 2008. Það hlaut því að vera eitt af þeim viðfangsefnum sem takast þurfti á við í viðbúnaðaráætlun stjórnvalda hvernig mæta ætti þeim skuldbindingum sem féllu á TIF ef til fjármálaáfalls kæmi. Því er lýst í köflum 19 og 20 í skýrslunni að það starf hafði ekki verið til lykta leitt innan samráðshópsins þegar kom að falli bankanna í október 2008. Afleiðingar þess birtust m.a. í þeirri óvissu sem varð við fallið og síðar í málefnum TIF og innstæðutrygginga vegna innstæðna í útibúum íslensku bankanna erlendis sem ekki féllu undir þá ábyrgð sem íslenska ríkið lýsti yfir á innstæðum á Íslandi.“ 331

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir framangreindar niðurstöður rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær skuli í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur að það kerfi innstæðutrygginga sem innleitt var hér á landi eftir Evróputilskipunum 332 hafi innihaldið þekkta veikleika sem fólust m.a. í því að ekki var tekið á útfærslu lánaheimilda tryggingasjóða. Við innleiðingu tilskipananna á Íslandi virðast ekki hafa verið uppi hugmyndir um hvernig bregðast átti við göllum í tilskipunum ESB.
    Þingmannanefndin telur gagnrýnisvert að ekki hafi verið brugðist við breytingum sem urðu á hlutfalli gjaldeyris í tryggingarsjóðnum með stofnun reikninga í erlendum gjaldeyri. Nauðsynlegt sé að afmarka skýrar til hvaða innstæðna trygging Tryggingarsjóðsins taki.
    Þingmannanefndin telur eðlilegt að innborganir í Tryggingarsjóðinn taki mið af skuldbindingum hans og mismunandi áhættu.
    Þingmannanefndin telur tengsl viðskiptaráðuneytis og Tryggingarsjóðsins gagnrýnisverð. Samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, er Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta sjálfseignarstofnun. Þó tíðkaðist það að formaður stjórnar kæmi úr viðskiptaráðuneytinu og leiddi slíkt fyrirkomulag til þess að veruleg og náin tengsl voru milli sjóðsins og ráðuneytisins. Er það mat þingmannanefndarinnar að ekki sé forsvaranlegt að starfsmenn ráðuneyta taki sæti í stjórnum stofnana sem sæta eftirliti viðkomandi ráðuneytis.
    Þingmannanefndin telur að íhuga þurfi gaumgæfilega skipan stjórnar, einkum með tilliti til hagsmuna innstæðueiganda. 333
    Þá telur þingmannanefndin það gagnrýnisvert að Seðlabanki Íslands hafi ekki greint á milli innstæðna erlendis og hér á landi fyrr en í mars 2008.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að neytendur geti kynnt sér á einfaldan hátt til hvaða innstæðna Tryggingarsjóðurinn tekur.
    Þingmannanefndin vill geta þess að nú liggur fyrir Alþingi frumvarp til nýrra heildarlaga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta. 334
    Þingmannanefndin leggur til að skoðað verði hvort festa eigi í sessi að innlán séu forgangskröfur við þrot fjármálafyrirtækis, sbr. 102. gr. laga nr. 161/2002.


4.6    Sjötta bindi skýrslunnar.

18. kafli. Innlán fjármálastofnana í útibúum erlendis. 335
    Farið er yfir aðdraganda þess að íslensku bankarnir hófu að safna innlánum í erlendum útibúum, en í kringum áramótin 2005–2006 hafi komið fram gagnrýni á íslensku bankana af hálfu erlendra matsfyrirtækja og greinenda þar sem m.a. var fundið að því að söfnun innlána hjá bönkunum væri ekki nægileg. 336 Sú ástæða er tilgreind fyrir því að leitað var að innlánsfé út fyrir landsteinana að mikil aukning hafi orðið á heildarútlánum bankanna en takmarkaðir möguleikar til söfnunar innlána innan lands.
    Landsbanki Íslands hf. var fyrstur bankanna til að bjóða upp á innlánsreikninga fyrir einstaklinga erlendis með Icesave-reikningum sínum í október 2006. Kaupþing bættist í hópinn í nóvember 2007 með Edge-reikninga og Glitnir síðan með Save&Save-reikninga í júní 2008.

Icesave-reikningar Landsbanka Íslands hf. í útibúi hans í London. 337
    Landsbanki Íslands hf. keypti breska bankann Heritable Bank Ltd. árið 2002 og opnaði einnig útibú snemma árs 2005 í London. Frá miðju ári 2005 fólst starfsemi útibúsins í útlánum í formi sambankalána, fyrirtækjaráðgjöf og móttöku innlána. Ákveðið var að hafa innlánsreikningana í útibúi fremur en í dótturfélagi svo auðveldara væri að flytja fjármuni yfir í aðra hluta samstæðu bankans. Af þeim sökum voru innlán útibúsins tryggð hjá Tryggingarsjóðnum á Íslandi. 338 Eftirlit með útibúinu í London var á hendi Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands þótt hluti þess hafi verið í höndum breska fjármálaeftirlitsins. Rannsóknarnefndin bendir sérstaklega á að þrátt fyrir að mestur vöxtur hafi verið á innlánsreikningunum árið 2007 hafi umræða um Icesave-reikningana ekki átt sér stað hjá eftirlitsstofnunum fyrr en á árinu 2008. Einn bankastjóra Seðlabanka Íslands telur að það hafi verið slæm mistök að öflun Seðlabankans á upplýsingum um skiptingu innlána eftir útibúum hafi verið lögð af á sínum tíma en Seðlabankinn tók slíka upplýsingaöflun upp á ný í mars 2008. Innan Seðlabankans áttuðu menn sig ekki á að féð sem kom inn á innlánsreikninga Landsbankans erlendis var fært heim til Íslands fyrr en um mitt ár 2008.339
    Fjölmiðlar fóru í auknum mæli að beina sjónum sínum að áhættusömum bönkum haustið 2007. Var mikið horft á íslensku bankana og afar neikvæð umfjöllun birt um stöðu þeirra. 340 Umfjöllunin leiddi til áhlaups á Icesave-reikningana í London frá 10. febrúar til 22. apríl 2008.

Lausafjárstýring útibús Landsbanka Íslands hf. í London. 341
    Umræður um að færa Icesave-innstæður í dótturfélag hófust í febrúar 2008 milli m.a. Seðlabanka Íslands, ráðherra og Fjármálaeftirlitsins sem og í samskiptum Landsbankans og FSA (breska fjármálaeftirlitsins). Í mars 2008 fór að bera á viðhorfi FSA að fella niður undanþáguna sem Landsbankinn fékk vegna lausafjáreftirlits sem gekk eftir í lok maí 2008. Fram kemur í fundargerðum bankaráðs Landsbankans 2. júní 2008 að FSA hafi ákveðið að draga undanþáguna til baka á þeim grundvelli að það væri leið FSA til að hafa áhrif á vaxtaákvarðanir Landsbankans á innlánum í Bretlandi og að þeir hafi sett strangar kröfur um varasjóð eða 5% af óbundnum innlánum samstæðunnar sem ætti að varðveita í Seðlabanka Bretlands.

Áform um flutning úr útibúi yfir í dótturfélag. 342
    Áform um flutning Icesave-reikninga yfir í dótturfélag höfðu verið uppi í mars 2008. Á fundi Landsbankans og FSA þann 2. júlí 2008 setti FSA fram skýra kröfu um að Icesave- reikningar yrðu fluttir í dótturfélag. 343 Í framhaldinu héldu Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands samráðsfund 7. júlí þar sem rætt var um nauðsyn þess að flytja innlánin í dótturfélag. Í fundargerð þess fundar kemur fram sú fullyrðing Tryggva Pálssonar að hann teldi að ríkissjóður gæti ekki tekið á sig innlánstryggingar vegna Icesave-reikninganna án þess að hætta á gjaldþrot ríkissjóðs.344 Auk aukinnar ábyrgðar Tryggingarsjóðsins þurfti Landsbankinn að leggja fram um 20% af eignum bankans yfir til Heritable Bank á móti innlánum sem voru nærri 5 milljarðar punda á þessum tíma (vorið 2008). Í skýrslu rannsóknarnefndarinnar er vísað til skýrslu Sigurjóns Þ. Árnasonar þar sem fram kom að þessi flutningur fjármagns mundi eðlilega hafa veruleg áhrif á lausafjárstöðu bankans og skuldbindingar hans gagnvart öðrum lánardrottnum.
    Í kjölfarið rekur rannsóknarnefndin samskipti og umræður um flutning Icesave-reikninganna í dótturfélag. Nefndin vekur sérstaka athygli á þeim mismun sem fram kemur á fundi bankastjórnar Seðlabanka Íslands og bankastjóra Landsbankans, er fram fór þann 31. júlí 2008, á skilningi Seðlabanka Íslands á ríkisábyrgð vegna innlána samkvæmt Evróputilskipun um tryggingarsjóð innstæðueigenda og bankastjóra Landsbankans. Þá er í kaflanum fjallað um þær kröfur sem FSA gerði til Landsbankans um flutning Icesave-innstæðna í dótturfélag, takmörkun fjárhæðar innstæðna, breytta vaxtastefnu, frávik frá reglum um stórar áhættuskuldbindingar og flutning fjármagns til Heritable Bank. Afstaða Landsbankans til þeirra krafna virðist hafa verið sú að reyna hvað hægt væri til að ná fram málamiðlun, til dæmis þannig að skipta mætti flutningi fjármagns til Bretlands í tvo hluta. Þá höfðu Landsbankamenn áhyggjur af því að brotið yrði gegn skilmálum í samningum bankans við lánardrottna ætti sér stað stórfelldur flutningur fjár úr bankanum í dótturfélag. Virðist mega lesa það úr orðum bankastjóra Landsbankans að samskipti við FSA hafi hægt og sígandi orðið beinskeyttari og kröfur þess afdráttarlausari. Virðast kröfur FSA hafa gert það að verkum að Landsbankanum yrði torfært að flytja fjármuni frá dótturfélagi sínu til móðurfélagsins. Meðal annars víkur nefndin sérstaklega að fundi viðskiptaráðherra og stjórnarformanns Fjármálaeftirlitsins með fjármálaráðherra Bretlands þann 2. september 2008, afleiðinga þess fundar og aðkomu íslenska sendiherrans í London að málinu.

Bresk yfirvöld taka yfir útibú Landsbanka Íslands hf. 345
    3. október 2008 tilkynnti FSA um beitingu formlegra valdheimilda sinna gagnvart Landsbanka Íslands hf. með vísan til reglna FSMA 346 og var Landsbankanum samkvæmt þeim skylt fyrir 6. október 2008 að hækka varasjóð sinn um 20% af óbundnum innlánum sem skyldi geymdur í Seðlabanka Bretlands. Þá bæri honum að lækka óbundin innlán niður í 1 milljarð punda við lok árs 2008 auk þess að setja 5 milljarða punda hámark á innlán í útibúinu. Auk þess átti bankinn að breyta vaxtastefnu sinni og hætta öllum auglýsingum fyrir 10. október 2008. Sama dag tilkynnti Seðlabanki Evrópu að Landsbankinn gæti ekki aukið endurhverf viðskipti við bankann og setti þessi staða aukinn þrýsting á lausafjárstöðu bankans. Um þessar mundir var áhlaup á Icesave-reikningana og ljóst var þá að fregnir af aðgerðum FSA og Seðlabanka Evrópu höfðu spurst út. Þann 6. október hafði Landsbankanum ekki tekist að flytja þá fjárhæð sem óskað hafði verið eftir til London, og að kvöldi þess dags var útibúi Landsbankans í London lokað.347 Þann 8. október var síðan gefin út tilskipun um frystingu eigna Landsbankans auk nánar tiltekinna eigna íslenskra stjórnvalda og ríkisstjórnar Íslands á bresku yfirráðasvæði á grundvelli hryðjuverkalaga.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 348
    1.     Stofnun innlánsskuldbindinga erlendis, eins og Landsbankinn gerði í London, leiddi til þess að útgreiðslum þurfti að mæta í breskum pundum, líka ef áhlaup yrði gert á reikningana. Landsbankinn gat ekki vænst þrautavarafyrirgreiðslu frá Seðlabanka Íslands nema í íslenskri mynt. Rannsóknarnefndin telur að Landsbankanum hafi mátt vera ljóst að ef umtalsverðar greiðslur kæmu frá Íslandi til þess að mæta útgreiðslum af erlendum reikningum þá gæti það haft veruleg áhrif á gengi íslensku krónunnar. 349
    2.     Rannsóknarnefndin telur ljóst að Landsbankinn hafi aðeins litið á söfnun innlána erlendis sem lið í fjármögnun bankans á sama tíma og þrengdist um möguleika til fjármögnunar t.d. með erlendum lánum eða útgáfu skuldabréfa. Þrátt fyrir þessa breytingu á fjármögnun varð engin breyting á útlánastefnu eða starfsemi Landsbankans eins og eðlilegt hefði verið í ljósi þess að fjármögnun bankans gjörbreyttist og lánardrottnar hans voru ekki lengur aðeins erlendar lánastofnanir og fagfjárfestar heldur líka erlendir einstaklingar. 350
    3.     Rannsóknarnefndin vísar til þess að ekkert mat eða úttekt virtist hafa farið fram af hálfu íslenskra eftirlitsaðila á því hve stöðugir og öruggir Icesave-reikningarnir voru sem fjármögnunarleið og hvaða áhætta kynni að fylgja þeim fyrir fjármálakerfið á Íslandi. 351
    4.     Rannsóknarnefndin telur umhugsunarvert að á árinu 2007, þegar mestur vöxtur var á Icesave-reikningunum, hafi sá vöxtur ekki orðið íslenskum stjórnvöldum, svo sem Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu, tilefni til viðbragða við fjölgun innlána með tilliti til áhættuþátta gagnvart íslensku fjármálakerfi. 352
    5.     Rannsóknarnefndin bendir á að innlán í útibúi Landsbankans í London námu um mitt ár 2007 5,5 milljörðum punda en gjaldeyrisvaraforði Seðlabanka Íslands um 1,2 milljörðum punda. Því hefði Seðlabankinn ekki getað gegnt hlutverki sínu sem lánveitandi til þrautavara fyrir Landsbankann ef á hefði reynt. Þar sem Landsbankinn var kerfislega mikilvægur banki blasti við að áhlaup á innlánin í Bretlandi mundi ógna fjármálastöðugleika á Íslandi. Rannsóknarnefndin telur að Seðlabankanum hafi mátt vera þetta ljóst eigi síðar en um mitt ár 2007 og hefði þessi vitneskja átt að vera Seðlabankanum „tilefni til aðgerða til að draga úr hættu sem gat steðjað að fjármálastöðugleika á Íslandi“. 353
    6.     Af skýrslutökum rannsóknarnefndarinnar yfir stjórnendum íslensku bankanna telur nefndin ljóst að fram að byrjun ársins 2008 hafi tilvist Tryggingarsjóðsins og þýðing hans ekki haft mikil áhrif á ákvarðanatöku íslensku bankanna og skipulag starfseminnar. Í þessu ljósi má benda á að bankaráð hóf að skoða flutning innlánanna yfir í dótturfélag eftir að upp hafði komið neikvæð umræða um fyrirkomulag innstæðutrygginga í breskum fjölmiðlum. Hvatinn var sem sagt fyrst og fremst sá. 354
    7.     Landsbankinn aflaði í febrúar 2008 lögfræðilegrar álitsgerðar um hvaða leiðir væru færar við flutning innlánanna yfir í dótturfélag. Því var stjórnendum Landsbankans ljóst frá lokum febrúar 2008 hvaða leiðir komu til greina. Einnig voru þeim ljósar þær kröfur sem FSA gerði um samhliða yfirfærslu eigna til dótturfélagsins sem námu um 20% af eigum Landsbankans. Jafnframt væri ekki lengur hægt að flytja fjármuni sem kæmu inn á Icesave-reikninga til annarra hluta Landsbankasamsteypunnar. 355
    8.     Það vekur athygli rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir fregnir sem formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands og starfsmaður bankans fengu á ferð í London og fundum með matsfyrirtækjum, þrátt fyrir fund seðlabankastjóra með þremur ráðherrum og fund íslensku seðlabankastjóranna með aðalbankastjóra Seðlabanka Bretlands og fundi þeirra með bankastjóra Landsbankans þar sem skýrlega kom fram hve alvarlegur vandinn var og að Landsbankinn gæti aðeins þolað áhlaup eins og það sem varð í sex daga hafi ekki fundist nein skjöl eða ótvíræðar staðfestingar á að íslensk stjórnvöld hafi lagt formlega að Landsbankanum að flytja Icesave-reikningana yfir í dótturfélag né heldur að kallað hafi verið eftir tímaáætlun um slíkt frá bankanum ef stjórnvöld litu svo á að bankinn væri að undirbúa flutning. Það er mat rannsóknarnefndarinnar að eðlilegt 356 hefði verið og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvöld sem báru ábyrgð á þessum málum kölluðu eftir staðfestum áætlunum um tímasetningu flutnings reikninganna yfir í dótturfélag.
    9.     Um mánaðamótin mars/apríl 2008 varð áhlaup á Icesave-reikninga Landsbankans í Bretlandi og fundaði Seðlabankinn með bankastjórum Landsbankans og ráðherrum auk þess sem rætt var um málefni bankans á fundi samráðsnefndarinnar. Það vakti athygli rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir að lýst hafi verið mjög alvarlegri stöðu Landsbankans og vanda sem augljóslega kæmi ekki bara fram á Íslandi heldur einnig gagnvart yfirvöldum og stórum hópi einstaklinga í Bretlandi þá hafa ekki komið fram gögn eða upplýsingar um sérstök viðbrögð íslenskra stjórnvalda ef frá er talinn fundur Seðlabankans með oddvitum ríkisstjórnarflokkanna. Ráðherrarnir hafi til dæmis ekki óskað eftir því að Seðlabankinn eða Fjármálaeftirlitið kölluðu eftir tímasettum áætlunum um flutning þrátt fyrir að þeim hafi verið ljóst að það voru kröfur FSA í Bretlandi. Rannsóknarnefndin telur að formlegar upplýsingar þar um hafi skipt máli við mat á því hvort grípa ætti til ráðstafana af hálfu ríkisstjórnarinnar til þess að greiða fyrir flutningnum. 357
    10.     Ekki verður heldur séð af þeim gögnum sem rannsóknarnefndin aflaði sér að sérstakar ráðstafanir hafi verið gerðar af hálfu utanríkisþjónustunnar, svo sem til að undirbúa viðbrögð eða virkja tengsl við erlend stjórnvöld. 358
    11.     Þegar kom fram í apríl 2008 telur rannsóknarnefndin ljóst af upplýsingum í fyrirliggjandi gögnum að breyting hafi orðið á viðmóti stjórnenda Landsbankans til flutnings Icesave-reikninganna yfir í dótturfélag. Farið var að ræða hvernig og hversu hratt ætti að reyna að framkvæma flutninginn og reynt að semja um fyrirkomulag lausafjárstýringar og lausafjárkröfur til útibúsins. 359
    12.     Eftir að áhlaup á Icesave-reikningana stöðvaðist undir lok aprílmánaðar og umræða um stöðu íslensku bankanna í Bretlandi minnkaði datt flutningur innlánanna af forgangslista Landsbankans. Ekki verður séð af gögnum sem rannsóknarnefndin aflaði að Landsbankinn hafi upplýst Seðlabankann eða Fjármálaeftirlitið um breytta afstöðu sína og forgangsröðun flutnings innlána yfir í dótturfélag. Seðlabanki Íslands fékk ekki upplýsingar um stöðvun málsins fyrr en á fundi með Landsbankanum 14. júlí 2008. 360
    13.     Rannsóknarnefndin vísar til minnisblaðs Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins um möguleg úrræði stjórnvalda gegn óróleika á fjármálamörkuðum sem var fyrst lagt fram á fundi samráðshóps stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað 25. mars 2008. Rannsóknarnefndin bendir á að þrátt fyrir þessar umræður virðist hvorki hafa komið fram hvatning til bankanna um flutning innlána á þessum tíma né verið leitað eftir upplýsingum um hver staðan væri varðandi flutning Icesave-reikninganna. 361
    14.     Í júlí 2008 tók Landsbankinn aftur upp samskipti við FSA um flutning innlánanna í kjölfar bréfs stofnunarinnar 29. maí 2008. FSA setti þá formlega fram kröfu um flutninginn með ákveðnum skilyrðum, svo sem takmörkun heildarfjárhæðar innlána við 5 milljónir punda og að vextir á reikningunum væru ekki birtir á skrám yfir bestu kjör. Rannsóknarnefndin vekur athygli á því að stjórnendum Landsbankans hafi mátt vera ljóst eigi síðar en sumarið 2008 að FSA hafði efasemdir um að Seðlabanki Íslands gæti staðið við bakið á íslenska bankakerfinu lenti það í vanda. Eins mátti vera ljóst að stofnunin hafði áhyggjur af stöðu Tryggingarsjóðsins. Rannsóknarnefndin telur að Landsbankinn hafi viljað halda áfram söfnun innlána í Bretlandi þrátt fyrir þessar kröfur og hafi lagt áherslu á að uppfylla lausafjárreglur FSA í þeim tilgangi að slá flutningi Icesave-reikninganna á frest. 362
    15.     Allt frá byrjun ársins 2008 hafði legið fyrir að flutningur yfir í dótturfélag mundi taka að lágmarki fimm til sex mánuði. Ljóst mátti einnig vera að skyndilegur flutningur Icesave-reikninganna gæti kallað á endurtekinn óróa meðal innstæðueigenda. Það vekur furðu rannsóknarnefndarinnar að Landsbankinn hafi ekki gert ráðstafanir að eigin frumkvæði eða lagt fram áætlanir um flutning til breskra stjórnvalda. 363
    16.     Rannsóknarnefndin tiltekur að þrátt fyrir óskýr viðhorf Landsbankans til flutnings innlánanna hafi það verið mat breskra og íslenskra stjórnvalda að mikilvægt væri út frá almannahagsmunum og hagsmunum innstæðueigenda að flytja reikningana yfir í dótturfélag. Þrátt fyrir þetta mat og endurtekna umræðu íslenskra stjórnvalda um nauðsyn flutningsins vekur það athygli nefndarinnar að ekki var settur upp sérstakur starfshópur til þess að þrýsta á um og greiða fyrir flutningi reikninganna. Þá var ekki heldur tekið af skarið um það hvaða aðili innan íslenska stjórnkerfisins ætti að hafa forgöngu um að þrýsta á um lausn málsins. Almennt virtust allir aðilar stjórnkerfisins vísa hver á annan spurðir um ábyrgð á málinu. 364
    17.     Í ljósi þeirra hagsmuna sem voru í húfi fyrir stöðugleika íslenska bankakerfisins og fyrir Tryggingarsjóðinn vakti það athygli rannsóknarnefndarinnar að bresk stjórnvöld virtust hafa gengið harðar fram um flutning reikninganna en íslensk stjórnvöld. Íslensk stjórnvöld gripu ekki til neinna tiltækra stjórntækja eða úrræða, svo sem að boða hækkun bindiskyldu á erlenda innlánsreikninga. Þvert á móti tók Seðlabanki Íslands þá ákvörðun að lækka bindiskylduna í mars 2008 með það fyrir augum að samræma reglur sínar reglum Seðlabanka Evrópu án þess þó að slíkt hafi verið nein skylda. Eins hefðu stjórnvöld getað sett kröfur um aukið eigið fé innlánsstofnana sem tóku við innlánum í útibúum erlendis í ljósi aukinnar áhættu sem því fylgdi. 365
    18.     Rannsóknarnefndin telur, í ljósi ummæla Seðlabanka Íslands, að bankinn hafi ekki vitað fyrr en um mitt ár 2008 að peningarnir sem komu inn á Icesave-reikningana væru notaðir í einhverjum mæli á Íslandi. Bendir rannsóknarnefndin þá á upplýsingar sem eiga að hafa komið fram á fundum Seðlabanka Íslands með Seðlabanka Bretlands þar sem þessu er haldið fram. Rannsóknarnefndin telur því að ástæða hafi verið fyrir bankastjórn Seðlabanka Íslands að afla glöggra upplýsinga um hvernig Landsbankinn nýtti þá fjármuni sem komu inn á Icesave-reikningana í London. Þannig virðist sem Seðlabanki Íslands hafi ekki brugðist við ábendingum Seðlabanka Bretlands og það þrátt fyrir að þær væru settar fram í tengslum við áhyggjur af stöðu íslensku bankanna. 366
    19.     Í ágúst 2008 var orðið ljóst að erfitt gæti orðið að flytja reikningana yfir í dótturfélag vegna versnandi efnahagshorfa á Íslandi og þess skilyrðis að flytja skyldi um 20% af eignum móðurfélagsins yfir til Heritable Bank. Í ljósi skilmála í fjármögnunarsamningum var talin hætta á að ekki væri hægt að flytja svo stóran hluta eigna nema með samþykki lánardrottna. Landsbankinn taldi því að flutningur eigna þyrfti að fara fram í tveimur skrefum en við það gat FSA ekki unað og því var undanþága frá reglum um stórar áhættuskuldbindingar ekki veitt. 367
    20.     Í kjölfar bréfs FSA til Landsbankans 5. ágúst 2008 var ljóst að hraða þyrfti flutningi reikninganna ef forða ætti bankanum frá falli. Þá voru komnar fram vísbendingar um að FSA hefði ekki talið gæði eignanna sem átti að flytja nægileg. Því hafi Landsbankinn lagt fram beiðni til Seðlabanka Íslands um fjármagnsflutningafléttu sem var þó hafnað, enda ýmsir vankantar á henni. 368 Af gögnum rannsóknarnefndarinnar verður ekki séð að Seðlabanki Íslands hafi gert sérstakar ráðstafanir til að kanna eða láta kanna gæði útlána Landsbankans eða hvað væri hæft í þeirri afstöðu FSA að útlánin/eignirnar dygðu ekki til.369
    21.     Stærsta ábyrgð á flutningi innlánanna hvíldi á Landsbanka Íslands en ljóst var að bankinn var upphaflega ekki tilbúinn til að draga úr umsvifum reikninganna eins og FSA krafðist. Virðist hafa gætt mikillar bjartsýni um að bankanum tækist að ná samkomulagi við FSA auk þess sem svo virðist sem bankinn hafi fyrst og fremst lagt áherslu á að fá undanþágu frá reglum um stórar áhættuskuldbindingar vegna flutninga eigna til dótturfélags á móti þeim innlánum sem yrðu flutt en minna fór fyrir athöfnum sem gátu haft þau áhrif að draga úr innlánunum. 370
    22.     Rannsóknarnefndin gagnrýnir að íslensk stjórnvöld hafi verið í litlum beinum samskiptum við bresk stjórnvöld í ágúst 2008 þegar staðan var orðin grafalvarleg. Fulltrúar Seðlabanka Bretlands höfðu hins vegar samband við Seðlabanka Íslands og var mikill þungi í skilaboðum þeirra til bankans vegna ástandsins. Sami þungi var í samskiptum FSA við Landsbankann í bréfi 15. ágúst 2008 sem kynnt var forsætisráðherra daginn eftir. Ef það var á annað borð stefna íslenskra stjórnvalda og vilji að Icesave-reikningarnir yrðu sem allra fyrst fluttir frá útibúi Landsbankans í London yfir í dótturfélag þar, mátti forsætisráðherra og stjórnendum Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins vera það ljóst þegar þetta bréf barst að hvað sem leið væntingum Landsbankans um að ná samkomulagi við FSA var þörf á beinni aðkomu íslenskra stjórnvalda að málinu. 371
    23.     Þá gagnrýnir rannsóknarnefndin það hversu lítið og seint Fjármálaeftirlitið kom að málinu og að í bréfum sem eftirlitið sendi FSA í ágúst og september 2008 hafi það fylgt sjónarmiðum Landsbankans. Með bréfi til FSA þann 19. september kemur fram að eftirlitið vilji koma meira að samskiptum FSA og Landsbankans. Rannsóknarnefndin tiltekur þó að ekki sé að finna gögn eða upplýsingar um að Fjármálaeftirlitið hafi sett fram formleg sjónarmið eða tillögur um mögulegar lausnir á hraðvirkum flutningi innstæðnanna yfir í dótturfélag. 372
    24.     Af fundi viðskiptaráðherra og sendinefndar með fjármálaráðherra Bretlands 2. september 2008 mátti vera ljóst að frá sjónarhóli fjármálaráðherrans var talin veruleg hætta á að Landsbankinn gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar gagnvart eigendum innlána á Icesave-reikningunum. Sérstakar áhyggjur hefðu átt að koma fram eftir að starfsmaður breska fjármálaráðuneytisins setti sig í samband við sendiherra Íslands í London vegna þess að breski fjármálaráðherrann hafði orðið fyrir vonbrigðum með fundinn með Íslendingunum þar sem þeir höfðu ekki virst skilja alvöru málsins. Þrátt fyrir þessi aðvörunarorð verður ekki séð að viðskiptaráðherra eða aðrir ráðherrar hafi kannað frekar hvaða leiðir væru færar til að greiða fyrir flutningi reikninganna né fylgt þeim eftir gagnvart Landsbankanum eða breskum stjórnvöldum. 373
    25.     Þegar kom fram í byrjun október 2008 virðist sjónarmiðið um skilmála í fjármögnunarsamningum og samþykki lánardrottna fyrir flutningi eigna hafa vikið enda var staðan þá orðin verulega erfið. Reyndi Landsbankinn þá að hefja skyndiflutning reikninganna yfir í dótturfélag auk þess að áætla flutning 20% eigna bankans yfir í dótturfélagið. Rætt var um mögulega hraðleið þar sem byggt yrði á ætluðu samþykki innlánseigenda en ljóst að slíkt ferli mundi taka nokkurn tíma og að ekki væri mögulegt að afla breskra punda til að mæta útstreymi þann tíma sem flutningurinn gat tekið. Því var þessi leið ekki talin fær. Þar sem Landsbankinn gat ekki heldur lagt fram 200 milljónir punda sem FSA hafði gert að kröfu til að halda útibúinu opnu var því lokað að kvöldi 6. október 2008. 374
    26.     Þótt lausafjárstaða Landsbanka Íslands í íslenskum krónum væri góð gat bankinn ekki útvegað pund til að mæta því útstreymi af Icesave-reikningunum sem reikna mátti með 6. október 2008 og dagana á eftir enda var gjaldeyrismarkaður með íslenskar krónur lokaður á þeim tíma, Seðlabanki Evrópu vildi ekki auka endurhverf viðskipti við dótturfélag Landsbankans í Lúxemborg og Seðlabanki Íslands átti ekki nægan gjaldeyri til að lána bankanum fyrir úttektunum. Af þessum sökum varð Landsbanka Íslands ekki bjargað frá falli. 375
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Icesave-reikningar Landsbanka Íslands hf. í útibúi hans í Amsterdam. 376
Uppgangur og fall útibúsins. 377
    Landsbankinn hóf rekstur útibús í Hollandi árið 2006 og tók þar við innlánum frá lögaðilum. Farið var að ræða viðtöku innlána frá einstaklingum á Icesave-reikninga í Hollandi í júlí 2007. Rannsóknarnefndin bendir á að samkvæmt hollenskum rétti giltu ekki sambærilegar reglur og í Bretlandi sem takmörkuðu flutning fjármuna frá dótturfélagi yfir í samstæðu. Samkvæmt áliti sem Landsbankinn aflaði frá breskri lögmannsstofu 25. mars 2008 hefði það afar lítil áhrif á lausafjárstýringu innan bankasamstæðunnar hvort innlánin væru tekin í útibúi eða dótturfélagi í Hollandi. 378 Þá bendir rannsóknarnefndin á að 6. maí 2008 hafi bankaráð Landsbankans samþykkt að stofna dótturfélag í Hollandi en við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni hafi komið fram hjá bankastjóra Landsbankans að byrjað hafi verið að taka við innlánum í útibúið þar sem of seint var ráðist í að stofna dótturfélagið. 29. maí 2008 hóf Landsbankinn að taka við innlánum í Hollandi í útibú379 sitt eftir að hafa náð samkomulagi við hollenska seðlabankann (DNB) um þann mismun sem var á hollenskri lágmarkstryggingu innstæðna og íslenskri. Voru innstæður í útibúinu í Hollandi því tryggðar að jafnri fjárhæð og innstæður í hollenskum bönkum. Opnun fyrir innlán til Landsbankans í Hollandi var til umræðu á fundi samráðshópsins 29. maí 2008 og kemur þar fram að innlánssöfnunin yki enn á skuldbindingar Tryggingarsjóðsins. Bankinn safnaði verulegum innstæðum og í júlí 2008 var fjárhæð innstæðna komin yfir 500 milljónir evra en ljóst var að bankinn hugðist enn færa innstæðurnar yfir í dótturfélag. Vísað er í ummæli stjórnarformanns Fjármálaeftirlitsins um stöðu íslensku bankanna í tímariti Landsbankans, Moment.
    Hollenski seðlabankinn lýsti um miðjan ágúst áhyggjum af íslenskum efnahag og sagðist ekki mundu líða frekari aukningu á innlánum til bankans en Landsbankinn taldi stofnunina ekki hafa lagaheimildir til að beita sér í málinu. Í framhaldinu beitti Fjármálaeftirlitið sér gegn hollenska seðlabankanum og tók undir sjónarmið Landsbankans um skort á lagaheimildum til aðgerða og talaði um sterka stöðu Landsbankans en þær upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið byggði á voru samkvæmt hálfsársuppgjöri bankans sem hafði komið vel út. 380 Málið var einnig rætt í samráðshópnum þar sem forstjóri Fjármálaeftirlitsins lýsti því yfir að líklegast væru hollensk og bresk stjórnvöld að tala saman um stöðu íslensks efnahags, Tryggingarsjóðinn og Seðlabanka Íslands og bæru saman bækur sínar vegna þess.
    Þá er fjallað um samskipti DNB við bæði Landsbankann, Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka Íslands þar sem hollenski seðlabankinn spurði meðal annars um lausafjárstýringu Landsbankans, viðlagaáætlanir og íslenska innstæðutryggingakerfið. Þá er á fundi samráðshópsins rætt um áhyggjur DNB, heimsókn Fjármálaeftirlitsins til hans og gerð grein fyrir afstöðu DNB sem felist m.a. í því að koma innlánum í dótturfélag fremur en að krefjast yfirlýsingar íslenskra stjórnvalda um stuðning við Tryggingarsjóðinn.
    Á fundi bankaráðs Landsbankans 5. september 2008 var ákveðið að heimila undirbúning að opnun innlánsreikninga í öðrum löndum en Hollandi og Bretlandi til að dreifa áhættu í fjármögnun.
    Fjallað er um fund bankastjóra Seðlabanka Íslands með fjármálaráðherra Hollands í september 2008 þar sem hann var ómyrkur í máli um íslensku bankana og tók fram að stöðva þyrfti innlánasöfnunina og slíkt væri hægt að gera á auðveldan hátt. 381 Í lok september hefur Landsbankinn viðræður við DNB um innlánssöfnunina en svo virðist sem forsvarsmenn DNB hafi talið tillögur Landsbankans ágætar en ekki vera lausn á vandamálinu og ekki hafi komið fram viðbrögð frá hollenska seðlabankanum við tillögunum.
    DNB lét kyrrsetja eignir útibús Landsbankans í Hollandi þann 6. október og ákvað að skipa útibúinu skiptastjóra. Hollenski seðlabankinn taldi Landsbankann hafa veitt rangar og ófullnægjandi upplýsingar og brotið gegn samkomulagi frá 23. maí 2008. 382 Þeim fullyrðingum andmælti Landsbankinn en svo fór að 13. október 2008 úrskurðaði hollenskur dómstóll að skipa skyldi útibúi Landsbankans skiptastjóra.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 383
    1.     Áhlaup á Icesave-reikningana í Bretlandi frá febrúar til apríl 2008 má að öllum líkindum rekja til neikvæðrar umfjöllunar breskra fjölmiðla um íslenskan efnahag og íslenska banka. Ofan á þá umræðu kom áhættan af því að erfitt gæti reynst fyrir íslenskan banka að afla erlends gjaldeyris til að mæta skyndilegum útgreiðslum af innlánsreikningunum erlendis. Að þessu sögðu telur rannsóknarnefndin óskiljanlegt að Landsbanki Íslands skyldi velja að hefja töku Icesave-innlána í útibúi 384 í Amsterdam í stað þess að gera það í hollensku dótturfélagi385. Landsbankinn tók þannig þá augljósu áhættu að í Hollandi yrði á einhverju stigi bent á sömu atriði og breskir fjölmiðlar höfðu fjallað um mánuðina á undan. Þetta telur nefndin vera þeim mun illskiljanlegra þegar litið er til þess að ekki er að sjá af hollenskum lögum að sambærilegar reglur hafi gilt þar og í Bretlandi um takmörkun á flutningi fjármagns frá dótturfélagi yfir í aðra hluta bankasamstæðu. Eina skýringin sem Landsbankinn hefur tiltekið er að stofnsetning dótturfélags hafi hafist of seint og að slíkt ferli sé langt.386
    2.     Rannsóknarnefndin gagnrýnir að hvorki Fjármálaeftirlitið né Seðlabanki Íslands hafi tekið afstöðu til lausafjárstöðu Landsbankans í evrum í aðdraganda opnunar Icesave í Hollandi. Fyrir lá að bankinn var að skuldbinda sig til þess að greiða út fjárhæðir í evrum en Seðlabanki Íslands var aðeins lánveitandi til þrautavara í íslenskum krónum. Fjármálaeftirlitið tiltók að slíkt hefði ekki verið sitt hlutverk heldur bæri Seðlabankanum að hafa lausafjáreftirlit með íslenskum fjármálastofnunum. Einnig bendir rannsóknarnefndin á að gjaldeyrisskiptamarkaður með íslenskar krónur hafi verið meira og minna óvirkur frá 19. maí 2008 en þrátt fyrir það hafi hvorki Fjármálaeftirlitið né Seðlabankinn brugðist við þeirri erfiðu stöðu sem komið hefði getað upp við áhlaup á reikningana, enda var Landsbankinn kerfislega mikilvægur banki. 387
    3.     Rannsóknarnefndin telur gagnrýnisvert að samráðshópurinn hafi ekki farið ofan í kjölinn á Icesave-málinu með Landsbankanum eða lagt til að settur yrði á fót sérstakur vinnuhópur til þess. 388
    4.     Ekki verður séð að aukin sókn Landsbankans í söfnun innlána erlendis hafi orðið ráðherrum í ríkisstjórninni tilefni til beinna afskipta af málinu. Það hafi hlotið að vekja furðu að stuttu eftir að rætt hefði verið um flutning innlána í Bretlandi yfir í dótturfélag vegna verulegs vanda sem stafaði af stöðu útibúsins og áhættu fyrir Tryggingarsjóðinn þá hafi verið farið af stað með nýja innlánastarfsemi í Amsterdam sem haldin var sama annmarka. 389
    5.     Rannsóknarnefndin gagnrýnir Fjármálaeftirlitið fyrir að hafa ekki tekið málefni útibús Landsbankans í Hollandi til athugunar eftir að ljóst var að bankinn hafði takmarkaðan aðgang að gjaldeyrismörkuðum sem hafði aftur áhrif á möguleika hans til að standa við innlánsskuldbindingar sínar. Á fundi Fjármálaeftirlitsins með DNB 2. september 2008 varð að samkomulagi að reyna að fá Landsbankann til að hægja á innlánasöfnun sinni í Hollandi. Rannsóknarnefndin gagnrýnir Fjármálaeftirlitið einnig fyrir að hafa tekið of langan tíma í að fá fram tillögur Landsbankans um hvernig hægja mætti á reikningunum og eins telur hún aðfinnsluvert að eftirlitið skyldi ekki beina þeim tilmælum til bankans að hann gripi til úrræða til þess að draga úr innlánum á óbundna reikninga án þess að skapa hættu á áhlaupi á reikningana. 390
    6.     Þá telur rannsóknarnefndin athyglisvert að DNB hefur skýrt valdheimildir sínar sem gistiríki útibús fjármálafyrirtækis mun þrengra en FSA gerði í Bretlandi. Í hollenskri rannsóknarnefndarskýrslu kemur fram að DNB hafi ekki talið sig hafa valdheimildir til þess að stöðva töku Landsbankans á innlánum þegar stofnunin taldi í óefni komið. Rannsóknarnefnd Alþingis segir að þegar litið sé til valdheimilda gistiríkis samkvæmt formálsákvæðum 18. og 22. gr., svo og 30., 31., 33. og 34. gr. tilskipunarinnar nr. 2006/ 48/EB verði séð að DNB hafi í raun haft valdheimildir til að grípa til aðgerða gegn útibúi Landsbankans í Amsterdam af sjálfsdáðum með því að gefa bankanum fyrirmæli um að hætta að sækja á innlánsmarkað og tryggja fullnægjandi lausafjárstöðu útibúsins í Hollandi, hafi umrædd ákvæði tilskipunarinnar verið réttilega innleidd í hollenskan rétt. 391
    7.     Í ljósi aðstæðna á alþjóðlegum fjármálamörkuðum og gjaldeyrismörkuðum verður að telja að þær aðstæður hafi verið komnar upp í rekstri Landsbankans, meðal annars með tilliti til stöðu Icesave-reikninganna í Bretlandi og krafna breskra stjórnvalda af því tilefni, að ekki hafi verið forsvaranlegt af hálfu Fjármálaeftirlitsins að láta hjá líða að hefja athugun á því hvort rekstur bankans væri að þessu leyti í samræmi við þær kröfur sem lög setja um heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti banka. 392
    8.     Að lokum bendir rannsóknarnefndin á að það var viðskiptaleg ákvörðun og á ábyrgð stjórnenda Landsbanka Íslands að hefja og halda áfram söfnun innlána frá almenningi á nýju markaðssvæði undir formerkjum hárra vaxta í ljósi þeirrar stöðu sem komin var upp í rekstri bankans og á alþjóðlegum fjármálamörkuðum og ágerðist þegar leið á árið 2008. Þá er ekki gert lítið úr hlut og skyldum eftirlitsaðila eða stjórnvalda, aðeins áréttað að ábyrgðin var á bankanum sjálfum. 393

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur stjórnendur Landsbankans bera mesta ábyrgð á alvarlegum afleiðingum Icesave-reikninganna sem áttu ríkan þátt í hruni fjármálakerfisins á Íslandi. Þingmannanefndin álítur að hvað sem leið starfi og skyldum eftirlitsaðila og stjórnvalda á Íslandi, Bretlandi og Hollandi hafi það verið mjög ámælisvert af stjórnendum Landsbankans að hefja og halda áfram söfnun innlána frá almenningi á nýjum mörkuðum.
    Þingmannanefndin telur að í niðurstöðum og ályktunum rannsóknarnefndarinnar felist að þrír meginþættir hafi valdið því að íslenska ríkið kom ekki að vörnum og var þar með gert torfært að takmarka tjón af söfnun innlána í útibúum Landsbanka Íslands erlendis:
    1.     Að stjórnendur Landsbanka Íslands hafi ekki stýrt bankanum af þeirri ábyrgð sem ætlast hefði mátt til af þeim er gegndu lykilstöðum í kerfislega mikilvægum banka og að ekki hafi gætt samfélagslegrar ábyrgðar í viðhorfum þeirra til starfsemi bankans og stöðu hans í íslensku efnahagslífi og erlendis.
    2.     Að Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands hafi brugðist sem eftirlitsstofnanir gagnvart Landsbanka Íslands og að téðar stofnanir hafi ekki nýtt allar þær lagaheimildir sem þær höfðu yfir að ráða. Þá átelur þingmannanefndin að ekkert mat hafi farið fram af hálfu íslenskra eftirlitsaðila á Icesave-reikningunum sem fjármögnunarleið og hvaða áhætta kynni að fylgja þeim fyrir fjármálakerfi Íslands. Sú greining hefði átt að leiða til viðbragða.
    3.     Að ráðherrar og helstu stjórnendur sem undir þá heyrðu hafi brugðist þar sem ekki var kallað eftir formlegum áætlunum um aðgerðir af hálfu Seðlabanka Íslands, Fjármálaeftirlitsins eða Landsbankans, svo sem um flutning Icesave-reikninganna frá útibúi yfir í dótturfélag.
    Þingmannanefndin telur að í tilviki Icesave-reikninganna megi ljóst vera að ráðherrar og eftirlitsstofnanir ríkisins brugðust því áhættan af söfnum innlána erlendis mátti vera þessum aðilum ljós. Því er það ámælisvert að ekki skuli hafa verið gripið til aðgerða til að koma í veg fyrir stofnun Icesave-reikninga í Hollandi og frekari innlánssöfnun í Bretlandi. Þingmannanefndin telur það umhugsunarefni að Fjármálaeftirlitið virðist ekki hafa talið sig hafa heimildir til að stöðva móttökur Landsbankans á innstæðum á Icesave-reikninga í Hollandi. Að áliti þingmannanefndarinnar byggist þessi afstaða Fjármálaeftirlitsins á rangri greiningu og mati á stöðu Landsbankans árið 2008 og að fullt tilefni hafi verið til að afturkalla leyfi hans frá árinu 2006 til að hefja innlánssöfnun á Icesave-reikninga í Hollandi. 394 Ljóst má telja að ákvörðun Landsbankans um opnun Icesave-reikninganna í Hollandi hafi gengið alvarlega gegn íslenskum hagsmunum.
    Þá vekur þingmannanefndin athygli á því að í skýrslu hollenskrar rannsóknarnefndar kemur fram að hollenski seðlabankinn (DNB) sem fer með fjármálaeftirlit, hafi í raun haft upplýsingar og valdheimildir til þess að stöðva Landsbankann í fyrirætlan sinni á grunni neytendaverndar og lausafjárkrafna. Hollenski seðlabankinn hafi t.d. getað gefið bankanum fyrirmæli um að hætta að sækja á innlánsmarkað og tryggja fullnægjandi lausafjárstöðu útibúsins í Hollandi. 395 Vandamál Landsbankans höfðu verið til umræðu á vettvangi Seðlabanka Evrópu og hollenska seðlabankanum mátti vera ljós staða bankans.
    Þingmannanefndin telur að framansögðu að gera þurfi úttekt á lögum, reglum og verkferlum í þeim tilgangi að bæta, skýra og efla þær réttarheimildir er liggja til grundvallar starfrækslu fjármálafyrirtækja og valdheimilda eftirlitsstofnana. Þingmannanefndin telur rétt að skoða formlega aðskilnað innlendrar og erlendrar starfsemi fjármálastofnana sem samstæðu félaga. Erlend bankastarfsemi yrði þá í sérstökum dótturfélögum sem háð eru eftirliti viðkomandi lands. Starfsemi á Íslandi skuli þá einnig vera í sérstöku félagi.
    Þingmannanefndin telur að gera verði breytingar á lögum og reglum þannig að komið sé í veg fyrir að einstakir ráðherrar gangi inn á valdsvið og ábyrgðarsvið annarra ráðherra. Skarist valdsvið tveggja eða fleiri ráðherra þá beri þeim með formlegum hætti að hafa samvinnu um þau vinnubrögð sem viðhöfð skulu hverju sinni þannig að ávallt sé ljóst á ábyrgðarsviði hvers þeirra er starfað.

19. kafli. Aðgerðir og viðbrögð íslenskra stjórnvalda á árunum 2007–2008 vegna hættu á fjármálaáfalli. 396
Samráðshópur forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlits og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað og aðdragandi þess að honum var komið á fót. 397
    15. janúar 2004 funduðu forsætisráðherra, fjármálaráðherra, utanríkisráðherra og viðskiptaráðherra með Fjármálaeftirlitinu og Seðlabankanum þar sem kynntar voru viðlagaáætlanir unnar af Fjármálaeftirlitinu og Seðlabankanum. Niðurstaða fundarins var að efna til samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Hópurinn skilaði greinargerð 17. febrúar 2006 um viðbúnað stjórnvalda vegna hugsanlegra erfiðleika á fjármálamarkaði þar sem m.a. er fjallað um heimildir Fjármálaeftirlitsins o.fl. 398 Samkomulag um stofnun samráðshópsins var undirritað 21. febrúar 2006, sama dag og matsfyrirtækið Fitch breytti horfum sínum fyrir íslenska ríkið úr stöðugum í neikvæðar. Hópurinn fundaði síðan 2. júní 2006 og 30. nóvember 2006 þar sem rætt var frumvarp viðskiptaráðherra um breytingar á lögum um Fjármálaeftirlitið og minnisblað forstjóra Fjármálaeftirlitsins um útibúavæðingu íslenskra banka.

Ágrip um aðgerðir og viðbrögð íslenskra stjórnvalda og ýmsa markverða atburði frá 1. janúar 2007 til 25. september 2008. 399
    Í kaflanum er farið yfir atburðarásina í tengslum við efnahag og fjármálamarkaðinn frá 1. janúar 2007 til 25. september 2008.

Nánar um samráðshóp stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað. 400
    Samkvæmt samkomulagi um stofnun samráðshóps stjórnvalda átti hópurinn að vera vettvangur upplýsinga- og skoðanaskipta og vera ráðgefandi en ekki taka ákvarðanir um aðgerðir. Rannsóknarnefndin lýsir afstöðu fulltrúa hópsins.
    Það virðist hafa verið misjafnt í hve miklum mæli fulltrúar hópsins miðluðu upplýsingum til ráðherra eða yfirmanna sinna. Svo virðist sem almennt hafi takmarkaðar upplýsingar verið veittar um fundi og stöðu mála.
    Sameiginleg niðurstaða fulltrúa hópsins virðist vera sú að aðgerðir hafi vantað, mikið hafi verið rætt um atburði líðandi stundar en minna gert af því að framkvæma athuganir. Stóru málunum sem lágu fyrir hópnum, svo sem aðgerðaáætlun ef kæmi til fjármálaáfalls, var til dæmis oft frestað á fundum og eins virðist almennt hafa verið niðurstaðan að erfitt var að fá fram upplýsingar um hvað ríkið væri tilbúið að leggja af mörkum til þess að bjarga fjármálafyrirtækjunum. Auk þess kemur fram í kaflanum að tregðu hafi gætt í starfi hópsins og verkstjórn verið slæm.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 401
    1.     Samráðshópi stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað var komið á fót með samkomulagi þeirra aðila sem hann skipa 21. febrúar 2006. Þar er hlutverk samráðshópsins tilgreint sem „vettvangur upplýsinga- og skoðanaskipta“ og hann sagður „ráðgefandi og tekur ekki ákvarðanir um aðgerðir“. Ekki er í samkomulagi um samráðshópinn tekið fram að hlutverk hans sé að semja tillögu að sameiginlegri viðbúnaðaráætlun stjórnvalda þótt það hafi verið skilningur margra fulltrúa hans. Rannsóknarnefndin gagnrýnir að hlutverk samráðshópsins varðandi gerð tillögu um viðbúnaðaráætlun skuli ekki hafa verið skýrt og ótvírætt í fyrrnefndu samkomulagi um hópinn. 402
    2.     Augljóst er að samráðshópinn skorti sem heild upplýsingar til þess að byggja ráðgjöf sína á. Honum var ekki komið á fót með lögum og ekki mælt fyrir um miðlun nauðsynlegra trúnaðargagna til hans í lögum. Samráðshópurinn hafði því ekki aðgang að nauðsynlegum upplýsingum sem ákvarðanir um samhæfingu og viðbrögð við fjármálaáföllum urðu óhjákvæmilega að geta byggst á. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var hér um að ræða alvarlegan ágalla á starfsskilyrðum samráðshópsins sem hlaut að koma niður á gæðum vinnu hans. 403
    3.     Aðaláhersla samráðshópsins virðist hafa verið sú að klára frumvarpsdrög um aðgerðir vegna áfalla í rekstri bankanna en ekki verður séð að unnið hafi verið að formlegri viðlagaáætlun í samráðshópnum í þeim anda sem tillögur Seðlabanka Íslands gerðu ráð fyrir samkvæmt frumdrögum að vinnuskjali 7. júlí 2008 svo og öðrum gögnum sem lögð höfðu verið fram af hálfu Seðlabankans. 404
    4.     Í ummælum Tryggva Pálssonar segir að stóru málin sem hefðu krafist „viss andlegs álags og hugrekkis [hefðu] gjarnan [verið] skilin eftir fyrir það síðasta eða [átt] að ræða á næsta fundi“ og þannig hefði aðgerðaáætlun, sem ítrekað var á dagskrá, ekki verið rædd fund eftir fund. Skort hefði á skýra verkaskiptingu og ábyrgð á framkvæmd verkefna. Þá hefði allan tímann vantað aðgerðir en ráðherrar hefðu verið í mikilli fjarlægð. Þegar þessi ummæli eru virt er vart hægt að komast að annarri niðurstöðu en að um óvönduð vinnubrögð hafi verið að ræða í ljósi þess hversu þýðingarmikil verkefni samráðshópsins voru, enda fór það svo að þegar fjármálaáfall dundi yfir var samráðshópurinn langt frá því að ljúka fyrstu drögum að tillögu að viðbúnaðaráætlun. Það eina sem hönd er á festandi um afrakstur af starfi samráðshópsins og kom að beinum notum voru drög að 100. gr. a laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, sem síðar voru notuð við vinnslu neyðarlaganna“. 405
    5.     Miðlun upplýsinga frá samráðshópnum til ráðherra var ekki í föstum skorðum og hlutaðeigandi ráðherrar héldu ekki reglulega fundi til að fara yfir verkefni og afrakstur vinnu samráðshópsins og sinna þeirri yfirstjórn sem átti við en verkefnið var afar mikilvægt. Tillögur og skjöl um nauðsyn viðbúnaðar sem voru lögð fram í samráðshópnum af hálfu einstakra stofnana fengu ekki formlega afgreiðslu t.d. hjá ráðherrum sem áttu fulltrúa í hópnum. Verður því ekki annað séð en að mjög hafi skort á að vinnu samráðshópsins hafi verið stýrt á markvissan hátt bæði innan samráðshópsins og af hálfu ráðherra. Í því samhengi bendir rannsóknarnefnd Alþingis sérstaklega á að þegar á hólminn var komið og bankarnir riðuðu til falls var ekki fyrir hendi sameiginleg viðbúnaðaráætlun stjórnvalda sem sárlega þurfti þó á að halda. 406
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Aðgerðir ráðherra og ríkisstjórnar. 407
Hvað var rætt í ríkisstjórn um stöðu bankanna og lausafjárkreppuna?
    Farið er yfir svör ráðherra um hvaða upplýsingar þeim bárust og hvernig brugðist var við þeim.
    Rannsóknarnefndin telur fundargerðir ríkisstjórnarinnar hafa verið knappar. Eru birt nokkur dæmi um fundargerðir og mál sem tekin höfðu verið upp á þeim vettvangi.

Tilraunir stjórnarráðsins til þess að leggja mat á hugsanlega fjárhagslega hættu íslenska ríkisins vegna starfsemi fjármálafyrirtækja hér á landi. 408
    Rannsóknarnefndin segir að á tímabilinu 1. janúar 2007 til 7. október 2008 hafi ekki verið gerð úttekt eða lagt mat á hugsanlega fjárhagslega áhættu íslenska ríkisins eða ríkissjóðs vegna starfsemi íslensku fjármálafyrirtækjanna.

Yfirlýsingar ráðherra varðandi stuðning við bankana. 409
    Ingimundur Friðriksson seðlabankastjóri sagði Seðlabankann ekki hafa gengið eftir því við ráðherra að þeir útskýrðu hvernig þeir ætluðu að standa á bak við fjármálakerfið. Auk þess tiltók hann að bankinn hefði aldrei gefið það í skyn við matsfyrirtæki að hann hygðist bjarga bönkunum. Forstjóri Fjármálaeftirlitsins sagði að nauðsynlegt hefði verið að fylgja eftir yfirlýsingu ríkisins um stuðning við bankana, t.d. með eflingu gjaldeyrisvaraforða. Slíkt hefði hins vegar ekki verið gert nægilega. Viðskiptaráðherra staðhæfði að með yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um stuðning hafi nánast aðeins verið reynt að byggja upp umræðu og viðhorf til íslenska kerfisins. Yfirlýsingarnar hafi fyrst og fremst verið byggðar á pólitískum forsendum fremur en að búið væri að velta fyrir sér raunverulegri getu ríkissjóðs. Forsætisráðherra viðurkenndi að yfirlýsing sín hefði ekki verið byggð á formlegu mati en að óformlegt mat hefði verið að ríkissjóður réði við að bjarga einum banka, kannski tveimur. Utanríkisráðherra segir enga útreikninga hafa legið fyrir um hvaða fjármuni þyrfti til að standa við bakið á bönkunum. Mikilvægt hafi hins vegar verið að senda þessi skilaboð út. Fjármálaráðherra tekur undir það að yfirlýsingar um stuðning hafi ekki verið byggðar á fjárhagslegu mati en bætir við að þegar yfirlýsingarnar voru gefnar, á árinu 2008, hafi hvort eð er verið of seint að grípa til aðgerða og breyta stöðunni verulega. Er síðan í skýrslu rannsóknarnefndarinnar vísað í fundargerð samráðshópsins þar sem rætt var um yfirlýsingar forsætis- og fjármálaráðherra um stuðning við bankana og áhyggjur virðast hafa komið upp af því hvort ríkissjóður gæti staðið við þær. Vísað er í fundargerð þar sem ekki verður séð að nokkur niðurstaða hafi verið færð til bókar og hópurinn virtist ekki hafa talið ástæðu til að gefa ráðherrum til kynna hvaða kostnaður kynni að falla á ríkið.
    Þá segir að annar bankastjóra Landsbankans hafi sagt bankamenn ekki trúa því að eitthvað stæði á bak við yfirlýsingar ríkisins um að staðið yrði við bakið á bönkunum og síðar hafi komið í ljós að svo hafi ekki verið, t.d. hafi gjaldeyrisvaraforðinn ekki verið styrktur nægilega. Davíð Oddsson sagði að skoðað hefði verið í samráði við erlenda banka og ráðgjafa hvort auka mætti gjaldeyrisvaraforðann en að niðurstaðan hefði orðið sú að varasamt gæti verið að efla forðann á þessum tíma þar sem slíkt gæti verið talið merki um veikleika fremur en styrkleika.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 410
    1.     Rannsóknarnefndin kemst að þeirri niðurstöðu að lítið hafi verið rætt í ríkisstjórn um stöðu bankanna og lausafjárkreppuna sem hófst undir loks sumars 2007 og ágerðist eftir því sem á leið. Hvorki verði séð af fundargerðum ríkisstjórnarinnar né frásögnum þeirra sem skýrslur gáfu fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að þeir ráðherrar ríkisstjórnarinnar sem fóru með efnahagsmál (forsætisráðherra), bankamál (viðskiptaráðherra) eða fjármál ríkisins (fjármálaráðherra) hafi gefið ríkisstjórninni sérstaka skýrslu um vanda bankanna eða hugsanleg áhrif hans á efnahag og fjármál ríkisins frá því að þrengja tók að bönkunum og þar til bankakerfið riðaði til falls í október 2008. Á tímabilinu hafði þó birst neikvæð umfjöllun um bankana í innlendum sem erlendum fjölmiðlum, íslenska krónan hafði veikst verulega auk þess sem skuldatryggingarálag bankanna fór hækkandi. Fullt tilefni var því til að ræða málefni bankanna ítarlega í ríkisstjórn. 411
    2.     Ráðherrarnir sem áttu fulltrúa í samráðshópnum hittust hvorki sérstaklega til að fara yfir afrakstur vinnu hópsins né til að fylgja eftir hlutverki hans. Rannsóknarnefndin tekur þetta fram en átelur það ekki sérstaklega. 412
    3.     Fundargerðir ríkisstjórnarinnar eru yfirborðskenndar samkvæmt niðurstöðum rannsóknarnefndarinnar. 413
    4.     Samkvæmt svörum forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis og viðskiptaráðuneytis við fyrirspurnum rannsóknarnefndar Alþingis voru engar úttektir gerðar á árunum 2007 og 2008 fram að falli bankanna á vegum ráðuneytanna. Ekki var lagt mat á hugsanlega fjárhagslega áhættu íslenska ríkisins og ríkissjóðs vegna starfsemi íslensku fjármálafyrirtækjanna hér á landi og erlendis, eða einstakra þátta í starfsemi þeirra, annars vegar með tilliti til umfangs starfseminnar í hlutfalli við stærð íslensks efnahagslífs og hins vegar breytinga á rekstrarumhverfi fjármálafyrirtækjanna eða í ljósi breytinga sem þegar höfðu orðið, svo sem með stofnun innlánsreikninga erlendis. Rannsóknarnefnd Alþingis átelur að þetta hafi farist fyrir. 414
    5.     Loks liggur fyrir að yfirlýsingar ráðherra um að staðið yrði við bakið á bönkunum voru ekki byggðar á útreikningum sem sýndu að ríkið hefði bolmagn til þess. Eins og fram kom í skýrslu Björgvins G. Sigurðssonar voru þessar yfirlýsingar fyrst og fremst settar fram „til að rýra ekki traust kerfisins og til að orsaka ekki hrun með því að viðurkenna að þrautavarahlutverkinu yrði ekki sinnt ef á það reyndi“. Rannsóknarnefnd Alþingis átelur að ekki hafi verið lagt faglegt mat á það hvort og eftir atvikum hversu bær ríkissjóður væri til að styðja fjárhagslega við bak fjármálafyrirtækja landsins, eins eða fleiri. 415
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Aðgerðir stjórnvalda til að draga úr stærð bankakerfisins. 416
Flutningur höfuðstöðva einhvers af stóru bönkunum úr landi.
    Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar kom fram að markmiðið væri að bankarnir hefðu höfuðstöðvar sínar áfram á Íslandi. Forsætisráðherra sagði í skýrslutöku að almenn stemning hafi verið fyrir því að styðja við bankana og vísaði til skýrslu Kaarlo Jännäri sjónarmiði sínu til stuðnings. Síðan segir hann að gengið hafi verið út frá því að bankarnir yxu á ábyrgan hátt. Þá sagði hann það hafa komið til tals að einhver bankanna flytti höfuðstöðvar sínar úr landi en ákvörðun um slíkan flutning hefði verið bankanna sjálfra og ekki unnist ráðrúm til að fylgja þessu eftir. Utanríkisráðherra minnist þess ekki að áhersla hafi verið lögð á að draga úr stærð bankakerfisins. Seðlabankastjóri segist hafa rætt flutning banka frá Íslandi við Sigurð Einarsson í júlí 2008 sem hafi tilkynnt að settur hafi verið saman hópur til þess að skoða flutning. Á fundi samráðshópsins 7. júlí 2008 hafi verið rætt hvort takmarka mætti áhættu bankakerfisins með flutningi Kaupþings úr landi en ekki er að sjá að þeirri umræðu hafi verið fylgt eftir. 417 Sigurður Einarsson og Hreiðar Már Sigurðsson viðurkenna að flutningur hafi verið hugleiddur og slíkt virðist hafa verið rætt óformlega í Landsbankanum. Hins vegar hafi ekki borist beiðni um slíkt frá stjórnvöldum.

Höfðu stjórnvöld uppi hvatningu til bankanna um að færa niður efnahagsreikninga sína? 418
    Að mati Seðlabanka Íslands var aðgerða þörf frá því í febrúar eða mars 2006 og hvöttu fulltrúar Seðlabankans bankana til að „gíra sig niður“ og draga úr útlánavextinum en óljóst hefði verði með heimildir bankans til að grípa til annarra aðgerða. Annar fulltrúi Seðlabankans segir að líklegast hafi verið of seint árið 2006 að grípa til stjórntækja Seðlabankans til þess að fá bankana til að minnka efnahag sinn. Slíkar aðgerðir hefðu á þessum tíma getað fellt bankana og því hafi vonir manna staðið til þess að bankarnir mundu bregðast við að eigin frumkvæði. Þá segir að á árinu 2008 hafi Seðlabankinn sífellt verið að koma viðvörunum á framfæri við bankana um að hinum mikla vexti bankanna yrði að linna til samræmis við tilmæli þar um en aðgerðir bankans fólust m.a. í að hafa áhrif á bankana með almennum viðræðum þar sem hann varaði við hraðri útlánaaukningu. Hins vegar hafi aðgerðir af hálfu bankanna verið takmarkaðar. Þar hafi menn bent á að erfitt væri að grípa til aðgerða sem leiddu til breytinga strax og ekki hefði verið hægt að selja eignir á þessum tímapunkti þar sem of lítið hefði fengist fyrir þær.
    Einu skilaboðin sem Seðlabankanum bárust frá ríkisstjórninni voru að kanna bæri möguleika á aukningu gjaldeyrisvaraforðans. Í skýrslu forstjóra Fjármálaeftirlitsins fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að eftirlitið hefði komið á framfæri við bankana almennum tilmælum um minnkun efnahagsreiknings en þó ekki skriflega.
    Mat forsvarsmanna bankanna er að aðeins hafi borist óformlegar óskir um minnkun umsvifa og efnahagsreikninga bankanna og að slíkar aðgerðir hefðu verið nær ómögulegar þegar komið var fram á árið 2008.
    Að lokum er í skýrslunni vikið að ummælum forsætisráðherra um aðgerðir ríkisins gagnvart bönkunum þess efnis að talið hafi verið að úrræði skorti til að ríkið gæti knúið á um aðgerðir. Eina færa leiðin hafi verið að ræða við bankana. Þá er haft eftir utanríkisráðherra að hún teldi að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið ynnu að málunum. Viðskiptaráðherra kvaðst hafa rætt um þann vanda sem hlaust af stærð bankakerfisins og þá oftast í samhengi við umræður um íslensku krónuna. Fjármálaráðherra kvaðst ekki hafa litið á það sem sitt hlutverk að hafa frumkvæði að gerð tillagna eða hugmynda um breytt fyrirkomulag á starfsemi bankanna, hann hafi aðallega haft uppgjörsmál þeirra á sínu borði.

Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 419
    1.     Að öllu framangreindu virtu er ljóst að ráðherrar beittu sér ekki fyrir því að höfuðstöðvar einhvers af stóru bönkunum yrðu fluttar úr landi, enda var það beinlínis opinber stefna þeirrar ríkisstjórnar sem var mynduð í maí 2007 að bankarnir hefðu áfram höfuðstöðvar á Íslandi, sbr. umfjöllun í 5. kafla. 420
    2.     Formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands kvaðst persónulega hafa verið hlynntur flutningi höfuðstöðva Kaupþings úr landi og látið þá skoðun í ljós. Ekki er hins vegar að sjá að Seðlabankinn hafi beinlínis þrýst á um slíkt í formlegum viðræðum við stjórn Kaupþings eða bankastjóra um málið. Í skýrslu Sigurðar Einarssonar, stjórnarformanns Kaupþings banka hf., fyrir rannsóknarnefnd Alþingis fullyrti hann að Seðlabankinn hefði ekki sagt þeim að nauðsynlegt væri að þeir flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi. Fyrir liggur að um tveimur vikum fyrir fall Kaupþings ákvað stjórn Kaupþings að hrinda í framkvæmd áætlun um að flytja höfuðstöðvar erlendrar starfsemi úr landi. 421
    3.     Í skýrslum forsvarsmanna bankanna fyrir rannsóknarnefnd kom fram að hvorki Seðlabankinn, Fjármálaeftirlitið né ráðherrar hefðu lagt fyrir þá formlegar tillögur um að draga úr stærð bankanna. Á hinn bóginn ýmist muna þeir ekki eða útiloka ekki að stjórnvöld hafi með almennum hætti lagt að þeim að draga úr útlánum og færa niður efnahagsreikning bankanna. 422
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Upplýsingar um stórar áhættuskuldbindingar sem Seðlabanki Íslands hafði aðgang að. 423
Dæmi um upplýsingar sem Seðlabanka Íslands bárust um stórar áhættuskuldbindingar og hugsanlega kerfisáhættu. 424

    Fjallað er um upplýsingar um stórar áhættuskuldbindingar sem tilteknir aðilar innan stjórnkerfisins höfðu á mánuðunum fyrir hrunið. Vísað er til skiptingar starfa og verkefna milli Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins og sérstaklega tekið fram að einn bankastjóranna sat í stjórn Fjármálaeftirlitsins en að hans mati hefði Seðlabankinn átt að geta metið kerfislæga áhættu fjármálakerfisins án þess að hafa upplýsingar úr lánabókum bankanna. Annar starfsmaður Seðlabankans telur bankann ekki hafa haft lagaheimildir til að kalla eftir upplýsingum úr lánabókum bankanna eða til að kynna sér stórar áhættuskuldbindingar þeirra.

Miðlun upplýsinga milli Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. 425
    Vísað er til upplýsinga er komu fram í skýrslutöku af formanni bankastjórnar Seðlabankans fyrir rannsóknarnefndinni um að Seðlabankinn hafi almennt ekki fengið upplýsingar frá Fjármálaeftirlitinu um nafngreinda aðila og hafi ekki viljað fá slíkar upplýsingar, enda hafi úrvinnsla slíkra upplýsinga verið verkefni Fjármálaeftirlitsins. Forstjóri Fjármálaeftirlitsins kvaðst telja að stórar áhættur hafi verið vandamál í íslenska kerfinu lengi og virðist hann taka undir að eftirlitið hefði mátt dreifa upplýsingum meira og að Seðlabankinn hefði átt að biðja um upplýsingar. Fram kom í máli aðstoðarforstjóra Fjármálaeftirlitsins að eftirlitið hefði yfirleitt ekki afhent Seðlabankanum nafngreinanlegar upplýsingar en bankinn hefði átt að geta áttað sig á því hvort sömu skuldarar hefðu verið í fleiri bönkum.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 426
    1.     Eftir að Seðlabanki Íslands fékk rökstuddan grun um að sérstök kerfisáhætta væri að myndast vegna náinna tengsla á milli lántakenda, sem voru með mjög há lán hjá mörgum fjármálastofnunum hér á landi, var komið fram sérstakt tilefni að mati rannsóknarnefndar Alþingis fyrir Seðlabankann til að kalla eftir nauðsynlegum upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu til þess að leggja mat á áhættuna. Í því sambandi er einnig rétt að taka fram að túlkun Fjármálaeftirlitsins á reglum um stórar áhættuskuldbindingar þurfti ekki í einu og öllu að falla saman við mat Seðlabanka Íslands á þeim tengslum milli fyrirtækja sem skapað gátu kerfisáhættu. 427
    2.     Í 4. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, og í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, er mælt fyrir um gagnkvæma upplýsingagjöf á milli Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. Þannig er sérstaklega mælt fyrir um að Fjármálaeftirlitið skuli veita Seðlabankanum allar upplýsingar sem stofnunin býr yfir og nýtast í starfsemi bankans í síðastnefnda ákvæðinu. Þær upplýsingar sem þannig er miðlað á milli stofnananna eru áfram háðar þagnarskyldu, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 87/1998. Verður þannig ekki séð að skort hafi að lögum heimild fyrir Fjármálaeftirlitið til að afhenda Seðlabankanum upplýsingar um stórar áhættuskuldbindingar á nafngreindu formi svo og aðrar upplýsingar, sem bankinn hafði þörf fyrir til þess að rækja lögbundið hlutverk sitt við að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi og Fjármálaeftirlitið hafði yfir að ráða, væri um þær beðið. Þar sem ekki hafa komið fram neinar viðhlítandi skýringar á því af hverju Seðlabankinn lét hjá líða að kalla eftir þessum upplýsingum verður að telja að það hafi verið afar gagnrýnisvert að slíkt skyldi ekki vera gert. 428
    3.     Í 29. gr. laga um Seðlabanka Íslands er að finna sérstaka heimild fyrir Seðlabankann til þess að afla milliliðalaust upplýsinga frá þeim lánastofnunum sem eru í lánaviðskiptum við Seðlabankann, sbr. 6. og 7. gr. laganna. Í 29. gr. kemur síðan fram að markmið þessarar heimildar til milliliðalausrar upplýsingaöflunar sé að Seðlabankinn geti sinnt hlutverki sínu skv. 3. og 4. gr. sömu laga, en í 4. gr. er rætt um það hlutverk Seðlabankans að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi. Við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom sá skilningur fram hjá formanni bankastjórnar Seðlabankans og framkvæmdastjóra alþjóða- og markaðssviðs Seðlabankans að stofnunin hefði enga heimild til slíkrar gagnaöflunar. Rannsóknarnefnd Alþingis hefur enga skýringu fengið á því hvers vegna þessir lykilstjórnendur Seðlabankans gerðu sér ekki grein fyrir skýrri heimild í 29. gr. laga um Seðlabanka Íslands sem þeim er ætlað að starfa eftir. 429
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Afstaða erlendra seðlabankastjóra til Íslands. 430
Upplýsingar sem fram komu í skýrslutökum.
    Svo virðist sem fulltrúar Seðlabankans hafi talin tón erlendra seðlabankastjóra hafi orðið neikvæðari gagnvart Íslandi eftir lokaðan fund þeirra í Washington 12.–13. apríl 2008. Í byrjun maí hafi síðan verið orðið ljóst að seðlabankar Bretlands, Evrópu og Bandaríkjanna yrðu ekki þátttakendur í gjaldmiðlaskiptasamningi við Seðlabanka Íslands. Er sérstaklega vikið að lýsingu á samskiptum bankastjóra Seðlabankans við erlenda bankastjóra.
    Í skýrslu Davíðs Oddssonar kemur fram að áhyggjur kollega hans hafi virst fara vaxandi á fyrsta ársfjórðungi 2008 og höfð hafi verið uppi stór orð um íslenska kerfið af hálfu annarra seðlabankastjóra.

Upplýsingar sem rannsóknarnefnd Alþingis aflaði frá bankastjóra Seðlabanka Svíþjóðar. 431
    Seðlabankastjóri Svíþjóðar telur það hafa verið í ágúst 2006 sem hann lýsti fyrst yfir áhyggjum af fjármálastöðugleika á Íslandi við formann bankastjórnar Seðlabanka Íslands og að beiðni Seðlabankans um gjaldmiðlaskiptasamning vorið 2008 hafi ekki komið á óvart miðað við ástand á mörkuðum á þessum tíma. Honum þótti fulltrúar Seðlabankans áhyggjufullir og ekki sérlega vel undirbúnir og taldi að þeir hefðu ekki gert sér fulla grein fyrir hættum sem hefðu verið fyrir hendi.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 432
    1.     Á fyrsta ársfjórðungi ársins 2008 var orðið ljóst að áhyggjur af stærð íslenska bankakerfisins fóru vaxandi meðal sumra evrópskra seðlabankastjóra. Þannig töldu norrænu seðlabankastjórarnir að ganga yrði hratt í að minnka íslensku bankana þar sem þeir væru allt of stórir miðað við getu íslenska ríkisins og Seðlabanka Íslands til að koma þeim til aðstoðar ef þeir lentu í erfiðleikum. 433
    2.     Íslensku bankarnir höfðu bakað sér óvild í Evrópu með því annars vegar að hefja töku innlána á hærri vöxtum en aðrir bankar töldu sig geta boðið. Litið var á þessa hegðun íslensku bankanna sem óábyrga og sem hættumerki um stöðu þeirra auk þess sem litið var svo á að hún ógnaði stöðugleika á þessum mörkuðum. Jafnframt höfðu bankarnir valdið reiði stjórnenda Seðlabanka Evrópu með framgöngu sinni í endurhverfum viðskiptum við bankann í gegnum Seðlabanka Lúxemborgar. Hlutfallslega voru endurhverf viðskipti íslensku bankanna við Seðlabanka Evrópu með því hæsta sem gerðist í Evrópu auk þess sem stofnunin gerði alvarlegar athugasemdir við þau bréf sem bankarnir höfðu notað í viðskiptum við hann. 434
    3.     Viðhorfsbreyting hjá bankastjórum evrópskra seðlabanka kom skýrt fram eftir fund G10- landanna sem haldinn var í byrjun maí 2008. Af fyrirliggjandi upplýsingum verður jafnframt ráðið að strax í apríl hafi þessa breytta viðhorfs tekið að gæta í hópi hinna erlendu seðlabankastjóra. Verður ekki annað séð en að á þessum tíma hafi margir þeirra verið komnir á þá skoðun að umfang vanda hinna íslensku fjármálafyrirtækja væri slíkt að það yrði ekki leyst með skiptasamningum við Seðlabanka Íslands eða annarri fyrirgreiðslu sem þeir gætu veitt, heldur yrði íslenska ríkið að leita til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um aðstoð. Í þessu samhengi verður það vart talin tilviljun að Gordon Brown, forsætisráðherra Bretlands, lagði til við Geir H. Haarde að Íslendingar sneru sér til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á fundi þeirra sem haldinn var í Downingstræti 10 24. apríl 2008 eins og rakið er í kafla 19.3.7. 435
    4.     Í raun voru það einvörðungu seðlabankar Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar sem með eftirgangsmunum fengust til að gera gjaldeyrisskiptasamninga við Seðlabanka Íslands. Það gerðist þó ekki fyrr en forsætisráðherra veitti loforð um að þrýst yrði á íslensku bankana að draga saman stærð efnahagsreikninga sinna með hliðsjón af tillögum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Fyrirgreiðsla norrænu seðlabankanna var þannig bundin skilyrðum um að ríkisstjórn Íslands beitti sér fyrir ákveðnum pólitískum aðgerðum og athöfnum af hálfu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. 436
    5.     Ráðherrarnir undirrituðu yfirlýsinguna 15. maí 2008 ásamt bankastjórn Seðlabanka Íslands en hún var ekki birt opinberlega eða lögð fram á ríkisstjórnarfundi. Jóhanna Sigurðardóttir lýsti því við skýrslutöku að yfirlýsingin hefði heldur ekki verið rædd í ríkisstjórn. 437
    6.     Að framansögðu athuguðu virðist það hafa verið mat norrænna seðlabanka að íslensk yfirvöld hefðu ekki beitt sér af nægilegu afli við að draga úr stærð íslensku fjármálafyrirtækjanna og hefðu ekki haldið uppi nægilega ábyrgri stefnu í ríkisfjármálum auk þess sem ekki hefði verið ráðist í breytingar á Íbúðalánasjóði sem taldar voru nauðsynlegar. 438
    7.     Ekki verður séð að bankastjórar norrænu seðlabankanna hafi borið mikið traust til þess að íslenska ríkisstjórnin mundi ráðast í þessi verkefni fyrst þess var sérstaklega krafist að fá loforð ráðherranna um nauðsynlegar umbætur skjalfest og undirrituð. Bankastjórarnir gerðu líka kröfu um að þeir yrðu jafnharðan upplýstir um hvað stjórnvöld gerðu til þess að standa við hin gefnu loforð. Þegar lítið varð um efndir á fyrrnefndum loforðum af hálfu ríkisstjórnarinnar sumarið 2008 bætti hún gráu ofan á svart. Verður því ekki annað séð en að þegar þetta aðgerðaleysi bættist við það viðhorf sem áður hafði verið uppi á vettvangi erlendra seðlabanka gagnvart Íslandi hafi íslensk stjórnvöld verið orðin mjög einangruð að þessu leyti á alþjóðavettvangi og þar með átt í fá hús að venda þegar kom að falli íslensku bankanna í október 2008. 439
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Sjónarmið forsvarsmanna stóru bankanna þriggja. 440
Samskipti þeirra við Seðlabanka Íslands. 441
    Sameiginleg með ummælum forsvarsmanna bankanna er sú breyting sem varð þegar Davíð Oddsson varð seðlabankastjóri en þá lögðust af ársfjórðungslegir fundir með Seðlabanka Íslands sem höfðu ýmist verið hjá Seðlabankanum eða viðkomandi banka. Davíð segir ástæðuna fyrir niðurlagningunni vera að þetta hafi að mestu verið samkvæmislíf. Stjórnarformaður Kaupþings telur evruumræðuna hafa farið verulega í taugarnar á Davíð og að niðurlagning funda ársfjórðungslega hafi verið slæm því þá hafi nánast engin samskipti verið við Seðlabankann. Almennt sé niðurstaðan sú að samskipti við bankann hafi verið lítil og menn hafi haft samskipti gegnum vinasambönd sín.

Um ýmislegt sem miður fór að mati forsvarsmanna bankanna. 442
    Forsvarsmenn bankanna telja ýmis atriði hafa farið miður en snerti ekki aðgerðir stjórnvalda. Þau helstu eru:
         íslensku bankarnir voru allir áhættusæknir fjárfestingarbankar, þ.e. allir þrír með sama viðskiptamódelið og allir í útrás í Evrópu,
         hörð samkeppni hafi verið milli bankanna, sbr. íbúðalánin sem Kaupþing reið á vaðið með og aðrir bankar fylgdu, andstætt vilja eða sannfæringu sinni,
         íslenska krónan hafi verið vandamál í starfsemi bankanna og gengi hennar allt of hátt skráð árið 2003,
         fram kemur að bankastjórarnir hafi talið að hægt hefði verið að hemja stærð bankanna með hærra eiginfjárhlutfalli og bindiskyldu,
         fjármögnun bankanna hafi verið vandamál, sérstaklega það hversu mikið var fjármagnað á heildsölumarkaði og á markaði,
         þá er það mat bankastjóranna að Seðlabankinn hafi gert þau mistök að taka aðallega skuldabréf í bönkunum sem veð fyrir lánum til bankanna en bankinn hefði fremur átt að taka veð í eignum bankanna sjálfra,
         form lánasamninga, en íslenskir lánasamningar voru ekki eins staðlaðir og erlendis þekkist og því var íslensk útlánaframkvæmd ekki eins gagnsæ og hún hefðu þurft að vera,
         eigendur bankanna voru fyrirferðarmiklir á markaði og það hafði valdið stjórnendum bankanna ákveðnum vanda.

Um sjónarmið forsvarsmanna stóru bankanna þriggja.
    Ályktanir af sjónarmiðum bankastjóranna eru dregnar í 21. kafla og vísast um þetta til útdráttar úr 7. bindi.

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur að ítarleg lýsing rannsóknarnefndarinnar á starfi samráðshóps stjórnvalda sé eitt gleggsta dæmið um hversu illa undirbúin stjórnsýslan var þegar bankarnir féllu haustið 2008. Hópurinn hafi verið meira sammála um lagasetningu að loknu áfalli en viðlagaáætlun um hvernig mætti koma í veg fyrir áfall eða hvernig stjórnvöld ættu að haga starfi sínu þegar hætta væri á slíku áfalli. Þingmannanefndin telur skýrslu rannsóknarnefndarinnar vera áfellisdóm yfir vinnubrögðum samráðshóps um fjármálastöðugleika.
    Þingmannanefndin telur að það hafi verið af hinu góða að settur var á laggirnar samráðshópur ríkisstjórnarinnar um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Þó vekur nefndin athygli á að verulega skorti á að lagaumgjörð og heimildir samráðshópsins væru nægilegar til að starf hans næði þeim markmiðum sem að var stefnt. Setji ríkisstjórn á fót samráðshópa verður að gæta þess að heimildir þeirra, verkefni og verklag séu skýr.
    Þingmannanefndin telur að verulega hafi skort á að starfshættir innan ríkisstjórnar uppfylltu nútímakröfur um formlega og opna stjórnsýslu. Þá telur þingmannanefndin rétt að vekja sérstaka athygli á því að ráðherraábyrgðarkeðjan virðist hafa slitnað eða aflagast í aðdraganda bankahrunsins. Þingmannanefndin telur að koma verði í veg fyrir að ráðherrar gangi inn á verksvið annarra ráðherra eða firri þá möguleikum á að bregðast við atburðum sem heyra undir málefnasvið þeirra og rjúfa þannig keðju ráðherraábyrgðar sem kveðið er á um í 14. gr. stjórnarskrárinnar.
    Þingmannanefndin telur að í ljósi smæðar samfélagsins sé sérstaklega mikilvægt að viðhafa formlega stjórnsýslu.
    Þingmannanefndin telur að fundargerðir ríkisstjórnar eigi að vera ítarlegar og jafnframt að þær verði gerðar opinberar, þó þannig að upplýsingar sem samkvæmt almennum reglum þykja viðkvæmar verði skráðar í trúnaðarmálabók.
    Þingmannanefndin leggur auk þess til að metnir verði kostir og gallar sameiningar Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins að fenginni stjórnsýsluúttekt. Telur nefndin eðlilegt að við slíkt mat verði höfð hliðsjón af þeirri reynslu er til varð í tengslum við bankahrunið, svo sem að gerðar verði reglulegar greiningar á kerfisáhættu innan fjármálakerfisins.
    Þingmannanefndin leggur til að tryggt verði að til séu hjá stjórnvöldum uppfærðar viðbragðsáætlanir við þeim mögulegu hættum sem að fjármálakerfinu steðja á hverjum tíma, auk lagaheimilda sem nauðsynlegar teljast til þess að fært sé að bregðast við.
    Þingmannanefndin vekur sérstaka athygli á því að hún telur að skort hafi á að formfestu og nákvæmni hafi verið gætt í mikilvægum samskiptum við fulltrúa erlendra þjóða.
    Þingmannanefndin telur einkar gagnrýnisvert að íslensk stjórnvöld hafi ekki fylgt eftir yfirlýsingunni sem gerð var við nágrannaþjóðir Íslands 15. maí 2008. 443
    Þingmannanefndin vekur athygli á að það var mat bankastjóra erlendra seðlabanka vorið 2008 að umfang vanda íslenskra fjármálafyrirtækja væri orðið slíkt að það yrði ekki leyst með skiptasamningi við Seðlabanka Íslands eða annarri fyrirgreiðslu sem erlendir seðlabankar gætu veitt. 444 Bankastjórar erlendra seðlabanka töldu að íslenska ríkið yrði að leita til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um aðstoð. Þingmannanefndin telur að á þeim tíma hefði þurft að fara fram ítarleg greining á kostum og göllum samstarfs við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn og á grundvelli þeirrar greiningar hefði ríkisstjórnin getað tekið upplýsta ákvörðun um hvort slík aðstoð væri hyggileg á vordögum 2008.

4.7    Sjöunda bindi skýrslunnar.

20. kafli. Atburðarásin frá því að beiðni Glitnis banka hf. um fyrirgreiðslu kom fram þar til bankarnir féllu. 445
    Í 20. kafla er farið ítarlega yfir atburðarásina frá 25. september 2008 þegar Glitnir banki hf. óskaði eftir fyrirgreiðslu hjá Seðlabanka Íslands og þar til stóru bankarnir þrír féllu í október sama ár. Í upphafi kaflans er farið yfir erfiðleika fjármálafyrirtækja víðs vegar um heiminn, þar á meðal umsókn Lehman Brothers um greiðslustöðvun 15. september 2008, en almennt er litið á hana sem upphafið á heimskreppunni. Gerð er grein fyrir tildrögum þess að Glitnir falaðist eftir fyrirgreiðslu frá Seðlabankanum, en það var vegna fyrirsjáanlegra erfiðleika við að standa skil á lánum um miðjan október. Farið er stuttlega yfir lagaheimildir Seðlabanka Íslands til að veita lánastofnunum lán og beiðni Glitnis um fyrirgreiðslu síðan lýst, frá fyrsta fundi Davíðs Oddssonar og Þorsteins Más Baldvinssonar 25. september 2008. Þá er reifað hvernig Seðlabanki Íslands stóð að undirbúningi að afgreiðslu beiðninnar, ákvörðun ríkisstjórnarinnar í framhaldinu, tilraunum til sameiningar á bankamarkaði og loks er lýst falli Glitnis banka hf.

Beiðni Glitnis banka hf. um fyrirgreiðslu, viðbrögð stjórnvalda og afleiðingar. 446
    Glitnismenn (Þorsteinn Már Baldvinsson) telja sig í upphafi hafa óskað eftir veðláni skv. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, sem þó féll ekki innan þágildandi reglna sem bankinn hafði sett sér með stoð í málsgreininni, en Seðlabankinn (Davíð Oddsson) leit svo á að Glitnir væri í raun að óska eftir láni til þrautavara, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga um Seðlabanka Íslands. Aðilum ber ekki saman um upphæð hins umbeðna láns, 500 eða 600 milljarða evra.
    Það er mat rannsóknarnefndar Alþingis að beiðni um lánafyrirgreiðslu hafi verið vanreifuð og að með henni hafi Glitnir boðið Seðlabankanum tryggingar sem fyrirtækið hafði ekki heimild til að veðsetja. Seðlabankanum hafi samt sem áður borið að ganga eftir formlegu og rökstuddu erindi frá stjórn bankans um umbeðna fyrirgreiðslu til að ljóst væri hvernig haga ætti afgreiðslu þess.
    Um þrautavaralán gilda engin formskilyrði í seðlabankalögum. Rannsóknarnefndin bendir hins vegar á að afstaða stofnunarinnar til beiðninnar hafi verið stjórnvaldsákvörðun þar sem hún varðaði mikilsverða hagsmuni, ekki aðeins með tilliti til hlutaðeigandi umsækjanda heldur einnig fjármálakerfisins í heild. Hún hafi því átt að byggjast á lögum og málefnalegum sjónarmiðum og að undangenginni forsvaranlegri rannsókn og málsmeðferð. Rannsóknarnefndin vísar til viðbúnaðaráætlunar Seðlabankans og „Svörtu bókarinnar“ þar sem segir að það fyrsta sem skuli gera þegar beiðni um aðstoð vegna lausafjárvanda er tekin til meðferðar sé að kalla saman starfshóp um viðbrögð við lausafjárvanda sem annist greiningu á stöðu málsins og geri síðan tillögu um afgreiðslu þess. Þeir fimm starfsmenn sem komu að starfinu innan bankans hafi þekkt til vinnu innan hans og til samráðshóps þriggja ráðuneyta, Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins um fjármálastöðugleika og viðbúnað en þrátt fyrir það hafi við úrlausn og tillögugerð vegna Glitnis ekki verið stuðst við þær upplýsingar, gögn eða aðra formlega undirbúningsvinnu innan Seðlabankans. Stofnunin hafi ekki sjálf aflað milliliðalaust nánari upplýsinga um stöðu bankans og lánabók hans auk annarra atriða sem réttlætt gátu að veita bankanum þrautavaralán.
    Seðlabankinn hafi ekki átt frumkvæði að beinum viðræðum við stjórnendur stærstu fyrirtækja á fjármálamarkaði um möguleika á aðkomu þeirra að lausn vandans. Rannsóknarnefndin segir erlendrar ráðgjafar ekki heldur hafa notið við í Seðlabankanum við umfjöllun um beiðni Glitnis um fyrirgreiðslu. Þá bendir rannsóknarnefndin á að Seðlabankinn hafi ekki haft sömu yfirsýn yfir rekstur Glitnis og Fjármálaeftirlitið hafði og vekur athygli á því að Fjármálaeftirlitinu var ekki falið að veita ríkisstjórninni umsögn um tillögu Seðlabankans né hugsanleg smitáhrif yfir á aðrar fjármálastofnanir. Þá leitaði Seðlabankinn ekki aðkomu eða álits sérfræðinga á hagfræðisviði stofnunarinnar við undirbúning afgreiðslu á beiðni Glitnis og tillögugerð til ríkisstjórnarinnar. Rannsóknarnefndin telur fram komnar skýringar á þessu ekki fullnægjandi og segir sérstaka ástæðu hafa verið til þess að sérfræðilegt mat lægi fyrir á líklegum afleiðingum kaupa ríkisins á 75% hlut í Glitni á efnahagslega þætti þjóðarbúsins.
    Rannsóknarnefndin bendir á að aðkoma íslenska ríkisins að málefnum Glitnis hafi á umræddum tímapunkti verið stefnumarkandi og að fjármálaráðherra og forsætisráðherra hafi þrátt fyrir lögboðna verkaskiptingu Stjórnarráðsins ekki viðhaft samráð við viðskiptaráðherra um fram komnar tillögur Seðlabanka Íslands áður en ríkið tók ákvörðun um kaup á 75% hlut í bankanum. Fram kemur að forsætisráðherra hafi ekki boðað til ríkisstjórnarfundar til að ræða þá stöðu sem upp var komin í málefnum Glitnis áður en fyrirsvarsmönnum bankans var gerð grein fyrir tilboði íslenska ríkisins um kaupin. Þannig fengu einstakir ráðherrar ekki tækifæri til aðkomu, auk þess sem viðskiptaráðherra fékk ekki þá vitneskju um málið í tæka tíð að honum væri unnt að nýta sér rétt sinn skv. 17. gr. stjórnarskrárinnar. Rannsóknarnefndin bendir á að ákvörðun ráðherranna um að fara að tillögu Seðlabankans var ekki færð til bókar eða skráð áður en hún var kynnt fulltrúum Glitnis og ekki finnst annað ritað um hana en fréttatilkynning næsta dag. Þá voru engin skrifleg gögn til taks til að afhenda sem útskýrðu inntak tilboðsins.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 447
    1.     Rannsóknarnefnd Alþingis áréttar að í seðlabankalögum eru engin formskilyrði sett fram varðandi beiðni um lán til þrautavara. Nefndin tekur einnig fram að Seðlabanki Íslands sé samkvæmt lögum sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins sem beri í störfum sínum að fara eftir þeim almennu lögum og reglum sem gilda um starfsemi ríkisstofnana og meðferð stjórnsýsluvalds, auk þeirra sérstöku laga sem sett hafi verið um starfsemi hans. Rannsóknarnefndin vísar m.a. til stjórnsýslulaga og nefnir óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar auk þess sem stofnuninni beri að fylgja vönduðum stjórnsýsluháttum. 448
    2.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur að ekki verði ályktað með öðrum hætti en að það hafi verið handvömm af hálfu stjórnenda Glitnis að hafa ekki áður en lánabók 561 var boðin fram sem veð fyrir hinu umbeðna láni gert sér grein fyrir þeim takmörkunum sem voru á því að nýta lánasafnið í þessum tilgangi. Þótt erindi Glitnis hefði þannig sýnilega átt að vera betur undirbúið áður en það var lagt fyrir stjórnendur Seðlabankans breytir það ekki því að það var á ábyrgð stjórnenda Seðlabankans að afgreiða fram komna beiðni Glitnis í samræmi við stjórnsýslureglur. 449
    3.     Á Seðlabankanum og stjórnendum hans hvíldi sú skylda að tryggja að skýrt lægi fyrir hvert væri efni þess erindis sem þeir þurftu að taka afstöðu til og að hvaða atriðum meðferð þeirra á erindinu þyrfti að lúta til þess að afgreiðslan væri fullnægjandi gagnvart þeim sem setti beiðnina fram. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að með tilliti til þess hversu afdrifaríkt málefni var um að ræða og með hliðsjón af vönduðum stjórnsýsluháttum hefði Seðlabankinn átt að ganga eftir því að Glitnir legði fram formlegt og skriflegt erindi um beiðni sína þar sem fram kæmi rökstuðningur fyrir henni og því væri lýst hvernig Glitnir teldi að umbeðin fyrirgreiðsla mundi gagnast bankanum í fyrirsjáanlegum erfiðleikum. Þá hefði einnig verið rétt að svo afdrifaríkt erindi um málefni hlutafélagsins kæmi frá stjórn þess. 450
    4.     Þegar litið er til þeirra atriða sem tilgreind eru í 2. mgr. 7. gr. laga um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, og haft í huga hversu afdrifarík og fjárhagslega mikilvæg ákvörðun um afgreiðslu slíks erindis gat orðið með tilliti til hagsmuna lánastofnunarinnar verður að telja að ákvörðun Seðlabanka Íslands á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laganna feli í sér meðferð opinbers valds sem lúti reglum um stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Rannsóknarnefnd Alþingis telur á hinn bóginn ástæðu til að árétta að þótt ekki væri byggt á stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, við úrlausn málsins, giltu hinar almennu óskráðu meginreglur stjórnsýsluréttarins. Hin óskráða rannsóknarregla og hin óskráða regla um skyldu til að tilkynna um lyktir máls, leiða til sömu niðurstöðu í máli þessu og ákvæði stjórnsýslulaga. 451
    5.     Bankastjórn Seðlabankans hafði á grundvelli stjórnunarheimilda sinna samkvæmt lögum nr. 36/2001 sérstaklega mælt fyrir um tiltekið fyrirkomulag og málsmeðferð ef stofnuninni bærist beiðni um aðstoð vegna lausafjárvanda. Ganga verður út frá því að þetta verklag hafi haft það að markmiði að skapa, eins og kostur er, formlegan farveg innan stofnunarinnar til að tryggja faglega úrlausn og vinnslu slíkra beiðna. Við meðferð slíkra mála þarf jafnframt að gæta hins lögmælta markmiðs Seðlabankans sem býr að baki þrautavaralánshlutverki hans skv. 2. mgr. 7. gr. laganna, að varðveita traust á fjármálakerfi landsins, auk þess sem ákvarðanir stofnunarinnar í því efni kunna að vera mikilvægur liður í að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi, sbr. 4. gr. sömu laga. Fyrir liggur að stjórn Seðlabanka Íslands lét hjá líða að fylgja eigin viðbragðsáætlun, m.a. með því að kalla saman umræddan starfshóp um viðbrögð við lausafjárvanda. 452
    6.     Að mati rannsóknarnefndar Alþingis verður því að álykta svo að það geti ekki talist annað en veruleg vanræksla af hálfu bankastjórnar Seðlabankans að stofnunin hafi ekki sjálf aflað milliliðalaust nánari upplýsinga um stöðu bankans og lánabók hans, svo og upplýsinga um önnur þau atriði sem haft gátu þýðingu fyrir mat á því hvort forsvaranlegt væri að veita bankanum þrautavaralán. Í því sambandi ber að leggja áherslu á að mál höfðu þróast hratt til verri vegar vikurnar þar á undan varðandi mat á eignum bankanna og ástæða gat því verið til að ætla að stjórnvöld hefðu ekki áreiðanlegar upplýsingar. Enda þótt tíminn hafi verið mjög stuttur sem Seðlabankinn hafði til að rannsaka og undirbúa málið hefði verið hægt að senda starfsmenn bankans inn í Glitni og fara yfir bækur hans. Kom einnig á daginn að nokkrum dögum síðar gat endurskoðandi Seðlabanka Íslands, Stefán Svavarsson, á einum degi aflað sér mun gleggri upplýsinga um stöðu Glitnis en Seðlabankinn hafði haft á þessum tíma. 453
    7.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur að Seðlabankann hafi skort nægar upplýsingar, m.a. um stórar áhættuskuldbindingar, útlánagæði og tryggingar Glitnis, til að meta stöðu Glitnis rétt á þessum tímapunkti, helgina 27.–28. september 2008. Verður þannig ekki séð að Seðlabankinn hafi haft forsendur til að meta hvort sú leið sem mælt var með við ríkisstjórnina væri forsvaranleg. Samkvæmt skýrslum Davíðs Oddssonar og Sturlu Pálssonar er ljóst að Seðlabankinn virðist ekki hafa talið sér heimilt að gera kröfu um aðgang að upplýsingum og gögnum hjá Glitni í tilefni af ósk hans um veðlán. Á þetta fellst rannsóknarnefndin ekki. Skýrt er tekið fram í 1. mgr. 29. gr. laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, að bankinn geti „milliliðalaust aflað upplýsinga frá þeim sem eru í viðskiptum við bankann skv. 6. gr., sbr. 7. gr.“ Eins og rakið er hér að framan var ágreiningslaust að erindi Glitnis átti undir 7. gr. laganna og verkefni bankans var unnið samkvæmt því markmiði 4. gr. þeirra að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi. Verður þannig ekki séð að Seðlabanki Íslands hafi nýtt sér þau lagaúrræði sem bankanum voru búin til þess að upplýsa málið á viðhlítandi hátt. Vegna skorts á upplýsingum gátu þeir fáu starfsmenn sem unnu að úrlausn málsins innan Seðlabankans ekki fyllilega áttað sig á stöðu Glitnis. Þá var ekki heldur farið fram á aðstoð Fjármálaeftirlitsins ef frá er talið að Seðlabankinn óskaði eftir mati þess á því hvort vandamál Glitnis væri einvörðungu lausafjárskortur og ekki eiginfjárvandi, eins og nánar verður vikið að hér síðar. Þar sem ekki var staðið að rannsókn á stöðu Glitnis með fullnægjandi hætti skorti nauðsynlegar upplýsingar úr bókum Glitnis. Af þessum sökum verður ekki séð að viðhlítandi grundvöllur hafi verið lagður að þeirri ákvörðun Seðlabanka Íslands að hafna umsókn Glitnis um lán og mæla með því við ríkisstjórnina að kaupa 75% hlut í bankanum. 454
    8.     Stjórnvöld stóðu því frammi fyrir því að veruleg hætta var á að vandi eins eða einhvers hluta einkafyrirtækja á fjármálamarkaði hefði afgerandi áhrif á rekstur annarra fyrirtækja í starfsgreininni með tilheyrandi afleiðingum fyrir fjármálastöðugleika og efnahagslíf landsins. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að við þessar aðstæður hafi stjórnvöldum verið rétt, bæði með tilliti til hagsmuna starfsgreinarinnar og opinberra hagsmuna, að hafa frumkvæði að beinum viðræðum við stjórnendur, að minnsta kosti stærstu fyrirtækjanna á fjármálamarkaði, og viðræðum þeirra í milli um hvaða möguleikar væru á aðkomu fyrirtækjanna sjálfra að lausn þess vanda sem upp var kominn og stjórnvöld stóðu frammi fyrir. 455
    9.     Úrlausn um beiðni Glitnis um fyrirgreiðslu með aðkomu íslenska ríkisins vegna þess vanda sem talinn var fyrirsjáanlegur í rekstri hans laut eins og málum var komið ekki bara að einföldum kaupum ríkisins á eignarhlut í hlutafélagi heldur var þar verið að taka afstöðu til þess hvort og hvernig íslenska ríkið ætlaði að standa að stuðningi við og blanda sér í rekstur banka á Íslandi næstu missirin. Niðurstaða í þessu máli af hálfu ríkisstjórnar Íslands og þá annarra valdbærra ráðherra en viðskiptaráðherra ef því var að skipta, varðaði því bæði Glitni sem fjármálafyrirtæki og einnig málefni fjármálafyrirtækja í landinu almennt og stefnumörkun ríkisstjórnarinnar í málefnum þeirra. Að þessu virtu er það afstaða rannsóknarnefndarinnar að þegar horft er til þess lagagrundvallar, sem upplýst er að legið hafi til grundvallar aðkomu fjármálaráðherra að tilboðsgerð ríkisstjórnarinnar um kaup á eignarhlut í Glitni, verði ekki ályktað á annan veg en að fjármálaráðherra hafi í þessu sambandi vanrækt að viðhafa það samráð við viðskiptaráðherra sem sá lagagrundvöllur gerði ótvírætt ráð fyrir. 456
    10.     Af hálfu forsætisráðherra var ekki farin sú leið að boða til ríkisstjórnarfundar og ræða þá stöðu sem upp var komin í málefnum Glitnis áður en fyrirsvarsmönnum bankans var gerð grein fyrir tilboði íslenska ríkisins um að kaupa 75% hlut í bankanum. Einstökum ráðherrum gafst því ekki tækifæri til að kynna sér málið eða hafa uppi sjónarmið um leiðir til lausnar á því á ríkisstjórnarfundi. Þá verður ekki séð að viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðsson, hafi fengið þá vitneskju um málið, áður en þeir ráðherrar sem viðstaddir voru í Seðlabankanum ákváðu hvaða leið yrði farin gagnvart Glitni, að honum væri unnt að nýta sér þann rétt sem ráðherra er tryggður í 17. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, til að óska eftir ríkisstjórnarfundi vegna málsins. Þegar framangreint er virt og þá sérstaklega sú staðreynd að fjármálafyrirtæki heyrðu að stjórnlögum undir málefnasvið viðskiptaráðherra, telur rannsóknarnefnd Alþingis að forsætisráðherra hafi sem stjórnanda ríkisstjórnarfunda og vegna stjórnskipulegs hlutverks síns borið að ganga eftir því að viðskiptaráðherra væri upplýstur um þá tillögu sem bankastjórn Seðlabankans hafði gert til ríkisstjórnarinnar um úrlausn í málefnum Glitnis áður en henni yrði ráðið til lykta af hálfu ríkisstjórnarinnar eða annarra ráðherra. 457
    11.     Það vekur sérstaka athygli að ákvörðun ráðherranna að fara að tillögu Seðlabanka Íslands var ekki færð til bókar eða skráð áður en hún var kynnt fulltrúum Glitnis. Það eina sem um hana virðist að finna ritað er fréttatilkynning forsætisráðuneytis sem birtist daginn eftir. Þó nam fjárhæð sú er ákvörðunin laut að, eins og áður segir, nálægt fjórðungi af gjaldeyrisvaraforða Seðlabanka Íslands eins og hann var 30. september 2008. Þetta hafði þær afleiðingar að þegar að því kom að kynna ákvörðunina fyrir fyrirsvarsmönnum Glitnis að kvöldi 28. september 2008 voru engin skrifleg gögn til taks til þess að afhenda og útskýra inntak tilboðsins. Það er mat rannsóknarnefndar Alþingis að það hafi verið ótæk vinnubrögð að gera fyrirsvarsmönnum Glitnis einvörðungu grein fyrir tilboði ríkisstjórnarinnar munnlega í ljósi þeirra hagsmuna sem í húfi voru. Kom einnig á daginn að misskilningur varð um efni tilboðsins hjá fyrirsvarsmönnum Glitnis þar sem talið var að Seðlabankinn en ekki ríkissjóður væri tilboðsgjafi í 75% hlut bankans. 458
    12.     Rannsóknarnefnd Alþingis fær ekki séð af þeim upplýsingum sem hún aflaði, m.a. með skýrslutökum, að í reynd hafi verið fjallað um hvað ætla mætti um trúverðugleika þeirra aðgerða sem Seðlabankinn lagði til í málefnum Glitnis. Hvorki virðist hafa verið fjallað um þetta innan bankans um þessa helgi né virðast seðlabankastjórar hafa gert stjórnvöldum grein fyrir því að allt byggðist á að þessi aðgerð væri trúverðug gagnvart erlendum fjárfestum og matsfyrirtækjum. Rannsóknarnefnd Alþingis telur þetta ámælisvert þar sem stjórnendum Seðlabankans mátti sem sérfróðum aðilum á þessu sviði vera ljóst að veruleg hætta væri á að inngrip ríkisins í Glitni, með þeim hætti sem lagt var til, yrði talin ótrúverðug aðgerð. 459
    13.     Rannsóknarnefnd Alþingis bendir í því sambandi einnig á að endurhverf lán Glitnis sem voru á gjalddaga strax í október 2008 námu um 500 milljónum evra og að heildsöluinnlán Glitnis í London námu samsvarandi fjárhæð. Báðar þessar fjármögnunarleiðir eru mjög næmar fyrir breytingum á högum banka, hvað þá lánshæfismatsbreytingum. Þannig er ljóst að mikil hætta fylgdi þessari aðgerð sem eins og áður segir virðist ekki hafa verið könnuð að neinu marki. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að bankastjórn Seðlabankans hafi ekki gætt þess að nægjanlega væri hugað að þessu atriði. Þá fór hvorki fram greining né mat á líklegu tapi sem myndast gæti hjá Landsbanka Íslands hf. og Kaupþingi banka hf., beint vegna lækkunar á hlutabréfaverði Glitnis og samhliða líklegu gjaldþroti Stoða, og ekki síður vegna mögulegs verðfalls á hlutabréfaverði þeirra. Á markaði hafði ávallt verið mjög sterk fylgni milli hlutabréfaverðs bankanna. Ljóst mátti því vera að fjárfestar kæmu til með að telja verðið sem ríkið bauðst til að kaupa 75% hlut í Glitni á gefa upplýsingar um raunverulegt virði Glitnis og að mikil hætta væri á því að þetta mat yrði yfirfært á hina bankana. Þessi augljósu smitáhrif gerðu aðgerðina enn ótrúverðugri gagnvart erlendum fjárfestum og matsfyrirtækjum. Því metur rannsóknarnefnd Alþingis það svo að veruleg hætta hafi verið á að þessi aðgerð, sem miðaði að því að auka traust fjárfesta, mundi þvert á móti rýra traust fjárfesta á íslenska fjármálakerfinu. 460
    14.     Miðað við þessar upplýsingar, þ.e. erindi Glitnis sem barst fimmtudaginn 25. september 2008 og gjalddagi í október 2008, verður ekki séð að sá tími sem Seðlabankinn átti að hafa til að fjalla um málið hefði þurft að koma í veg fyrir að þeir aðilar innan bankans sem samkvæmt eigin samþykktum Seðlabankans áttu að koma að málinu væru kallaðir til. Sama er að segja um samráðshóp stjórnvalda. Þá verður heldur ekki séð að tímaþáttur málsins hafi átt að hindra að nánar væri rætt við forráðamenn Glitnis um hvaða kostir kynnu að vera fyrir hendi í þeirri stöðu sem upp var komin í málefnum bankans. Og þó svo að það hefði verið mat bankastjórnarinnar að rétt væri að hraða afgreiðslu þessa máls eins og kostur væri fær rannsóknarnefndin ekki séð að sá tími sem Seðlabankinn þó gaf sér til afgreiðslu þess hafi verið of naumur til að hægt væri að kalla framangreinda aðila að málinu. 461
    15.     Gagnrýnisvert er að ekki skyldi betur gætt að því að halda leynd um fundarhöld og aðgerðir sem þagnarskylda ríkti um hjá starfsmönnum Seðlabanka Íslands og Stjórnarráðs Íslands. Óháð reglum um upplýsingagjöf af hálfu stjórnvalda og fjármálafyrirtækja er nauðsynlegt að fyrir liggi áætlun af hálfu stjórnvalda um hvernig standa eigi að fundarhöldum þegar ráðið er til lykta erindi af því tagi sem stjórnendur Glitnis höfðu borið upp við bankastjórn Seðlabankans. 462
    16.     Það vekur athygli rannsóknarnefndar Alþingis að á þeim tíma þegar ríkisstjórnin réð Glitnismálinu til lykta með atbeina Seðlabankans virðist ekki hafa verið fyrir hendi nein áætlun um hvernig ætti að standa að kynningu á ákvörðun íslenska ríkisins. Fyrir liggur að blaðamannafundur var haldinn í Seðlabanka Íslands árla morguns 29. september þar sem viðstaddir voru bankastjórar Seðlabankans og bankastjóri Glitnis. Um hádegisbil hélt síðan forsætisráðherra fréttamannafund í Stjórnarráðinu og bankastjóri Glitnis hélt símafund með erlendum viðskiptaaðilum bankans. Að öðru leyti sjást þess ekki merki að ákvörðun ríkisins í málefnum Glitnis hafi á þessum tíma verið kynnt skipulega af hálfu íslenskra stjórnvalda, t.d. fyrir erlendum matsfyrirtækjum eða stjórnvöldum í þeim löndum þar sem íslensku bankarnir voru með starfsemi. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að í þessum efnum hefði mátt standa betur að verki af hálfu íslenskra stjórnvalda. 463
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Atburðarásin frá því að kauptilboð ríkisins í 75% eignarhlut Glitnis banka hf. var kynnt opinberlega og fram að setningu neyðarlaganna. 464
    Í umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis er næst vikið að atburðarásinni frá því að kauptilboð ríkisins í 75% hlut í Glitni var kynnt opinberlega og fram að setningu neyðarlaganna 6. október 2008. Rannsóknarnefndin greinir frá því að samráðshópi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans um fjármálastöðugleika og viðbúnað hafi formlega verið komið á fót 21. febrúar 2006 og að ítrekað hafi komið fram á þeim vettvangi ábendingar um nauðsyn þess að vinna viðbúnaðaráætlun sem hægt væri að vinna eftir við áföll í rekstri bankanna. Þeirri vinnu hefði ekki verið lokið. Bankastjórn Seðlabanka Íslands hefði brugðist við því með því að koma á fót eigin aðgerðarhópi að morgni 30. september 2008 sem hefði verið skipaður starfsmönnum bankans og utanaðkomandi einstaklingum og hefði haft það verkefni að gera tillögur um aðgerðir og viðbúnað vegna stöðu bankanna. Að ósk ráðherra bættust ráðuneytisstjórar sömu ráðuneyta og sæti áttu í samráðshópnum þá í hóp þeirra sem unnu að málinu. Starfi hópsins lauk hins vegar föstudaginn 3. október og var hann ekki kallaður saman sem slíkur helgina 4.–5. október þótt starfsfólk Seðlabankans hafi unnið áfram að málum þá daga. Innan Fjármálaeftirlitsins var sömu vikuna m.a. unnið að gerð tillagna um svonefnda útibúaleið sem byggðist á því að sérgreina og taka út úr bönkunum innlenda starfsemi þeirra. Samráðshópur stjórnvalda fundaði einnig 2. og 3. október og ljóst var að menn gerðu sér grein fyrir því að komið var að ögurstund í lífi íslensku bankanna. Rannsóknarnefndin segir síðan að enn einn starfshópurinn hafi verið settur á fót, og nú af forsætisráðherra, til að vinna að viðbrögðum við því ástandi sem skapaðist 4. október.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 465
    1.     Frá því hefur verið sagt að samráðshópi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað var formlega komið á fót hinn 21. febrúar 2006. Eins og rakið hefur verið komu ítrekað fram á þeim vettvangi ábendingar um nauðsyn þess að unnin yrði viðbúnaðaráætlun sem tiltæk væri ef til áfalla kæmi í rekstri íslensku bankanna. Þrátt fyrir þetta hafði skipulagi vinnu hópsins ekki verið hagað með þeim hætti að hópurinn sem slíkur, eða fyrir atbeina hans þær stofnanir sem að honum áttu aðild, hefðu lokið gerð draga að viðbúnaðaráætlun sem hægt væri að leggja fyrir ríkisstjórn, sbr. umfjöllun í köflum 19.2–19.4. 466
    2.     Ljóst er að í kjölfar komu formanns bankastjórnar Seðlabankans á fund ríkisstjórnarinnar 30. september 2008 gætti vaxandi tortryggni sumra ráðherra í garð yfirstjórnar bankans og togstreitu um hver ætti að stýra ferðinni þegar kæmi að frekari vinnu við undirbúning aðgerða til að mæta fjármálaáfalli. Svo virðist sem tortryggni og samstarfsörðugleikar milli einstakra manna hafi fremur ráðið þar ferðinni en mikilvægi þess að stjórnvöld sýndu samstöðu og leituðust við að nýta þá þekkingu sem til var hjá stofnunum ríkisins. Á sama tíma var viðbúnaðarvinna stjórnvalda í reynd í molum og viðbúið að þau stæðu brátt frammi fyrir greiðsluþroti íslenska bankakerfisins. 467
    3.     Ríki eru misilla í stakk búin til að mæta fjármálaáfalli. Stjórnvöld á Íslandi voru alveg einstaklega illa undir það búin að takast á við slíkt áfall og kom þar margt til. Samráðshópnum hafði lítið orðið ágengt í að semja viðbúnaðaráætlun. Þá höfðu atburðir helgina 27.–28. september, sem raktir eru í kafla 20.2, svo og þau viðhorf sem Davíð Oddsson hafði lýst á fundi ríkisstjórnarinnar 30. september í raun skapað djúpstæða tortryggni nokkurra ráðherra í ríkisstjórninni í garð Davíðs Oddssonar og þar með gagnvart stjórn Seðlabanka Íslands. Þá skorti einnig á traust á milli ráðherra innan ríkisstjórnarinnar, en eins og vikið var að hér að framan hafði Björgvin G. Sigurðsson, ráðherra bankamála, ekki einu sinni verið upplýstur um stöðu mála þegar kom að því að ráða málum Glitnis til lykta sunnudaginn 28. september 2008. Bókanir í fundargerð ríkisstjórnar 3. október 2008 staðfesta þessa þverbresti sem komnir voru í burðarvirki ríkisstjórnarsamstarfsins. 468
    4.     Eftir að ljóst varð að aðgerðir ríkisstjórnarinnar í málum Glitnis höfðu ekki borið árangur tók ákveðið stjórnleysi við í viðbúnaðarmálum þar sem Seðlabanki og ríkisstjórn gengu ekki í takt og yfirstjórn skorti sem tekið hefði af skarið um hvert stefna bæri. Með skipun sérfræðingahópsins 4. október 2008 tók forsætisráðherra loks ákvörðun og lagði málið í ákveðinn farveg. Samráðshópur stjórnvalda hafði fengist við viðlagaundirbúning frá 21. febrúar 2006 til 3. október 2008, hópur sá sem Seðlabankinn kvaddi til vann að viðlagaundirbúningi frá 30. september til 3. október 2008, og sérfræðingahópur forsætisráðherra vann að viðlagaundirbúningi frá 4. október 2008.Var þannig um að ræða þriðja hópinn sem á skömmum tíma var falið að vinna að viðlagaundirbúningi en hann fékk þó ekki aðgang að öllum afrakstri vinnu hinna hópanna tveggja og var það því fyrsta verkefni hópsins að prenta út ársreikninga stóru fjármálafyrirtækjanna á starfsstöð eins af meðlimum hópsins, í Háskólanum í Reykjavík. Framangreind vinnubrögð yfirvalda við viðlagaundirbúning með það að markmiði að verja fjármálakerfi landsins og aðra grundvallarhagsmuni ríkis og þjóðar voru ótæk, afar gagnrýnisverð og á engan hátt í samræmi við það hvernig þjóðir með þróaða fjármálamarkaði og stjórnsýslu haga almennt starfsháttum sínum. 469
    5.     Að framansögðu athuguðu telur rannsóknarnefnd Alþingis að mikið hafi skort á að unnið hafi verið að viðbúnaðarmálum ríkisins á skipulegan og vandaðan hátt. Rétt er þó að halda því til haga að nefndin telur ekki hægt að fullyrða að þótt vandað hefði verið betur til viðbúnaðarvinnu á árinu 2008 hefði verið hægt að bjarga íslensku bönkunum frá falli. Á hinn bóginn hefði vandaður undirbúningur verið til þess fallinn að draga mun meira úr því tjóni sem fall bankanna orsakaði. Íslensk stjórnvöld hefðu þá einnig verið í stakk búin til að móta sér fyrr stefnu um mörg af þeim álitaefnum sem taka þurfti af skarið um og því haft betri forsendur til að svara fyrirspurnum breskra og hollenskra stjórnvalda. 470
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Fall Landsbanka Íslands hf. 471
    Næst fer rannsóknarnefnd Alþingis yfir atburðarásina við fall Landsbanka Íslands hf. og greinir frá því að Fjármálaeftirlitið hafi tekið yfir vald hluthafafundar bankans 7. október 2008 og vikið stjórn félagsins til hliðar en skipað í hennar stað sérstaka skilanefnd á grundvelli knýjandi fjárhags- og rekstrarerfiðleika bankans. Þá hafi bankinn ekki getað aflað nægilegs erlends gjaldeyris til að verða við kröfum breska fjármálaeftirlitsins (FSA) sem fram komu 5. október í framhaldi af áhlaupi á bankann þar í landi. Lausafjárskortur í erlendri mynt hafi leitt af sér greiðsluþrot bankans. Seðlabanki Íslands hafi ekki verið tilbúinn að veita bankanum fyrirgreiðslu jafnvel þótt viðunandi veð hefðu verið fyrir hendi. Rannsóknarnefndin vísar síðan til kyrrsetningar eigna Landsbankans á grundvelli svokallaðra hryðjuverkalaga og bendir á að rökstuðningur fyrir henni frá 13. febrúar 2009 samræmist ekki að öllu leyti þeim rökstuðningi sem Alistair Darling, fjármálaráðherra Bretlands, veitti Geir H. Haarde í símtali 9. október 2008. Darling hélt því þá fram að Árni M. Mathiesen fjármálaráðherra hefði svarað því til í samtali við sig 7. október að hann gæti ekki ábyrgst að hafa fjármuni til að verja til greiðslu á innstæðutryggingunum og að ekki væri hægt að virða skuldbindingar sem Fjármálaeftirlitið hefði tekist á hendur gagnvart Bretum. Rannsóknarnefndin bendir hins vegar á að þessi staðhæfing komi hvergi fyrir í samtali Árna M. Mathiesens og Darlings. Þá sé ekki að sjá að Árni hafi staðhæft eins og Darling vildi meina að íslensk stjórnvöld hygðust vernda íslenska innstæðueigendur og enga aðra, hvað þá að íslensk stjórnvöld hefðu lýst því að þau hygðust ekki standa við skuldbindingar sínar í Bretlandi. Rannsóknarnefndin vísar til skýrslu breskrar þingnefndar frá apríl 2009 þar sem fram kemur að Árni M. Mathiesen hafi gefið til kynna með skýrum hætti að Ísland hygðist beita tryggingarsjóði sínum til að reyna að standa við skuldbindingar gagnvart breskum innstæðueigendum og að sú aðferð hafi leitt til skuldbindingar Íslands á greiðslu lágmarksfjárhæðar samkvæmt tilskipun ESB.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 472
    1.     Ekki er að sjá að Seðlabanki Íslands hafi á nokkru stigi málsins lagt mat á það hvort Landsbankinn ætti við lausafjár- eða eiginfjárvandræði að etja. Skortur á slíku mati af hálfu Seðlabanka Íslands er aðfinnsluverður að mati rannsóknarnefndar Alþingis, ekki síst þar sem Landsbankinn var kerfislega mikilvægur og fall hans yrði því óhjákvæmilega kostnaðarsamt fyrir hagkerfið í heild. 473
    2.     Það er ljóst að með aðgerðum sínum beittu bresk stjórnvöld harkalegri úrræðum en falist hefðu í hefðbundinni kyrrsetningu eigna Landsbankans eða öðrum venjulegum tryggingarráðstöfunum sem algengt er að gripið sé til í tilefni af greiðslustöðvun fjármálafyrirtækis. Vart er hægt að draga aðra ályktun af skýringum breskra ráðamanna en þá að með aðgerðinni hafi ætlunin verið að „refsa“ íslenskum stjórnvöldum en bresk stjórnvöld töldu gjörðir íslenskra stjórnvalda ekki hafa verið í samræmi við yfirlýsingar þeirra um að þau mundu standa við skuldbindingar sínar. Þá virðast bresk stjórnvöld einnig hafa dregið í efa heimild íslenskra stjórnvalda til að tryggja innstæður á Íslandi að fullu en ekki í Bretlandi og litið svo á að með því væri jafnrétti innstæðueigenda ekki virt. 474
    3.     Rannsóknarnefndin telur það gagnrýnisvert að íslensk stjórnvöld sinntu því ekki að útskýra með skýrari hætti fyrir breskum stjórnvöldum hver afstaða íslenskra stjórnvalda væri gagnvart skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta þótt eftir því væri leitað. Tengist það því hversu lengi íslensk stjórnvöld voru að gera upp við sig hvaða stefnu taka bæri en nánar er að því vikið í kafla 17.0. Þá vanræktu íslensk stjórnvöld einnig að útskýra bæði forsendur og hina pólitísku stefnu sem tekin var með neyðarlögunum fyrir breskum og hollenskum stjórnvöldum. Telur rannsóknarnefnd Alþingis að íslenskum stjórnvöldum hafi að lágmarki borið að fela utanríkisþjónustunni að útskýra meginsjónarmið sín fyrir þeim eftir lokun markaða 6. október 2008 þegar frumvarpið var lagt fyrir Alþingi, úr því að ráðherrar ákváðu að ræða ekki milliliðalaust við ráðamenn þeirra ríkja þar sem íslensku bankarnir voru umsvifamestir. Sérstaklega var þetta brýnt gagnvart breskum og hollenskum ráðamönnum. Það var til þess fallið að hleypa aukinni hörku í samskipti þjóðanna að íslensk stjórnvöld létu þetta undir höfuð leggjast. 475
    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra niðurstaðna og ályktana rannsóknarnefndar Alþingis vísast til loka þessa kafla.

Fall Kaupþings banka hf. 476
    Í lok kaflans fer rannsóknarnefnd Alþingis yfir fall Kaupþings banka hf. og beinir sjónum sínum einkum að þætti dótturfélagsins Kaupthing Singer & Friedlander (KSF) í því. Atvik sem tengdust KSF voru mest afgerandi um fall bankans að mati nefndarinnar, en lausafjárstaða bankans hafi tekið að versna frá miðjum september 2008 við fall Lehman Brothers. Rannsóknarnefndin bendir á að bæði Alistair Darling, fjármálaráðherra Bretlands, og Gordon Brown, forsætisráðherra Bretlands, hafi sakað starfsmenn KSF og Kaupþings um ólögmæta fjármagnsflutninga frá Bretlandi til Íslands í samtölum við Geir H. Haarde án nánari skýringa.

Niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis. 477
    1.     Eftir athugun nefndarinnar þótti sýnt að hvað sem leið áhrifum þessara erfiðleika, þ.e. erfiðleika í starfsemi hinna íslensku bankanna, Glitnis og Landsbanka Íslands, á einstakar starfseiningar innan Kaupþings hafi þau atvik sem tengdust KSF verið mest afgerandi um fall Kaupþings og því er sérstaklega fjallað um þau í ályktunum nefndarinnar hér á eftir. 478
    2.     Af þeim gögnum sem rannsóknarnefnd Alþingis hefur undir höndum má draga þá ályktun að rökrétt hefði verið af hálfu KSF að framkvæma veðköll gagnvart Kaupþingi í stað þess að taka algjörlega á sig kostnað og áhættu sem hlaust af lækkandi verði viðkomandi verðbréfa. Verður ekki annað séð en að hér hafi samband fyrirtækjanna tveggja sem móður- og dótturfélags leitt til þess að viðskipti þeirra í milli hafi ekki verið rekin á grundvelli svokallaðra armslengdarsjónarmiða. Rannsóknarnefnd Alþingis gerir því ekki athugasemd við þá afstöðu breskra yfirvalda að KSF hafi vanrækt að framkvæma veðköll sem námu 500 milljónum punda gagnvart Kaupþingi. Til þess að einhver tryggingarþekja sé fyrir hendi þarf verðmæti veðanna að nema hærri fjárhæð en lánið. Í þessu tilviki hafði verðmæti veða lækkað en lánin til Kaupþings aukist í pundum talið. Afleiðing þess að veðköll voru ekki framkvæmd var sú að lausafjárstaða Kaupþings styrktist á kostnað KSF. 479
    3.     Ekki er þó síður athyglisvert að skriflegur samningur virðist ekki hafa verið gerður um þessi lausafjárskipti (milli Kaupþings og KSF), sérstaklega í ljósi þeirra upphæða sem um var að ræða. 480
    4.     Rannsóknarnefnd Alþingis fékk ekki í hendur nein gögn sem styðja fullyrðingu Hreiðars Más Sigurðssonar um að unnið hafi verið að því að fá laust fé inn til Kaupþings. Því til viðbótar fær rannsóknarnefnd Alþingis ekki séð að Seðlabanki Íslands hafi haft í ráði að veita Kaupþingi 600 milljóna evra veðlán, örfáum dögum eftir að hann veitti bankanum 500 milljóna evra lán (6. október) gegn veði í danska bankanum FIH. Þar sem ekki er að sjá að þessir fjármunir hafi verið fastir í hendi telur rannsóknarnefnd Alþingis fullyrðingu Hreiðars hafa verið óvarlega. 481
    5.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur undrun sæta að Fjármálaeftirlitið skyldi ekki, þegar ásakanir komu fram á hendur starfsmönnum KSF og Kaupþings um ólögmæta fjárflutninga, senda starfsmenn sína inn í höfuðstöðvar Kaupþings til þess að ganga úr skugga um hvort ólögmætir fjármagnsflutningar hefðu átt sér stað, en í ljósi eðlis ásakananna og með tilliti til þess hverjir báru þær fram, var að mati rannsóknarnefndar Alþingis brýnt tilefni til þess. Íslensk stjórnvöld gátu ekki í svörum sínum til breskra yfirvalda vísað til þess að þau hefðu kannað þetta af eigin raun með athugun á færslum og bókhaldi Kaupþings á Íslandi heldur vísuðu þau aðeins til munnlegra svara fyrirsvarsmanna Kaupþings. Af hálfu íslenskra stjórnvalda var því ekki gripið til eðlilegra ráðstafana til þess að upplýsa málið. 482
    6.     Rannsóknarnefndin telur ekki ljóst hvað er orsök og hvað afleiðing þegar kemur að atburðarásinni við fall Kaupþings, þ.e. ummæli Darlings í breska þinginu eða bann FSA við því að KSF taki við nýjum innlánum. Hvort tveggja kom til sama daginn, 8. október 2008. 483

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur í ljósi lýsinga rannsóknarnefndarinnar á atburðarásinni um Glitnishelgina 484 að skort hafi á formfestu og öguð vinnubrögð innan ríkisstjórnar við veigamiklar ákvarðanir.
    Þingmannanefndin telur að draga megi þann lærdóm af skýrslunni að verulega þurfi að styrkja stjórnsýslu stofnana ríkisins. Leggja beri enn ríkari áherslu á formfestu við ákvarðanatöku og innleiða beri meiri aga í vinnubrögðum en með því má stuðla að vandvirkni og vönduðum stjórnsýsluháttum. Þetta er ekki síst mikilvægt þegar taka þarf ákvarðanir undir miklu álagi, t.d. þegar stjórnað er í neyðarástandi eins og ríkti á haustdögum 2008.
    Þingmannanefndin telur að skortur á viðlagaundirbúningi stjórnvalda til að verja fjármálakerfi landsins og aðra grundvallarhagsmuni ríkis og þjóðar sé afar gagnrýnisverður og á engan hátt í samræmi við það hvernig þjóðir með þróaða fjármálamarkaði og stjórnsýslu ættu að haga starfsháttum sínum. Þingmannanefndin telur að stjórnvöldum beri að hafa tiltæka viðbragðsáætlun við fjármálaáfalli. Slík áætlun innihaldi verkferla, skýra verkaskiptingu og ábyrgðarsvið auk upplýsinga um við hvaða aðstæður virkja eigi einstakar stofnanir ríkisins. Viðbragðsáætlun skuli æfa og endurskoða reglulega. Einnig er mikilvægt að fram komi með hvaða hætti staðið verði að kynningu á málstað Íslands og aðkomu utanríkisþjónustunnar.

21. kafli. Orsakir falls íslensku bankanna – ábyrgð, mistök og vanræksla. 485
    Í kaflanum eru dregnar saman helstu niðurstöður rannsóknarnefndar Alþingis sem fjallað er um í 2.–20. kafla. Fyrst er vikið að þeim þáttum í starfsemi íslensku bankanna sem rannsóknarnefndin telur vera meginorsakir fyrir falli þeirra haustið 2008 og því næst að vinnu stjórnvalda í aðdragandanum að falli bankanna og dregnar nánari ályktanir um afmarkaða þætti í störfum stjórnvalda. Loks skýrir rannsóknarnefndin frá mati sínu og ályktunum um það hverjum hafi orðið á mistök eða sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni.

Fjármálamarkaðir í aðdragandanum að falli íslensku bankanna. 486
Meginorsakir. 487
Vöxtur bankakerfisins og trúverðugleiki. 488
    Rannsóknarnefnd Alþingis segir að skýringa á falli Glitnis banka hf., Kaupþings banka hf. og Landsbanka Íslands hf. sé fyrst og fremst að leita í vexti þeirra og þar með stærð þeirra við fall. Rannsóknarnefndin segir hraðan vöxt bankanna hafa hafist á árinu 2003, en í lok þess árs var einkavæðingu ríkisbankanna lokið, auk þess sem Kaupþing og Búnaðarbanki sameinuðust það ár. Hinn mikli útlánavöxtur bankanna hafi valdið því að eignasafnið þróaðist í að verða mjög áhættusamt, sem hafi ekki samrýmst langtímahagsmunum trausts banka. Þá voru sterkir hvatar til vaxtar innan bankanna í hvatakerfum og skuldsetningu stærstu eigenda. Eftirlitsaðilum hafi mátt vera þetta ljóst en Fjármálaeftirlitið, sem var aðaleftirlitsaðili bankanna, óx ekki í samræmi við vöxt hinna eftirlitsskyldu aðila og réð af þeirri ástæðu og öðrum illa við verkefni sín. Rannsóknarnefndin telur ljóst að farið hafi verið alltof geyst í útgáfu skuldabréfa á alþjóðlegum mörkuðum þegar einsýnt var að fyrr eða síðar mundu vextir fara hækkandi og aðgengi að lánsfé þrengjast á ný. Seinni hluta ársins 2007 urðu erlend innlán og skammtímaveðlán uppspretta fjármagns fyrir bankana þrjá og þeir urðu stöðugt háðari skammtímafjármögnun sem var mjög næm fyrir markaðsaðstæðum og áhlaupi. Í lok árs 2007 voru skammtímaskuldir þjóðarinnar, að mestu tilkomnar vegna fjármögnunar bankanna, orðnar um fimmtánfaldur gjaldeyrisvaraforði Seðlabankans og ljóst að stækka þyrfti gjaldeyrisvaraforðann verulega eða draga úr tengslum bankanna við Ísland. Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta hafði auk þess yfir mjög litlu fjármagni að ráða í samanburði við þau innlán bankanna sem honum var ætlað að tryggja og saman juku þessir þættir mjög hættu á bankaáhlaupi. Þegar til kom fékkst ekki lánafyrirgreiðsla á erlendum fjármagnsmörkuðum í ársbyrjun 2008. Rannsóknarnefnd Alþingis bendir á að trúverðugleiki eftirlitsstofnana hafi verið af skornum skammti. Rannsóknarnefndin lýsir því að nokkrar leiðir hefðu verið færar til að hefta vöxt bankanna, m.a. með þeim hætti að Fjármálaeftirlitið hefði krafist þess að eiginfjárhlutföll þeirra væru hærri, Seðlabankinn hefði krafist þess að haldið væri í reglur um gjaldeyrisjöfnuð og notaður hefði verið kvikur afskriftareikningur að spænskri fyrirmynd.

Skuldsetning eigenda bankanna. 489
    
Rannsóknarnefndin telur að eigendur allra stóru bankanna þriggja og Straums–Burðaráss hafi fengið óeðlilega greiðan aðgang að lánsfé hjá bönkunum að því er virðist í krafti eignarhalds síns. Mörkin milli hagsmuna bankanna og hagsmuna stærstu hluthafa þeirra virðast hafa orðið óskýrari eftir því sem leið á haustið 2007 og árið 2008 og bankarnir lagt meira í að styðja við eigendur sína en eðlilegt getur talist.

Samþjöppun áhættu. 490
    Rannsóknarnefndin fer yfir samþjöppun áhættu í bönkunum og segir að til að draga úr henni hafi verið innleiddar reglur um stórar áhættur í samræmi við tilskipanir ESB. Rannsóknarnefndin telur að það hefði átt að vera markmið stjórnenda bankanna og áhættustýringar þeirra að leyfa ekki einstökum áhættuskuldbindingum að verða of stórar, en þess í stað sjáist þess merki að bankarnir sjálfir taki þátt í því að reyna að sniðganga reglur um stórar áhættur og telur rannsóknarnefndin það aðfinnsluvert. Seðlabanki Íslands hafi ekki kallað eftir nauðsynlegum gögnum til að meta kerfisáhættu sem bankanum hafi þó verið heimilt og þrátt fyrir að Fjármálaeftirlitið hefði gögnin aðhafðist hvorug stofnunin neitt til að takmarka áhættuna. Rannsóknarnefndin telur að samþjöppun áhættu hafi verið orðin hættulega mikil nokkru fyrir fall bankanna, bæði sökum lánveitinga til ákveðinna hópa innan hvers banka og þess að sömu hópar hafi myndað stórar áhættur í fleiri en einum banka með tilheyrandi kerfislægri áhættu. Þannig varð bankakerfið í heild mjög viðkvæmt fyrir ytri áföllum, svo sem skyndilegum samdrætti í lánalínum til landsins. Rannsóknarnefndin telur að við eftirlit með stórum áhættum bankanna hafi eftirlitsaðilar ekki eingöngu átt að ganga harðar fram í að koma í veg fyrir samþjöppun áhættu í hverjum banka fyrir sig heldur hafi einnig verulega skort á að þeir mætu rétt kerfisáhættu fjármálakerfisins í heild.

Veikt eigið fé. 491
    Greint er frá því að lög um lágmark eigin fjár banka hafi verið í gildi á Íslandi og framkvæmd þeirra útfærð nánar í reglum Fjármálaeftirlitsins, en þær byggðust á Basel-II stöðlum. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að fjármögnun eigin fjár í bankakerfinu hafi að svo stórum hluta verið byggð á lánsfé úr kerfinu sjálfu að stöðugleika þess hafi verið ógnað. Sér í lagi hafi eignarhlutir stærstu hluthafa verið skuldsettir sem olli því að bankarnir og stærstu eigendur þeirra voru afar viðkvæmir fyrir tapi og lækkun hlutabréfaverðs. Þetta hafði í för með sér að bankarnir, sérstaklega Kaupþing, freistuðust til að styðja markvisst við verð eigin hlutabréfa og lánuðu til kaupa á bréfum. Rannsóknarnefndin bendir á að huga þurfi að því að setja mun skýrari reglur um hvaða eigin hlutabréf í fjármálafyrirtækjum eigi að koma til frádráttar við útreikning á eigin fé þeirra og að auka skilvirkni eftirlits með þessum þætti. Jafnframt sé ástæða til að huga að því hvort sporna eigi við því að íslenskir bankar láni til kaupa á hlutafé hver annars.

Umhverfið til vaxtar og áhættuaukningar. 492
    Rannsóknarnefnd Alþingis telur að auknar starfsheimildir fjármálastofnana á síðustu árum hafi orðið til að auka verulega áhættu í rekstri bankanna. Íslensku bankarnir hafi sótt mikið fjármagn á erlenda skuldabréfamarkaði meðan færi gafst en efnahagsþróunin í heiminum hafi haft veruleg áhrif hér á landi síðustu árin fyrir hrun og framþróun fjármálamarkaða hafi verið ör á tímum lágra vaxta og lausafjárgnóttar.
    Rannsóknarnefndin bendir á að innra og ytra ójafnvægi hafi verið mikið í hagkerfinu allt frá árunum 2002–2003. Rannsóknarnefndin telur að hvorki ríkisfjármálin né peningastefnan hafi brugðist nægjanlega við hagsveiflum, ofþenslu og vaxandi ójafnvægi í hagkerfinu og ályktar að stefnan í ríkisfjármálum hafi í reynd kynt undir ójafnvæginu. Stóriðjufjárfestingar hér á landi hafi verið mjög miklar í hlutfalli við verga landsframleiðslu og þess ekki gætt að draga úr ríkisútgjöldum til mótvægis á framkvæmdatímanum. Allir virðast hafa verið sammála um að tímasetning skattalækkana á þeim miklu þenslutímum sem voru í íslenskum þjóðarbúskap árin 2005–2007 hafi verið óheppileg. Loks flokkar rannsóknarnefndin ákvarðanir ríkisstjórnarinnar varðandi endurskipulagningu húsnæðismarkaðar og hækkun hámarkslánshlutfalls Íbúðalánasjóðs sem ein af stærri hagstjórnarmistökum í aðdraganda falls bankanna. Rannsóknarnefndin telur að nauðsynlegt sé að auka samvinnu ríkisfjármála og Seðlabankans við hagstjórnaraðgerðir þannig að annarri stefnunni sé ekki beitt markvisst gegn hinni líkt og gert var á þeim tíma þegar ríkisfjármálin miðuðu stöðugt að því að auka á ójafnvægið og þensluna og láta Seðlabankanum einum eftir að glíma við afleiðingarnar. 493

Nánar um fjármálamarkaði og fjármálastofnanir. 494
Íslenski hlutabréfamarkaðurinn. 495
    Rannsóknarnefndin telur að stóru bankarnir þrír hafi allir reynt að kalla fram óeðlilega eftirspurn eftir hlutabréfum í sjálfum sér og notað til þess það svigrúm sem hægt var að skapa með viðskiptum deilda sem sáu um eigin viðskipti bankanna. Rannsóknarnefndin telur verulega óheppilegt að bankarnir skuli hafa litið á sig sem viðskiptavaka í eigin bréfum jafnvel þótt slíkt sé ekki óheimilt samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti og telur líkurnar á hagsmunaárekstrum verulegar þegar fyrirtæki er viðskiptavaki í eigin bréfum og enn meiri ef um lánastofnun er að ræða. Tryggja verði að sú aðstaða komi ekki upp aftur að óæskilegir hvatar séu fyrir hendi til að hafa áhrif á verð hlutabréfa og bendir nefndin á að í því sambandi hafi eftirlitsaðilar mikilvægu hlutverki að gegna.

Peningamarkaðssjóðir. 496
    Rannsóknarnefndin fer næst yfir umfjöllun sína um peningamarkaðssjóði og gríðarlegan vöxt hjá verðbréfa- og fjárfestingarsjóðum á árunum 2004–2008, en þeir urðu að mati rannsóknarnefndarinnar allt of stórir fyrir íslenskan verðbréfamarkað. Rannsóknarnefndin kemst að þeirri niðurstöðu að eftirlit Fjármálaeftirlitsins með verðbréfa- og fjárfestingarsjóðum hafi verið ófullnægjandi og að sjálfstæði rekstrarfélaga þeirra gagnvart móðurfélögum sínum hafi verið verulega ábótavant. Eitt helsta einkenni fjárfestinga peningamarkaðssjóða á vegum rekstrarfélaga stóru bankanna þriggja hafi verið að allir fjárfestu að meginstefnu í verðbréfum og innlánum hjá móðurfélagi viðkomandi rekstrarfélags eða félögum sem telja má að hafi tengst þeim eða eigendum bankanna.

Gjaldeyrismarkaður. 497
    Varðandi gjaldeyrismarkað bendir rannsóknarnefnd Alþingis á að lífeyrissjóðir landsins voru stærstu seljendur erlendrar myntar framvirkt á árinu 2008 og þannig hafi þeir varið afkomu sína fyrir skammtímasveiflum á gjaldeyrismarkaði. Varnir þeirra hafi hins vegar aukist þegar krónan veiktist sem gefur til kynna að þessum vörnum hafi verið stýrt á virkan hátt í stað þess að ákveðið fast hlutfall erlendu eignarinnar hafi verið varið. Því sé ljóst að lífeyrissjóðirnir hafi vænst þess að íslenska krónan ætti eftir að styrkjast. Rannsóknarnefnd Alþingis telur þetta benda til þess að lífeyrissjóðirnir, sem hafi átt að vera með langtímafjárfestingarmarkmið, hafi verið að vonast eftir skjótfengnum gróða á gjaldeyrismarkaði.

Fjármögnun. 498
    Rannsóknarnefnd Alþingis telur að aukning í fjármögnun bankanna með skammtímaveðlánum, heildarskiptasamningum og erlendum innlánum hafi verið til þess fallin að auka verulega fjármögnunaráhættu þeirra og auk hættu á innlánaáhlaupi hafi einnig myndast hætta á áhlaupi á veðlán bankanna. Rannsóknarnefnd Alþingis segir að ekki sé að sjá að stjórnvöldum hafi verið þessi áhætta ljós þegar fulltrúar ríkistjórnarinnar tóku afstöðu til tillögu Seðlabankans um málefni Glitnis í september 2008. Rannsóknarnefndin minnir á að veðlán íslensku bankanna hjá Seðlabanka Evrópu hafi aukist verulega á árinu 2008 og að framganga þeirra hafi átt sinn þátt í því að Ísland varð afskipt á vettvangi evrópskra seðlabanka sem gerði Seðlabanka Íslands og íslenska ríkinu erfitt fyrir við að afla lánsfjár. Seðlabanka Íslands hafi orðið það ljóst í nóvember 2007 að bankarnir voru farnir að stunda í ríkum mæli að gefa út óvarin skuldabréf sem síðan voru seld öðrum fjármálafyrirtækjum, einkum Icebank, sem aftur notuðu skuldabréfin sem veð til að afla sér lána frá Seðlabankanum og fóru þannig í kringum þá reglu bankans að lán séu ekki veitt gegn veði í eigin skuldabréfum fjármálafyrirtækjanna. Að mati rannsóknarnefndarinnar hefði Seðlabankinn getað takmarkað einstök veð án þess að slíkt hefði komist í hámæli og valdið falli bankanna.

Útlán í erlendri mynt. 499
    Rannsóknarnefndin bendir á að stóru bankarnir þrír hafi verið með um 60–75% af útlánum sínum í erlendri mynt og að hvatinn sem lá þar að baki hafi m.a. verið að auka erlendar eignir bankanna þar sem skuldir þeirra, þ.e. fjármögnunin, voru fyrst og fremst í erlendum myntum. Rannsóknarnefndin telur að ef viðskiptavinir bankanna eru ekki með greiðslugetu sem sveiflast með erlendu myntinni megi færa rök fyrir því að lánin séu ekki raunveruleg eign og áhættan hafi því eingöngu breyst úr gengisáhættu í skuldaraáhættu.

Ytri endurskoðun. 500
    Varðandi ytri endurskoðun segir rannsóknarnefndin að við fall bankanna hafi óhjákvæmilega orðið mikið verðfall á eignum þeirra, en gæði útlánasafna bankanna hafi verið farin að rýrna a.m.k. 12 mánuðum fyrir fall þeirra og hafi gert það allt fram að fallinu þótt þess sæi ekki stað í reikningsskilum bankanna. Rannsóknarnefndin telur þær rannsóknir sem hún hefur gert á fjárhag fjármálafyrirtækjanna benda eindregið til þess að virði útlána og skuldbindinga sem þeim tengjast hafi verið ofmetið í reikningsskilum fjármálafyrirtækjanna í árslok 2007 og við hálfsársuppgjör 2008 svo skeiki hundruðum milljarða króna. Nánast engar sértækar niðurfærslur hafi verið gerðar þrátt fyrir margháttaðar „björgunaraðgerðir“.

Hvatakerfi. 501
    Rannsóknarnefnd Alþingis telur að launa- og hvatagreiðslur til stjórnenda og annarra starfsmanna bankanna hafi verið tengdar við hlutabréfaverð þeirra langt umfram það sem eðlilegt gat talist og að skuldbindingar bankanna vegna slíkra greiðslna hafi í ákveðnum tilvikum verið faldar.

Lánin heim. 502
    Rannsóknarnefnd Alþingis fer í skýrslu sinni yfir stöðu mála eftir að lausafjárkreppan fór harðnandi seinni hluta árs og stór fjárfestingarfélög á Íslandi, svo sem FL Group og Gnúpur, lentu í vanda. Rannsóknarnefndin telur að lánveitingar erlendu bankanna til íslensku fjárfestanna hafi aukið áhættu íslensku bankanna þar sem þeir virðast oft í reynd hafa verið lánveitendur til þrautavara fyrir þessa fjárfesta. Rannsóknarnefndin nefnir dæmi sem sýna þetta og segir að í stað þess að láta erlendu bankana taka mögulegt tap á sig og leysa úr þeirri stöðu sem upp var komin hafi lánin verið flutt heim með tilheyrandi aukinni áhættu og að endingu harkalegra falli íslensku bankanna.

Vinna stjórnvalda í aðdragandanum að falli íslensku bankanna. 503
    Í kafla 21.3 fjallar rannsóknarnefnd Alþingis um vinnu stjórnvalda í aðdragandanum að falli íslensku bankanna (árin 2006, 2007 og 2008), sbr. nánari umfjöllun hennar í 19. kafla. Rannsóknarnefndin rifjar að auki upp umfjöllun í 17. kafla skýrslunnar 504 um að sú breyting sem varð á árinu 2007, að rúmur helmingur innlána hafi stafað frá erlendum aðilum, hafi haft mikil áhrif á skuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Rannsóknarnefndin telur að sú mikla breyting sem varð á fjármögnun íslensku bankanna með söfnun innlána á netreikningum frá árinu 2006 hefði átt að gefa þeim aðilum sem báru ábyrgð á framkvæmd og fyrirkomulagi innstæðutrygginga hér á landi tilefni til að hefjast handa um breytingar á reglum um tryggingarsjóðinn til að styrkja fjárhag hans.505
    Rannsóknarnefndin fjallar einnig um samnorræna viðlagaæfingu sem haldin var í september 2007 til að kanna viðbrögð stjórnvalda við sviðsettu fjármálaáfalli, en Íslendingar gengu frá þeirri æfingu ólokinni af ótta við að það gæti haft slæm áhrif á íslenskan fjármálamarkað ef viðbrögð ríkisins mundu fréttast. Rannsóknarnefndin telur að það hafi verið afar misráðið af íslenskum stjórnvöldum að ljúka ekki viðlagaæfingunni. Þá virðist sem snemma í nóvember 2007 hafi vaknað efasemdir innan Seðlabankans um veðlán ákveðinna fjármálafyrirtækja hjá stofnuninni og af því tilefni hafi bankinn sent Fjármálaeftirlitinu bréf 13. nóvember þar sem sú spurning var viðruð hvort umfang viðskiptanna hjá Icebank samrýmdist reglum sem bankanum bæri að starfa eftir. Starfshópur Seðlabankans var settur á fót um þetta leyti og hann og samráðshópur stjórnvalda funduðu báðir með aukinni tíðni frá þeim tíma.
    Árið 2008 hafi í auknum mæli orðið vart við áhyggjur af íslenskum fjármálamarkaði, bæði hérlendis og erlendis. Á fundi samráðshóps stjórnvalda í janúar hafi fjármálaáfall verið rætt sem raunhæfur möguleiki. Sagt er frá ferð Davíðs Oddssonar og Sturlu Pálssonar til London í byrjun febrúar þar sem þeir sóttu m.a. fundi með fulltrúum matsfyrirtækja og banka en þar kom fram að þessir aðilar álitu íslensku bankana vera í alvarlegri stöðu. Í minnisblaði Davíðs frá fundinum kemur fram að þegar þurfi að hefjast handa við að vinda ofan af stöðunni. Þá er sagt frá fundi hans með Geir H. Haarde, Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur og Árna M. Mathiesen 7. febrúar 2008 þar sem Davíð upplýsti ráðherrana um að svo virtist sem íslensku bönkunum væri ekki lengur treyst. Hins vegar hefði engin sérstök ráðgjöf eða tillaga um viðbrögð fylgt erindi Davíðs að sögn Geirs en menn hefðu frekar búist við slíkum tillögum frá Seðlabankanum. Ingibjörg Sólrún sagði í skýrslu sinni fyrir rannsóknarnefndinni að hún hefði talið upplýsingarnar alvarlegar en ekki áttað sig á hvort eingöngu var um að ræða skoðanir hinna erlendu aðila eða hvort Seðlabanki Íslands væri sama sinnis. Vísað er til fundar starfshóps Seðlabankans 8. febrúar þar sem fram kom að sérfræðingar bankans þyrftu að vera viðbúnir því versta þar sem bankarnir fengju ekkert fjármagn á markaði. Næst er vísað til fundar Geirs, Ingibjargar, Árna og Björgvins G. Sigurðssonar með forsvarsmönnum stóru bankanna þriggja 14. febrúar sem tveir ráðherranna töldu ekki hafa þjónað tilgangi sínum. Í kjölfar fundarins hafi ríkisstjórnin lagt aukna áherslu á að koma sjónarmiðum íslensku bankanna á framfæri erlendis og einnig aflaði Landsbankinn álitsgerðar breskrar lögmannsstofu um þær leiðir sem væru færar til að flytja innlánsreikninga útibús Landsbankans yfir í dótturfélag. Þegar leið á vorið varð hins vegar viðhorfsbreyting hjá stjórnendum bankans um hversu hratt ætti að flytja Icesave-reikningana í dótturfélag þótt Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn hafi ekki fengið upplýsingar um það frá bankanum. Í byrjun júlí gerði breska fjármálaeftirlitið síðan kröfu um að slíkur flutningur færi fram. 506
    Rannsóknarnefndin fjallar um skipun setts ráðuneytisstjóra viðskiptaráðuneytisins í stöðu stjórnarformanns Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og segir að sú aðstaða að þarna var um starfsmann ráðuneytisins að ræða hafi í framkvæmd leitt til þess að veruleg og náin starfstengsl urðu milli ráðuneytisins og Tryggingarsjóðsins sem dró aftur úr sjálfstæði og virkni stjórnar sjóðsins. Rannsóknarnefndin telur að þetta hafi verið óheppilegt fyrirkomulag sem gat gefið til kynna að tengsl sjóðsins, sem er sjálfseignarstofnun, og ráðuneytisins væru meiri en lög kváðu á um.
    Sagt er frá komu Andrews Gracies sem vann með fjármálasviði Seðlabanka Íslands að undirbúningi gerðar viðlagaáætlunar í febrúar. Í þeirri vinnu kom fram að menn skyldu reikna með því að fyrsti átakapunkturinn í íslenska fjármálakerfinu yrði gjalddagi Glitnis um miðjan október. Hann lýsti einnig þeirri skoðun sinni að íslensk stjórnvöld þyrftu nauðsynlega að mynda sér sameiginlega skoðun í viðlagamálum sem fyrst. Þá hafi komið fram á fundi Davíðs Oddssonar og Ingimundar Friðrikssonar með bankastjórn Seðlabanka Bretlands í mars að þar væru menn áhyggjufullir vegna mögulegra afleiðinga þess að mikið yrði tekið út af reikningum í bönkum, m.a. Landsbankanum, sem gæti haft smitáhrif, auk þess sem fyrirkomulag innstæðutrygginga hafi borið á góma. Geir H. Haarde og Árni M. Mathiesen funduðu í mars með Jónasi Fr. Jónssyni, forstjóra Fjármálaeftirlitsins, um stöðu bankanna og þar kom fram að Jónas teldi ólíklegt að upplýsingum væri haldið frá Fjármálaeftirlitinu með glæpsamlegum hætti.
    Gengi íslensku krónunnar hafði veikst eftir að fram komu upplýsingar um fjárhagsleg vandræði Bear Stearns og ýmis erlend fjármálafyrirtæki birtu neikvæðar greiningarskýrslur um íslenska fjármálakerfið. Á fundi samráðshóps stjórnvalda 18. mars 2008 kom fram að lausafjárvandi íslenskra fjármálafyrirtækja væri meira knýjandi en áður hafi verið talið og neikvæður tónn bærist frá erlendum bönkum og fjárfestum. Hættan væri orðin veruleg og bráð. Á fundi starfshóps Seðlabanka Íslands um viðbrögð við lausafjárvanda í lok mars hafi komið fram að viðræður um sameiningu hefðu stuttu áður farið fram milli íslenskra fjármálafyrirtækja, sbr. kafla 20.2.5. 507 Rannsóknarnefnd Alþingis dregur þá ályktun að mikið vantraust hafi ríkt milli forsvarsmanna fyrirtækjanna og efasemdir verið uppi um gagnsemi samruna. Sama dag fundaði samráðshópur stjórnvalda og þar var Fjármálaeftirlitinu og Seðlabankanum falið að taka saman yfirlit yfir helstu aðgerðir sem til greina kæmu við lausn vandans. Rannsóknarnefndin telur að samráðshópurinn hafi ekki fylgt þeirri vinnu sem unnin var í kjölfarið nægilega vel eftir þar sem ljóst mátti vera að alvarlegur vandi steðjaði að íslensku fjármálakerfi.508 Því er lýst hvernig viðhorf erlendra seðlabankastjóra til Seðlabanka Íslands hafi orðið mun neikvæðara en áður í framhaldi af málaleitan um gjaldeyrisskiptasamninga og að seðlabankar Bretlands, Evrópu og Bandaríkjanna hafi ekki samþykkt gerð slíkra samninga. Í viðræðum hafi verið bent á að geysilega erfitt yrði fyrir Seðlabankann að gegna hlutverki sínu sem lánveitandi til þrautavara vegna stærðargráðu samanlagðs efnahagsreiknings íslensku bankanna. Þá hafi Seðlabanki Íslands ekki þekkst boð Seðlabanka Bretlands um að ræða aðkomu alþjóðasamfélagsins að því að aðstoða Íslendinga við lausn vandans.509 Seðlabankar á Norðurlöndunum hafi hins vegar fallist á gerð gjaldeyrisskiptasamninga með því skilyrði að íslenskir ráðamenn undirrituðu samkomulag þess efnis að dregið yrði úr stærð efnahagsreikninga bankanna, breytingar gerðar á starfsemi Íbúðalánasjóðs, gjaldeyrisvaraforði þjóðarinnar efldur og aukið aðhald sýnt í ríkisfjármálum. Geir H. Haarde, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir og Árni M. Mathiesen undirrituðu samkomulagið fyrir hönd stjórnvalda og rannsóknarnefndin bendir á að áskilnaður um skriflega yfirlýsingu hafi verið til marks um aukna tortryggni erlendra seðlabankastjóra. Rannsóknarnefndin bendir jafnframt á bagaleg mistök af hálfu Seðlabankans í lok apríl þar sem gleymdist að framlengja lánalínu sem náðst hafði við Alþjóðagreiðslubankann í Basel. Í framhaldinu hafi ekki verið vilji til að taka málið upp að nýju.510
    Á fundi samráðshóps stjórnvalda 1. apríl 2008 var rætt um nauðsyn þess að setja á blað aðgerðaáætlun en að mati rannsóknarnefndar Alþingis var þeim fyrirætlunum ekki fylgt nægilega eftir. Rannsóknarnefndin rifjar upp umfjöllun um áhlaup á Landsbankann í Bretlandi frá febrúar fram yfir síðari hluta apríl og þá hættu sem enn var fyrir hendi að áhlaupinu loknu, en í tengslum við þá atburði sagði Davíð Oddsson við Geir H. Haarde og Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur að Landsbankinn gæti þolað slíkt útflæði fjár í um sex daga frá 1. apríl að telja. Rannsóknarnefndin bendir á að ekkert liggi fyrir um að neinar sérstakar ráðstafanir hafi verið gerðar af hálfu íslensku utanríkisþjónustunnar af þessu tilefni og einnig hafi skort á að íslensk stjórnvöld legðu á þessum tíma formlega að Landsbankanum að flytja Icesave- reikningana yfir í dótturfélag eða a.m.k. kölluðu eftir tímaáætlun um slíkan flutning. Ljóst hafi verið að framvinda þeirra mála gat haft verulega þýðingu um viðbrögð og aðgerðir íslenskra stjórnvalda á næstu missirum. Verðug markmið varðandi álitaefni og mögulegar aðgerðir og skilyrði vegna fjármálaáfalls hafi einnig verði sett á fundi samráðshóps stjórnvalda 21. apríl, en ekki fylgt nægilega vel eftir þrátt fyrir knýjandi þörf.
    Eftir því sem leið á vorið 2008 urðu fundir samráðshóps stjórnvalda tíðari og rannsóknarnefndin segir það til marks um þær auknu áhyggjur sem ríktu vegna stöðunnar á íslenskum fjármálamarkaði þótt nokkuð hafi skort á að brugðist væri við þeim áhyggjum, t.d. með því að kalla eftir sjónarmiðum ráðherra eða útfæra aðgerðaáætlun stjórnvalda. Þá leið lengra milli funda um sumarið án þess að tilefni hafi verið til að draga úr starfi hópsins.
    Í Fjármálastöðugleika Seðlabanka Íslands í byrjun maí 2008 kom fram að fjármálakerfið væri í meginatriðum traust. Þar voru tilgreindir þeir þættir sem styddu þá niðurstöðu. Á fundi samráðshóps stjórnvalda á sama tíma var kynnt skjal þar sem fram kom að í Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta væru 10 milljarðar króna, en þær innstæður sem kallað gæti verið eftir að ríkissjóður ábyrgðist næmu 2.318 milljörðum króna. Rannsóknarnefnd Alþingis bendir á að þrátt fyrir áhyggjur sem fram komu hjá Davíð Oddssyni á fundi bankaráðs Seðlabankans í maí hafi bankinn ekkert aðhafst og átelur að bankastjórn hafi ekki gripið til viðeigandi ráðstafana. 511 Í lok maí hóf Landsbankinn að taka við innlánum á Icesave- reikninga í Hollandi og fékk afar góðar viðtökur.512 Rannsóknarnefndin segir hins vegar ekki hægt að draga aðra ályktun í ljósi sögunnar frá Bretlandi en að afar óvarlegt hafi verið að hefja töku innlána í Hollandi í gegnum útibú en ekki dótturfélag og bendir á að Fjármálaeftirlitið hefði haft nægt tilefni til að taka málefni hollenska útibúsins til sérstakrar skoðunar vegna stöðu á gjaldeyrismarkaði með íslensku krónuna. Rannsóknarnefndin áréttar þó að þessi ákvörðun hafi verið viðskiptalegs eðlis og á ábyrgð stjórnenda Landsbankans.
    Á ársfundi Alþjóðagreiðslubankans í Basel í júní kom viðhorfsbreyting erlendra seðlabankastjóra gagnvart Íslandi sterkt fram og á fundi á Íslandi í júlí fór bankastjóri Seðlabanka Lúxemborgar ófögrum orðum um íslensku bankana. Mikil hætta var greinilega á ferðum í íslensku efnahagslífi. 513
    Ákveðin þáttaskil virðast hafa orðið varðandi Icesave-reikningana í Bretlandi í júlí 2008 þegar fjármálaeftirlitið þar í landi (FSA) setti fram kröfu um flutning innlánsreikninga úr útibúi yfir í dótturfélag. Breska þingið ræddi jafnframt um tryggingar breskra innstæðueigenda við gjaldþrot íslensks banka. Rannsóknarnefndin bendir á að sú umræða sem hafði verið í breskum fjölmiðlum frá ársbyrjun 2008 fól í sér viðvarandi hættu á áhlaupi á Landsbankann og umræðan í júlí jók þá hættu til muna. Með hliðsjón af stöðu Seðlabanka Íslands sem ekki gat gegnt hlutverki lánveitanda til þrautavara vekur það furðu nefndarinnar að ekki verður séð að á neinu stigi málsins hafi íslensk stjórnvöld beitt sér formlega gagnvart Landsbankanum til að knýja á um flutning innlánsreikninga útibús bankans í London í dótturfélag. Þau hafi hreinlega ekki talið það í sínum verkahring, heldur vísaði hver á annan. Síðla sumars hafi hollensk stjórnvöld jafnframt orðið áhyggjufull vegna innlána þar í landi.
    Snemma í júlí 2008 var skjal um aðkallandi ákvarðanatöku stjórnvalda vegna hættu á fjármálaáfalli tekið saman hjá Seðlabanka Íslands en því ekki fylgt nægilega vel eftir. Þar kom m.a. fram að stjórnendur bankanna gerðu sér grein fyrir stöðu mála en að þeim hefði ekki verið stillt upp við vegg af stjórnvöldum. Það vekur athygli rannsóknarnefndarinnar að ekki skuli hafa verið brugðist við þessu. Ekki er fallist á það viðhorf Geirs H. Haarde að stjórnvöld hefði skort úrræði til að bregðast við. Þau hafi haft ýmis úrræði, m.a. í gegnum Seðlabankann, og hefðu jafnframt getað falið sérfræðingum innan stjórnsýslunnar að undirbúa löggjöf til að styrkja valdheimildir sínar. Rannsóknarnefndin telur jafnframt að vinna hefði þurft drög að „neyðarlögum“ mun fyrr en raun bar vitni þar sem einungis hluti þeirra lá fyrir í byrjun október 2008 og þau voru í raun unnin að stórum hluta helgina áður en þau voru afhent ríkisstjórn. Ekkert hafi orðið úr tillögu Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur um skipan hóps reyndra sérfræðinga til að móta úrbótatillögur en Geir H. Haarde hafi ráðið efnahagsráðgjafa.
    Um miðjan júlí 2008 reyndi Seðlabankinn að spyrna fótum við útgáfu svokallaðra „ástarbréfa“ milli bankanna, en rannsóknarnefndin telur það aðfinnsluvert að Seðlabankinn skyldi ekki grípa mun fyrr til slíkra aðgerða í ljósi þeirra efasemda sem lengi höfðu ríkt um þessi veð innan bankans. Vísað er til viðbragða þáverandi menntamálaráðherra, Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur, við ummælum sérfræðings Merrill Lynch og það viðhorf talið lýsandi fyrir viðbrögð íslenskra stjórnvalda og banka árið 2008.
    12. ágúst 2008 lagði Björgvin G. Sigurðsson fram tillögu á ríkisstjórnarfundi um skipun nefndar til að auka stöðugleika fjármálakerfisins en hún náði ekki fram að ganga. 20. ágúst 2008 svaraði viðskiptaráðuneytið bréfi frá breska fjármálaeftirlitinu, FSA, varðandi viðbrögð ríkisins við hugsanlegu fjármálaáfalli og aðstoð við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta ef til þess kæmi.
    Þá er í skýrslu rannsóknarnefndarinnar lýst viðbrögðum Fjármálaeftirlitsins við málaleitan Seðlabanka Hollands um miðjan ágúst 2008 um að innlán á Icesave-reikninga í Hollandi yrðu stöðvuð vegna stöðu tryggingarsjóðsins og Seðlabanka Íslands, en í svarbréfi sínu studdi Fjármálaeftirlitið fyrst og fremst sjónarmið Landsbankans. Verulega mun hafa skort á að Fjármálaeftirlitið setti fram sjónarmið eða formlegar tillögur um mögulegar lausnir á flutningi Icesave-reikninganna í dótturfélög. Afstaða Hollendinga kom enn skýrar í ljós á fundi með bankastjórum Landsbankans síðar í mánuðinum. Á sama tíma gerði FSA kröfur til Landsbankans en þá var orðið ljóst að bankanum mundi reynast erfitt að flytja Icesave-reikningana í dótturfélag, auk þess sem það orkaði tvímælis hvort bresk stjórnvöld mundu sætta sig við þær eignir sem færa skyldi yfir til dótturfélagsins á móti innlánum úr útibúinu. Rannsóknarnefndin bendir á að samskipti íslenskra og breskra stjórnvalda voru að mestu að frumkvæði þeirra bresku á þessum tíma. Þá hafi Fjármálaeftirlitið talað máli bankans í stað þess að setja fram eigin sjónarmið eða tillögur.
    Landsbankinn óskaði þess við viðskiptaráðherra að hann talaði máli bankans við bresk stjórnvöld og það var gert á fundi með Alistair Darling, fjármálaráðherra Bretlands, 2. september 2008. Þar kvaðst Darling gera ráð fyrir því að bresk stjórnvöld mundu ábyrgjast innstæður að fullu og senda reikninginn síðan áfram. Rannsóknarnefndin tekur fram að ekki verður séð að fundurinn hafi dregið úr áhyggjum innan breska stjórnkerfisins af málefnum Landsbankans eða liðkað fyrir lausn vandans þrátt fyrir að áhyggjurnar væru augljósar og í framhaldi fundarins hafi hvorki viðskiptaráðherra né aðrir ráðherrar kannað hvaða leiðir væru færar til að greiða fyrir málinu.

Nánari ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um afmarkaða þætti. 514
    Í kafla 21.4 er að finna nánari ályktanir rannsóknarnefndarinnar um afmarkaða þætti rannsóknar hennar. Í inngangi segir nefndin að athygli hennar veki hversu algengt það var hjá þeim stjórnendum stofnana stjórnkerfisins sem gáfu skýrslur fyrir nefndinni að svarað væri að það hefði ekki fallið innan starfssviðs viðkomandi eða stofnunar hans að fjalla um eða bera ábyrgð á viðkomandi verkefni heldur hefði það verið hlutverk annarra stofnana. Sömu viðhorf kæmu fram í athugasemdabréfum sem nefndinni bárust. Rannsóknarnefndin telur brýnt að hugað verði sérstaklega að því að afmarka betur og kveða skýrar á um skyldur einstakra stofnana og embættismanna að þessu leyti.
    Rannsóknarnefndin gerir síðan grein fyrir ályktunum sínum um ýmsa þætti í störfum þeirra stjórnvalda og stofnana innan íslenska stjórnkerfisins sem fóru með hlutverk tengd eftirliti með starfsemi á fjármálamarkaði og áhrifum hennar á stöðugleika í efnahagslífi landsins í aðdraganda bankahrunsins.

Ríkisstjórnin. 515
    Rannsóknarnefndin segir að fyrir liggi að í ríkisstjórn Íslands hafi lítið verið rætt um stöðu bankanna og lausafjárkreppuna. Geir H. Haarde hafi í athugasemdabréfi sínu til rannsóknarnefndarinnar bent á að málefni bankanna hafi verið viðkvæm trúnaðarmál og það hefði getað valdið tjóni ef spurst hefði út að þau væru til umræðu á ríkisstjórnarfundum. Rannsóknarnefndin tekur fram að þetta hafi þó ekki komið í veg fyrir bókun í fundargerð ríkisstjórnarinnar 12. ágúst 2008 um framlagningu viðskiptaráðherra á minnisblaði um skipan nefndar um fjármálastöðugleika, sem hlaut þó engar undirtektir. Rannsóknarnefndin fellst á að neikvæður orðrómur varðandi aðgerðir opinberra aðila á vettvangi fjármálamarkaðar geti haft áhrif á markaðinn og jafnvel aukið á vandann. Hins vegar hljóti það að heyra til skyldna ráðherra sjálfra, einkum forsætisráðherra, að búa svo um hnútana í skipulagi og starfi ríkisstjórnar að þar sé hægt að ræða í trúnaði um viðkvæm mál sem varða mikilsverða og knýjandi almannahagsmuni. Rannsóknarnefndin vísar til 17. gr. stjórnarskrárinnar um að skylt sé að ræða nýmæli í lögum og mikilvæg stjórnarmálefni á ríkisstjórnarfundum, m.a. svo að aðrir ráðherrar hafi tækifæri til að bregðast við og hafa áhrif á stefnumörkun ríkisstjórnar og ráðuneyti sinna. Einnig geti það skipt máli hvað skráð er um mál í fundargerð og gögn ríkisstjórnarinnar ef síðar þarf að kanna viðhlítandi ráðstafanir af hálfu ráðherra, og þá hverra. Rannsóknarnefndin ræðir síðan um þá stjórnarfarslegu venju sem hafi þróast hjá samsteypustjórnum síðustu áratugi að óformlegir fundir og samráð formanna ríkisstjórnarflokkanna hafi fengið aukið vægi við stefnumörkun og eiginlega ákvarðanatöku í starfi ríkisstjórnar. Geir H. Haarde hafi m.a. vikið að þessu í athugasemdabréfi sínu til rannsóknarnefndarinnar, en Ingibjörg Sólrún Gísladóttir lýst því að Samfylkingin hefði viljað leggja áherslu á skýrari verkstjórn og meira samstarf innan ríkisstjórnar. Athugun rannsóknarnefndarinnar bendir ekki til þess að upplýsingar um efni funda og samráðs milli oddvita stjórnarflokkanna hafi verið skráðar með kerfisbundnum hætti né heldur afstaða fundarmanna, stefnumörkun eða einstakar ákvarðanir. Rannsóknarnefnd Alþingis bendir á að rétt kunni að vera að huga að setningu reglna um skráningu þess sem fram fer við slíkt samráð. Nefndin ályktar jafnframt að óheppilegur sé sá háttur að hafa fundargerðir ríkisstjórnar knappar og yfirborðskenndar og nefnir dæmi um það hvernig einstakir ráðherrar upplifðu þá óformlegu starfshætti sem gerð er grein fyrir í skýrslunni. Rannsóknarnefnd Alþingis telur mikilvægt að mál sem koma til umræðu og ráðið er til lykta í innra starfi ríkisstjórnarinnar komi fram með skýrum hætti í formlegum fundargerðum hennar, enda er þar um að ræða einhverjar mikilvægustu ákvarðanir sem teknar eru fyrir hönd þjóðarinnar. 516 Rannsóknarnefndin telur aðfinnsluvert að forsætisráðherra hafi ekki upplýst viðskiptaráðherra um a.m.k. fimm fundi þar sem rætt var um vanda bankanna og lausafjárkreppuna á tímabilinu frá febrúar til maí 2008, en að mati rannsóknarnefndarinnar hefði forsætisráðherra borið að gera það sem verkstjóra ríkisstjórnarinnar svo að viðskiptaráðherra gæti rækt starfsskyldur sínar.
    Að mati rannsóknarnefndarinnar voru aðgerðir ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum ómarkvissar þegar tók að harðna á dalnum í ársbyrjun 2008. Ráðherrar einblíndu of mikið á ímyndarvanda fjármálafyrirtækja í stað þess að takast á við stærð fjármálakerfisins hér á landi. Ekki var lagt mat á fjárhagslegan styrk ríkisins til að koma bönkunum til aðstoðar og engar upplýsingar lágu fyrir um kostnað við hugsanlegt fjármálaáfall. Svo virðist sem menn hafi talað um þessi mál út frá pólitískri afstöðu en ekki mati á raunverulegri getu ríkisins. Nefndin segir þó að það veki athygli að stjórnvöld hafi ekki samhliða gripið til annarra aðgerða, t.d. gert vandaða úttekt á því hvort þörf væri á að einhverjir bankanna flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi í stað þess að halda fast við þá opinberu stefnu ríkisstjórnarinnar að þeir skyldu áfram hafa höfuðstöðvar á Íslandi. Ekki verði séð að Seðlabankinn hafi beinlínis þrýst á flutning höfuðstöðva Kaupþings úr landi, þrátt fyrir frásögn Davíðs Oddssonar um að hann hafi verið hlynntur því, og Sigurður Einarsson fullyrti fyrir rannsóknarnefndinni að Seðlabankinn hefði ekki sagt forsvarsmönnum Kaupþings að nauðsynlegt væri að bankinn flytti höfuðstöðvar sínar úr landi. Engin skrifleg gögn liggi heldur fyrir um áætlanir um aðgerðir stjórnvalda til að þrýsta á að fjármálafyrirtækin minnkuðu efnahagsreikning sinn. Rannsóknarnefndin segir getuleysi ríkisstjórnar og stjórnvalda til að draga úr stærð fjármálakerfisins í tæka tíð skera í augu. Bæði Alþingi og ríkisstjórn hafi skort burði til að setja fjármálakerfinu skynsamleg mörk og öll orka hafi farið í að halda fjármálakerfinu gangandi þar sem ekki hafi verið hægt að taka áhættuna af því að jafnvel hluti þess félli, stærðarinnar vegna. 517

Seðlabanki Íslands. 518
    Rannsóknarnefndin segir að ekki verði séð að bankastjórn Seðlabankans hafi komið formlegum tillögum að nauðsynlegum aðgerðum á framfæri við ríkisstjórnina þrátt fyrir yfirlýstar áhyggjur sínar. Ekki hafi farið saman hvert mat bankans var á hinni alvarlegu stöðu og rökrétt viðbrögð og tillögur byggðar á því mati. Rannsóknarnefndin vísar til kafla 19.7.1 í skýrslunni þar sem fram kemur að Seðlabankinn fékk rökstuddan grun um að sérstök kerfisáhætta væri að myndast vegna náinna tengsla á milli lántakenda sem voru með mjög há lán hjá mörgum fjármálastofnunum hér á landi. 519 Að mati rannsóknarnefndarinnar var þá komið fram sérstakt tilefni fyrir Seðlabankann til að kalla eftir nauðsynlegum upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu svo að hægt væri að leggja mat á áhættuna.520 Rannsóknarnefndin fær ekki séð að skort hafi að lögum heimild fyrir Fjármálaeftirlitið til að afhenda Seðlabankanum upplýsingar um stórar áhættuskuldbindingar á nafngreindu formi, svo og aðrar upplýsingar sem Seðlabankinn hafði þörf fyrir til að rækja lögbundið hlutverk sitt. Þar sem engar viðhlítandi skýringar hafi komið fram á því hvers vegna Seðlabankinn lét hjá líða að kalla eftir þessum upplýsingum verði að telja það afar gagnrýnisvert að það skyldi ekki vera gert.
    Þegar fram komu upplýsingar í apríl 2008 um að Landsbankinn væri undir áhlaupi í Bretlandi voru þær ekki skráðar í skjal þar sem jafnframt væri gerð grein fyrir mati bankans á þeim og tillögum hans um eðlileg eða möguleg viðbrögð. Embættisfærsla Seðlabankans væri því að þessu leyti ekki jafnvönduð og ætlast hefði mátt til og hefði það vafalítið gert ráðherrum erfiðara fyrir að meta rétt viðbrögð, sérstaklega í ljósi erfiðra samskipta Davíðs Oddssonar og ráðherra Samfylkingarinnar. Á hinn bóginn verður heldur ekki séð að ráðherrar hafi kallað eftir slíkum tillögum og skjölum frá Seðlabankanum. Þá telur rannsóknarnefndin að skort hafi á af hálfu bankastjórnar Seðlabanka Íslands að nægjanlega hafi verið brugðist við í formi upplýsingaöflunar og ráðstafana með tilliti til þeirra áhrifa sem söfnun bankanna á innlánum í útibúum erlendis hafði með tilliti til áhættuþátta gagnvart íslenska fjármálakerfinu og þar með fjármálastöðugleika Íslands ef til áfalla kæmi í rekstri íslensku bankanna. Fyrst á árinu 2008 sér þess stað í gögnum að rætt hafi verið um mögulegar leiðir til að draga úr áhrifum og þeirri áhættu sem þessum innlánum fylgdi í samskiptum bankastjórnar Seðlabankans við fyrirsvarsmenn bankanna. Rannsóknarnefndin fær ekki séð að bankastjórn Seðlabankans hafi beint og með formlegum hætti sett fram gagnvart bönkunum, sérstaklega Landsbankanum, tillögur eða boðað aðgerðir af sinni hálfu til að sporna við og takmarka þau neikvæðu áhrif sem innlánasöfnun erlendis gat haft í för með sér heldur þvert á móti afnumið bindiskyldu af erlendum innlánsreikningum í mars 2008.
    Rannsóknarnefndin telur ljóst að ákveðin tortryggni og samstarfserfiðleikar hafi sett mark sitt á samskipti Davíðs Oddssonar og flestra ráðherra Samfylkingarinnar. Þá hafi fyrra samstarf og áralöng vinátta Davíðs Oddssonar og Geirs H. Haarde haft áhrif á samstarf og skilning manna á þeim upplýsingum sem fóru milli þessara forustumanna annars vegar ríkisstjórnar og hins vegar Seðlabanka Íslands. Fyrri störf Davíðs Oddssonar höfðu áhrif á það hvernig ráðherrar brugðust við upplýsingum sem hann veitti sem embættismaður í aðdraganda bankahrunsins. Vísað er til ummæla Björgvins G. Sigurðssonar og Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur varðandi þetta og einnig ummæla Geirs þar sem fram kemur að samstarf hans og Davíðs Oddssonar hafi verið flókið með tilliti til fyrri kynna þeirra, fyrri stöðu og þáverandi stöðu beggja. Rannsóknarnefndin segir að mikið vantraust hafi bersýnilega skapast hjá hluta ríkisstjórnarinnar gagnvart Davíð, sem hafi aukist til muna helgina 4.–5. október 2008, og það hafi líklegast verið ein helsta ástæða þess að Seðlabankinn hafði enga aðkomu að störfum sérfræðingahóps forsætisráðherra og tók almennt minni þátt í vinnu stjórnvalda en vikuna þar á undan. Þessar illdeilur hafi því án nokkurs vafa haft slæm áhrif á framvindu viðlagaundirbúnings hins opinbera, enda hafi Seðlabankinn haft á að skipa sérfræðingum sem æskilegt var að kæmu að undirbúningi og samningu neyðarlagafrumvarps. Rannsóknarnefndin segir síðan í skýrslunni: „Þegar gætt er að mikilvægi þess að tryggja sjálfstæði Seðlabanka Íslands og áhrifamátt stefnumörkunar bankans um peningamálastjórn og aðra þætti efnahagsmála sem bankinn fer með verður það ekki talin æskileg skipan mála að í starf seðlabankastjóra veljist fyrrverandi stjórnmálamenn líkt og tíðkast hefur um árabil í Seðlabanka Íslands. Það er til þess fallið að vekja upp efasemdir um einurð þeirra við að vinna að lögbundnu markmiði bankans, einkum ef slíkt er í andstöðu við efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar eða framkvæmd tiltekinna kosningaloforða. Þá er hætt við að tillögur slíks seðlabankastjóra verði, með réttu eða röngu, settar í ákveðið pólitískt samhengi sem þarf ekki á neinn hátt að endurspegla forsendur slíkra tillagna sem settar eru fram á grundvelli lögbundins hlutverks Seðlabanka Íslands. Síðast en ekki síst er slík aðstaða til þess fallin að rýra trúverðugleika Seðlabankans.“ 521

Fjármálaeftirlitið. 522
    Það er mat rannsóknarnefndar Alþingis að Fjármálaeftirlitið hafi ekki verið nægilega vel í stakk búið til að sinna eftirliti með fjármálafyrirtækjum á viðhlítandi hátt þegar þau féllu haustið 2008. Vöxtur Fjármálaeftirlitsins fylgdi ekki hröðum vexti íslenska fjármálakerfisins, flóknari eignatengslum á fjármálamarkaði og auknum umsvifum eftirlitsskyldra aðila erlendis og samræmdist ekki auknum og flóknari verkefnum sem stofnuninni höfðu verið fengin með lögum á undangengnum árum og kröfðust mikillar sérþekkingar á rekstri banka, hagfræði, reikningsskilum og löggjöf á fjármálamarkaði. Alltof seint var hafist handa við að auka fjárveitingar til Fjármálaeftirlitsins, svo að það gæti fylgst með fjármálafyrirtækjum og rækt lögbundin eftirlitsverkefni sín. Það var á ábyrgð stjórnar og forstjóra Fjármálaeftirlitsins að óska eftir auknum fjárveitingum til stofnunarinnar og láta á það reyna hvort löggjafinn væri reiðubúinn að breyta fjárhæð gjalda þannig að stofnuninni yrði tryggt nægilegt fé. 523 Þær hækkanir sem Fjármálaeftirlitið fór fram á voru of litlar og komu of seint, án þess að með þeirri fullyrðingu sé sagt að ábyrgð viðskiptaráðherra og Alþingis hafi engin verið. Mikil starfsmannavelta, lítil starfsreynsla og lækkandi starfsaldur takmarkaði mjög getu Fjármálaeftirlitsins til að hafa virkt eftirlit með fjármálastofnunum og hafa á þeim nauðsynlegt taumhald. Það skorti á að stjórn Fjármálaeftirlitsins tækist á við grundvallarspurningar, svo sem um stærð bankakerfisins og nauðsynleg viðbrögð stofnunarinnar við alltof örum vexti þess. Stjórnin rækti því ekki skyldur sínar við stjórnun stofnunarinnar að því er varðar eitt af helstu hættumerkjum í þróun íslenskra fjármálafyrirtækja.
    Rannsóknarnefndin telur jafnframt að starfsmenn Fjármálaeftirlitsins hafi ekki sýnt nægilega festu og ákveðni í eftirlitsstörfum sínum við úrlausn og eftirfylgni mála. Oft skorti á að Fjármálaeftirlitið tæki á rökstuddan hátt af skarið í niðurstöðum sínum, sérstaklega hvað varðar útskýringu hugtakanna „yfirráð“ og „fjárhagsleg tengsl“ við beitingu reglna um stórar áhættur. Í þeim tilvikum sem talið var að ákveðnir gerningar færu í bága við lög voru þess hins vegar dæmi að þar væri látið við sitja að senda skriflegar athugasemdir til fjármálafyrirtækisins án þess að málinu væri þá jafnframt komið í lögformlegan farveg. Þótt rannsóknarnefndin útiloki ekki að í veigaminni málum geti Fjármálaeftirlitið beitt því úrræði að gefa fjármálafyrirtækjum kost á að leiðrétta minni háttar mistök með óformlegum hætti telur nefndin að ganga verði almennt út frá því að samkvæmt þeim lögum sem Fjármálaeftirlitið starfar eftir beri því að setja málið í lögformlegan farveg samhliða tilmælum um úrbætur eða fljótlega eftir að þau er gefin til að tryggja að hægt sé að fylgja þeim eftir með þvingunarúrræðum og eftir atvikum viðurlögum sinni fjármálafyrirtækið tilmælunum ekki. Þeir stjórnsýsluhættir sem Fjármálaeftirlitið beitti voru ótækir og ganga í bága við lögboðna málsmeðferð þar sem Fjármálaeftirlitið skal krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests komi í ljós að eftirlitsskyldur aðili fylgi ekki lögum og öðrum reglum sem gilda um starfsemi hans, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Fjármálaeftirlitið hefur heimild til að beita þvingunarúrræðum og stjórnsýsluviðurlögum fari aðili ekki að fyrirmælum stofnunarinnar, en þar sem málum var ekki alltaf komið í lögformlegan farveg var ekki lagður grundvöllur að því að hægt væri að beita slíkum úrræðum og skorti því slagkraft í störf stofnunarinnar.
    Rannsóknarnefndin segir að röng forgangsröðun hafi einnig verið hluti af vanda Fjármálaeftirlitsins en leggja hefði átt miklu meiri áherslu á að koma upp þróuðum upplýsingakerfum hjá stofnuninni. Viðvarandi fjárhagslegt eftirlit sem sinnt er með gagnaöflun frá eftirlitsskyldum aðilum, gagnaúrvinnslu og mati sérfræðinga á innkomnum gögnum kemur ekki að fullum notum nema stofnunin hafi yfir að ráða þróuðum upplýsingakerfum og sérfræðingum til úrvinnslu upplýsinganna. Mikið skorti á tæknilega þekkingu og búnað hjá Fjármálaeftirlitinu sem hafði því í raun ekki þá nauðsynlegu yfirsýn yfir starfsemi fjármálafyrirtækjanna sem brýn þörf var á. Vandamál Fjármálaeftirlitsins varðandi úrvinnslu upplýsinga úr kerfum sínum komu án efa niður á getu þess til að rækja starfsskyldur sínar við eftirlit með og taumhald á fjármálafyrirtækjunum. 524 Sú þróun að eignarhaldsfélögum væru veitt lán gegn veðum í hlutabréfum og að bankarnir tækju veð í hlutabréfum í viðkomandi banka vegna lána sem þeir veittu gagngert til kaupa á þessum hlutabréfum og sú hætta sem þessu var samfara virðist að miklu leyti hafa farið fram hjá stjórnendum Fjármálaeftirlitsins að mati rannsóknarnefndarinnar. Ekki verður séð að Fjármálaeftirlitið hafi aflað sérstaklega upplýsinga um hverjar væru skuldbindingar og áhrif þessara lána og veða í hlutabréfum fjármálafyrirtækja milli þeirra.525 Þá virðist hafa skort fullnægjandi upplýsingar hjá Fjármálaeftirlitinu um umfang lána fjármálafyrirtækjanna til kaupa á hlutabréfum í þeim. Þá var svokallaður TRS- gagnagrunnur, sem Fjármálaeftirlitið hefði getað notað til að fylgjast með stöðutöku aðila á markaði og þróun hennar, ekkert notaður þar sem stofnunin hafði ekki komið sér upp nauðsynlegum búnaði til að lesa og greina gögnin. Ályktanir sem dregnar voru af upplýsingasöfnun viðbúnaðarhóps Fjármálaeftirlitsins, sem settur var á fót síðla árs 2007, voru ekki afgerandi gagnrýnar. Stjórnendur Fjármálaeftirlitsins töldu ekki að nein meiri háttar vandræði steðjuðu að bönkunum fram eftir árinu 2008. Rannsóknarnefndin telur ljóst að þessir aðilar hafi ekki metið ástandið rétt og verið mun bjartsýnni en tilefni var til, hugsanlega vegna þess að um dulið ofmat á eigin fé fjármálafyrirtækjanna hafi verið að ræða, en einnig vegna þess að Fjármálaeftirlitið notaðist við gölluð álagspróf sem gáfu bæði markaðnum og Fjármálaeftirlitinu sjálfu falskt öryggi.526
    Eitt af lögbundnum hlutverkum Fjármálaeftirlitsins er að hafa eftirlit með starfsemi Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Við rannsókn nefndarinnar komu engin gögn eða upplýsingar fram um að Fjármálaeftirlitið hafi formlega haft afskipti af málefnum Tryggingarsjóðsins á grundvelli eftirlitsskyldu sinnar gagnvart stjórn sjóðsins, stjórnvöldum eða bönkunum. Þótt forstjóri Fjármálaeftirlitsins hafi sannanlega rætt um málefni Tryggingarsjóðsins í samráðshópnum skorti að mati rannsóknarnefndarinnar á að á vegum stofnunarinnar væri tekin saman skrifleg skýrsla um sjóðinn á grundvelli 15. gr. laga nr. 98/1999 til að greina þá þróun sem átti sér stað í innlánsstarfsemi fjármálastofnana og leggja á hana mat, sérstaklega með tilliti til þeirra áhrifa sem innlánssöfnun bankanna í útibúum erlendis hafði á skuldbindingar sjóðsins og möguleika hans til að standa við greiðsluskuldbindingar sínar. Embættisfærsla Fjármálaeftirlitsins var að þessu leyti ekki jafnvönduð og ætlast hefði mátt til. Miðað við þann skilning forstjóra Fjármálaeftirlitsins að íslenska ríkið þyrfti að standa við 20.887 evra lágmarkstryggingu til hvers innstæðueigenda hefði átt að vera enn frekara tilefni til að beita hinni lögbundnu eftirlitsheimild Fjármálaeftirlitsins með formlegum hætti. Sérstaklega var þetta brýnt gagnvart þeim stjórnvöldum sem þurftu að takast á við greiðsluskuldbindingar sem leiddu af tilskipun 94/19/EB ef eignir Tryggingarsjóðsins dygðu ekki til að mæta þeim. Þá taldi forstjóri Fjármálaeftirlitsins að stofnunin hefði mjög takmarkaðar lagaheimildir til afskipta af opnun innlánsreikninga í útibúum bankanna erlendis. Við opnun innlánsreikninga Landsbankans í Amsterdam í maí 2008 var ljóst að bankinn ætlaði að afla evra á gjaldeyrisskiptamarkaði til að greiða úttektir af innlánsreikningum, en rannsóknarnefndin bendir á að gjaldeyrisskiptamarkaður með íslenskar krónur hafði á köflum verið nær óvirkur frá 19. mars 2008. Ekki er að sjá að Fjármálaeftirlitið hafi talið það gefa tilefni til sérstakra viðbragða af sinni hálfu þrátt fyrir að um verulega hættu hafi verið að ræða fyrir Landsbankann sem var kerfislega mikilvægur. Það hlaut jafnframt að vera ljóst að takmarkaðri aðgangur bankans að evrum eftir að gjaldeyrismarkaður tók að lokast, sérstaklega eftir að áhrifa af falli Lehman Brothers tók að gæta, hefði áhrif á möguleika hans til að standa við innlánsskuldbindingar sínar. Þetta hefði átt að vera Fjármálaeftirlitinu nægt tilefni til að taka málefni útibúsins til sérstakrar umfjöllunar en það var ekki gert og er gagnrýnisvert að mati rannsóknarnefndarinnar. 527
    Loks telur rannsóknarnefnd Alþingis mikilvægt að Fjármálaeftirlitið taki upp það verklag að eiga reglulega fundi með innri endurskoðendum fjármálafyrirtækjanna, í samræmi við þau sjónarmið sem 14. gr. leiðbeinandi reglna um innri endurskoðun, sem Basel-nefndin gaf út árið 2001, er byggð á. Á sama hátt er það jafnmikilvægt að slíkir fundir séu haldnir með ytri endurskoðendum og regluvörðum fjármálafyrirtækjanna. Með því gefst þá færi á að samhæfa betur innra og ytra eftirlit með fjármálafyrirtækjunum og auka þannig slagkraft þess eftirlits sem haft er með þeim. Það er mat rannsóknarnefndarinnar að nauðsynlegt sé að vinna skipulega að uppbyggingu Fjármálaeftirlitsins og gera það betur í stakk búið til að sinna lögbundnum skyldum sínum í þágu almannahagsmuna. Æskilegt er að úttekt fari síðan fram á stofnuninni eftir þrjú ár eða svo til að meta megi hvort nægilegur árangur hafi náðst við uppbyggingu hennar. 528

Samráðshópur forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað. 529
    Samráðshópnum var komið á fót með skriflegu samkomulagi 21. febrúar 2006 í því skyni að formbinda samráð aðila á þessu sviði með því að leitast við að skerpa hlutverkaskiptingu, hindra tvíverknað og auka gegnsæi. Hópurinn var vettvangur upplýsinga- og skoðanaskipta, ráðgefandi og tók ekki ákvarðanir um aðgerðir. Skyldur hvíldu hins vegar áfram á aðilum hópsins, allt eftir lagalegri stöðu og hlutverki hvers um sig. Það að fulltrúar ráðuneytanna í hópnum væru ráðuneytisstjórar þeirra hvers um sig endurspeglar að mati rannsóknarnefndarinnar vægið sem hópnum var ætlað að hafa á sínu sviði. Skoðanir fulltrúa hópsins eru skiptar um það hvort það hafi verið hlutverk hans að semja sameiginlega viðbúnaðaráætlun stjórnvalda. Rannsóknarnefndin segir augljóst að samráðshópinn hafi sem heild skort upplýsingar til að byggja ráðgjöf sína á þótt þær hefðu, a.m.k. að einhverju leyti, verið til staðar hjá einstökum stofnunum sem áttu aðild að hópnum. Honum hafi ekki verið komið á fót með lögum og miðlun nauðsynlegra upplýsinga til hans hafi heldur ekki verið lögmælt. Hann hafi því ekki haft glögga yfirsýn yfir stórar áhættuskuldbindingar, krosseignatengsl eða aðra veika hlekki í íslensku fjármálalífi. Að mati rannsóknarnefndarinnar var hér um að ræða alvarlegan ágalla á starfsskilyrðum hópsins sem hlaut að koma niður á vinnu hans.
    Rannsóknarnefndin segir jafnframt að þegar drög að fundargerðum samráðshópsins og skýrslur þeirra sem áttu sæti í honum séu skoðaðar verði ekki séð að áhersla hafi verið lögð á gerð viðbúnaðaráætlunar fyrr en á 8. fundi hans, 18. mars 2008. Eftir það fór hópurinn að hittast mun oftar en áður. 530 Í lok maí kom fram viðhorfsmunur á milli Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans annars vegar og ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins hins vegar sem átti eftir að setja mark sitt á starf hópsins, þar sem Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn kölluðu eftir pólitískri stefnu um ákveðin atriði sem ráðuneytisstjórinn taldi ótímabært að taka ákvörðun um.
    Rannsóknarnefndin átelur vinnubrögð hópsins og segir að mikið hafi skort á agaða og skipulagða verkstjórn í honum, t.d. hafi dagskrá funda ekki alltaf legið fyrir við upphaf þeirra og málum hafi ítrekað verið ýtt áfram óræddum til næsta fundar. Þannig hafi aðgerðaáætlun t.d. ekki verið rædd fund eftir fund. Skort hafi skýra verkaskiptingu og ábyrgð á framkvæmd verkefna. Þá hafi allan tímann vantað aðgerðir en ráðherrar hefðu verið í mikilli fjarlægð. Rannsóknarnefndin telur að vinnubrögðin hafi verið ótæk í ljósi hinna þýðingarmiklu verkefna hópsins enda var hópurinn langt frá því að ljúka fyrstu drögum að tillögu að viðbúnaðaráætlun þegar fjármálaáfallið dundi yfir. 531 Augljóst var að eitt af þeim viðfangsefnum sem takast þurfti á við í viðbúnaðaráætlun stjórnvalda var hvernig mæta ætti þeim skuldbindingum sem féllu á Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta ef til fjármálaáfalls kæmi. Ein af afleiðingum þess að gerð viðbúnaðaráætlunar var ekki lokið birtist í þeirri óvissu sem var við fallið og eftir það um málefni sjóðsins. Rannsóknarnefndin bendir á þær sérstöku skyldur sem hvíldu á fulltrúa forsætisráðuneytisins í hópnum, en hann stýrði starfi hans og honum bar skylda til að leiða mál til lykta og beita sér fyrir skilvirkni í starfinu. Vegna anna meðlima hópsins við önnur störf urðu þeir að treysta á Seðlabankann og Fjármálaeftirlitið um aðstoð við að semja viðbúnaðaráætlun. Rannsóknarnefndin bendir á að miðlun upplýsinga frá samráðshópnum til ráðherra hafi ekki verið í föstum skorðum. Hlutaðeigandi ráðherrar hafi ekki haldið reglulega fundi til að fara yfir verkefni og afrakstur af vinnu hópsins og sinna yfirstjórn verkefnisins að því leyti sem það heyrði undir þá.532 Þá fengu tillögur og skjöl ekki formlega afgreiðslu, t.d. hjá ráðherrum sem áttu fulltrúa í hópnum. Rannsóknarnefndin ályktar sem svo að mjög hafi skort á að vinnu samráðshópsins hafi verið stýrt á markvissan hátt, auk þess sem ráðherrarnir hittust ekki reglulega til að fara yfir verkefni og afrakstur af vinnu hópsins.
    Ljóst virðist að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið litu til samráðshópsins varðandi frumkvæði að sameiginlegum viðbúnaðaráætlunum, ekki síst aðgerðum sem krefðust pólitískra ákvarðana og samhæfingu aðgerða. Vægi hans virðist því hafa orðið meira en upp var lagt með og óljóst valdsvið og ábyrgð samráðshópsins m.a. leitt til þess að ekki var skýrt hver stýrði, samhæfði og bar ábyrgð á viðlagaundirbúningi íslenska ríkisins vegna fjármálaáfalla. 533 Hver vísaði á annan um athafnaskyldu og enginn gekkst við ábyrgð í skýrslutökum hjá rannsóknarnefndinni. Þá tókst samráðshópnum ekki vel upp í því að stilla saman strengi um þau verkefni sem heyrt gátu undir fleiri stjórnvöld og náði t.d. engum árangri í því að samhæfa aðgerðir til að þrýsta á Landsbankann að færa reikninga úr útibúi í dótturfélag, en starfsemin í London og málefni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta heyrði undir Fjármálaeftirlitið. Við rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis komu engin gögn eða ótvíræðar staðfestingar fram um að íslensk stjórnvöld hefðu á þessum tíma stillt saman strengi í samráðshópnum og lagt formlega að Landsbankanum að flytja Icesave-reikningana eða kallað eftir tímaáætlun um slíkt. Með hliðsjón af þýðingu málsins hefði að lágmarki verið eðlilegt í samræmi við vandaða stjórnsýslu að þau stjórnvöld sem báru ábyrgð á þessum málum kölluðu eftir staðfestum áætlunum um tímasetningu flutnings reikninganna yfir í dótturfélag. Með vísan til 5. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 er það mat rannsóknarnefndarinnar að taka verði til gagngerrar endurskoðunar þann grundvöll sem stjórnvöldum er skapaður til að vinna að samhæfðri viðbúnaðaráætlun. Það sé nauðsynlegt til að tryggja tímabær, samhæfð og undirbúin viðbrögð við fjármálaáfalli og koma í veg fyrir misskilning um verkaskiptingu stjórnvalda. Þar verði að taka af skarið með það hver fari með völd og beri ábyrgð á að stýra þeirri vinnu.

Einangrun íslenskra stjórnvalda á alþjóðavettvangi. 534
    Rannsóknarnefndin greinir frá því að snemma árs 2008 hafi verið orðið ljóst að áhyggjur af stærð íslenska bankakerfisins fóru vaxandi meðal sumra evrópskra seðlabankastjóra og íslensku bankarnir höfðu líka bakað sér ákveðna óvild í Evrópu með töku innlána á hærri vöxtum en aðrir bankar buðu og með framgöngu sinni í veðlánaviðskiptum við Seðlabanka Evrópu í gegnum Seðlabanka Lúxemborgar. Erfitt reyndist að gera gjaldeyrisskiptasamninga, t.d. við Breta, sem þó buðu Íslendingum aðstoð við að minnka bankakerfi sitt. Því erindi var hins vegar ekki svarað. Til yfirlýsingar undirritaðrar af þremur ráðherrum ríkisstjórnarinnar um ábyrga stefnu í ríkisfjármálum og breytingar á Íbúðalánasjóði þurfti að koma svo að Danir, Norðmenn og Svíar fengjust til að ganga frá gjaldeyrisskiptasamningum. Yfirlýsingin var hins vegar ekki rædd í ríkisstjórn.
    Rannsóknarnefndin segir að það virðist hafa verið mat norrænna seðlabankastjóra að íslensk yfirvöld hefðu ekki beitt sér af nægilegu afli við að draga úr stærð íslensku fjármálafyrirtækjanna, hefðu ekki haldið uppi nægilega ábyrgri stefnu í ríkisfjármálum og auk þess hefði ekki verið ráðist í nauðsynlegar breytingar á Íbúðalánasjóði. Undirritun yfirlýsingarinnar bar vott um lítið traust norrænu seðlabankastjóranna til íslensku ríkisstjórnarinnar og lítið varð um efndir þess loforðs að þeir yrðu jafnharðan upplýstir um aðgerðir stjórnvalda til að uppfylla gefin loforð. Allt þetta stuðlaði að einangrun íslenskra stjórnvalda á alþjóðavettvangi.

Stjórnarráð Íslands. 535
    Rannsóknarnefndin vísar til þess að samkvæmt stjórnarskránni fari ráðherrar með æðstu yfirstjórn stjórnsýslunnar og beri ábyrgð á öllum stjórnarframkvæmdum. Ráðuneytin eru æðstu stjórnsýslustofnanir ríkisins og ráðuneytisstjórar stýra þeim undir yfirstjórn ráðherra. Verulegar breytingar urðu á verkefnum ráðuneyta í tengslum við aðild Íslands að EES-samningnum, ekki síst á sviði fjármálamarkaðar og eftirlits með honum. Ýmis verkefni ráðuneyta voru í framhaldinu færð til undirstofnana sem ráðuneytin höfðu síðan eftirlit með. Á sviði fjármálamarkaðar var hins vegar farin sú leið að fela sjálfstæðum ríkisstofnunum þau meginhlutverk og heimildir sem ríkisvaldið fer með. Það haggar hins vegar ekki við skyldum ráðherra og ráðuneytis hans til að hafa eftirlit og fylgjast með þróun á málefnasviði sínu sem hin sjálfstæða stofnun starfar á og bregðast við þegar ástæða er til, t.d. með framlagningu lagafrumvarpa. 536 Rannsóknarnefndin bendir á að að mestu leyti hafi ekki verið gerðar sérstakar umbætur á reglum um Stjórnarráð Íslands sem mæla fyrir um yfirstjórn stjórnsýslunnar.
    Forsætisráðuneyti, viðskiptaráðuneyti og fjármálaráðuneyti voru í lykilhlutverki við fall bankanna og hitinn og þunginn af starfi ráðuneytanna á þessu tímabili hvíldi á herðum fárra embættismanna, fyrst og fremst ráðuneytisstjóra. Almennt var ekki til að dreifa innan ráðuneytanna mörgum starfsmönnum með sérþekkingu sem gerði þeim kleift að takast á við verkefni af þeim toga sem aðdragandi bankahrunsins hafði í för með sér, t.d. var ekki ráðinn sérstakur efnahagsráðgjafi í forsætisráðuneytið fyrr en 1. ágúst 2008. Rannsóknarnefndin segir að íslenska stjórnkerfið hafi verið illa í stakk búið til að takast á við fjármálaáföll ársins 2008 og augljóslega þurfi að fjölga í hópi vel menntaðra og þjálfaðra starfsmanna sem hafa getu til að takast á við flókin verkefni. Það verði varla gert á annan hátt en að sköpuð séu þau starfsskilyrði í Stjórnarráði Íslands að þangað fáist til starfa fólk sem hefur þessa kosti til að bera. Gengið er út frá því að hinir ópólitísku embættismenn séu sérfræðingar á sínu sviði hvað varðar menntun og reynslu. Þeim er ætlað að bera uppi skilvirka og málefnalega stjórnsýslu í þágu almennings. Ráðherra getur einnig ráðið sér pólitískan aðstoðarmann, en þrátt fyrir það að aðra starfsmenn eigi að ráða eftir meginreglum stjórnsýsluréttar virðist algengt að stöðuveitingar ráðist af pólitískum sjónarmiðum þótt erfitt geti verið að færa sönnur á það. Við ráðherraskipti geta pólitískt ráðnir starfsmenn líka valdið nýjum ráðherra vanda. Slíkar ráðningar geta jafnframt veikt sérfræðiþekkingu á málefnasviði ráðuneytisins ef faglegar forsendur víkja fyrir öðrum sjónarmiðum við ráðningu. Rannsóknarnefndin segir að taka verði af skarið um hvort breyta eigi lögum þannig að heimilt verði að ráða fleiri starfsmenn á hina pólitísku skrifstofu ráðherra. 537 Rannsóknarnefndin víkur að sérstökum starfsskyldum starfsmanna ráðuneyta til að veita ráðherra upplýsingar og ráð sem hann þarf á að halda til að rækja starfa sinn. Rannsóknarnefndin segir að til álita hljóti að koma að ákvæði um hinar sérstöku starfsskyldur embættismanna Stjórnarráðs Íslands verði lögfest þannig að tekið sé af skarið um inntak þeirra.538
    Rannsóknarnefndin segir að við rannsókn á gögnum Stjórnarráðsins hafi komið í ljós að samræmt verklag hafi ekki verið fyrir hendi um skráningu munnlegra upplýsinga um samskipti við önnur stjórnvöld eða einakaaðila, sem og samskipti við stjórnvöld annarra ríkja. 539 Rannsóknarnefndin bendir á að í þessum tilvikum séu samskiptin liður í að rækja þau opinberu verkefni sem hlutaðeigandi hafa með höndum og það kunni að hafa verulega þýðingu að glöggt liggi fyrir hvað aðilum hefur farið í milli. Vísað er til 23. gr. upplýsingalaga um skráningu upplýsinga sem koma fram munnlega við nánar tilgreindar aðstæður, sem þó gildir aðeins við meðferð mála þegar taka á stjórnvaldsákvarðanir. Rannsóknarnefndin segir að mismunandi starfsvenjum hafi verið fylgt innan ráðuneyta og stofnana um skráningu minnisblaða og fundargerða og hið sama eigi við um munnleg samskipti milli fulltrúa stofnana og aðila utan þeirra. Hér á landi hafi ekki mótast almennar reglur um skráningu upplýsinga sem lúta að innra starfi stjórnvalda, samskiptum og meðferð einstakra mála. Þar sem hagsmuna ríkisins verður ekki gætt á viðhlítandi hátt án skipulegrar skráningar upplýsinga og upplýsingastjórnunar hjá Stjórnarráði Íslands er brýnt að mati rannsóknarnefndarinnar að samdar verði samræmdar reglur um skráningu slíkra upplýsinga.540
    Í 9. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, segir að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem heyra undir það og eignum á vegum þess. Nokkur óvissa virðist hafa ríkt í framkvæmd um það hvort ákvæði þetta taki einvörðungu til stjórnvalda sem eru lægra sett gagnvart hlutaðeigandi ráðherra eða til allra stjórnvalda, þ.m.t. sjálfstæðra stjórnvalda. Nauðsynlegt er að endurskoða þetta ákvæði og taka af allan vafa um efnissvið þess. Ef ákvæðinu verður einnig ætlað að ná til sjálfstæðra stofnana og nefnda er nauðsynlegt að tekið verði af skarið um það í lögum til hvaða úrræða ráðherra getur gripið gagnvart slíkum stjórnvöldum. Í því sambandi verður að gera glöggan greinarmun annars vegar á eftirliti með fjárreiðum og eignum sjálfstæða stjórnvalda og virkum úrræðum fyrir ráðherra ef þar verður misbrestur á og hins vegar eftirliti með lögmæti ákvarðana slíkra stjórnvalda.
    Það starf sem framundan er í uppbyggingu íslensks samfélags gerir miklar kröfur til Stjórnarráðs Íslands. Það skiptir því miklu að stjórnvöld séu vel í stakk búin til að fást við verkefnin. Rannsóknarnefndin telur því brýnt að ráðist verði á endurskoðun á lögum um Stjórnarráð Íslands.

Löggjöf um fjármálamarkaðinn. 541
    Hluti af hinni pólitísku stefnumótun við innleiðingu EES-réttar á fjármálamarkaði var að draga sem mest úr séríslenskum ákvæðum. Rannsóknarnefndin segir að mikilvægt sé að tekin verði pólitísk afstaða til þess hvernig ætlunin er að þróa reglur um fjármálamarkaðinn í nánustu framtíð. Þótt skylt sé að innleiða lágmarksreglur tilskipana ESB vegna skuldbindinga samkvæmt EES-samningnum hefur Alþingi umtalsvert svigrúm til þess að mæta séríslenskum aðstæðum við setningu laga. Það er hins vegar pólitískt álitamál hvaða markmið eigi að setja í því efni og hvaða leiðir eigi að fara til að ná því. Verði slík pólitísk stefna ekki mótuð hér á landi er hætt við því að reglur um fjármálamarkaðinn verði mun brotakenndari og áherslur óskýrari en vera þarf.

Gallar í regluverki ESB. 542
    Að mati rannsóknarnefndar Alþingis eru ýmsir annmarkar á löggjöf ESB og umgjörð hennar sem hafa átt sinn þátt í að skapa þær aðstæður sem leiddu til bankahrunsins. Meðal þeirra er að tilskipun ESB um tryggingakerfi fyrir fjárfesta gerir engan greinarmun á því hvort lánastofnun í litlu hagkerfi setur á laggirnar útibú í stóru hagkerfi eða öfugt. Enginn sameiginlegur tryggingasjóður er fyrir hendi og tilskipunin gerir ráð fyrir því að tryggingasjóður í hverju aðildarríki sé fullnægjandi bakhjarl, óháð því hvort starfsemi lánastofnana sé stunduð yfir landamæri og óháð stærð viðkomandi hagkerfis. Þá miðast hún aðeins við þá aðstöðu að einstaka lánastofnun lendi í erfiðleikum, ekki allsherjarhrun stærstu lánastofnana einnar þjóðar. Fyrirkomulag eftirlitskerfisins innan EES er með þeim hætti að ekki er tryggt að um tímanlegar og samstilltar aðgerðir fjármálaeftirlita verði að ræða. Reglur um eftirlit með fjármálafyrirtækjum hafa ekki tekið nauðsynlegum breytingum í ljósi hins breytta starfsumhverfis þeirra.
    Ísland hefði getað sett sér strangari reglur um starfsemi innlendra lánastofnana en kveðið er á um í tilskipun ESB. Hins vegar hefði ekki verið hægt að láta slíkar reglur ná til starfsemi erlendra lánastofnana sem stofnuðu útibú hér á landi, nema í algjörum undantekningartilvikum. Ef þessi heimild hefði verið nýtt hefði sá möguleiki getað verið fyrir hendi að útibú erlendra lánastofnana hér á landi hefðu notið ríkari starfsheimilda en innlendar lánastofnanir. Þessi hætta á mismunun virðist hafa ráðið því að talið var nauðsynlegt að láta íslenskar lánastofnanir njóta sambærilegra starfsheimilda og lánastofnanir í nágrannalöndunum. Þetta var gert án þess að nægjanlega væri gætt að þeim áhrifum sem slíkt fyrirkomulag gæti haft á lítið hagkerfi þar sem hætta á hagsmunaárekstrum og stjórnunar- og eignatengslum væri meiri en í stærri hagkerfum. Að mati rannsóknarnefndarinnar er það álitamál hvort aðildarríkjum EES-samningsins séu ekki settar of þröngar skorður gagnvart því að setja strangari reglur um starfsemi lánastofnana og þá jafnt gagnvart innlendum og erlendum lánastofnunum sem setja á stofn útibú. Það fyrirkomulag sem nú er við lýði eykur líkurnar á því að stjórnvöld láti undan þrýstingi um að opna fyrir víðtækar starfsheimildir til að koma í veg fyrir röskun á samkeppnisstöðu innlendra lánastofnana gagnvart erlendum.
    Misræmi er milli aðildarríkja EES-samningsins um hvernig túlka beri reglur um fjárhagsleg tengsl og/eða yfirráð með skilgreiningu á einni áhættuskuldbindingu í huga. Rannsóknarnefndin telur ljóst að skilgreina þurfi einhver lágmarksviðmið til að tryggja samræmda framkvæmd innan aðildarríkjanna á þessum þýðingarmiklu reglum. Þá bendir rannsóknarnefndin á að mikilvægt sé að huga að endurbótum á því að einn aðili geti fræðilega séð stofnað til hámarksáhættu samkvæmt tilskipun ESB gagnvart fleiri en einni lánastofnun, bæði innan sama hagkerfis og milli fleiri hagkerfa innan EES, með tilheyrandi hættu á keðjuverkun ef upp koma fjárhagsleg vandræði.

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin tekur undir niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis og leggur til að þær verði í meginatriðum lagðar til grundvallar við úrbætur á löggjöf.
    Þingmannanefndin telur að skerpa þurfi á verkaskiptingu stofnana ríkisins auk þess sem skyldur einstakra stofnana og embættismanna verði afmarkaðar betur. Slíkt er mikilvægt í því ljósi að stjórnendur ríkisstofnana sem gáfu skýrslu fyrir rannsóknarnefndinni vísuðu ábyrgð hver á annan.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að í fundargerðum ríkisstjórnar verði skráðar með skýrum hætti niðurstöður hvers dagskrárliðar og þær birtar opinberlega. Með því aukist gagnsæi stjórnsýslunnar auk þess sem möguleiki á eftirlitshlutverki Alþingis með framkvæmdarvaldinu vex. Þá leggur þingmannanefndin til að samhliða verði haldin sérstök trúnaðarmálabók sem notuð er þegar rætt er um viðkvæm málefni ríkisins eða önnur mál sem lúta trúnaði. Nauðsynlegt er að setja verklagsreglur um trúnaðarmálabókina.
    Þingmannanefndin telur rétt að á fundum innan Stjórnarráðsins séu haldnar fundargerðir, svo sem þegar oddvitar ríkisstjórnar eða ráðherrar koma fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utanaðkomandi aðilum. Það er mat þingmannanefndarinnar að eðlilegt sé að oddvitar stjórnmálaflokka eigi með sér samráðsfundi en engu síður sé nauðsynlegt að setja reglur um skráningu einstakra ákvarðana í mikilvægum málefnum á slíkum fundum. Nefndin vill þó árétta að ákvarðanir á slíkum fundum geta aldrei leyst ráðherra undan skyldum sínum samkvæmt stjórnarskrá.
    Þingmannanefndin telur að tryggja þurfi formfestu í samskiptum Seðlabanka Íslands við aðrar stofnanir, ríkisstjórn og einkaaðila.
    Þingmannanefndin telur gagnrýnisvert að samráðshópur forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans hafi ekki byggt starf sitt á þeim upplýsingum, greiningum og fagþekkingu sem þó lágu fyrir í aðdraganda hrunsins. 543 Ljóst er að skort hafi á skýra verkaskiptingu og ábyrgð á framkvæmd verkefna, miðlun upplýsinga frá hópnum til ráðherra var ekki í föstum skorðum og viðkomandi ráðherrar hafi ekki tekið á viðfangsefnum hópsins með neinum afgerandi hætti.544
    Þingmannanefndin telur að brýnt að Fjármálaeftirlitið eigi reglulega fundi með innri og ytri endurskoðendum og regluvörðum fjármálafyrirtækjanna.
    Þingmannanefndin telur mikilvægt að ráðist verði í endurskoðun á lögum um Stjórnarráð Íslands, meðal annars um hvaða reglur eigi að gilda um pólitíska starfsmenn ráðherra. Þá verði verklag innan ráðuneyta samræmt sem og skráning samskipta. Auk þess telur þingmannanefndin nauðsynlegt að eytt verði óvissu um hvernig ráðuneyti hafi eftirlit með þeim sjálfstæðu stofnunum sem undir þau heyra. 545
    Þingmannanefndin telur að Alþingi og stjórnvöld þurfi að vanda betur til verka við innleiðingu EES-gerða. Yfirfara þarf þær verklagsreglur sem til eru nú þegar og tryggja að eftir þeim sé farið. Huga verði að því m.a. að nýta tiltækar heimildir sem taka tillit til sérstöðu Íslands ef svo ber undir. Nauðsynlegt er einnig að Alþingi hafi virkari aðkomu að innleiðingarferlinu.

Mistök eða vanræksla skv. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. 546
Afmörkun athugunar. 547
    Í kaflanum greinir rannsóknarnefnd Alþingis frá verkefni sínu sem fólst í að leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni og hverjir kunni að bera þar ábyrgð. Starf nefndarinnar beindist að störfum opinberra aðila með það að markmiði að varpa ljósi á hvort veikleikar í rekstri bankanna og stefnumörkun hafi átt þátt í falli þeirra. Tekur nefndin fram að það sé í höndum þar til bærra yfirvalda að rannsaka þetta frekar og meta hvort hugsanlega sé um að ræða refsiverð brot. Bendir nefndin á að hún hafi tilkynnt ríkissaksóknara allan grun um refsiverða háttsemi. 548 Mat nefndin m.a. hvernig staðið var að eftirliti með fjármálastarfsemi hér á landi á síðustu árum og upplýsingagjöf af því tilefni milli stjórnvalda, til ríkisstjórnar og til Alþingis. Leitaðist hún við að huga heildstætt að því hvernig stjórnvöld stóðu að framkvæmd laga um fjármálastarfsemi og eftirliti með henni og þar með hvernig gætt var að hinum efnahagslegu áhrifum þeirrar starfsemi og áhrifum á fjármál ríkisins í ljósi þess hvernig sú starfsemi þróaðist.

Hugtökin mistök og vanræksla. 549
    Rannsóknarnefndin bendir á að henni hafi aðeins verið ætlað að veita álit en hvorki ætlað að fara með dómsvald né ákvörðunarvald um beitingu stjórnsýsluviðurlaga. Tekur nefndin fram að hugtökin mistök og vanræksla séu rýmri en svo að aðeins sé átt við að athafnir eða athafnaleysi einstaklinga. Fleira geti fallið undir hugtökin en það að tilteknar athafnir fullnægi ekki lagakröfum eða vanrækt sé að fylgja lagaboði. Einnig geti talist vanræksla að láta hjá líða að bregðast við upplýsingum um yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt. Nefndin bendir á að ekki sé að öllu leyti um samskonar viðmið að ræða og koma fram í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, varðandi mistök og vanrækslu, þótt um vissa skörun sé að ræða. Kunni nefndin því að telja starfsmann hafa sýnt af sér mistök eða vanrækslu þótt ekki sé um brot í starfi að ræða sem gefi tilefni til áfalls sakar samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð eða stjórnsýsluviðurlaga samkvæmt starfsmannalögum. Á sama hátt geti starfsmenn gerst brotlegir við starfsskyldur sínar samkvæmt þeim lögum þótt þeir hafi ekki sýnt af sér mistök eða vanrækslu í starfi sem gefi nefndinni tilefni til athugasemda. Rannsóknarnefndin leggur áherslu á að mat hennar á störfum ráðherra á grundvelli 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 er ekki sambærilegt við mat samkvæmt ákvæðum laga um ráðherraábyrgð. Það komi í hlut Alþingis að taka nánari afstöðu til þess hvort tilefni sé til að kalla saman Landsdóm og láta reyna á ráðherraábyrgð. Við mat á því hvort einstakir ráðherrar hafi í aðdraganda bankahrunsins gert mistök eða sýnt af sér vanrækslu verður eðli málsins samkvæmt þó að hafa nokkra hliðsjón af hátternisreglum laga um ráðherraábyrgð.
    Rannsóknarnefndin dregur þá ályktun um hlutverk sitt að Alþingi hafi falið henni að taka eftir atvikum afstöðu, í samræmi við þær staðreyndir sem gagnaöflun hennar leiddi í ljós, til þess hvort skort hafi á að einstaklingar sem höfðu að lögum skilgreindu hlutverki að gegna við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi og eftirlit með henni, gerðu nægjanlegar ráðstafanir til að bregðast við hættu á fjármálaáfalli.
    Rannsóknarnefndin leggur áherslu á að ekkert verði fullyrt um beint orsakasamhengi milli vanrækslu um aðgerðir eða ráðstafanir sem einstaklingi hefði borið að hafa frumkvæði að og þess fjármálaáfalls sem varð á Íslandi haustið 2008, né verði því slegið föstu hver innbyrðis þýðing hinna samverkandi þátta sem leiddu til áfallsins hafi verið. Nefndin varð hins vegar að taka afstöðu til þess hvernig stjórnvöld höguðu viðbúnaði sínum í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga og aðstæðna á hverjum tíma.

Nánari afmörkun að virtum athugasemdum skv. 13. gr. laga nr. 142/2008. 550
    Rannsóknarnefndin greinir frá því að hún hafi sent tólf einstaklingum bréf, gert þar grein fyrir tilteknum atriðum og gefið þeim kost á að koma að skriflegum athugasemdum áður en nefndin tæki endanlega afstöðu til þess hvort umræddar athafnir eða athafnaleysi yrðu felldar undir mistök eða vanrækslu samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 og þá jafnframt hvort viðkomandi hefði borið ábyrgð í samræmi við það ákvæði. Í svarbréfum sínum lýstu einstaklingarnir sjónarmiðum sínum varðandi aðkomu sína og ábyrgð vegna þeirra atriða sem nefndin gerði þeim grein fyrir. Enginn þeirra taldi sig hafa sýnt af sér mistök eða vanrækslu í skilningi laganna. Bréfin og svörin eru birt í 11. viðauka rafrænnar útgáfu skýrslunnar.

Ráðherrar. 551
Staða ráðherra að lögum og aðgengi að upplýsingum í framkvæmd. 552
    Athugun rannsóknarnefndar Alþingis bendir til að í innra starfi ríkisstjórnarinnar sem fór með völd í aðdraganda að falli bankanna hafi upplýsingaflæði og samskipti um efnahagsmál, þ.m.t. um málefni íslensku bankanna á mikilvægum tímabilum, takmarkast að verulegu leyti við þröngan hóp ráðherra, þ.e. forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra. Rannsóknarnefndin bendir á þann mun sem er á því hvort þessir ráðherrar fóru stöðu sinnar vegna með beinar skyldur og ábyrgð á sviði fjármálamarkaðar og/eða efnahagsmála, eins og Geir H. Haarde og Árni M. Mathiesen, eða áttu yfirleitt hlut að máli vegna pólitískrar stöðu sinnar innan ríkisstjórnar en ekki á grundvelli lagalegrar stöðu sinnar sem ráðherra, eins og Ingibjörg Sólrún Gísladóttir. Utanríkisráðuneytið fór á þessum tíma ekki sjálfstætt með framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi hér á landi og eftirlit með henni. Starfsskyldur utanríkisráðherra kunni þó að hafa haft þýðingu í einhverjum tilvikum með tilliti til samráðs og upplýsingaflæðis um efnahagsmál í víðu samhengi sem var innan þessa hóps og samráðs sem hann átti við aðrar ríkisstofnanir. Nefndin nefnir t.d. samskipti við erlenda aðila, bæði stjórnvöld og einkaaðila. Þá tók Ingibjörg Sólrún sem utanríkisráðherra þátt í ímyndaraðgerðum íslenskra yfirvalda í þágu bankakerfisins, en nefndin gagnrýndi áherslu stjórnvalda á slíkar aðgerðir fyrr í kaflanum. Hún telur hins vegar ljóst að þáttur Ingibjargar Sólrúnar í þeim málefnum sem hér um ræðir hafi fyrst og fremst byggst á þeim pólitísku forsendum að hún var oddviti annars stjórnarflokksins og að hún gæti á grundvelli upplýsinga sem hún fékk á þessum fundum tekið afstöðu til þess hvort tilefni væri til að hún aðhefðist frekar á vettvangi ríkisstjórnar af hálfu síns flokks og/eða gagnvart hlutaðeigandi ráðherrum. Nefndin metur ekki forsendur til að fjalla frekar um störf hennar með tilliti til álitaefna um mistök eða vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.
    Rannsóknarnefndin segir ljóst að upplýsingaflæði og samskipti um efnahagsmál og málefni bankanna innan ríkisstjórnarinnar hafi einkennst að vissu marki af því að viðskiptaráðherra átti þar ekki alltaf hlut að máli. Það leiðir að mati nefndarinnar í sumum tilvikum til þess að önnur sjónarmið kunna að eiga við um aðgang viðskiptaráðherra að upplýsingum í aðdraganda bankahrunsins en í tilviki forsætis- og fjármálaráðherra, og þar með um mat á möguleikum viðskiptaráðherra til viðbragða í slíkum tilvikum.
    Árni M. Mathiesen greindi frá því í bréfi sínu til rannsóknarnefndar Alþingis að túlka yrði orðalag 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 með þeim hætti að athugun nefndarinnar á grundvelli þess gæti ekki tekið til starfa fjármálaráðherra. Nefndin hafnar því og segir að fjármálaráðuneytið hafi m.a. farið með fjármál og eignir ríkisins að því leyti sem þau voru ekki fengin öðrum aðilum og mat á þróun og horfum í efnahagsmálum, auk þess sem ráðuneytið stóð að stofnun samráðshóps stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Rannsóknarnefndin gengur út frá því að sú aðild hafi einkum komið til vegna þýðingar tiltekinna hlutverka ráðuneytisins fyrir viðfangsefnin sem hópnum var falið að vinna að. Nefndin telur vafalaust að þau verkefni fjármálaráðuneytisins sem hér skipta máli falli innan þess ramma sem 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 setur athugun nefndarinnar.
    Fram kemur í skýrslu rannsóknarnefndarinnar að við mat á því annars vegar hvaða upplýsingar eða aðstæður ráðherrum hafi verið eða mátt vera kunnugt um og hins vegar hvaða frumkvæðis eða viðbragða hafi mátt ætlast til af þeim í því ljósi líti nefndin í fyrsta lagi til stöðu þeirra í stjórnkerfi ríkisins og þess hvaða málefnasvið þeir fóru með að gildandi lögum. Á þeim grundvelli telur nefndin að ætlast megi til þess að einstökum ráðherrum hafi verið kunn eða mátt vera kunn staða og framvinda mála á málefnasviðum sem þeir fóru með yfirstjórn á. Almennt eftirlit með framvindu í stórum dráttum í þeim málefnum sem heyra undir ráðuneytið sé forsenda þess að aðilarnir geti tekið afstöðu til þess hvort tilefni sé til afskipta af hálfu ráðuneytisins á grundvelli gildandi lagareglna og ráðuneytið eftir atvikum haft frumkvæði að tillögugerð um lagabreytingar og/eða umfjöllun um málið á vettvangi ríkisstjórnar sem mikilvægt stjórnarmálefni. Nefndin vísar til frekari umfjöllunar í köflum 16.1.2.3– 16.1.2.5 553 um forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneyti. Í öðru lagi lítur nefndin til sérstakra atvika sem við eiga hverju sinni, þ.e. funda eða samráðs við önnur stjórnvöld og upplýsinga sem þar komu fram, samskipta við erlenda aðila og annarra sérstakra upplýsinga eða gagna sem athugun nefndarinnar bendir til að ráðherrum hafi verið tiltæk í aðdraganda bankahrunsins. Í þriðja lagi lítur rannsóknarnefndin til upplýsinga sem fram komu á vettvangi samráðshóps stjórnvalda og rekur sérstaklega það sem fram kom hjá nefndinni um miðlun upplýsinga til ráðherra um starf hópsins hverju sinni og afstöðu nefndarinnar til atriða þar að lútandi. Sem fulltrúar ráðuneytanna þriggja komu ráðuneytisstjórar þeirra með margvíslegum hætti að verkefnum og atvikum sem höfðu þýðingu í aðdraganda bankahrunsins. Ekki varð að öllu leyti skýrt við skýrslutökur fyrir nefndinni hversu miklar upplýsingar ráðherrarnir hefðu fengið þótt þeir könnuðust við að hafa rætt þessa fundi í samtölum við ráðuneytisstjórana. Þá kom einnig fram við skýrslutökur að ráðherrum höfðu almennt ekki verið kynnt þau gögn og tillögur sem lagðar voru fram á fundum samráðshópsins, t.d. um gerð viðbúnaðaráætlunar. Rannsóknarnefndin gaf þeim sem á þessum tíma gegndu stöðum ráðuneytisstjóra og ráðherra kost á að skýra frekar hvernig staðið hefði verið að miðlun upplýsinga frá ráðuneytisstjórunum til ráðherra í tengslum við starfið í samráðshópnum. Allir ítrekuðu ráðuneytisstjórarnir að þeir hefðu veitt ráðherrum fullnægjandi upplýsingar og ráðherrarnir allir töldu sig hafa fengið nægjanlegar upplýsingar í formi munnlegra frásagna ráðuneytisstjóranna til að gera sér ljóst að hvaða verkefnum samráðshópurinn vann á hverjum tíma. Að mati rannsóknarnefndarinnar leiðir af þessu að ráðherrarnir hefðu þar með mátt gera sér grein fyrir því hvort tilefni var fyrir þá sem ráðherra að hafa frekara frumkvæði að upplýsingaöflun eða aðkomu að þeim verkefnum sem samráðshópurinn vann að, þ.m.t. gagnvart öðrum ráðherrum og stofnunum með aðkomu að samráðshópnum. Nefndin telur það fyrst og fremst á ábyrgð ráðherra að eiga frumkvæði að slíku telji hann skorta á að honum sé fært að taka upplýstar ákvarðanir um stefnumarkandi mál í þeim störfum sem hann ber stjórnarfarslega ábyrgð á samkvæmt grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar. Af þessu leiðir að nefndin telur ekki tilefni til að taka störf umræddra ráðuneytisstjóra hvað varðar upplýsingamiðlun til ráðherra um starf samráðshópsins til frekari athugunar með hliðsjón af 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.554

Almennt um viðbrögð og frumkvæði ráðherra í tilefni af alvarlegum upplýsingum um stöðu bankanna og horfur í íslensku efnahagslífi. 555
    Í því sem á eftir fer í skýrslunni er endanlegt mat rannsóknarnefndar Alþingis heildstætt en ekki tilviksbundið þannig að umfjöllun nefndarinnar á við um hvern og einn ráðherra en er ekki sundurgreind eftir einangruðum atvikum og málefnum sem fjallað er um. Fyrst fjallar rannsóknarnefndin um viðbrögð og frumkvæði ráðherra í tilefni af alvarlegum upplýsingum um stöðu bankanna og horfur í íslensku efnahagslífi frá ársbyrjun 2008 og fram á vorið. Að mati nefndarinnar var ótvírætt tilefni til að taka upplýsingar sem Davíð Oddsson veitti Geir H. Haarde, Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur og Árna M. Mathiesen á fundi 7. febrúar 2008 sérstaklega alvarlega með hliðsjón af framtíðarhorfum í íslensku efnahagslífi, sbr. kafla 19.3.5. 556 Á fundinum voru ekki lagðar fram formlegar tillögur Seðlabanka Íslands um hvernig ætti að bregðast við þeim vanda sem Davíð Oddsson kynnti, en rætt var um hugsanleg viðbrögð í tilefni af upplýsingunum. Rannsóknarnefndin fær ekki séð að málið hafi verið tekið frekar til umfjöllunar með formlegum hætti eða til afgreiðslu á fundum ráðherra eða ríkisstjórnar, auk þess sem viðeigandi stofnanir í stjórnkerfinu, t.d. Seðlabankinn, voru ekki látnar vinna nánar úr upplýsingum sem þarna komu fram eða meta þær.557
    Dregin eru fram fimm tilvik á tímabilinu 1. apríl til 15. maí 2008 varðandi Geir H. Haarde þar sem fram komu upplýsingar sem vörðuðu að meginstefnu efni skyld því sem rætt var á fundinum 7. febrúar: 1) fundur hans og Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur með bankastjórn Seðlabankans 1. apríl 2008 þar sem rætt var um 193 milljóna punda útstreymi af Icesave- reikningum Landsbankans í Bretlandi dagana á undan og að bankinn þyldi slíkt útstreymi einungis í sex daga til viðbótar, 2) skýrsla Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem kom út 14. apríl 2008 og var flokkuð sem algjört trúnaðarmál, en þar komu fram ítarlegar tillögur um aðgerðir til að takast á við alvarlegar aðstæður í íslensku efnahagslífi, 3) símtal Davíðs Oddssonar við Geirs H. Haarde 23. apríl 2008 þar sem fram kom að Seðlabanki Bretlands hefði hafnað gerð gjaldeyrisskiptasamnings við Seðlabankann og sett fram gagnrýni og neikvæð viðhorf, 4) símtal Davíðs Oddssonar við Geir H. Haarde 25. apríl 2008 þar sem upplýst var um samtals Davíðs við bankastjóra Seðlabanka Evrópu, harða gagnrýni hans á endurhverf viðskipti íslensku bankanna við Seðlabanka Lúxemborgar og kröfu um fund af því tilefni með fyrirsvarsmönnum íslensku bankanna, Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins, 5) atvik í kringum gerð gjaldeyrisskiptasamnings Seðlabanka Íslands við norrænu seðlabankana í maí 2008 og sérstök skrifleg yfirlýsing ríkisstjórnarinnar um að ráðast í nánar tilgreindar efnahagslegar aðgerðir. Í tilviki Árna M. Mathiesens kemur fram að hann átti fundi ásamt Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur með bankastjórn Seðlabankans 16. apríl 2008 og ásamt Geir H. Haarde og Ingibjörgu Sólrúnu með bankastjórn bankans 7. og 15. maí 2008, en fyrri fundirnir tveir snerust um lántökur Seðlabankans til eflingar gjaldeyrisvaraforðanum og síðasti fundurinn um frágang yfirlýsingar til norrænu seðlabankanna. Björgvin G. Sigurðsson sat ekki framangreinda fundi með bankastjórn Seðlabankans, en Ingibjörg Sólrún upplýsti hann um fundinn með bankastjórninni 7. febrúar 2008 á þingflokksfundi Samfylkingarinnar 11. febrúar 2008. 558
    Athugun rannsóknarnefndar Alþingis benti ekki til þess að Geir H. Haarde og Árni M. Mathiesen hefðu talið upplýsingar sem fram komu á fundinum 7. febrúar 2008 annars vegar og hins vegar á fundum og í samtölum við bankastjórn Seðlabanka Íslands gefa tilefni til þess að grípa til sérstakra ráðstafana í málefnum bankanna samkvæmt því sem hvorum um sig var unnt í ljósi stöðu sinnar, né heldur hafi þeir leitast við að hafa forgöngu um að aðrar stofnanir ríkisins gripu til aðgerða. Þau atvik sem síðar urðu voru heldur ekki rædd í ríkisstjórn eða Seðlabankanum falið að greina vandann nánar og bregðast við honum, svo sem með tillögum að viðbrögðum. Í tilviki Geirs segir rannsóknarnefndin að einnig þurfi að horfa til skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og atvika í kringum yfirlýsingu stjórnvalda gagnvart norrænu seðlabönkunum. Með vísan til þessa leit nefndin sérstaklega til þeirrar þýðingar sem ætla verði að fundur Geirs, Árna og Ingibjargar Sólrúnar með bankastjórn Seðlabankans 7. febrúar 2008 hafi haft. Þar hafði nefndin einkum í huga að bankinn sá ástæðu til að óska eftir formlegum fundi með ráðherrunum með stuttum fyrirvara til að koma afar alvarlegum upplýsingum á framfæri og um ástand og horfur hjá íslensku bönkunum og í íslenskum efnahagsmálum. Rannsóknarnefndin segir það hafa sjálfstæða þýðingu að ekki verði séð að ráðherrar hafi á neinu fyrra tímamarki við sambærilegar aðstæður fengið samandregnar jafnalvarlegar upplýsingar og þarna komu fram, burtséð frá framsetningu og formi. Mat nefndarinnar er að með tilliti til þeirra almannahagsmuna sem ráðherrum var falið að gæta verði að líta svo á að hin hlutfallslega ofurstærð íslenska bankakerfisins í íslensku hagkerfi og tilheyrandi áhætta fyrir íslenskt efnahagslíf í heild ef bankarnir lentu í vanda hafi verið sérstaklega brýn hætta við þær aðstæður sem blöstu við ráðherrum á þessum tíma. Samkvæmt stöðu og hlutverki ráðherra hafi þeim borið skylda til að grípa til sérstakra aðgerða til að stuðla að því að þessir almannahagsmunir væru tryggðir eins og framast væri kostur, það hefði átt að ganga framar hagsmunum einkafyrirtækjanna sem undir voru. Á þessum tímapunkti var verkefni stjórnvalda ekki síst að lágmarka tjón sem hlotist gæti af yfirvofandi fjármálaáfalli. Ráðherrar virðast hafa búist við skriflegri greinargerð og eftir atvikum tillögum frá Seðlabankanum eftir fundinn, en bankastjórnin hafi á hinn bóginn talið sig hafa gert nægilega grein fyrir málinu án þess að til frekari formlegrar og skriflegrar upplýsingagjafar þyrfti að koma. Þó kveðst Davíð Oddsson hafa haft samband við Geir H. Haarde nokkru síðar og innt hann eftir viðbrögðum, en þá hafi Geir sagst hafa rætt við „bankastjórana“ og svör þeirra gengið í aðra átt en upplýsingar Seðlabankans. Rannsóknarnefnd Alþingis bendir á að hafi einhver vafi leikið á um það hvaðan frumkvæði að næstu aðgerðum í málinu ætti að koma hefðu viðkomandi ráðherrar ávallt átt þann kost að óska eftir, eða fara fram á að óskað yrði eftir, skriflegri greinargerð og eftir atvikum tillögum frá Seðlabankanum um aðgerðir í tilefni af þeim upplýsingum sem fram komu á fundinum. Sérstaklega átti þetta við um forsætisráðherra sem fór með málefni Seðlabanka Íslands. 559
    Rannsóknarnefndin bendir á lögbundið hlutverk Seðlabankans um að hafa eftirlit með stöðugleika og öryggi fjármálakerfisins og tekur fram að bankastjórnin taldi þá stöðu mála sem upp var komin alvarlegri en svo að rétt væri að vitneskja um hana væri eingöngu innan bankans. Lögbundið hlutverk bankans leysi ráðherra sem hafa skyldum að gegna á þessu sviði ekki undan skyldu til að hafa sjálfir frumkvæði að viðbrögðum, eftir atvikum í samvinnu við Seðlabankann, ef þeir fá upplýsingar af því tagi sem hér um ræðir. Sömu sjónarmið eiga einnig við um síðari fundi einstakra ráðherra með Seðlabankanum. 560
    Geir H. Haarde benti í svarbréfi sínu til rannsóknarnefndar Alþingis á ýmsar aðgerðir stjórnvalda sem unnið var að á fyrri hluta árs 2008 til að styrkja stöðu bankanna og þjóðarbúsins. Um erlenda lántöku ríkisins og öflun gjaldeyrisskiptasamninga tekur nefndin fram að slík aðgerð var ekki til þess fallin að vinna beint gegn stærð bankakerfisins og gat aldrei dugað ein og sér til að vinda ofan af þeim vanda. Hugsanleg aðild Íslands að ESB-samkomulaginu um fjármálastöðugleika hefði ekki komið að gagni við að fást við þann bráða vanda sem við íslensku hagkerfi blasti og enn síður almannatengslaaðgerðir gagnvart erlendum aðilum. Vinna stjórnvalda við viðbúnaðaráætlun var ómarkviss og í öllu falli liggur það fyrir að mati rannsóknarnefndar Alþingis að engin heildstæð viðbúnaðaráætlun tók á sig mynd í starfi samráðshópsins né lá slík áætlun fyrir við fall bankanna. Öll viðleitni ráðherra til að fá bankana til að grípa sjálfir til aðgerða sem gætu dregið úr stærð bankakerfisins var óformleg og nefndin telur ekkert fram komið sem bendir til þess að hart hafi verið gengið að bönkunum að þessu leyti. Til frekari aðgerða þurfti að grípa, en ekki verður ráðið af athugun nefndarinnar að viðstaddir ráðherrar hafi eftir fundinn 7. febrúar 2008 haft frumkvæði að undirbúningi sérstakra inngripa eða annarra beinna ráðstafana af hálfu ríkisvaldsins til lausnar á vandanum.
    Í athugasemdabréfum til rannsóknarnefndarinnar kom einnig fram að boðskapur Seðlabankans hefði ekki verið sá sami opinberlega og á einkafundum með ráðherrum, sbr. t.d. skýrslu bankans um fjármálastöðugleika frá 8. maí 2008 þar sem dregin var upp önnur mynd af stöðu bankanna en á fundinum 7. febrúar. Þá hefðu aðgerðir Seðlabankans til að rýmka fyrirgreiðslu við bankana ekki bent til þess að bankinn hefði þær áhyggjur af stöðu bankanna sem fundir með ráðherrum bentu til. Nefndin bendir á að stöðu sinnar vegna hafi ráðherrar með sjálfstæðum hætti fengið upplýsingar frá Seðlabankanum á áðurnefndum fundum og að þeir hafi ítrekað fengið nánari vitneskju um vandann en leiddi af opinberri og almennri upplýsingagjöf bankans í skýrslum og við önnur tækifæri. Það hvernig bankinn hagaði opinberri upplýsingagjöf sinni og tilkynningum hafi ekki gefið ráðherrum réttmætt tilefni til að efast um upplýsingar sem þeir fengu beint frá bankanum. Þá bendir nefndin á að hugsanlegar óheppilegar aðgerðir annarra stjórnvalda í aðdraganda falls íslensku bankanna geti ekki leyst ráðherra undan eigin ábyrgð, auk þess sem ráðherrum hafi borið að kalla eftir skýringum ef þeir töldu Seðlabankann gefa þeim upplýsingar sem væru í ósamræmi við yfirlýsingar hans eða aðgerðir. Þetta á sérstaklega við um forsætisráðherra vegna stöðu hans, en ekkert liggur fyrir um að það hafi verið gert.

Nánar um viðbrögð og frumkvæði ráðherra með hliðsjón af starfi samráðshóps stjórnvalda. 561

    Rannsóknarnefnd Alþingis bendir á að ósamræmi virðist hafa verið milli þess hvernig umboð samráðshóps stjórnvalda var afmarkað í samkomulagi um stofnun hans frá 21. febrúar 2006 og hvernig þeir sem áttu hlut að máli, m.a. einstaklingar sem áttu sæti í hópnum, upplifðu það í framkvæmd. Þetta hafi gert störf hópsins ómarkviss og skyldur hans og ábyrgð óskýrar. Viðbúnaðaráætlun naut ekki sérstakrar athygli í störfum hópsins fyrr en á fundi hans 18. mars 2008 og lítið var fjallað um hana fram á sumar, en frá þeim tíma virðist innri togstreita varðandi pólitíska stefnumörkun hafa sett mark sitt á starf hópsins. Rannsóknarnefndin telur verkstjórn í hópnum ekki hafa verið nægilega agaða og skipulagða og telur vinnubrögð hans hafa verið óvönduð, sbr. kafla 19.4.4. Nefndin gengur út frá því, þar sem ráðherrar fengu almennt nægar upplýsingar til að gera sér grein fyrir verkefnum samráðshópsins á hverjum tíma, að það hafi verið endanlega á ábyrgð ráðherranna að sýna frumkvæði. Annars vegar að bregðast við upplýsingum sem fram komu á vettvangi hópsins eða óska frekari skýringa og hins vegar að móta starf hans gegnum fulltrúa sína og bregðast þá eftir atvikum við vanköntum sem upp komu í því starfi. Rannsóknarnefndin segir að ekki verði litið svo á að stjórnvöld hafi framselt hópnum neinar skyldur eða völd í lagalegum skilningi og þær hafi eftir sem áður hvílt á þeim sjálfum, þ.m.t. forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneyti. Þá bar ráðherrunum skylda til að tryggja að tilhögun á starfi samráðshópsins kæmi ekki niður á því að unnið væri markvisst að þeim verkefnum sem hann hafði með höndum. Þar sem eftirlitsstofnanirnar Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið komu með upplýsingar og tillögur um nauðsynlegar aðgerðir inn í samráðshópinn þurfti stefnumótun og ákvarðanatöku um leiðir af hálfu hlutaðeigandi ráðherra. Sama má segja um tillögur sem lagðar voru fram innan hópsins og unnar af viðskiptaráðuneytinu um hugsanlega ábyrgð ríkisins á innstæðum í innlánsstofnunum að ákveðinni fjárhæð, en afgreiðsla þess máls tengdist einnig skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.
    Engin gögn liggja fyrir um að ráðherrarnir hafi rætt um stöðuna í starfi samstarfshópsins eða fylgt því eftir að ráðist yrði í þær aðgerðir sem pólitíska stefnumörkun þurfti til og óskir og ábendingar komu fram um á fundum hópsins, fyrir utan viðskiptaráðherra sem leitaðist við að sýna frumkvæði á ríkisstjórnarfundi 12. ágúst 2008. Fram að því voru viðbrögð ráðherranna engin og ekkert innbyrðis samráð var með þeim. Nefndin bendir á að horfa verði sérstaklega til þess að það heyrði undir forsætisráðherra að skipa formann samráðshópsins sem stýrði starfi hans.

Skortur á heildstæðri greiningu á fjárhagslegri áhættu ríkisins vegna starfsemi bankanna. 562
    Rannsóknarnefnd Alþingis segir að heildstæða greiningu á fjárhagslegri áhættu ríkisins vegna starfsemi bankanna hafi algjörlega skort, en forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneyti gerðu engar úttektir eða formlegt mat á umfangi starfseminnar í hlutfalli við stærð íslensks efnahagslífs eða á hugsanlegum eða áorðnum breytingum á rekstrarumhverfi og starfsháttum bankanna. Þrátt fyrir þetta gáfu íslenskir ráðherrar opinberar yfirlýsingar um að ríkið mundi styðja íslensku bankana, en ekki verður séð að þær yfirlýsingar hafi verið byggðar á útreikningum sem hefðu getað stutt við mat á því hvort ríkið hefði bolmagn til slíks stuðnings og þá í hvaða mæli. Einstakir ráðherrar, einkum Geir H. Haarde, Árni M. Mathiesen og Björgvin G. Sigurðsson, beittu sér heldur ekki fyrir því að lagt yrði faglegt mat á það hvort og eftir atvikum hver geta ríkissjóðs væri til að styðja fjárhagslega við bankana áður en opinberar yfirlýsingar voru gefnar. Þá lögðu sömu aðilar ekkert mat á þá fjárhagslegu áhættu og áhrif sem kynnu að fylgja auknum veðlánaviðskiptum Seðlabankans við íslensku fjármálafyrirtækin og auknum skuldbindingum Tryggingarsjóðsins fyrir fjármál ríkisins og hagstjórn landsins almennt. Rannsóknarnefndin segir óljóst hvort og þá að hvaða marki stjórnvöld lögðu niður fyrir sér nánari forsendur slíkra yfirlýsinga. Nefndin telur að ganga verði út frá því að forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðherra hafi verið ljós eða hefði mátt vera ljós þörfin á því að þeir hefðu frumkvæði að því að unnin yrði greining á fjárhagslegri áhættu ríkisins og ríkissjóðs vegna starfsemi bankanna hérlendis og erlendis, eða einstakra þátta í starfsemi þeirra. Nefndin tekur fram að þótt óvissa hafi óhjákvæmilega verið fyrir hendi um ýmis atriði varðandi stöðu og eignir bankanna og framvindu í málefnum þeirra hefði það ekki átt að standa í vegi fyrir því að áhættugreining yrði gerð. Hæglega hefði mátt setja fram slíka greiningu sundurliðaða með tilliti til þeirrar óvissu sem ekki varð hjá komist varðandi hagræna þætti og mismunandi atburðarás, en slíkt sé alvanalegt á sviði fjármála og hagfræði. Ekki nærri öll fjárhagsleg og lagaleg atriði varðandi bankana hafi verið svo óljós að slík greining yrði ekki talin þjóna tilgangi. Eftir því sem fram leið varð brýnna að ráðast í slíka greiningu og ljóst að stjórnvöld hefðu á hverju stigi verið betur sett með áhættugreiningu sem háð var einhverjum óvissum forsendum en enga áhættugreiningu. Nefndin telur að ætlast hafi mátt til þess að ráðherrar sem tjáðu sig út á við um stuðning ríkisstjórnar við bankana gerðu það á traustum grundvelli sem að lágmarki byggðist á rökstuddu mati á getu ríkisvaldsins til að styðja bankana og nánari forsendum sem slíkur stuðningur væri þá háður. Fagleg vinnubrögð hafi hér verið undir sem ætlast megi til að stjórnvöld viðhafi almennt og sér í lagi við svo alvarlegar og tvísýnar aðstæður. Þá var brýn nauðsyn á heildstæðri og faglegri greiningu í innra starfi stjórnvalda vegna fjárhagslegrar áhættu sem ríkið stóð frammi fyrir, bæði varðandi vænt heildaráhrif hugsanlegs fjármálaáfalls og varðandi afmarkaða þætti þess. Heildstæð gögn hefðu gert stjórnvöldum mun betur kleift að leggja mat á þá stefnu og áherslur sem æskilegt teldist að fylgja í undirbúningi hugsanlegs áfalls. Slík gögn hefðu m.a. getað stuðlað að því að stjórnvöld gerðu sér gleggri grein fyrir nauðsyn beinna aðgerða ríkisvaldsins. Jafnframt hefði staða stjórnvalda verið mun traustari til að rökstyðja frumkvæði að beinum aðgerðum til að minnka bankakerfið.

Frumkvæði ráðherra að aðgerðum til að draga úr stærð bankakerfisins. 563
    Varðandi frumkvæði ráðherra að aðgerðum til að draga úr stærð bankakerfisins segir rannsóknarnefnd Alþingis að hvorki hafi komið fram hjá forsætisráðuneytinu neinar sérstakar aðgerðir né nánar mótaðar áætlanir í því skyni. Forsvarsmenn bankanna sögðu í skýrslum sínum að hvorki Seðlabankinn, Fjármálaeftirlitið né ráðherrar hefðu lagt fyrir þá formlegar tillögur í þessa veru, en útilokuðu ekki að ráðherrar hefðu með almennum hætti lagt að þeim að draga úr útlánum og færa niður efnahagsreikning bankanna. Nefndin segir að hvorki forsætis-, viðskipta- né fjármálaráðherra hafi leitast við að hafa forgöngu um eða fá ríkisstjórnina til að beita sér fyrir því að stjórnvöld hefðu í frammi samstilltar aðgerðir til að leggja formlega að bönkunum að draga úr stærð sinni. Stjórnendum bankanna var ófært að eigin frumkvæði að grípa til róttækra aðgerða í þessu sambandi, m.a. vegna sterkra tengsla við eigendur þeirra, en ef ríkisvaldið hefði sett starfseminni skorður eða fyrirmæli, t.d. um sölu eigna, hefðu þeir ekki haft annan valkost.
    Rannsóknarnefndin segir að a.m.k. frá upphafi árs 2008 hefðu forsvarsmenn bankanna þrýst mjög á það við stjórnvöld að þau tækju lán til að styrkja gjaldeyrisvaraforða Seðlabankans með það fyrir augum að styrkja stöðu hans sem lánveitanda til þrautavara. Stjórnvöld hefðu þá getað bundið slíka ráðstöfun skilyrðum um að bankarnir yrðu minnkaðir, en lög nr. 60/2008, sem veittu ríkissjóði heimild til að taka allt að 500 milljarða evra að láni til eflingar gjaldeyrisvaraforðanum á árinu 2008, settu þá fyrirhuguðu lántöku ekki í samhengi við sjálfstæðar aðgerðir bankanna, né heldur önnur fyrirliggjandi gögn.
    Rannsóknarnefndin leggur áherslu á að bankarnir báru sjálfir mesta ábyrgð á því í hvílík óefni var komið með tilliti til hlutfallslegrar stærðar þeirra í íslensku efnahagslífi og veikrar stöðu þeirra að öðru leyti. Líklega var bæði stjórnvöldum og bönkunum runninn sá kostur úr greipum þegar veturinn 2007–2008 að ráðast í minnkunaraðgerðir svo lítið bæri á og án kostnaðar eða tjóns. Markmiðið á þessum tíma hefði aldrei getað verið annað en að lágmarka hugsanlegan skaða. Nefndin bendir á að í „mini-krísunni“ 2006 hefði litlu munað að bankarnir kæmust í þrot og fram kom hjá starfsmönnum Seðlabanka Íslands, sbr. kafla 19.6.2, 564 að strax þá hefði verið orðið of seint að beita tækjum Seðlabankans til að knýja bankana til að minnka. Í stjórnarsáttmála þáverandi ríkisstjórnar frá maí 2007 var sett fram sú stefna að fjármálastarfsemi gæti áfram vaxið hér á landi, en þá var einungis rúmt ár frá því að bankarnir höfðu næstum komist í þrot. Ljóst mátti vera að ástæðna fyrir sérstökum vandræðum íslensku bankanna mátti að verulegu leyti leita í áhættusækni og óheftum erlendum vexti þeirra. Þá beittu hvorki ríkisstjórn né einstakir ráðherrar sér fyrir því að bankarnir flyttu starfsemi sína úr landi, og voru jafnvel eindregið á móti því sbr. kafla 19.6.1.565
    Rannsóknarnefndin tekur ekki afstöðu til þess hvort aðild að myntsamstarfi ESB hefði hugsanlega getað leyst vandamál sem leiddu af stærð bankakerfisins, en bendir á að það orki tvímælis að á þessum tíma hafi verið raunhæft að gera ráð fyrir að slík aðild gæti komið til með öðrum hætti en formlegri inngöngu í ESB. Þar er um að ræða flókið ferli sem hefði ekki gagnast við að leysa hinn brýna vanda bankakerfisins og því ekki um raunhæfan valkost að ræða. Einhverjar hugmyndir voru á lofti um flutning höfuðstöðva Kaupþings út fyrir landsteinana, m.a. í samtölum Davíðs Oddssonar og Geirs H. Haarde, auk þess sem unnið var að áætlun um slíkan flutning innan bankans sjálfs. 566
    Rannsóknarnefnd Alþingis segir að íslensk stjórnvöld hafi einkum átt tveggja kosta völ til að takast með virkum hætti á við vandamálið, annars vegar að koma því til leiðar að bankarnir minnkuðu efnahagsreikning sinn með sölu eigna og hins vegar að einhver eða einhverjir þeirra flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi. Hvorugur kostanna hafi verið góður né auðveldur í framkvæmd, en mun verra hafi verið að grípa ekki til neinna aðgerða til að takast á við hina alvarlegu aðsteðjandi hættu. Athugun nefndarinnar leiðir ekki í ljós nein sérstök viðbrögð eða frumkvæði af hálfu ráðherra og telur hún að ekki verði hjá því komist að líta til þeirra þátta í opinberri stefnu ríkisstjórnarinnar í málefnum bankanna og þess að ekki verður séð að á neinu stigi atburðarásarinnar hafi ríkisstjórnin vikið frá þeim með formlegum hætti eða skýlaust í framkvæmd. 567 Varðandi það að orðrómur um yfirvofandi beitingu á opinberu valdi í málefnum fjármálafyrirtækja geti haft skaðleg áhrif á stöðu þeirra og markaðsaðstæður bendir rannsóknarnefndin á að gera verður kröfur um að ráðherrar séu færir um að undirbúa og hrinda í framkvæmd slíkum aðgerðum á þann hátt að tryggður sé trúnaður þeirra sem í hlut eiga. Í öllu falli virðast slíkir valkostir jafnvel ekki hafa verið formlega kannaðir eða mótaðir nánar.568

Eftirfylgni og frumkvæði til að stuðla að flutningi Icesave-reikninga Landsbankans yfir í dótturfélag bankans. 569
    Varðandi eftirfylgni og frumkvæði til að stuðla að flutningi Icesave-reikninga yfir í dótturfélag í Bretlandi segir rannsóknarnefnd Alþingis að þessi mál hafi ítrekað verið rædd á vettvangi samráðshóps stjórnvalda, auk þess sem þau höfðu iðulega komið til umræðu á öðrum vettvangi, einkum á vegum Landsbankans og innan Fjármálaeftirlitsins. Nefndin komst ekki á snoðir um nein gögn sem vörpuðu ljósi á það hvort og þá að hvaða marki íslensk stjórnvöld lögðu á þessum tíma að Landsbankanum að fara þessa leið. Þá kölluðu ráðherrarnir þrír sem áttu fulltrúa í samráðshópnum ekki eftir því að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið færu fram á tímasett áform Landsbankans um yfirfærsluna. Formlegar upplýsingar um hvort eitthvað stæði yfirfærslunni í vegi hlutu einnig að skipta máli við mat á því hvort tilefni væri til inngripa af hálfu ríkisstjórnarinnar. Nefndin greinir einnig frá því að ítrekað hafi komið fram hjá ráðherrum, stjórnendum ráðuneytanna og fulltrúum Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans að þeir teldu það ekki hafa verið í verkahring sinnar stofnunar að þrýsta á um flutninginn eða hafa forgöngu í málinu. Eigi síðar en 2. júlí 2008, þegar breska fjármálaeftirlitið setti aukinn þunga á áherslu sína á yfirfærslu Icesave-reikninganna í dótturfélag, mátti forsætisráðherra og stjórnendum Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins vera ljóst að þörf var á beinni aðkomu stjórnvalda að málinu. Hún þurfti að beinast að því að kanna hvort og hvernig íslensk stjórnvöld gætu með fjárhagslegri fyrirgreiðslu eða öðru greitt fyrir því að flutningur reikninganna gæti átt sér stað, en í húfi voru verulegir hagsmunir tengdir því að varðveita fjármálastöðugleika á Íslandi og þar með almannahagsmunir. Rannsóknarnefndin minnir jafnframt á breytingu í áherslu Landsbankans á flutningi innlánanna á vormánuðum 2008 sem ekki var tilkynnt íslenskum stjórnvöldum. Hagsmunir Landsbankans og hagsmunir íslenska ríkisins af því að flutningarnir gengju eftir voru ólíkir í eðli sínu, þar sem bankinn gætti fyrst og fremst sinna einkahagsmuna en ríkinu bar að gæta almannahagsmuna. Íslensk yfirvöld gátu því ekki látið þetta brýna hagsmunamál alfarið í hendur Landsbankans og treyst því að hann fylgdi málinu eftir. Nauðsynlegt var að fylgja því mati breskra og íslenskra stjórnvalda, að mikilvægt væri út frá almannahagsmunum og hagsmunum innstæðueigenda að flutningurinn ætti sér stað, eftir af festu. 570
    Á fundi í London 2. september 2008 segir rannsóknarnefnd Alþingis að íslensku fulltrúunum hafi mátt vera ljóst að frá sjónarhóli fjármálaráðherra Bretlands var á þessum tíma talin veruleg hætta á því að Landsbankinn gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar gagnvart eigendum Icesave-reikninganna. Íslendingunum mátti jafnframt vera ljóst að viðbrögð breskra stjórnvalda mótuðust fyrst og fremst af því að gæta hagsmuna breskra innstæðueigenda og forða því að vandkvæði í rekstri Icesave-reikninganna kölluðu fram áhlaup á banka í Bretlandi og óróa hjá innstæðueigendum. Í samtali starfsmanns fjármálaráðuneytisins og sendiherra Íslands í London 5. september 2008 komu svo fram vonbrigði fjármálaráðherrans með fundinn þar sem hann taldi íslensk stjórnvöld ekki skilja alvöru málsins, en Íslendingar voru í raun að fara fram á að það yrði á áhættu Breta að mæta skakkaföllum sem af því kynni að leiða að um tíma yrðu ekki nægar eignir í Heritable Bank, dótturfélagi Landsbankans, til að mæta skuldbindingum vegna þeirra útlána sem flutt yrðu úr útibúinu. Þrátt fyrir það sem að framan er lýst verður ekki séð að viðskiptaráðherra eða forsætisráðherra hafi á næstu vikum þar á eftir kannað hvaða leiðir kynnu að vera færar til að greiða fyrir flutningnum né fylgt þeim eftir gagnvart Landsbankanum eða breskum stjórnvöldum.

Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um mistök eða vanrækslu ráðherra í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. 571
Geir H. Haarde, fyrrverandi forsætisráðherra. 572
    Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er fyrst fjallað um Geir H. Haarde sem tók við embætti forsætisráðherra í júní 2006 og tekið fram að meginábyrgðin af því að tryggja efnahagslegan stöðugleika hafi hvílt á hans herðum, auk þess sem hann hafi jafnframt farið með tilteknar skyldur vegna fyrirsvars og almennrar verkstjórnar í störfum ríkisstjórnarinnar. Málefni Seðlabanka Íslands heyrðu einnig undir forsætisráðherra og hann var sá ráðherra sem hafði helst færi á því að kalla eftir sérstökum upplýsingum og tillögum frá Seðlabanka Íslands um einstök málefni. Þá stýrði fulltrúi forsætisráðherra, ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins, starfi samráðshóps stjórnvalda og bar mesta ábyrgð þar. Það var því á ábyrgð forsætisráðherra umfram önnur stjórnvöld sem aðild áttu að hópnum að hafa frumkvæði að viðbrögðum til að gera störf hópsins markvissari og/eða hafa áhrif á áherslur sem þar var unnið eftir. 573
    1.     Það er niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis að því virtu sem fram kemur í kafla 21.5.4.2 574 að hinar alvarlegu upplýsingar um stöðu og horfur í málefnum íslensku bankanna og um leið í íslensku efnahagslífi sem urðu Geir H. Haarde tiltækar fyrstu mánuði ársins 2008 hafi gefið honum fullt tilefni til að hafa frumkvæði að því samkvæmt stöðu sinni og hlutverki sem forsætisráðherra að ríkisvaldið brygðist við með sérstökum aðgerðum. Hið minnsta verður að telja að honum hafi við þessar aðstæður borið að kalla eftir frekari gögnum og upplýsingum og eftir atvikum tillögum um hvort nauðsyn væri á sérstökum aðgerðum frá stofnunum og stjórnvöldum sem hann gat leitað til.575
    2.     Rannsóknarnefndin ítrekar einnig það mat sitt að verulegir annmarkar hafi verið á starfi samráðshópsins sem forsætisráðherra bar umfram aðra ábyrgð á, sbr. kafla 21.5.4.3. 576577
    3.     Þá telur rannsóknarnefnd Alþingis að því virtu sem fram kemur í kafla 21.5.4.4 578 að forsætisráðherra hafi fyrir sitt leyti í aðdraganda bankahrunsins borið að hafa frumkvæði að því, annaðhvort með eigin aðgerðum eða tillögu til annarra ráðherra, að unnin væri heildstæð og fagleg greining á fjárhagslegri áhættu ríkisins vegna hættu á fjármálaáfalli. Almennt verði einnig að telja að ráðherrum hafi borið að byggja yfirlýsingar um stuðning við bankana á traustum grundvelli.579
    4.     Samanber það sem fram kemur í kafla 21.5.4.5 580 telur rannsóknarnefnd Alþingis að í síðasta lagi á tímabilinu 7. febrúar til 15. maí 2008 hafi verið komnar fram nægjanlegar upplýsingar til þess að forsætisráðherra hefði mátt gera sér grein fyrir því að ríkir almannahagsmunir knúðu á um að hann hefði þá þegar frumkvæði að virkum aðgerðum af hálfu ríkisvaldsins, jafnvel lagasetningu, til að draga úr stærð íslenska bankakerfisins. Þetta varð enn brýnna í kjölfar yfirlýsingar gagnvart norrænu seðlabönkunum 15. maí 2008. Hið minnsta verður talið að honum hafi við þessar aðstæður borið að beita sér fyrir því að ríkisstjórnin mótaði nánar og undirbyggi eftir atvikum slíkar aðgerðir, einkum með tilliti til þess að þar með hefðu stjórnvöld verið betur sett með að beita bankana raunhæfum þrýstingi til að grípa sjálfir til slíkra aðgerða.581
    5.     Þá er það mat Rannsóknarnefndar Alþingis, sbr. kafla 21.5.4.6 582 að forsætisráðherra hafi fyrir sitt leyti haft fullt tilefni til þess annars vegar frá fyrstu mánuðum ársins 2008 að fylgja því eftir og fullvissa sig um að unnið væri með virkum hætti að flutningi Icesave- reikninganna yfir í dótturfélag og hins vegar a.m.k. frá sumrinu 2008 að leita leiða í krafti embættis síns til þess að stuðla að framgangi sama máls með virkri aðkomu ríkisvaldsins.583
    6.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur að forsætisráðherra hafi í aðdraganda bankahrunsins ekki gripið til viðhlítandi ráðstafana í samræmi við það sem tilefni var til samkvæmt framangreindu og telur að með því athafnaleysi sínu hafi hann látið hjá líða að bregðast við yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt og með því sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. 584

Árni M. Mathiesen, fyrrverandi fjármálaráðherra. 585
    Árni M. Mathiesen tók við embætti fjármálaráðherra í september 2005. Sem slíkur fór hann með mál sem vörðuðu fjármál ríkisins. Þá átti fjármálaráðuneytið aðild að samráðshópi stjórnvalda. 586
    1.     Það er niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis að því virtu sem fram kemur í kafla 21.5.4.2 587 að hinar alvarlegu upplýsingar um stöðu og horfur í málefnum íslensku bankanna og um leið í íslensku efnahagslífi sem urðu Árna M. Mathiesen tiltækar fyrstu mánuði ársins 2008 hafi gefið honum fullt tilefni til að hafa frumkvæði að því samkvæmt stöðu sinni og hlutverki sem fjármálaráðherra að ríkisvaldið brygðist við þeim með sérstökum aðgerðum. Að öðru leyti vísar nefndin til kafla 21.5.4.5588 og umfjöllunar sinnar um ábyrgð forsætisráðherra.589
    2.     Þá telur rannsóknarnefnd Alþingis að því virtu sem fram kemur í kafla 21.5.4.4 590 að fjármálaráðherra hafi fyrir sitt leyti í aðdraganda bankahrunsins borið að hafa frumkvæði að því, annaðhvort með eigin aðgerðum eða tillögu til annarra ráðherra, að unnin væri heildstæð og fagleg greining á fjárhagslegri áhættu ríkisins vegna hættu á fjármálaáfalli. Einnig verði að telja að ráðherrum hafi borið að byggja yfirlýsingar um stuðning við bankana á traustum grundvelli.591
    3.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur að fjármálaráðherra hafi í aðdraganda bankahrunsins ekki gripið til viðhlítandi ráðstafana í samræmi við það sem tilefni var til samkvæmt framangreindu og telur að með því athafnaleysi sínu hafi hann látið hjá líða að bregðast við yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt og með því sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. 592

Björgvin G. Sigurðsson, fyrrverandi viðskiptaráðherra. 593
    Björgvin G. Sigurðsson tók við embætti viðskiptaráðherra í maí 2007 og fór sem slíkur með mál sem vörðuðu fjármálamarkað og þar með íslensku bankana, auk þess sem viðskiptaráðuneytið átti aðild að samráðshópi stjórnvalda. Þrátt fyrir sjálfstæði ríkisstofnana bar viðskiptaráðherra að hafa almennt eftirlit með framvindu mála á málefnasviðinu með hugsanleg afskipti ráðuneytisins fyrir augum, annaðhvort á grundvelli gildandi lagareglna, tillagna um breytta löggjöf eða á vettvangi ríkisstjórnar. 594
    1.     Að þessu virtu, og einnig því sem kom fram í kafla 21.5.4.2 595 um upplýsingar sem viðskiptaráðherra fékk frá utanríkisráðherra 11. febrúar 2008, kafla 21.5.4.6596 um grundvöll skipunar viðskiptaráðherra á nýjum stjórnarformanni Fjármálaeftirlitsins og samtöl þeirra í milli og loks því sem rakið er í kafla 21.5.4.3597 um störf samráðshóps stjórnvalda og upplýsingar sem þar komu fram, telur rannsóknarnefnd Alþingis að hinar alvarlegu upplýsingar um stöðu og horfur í málefnum íslensku bankanna og um leið í íslensku efnahagslífi sem urðu Björgvini G. Sigurðssyni tiltækar fyrstu mánuði ársins 2008 hafi gefið honum fullt tilefni til að hafa frumkvæði að því samkvæmt stöðu sinni og hlutverki sem viðskiptaráðherra að ríkisvaldið brygðist við þeim með sérstökum aðgerðum, sbr. m.a. kafla 21.5.4.5598 og fyrri umfjöllun nefndarinnar um ábyrgð forsætisráðherra. Nefndin tekur fram að hún er meðvituð um það frumkvæði sem viðskiptaráðherra leitaðist við að sýna á vettvangi ríkisstjórnarinnar 12. ágúst 2008, sbr. kafla 19.3.599 600
    2.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur jafnframt, að því virtu sem fram kemur í kafla 21.5.4.4, 601 að viðskiptaráðherra hafi fyrir sitt leyti borið að hafa frumkvæði að því, annaðhvort með eigin aðgerðum eða með tillögu til annarra ráðherra, að unnin væri heildstæð og fagleg greining á fjárhagslegri áhættu ríkisins vegna hættu á fjármálaáfalli. Þrátt fyrir að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta væri sjálfseignarstofnun féll sjóðurinn og innstæðutryggingar undir málefnasvið viðskiptaráðherra og nauðsynlegt var að taka afstöðu til þess hvernig sjóðurinn gæti staðið við hina lögbundnu lágmarksgreiðsluskyldu sína og hvort og þá hver ætti að vera aðkoma íslenska ríkisins að því að gera sjóðnum það kleift. Einnig verði að telja að ráðherrum hafi borið að byggja yfirlýsingar um stuðning við bankana á traustum grundvelli.602
    3.     Þá er það mat rannsóknarnefndar Alþingis, sbr. kafla 21.5.4.6, 603 að viðskiptaráðherra hafi fyrir sitt leyti haft fullt tilefni til þess annars vegar frá fyrstu mánuðum ársins 2008 að fylgja því eftir og fullvissa sig um að unnið væri með virkum hætti að flutningi Icesave-reikninganna yfir í dótturfélag og hins vegar a.m.k. frá sumrinu 2008 að leita leiða í krafti embættis síns til þess að stuðla að framgangi sama máls með virkri aðkomu ríkisvaldsins. Engin merki eru um frekari viðleitni hans til að fylgja málinu eftir eftir fund með fjármálaráðherra Bretlands 2. september 2008.604
    4.     Rannsóknarnefnd Alþingis telur að viðskiptaráðherra hafi í aðdraganda bankahrunsins ekki gripið til viðhlítandi ráðstafana í samræmi við það sem tilefni var til samkvæmt framangreindu og telur að með því athafnaleysi sínu hafi hann látið hjá líða að bregðast við yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt og með því sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. 605

Forstjóri Fjármálaeftirlitsins. 606
    Forstjóri Fjármálaeftirlitsins annast daglega stjórnun á starfsemi og rekstri stofnunarinnar. 607 Rannsóknarnefnd Alþingis vísar til kafla 8.6.5.5608 og 16.5.9609 um það hvernig hún hefur talið sérstaka ástæðu til að gera athugasemdir við það hvernig staðið hefur verið að því hjá Fjármálaeftirlitinu að koma málum í formlegan farveg þegar í ljós hefur komið að eftirlitsskyldur aðili fylgir ekki lögum og öðrum reglum sem gilda um starfsemi hans. Þá telur nefndin það athyglisvert hvernig Fjármálaeftirlitið hefur brugðist við ágreiningi milli stofnunarinnar og eftirlitsskyldra aðila um túlkun reglna um stórar áhættur. Rannsóknarnefndin telur að ganga verði almennt út frá því að samkvæmt þeim lögum sem Fjármálaeftirlitið starfar eftir beri því að setja mál samhliða eða fljótlega í lögformlegan farveg til að tryggja að hægt sé að fylgja því eftir með þvingunarúrræðum og eftir atvikum viðurlögum ef tilmælum um úrbætur er ekki sinnt.
    Það er mat rannsóknarnefndarinnar að annmarkar hafi verið á málsmeðferð, úrlausn og eftirfylgni margra mála hjá Fjármálaeftirlitinu, sbr. kafla 8.6.5.5. 610 Sýndi Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, þannig af sér athafnaleysi gagnvart því verkefni að koma nægilega traustu skipulagi á daglega starfsemi stofnunarinnar. Verður þetta athafnaleysi talið honum til vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008, enda var það á hans ábyrgð að annast daglega stjórnun á starfsemi og rekstri stofnunarinnar og ráða til hennar starfsfólk.611

Bankastjórn Seðlabanka Íslands. 612
    Bankastjórn Seðlabanka Íslands var á árinu 2008 skipuð þremur bankastjórum og fór með ábyrgð á rekstri bankans og ákvörðunarvald í öllum málefnum hans sem ekki voru falin öðrum. 613 Í umfjöllun rannsóknarnefndarinnar er fjallað í einu lagi um bankastjórnina og það hvort henni hafi orðið á mistök eða hún sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.

Viðbrögð bankastjórnar Seðlabanka Íslands í tilefni af erindi Landsbanka Íslands í ágúst 2008 um aðstoð við flutning Icesave-innlánsreikninga úr útibúi yfir í dótturfélag. 614
    Rannsóknarnefnd Alþingis telur ekki ástæðu til athugasemda við þá afstöðu Seðlabankans að fylgja ekki eftir hugmynd Landsbankans að fyrirgreiðslu, sbr. kafla 18.2.5, 615 sem hefði verið mjög áhættusöm fyrir Seðlabankann auk þess sem hæpið var að hefði samrýmst lagareglum um starfsemi Seðlabanka Íslands og upplýsingaskyldu. Hins vegar var beiðnin og fyrirliggjandi upplýsingar þess eðlis að brýnt var að íslensk stjórnvöld gripu þegar til viðeigandi ráðstafana. Með tilliti til þess hlutverks Seðlabankans að varðveita fjármálastöðugleika og sem lánveitanda íslensku bankanna til þrautavara leggur nefndin mat á hvort telja beri háttsemi bankastjórnarinnar til vanrækslu. Fær nefndin ekki séð af fyrirliggjandi gögnum að Seðlabankinn hafi gert sérstakar ráðstafanir til að kanna gæði útlána Landsbankans eða hvað væri hæft í hinni meintu afstöðu breska fjármálaeftirlitsins, FSA, til útlánanna auk þess sem töluverður dráttur varð á afgreiðslu málsins. Rannsóknarnefndin telur í ljósi þeirra upplýsinga sem fram voru komnar innan Seðlabankans í ágúst 2008 um alvarlega stöðu Landsbankans og afstöðu FSA í málefnum bankans að nauðsynlegt hafi verið að gerðar yrðu viðhlítandi ráðstafanir af hálfu bankastjórnar Seðlabankans. Það er niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis að meta verði athafnaleysi Davíðs Oddssonar, Eiríks Guðnasonar og Ingimundar Friðrikssonar svo að þeir hafi látið hjá líða að bregðast við yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt og grípa til viðhlítandi ráðstafana og með því sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.

Afgreiðsla bankastjórnar Seðlabanka Íslands á erindi Glitnis banka hf. í september 2008. 616
    Rannsóknarnefnd Alþingis telur að engin formskilyrði séu sett í lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, varðandi beiðni um lán til þrautavara. Telur nefndin að beiðnin hafi verið erindi sem bankastjórninni bar að taka afstöðu til. Rannsóknarnefndin telur að líta verði svo á að ákvörðun Seðlabankans hafi falið í sér meðferð opinbers valds sem lúti reglum um stjórnvaldsákvarðanir. Á bankanum hvíldi því sú skylda að leggja forsvaranlegan, málefnalegan og lögmætan grundvöll að afgreiðslu á beiðni Glitnis, óháð því hvort skrifleg greinargerð frá Glitni lá fyrir. Nefndin telur ljóst að töluvert hafi skort á yfirsýn yfir stöðu Glitnis og leggur áherslu á að mál höfðu þróast hratt til verri vegar vikurnar á undan varðandi mat á eignum bankanna. Nefndin fær þannig ekki séð að Seðlabankinn hafi haft forsendur til að meta hvort sú leið sem mælt var með við ríkisstjórnina væri forsvaranleg. Seðlabankinn virðist ekki hafa talið sér heimilt að gera kröfu um aðgang að gögnum og upplýsingum hjá Glitni. Rannsóknarefndin fellst ekki á þetta og telur Seðlabankann ekki hafa nýtt sér þau lagaúrræði sem honum voru búin til að leysa málið á viðhlítandi hátt. Nefndin telur því að viðhlítandi grundvöllur hafi ekki verið lagður að þeirri ákvörðun að hafna umsókn Glitnis um lán og mæla með því við ríkisstjórnina að kaupa 75% hlut í bankanum. Að mati rannsóknarnefndarinnar verður því að telja það til vanrækslu af hálfu bankastjórnar Seðlabanka Íslands í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 að hafa ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni og gert reka að því á grundvelli 1. mgr. 29. gr. laga nr. 36/2001 að á vegum Seðlabankans væri milliliðalaust aflað nánari upplýsinga um stöðu Glitnis og lánabók hans, svo og upplýsinga um önnur atriði sem gátu haft þýðingu við mat á því hvort forsvaranlegt væri að veita bankanum þrautavaralán. Rannsóknarnefndin telur að bankastjórn Seðlabanka Íslands hafi sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 með því að fara ekki að reglum stjórnsýslulaga varðandi tilkynningu á þeirri niðurstöðu sinni að verða ekki við erindinu. 617

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Rannsóknarnefnd Alþingis hefur fjallar um hugtökin mistök og vanrækslu á grundvelli laga nr. 142/2008 og þann skilning sem hún leggur í þau. Í niðurstöðum sem hér fara á eftir er byggt á sama skilningi. 618

Afstaða þingmannanna Atla Gíslasonar, Birgittu Jónsdóttur, Eyglóar Harðardóttur, Lilju Rafneyjar Magnúsdóttur og Sigurðar Inga Jóhannsonar.
Ráðherrar.
    Þingmennirnir taka undir niðurstöður rannsóknarnefndar Alþingis þess efnis að Geir H. Haarde, Björgvin G. Sigurðsson og Árni M. Mathiesen hafi sýnt af sér vanrækslu í skilningi laga nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða.

Forstjóri FME og seðlabankastjórar.
    Þingmennirnir taka undir niðurstöðu rannsóknarnefndar Alþingis um að seðlabankastjórar og forstjóri Fjármálaeftirlitsins hafi sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.

Afstaða þingmannanna Magnúsar Orra Schram og Oddnýjar G. Harðardóttur.
    Þingmennirnir taka undir niðurstöður rannsóknarnefndarinnar að öðru leyti en því að þeir telja að við mat á vanrækslu skv. 1. mgr. 1. gr. laga 142/2008 og þeim ramma sem rannsóknarnefndin setti matinu, verði annars vegar að taka tillit til þeirrar verkstjórnar og raunverulegrar verkaskiptingar sem var viðhöfð innan ríkisstjórnarinnar og hins vegar þeirra takmörkuðu upplýsinga sem fyrrverandi viðskiptaráðherra bjó yfir. Því er ekki hægt að fullyrða að athafnir eða athafnaleysi viðskiptaráðherra í aðdraganda bankahrunsins falli undir hugtakið vanræksla í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008, þrátt fyrir að segja megi að formlegt verksvið hans og þær upplýsingar sem hann þó bjó yfir hefðu mátt gefa tilefni til frekari viðbragða af hans hálfu.

Afstaða þingmannanna Ragnheiðar Ríkharðsdóttur og Unnar Brár Konráðsdóttur.
    Þingmennirnir Ragnheiður Ríkharðsdóttir og Unnur Brá Konráðsdóttir taka fram að rannsóknarnefnd Alþingis fjallar um hugtökin mistök og vanrækslu á grundvelli laga nr. 142/2008 og þann skilning sem hún leggur í þau. Rannsóknarnefndin telur að ráðherrarnir Geir H. Haarde, Björgvin G. Sigurðsson og Árni M. Mathiesen , bankastjórn Seðlabanka Íslands og forstjóri Fjármálaeftirlitsins hafi sýnt af sér vanrækslu samkvæmt þeim lögum og stendur það mat rannsóknarnefndarinnar sjálfstætt. Framantaldir nefndarmenn telja ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um mat rannsóknarnefndarinnar á mistökum og vanrækslu  einstaklinga í skilningi laga nr. 142/2008, enda fellur það utan verksviðs þingmannanefndarinnar. Í nefndaráliti um frumvarp til breytinga á lögum nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, segir: Hlutverk þingmannanefndarinnar verður væntanlega að fylgja eftir ábendingum rannsóknarnefndarinnar varðandi breytingar á lögum og reglum. Þá mun hún væntanlega fjalla um hvaða lærdóm er hægt að draga af efnahagsáföllunum og eftir atvikum móta afstöðu til ábyrgðar í málinu að því marki sem það fellur undir hlutverk þingsins [undirstrikun þingmannanna]. 619
    Þingmannanefndinni hefur, skv. 6. mgr. 15. gr. laganna um rannsóknarnefndina, sérstaklega verið falið að móta afstöðu til hugsanlegrar ábyrgðar í málinu á grundvelli laga um ráðherraábyrgð, nr. 4/1963. Það fellur utan verksviðs nefndarinnar að fjalla um mögulega ábyrgð annarra en þeirra sem ráðherraábyrgðarlögin taka til. Þingmannanefndin sendi settum saksóknara bréf til að taka af öll tvímæli um að nefndin hygðist ekki fjalla sérstaklega um ábyrgð annarra en ráðherranna. Niðurstaða setts saksóknara var að umfjöllunarefni og ályktanir rannsóknarnefndarinnar gefi að svo stöddu ekki tilefni til að efna til sakamálarannsóknar á hendur seðlabankastjórunum eða forstjóra Fjármálaeftirlitsins.

22. kafli. Tilkynningar á grundvelli 14. gr. laga nr. 142/2008. 620
    Í kaflanum er greint frá því að skv. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 142/2008 tilkynni rannsóknarnefnd Alþingis ríkissaksóknara ef grunur vaknar við rannsókn nefndarinnar um að refsiverð háttsemi hafi átt sér stað. Ríkissaksóknari taki síðan ákvörðun um hvort rannsaka beri málið í samræmi við lög um meðferð sakamála. Rannsóknarnefndin greinir frá því að hún hafi vakið athygli ríkissaksóknara á ákveðnum atriðum sem tengjast eftirfarandi málefnum:
    Stjórnir og framkvæmdastjórar fjármálafyrirtækja sem rannsókn nefndarinnar tók til. 621
    Fjármögnun bankanna. 622
    Útlán íslensku bankanna. 623
    Hvatakerfi bankanna. 624
    Veltubókarviðskipti stóru bankanna þriggja með eigin bréf. 625
    Gjaldeyrisviðskipti. 626
    Löggiltir endurskoðendur þeirra fjármálafyrirtækja sem rannsóknin tók til. 627
    Verðbréfa- og fjárfestingarsjóðir. 628

23. kafli. Athugasemdabréf skv. 13. gr. laga nr. 142/2008. 629
    Í kaflanum gerir rannsóknarnefnd Alþingis grein fyrir því að hún hafi lögum samkvæmt sent 12 einstaklingum bréf og gert þeim grein fyrir tilteknum atriðum, athöfnum eða athafnaleysi, sem hún hefði til athugunar að fjalla um í skýrslu sinni á þeim grundvelli hvort um mistök eða vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 hefði verið að ræða af þeirra hálfu. Viðkomandi var gefinn kostur á að skila inn skriflegum athugasemdum sínum áður en nefndin tæki endanlega afstöðu til álitaefnisins.
    Allir einstaklingarnir svöruðu bréfi rannsóknarnefndar Alþingis og lýstu því viðhorfi sínu að ekki hefði verið um mistök eða vanrækslu af þeirra hálfu að ræða í skilningi tilvitnaðrar lagagreinar. Í bréfunum kom einnig fram sú afstaða að það hefði verið á ábyrgð annarra stofnana og ráðherra eða embættismanna að fara með tiltekin verkefni og sinna eftirliti með viðfangsefninu af hálfu ríkisins, auk þess sem sum bréfanna geymdu aðra afstöðu til málsatvika en áður hafði komið fram við skýrslutöku.

4.8    Áttunda bindi skýrslunnar. – Siðferði og starfshættir í tengslum við fall íslensku bankanna 2008.

Inngangur. 630
    Í 3. mgr. 1. gr. laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða kemur fram að rannsaka skuli sérstaklega hvort skýringar á falli íslensku bankanna megi að einhverju leyti finna í starfsháttum og siðferði. Bar forsætisnefnd Alþingis að skipa þriggja manna vinnuhóp einstaklinga sem hefðu háskólamenntun í heimspeki eða samfélagsfræðum til að fjalla um þennan þátt rannsóknarinnar í samráði við rannsóknarnefndina. Í vinnuhópinn voru skipuð Vilhjálmur Árnason, prófessor í heimspeki, sem var formaður hópsins, Salvör Nordal, heimspekingur og forstöðumaður Siðfræðistofnunar Háskóla Íslands, og Kristín Ástgeirsdóttir, sagnfræðingur og framkvæmdastjóri Jafnréttisstofu. Í skipunarbréfum þeirra kom fram að athugunin ætti ekki að einskorðast við starfshætti og siðferði á fjármálamarkaði heldur kynnu önnur svið samfélagsins einnig að koma til skoðunar.
    Áttunda bindi skýrslunnar er afrakstur þessarar rannsóknar. Bindið er ríflega 300 síður og skiptist í þrjá meginkafla og tvo viðauka. Fyrsti kaflinn ber yfirskriftina Siðferði fjármálalífsins og starfshættir banka. 631 Þar er sjónum beint að siðferði og vinnubrögðum í viðskiptalífinu og þá einkum bankanna fram að hruni. Annar kaflinn ber titilinn Stjórnsýsla, stjórnsiðir, stjórnmál.632 Í honum er fjallað um framgöngu ýmissa handhafa ríkisvalds á þensluskeiðinu á fyrsta áratug 21. aldar og í aðdraganda hrunsins. Þar er enn fremur bent á ýmsa almenna veikleika í starfsháttum og viðhorfum innan stjórnsýslunnar og stjórnmála hér á landi sem áttu að mati vinnuhópsins þátt í því að ríkisvaldinu varð um megn að takast á við þann vanda sem fólst í ofvexti bankakerfisins. Þriðji kaflinn ber heitið Samfélagið.633 Þar er leitast við að varpa ljósi á þá samfélagssýn sem varð ríkjandi meðal áhrifamanna hér á landi og lagði grunn að vexti bankanna og úrræðaleysi ríkisvaldsins við að gæta almannahagsmuna í aðdraganda hrunsins. Hugað er að tengslum fjármálalífsins við fjölmiðla og háskóla og áhrifum þeirra á umræðuna um þróun viðskiptalífsins. Enn fremur er þar tekið til skoðunar hvort samfélagið beri að einhverju leyti sameiginlega ábyrgð á því sem gerðist.
    Fyrri viðaukinn í þessu bindi er niðurstaða rannsóknar sem vinnuhópurinn óskaði eftir að Rannsóknarsetur um fjölmiðlun og boðskipti gerði á umfjöllun fjölmiðla um íslensk fjármálafyrirtæki á árunum 2006 til 2008. 634 Höfundar viðaukans eru Friðrik Þór Guðmundsson, Kjartan Ólafsson, Valgerður Jóhannsdóttir og Þorbjörn Broddason. Þar er mat lagt á efnistök fjölmiðlamanna í umfjöllun þeirra um fjármálafyrirtækin. Síðari viðaukinn er skýrsla sem ber heitið Afsprengi aðstæðna og fjötruð skynsemi. Aðdragandi og orsakir efnahagshrunsins á Íslandi frá sjónarhóli kenninga og rannsókna í félagslegri sálfræði.635 Höfundur skýrslunnar er Hulda Þórisdóttir, sálfræðingur og lektor í stjórnmálafræði. Þar er í ljósi kenninga og rannsókna í félagslegri sálfræði lagt mat á hvort ýmis séreinkenni íslensks samfélags kunni að hafa haft áhrif á að efnahagur landsins hrundi.
    Í inngangi að framangreindri umfjöllun er vikið að aðferðafræði vinnuhópsins og skilgreiningu á siðferði sem er leiðarstef rannsóknarinnar. Þar kemur fram að siðferði sé í grófum dráttum ofið úr fjórum meginþáttum: 1) Verðmætum og gildismati. 2) Dygðum og löstum einstaklinga. 3) Siðareglum. 4) Skyldum og ábyrgð sem varða siðferði eins og það tengist stöðu manns eða hlutverki. 636
    Í lok inngangsins er almennt vikið að viðhorfum samfélagsins til siðferðislegrar hugsunar. Þar segir: „Siðferðisleg hugsun hefur átt erfitt uppdráttar m.a. vegna þess að ákveðið viðmiðunarleysi hefur verið ríkjandi um ágæti markmiða og vantrú á rökræðu um þau. Slík afstaða býr í haginn fyrir að sérhagsmunir þrífist á kostnað almannahagsmuna en það er eitt megineinkenni á því hugarfari sem ríkti hérlendis í aðdraganda bankahrunsins.“ 637

I. Siðferði fjármálalífsins og starfshættir banka. 638
Einkavæðing, ábyrgð eigenda og stjórnenda. 639
    Í upphafi þessa kafla er vakin athygli á því að bankastarfsemi gengur í einfaldri mynd út á að taka við peningum gegn því að greiða innlánsvexti fyrir og veita þeim aftur út í hagkerfið í formi útlána og fá greidda útlánsvexti. Mikilvægasti tekjuþáttur bankastarfsemi er því vaxtamunurinn. Þó að ákveðin áhætta sé fólgin í þessari starfsemi er hún nauðsynleg í hverju nútímasamfélagi. Þess vegna er almennt lögð áhersla á að utanaðkomandi aðilar komi bönkum til aðstoðar verði þeir fyrir áhlaupi sparifjáreigenda. Seðlabankar gegna þessu hlutverki og geta gripið inn í og veitt lán „til þrautavara“ ef til áhlaups kemur. Þessi staðreynd hvetur aftur á móti til aukinnar áhættu í rekstri banka. Ef vel gengur njóta stjórnendur og eigendur hagnaðarins en þeir geta reiknað með að bankinn verði gripinn í fallinu ef illa fer. Með því er áhættunni varpað yfir á almenning í landinu. 640
    Til að bregðast við þessu eru bönkum settar reglur sem eiga að tryggja heilbrigða starfshætti þeirra. Fjármálafyrirtæki gegna mikilvægu hlutverki í samfélaginu og því hlutverki fylgja margvíslegar skyldur sem miða að því að bankar veiti nauðsynlega þjónustu með langtímahagsmuni samfélagsins í huga. Rekstur fjármálastofnana, einkum kerfislægra mikilvægra banka, er því ekki einkamál þeirra sem að honum standa.
    Þar sem hefðbundin bankastarfsemi miðlar fjármagni þykir eftirsóknarvert að komast til áhrifa þar. Þá skapast hætta á að eigendum sé hyglað á kostnað annarra eða að bankar séu notaðir í vafasömum viðskiptum. Þess vegna er í alþjóðlegum viðmiðum um fjármálafyrirtæki lögð áhersla á að eigendur og stjórnendur hafi ekki aðeins nauðsynlega þekkingu á starfseminni heldur að þeir hafi til að bera sterka dómgreind og séu kunnir að heiðarleika. 641
    Á síðasta áratug 20. aldar voru í Bandaríkjunum afnumin lagaákvæði sem mæltu fyrir um aðgreiningu fjárfestingarbanka og hefðbundinnar viðskiptabankastarfsemi og telur vinnuhópurinn að breytingin hafi haft mikil áhrif hér á landi. Fjárfestingarbankar eru mun áhættusæknari en hefðbundnir viðskiptabankar. Hefðbundin bankastarfsemi vék nánast til hliðar fyrir fjárfestingarstarfsemi.

Einkavæðing og nýir eigendur. 642
    Í skýrslu vinnuhópsins er fjallað um einkavæðingu bankakerfisins hér á landi sem hófst á síðari hluta tíunda áratugarins. Tekið er fram að í upphafi einkavæðingarinnar hafi verið lögð áhersla á að vandað væri til verka og vitnað til ummæla forsætisráðherra, Davíðs Oddssonar, í riti framkvæmdanefndar um einkavæðingu og Samtaka verðbréfafyrirtækja, um setningu verklagsreglna sem áttu að tryggja vönduð vinnubrögð.
    Framvindu einkavæðingarinnar er lýst í skýrslu vinnuhópsins en nánari grein er gerð fyrir henni í 1. bindi skýrslunnar. Komist er að þeirri niðurstöðu um sölu Fjárfestingarbanka atvinnulífsins árið 1998, Landsbankans árið 2002 og Búnaðarbankans árið 2003 að þrátt fyrir að ríkir almannahagsmunir hafi verið í húfi hafi söluferlið verið ógagnsætt sem hafi vakið tortryggni um pólitísk helmingaskipti stjórnarflokkanna. Þá telur vinnuhópurinn að víða hafi verið vikið frá eðlilegum starfsháttum auk þess sem gagnrýnt hafi verið að báðir bankarnir hafi verið einkavæddir samtímis með hraði þar sem kosningar hafi verið í nánd. Aðkoma erlends banka með mikilvæga reynslu og þekkingu á alþjóðlegu umhverfi hefði verið æskileg en í staðinn eignuðust íslenskir kaupsýslumenn þá sem höfðu litla reynslu og þekkingu á alþjóðlegri fjármálastarfsemi. Að auki áttu eigendurnir eftir að verða fyrirferðarmiklir í íslensku atvinnulífi og beita bönkunum óspart í eigin fjármálagjörningum. Mat á hæfi eigendanna er talið hafa einkennst af sérstakri „lagahyggju“ af hálfu Fjármálaeftirlitsins þar sem forðast var að leggja mat á matskennd atriði eins og áhersla er lögð á að gert sé samkvæmt alþjóðlegum viðmiðunum. Í mati sínu hafi Fjármálaeftirlitið þó lagt áherslu á að starfshættir yrðu með þeim hætti að nýir eigendur nytu ekki óeðlilegrar fyrirgreiðslu í eigin bönkum og settar verklagsreglur sem miðuðu að því að tryggja fjarlægð þeirra frá starfseminni. Áhersla var lögð á að eignarhaldið yrði gagnsætt og reynt að koma í veg fyrir flækjur. 643

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 644
         „Einkavæðing ríkisbankanna á sínum tíma sýnir mikilvægi þess að verklagsreglur séu skýrar með áherslu á vönduð vinnubrögð og gegnsæi. Þetta er ekki síst brýnt þegar um er að ræða samfélagslega mikilvæg fyrirtæki eins og bankana. Að öðrum kosti er hætt við að tortryggni ríki um ferlið og komið sé í veg fyrir að sátt ríki um ákvörðunina.“
         „Lærdómar fjármálakreppa annars staðar í heiminum sýna ótvírætt að miklu skiptir hverjir komast til áhrifa innan fjármálafyrirtækja. Af þessu leiðir að mat á eigendum stórra eignarhluta skiptir höfuðmáli. Vönduð umræða þarf að eiga sér stað um eignarhald á fyrirtækjum eins og bönkum, hve dreift eignarhaldið eigi að vera og hverjir séu í raun hæfir til að eiga fjármálafyrirtæki. Slíkt á sérstaklega við um þau fjármálafyrirtæki sem eru skilgreind sem kerfislega mikilvæg þar sem almannahagsmunir eru ríkir.“
         „Tryggja þarf að óháð mat fari fram á mögulegum eigendum og að ferlið sé gegnsætt.“

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 645
         „Þegar eigendur fjármálafyrirtækja eru verulega stórir er hætta á að þeim sé hyglað innan fyrirtækjanna á kostnað minni eigenda, eins og dæmin sanna. Ganga þarf stíft eftir því að stærstu eigendur njóti ekki sérstöðu í formi taumlausra lánveitinga.“
         „Efla þarf umræðu um ábyrgð stjórnarmanna í fyrirtækjum, ekki síst fjármálafyrirtækjum, og tryggja þarf að þar sitji aðilar sem hafi nauðsynlega sérþekkingu á viðfangsefnum fyrirtækisins og sterka dómgreind.“
         „Efla þarf eftirlit með stjórnum fyrirtækja og meðal annars fylgja því eftir að reglur um góða starfshætti séu hafðar í heiðri í störfum stjórna.“

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 646
         „Tryggja þarf að þeir sem stjórna fyrirtækjum á borð við banka hafi til að bera nauðsynlega þekkingu og reynslu og séu sér meðvitaðir um siðferðilega ábyrgð sína ekki aðeins gagnvart eigendum heldur samfélaginu öllu.“
         „Setja þarf almennar reglur um hvatalaun til lykilstjórnenda fyrirtækja á markaði, þar sem umfram allt er byggt á langtímahagsmunum fyrirtækisins og þar með hagsmunum samfélagsins.“
         „Aukið eftirlit þarf að vera með samskiptum eigenda og stjórnenda fjármálafyrirtækja í því skyni að tryggja sjálfstæði stjórnendanna, einkum gagnvart stórum eigendum.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Innri starfshættir og eftirlit fagmanna. 647
    Hér beinir vinnuhópurinn sjónum sínum að innri starfsháttum bankanna og þeim sem áttu að vera bankaráðum til ráðgjafar eða tryggja góða starfshætti þar, svo sem ytri endurskoðendum. Almennt er vikið að því hvað felist í fagmennsku og bent á siðferðislegar skyldur fagmanna gagnvart skjólstæðingum eða vinnuveitanda, sem og þriðja aðila. Fagmaður beri þó ekki síður ábyrgð gagnvart samfélaginu í heild sem reiðir sig á að hann ræki skyldur sínar af trúmennsku. Fagmennska sé loforð um að nýta sérþekkingu sína og færni í þágu skjólstæðings og samfélagsins alls. Í staðinn er fagmönnum gefið ákveðið svigrúm til að rækja skyldur sínar eins og þeir meta best í hverju verkefni. Þess vegna fylgir góður fagmaður ekki bara lágmarksreglum starfsins heldur lýtur jafnframt siðalögmálum á borð við heiðarleika, sanngirni og trúmennsku. 648
    Vakin er athygli á umræðu um margvíslegan vanda í starfsumhverfi endurskoðenda og matsfyrirtækja sem getur verið ógn við sjálfstæði þeirra. Þar er vísað til hlutverks þeirra sem ráðgjafa og eftirlitsaðila með rekstri fyrirtækja sem fyrirtækin greiða fyrir, enn fremur samþjöppunar meðal endurskoðunarfyrirtækja og vaxandi áherslu þeirra á ráðgjafarþjónustu. Þetta skapi hættu á að fagmennskan gefi eftir og endurskoðendur og aðrir fagmenn missi sjónar á samfélagslegu hlutverki sínu. 649
    Í skýrslu vinnuhópsins er komist að þeirri niðurstöðu að regluverðir og aðrir starfsmenn sem áttu að vinna við innra eftirlit bankanna hafi ekki notið mikils stuðnings hvorki meðal stjórnenda né annarra starfsmanna. Ekki hafi verið mikill vilji til að fylgja ítarlegum regluhandbókum. Þetta endurspegli veikar innri stoðir starfseminnar sem veki furðu í jafn stórum fyrirtækjum sem að auki störfuðu á alþjóðlegum vettvangi. Athygli er vakin á þætti Fjármálaeftirlitsins sem að mati vinnuhópsins fylgdist ekki nægilega með innra eftirliti bankanna eða studdi við bakið á því.
    Vinnuhópurinn telur að í bönkunum hafi verið litið á lög og starfsreglur sem hindranir sem eigi að reyna að sniðganga frekar en sem leiðbeiningar um vandaða starfshætti. Vinnuhópurinn leggur áherslu á að reglur mæli almennt aðeins fyrir um lágmarkskröfur og sem slíkar geti þær ekki tryggt bestu viðmið um heilbrigða starfshætti. Þá reyni fremur á siðferðislega dómgreind sem á að vera sjálfsagður hluti af faglegum metnaði. Er þetta talið vera til marks um ákveðna „lagahyggju“ þar sem lagabókstafnum er fylgt án þess að taka tillits til „anda laganna“. Jafnvel sé ekki gengið nógu langt með því að segja að slík lagahyggja hafi verið ráðandi því fjöldi dæma sé um að reynt hafi verið að komast fram hjá lögunum. 650

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 651
         „Styrkja þarf umgjörð faglegra eftirlitsaðila, s.s. endurskoðenda, til að tryggja sjálfstæði þeirra og fagmennsku í starfi.“
         „Styrkja þarf starf eftirlitsaðila innan bankanna, s.s. regluvarða og innri endurskoðenda, og efla faglega umræðu meðal þeirra.“
         „Efla þarf vitund almennra starfsmanna fjármálafyrirtækja um gildandi reglur sem tryggja eiga góða starfshætti. Þetta má gera með námskeiðum og öflugri umræðu innan fyrirtækjanna um þessi efni. Einnig þarf að setja siðareglur um meðferð gjafa og annarra samskipta milli starfsmanna og viðskiptamanna fjármálafyrirtækja.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Samfélagsleg ábyrgð: Viðskiptavinir, lífeyrissjóðir og lúxuslífið. 652
Almennir viðskiptavinir, viðskiptalífið og samfélagið. 653
    Hér er sjónum beint að ábyrgð og skyldum fjármálafyrirtækja gagnvart almennum viðskiptavinum, viðskiptalífinu og samfélaginu í heild. Bent er á að bankastarfsemi byggist á trausti og í trausti felist væntingar okkar til annarra. Bankarnir hefðu notið víðtæks trausts viðskiptavina og þeir notið þess áfram þó að nýir tímar gengju í garð og gjörbreyttir siðir. 654
    Meðal nýmæla í starfsemi bankanna var vaxandi sölumennska á ýmsum „vörum“ sem var í höndum þjónustufulltrúa sem fengu sölubónus fyrir hverja selda „vöru“. Á sama tíma litu margir viðskiptavinir á þjónustufulltrúann sem velgjörðamann sem þeir gátu treyst. Í skýrslu vinnuhópsins er komist að þeirri niðurstöðu að viðskiptavinir hafi í sumum tilvikum verið blekktir í viðskiptum en erfitt hafi verið fyrir almenning að átta sig á starfsháttunum. 655
    Sérstök athygli er vakin á starfsemi verðbréfa- og fjárfestingarsjóða í þessu sambandi. Bent er á að bankarnir hafi beint fjárfestingum viðskiptavina sinna markvisst í fjárfestingarsjóði en við það jókst áhætta sparifjáreigenda. Eftir því sem harðnaði á dalnum jókst áhættusækni sjóðanna og þegar komið var fram á árið 2008 voru fjárfestingar þeirra nánast eingöngu í íslenskum fjármálafyrirtækjum, eigendum þeirra og tengdum eignarhaldsfélögum.
    Enn fremur er bent á auknar lánveitingar bankanna til almennings og þann greiða aðgang sem almenningur hafði að lánsfé. Kemst vinnuhópurinn að því að verulega hafi slaknað á kröfum og bankarnir hafi ekki sýnt nægilega gætni í lánveitingum.
    Bent er á að fjármálafyrirtækin hafi leikið aðalhlutverkið við umbreytingu viðskiptalífsins þar sem fyrirtækjum var umvörpum breytt í fjárfestingarfélög. Efnahagsreikningur þeirra hafi síðan verið stækkaður svo að hægt væri að taka meiri lán. Viðskiptalífið hafi því orðið sífellt skuldugara og það hafi orðið fjölmörgum blómlegum fyrirtækjum að fjörtjóni.
    Almennt kemst vinnuhópurinn að þeirri niðurstöðu að sjónarmið skammtímahagnaðar hafi ráðið ferðinni en ekki ábyrgð gagnvart samfélaginu. Allar leiðir til hagnaðar hafi verið nýttar til fulls og eftirlitið staðið að mestu leyti aðgerðarlaust hjá. Þá hafi starfsemi bankanna orðið áhættusamari eftir því sem nær dró hruninu og áhættan færst sífellt nær almenningi. Að þessu leyti hafi bankarnir brugðist þeirri samfélagslegu ábyrgð sem spretti beint af starfsemi þeirra og eftir sitji margir viðskiptamenn með sárt ennið. 656

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 657
         „Starfræksla verðbréfa- og fjárfestingarsjóða þarf að vera með þeim hætti að hún tryggi umfram allt hagsmuni almennings. Þetta er m.a. gert með öflugu eftirlit og gegnsæi í starfrækslu sjóðanna.“
         „Setja þarf bónusgreiðslum til starfsmanna fjármálafyrirtækja viðmið sem miðast við langstímahagsmuni viðskiptavinar og banka og ganga á eftir því að farið sé eftir vönduðum starfsreglum í samskiptum við almenna viðskiptamenn.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Lífeyrissjóðirnir. 658
    Í skýrslu vinnuhópsins er bent á að lífeyrissjóðirnir séu langmikilvægasta uppspretta sparnaðar á Íslandi. Eignir sjóðanna hafi aukist jafnt og þétt og verið orðnar 1.697 milljarðar króna árið 2007. Forsvarsmönnum þeirra sé treyst til að gæta lífeyris almennings og gera verði til þeirra sambærilegar kröfur og annarra sem gæta almannahagsmuna. Á sama tíma séu lífeyrissjóðirnir langtímafjárfestar og mjög eftirsóknarverðir fyrir fyrirtæki landsins. Af þessum sökum þurfi starfshættir lífeyrissjóðanna að vera hafnir yfir allan vafa þannig að komið verði í veg fyrir hagsmunaárekstra eða að einum sé hyglað fram yfir annan.
    Í skýrslunni er farið almennt yfir starfshætti lífeyrissjóðanna með tilliti til gjafa og boðsferða. Fjallað er um fjárfestingarstefnu þeirra og bent á að umræða hafi verið um hvort seta fulltrúa atvinnulífisins í stjórnum lífeyrissjóða geti skapað hagsmunaárekstra og of mikla þjónkun við viðskiptalífið. 659
    Komist er að þeirri niðurstöðu að sárlega skorti skýrar reglur hjá lífeyrissjóðunum um starfshætti, boðsferðir og gjafir. Séu slíkar reglur til þess fallnar að auðvelda fólki að standast freistingar og þrýsting utan frá og auka trúverðugleika gagnvart almenningi. Bent er á að hafin sé vinna á vegum lífeyrissjóðanna við gerð siðareglna. Tekið er fram að mikil umsvif lífeyrissjóðanna veki spurningar um hvort og þá hvernig þeir eigi að beita sér í íslensku viðskiptalífi. Er talið að þeir hafi að mörgu leyti verið vanbúnir að bregðast við þeim gífurlegu breytingum sem urðu á íslensku viðskiptalífi á síðustu tíu árum. Þrátt fyrir fjárhagslegan styrk sinn virðast þeir hafa verið hart leiknir í því ástandi sem skapaðist. Umhverfið hafi verið drifið áfram af skammtímahagsmunum sem sé langtímafjárfestum eins og lífeyrissjóðum andsnúið. Þá hafi það verið vandi þeirra sem stórs fjárfestis að hlutabréfamarkaðurinn var mjög grunnur hér á landi. Í slíku umhverfi geti verið vandkvæðum bundið að losa eignir án þess að eiga á hættu að verð lækki sem aftur getur haft áhrif á afkomu lífeyrissjóðanna. Bent er á að margt sé enn óljóst um stöðu lífeyrissjóðanna og starfshætti og að málefni þeirra kalli á sérstaka rannsókn og greiningu sem ekki var unnt að gera af rannsóknarnefnd Alþingis. 660

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 661
         „Standa verður vörð um sjálfstæði lífeyrissjóðanna svo þeir geti sem best sinnt því meginhlutverki sínu að ávaxta lífeyri landsmanna. Dæmi eru um að stjórnarmenn lífeyrissjóðanna hafi átt í vök að verjast gagnvart þrýstingi fyrirtækja, einkum þar sem margir félagar þeirra voru við störf. Huga þarf að því hvernig hægt er að verja stjórnarmenn gegn slíkum þrýstingi.“
         „Vönduð umræða þarf að fara fram um fjárfestingarstefnu sjóðanna í framtíðinni í ljósi þess taps sem þeir standa frammi fyrir, þar sem m.a. verði rætt um að hve miklu leyti þeir fjárfesti erlendis og hér á landi og hvernig þeir þjóna almannahagsmunum sem best.“ 662
         „Setja þarf siðareglur um starfsemi lífeyrissjóðanna þar sem tekið er á samskiptum starfsmanna við fyrirtæki.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Samfélagsleg ábyrgð og lúxuslífið. 663
    Í þessum kafla er tekið fram að bankarnir hafi verið stórtækir í stuðningi sínum við íslenskt samfélag og menningu, ekki síst íþróttir. Þessir styrkir hafi verið mjög til þess fallnir að styrkja ímynd fyrirtækjanna. Þá er vikið að óhóflegum boðs- og veiðiferðum bankanna og „munaðarlífi“ auðmannanna sem þeir reyndust í mörgum tilvikum ekki borgunarmenn fyrir. Er talið að það lýsi siðferði óhófs, flottræfilsháttar og drambs sem gangi þvert á þau gildi sem lengstum einkenndu íslenskt samfélag á 20. öld.
    Vinnuhópurinn dregur þá ályktun að bankarnir hafi breitt úr sér á uppgangstíma þeirra og umturnað ekki aðeins íslensku viðskiptalífi heldur samfélaginu öllu. Miklum fjármunum hafi verið útdeilt undir merkjum samfélagslegrar ábyrgðar sem oftar en ekki tengdist beint markaðssetningu bankanna. Talið er að í umræðu um samfélagslega ábyrgð fyrirtækja sé hins vegar mikilvægast að huga að beinni ábyrgð viðskiptalífsins og að stjórnendur þeirra geri sér grein fyrir því siðferðislega samspili sem fyrirtæki eiga við samfélagið. Mikilvægast sé að þau geti ekki skotið sér undan ábyrgð á eigin starfsemi og þeirri áhættu sem henni fylgir, í stað þess að gera kröfu um að þau skipti sér af málefnum sem snúa ekki beint að þeirra rekstri. 664

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 665
         „Þrátt fyrir að ekki sé dregið úr mikilvægi þátttöku fyrirtækja í samfélagslegum verkefnum er mikilvægt að almenningur sé meðvitaður um muninn á samfélagslegri ábyrgð fyrirtækja og fjárútlátum sem einkum er ætlað að styrkja ímynd fyrirtækjanna.“
         „Íhuga þarf alvarlega að setja fyrirtækjum viðmið um það hve mikla fjármuni þau geta veitt í formi styrkja og gjafa til viðskiptavina og ótengdra aðila. Mikilvægt er að gegnsæi ríki um slíka styrki.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Stefnumótun og samskipti. Smæð í alþjóðlegu samhengi. 666
    Í þessum kafla er fjallað um þá stefnumótun sem bjó að baki starfsemi bankanna og hún skoðuð í samhengi við alþjóðlegt fjármálalíf og smæð hins íslenska samfélags. Farið er yfir ýmsar upplýsingar sem varpa ljósi á sjálfsmynd þeirra sem stjórnuðu bönkunum og stóðu að „útrásinni“. Þá er vikið að hugmyndinni um að Ísland yrði alþjóðleg fjármálamiðstöð og áhersluna á vöxt bankanna sem oft birtist í grimmri samkeppni þeirra innbyrðis í útlöndum. Minnt er á að íslensku bankarnir hafi starfað í alþjóðlegu umhverfi og tekið mið af starfsháttum sem tíðkuðust víða um lönd. Hins vegar virðist hafa gleymst að þeir komu frá örríki sem hafði lítinn raunverulegan styrk til að standa með þeim þegar gefa fór á bátinn. Ekki virðist hafa verið jarðvegur fyrir umræðu um stærð bankanna og möguleika á flutningi þeirra úr landi. Þá er fjallað almennt um samskipti manna á leiksviði fjármálalífsins og innbyrðis tengsl þeirra.
    Vinnuhópurinn kemst að þeirri niðurstöðu að uppsveiflan í samfélaginu á tímum góðærisins hafi ekki aðeins blásið upp efnahagskerfið heldur einnig oflæti hér á landi. Ýmsir töldu að þeim væru allir vegir færir og þeir væru miklu stærri og sterkari en raunin var. Íslensk fjármálafyrirtæki færðust allt of mikið í fang, einbeittu sér að því að vaxa ógurlega í stað þess að muna að menning er að gera hlutina vel. Það gleymdist að styrkja innviðina og vinna úr þeim verkefnum sem menn höfðu tekið sér fyrir hendur. Þegar syrti í álinn haustið 2008 tók sundurlyndi, vantraust og ringulreið völdin sem gerði samhæfðar aðgerðir ómögulegar. 667

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 668
         „Íslendingar þurfa að gera sér grein fyrir stöðu þjóðarinnar í alþjóðlegu samfélagi og hvaða mörk fámennið setur þeim.“
         „Fámenni getur verið bæði styrkleiki og veikleiki. Stuttar boðleiðir geta bæði verið kostur en einnig bitnað á faglegum vinnubrögðum þegar boðleiðir eru óformlegar.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Hrunadans. 669
    Fjallað er um viðbrögð stjórnenda bankanna eftir að óveðursskýin tóku að hrannast upp í fjármálaheiminum sumarið 2007. Bent er á að lítil merki hafi þá verið um það í efnahagslífinu að draga þyrfti saman seglin enda almenn neysla þá í hámarki og bankarnir buðu í lúxusferðir. Árið 2008 hafi verið farið að hrikta alvarlega í fjármálastoðunum og vaxandi óþols farið að gæta meðal innherja og starfsmanna bankanna og þeir hafi viljað losa um eigur sínar í þeim. Á sama tíma voru peningamarkaðssjóðir auglýstir sem örugg fjárfesting þó að eignasamsetning þeirra breyttist. Sparifé landsmanna var á þann hátt nýtt til að halda fyrirtækjum með lífsmarki. Helsta uppspretta fjármagns þegar hér var komið sögu voru innlán Landsbanka og Kaupþings erlendis.
    Vinnuhópurinn dregur þá ályktun að eftir því sem nær hafi dregið bankahruninu hafi áhættan í auknum mæli verið færð heim til Íslands og þaðan yfir á almenning. Bankarnir hafi brugðist við öllum merkjum um veikleika með því að setja upp pótemkíntjöld til að draga athyglina frá þeim erfiðleikum sem að steðjuðu. Stjórnendum virðist hafa verið fullljóst þegar leið á árið 2007 að verulega hefði sigið á ógæfuhliðina og lítið þyrfti til að kerfið hryndi til grunna. Við tók hrunadans sem stóð þangað til Lehman-bankinn féll í Bandaríkjunum og allt traust hvarf á fjármálamörkuðum. Enginn var fær um, eða hafði kjark til, að grípa í taumana fyrr. Bent er á að hugsanlega hafi enginn viljað bera ábyrgð á því að fella svo brothætt kerfi og hafi því ómeðvitað beðið eftir að höggið kæmi að utan. 670

Helstu niðurstöður umræðunnar um starfshætti bankanna.
    Í kaflanum er farið yfir helstu niðurstöður vinnuhópsins um starfshætti bankanna fram að hruni þeirra haustið 2008. Bent er á að skammtímahagsmunir stærstu eigenda hafi vegið þyngra en langtímahagsmunir fyrirtækjanna og samfélagsins. Litið hafi verið á siðareglur sem hindrun í stað þess að þær efldu vitund um heilbrigða viðskiptahætti. Vöxtur fyrirtækjanna hafi verið án fyrirhyggju og einkennst af oflæti og óhófi. Bent er á að þó að eiginhagsmunir séu mikilvægur drifkraftur í viðskiptalífinu sé voðinn vís ef þeir missa tengsl við samfélagslega ábyrgð og verða með öllu taumlausir. 671

II. Stjórnsýsla, stjórnsiðir, stjórnmál. 672
Starfshættir og sjálfstæði eftirlitsstofnana. 673
    Vinnuhópurinn fjallar um mikilvægi öflugs ytra eftirlits á vegum stjórnvalda með fjármálastofnunum. Er því haldið fram að svo að bankar þrífist þurfi þeir sterkt ríkisvald sem bakhjarl. Tryggingakerfi innlána eykur áhættusækni og því verði eftirlitsstofnanir að vera grimmir varðhundar almannahagsmuna andspænis sérhagsmunum fjármagnsaflanna. Þá sé það fjárfestum í hag að eftirlitsstofnanirnar séu öflugar því að það sé vísbending um gæði fjármálakerfisins.
    Spurt er hvort þær opinberu stofnanir sem áttu að annast eftirlitið hér á landi hafi verið nægilega sjálfstæðar gagnvart fjármálastofnunum. Tekið er fram að skilyrðum sjálfstæðis megi lýsa út frá persónulegum þáttum, svo sem hugrekki til að sinna ströngu eftirliti og færni til að greina stöðu bankanna. Þeim megi líka lýsa út frá stofnanabundnum þáttum og starfsskilyrðum, svo sem valdheimildum, mannafla og fjárhag. Eigi eftirlitsstofnun að geta rækt hlutverk sitt þurfi hvort tveggja að vera til staðar. 674
    Fjallað er almennt um starfshætti og viðhorf hjá Fjármálaeftirlitinu til eftirlitshlutverksins og því velt upp hvort smæð samfélagsins og kunningjatengsl hafi torveldað það. Bent er á dæmi vegna innlánsstarfsemi Landsbankans í Hollandi 675 sem og vegna Icesave-reikninganna í Bretlandi.676 Vísbendingar eru tíundaðar um að Fjármálaeftirlitið hafi nálgast viðfangsefni sitt út frá þröngri lagahyggju. Enn fremur vísar vinnuhópurinn til tilvika þar sem fyrirsvarsmenn eftirlitsstofnana lýstu yfir trausti á íslensku bönkunum.
    Vinnuhópurinn telur að aðgerðir Seðlabanka Íslands til að fá Landsbankann til að færa Icesave-innlánsreikningana yfir í dótturfélag hafi verið ómarkvissar og óformlegar. Svo virðist sem menn hafi ekki treyst sér til að beita sér af hörku í málinu og litið svo á að Seðlabankinn hefði ekki beinar heimildir til þess. Vinnuhópurinn telur það ekki rétt þar sem hægt hefði verið að hóta bindiskyldu. Enn fremur er vikið að samstarfi eftirlitsaðila sem virðist hafa einkennst af stirðu upplýsingaflæði og áhyggjum af valdmörkum. 677
    Vinnuhópurinn dregur þá almennu ályktun að bæði Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið hafi brugðist meginhlutverkum sínum í aðdraganda bankahrunsins. Eftirliti með einstökum fjármálastofnunum hafi verið verulega áfátt og ekki hafi tekist að tryggja fjármálastöðugleika í íslensku efnahagskerfi. Eftirlitsstofnanirnar sýndu ekki nægilegt sjálfstæði gagnvart stóru íslensku viðskiptabönkunum og nýttu sér ekki valdheimildar sínar sem skyldi. Á því séu bæði persónulegar, hugmyndafræðilegar og stofnanabundnar skýringar. Ekki hafi verið vænlegt að líta á bankana sem samherja í baráttunni gegn slæmum viðskiptaháttum. Lagahyggja var áberandi bæði í starfi Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans þar sem heildarsýn skorti. Þá er talið að fyrirgreiðsla Seðlabankans við viðskiptabankana þegar líða fór á árið 2008, án þess að ganga úr skugga um greiðslugetu þeirra og hversu traust veð þeirra væru, verði að teljast óábyrg meðferð almannafjármuna. Stofnanirnar hafi fengið villandi upplýsingar frá bönkunum en hafi ekki gengið nægilega úr skugga um trúverðugleika þeirra. Bankarnir hafi verið látnir njóta vafans en hagsmunir almennings fyrir borð bornir. 678

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 679
         „Styrkja þarf faglega innviði, upplýsingakerfi og lagaheimildir Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans sem geri þeim betur kleift að rækja skyldur sínar og gæta almannahagsmuna.“
         „Fjármálastofnunum verði aldrei aftur leyft að vaxa umfram getu eftirlitsstofnana til þess að sinna skyldum sínum með raunhæfum hætti. Stærð fjármálastofnana þarf að taka mið af smæð þjóðarinnar.“
         „Sporna þarf gegn aukinni lagahyggju meðal þeirra fagstétta sem starfa í eftirlitsstofnunum með bættri menntun þeirra og starfsþjálfun.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Stjórnsýslan. 680
    Í þessum kafla bendir vinnuhópurinn á að skilvirkni, hagkvæmni og heiðarleiki í stjórnsýslunni varði hagsmuni almennings. Höfuðviðfangsefni opinberrar stjórnsýslu sé að skapa borgurunum skilyrði til þess að lifa farsælu lífi. Þau skilyrði varði bæði réttarríkið, sem á tryggja borgurunum jafnræði og sanngirni, og velferðarríkið sem er ætlað að tryggja öryggi og afkomu borgaranna. Bent er á að stjórnsýslan starfi í mikilli nálægð við hið pólitíska vald. Sú nálægð geti skapað hagsmunaárekstra og spillingu. Smæð samfélagsins skapi ákveðnar forsendur fyrir fyrirgreiðslupólitík. Þessu sé unnt að mæta með setningu siðareglna í opinberri stjórnsýslu. Þeim sé ætlað að skerpa siðferðilega fagvitund starfsmanna, skýra meginskyldur þeirra gagnvart almenningi og auka sjálfstæði þeirra gagnvart stjórnmálamönnum. Bent er á að innra aðhald sé óaðskiljanlegur þáttur í réttnefndri fagmennsku í opinberri stjórnsýslu.
    Í þessu samhengi fjallar vinnuhópurinn sérstaklega um starf samráðshóps forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlits og Seðlabanka Íslands. Telur vinnuhópurinn að í störfum samráðshópsins megi greina ákveðin stef sem sýni alvarlega veikleika í íslenskri stjórnsýslu og óvandaða stjórnsiði í aðdraganda bankahrunsins. Þessi stef eru eftirfarandi: 1) Frumkvæðisleysi og áhersla á ábyrgð annarra. 2) Sjálfstæði eða ofríki embættismanna gagnvart stjórnmálamönnum. 3) Slæm áhrif pólitískra ráðninga. 4) Skortur á faglegum vinnubrögðum. 5) Ósjálfstæði gagnvart fjármálalífinu og ótti við að valda áfalli. 6) Pólitísk lömunarveiki. 681
    Vinnuhópurinn dregur þær ályktanir að margvíslegir brestir í stjórnsýslunni hafi orðið til þess að vinna samráðsnefndarinnar skilaði sáralitlum árangri. Ráðherrar virðast hafa verið illa upplýstir um gang mála og þeir báru sig heldur ekki eftir upplýsingum. Fyrir vikið sinntu ráðherrar heldur ekki upplýsingaskyldu sinni gagnvart þinginu. Telur vinnuhópurinn að sú skylda hvíli á ráðherrum að afla upplýsinga hjá embættismönnum og þeir geti ekki skýlt sér bak við vanþekkingu. Í krafti stöðu sinnar eða hlutverks beri þeir höfuðábyrgð á að gæta öðru fremur almannahagsmuna sem leiðtogar landstjórnarinnar. Þá hafi vantraust milli einstaklinga í stjórnkerfinu truflað upplýsingaflæði og mikið skort á eðlileg samskipti milli ráðherra. Verulega hafi skort á að gengið væri úr skugga um stöðu mála og að mikilvægar ákvarðanir væru vel undirbúnar og rökstuddar. Illa hafi verið haldið utan um fundargögn og skráningu atburða. Stjórnmálamenn og embættismenn hafi staðið sem lamaðir frammi fyrir bankakerfi sem leyft var að vaxa langt umfram getu stjórnvalda til að ráða við það. Kjarkleysi og skortur á frumkvæði einkenna viðbrögð þeirra. Telur vinnuhópurinn að þó að þetta megi skýra með slæmri embættisfærslu og vanþroskuðum stjórnsiðum hljóti oddvitar stjórnarflokkanna, helstu fagráðherrar og ráðuneytisstjórar þeirra að bera mesta ábyrgð á því hvernig haldið var á málum í stjórnkerfinu. 682

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 683
         „Efla þarf fagmennsku og stórbæta vinnubrögð innan stjórnsýslunnar, svo sem með vandaðri gagnafærslu og skýrari boðleiðum milli embættismanna og stjórnmálamanna.“
         „Stjórnmálamenn og embættismenn þurfa að setja sér siðareglur sem draga fram og skerpa þá ábyrgð og þær skyldur sem felast í störfum þeirra. Efla þarf þá hugsun meðal stjórnmálamanna að starf þeirra er öðru fremur þjónusta við almennaheill.“
         „Takmarka þarf pólitískar ráðningar innan stjórnsýslunnar við aðstoðarmenn ráðherra, eins og kveðið er á um í lögum.“
         „Skerpa þarf ákvæði um ráðherraábyrgð, svo sem með því að skýra upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart Alþingi og ríkisstjórn.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Samskipti stjórnmála og efnahagslífs. 684
    Vinnuhópurinn vekur athygli á því að með alþjóðavæðingu viðskiptalífsins fari stjórnvöld í auknum mæli að líta á hlutverk sitt sem þjónustu við mikilvægar atvinnugreinar frekar en að veita þeim aðhald. Á sama tíma sækist viðskiptalífið æ meir eftir afskiptum af stefnumótun og lagasetningu. Tvenn hagsmunasamtök, Viðskiptaráð og Samtök fjármálafyrirtækja, reyndu eftir mætti að hafa áhrif á lagasetningu um fjármálastarfsemi. Lögðu þau áherslu á að lagaumgjörð viðskiptalífsins væri ekki íþyngjandi, stjórnsýsla væri einföld og að skattar lækkuðu. Bent er á að fín lína geti verið milli þess að búa atvinnugreinum hagstæð skilyrði og þess að þjónusta viðskiptageirann. 685
    Fjallað er um stefnu stjórnvalda varðandi bankana og framkvæmd hennar frá 1999 og fram að hruni bankanna og farið ofan í einstök atriði í því efni. Bent er á að stjórnvöld hafi lítið leitað eftir faglegri úttekt á stöðu fjármálalífsins og bent á niðurlagningu Þjóðhagsstofnunar árið 2002 í þessu sambandi. Vikið er að viðleitni stjórnmálamanna til að sýna íslensku bönkunum samstöðu út á við með yfirlýsingum um að þeir stæðu vel þó að ekki lægi fyrir vitneskja sem var nauðsynleg til að meta hana. Það er afstaða vinnuhópsins að þrjú atriði einkenni viðbrögð stjórnmálamanna við gagnrýni erlendra aðila á stöðu bankanna. 686 1) Vísað er til skýrslna hagfræðinga. 2) Gagnrýni er oft rakin til vanþekkingar, óvildar og öfundar. 3) Vandinn er greindur öðru fremur sem ímyndarvandi sem bæta þurfi úr með samstilltu átaki stjórnmálamanna og fulltrúa viðskiptalífsins. Traust virðist því hafa ríkt milli stjórnmálamanna og aðila í fjármálalífinu. Bent er á að það sé ekki hlutverk stjórnvalda að taka sér stöðu með fjármálafyrirtækjum til að telja umheiminum trú um að þau standi vel nema stjórnvöld hafi fyrir því haldbærar upplýsingar og traust rök. Bent er á að þær skýrslur hagfræðinga sem stjórnvöld vöru gjörn á að vísa til hafi verið fjármagnaðar af Viðskiptaráði en gagnlegt hefði verið að hafa sjálfstæða stofnun á borð við Þjóðhagsstofnun til þess að þjóna stjórnmálamönnum á þessum tíma.687
    Í skýrslunni er enn fremur gerð athugun á styrkjum og fríðindum frá viðskiptabönkunum þremur til stjórnmálaflokka og stjórnmálamanna. Af þeirri athugun megi ráða að fjölmargir stjórnmálamenn og samtök þeirra hafi þegið styrki frá bönkunum og er enginn stjórnmálaflokkur fyllilega undanskilinn. Það sé alvarlegt mál í lýðræðisríki að almannaþjónar myndi með þessum hætti fjárhagsleg tengsl við fjármálafyrirtæki. 688
    Almennt dregur vinnuhópurinn þær ályktanir að stefnumótun um fjármálakerfið hafi verið lítilfjörleg og einkennst helst af hugmyndum um afnám íþyngjandi eftirlits svo að fjármálastofnanir sæju sér hag í að vera og vaxa hér á landi. Ekki hafi verið brugðist við tillögum sem hefðu gert eftirlitsaðila betur í stakk búna til að setja fjármálafyrirtækjunum mörk. Skortur hafi verið á sjálfstæðri ráðgjafarstofnun um efnahagsmál. Þá hafi helstu ráðamenn sýnt bankamönnum ógagnrýna samstöðu og gengið erinda þeirra víða um lönd. Margir þeirra brugðust illa við erlendri gagnrýni á bankana og féllu í þá gryfju að rekja hana til öfundar eða óvildar eða telja vanda bankanna einkum vera ímyndarvanda. Framganga margra stjórnmálamanna beri vott um skort á fagmennsku og gagnrýnni hugsun. Þá hafi fjölmargir stjórnmálamenn og stjórnmálasamtök þegið styrki frá bönkunum sem hafði ekki hvetjandi áhrif á stjórnmálamenn til að veita þeim aðhald og kynna sér stöðu þeirra betur með almannahag að leiðarljósi. 689

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 690
         „Styrkja þarf faglegt bakland stjórnkerfisins til að auðvelda stjórnmálamönnum að sækja sér hlutlæga ráðgjöf og fá áreiðanlegar upplýsingar. Þar með væri jafnframt dregið úr líkum á illa grunduðum ákvörðunum stjórnvalda.“
         „Setja þarf skýrar reglur um styrki til stjórnmálamanna og um gegnsæi í bókhaldi stjórnmálaflokka.“
         „Leita þarf leiða til þess að draga skýrari mörk á milli fjármálalífs og stjórnmála. Ekki er líðandi að gæslumenn almannahagsmuna gangi erinda einkafyrirtækja með þeim hætti sem gert var í aðdraganda bankahrunsins.“
         „Stjórnmálaflokkar þurfa að vanda mun betur til stefnumótunar svo kjósendur átti sig betur á þeim valkostum sem þeir standa frammi fyrir.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Hlutur forseta Íslands. 691
    Í þessum kafla er vikið að hlutverki forseta Íslands. Vinnuhópurinn telur að þótt forsetinn greiði almennt fyrir íslensku viðskiptalífi samrýmist það illa hlutverki þjóðhöfðingja að ganga beinlínis erinda tiltekinna fyrirtækja eða einstakra fjárfesta.
    Í kaflanum er fjallað um ræður forsetans þar sem hann vék að útrásinni og tengdi við hugarfar og einkenni þjóðarinnar, ferðalög forsetans í þágu útrásarinnar og bréfaskriftir embættisins sem miðuðu að því að greiða götu tiltekinna íslenskra fjármálamanna erlendis. Þá er vikið að aðgangi fjármálamanna að forsetanum og opinberum bústað hans til að tryggja ákveðin viðskipti og því velt upp hvort þessi aðgangur hafi verið of greiður.
    Vinnuhópurinn kemst að þeirri niðurstöðu að forseti Íslands hafi gengið hart fram í þjónustu sinni við útrásina og þá einstaklinga sem þar voru fremstir í flokki. Er talið að hann beri ásamt fleirum siðferðislega ábyrgð á því leikriti sem leikið var í kringum foringja útrásarinnar og fyrirtæki þeirra. Forsetaembættið hafi verið óspart nýtt í þágu einstakra aðila til að koma á tengslum víða um lönd. Forsetinn hafi beitt sér af krafti við að draga upp fegraða, drambsama og þjóðerniskennda mynd af yfirburðum Íslendinga sem byggðust á fornum arfi. Þá átti hann þátt í að gera lítið úr þeim röddum sem vöruðu við hættulega miklum umsvifum íslenskra fyrirtækja. 692

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 693
         „Skýra þarf hlutverk forseta Íslands mun betur í stjórnarskránni.“
         „Setja þarf reglur um hlutverk og verkefni forseta Íslands og samskipti hans við önnur ríki.“
         „Æskilegt væri að forsetaembættið setti sér siðareglur þar sem meðal annars yrðu ákvæði um það með hvaða hætti er eðlilegt að hann veitti viðskiptalífinu stuðning.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Um íslenska stjórnmálamenningu. 694
    Í upphafi þessa kafla er talið að eitt einkenni stjórnmálamenningarinnar hér á landi sé að foringjar eða oddvitar flokkanna leiki lykilhlutverk en hinn almenni þingmaður sé atkvæðalítill. Bent er á að þar sem stjórnsiðir séu slæmir og stjórnkerfið veikt geti sterkir stjórnmálamenn verið varasamir. Í foringjaræði verði hlutur löggjafarþingsins einkum að afgreiða mál sem undirbúin hafa verið í litlum hópi lykilmanna. Þannig gegni þingið formlegu löggjafarhlutverki sínu, en bæði umræðuhlutverkið og eftirlitshlutverkið sé vanrækt. 695
    Vinnuhópurinn telur að íslensk stjórnmál hafi ekki náð að þroskast í samræmi við hugsjón lýðræðisins þar sem þingið er hugsað sem vettvangur rökræðu um almannahagsmuni. Stjórnmálin hafi þvert á móti oft einkennst af kappræðu og átökum þar sem markmiðið er að sigra andstæðinginn og sannfæra áheyrendur. Slík stjórnmál séu nánast dæmd til að þess að vera ófagleg því að niðurstöður ráðast af aflsmun fremur en góðum röksemdum sem byggjast á traustum upplýsingum. Í þessu sambandi er bent á að í aðdraganda bankahrunsins hafi Seðlabankinn haldið fundi með oddvitum stjórnarflokkanna en að þeir hafi hvorki séð ástæðu til að upplýsa ríkisstjórnina um stöðu mála, ekki einu sinni fagráðherra viðskipta, né þingið. Vinnuhópurinn tekur fram að meginverkefnið sé að styrkja stjórnkerfið, leggja rækt við ríkið, svo að það geti gætt betur almannahagsmuna og varist ágangi sérhagsmuna. Styrkur lýðræðisins velti á því að grundvallarinnviðir lýðræðislegs samfélags séu traustir svo að almenningur geti reitt sig á að mál séu faglega unnin, ákvarðanir vel ígrundaðar og öll meðferð almannavaldsins sé hófsöm og sanngjörn.
    Í skýrslunni er vikið að þeirri tilhneigingu íslenskra stjórnmálamanna að bregðast við gagnrýni með því að vísa til sakamannareglunnar, sem felur í sér að þeim sé sætt uns sekt er sönnuð, en ekki heiðursmannareglunnar, þar sem ráðamenn taka afleiðingunum af því að stjórnsýsla á þeirra vegum hefur brugðist á einn eða annan hátt með því að segja af sér. Þá er bent á kosti þess ef stjórnmálmenn settu sér siðareglur en með því lýstu þeir því yfir við almenning á hvaða siðferðilegu mælikvarða þeim finnst sanngjarnt að verk þeirra séu metin.
    Vinnuhópurinn kemst að þeirri niðurstöðu að Alþingi hafi ekki náð að rækja eftirlitshlutverk sitt með handhöfum framkvæmdarvaldsins með öflugum hætti. Það er rakið til þess að stjórnarmeirihlutinn á hverjum tíma styður ríkisstjórnina og því er það í raun stjórnarandstaðan ein sem veitir ríkisstjórninni aðhald. Vísað er til ábendinga um að raunhæfasta leiðin til að efla þingið sé að styrkja stjórnarandstöðuna. Þó er talið að meginforsenda þess að aðhaldshlutverkið verði öflugra sé að „hernaðarlist kappræðunnar“ víki fyrir upplýstum skoðanaskiptum og að vettvangur rökræðna verði treystur. Ein leið til þess sé að efla fastanefndir þingsins.
    Á það er bent í skýrslunni að takmarkaður pólitískur áhugi hafi verið á því á árunum fyrir hrun að hrinda af stað könnun á valdi í íslensku samfélagi eins og lagt var til á Alþingi. 696
    Meginniðurstöður vinnuhópsins um stjórnmálamenningu hér á landi er að hún sé vanþroskuð og einkennist af miklu valdi ráðherra og oddvita stjórnarflokkanna. Þingið ræki illa umræðuhlutverk sitt. Megináhersla sé lögð á kappræðu á þingi þar sem þekking og rökræður víkja fyrir hernaðarlist og valdaklækjum. Þingið sé líka illa í stakk búið til að rækja eftirlitshlutverk sitt, m.a. vegna ofríkis meiri hlutans og framkvæmdarvaldsins, sem og skorts á faglegu baklandi fyrir þingið. Þá sé skortur á fagmennsku og vantrú á fræðilegum röksemdum mein í íslenskum stjórnmálum. Þá hafi andvaraleysi verið ríkjandi gagnvart því í íslensku samfélagi hvernig vald í krafti auðs safnaðist á fárra hendur og ógnaði lýðræðislegum stjórnarháttum. 697

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 698
         „Leita þarf leiða til þess að styrkja siðferðisvitund stjórnmálamanna og auka virðingu þeirra fyrir góðum stjórnsiðum. Í því skyni þyrftu þingmenn meðal annars að setja sér siðareglur og skýra þar með fyrir sjálfum sér og almenningi hvernig þeir skilja meginskyldur sínar og ábyrgð.“
         „Draga þarf úr ráðherraræði og styrkja eftirlitshlutverk Alþingis.“
         „Efla þarf góða rökræðusiði meðal þjóðarinnar og kjörinna fulltrúa hennar. Í því skyni þyrfti að vinna skipulega að því í skólum landsins að búa nemendur undir þátttöku í lýðræðissamfélagi með þjálfun í málefnalegri rökræðu og skoðanaskiptum.“
         „Taka þarf stjórnarskrána til skipulegrar endurskoðunar í því skyni að treysta grundvallarinnviði lýðræðissamfélagsins og skýra betur meginskyldur, ábyrgð og hlutverk valdhafa.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

III. Samfélagið. 699
Samfélagssýnin. 700
    Í þessum kafla er vikið að megineinkennum þess sem vinnuhópurinn kallar hugmyndafræði afskiptaleysisins og hvernig hún birtist í íslensku samfélagi í aðdraganda bankahrunsins. Þar er vísað til ýmissa ummæla ráðamanna og dregin sú ályktun af þeim að kjarni hugmyndafræðinnar hafi verið að ekki mætti hefta kraft athafnamanna eða þrengja svigrúm þeirra með íþyngjandi regluverki og eftirliti. Í skýrslunni er talið að vöxtur fjármálageirans og veikt aðhald með honum hafi því ekki verið tilviljanakennd yfirsjón heldur rökrétt afleiðing af stjórnarstefnunni.
    Vinnuhópurinn vísar enn fremur til þeirra hugmynda sem koma fram í skýrslu Viðskiptaráðs Íslands, „Ísland 2015“, sem unnin var í samvinnu við áhrifafólk í íslensku viðskiptalífi, háskólum og menningarstofnunum og hafði því nokkuð víðfeðmt bakland í samfélaginu. Í henni hafi birst ákveðin samfélagssýn og stefnan verið sett á að Ísland yrði „samkeppnishæfasta land í heimi“. Þar sé lögð áhersla á samdrátt hins opinbera, einkavæðingu ríkisfyrirtækja og stofnana, fækkun ráðuneyta og lækkun skatta. Regluverkið um rekstrarumhverfi fyrirtækja þyrfti að vera einfalt og skilvirk þar sem skilvirkni birtist eiginlega sem skrauthvörf fyrir afskiptaleysi. Vinnuhópurinn fjallar um þær hugmyndir sem voru ofarlega á baugi hjá Viðskiptaráði um frelsi sem birtist öðru fremur í formi afskiptaleysis. Í tengslum við það er bent á mikilvægi siðferðislegrar sjálfsstjórnar og ábyrgðar einstaklingsins og skynsemi hans og þroska til að fara vel með frelsið. Minna hafi farið fyrir umræðu um þessa þætti. Bent er á að reynsluleysi starfsmanna hafi einkennt bankana og óraunhæft hafi verið að ætla að þar gæti orðið til sterk innri menning sem gæti staðið undir trúverðugu sjálfsprottnu regluverki. 701
    Í skýrslu vinnuhópsins er vísað til þess að í fjármálalífinu hafi einkum verið lögð áhersla á mannkosti eins og kraft og áræðni sem kennd var við djörfung og hugrekki. Eiginlegt hugrekki sé einskonar rotvarnarefni sálarinnar, það verji menn gegn spillingu því að í krafti þess standi þeir óbilgjarnir á því sem er rétt að gera andspænis freistingu, ótta eða hópþrýstingi. Áræðni sem sést ekki fyrir kallist hins vegar fífldirfska sem er löstur og leiðir til ófarnaðar. Þessir eiginleikar verði ekki kostir nema þeir séu virkjaðir í hófi og góðu skyni þar sem hugað er að afleiðingum athafnanna. Vakin er athygli á því að fyrirtækjamenning sem leggur upp úr miklum hraða og örum breytingum einkennist af óskýrum vinnureglum og laði að sér og geti af sér áhættusækna einstaklinga sem eru reiðubúnir að taka skjótar ákvarðanir sem byggjast á litlum upplýsingum. Dygðir og lesti verði að skoða í ljósi þess kerfis sem ala þau af sér. Vandinn liggi fremur í samfélagsgerðinni og mikilvægt sé að móta stjórnkerfi sem lágmarki áhrif breytilegra mannkosta og lasta á afdrif samfélagsins.
    Þá er bent á að orðræðan um ímynd Íslands hafi verið mjög fyrirferðarmikil í aðdraganda bankahrunsins. Þar voru hugmyndir um sérstöðu og ágæti Íslendinga áberandi og það átti sinn þátt í því að stór hluti þjóðarinnar varð sleginn eins konar blindu á hættumerkin. Það virðist hafa verið trú margra að hægt væri að breyta veruleikanum með ímyndarvinnu sem endurspeglaðist í möguleikanum á að „tala“ markaðinn bæði upp og niður. Í því samhengi leggur vinnuhópurinn áherslu á það að fræðasamfélagið gæti þess að halda til haga viðmiðunum gagnrýninnar rökræðu sem hindri að fræðin sjálf hafni í viðmiðunarleysi sem geti kynt undir þeim spunaveruleika og valdhugsun sem réð ríkjum í íslensku samfélagi og gerði það að verkum að ímyndarsmíð varð mikilvægari en raunveruleikaskyn.
    Vinnuhópurinn kemst að þeirri niðurstöðu að hugmyndafræði afskiptaleysisins hafi búið í haginn fyrir takmarkalítinn vöxt bankanna og í anda þess hafi verið lögð áhersla á að íþyngja ekki fjármálafyrirtækjum með ströngu eftirliti. Framtakssömum en reynslulitlum einstaklingum í viðskiptalífinu var gefið mikið svigrúm til að nota hæfileika sína sem var lýst fjálglega í ræðu og riti. Þær lýsingar voru til marks um drambsemi sem einkenndi m.a. ímyndarskýrslu á vegum stjórnvalda. Þetta átti sinn þátt í því að ekki var hljómgrunnur fyrir aðvörunarorð í aðdraganda bankahrunsins. 702

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 703
         „Sporna þarf gegn hugmyndafræði afskiptaleysisins með raunhæfri fræðslu um takmarkanir markaðarins og mikilvægi öflugs eftirlits með honum.“
         „Glæða þarf skilning á hlutverki ríkisstofnana í því að skapa skilyrði fyrir öflugt atvinnulíf, réttarríki og velferðarsamfélag.“
         „Leggja þarf rækt við raunsæja, ábyrga og hófstillta sjálfsmynd íslensku þjóðarinnar sem byggist á þekkingu og skilningi á menningu okkar og samfélagi.“
         „Þjálfa þarf gagnrýna hugsun og efla læsi borgaranna á hvers kyns áróður og innstæðulausa ímyndarsmíð.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Þáttur fjölmiðla. 704
    Í þessum kafla er bent á að til þess að borgararnir geti ræktað frelsi sitt til að láta að sér kveða í samfélaginu þurfi þeir að hafa greiðan aðgang að góðum upplýsingum um samfélagið. Þar skipta vandaðir fjölmiðlar sköpum. Vakin er athygli á þríþættu hlutverki fjölmiðla, aðhaldshlutverki, upplýsingahlutverki og umræðuhlutverki. Bent er á mikilvægi sjálfstæðra ritstjórna og að eignarhaldið á fjölmiðlum sé gagnsætt, einnig á mikilvægi kjara- og starfsaðbúnaðar fréttamanna og fagvitundar þeirra og fagmennsku. Vakin er athygli á þeirri hættu að blaða- og fréttamenn ástundi ákveðna sjálfsritskoðun en talin er meiri hætta á slíku í smáu samfélagi þar sem fjölmiðlar eru í fárra eigu og atvinnumöguleikar fjölmiðlafólks takmarkaðir. Þá er bent á að í þeim samfélagsbreytingum sem urðu hér á landi hafi valdið sjálft tekið breytingum. Það birtist ekki einungis að ofan með beinum afskiptum heldur einnig í formi umbunar og „aðlöðunar“. Hætt er við að fjölmiðlamenn hafi ekki verið eins viðbúnir þessari birtingarmynd valdsins.
    Það er mat vinnuhópsins að lítil viðleitni hafi verið af hálfu fjölmiðlanna að greina gagnrýni erlendra matsfyrirtækja og greiningaraðila með sjálfstæðum hætti. Þá er í skýrslunni fjallað um störf og hlutverk upplýsingafulltrúa fjármálafyrirtækja sem og vanda fjölmiðla við að fá upplýsingar frá fyrirtækjunum. Bent er á að umhverfið fyrir gagnrýna greiningu hafi ekki verið gott og erfitt hafi verið fyrir fámennan hóp blaðamanna að sjá í gegnum þá ímyndarhlið og spuna sem einkenndi upplýsingagjöf frá bönkunum. Þá hafi jarðvegur fyrir gagnrýni á íslenska fjármálakerfið verið hrjóstrugur. Enn fremur er gerð almenn grein fyrir meginniðurstöðum fjölmiðlagreiningar sem Rannsóknarsetur um fjölmiðlun og boðskipti við Háskóla Íslands gerði að beiðni vinnuhópsins.
    Vinnuhópurinn dregur þær ályktanir af athugun sinni á þætti fjölmiðla í aðdraganda hrunsins að þeir hafi ekki auðsýnt nægilegt sjálfstæði og hafi ekki verið vakandi fyrir hættumerkjum. Sjálfsritskoðun virðist hafa verið útbreidd, m.a. vegna þess hve atvinnutækifæri fjölmiðlamanna eru takmörkuð. Í aðdraganda bankahrunsins áttu fjölmiðlar stóran þátt í því hve umræða um fjármálafyrirtækin var bæði umfangsmikil og lofsamleg. Fjölmiðlar eru taldir hafa verið vanbúnir að mæta annarri og vinsamlegri birtingarmynd valdsins. Upplýsingafulltrúar fjármálafyrirtækjanna eru taldir hafa gert sitt til að skekkja myndina fyrir fjölmiðlum og embættismenn í stjórnkerfinu og margir sérfræðingar í háskólum voru ófúsir að tjá sig um viðskiptalífið. Þetta gerði fjölmiðlum erfitt um vik að afla upplýsinga og greina þær. Þá var jarðvegur fyrir gagnrýni ekki frjór. 705

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 706
         „Leita verður leiða til að efla sjálfstæða og hlutlæga fjölmiðlun með því styrkja bæði fagleg og fjárhagsleg skilyrði fjölmiðlunar.“
         „Styrkja þarf sjálfstæði ritstjórna og setja eignarhaldi einkaaðila á fjölmiðlum hófleg mörk. Skylt ætti að vera að upplýsa hverjir séu eigendur fjölmiðla á hverjum tíma svo almenningur geti vitað hverjir eigi fjölmiðil og lagt mat á hvort þar sé fylgt fram sjónarmiðum eigenda.“
         „Efla þarf menntun blaða- og fréttamanna og skapa þeim skilyrði til sérhæfingar í einstökum málaflokkum. Brýnt er að stétt blaða- og fréttamanna efli faglega umræðu og fagvitund meðal félagsmanna.“
         „Koma þarf á faglegu eftirliti með fjölmiðlum sem hafi það að markmiði að tryggja að þeir ræki af ábyrgð hlutverk sitt í lýðræðisríki og verndi almannahagsmuni.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Háskólasamfélagið. 707
    Í kaflanum er bent á mikilvægi þess að tryggja sjálfstæði háskólanna gagnvart auknum fjárhagslegum hagsmunum. Vinnuhópurinn athugaði fjárhagsleg tengsl íslenskra háskóla og stóru bankanna á árunum 2003–2008. Niðurstaðan var að háskólarnir hafi fengið umtalsverða styrki frá bönkunum. Þá voru athuguð gögn um verktakagreiðslur til háskólamanna og háskólastofnana á árunum 2004–2008. Á grundvelli þeirra var ekki að sjá að viðskipta- og hagfræðingar í háskólum landsins hefðu þegið verktakagreiðslur frá bönkunum. Þó er tekið fram að þetta þurfi að rannsaka betur.
    Þá er vikið almennt að þekkingarfræðilegum og siðfræðilegum kröfum til vísindastarfs og fjallað um kennslu í viðskiptasiðfræði við háskólana. 708 Hugað er að þátttöku háskólamanna í samfélagsumræðunni og talið brýnt að skoða borgaralegar skyldur og félagslega ábyrgð háskólamanna í lýðræðissamfélagi. Vakin er athygli á þeirri hættu að kostun dragi úr hvata háskólamanna til að gagnrýna þá sem leggja til fjármagnið. Þá er bent á að í samfélaginu hafi verið lítil eftirspurn eftir gagnrýnum viðhorfum eða faglegu mati á fjármálalífinu í aðdraganda hrunsins. Að lokum er vikið að heimsókn Roberts Alibers, prófessors emiritus í alþjóðahagfræði og fjármálum við viðskiptaháskólann í Chicago og einn helsta sérfræðing heims í fjármálakreppu, í júní 2007. Hann hafi varað við ástandinu en það hafi fallið í grýttan jarðveg.709
    Vinnuhópurinn bendir almennt á það í ályktunarorðum sínum að eftir því sem rannsóknarverkefni eru styrkt meira af einkaaðilum sem hafa fjárhagslegra hagsmuna að gæta sé hættan á hagsmunaárekstrum í háskólasamfélaginu meiri. Stjórnmálamenn og bankamenn hafi mikið vísað til skýrslna Frederics Mishkins og Tryggva Þórs Herbertssonar og Richards Portes og Friðriks Más Baldurssonar. Talið er að skýrsla Mishkins og Tryggva hafi haft skaðleg áhrif með því að fegra stöðu bankanna á viðkvæmum tíma. Þá er það niðurstaða vinnuhópsins að íslenskt rannsóknarsamfélag hafi ekki tekið siðfræði vísinda og rannsókna nægilega vel til skoðunar. Einnig sé siðfræði vanrækt grein í kennslu í viðskipta- og hagfræði. Hvatakerfi innan háskólanna kann að hafa dregið úr því að háskólamenn sinntu fræðslu fyrir almenning eða tækju þátt í samfélagsumræðu. Háskólamenn hafi ekki ástundað mikla gagnrýni á íslenska bankakerfið í aðdraganda bankahrunsins. Móttökuskilyrði fyrir gagnrýni í samfélaginu hafi líka verið bágborin og fjölmiðlar oft ekki fylgt eftir þeim athugasemdum sem fræðimenn settu fram um stöðu bankanna. Þá eru dæmi þess að stjórnmálamenn hafi ekki heldur tekið við sér þegar fræðimenn vöktu máls á alvarlegri stöðu bankanna. 710

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 711
         „Háskólamenn þurfa að vera á varðbergi gagnvart því að lenda ekki í hagsmunaárekstrum sem leiða þá frá því að þjóna hugsjónum fræðastarfsins. Í því skyni þarf að setja reglur um kostun starfa og rannsóknarverkefna sem draga úr líkum á að hún hafi áhrif á akademískt frelsi og fræðilega hlutlægni.“
         „Stjórnvöld þurfa að tryggja starfsskilyrði háskóla svo að þeir verði ekki háðir fyrirtækjum um fjármagn því að það getur grafið undan hlutlægni háskólamanna.“
         „Fræðasamfélagið þarf að setja sér samræmdar siðareglur um rannsóknir og fræðimennsku og framfylgja þeim.“
         „Efla þarf siðfræðilega menntun fagstétta á sviði viðskipta og hagfræði.“
         „Hvetja þarf háskólamenn til að sýna samfélagslega ábyrgð, svo sem með þátttöku í opinberri umræðu um málefni á fræðasviði þeirra.“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Samstaða og samábyrgð. 712
    Í þessum kafla er þeirri spurningu velt upp hvort „við“ séum öll ábyrg á grundvelli félagslegrar samábyrgðar sem hugar að því hvernig einstaklingar og hópar stuðla að því að viðhalda hugsunarhætti, hegðunarmynstri og verðmætamati sem býr í haginn fyrir tiltekna starfsemi. Í þessu sambandi er bent á að í lýðræðisríkjum beri borgararnir ábyrgð á réttilega kjörnum stjórnvöldum. Hins vegar er það forsenda þess að borgararnir geti axlað þessa ábyrgð vel að þeir búi við góð skilyrði til upplýstrar skoðanamyndunar. Á því voru alvarlegir misbrestir. Nánar er fjallað um forsendur þessarar spurningar og talið eðlilegt að horfa fram á veginn frekar en aftur þegar rætt er um sameiginlega ábyrgð þjóðarinnar. Ábyrgð hennar felist því einkum í því að draga víðtæka lærdóma af því sem gerðist, kynna sér staðreyndir málsins og ræða þær málefnalega.
    Vinnuhópurinn bendir á að hin mikla einkaneysla og skuldsetning heimilanna hafi haldist í hendur við hugmyndafræði eftirlitsleysisins en þar er hugmyndin um hinn fullvalda neytanda sett í öndvegi. Hins vegar bendi nýlegar rannsóknir til þess að lífsánægja eða lífshamingja fólks hafi ekki aukist í takt við aukna neyslu. Þá víkur vinnuhópurinn að félagslegum umskiptum í íslensku samfélagi á síðari árum sem í skýrslunni er kennd við markaðshyggju. Ný og jákvæð viðhorf gagnvart auðsöfnun og meðferð fjár hafi skotið rótum í samfélaginu. Enn fremur er vikið að fjárhagslegum stuðningi bankanna við menningarlífið. Er neyslusamfélagið og markaðsvæðing menningarlífsins talin til marks um hve samofinn vöxtur og viðgangur bankanna hafi verið margvíslegum þáttum í íslensku þjóðlífi. Hættan við þessa þróun hafi verið tvíþætt. Annars vegar að ekki séu virt nægilega þau mörk sem þurfa að vera milli viðskiptalífsins og annarra sviða samfélagsins og hins vegar að hún geti stuðlað að andvaraleysi samfélagsins. Kemst vinnuhópurinn að þeirri niðurstöðu að í þessu efni hafi riðlast mörkin milli hins opinbera og einkageirans sem greiddi fyrir því að fjármálamenn fengu óvenjuháan sess í íslensku samfélagi. Í nafni samfélagslegrar ábyrgðar styrktu þeir margvíslega menningarstarfsemi en vanræktu hina réttnefndu og ríku ábyrgð sem felst í því að stefna ekki þjóðinni í hættu með áhættusamri bankastarfsemi. 713

Lærdómar vinnuhóps um siðferði: 714
         „Ef takast á að byggja upp öflugra samfélag þarf öll íslenska þjóðin að draga lærdóma af hruni bankanna og tengdum efnahagsáföllum. Mikilvægt er að leita sátta í samfélaginu, en það mun ekki gerast nema þeir einstaklingar sem mesta ábyrgð bera verði látnir axla hana.“ 715
         „Ef einblínt er á sekt einstakra manna er líklegt að við missum bæði sjónar á flóknu samspili einstaklingsathafna við félagslega, menningarlega og efnahagslega þætti og að við förum á mis við þá lærdóma sem draga þarf af svo miklum atburðum.“
         „Þjóðin þarf að endurskoða þá neysluhyggju sem hér hefur verið ríkjandi og gerði það að verkum að áfallið varð mörgum fjölskyldum og einstaklingum þungbærara en ef meiri hófsemd væri í lífsmáta.“
         „Íslendingar verða að læra að draga skýrari mörk á milli þeirra verkefna sem eðlilegt er að fela opinberum aðilum annars vegar og einkaaðilum hins vegar.“
         „Í skólum landsins þarf að styrkja ábyrgðarkennd nemenda gagnvart samfélaginu, efla gagnrýna hugsun og vitund þeirra sem borgara í lýðræðissamfélagi (sbr. ákvæði laga um að búa nemendur undir þátttöku í lýðræðissamfélagi).“

    Um afstöðu þingmannanefndarinnar til framangreindra lærdóma vinnuhóps um siðferði vísast til meginniðurstaðna þingmannanefndarinnar, sbr. kafla 2.5, Siðferði og samfélag.

Viðauki I. Umfjöllun fjölmiðla á Íslandi um banka og fjármálafyrirtæki 2006–2008. 716
    Skýrslan er tvíþætt. Í fyrri hlutanum er unnið úr greiningarskýrslum frá fyrirtækinu Creditinfo um nær 18 þúsund fréttir og greinar um fjármálafyrirtækin sem m.a. voru metnar eftir því hvort efnið teldist jákvætt, hlutlaust eða neikvætt fyrir ímynd þeirra. Er það mat skýrsluhöfunda að yfirgnæfandi meiri hluti frétta og greina hafi hvorki verið jákvæður né neikvæður í garð fyrirtækjanna. Í fimmtu hverri umfjöllun kom hins vegar fram afstaða á annan hvorn veginn og var jákvæð afstaða sexfalt algengari en neikvæð. Skýrsluhöfundar segja að sáralitlar vísbendingar hafi komið fram um að eignarhaldstengsl milli fjölmiðla og banka hafi endurspeglast í fréttaflutningi þeirra. Fjölmiðlar fjölluðu ekki meira, eða með jákvæðari hætti, um banka eigenda sinna en aðra banka.
    Í síðari hluta skýrslunnar var unnið með slembiúrtak með á fjórða þúsund frétta og greina fjölmiðlanna um bankana. Skoðað var hvort efnistök teldust sjálfstæð og vinnubrögð teldust greinandi umfjöllun. Í skýrslunni kemur fram að um það bil 20% tilvika hafi sjálfstæð efnisöflun og greinandi vinnubrögð reynst nokkur eða mikil. Hlutfallið var þó snöggtum hærra í burðar- og útsíðufréttum. Algengustu heimildir sem stuðst var við í fréttum voru viðtöl (oftast við einn viðmælanda) og fréttatilkynningar. Fram kemur í skýrslunni að gæðamatið hafi verið lægst 2006 en farið eftir það smám saman hækkandi. Það hafi þó ekki átt við síðustu vikurnar fyrir hrunið.

Viðauki II. Afsprengi aðstæðna og fjötruð skynsemi. Aðdragandi og orsakir efnahagshrunsins á Íslandi frá sjónarhóli kenninga og rannsókna í félagslegri sálfræði. 717
    Í skýrslunni er vikið að áhrifum aðstæðna á hegðun manna í ljósi kenninga og rannsókna í félagslegri sálfræði og athugað hvort þær geti varpað ljósi á þætti sem kunna að hafa ýtt undir fall íslensku bankanna. Bent er á að samkvæmt þessum kenningum víkur maðurinn (oft kerfisbundið) frá forsendum fullkominnar skynsemi. Henni sé oft betur lýst sem „fjötraðri“ sem birtist í markmiðadrifinni hugsun, sálfræði upplýsingaúrvinnslu, áhættuhegðun og vanhæfni fólks til að skilja eigin takmarkanir við ákvörðunartöku og mat á áhættu. Leidd eru sannfærandi rök að því að skýra megi framgöngu bankanna og viðbrögð samfélagsins við starfsemi þeirra að mörgu leyti í ljósi þessara kenninga.

4.9    Níunda bindi skýrslunnar.

    Í lokabindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er að finna viðauka nr. 2–4 við skýrsluna. Þeir eru sem hér segir:

Viðauki nr. 2. Rannsókn á krosseignatengslum og útlánum bankanna til tengdra aðila. 718
    
Um er að ræða rannsókn á krosseignatengslum og útlánum bankanna til tengdra aðila sem unnin er af Margréti V. Bjarnadóttur og Guðmundi Axel Hansen. Þar er farið yfir krosseignatengsl íslenskra fyrirtækja á grundvelli upplýsinga af hlutafjármiðum sem skilað er árlega til ríkisskattstjóra auk lánanefndargagna banka. Sá fyrirvari er gerður við niðurstöðurnar að ekki hafi alltaf verið um fullkomnar upplýsingar að ræða.
    Við rannsóknina skoðuðu greinarhöfundar tengsl milli aðila á fjármálamarkaði, nánar tiltekið eignatengsl, fjárhagsleg tengsl, stjórnunartengsl og tengsl vegna skyldleika og mægða. 719 Þá er einnig fjallað um gildandi íslenskar reglur um tengda aðila en þeim er ætlað að koma í veg fyrir of mikla samþjöppun eða áhættu í fjármálakerfinu, sbr. 18. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og reglur Fjármálaeftirlitsins nr. 216/2007. Telja greinarhöfundar að íslensku reglurnar séu að mörgu leyti matskenndar og því flóknar í framkvæmd. Það sýnir sig í því að mikið ósamræmi var milli bankanna á framkvæmd og skilningi á hugtakinu tengdir aðilar.720
    Greinarhöfundarnir þróuðu aðferðafræði til þess að mynda hópa fyrirtækja í ljósi tengsla sem eru á milli þeirra. Þannig var hægt að öðlast yfirsýn yfir tengsl milli fyrirtækja og mæla hversu náin þau eru. Með þær upplýsingar í hendi var hægt að draga ályktanir um þá áhættu sem skapaðist hér þegar lán voru veitt til tengdra aðila, hvort sem um var að ræða tengda aðila samkvæmt skilgreiningu laga eða þess sjálfstæða mælikvarða sem greinarhöfundar sköpuðu. 721
    Með skoðun greinarhöfunda kom fram að hluti viðskiptanetsins á Íslandi var þétt ofinn og af fyrirtækjum með eignir að andvirði 500 millj. kr. eða meira voru eignatengsl flókin og ekki auðvelt að aðgreina ákveðnar viðskiptablokkir. 722 Þá voru hópar fyrirtækja sem tengjast tilteknum einstaklingum oft stórir.723
    Einnig má sjá, við samanburð á dæmum um tengda aðila samkvæmt niðurstöðum rannsakendanna annars vegar og samkvæmt niðurstöðum og skilgreiningum bankanna hins vegar, að hópar tengdra aðila eru mjög næmir fyrir skilgreiningu á lágmarkseignarhaldi og skilgreiningu á aðalaðila. Þeir eru næmir fyrir áhrifum þess að skilgreina hjón og fjölskyldu sem eina áhættu og hafa aðilar sem tengjast stjórnunarlega mikil áhrif á hópinn. 724
    Í rannsókninni kom skýrt í ljós að útlánaáhætta bankanna fyrir hrun var veruleg vegna lána til tengdra aðila. Þegar útlán til tengdra aðila eru orðin mjög mikil er hætta á að bankinn verði háður lántakandanum. Í niðurstöðukafla III eru tekin dæmi sem sýna að fyrir hrunið hafi útlán til tengdra aðila, miðað við skilgreiningu greinarhöfunda á tengdum aðilum, farið yfir 25% af eiginfjárhlutfalli bankanna en það er lögbundið hámark samkvæmt reglum Fjármálaeftirlitsins nr. 216/2007 um stórar áhættuskuldbindingar. Var þó nóg samkvæmt sömu reglum að útlán til tengdra aðila færu yfir 10% af eiginfjárgrunni banka svo það teldist stór áhættuskuldbinding. 725
    Skoðuð voru heildarútlán bankanna til nokkurra hópa tengdra aðila, þ.e. útlán og framvirkir samningar:
         Við 50% lágmarkseignarhald, til að vera skilgreindur í hóp tengdra aðila, eru útlán til Baugs og tengdra félaga yfir 10% af eiginfjárgrunni allra bankanna. 726
         Við 40% lágmarkseignarhald, til að vera skilgreindur í hóp tengdra aðila, eru heildarútlán allra bankanna til Baugs þegar komin yfir 30% af eiginfjárgrunni og telja höfundar rannsóknarinnar ljóst að „Baugur Group og tengd félög hafi myndað svo stóra áhættu hjá öllum bönkunum að enginn þeirra hafi getað hætt á að Baugur og fyrirtæki honum tengd færu í þrot.“ Svipað er uppi á teningnum varðandi Exista, því „[u]m leið og krafa um lágmarkseignarhald fer niður fyrir 40% eru heildarútlán Glitnis og Kaupþings komin yfir 25% af eiginfjárgrunni þeirra. Exista-hópurinn myndar því mjög stóra áhættu hjá Glitni og Kaupþingi og voru þeir bankar því talsvert undir því komnir að Exista og tengd félög gætu staðið í skilum,“ að mati skýrsluhöfunda. 727
         Við 20% lágmarkseignarhald, til að vera skilgreindur í hóp tengdra aðila, eru útlán Glitnis og Landsbankans til Baugs á milli 60 og 70% af eiginfjárgrunni þeirra. Segja skýrsluhöfundar „að útlánaskuldbindingar Baugs hafi verið orðnar of stórar fyrir allt íslenska bankakerfið,“ og megi leiða að því líkur „að Baugur Group og tengd félög hafi haft tangarhald á þessum bönkum“. 728
         Við 15% lágmarkseignarhald, til að vera skilgreindur í hóp tengdra aðila, fara heildarútlán Glitnis til Milestone yfir 25% af eiginfjárgrunni og teljast því til stórra áhættuskuldbindinga hjá Glitni banka. 729
    Einnig er í greininni farið yfir arðgreiðslur stóru bankanna þriggja, meðal annars heildararðgreiðslur frá árunum 2003–2008, stærstu einstöku arðgreiðendurna og stærstu einstöku arðþiggjendurna.
    Greinarhöfundar koma í skýrslu sinni inn á það áhyggjuefni að eignarhald fjármálafyrirtækja og fyrirtækja almennt verður sífellt flóknara. Því sé nauðsynlegt að þeir sem sjá um framkvæmd reglna um stórar áhættuskuldbindingar og eftirlit með samþjöppun á markaði hafi aðgang að greinargóðum upplýsingum um eignarhald. Þá fjalla greinarhöfundar um upplýsingakerfi til þess að hafa yfirsýn yfir eignarhald, fjárhagsleg tengsl, stjórnunarleg tengsl og skyldleika.
    Grunnur að slíku upplýsingakerfi hefur þegar verið útbúinn af greinarhöfundum og aðlaga mætti kerfið að þeim lögum og reglum sem gilda á hverjum tíma. Með slíku skilvirku upplýsingakerfi um krosseignatengsl væri hægt að styðja við ákvarðanatöku í bönkum en ekki síður að aðstoða stjórnvöld við að taka upplýstar ákvarðanir um íslenskt efnahagslíf og draga upp raunverulega mynd af tengslum. Það er mat greinarhöfunda að hefði slíkt kerfi verið virkt fyrir bankahrunið hefði það auðveldað stjórnvöldum að átta sig á afleiðingum yfirtöku bankanna.
    Þá telja greinarhöfundar mikilvægt að tryggja gæði gagna um eignarhald fyrirtækja sem færu inn í slíkt kerfi auk þess sem því þyrftu að fylgja skýrar verklagsreglur. Einnig telja greinarhöfundar mögulegt að fara fram á að íslensk fyrirtæki greini á skýrari hátt frá eignarhaldi sínu en nú er gert þegar eignarhald tapast erlendis, þ.e. þegar eigendur eru skráðir annaðhvort sem erlend félög eða sem „Gervimaður útlönd“, 730 en það eru þau tilfelli þar sem stærstu glufurnar eru í gögnum um eignarhald.
    Nánari umfjöllun má finna í rannsóknargreininni auk þess sem fjallað er ítarlega um stórar áhættuskuldbindingar og útlán íslensku bankanna í 2. bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. 731

Niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar.
    Þingmannanefndin telur að frekari breytinga sé þörf á lögum og reglum um fjármálafyrirtæki hvað varðar tengda aðila, þ.e. lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2001, og reglum Fjármálaeftirlitsins nr. 216/2007. 732
    Þingmannanefndin tekur undir að nauðsynlegt sé að þeir sem sjá um framkvæmd reglna um stórar áhættuskuldbindingar og eftirlit með samþjöppun á markaði hafi aðgang að greinargóðum upplýsingum um eignarhald.
    Þingmannanefndin leggur til að hafin verði vinna við að koma á fót skilvirku upplýsingakerfi um krosseignatengsl þannig að yfirsýn náist yfir eignarhald, fjárhagsleg tengsl, stjórnunarleg tengsl og skyldleika, í samræmi við tillögur í viðauka 2 við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
    Þingmannanefndin telur að setja þurfi skýrar reglur um skráningu á eignarhaldi. 733
    Þingmannanefndin leggur einnig til að við þá vinnu verði höfð hliðsjón af markmiðum frumvarps Péturs H. Blöndals og fleiri um gagnsæ hlutafélög, sbr. þskj. 876 á 138. löggjafarþingi.
    Fjallað er um niðurstöður og ályktanir þingmannanefndarinnar í meginniðurstöðum skýrslunnar undir kafla um fjármálafyrirtæki og kafla um eftirlitsaðila. 734

Viðauki nr. 3. Iceland's Failed Banks: A Post-Mortem e. Mark J. Flannery.
    Þá er viðauki 3 grein eftir Mark J. Flannery um aðdragandann að falli bankanna ásamt greiningu á stöðu þeirra fyrir fallið. Er í greininni farið yfir vöxt íslensku bankanna og fjallað um þau viðvörunarljós sem voru farin að loga í byrjun árs 2006.

Viðauki nr. 4. Skrá yfir þá sem kvaddir voru fyrir nefndina til skýrslutöku á grundvelli 8. gr. laga nr. 142/2008.
    Að lokum er að finna í bindinu skrá yfir þá sem kvaddir voru fyrir nefndina til skýrslutöku á grundvelli 8. gr. laga nr. 142/2008.
Fylgiskjal I.


Bryndís Hlöðversdóttir:

Greinargerð um hlutverk og starfshætti Alþingis
í ljósi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.


I. Inngangur.
    Undirritaðri hefur verið falið það hlutverk að yfirfara skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis með það í huga að kanna hvernig styrkja megi eftirlitshlutverk Alþingis, en erindisbréf mitt dags. 14. maí 2010 hljóðar svo:

ERINDISBRÉF


    Bryndísar Hlöðversdóttur vegna vinnu fyrir þingmannanefnd til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
    Bryndís Hlöðversdóttir, forseti lagadeildar Háskólans á Bifröst, er þingmannanefnd til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis innan handar í störfum hennar. Hún skal m.a. kanna hvernig styrkja megi eftirlitshlutverk Alþingis út frá út frá þeim lærdómum sem draga má af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslu vinnuhóps sem forsætisnefnd fól að fara yfir núgildandi lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu. Jafnframt skal Bryndís Hlöðversdóttir fara yfir starfshætti Alþingis og gera tillögur að breytingum þar að lútandi út frá því sem fram kemur í skýrslunni. Þingmannanefndinni skal gerð grein fyrir efnistökum fyrir 1. júní nk.
    Bryndís Hlöðversdóttir kemur fyrir þingmannanefndina samkvæmt nánara samkomulagi og skilar jafnframt minnisblaði um athugun sína, en í því geta m.a. falist tillögur að stjórnarskrárbreytingum, lagabreytingum sem snerta ríkisvaldið með einhverjum hætti eða breytingum á starfsháttum.


    Óskað hefur verið eftir að ég skili stuttri og hnitmiðaðri greinargerð, nokkurs konar gátlista um það sem brýnt er að bregðast við og tengist eftirlitshlutverkinu og starfsháttum Alþingis. Tillögurnar byggja annars vegar á skýrslu nefndar forsætisnefndar um þingeftirlit sem gefin var út í september 2009 en því til viðbótar á atriðum sem fram koma í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis (RNA) og kunna að gefa tilefni til sérstakrar athugunar. Nú þegar hef ég skilað þingnefndinni greinargerð um það hvernig efnistökum yrði hagað í þessari vinnu og var hún send þingnefndinni í byrjun júní 2010. Byggir sú greinargerð sem hér birtist á þeim efnistökum sem þar er lýst.

II. Yfirferð á ábendingum starfshóps um þingeftirlit.
    Í skýrslu vinnuhóps sem forsætisnefnd Alþingis fól að fara yfir lagareglur um þingeftirlit 1 eru lagðar fram fjölmargar tillögur sem hafa það að markmiði að efla eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu. Það er niðurstaða hópsins að víða séu reglur óskýrar og ófullkomnar og að mikilvægt sé að styrkja lagaumhverfi þingeftirlits verulega. Nú þegar eru sumar þessara tillagna í vinnslu á vettvangi forsætisnefndar Alþingis. Æskilegt er að yfirfara tillögurnar sérstaklega í tengslum við úrvinnslu á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, forgangsraða þeim og draga fram þær sem brýnastar eru. Einnig er nauðsynlegt að íhuga hvort skerpa þurfi á einhverjum tillagnanna eða breyta áherslum með tilliti til rannsóknarnefndarskýrslunnar eða reynslunnar af þeirri vinnu sem nú er í gangi á vettvangi þingsins. Skýrsla vinnuhópsins er gefin út áður en rannsóknarnefndin skilaði sinni skýrslu og vera kann að hnökrar hafi komið í ljós við vinnu nefndarinnar og úrvinnslu þingsins á skýrslunni sem kalli á sérstakar breytingar á lögum eða starfsháttum þingsins í tengslum við slík mál. Því er mikilvægt að halda til haga slíkum atriðum þegar þau koma upp og bæta úr þar sem unnt er. Slíkar tillögur geta jafnt miðað að breytingum á stjórnarskrá og lögum eða starfsháttum þingsins og samskiptum þess við framkvæmdarvaldið. Fjölmargar þeirra tillagna sem hópurinn lagði fram eru þegar í vinnslu á vettvangi þingsins. Ef svo er háttað er þess sérstaklega getið í umfjölluninni hér á eftir. Tillögur hópsins og afdrif þeirra verða reifuð hér á eftir.

1.    Sett verði ákvæði í stjórnarskrá um hlutverk Alþingis.
    Ákvæði um hlutverk þingsins eru á víð og dreif í stjórnarskránni og ákvæði um eftirlitshlutverkið eru óskýr. Með því að setja skýrt ákvæði í stjórnarskrá um helsta hlutverk þingsins mætti skerpa á því hvert eiginlegt hlutverk þingsins er samkvæmt stjórnskipaninni og afmarka betur skilin á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds en nú er. Samkvæmt stjórnarskrá er hlutverk þingsins í grófum dráttum þríþætt:
    *     Í fyrsta lagi er Alþingi aðalhandhafi löggjafarvalds, setur reglur um réttindi og skyldur borgaranna og ákvarðar leikreglur fyrir stjórnvöld.
    *     Í öðru lagi hefur Alþingi með höndum fjárstjórnarvald ríkisins, en í því felst valdið til að ákvarða með fjárlögum ríkisútgjöld ásamt því að ákvarða um það með hverjum hætti tekjuöflun ríkisins er háttað með skattlagningu.
    *     Í þriðja lagi hefur Alþingi eftirlit með störfum ráðherra og veitir þeim aðhald. Þetta hlutverk byggir á þingræðisreglunni annars vegar og hins vegar á 14. gr. stjórnarskrárinnar, sem felur Alþingi ákæruvald vegna embættisbrota ráðherra. Alþingi er þannig falið að hafa eftirlit með því að ráðherrarnir og stjórnsýslan sem undir þá heyra, starfi í samræmi við stjórnarskrá og lög og þær áherslur sem Alþingi hefur markað.
    Í ljósi þess að nú er fyrirhugað að kosið verði til stjórnlagaþings á haustdögum 2010 mæli ég með því að Alþingi komi þessari hugmynd sem og öðrum hugmyndum sem lúta að breytingum á stjórnarskrá á framfæri við stjórnlagaþing eftir að það hefur verið kjörið.

2.    Lögfestar verði reglur sem skýra rétt þingsins til upplýsinga og gagna frá stjórnsýslu og ráðherrum.
    Æskilegt er að regla sem tryggir upplýsinga- og sannleiksskyldu ráðherra komi fram í stjórnarskrá. Því til viðbótar þarf að skýra mun betur en nú er rétt þingsins til upplýsinga frá stjórnsýslu og ráðherrum, en samkvæmt núgildandi lögum er réttur þingsins til að krefjast upplýsinga skýr en ekki skyldan til að afhenda slíkar upplýsingar. Hvorki í stjórnarskrá né almennum lögum er þinginu tryggður almennur réttur til upplýsinga frá stjórnvöldum, þótt almennt hafi verið litið svo á að ráðherra sé skylt að veita svör við fyrirspurnum og skýrslubeiðnum sem samþykktar hafa verið. Þó hefur verið talið að ráðherra eigi nokkurt mat um það með hvaða hætti hann svarar fyrirspurnum frá Alþingi og meðal annars hefur verið talið að ráðherra sé ekki skylt að upplýsa þingið um ýmis atriði sem leynt eiga að fara samkvæmt reglum um þagnarskyldu. Vinnuhópur forsætisnefndar benti á að óvissa ríkti um það hversu langt upplýsingaréttur þingsins nær og því sé rétt að kveða afdráttarlaust á um sannleiks- og upplýsingaskyldu ráðherra í stjórnarskrá annars vegar og afmarka hana betur í þingsköpum hins vegar. Vinnuhópurinn leggur til í þessu sambandi að:
    *     Sett verði regla í stjórnarskrá sem lögfesti sannleiks- og upplýsingaskyldu ráðherra. Jafnframt verði 54. gr. stjórnarskrárinnar breytt í þá veru að þar verði kveðið á um að ráðherrum sé skylt að svara fyrirspurnum og skýrslubeiðnum alþingismanna. Í dag kveður orðalag ákvæðisins ekki á um slíka skyldu, þótt hana megi leiða af ákvæðum þingskapa.
    *     Til að skerpa á reglunni og undirstrika þýðingu hennar mætti gera breytingu á lögum um ráðherraábyrgð, þar sem kveðið væri á um að brot á upplýsingaskyldunni væru refsiverð.
    *     Reglur um rétt þingsins til upplýsinga og gagna frá stjórnsýslunni verði skýrðar í þingsköpum. Við þessari ábendingu vinnuhóps forsætisnefndar um þingeftirlit (og reyndar fleirum) hefur nú þegar verið brugðist að hluta til í frumvarpi til laga um breytingu á þingsköpum sem lagt var fram á vorþingi 2010 (686. mál, þskj.1433, 138. löggjafarþing). 2 Í 8. gr. frv. er lagt til að bætt verði ákvæði við 27. gr. þingskapa þar sem kveðið er á um að nefnd geti óskað eftir því við ráðherra að hann láti henni í té þær upplýsingar og gögn sem hann hefur aðgang að og hafa verulega þýðingu fyrir afgreiðslu nefndarinnar á máli. Jafnframt er lögð sú skylda á ráðherra að verða við slíkri ósk eins skjótt og unnt er og ekki seinna en sjö dögum frá móttöku beiðninnar. Þá er í ákvæðinu lagt til að fjórðungur nefndarmanna geti sett fram slíka beiðni en með því er réttur minni hluta til að krefjast upplýsinga tryggður. Þá er í ákvæðinu lagt til að heimilt sé að leggja fyrir þingnefnd gögn og upplýsingar sem annars er óheimilt að veita samkvæmt reglum um þagnarskyldu og skal þingmaður þá gæta þagmælsku um slík gögn og upplýsingar. Ákvæðinu er þannig ætlað að skýra reglur um rétt Alþingis, einkum þingnefnda til upplýsinga og gagna frá stjórnsýslunni. Að auki myndu þingnefndir við slíka breytingu eiga ríkari aðgang að gögnum en almenningur á rétt á samkvæmt upplýsingalögum og með þeim hætti er aðhalds- og eftirlitshlutverk fastanefnda þingsins fest í sessi. Einstakir þingmenn geta eftir sem áður leitað afstöðu og skýringa ráðherra með fyrirspurnum og í umræðum um mál á þingfundum.
    *     Skýringarregla verði sett í þingsköp sem taki á því að hvaða marki upplýsingar um starfsemi hlutafélaga sem eru að hluta eða fullu í eigu ríkisins, teljist vera opinbert málefni í skilningi 54. gr. stjórnarskrárinnar en stjórnarskráin einskorðar rétt alþingismanna til upplýsinga við málefni sem teljast „opinber“ eða „almenn“. Þetta álitamál, hvort málefni teljist „opinbert“ í skilningi stjórnarskrárinnar hefur orðið tilefni deilna á Alþingi um upplýsingaskyldu ráðherra í slíkum tilvikum og í svörum við fyrirspurnum hefur því almennt verið hafnað að veita umbeðnar upplýsingar á þeim grundvelli að ekki væri um opinbert málefni að ræða. Vinnuhópur forsætisnefndar um þingeftirlit taldi í skýrslu sinni rétt að athuga hvort setja ætti í þingsköp ákvæði sem fjalli um það að hvaða marki starfsemi hlutafélaga sem eru að einhverju eða öllu leyti í eigu ríkisins teljist til opinberra málefna í þessum skilningi. Vinnuhópurinn taldi að þær forsendur sem framangreind túlkun byggði á, hafi þrengt um of að heimildum til að afla upplýsinga um slík fyrirtæki. Vinnuhópurinn taldi þó mikilvægt að hafa í huga að upplýsingagjöf ráðherra um fyrirtæki í eigu ríkisins geti skaða viðskiptahagsmuni fyrirtækisins og því sé eðlilegt að taka mið af því við lagabreytinguna. Í 12. gr. áðurnefnds frumvarps til um breytingar á þingsköpum (þskj. 1433) er brugðist við þessum ábendingum vinnuhópsins með því að kveða á um það að nefnd eða meiri hluti hennar geti óskað skýrslu ráðherra um opinbert málefni, en með opinberu málefni sé átt við sérhvert málefni sem tengist hlutverki og starfsemi ríkisins og stofnana þess, svo og félaga og annarra lögaðila sem eru að hálfu eða meiru í eigu ríkisins og annast stjórnsýslu eða veita almenningi opinbera þjónustu á grundvelli laga, stjórnvaldsfyrirmæla eða samnings.

3.    Bætt verði við reglur þingskapa um fyrirspurnir eða umræður heimild til að leggja fram tillögu að ályktun.
    Þetta er lagt til svo auðvelda megi þinginu að ljúka umfjöllun, t.d. með gagnrýni á ráðherra ef spurningar vakna um framgöngu hans í starfi. Miðað við núgildandi reglur er þetta ekki unnt nema með því að leggja fram tillögu um vantraust á ráðherrann. Í ljósi þess hversu afdrifarík og alvarleg framlagning vantrauststillögu er, þótti vinnuhópi forsætisnefndar skorta vægara úrræði til að koma fram gagnrýni á embættisfærslur ráðherra. Við þessu hefur verið brugðist með frumvarpi til breytinga á þingsköpum (þskj. 1433), en samkvæmt 4. mgr. 14. gr. þess geta þingmenn, í tengslum við almenna umræðu um mál, lagt fram skriflega tillögu til samþykktar um efni þess máls sem til umræðu er. Þannig megi gera almennar umræður um embættisfærslur ráðherra að markvissara aðhaldsúrræði og komið er á úrræði til að beina gagnrýni á ráðherra í mildari farveg en með tillögu um vantraust. Þingmaður sem vill leggja fram slíka tillögu afhendir hana forseta sem les hana og tilkynnir að hún sé til umfjöllunar og afgreiðslu. Er í frumvarpinu fylgt danskri fyrirmynd en með þessari breytingu er unnt að kalla fram formleg viðbrögð Alþingis við málefnum líðandi stundar, ef ástæða er talin til. Er þinginu þannig gert kleift að setja fram gagnrýni á ráðherra án þess að gengið sé svo langt að leggja fram vantraust á hann. Slíkt úrræði gæti einkum gefið stjórnarliðum færi á að koma á framfæri slíkri gagnrýni ef ástæða þykir til, þótt í því felist ekki hið afdrifaríka úrræði að leggja fram eða styðja vantrauststillögu á ráðherrann.

4. Reglur um ytri eftirlitsembætti þingsins, Ríkisendurskoðun og umboðsmann Alþingis.
    Hópurinn fjallaði um ytri eftirlitsembætti þingsins, Ríkisendurskoðun og umboðsmann Alþingis. Hópurinn taldi ekki þörf á grundvallarbreytingum á þessu sviði en benti þó á tvö atriði sem íhuga mætti til breytinga:
    *     Í reglum um þinglega meðferð á skýrslum Ríkisendurskoðunar megi fjalla með skýrari hætti um það hvernig fara eigi með skýrslur og greinargerðir sem stofnuninni er óskylt að leggja fyrir Alþingi en eru eftir sem áður sendar þinginu. Einnig lagði hópurinn til að þessar reglur yrðu teknar til almennrar endurskoðunar ef sú leið verður falin að fela einni nefnd þingsins umsjón eftirlitshlutverksins og fela henni að fara yfir skýrslur Ríkisendurskoðunar. Við seinni hluta þessarar ábendingar hefur verið brugðist með 7. tölul. 1. gr. frv. til laga um breytingar á þingsköpum þar sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins er falið þetta hlutverk.
    *     Þá lagði hópurinn til að tekið yrði til skoðunar hvort efni sé til að breyta orðalagi 2. mgr. 12. gr. laga um umboðsmann Alþingis, en í ákvæðinu segir að ef umboðsmaður verður áskynja stórvægilegra mistaka eða afbrota stjórnvalds getur hann gefið Alþingi eða hlutaðeigandi ráðherra sérstaka skýrslu um málið. Samkvæmt ákvæðinu er umboðsmanni þetta heimilt en hópurinn taldi rétt að skoða hvort rétt væri að skylda umboðsmann til slíkrar skýrslu ef hann verður áskynja stórvægilegra mistaka eða afbrota stjórnvalds.

5. Sett verði almenn lög um rannsóknarnefndir.
    Vinnuhópurinn lagði til að sett yrðu almenn lög um opinberar rannsóknarnefndir hér á landi og málsmeðferð fyrir þeim, þar sem m.a. væri fjallað um hæfi nefndarmanna, réttarstöðu þeirra sem kallaðir eru fyrir slíkar nefndir, afmörkun umboðs nefndanna o.s.frv. Við þessu hefur nú þegar verið brugðist með drögum að lögum um rannsóknarnefndir sem forsætisnefnd hefur látið vinna. Þá lagði hópurinn á það áherslu að skilvirku ferli verði komið á innan þingsins um undirbúning slíkra ákvarðana og úrvinnslu á skýrslum nefndanna (sjá 6. lið hér á eftir) ásamt því sem hugað verði að því að afnema ákvæði 39. gr. stjórnarskrárinnar um rannsóknarnefndir þingmanna. Rökin fyrir þessari tillögu vinnuhópsins eru fyrst og fremst þau að verði tillögur hópsins að veruleika muni athugunum sem framkvæmdar eru af þingmönnum sjálfum beint í gegnum stjórnskipunar- og eftirlitsnefndina, sem muni með tímanum byggja upp sérhæfða þekkingu á slíkum athugunum. Sé þörf á að kalla eftir frekari athugun á máli, sé eðlilegt að skipa rannsóknarnefnd óháðra einstaklinga utan þings, eins og kveðið er á um í drögum að frumvarpi til laga um rannsóknarnefndir.

6. Reglur um undirbúning og meðferð mála vegna embættisbrota ráðherra verði skýrðar.
    Margsinnis hefur í skrifum fræðimanna verið bent á það hér á landi að löggjöf um rannsókn, ákæru og meðferð mála vegna embættisbrota ráðherra sé ófullkomin og þurfi endurskoðunar við. Í skýrslu vinnuhópsins forsætisnefndar Alþingis um þingeftirlit er tekið undir þessa gagnrýni að hluta en helstu tillögur hópsins til úrbóta í þessum efnum eru eftirfarandi:
    *     Undirbúningur ákvörðunar um viðbrögð þingsins við ásökun um embættisbrot ráðherra sé falinn einni fastanefnd. Í skýrslu vinnuhópsins er bent á að þrátt fyrir augljóst mikilvægi þess að vandað sé til undirbúnings ákvarðana um viðbrögð þingsins þegar fram kemur ásökun um embættisbrot ráðherra, er ekki að finna neinar leiðbeiningar um þetta undirbúningshlutverk í stjórnarskrá eða lögum. Reyndar er í 39. gr. stjórnarskrárinnar kveðið á um að þingið geti skipað rannsóknarnefndir þingmanna til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varða og í 14. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að þingið hafi ákæruvald í málum vegna embættisbrota ráðherra. Til að slík ákvörðun sé byggð á faglegum grunni þarf að undirbúa hana vel, þannig að þingið geti á raunhæfum grundvelli tekið ákvörðun um skipan rannsóknarnefndar ef ástæða þykir til, eða um saksókn ef því er að skipta. Vinnuhópur um þingeftirlit lagði til að þetta undirbúningshlutverk verði á höndum stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar þingsins. Það felst einkum í eftirfarandi:
                 Frumskoðun. Í frumvarpi til laga um breytingar á þingsköpum (þskj. 1433) (1. gr.) er lagt til að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis verði komið á fót og hún fái m.a. það hlutverk að hafa frumkvæði að því að kanna einstakar ákvarðanir eða verklag hjá ríkisstjórn eða stjórnsýslu hennar sem ástæða þykir til að athuga á grundvelli þess eftirlitshlutverks sem Alþingi hefur gagnvart framkvæmdarvaldinu. Nefndinni er þannig falið það hlutverk að gera frumskoðun á slíkum málum ef ástæða þykir til og skal hún gefa þinginu skýrslu sína um slíka skoðun. Fjórðungur nefndarmanna getur kallað fram slíka frumskoðun.
                 Hvenær skal skipa rannsóknarnefnd. Þá skal stjórnskipunar- og eftirlitsnefndin jafnframt hafa það hlutverk að leggja mat á og gera tillögu til Alþingis um hvenær rétt sé að skipa rannsóknarnefnd. Í áðurnefndu frumvarpi til laga um breytingar á þingsköpum (1. gr.) er kveðið á um þetta. Þetta hlutverk nefndarinnar er einnig áréttað í drögum að lögum um rannsóknarnefndir sem forsætisnefnd hefur látið vinna, en í 3. mgr. 1. gr. draganna segir að stafi tillaga um skipan rannsóknarnefndar ekki frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis, skuli sú nefnd taka tillöguna til umsagnar og gefa þinginu álit sitt um hana áður en greidd eru atkvæði um hana.     
                 Umfjöllun um skýrslur rannsóknarnefnda, álit um þær og framlagning tillögu um úrvinnslu og meðferð niðurstaðna þeirra. Við þessu hefur þegar verið brugðist í frumvarpi til breytinga á þingsköpum (þskj. 1433, 1. gr.) og jafnframt segir í 2. mgr. 10. gr. draga að frumvarpi til laga um rannsóknarnefndir að lokaskýrsla rannsóknarnefndar skuli þegar í stað gerð opinber og send stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins til umfjöllunar. Skal nefndin gefa þinginu álit sitt um hana og leggja fram tillögur um úrvinnslu og meðferð niðurstaðna hennar. Að því loknu skal skýrslan ásamt áliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar tekin til umfjöllunar í þinginu.

7. Lög um ráðherraábyrgð og landsdóm verði endurskoðuð.
    Í skýrslu vinnuhópsins er lagt til að lög um ráðherraábyrgð og landsdóm verði endurskoðuð. Í lögum um landsdóm telur vinnuhópurinn að það þurfi einkum að huga að samsetningu dómsins og málsmeðferð fyrir honum en í ráðherraábyrgðarlögum þurfi að skerpa á orðalagi laganna, einkum með tilliti til aukinnar áherslu dómstóla á skýrleika refsiheimilda. Jafnframt sé rétt að íhuga hvort setja eigi sérstakt refsiákvæði í ráðherraábyrgðarlögin um brot ráðherra á upplýsingaskyldu sinni gagnvart Alþingi. Þá taldi vinnuhópurinn að skýra verði nánar í lögum um ráðherraábyrgð að hve miklu leyti ákvæði almennra hegningarlaga um almenn refsiskilyrði verði beitt um brot gegn lögum um ráðherraábyrgð, svo sem tilraunaákvæði 20. gr. hgl. Forsætisnefnd hefur ákveðið að skipa hóp til endurskoðunar á lögunum en þegar þetta er skrifað hefur hópurinn ekki verið skipaður. Æskilegt er að sú vinna hefjist sem allra fyrst.

8. Árleg skýrsla um framkvæmd þingsályktana og mála sem vísað er til ríkisstjórnar lögð fyrir þingið.
    Þingsályktanir og mál sem vísað er til ríkisstjórnar frá Alþingi, geta falið í sér „fyrirmæli“ til ríkisstjórnarinnar. Í ljósi þingræðisreglunnar og eftirlitshlutverks Alþingis er talið eðlilegt að Alþingi fylgi slíkum „fyrirmælum“ eftir til að hægt sé að meta hvort þeim hafi verið fylgt í reynd og hver afdrif þeirra verða. Í frumvarpsdrögum til breytinga á þingsköpum er lagt til að tekið verði upp ákvæði að norskri fyrirmynd sem leggi þá skyldu á herðar forsætisráðherra að skila árlega skýrslu til þingsins um framkvæmd ályktana sem þingið samþykkti á næstliðnu ári og kalla á viðbrögð ráðherra eða ríkisstjórnar. Þetta skal gert nema lög kveði á um að haga skuli skýrslugjöf til þingsins á annan hátt. Einnig skal í skýrslunni fjallað um meðferð málefna sem vísað hefur verið til ríkisstjórnar eða einstaks ráðherra án þess að ályktun hafi verið samþykkt, sbr. lokamálsgrein 11. gr. frumvarps til laga um breytingar á þingsköpum (þskj. 1433).

9. Staða minni hlutans á Alþingi verði efld.
    Almenna reglan samkvæmt núgildandi þingsköpum bæði í störfum þingsins almennt sem og störfum þingnefnda, að hver og einn þingmaður/nefndarmaður getur lagt fram tillögu um afgreiðslu mála og meðferð þeirra en að jafnaði er það svo að meiri hlutinn ræður úrslitum um afdrif mála, þótt á þessari meginreglu séu nokkrar undantekningar. Það er viðurkennt og í takt við alþjóðlegar áherslur í þingstörfum að það fellur almennt í hlut minni hluta þingmanna eða stjórnarandstöðunnar hverju sinni að halda úti eftirliti þingsins með ríkisstjórn. Í ljósi þessa taldi vinnuhópur forsætisnefndar mikilvægt að minni hluta nefnda væri gert mögulegt að kalla eftir rannsókn mála og einnig væri rétt að athuga hvort tryggja ætti minni hluta nefndar rétt til að krefjast opins eða lokaðs nefndarfundar í þágu eftirlits. Í ljósi þessara ábendinga hefur verið lagt til í frumvarpi til breytinga á þingsköpum (þskj. 1433) að einungis fjórðung nefndarmanna í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þurfi til að koma á fót frumskoðun nefndarinnar á máli til að kanna verklag hjá ríkisstjórn eða stjórnsýslu í þágu þingeftirlits. Þá getur fjórðungur nefndarmanna kallað fram opinn nefndarfund, sbr. 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins og sami minni hluti getur krafist upplýsinga og aðgangs að gögnum í vörslu stjórnvalda, sem hafa verulega þýðingu fyrir afgreiðslu nefndarinnar á máli, sbr. 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins. Í frumvarpinu eru ráðgefandi tilmæli Evrópuráðsins nr. 1601 (2008) um réttindi og ábyrgð stjórnarandstöðunnar í störfum þinga í lýðræðisríkjum höfð til hliðsjónar. Í tilmælunum er m.a. bent á að stjórnarandstaðan gegni meginhlutverki í lýðræðislegu samfélagi og að eitt helsta hlutverk hennar sé að bjóða fram aðra valkosti en meiri hlutinn. Þá veiti hún ríkisstjórninni aðhald og eftirlit sem eykur gegnsæi og dregur úr hættu á misbeitingu valds og því að ákvarðanir fari gegn hagsmunum almennings í þjóðfélaginu.

10. Nefndaskipan þingsins verði endurskipulögð með eflingu eftirlitshlutverks þingsins í huga.
    Við þessum athugasemdum hefur verið brugðist í frumvarpi til breytinga á þingsköpum (þskj. 1433).
    *     Nefndaskipan þingsins taki mið af þörfum þingsins en ekki skipulagi stjórnarráðsins eins og nú er. Samkvæmt 1. gr. fyrirliggjandi frumvarps til breytinga á þingsköpum Alþingis (þskj. 1433) er gert ráð fyrir að 13. gr. þingskapa verði breytt verulega, nefndum þingsins verði fækkað um helming eða úr 12 nefndum í 7, bætt verði við nýrri nefnd sem hafi þingeftirlit sem meginviðfangsefni (sbr næsti punktur).
    *     Einni fastanefnd verði falið að fara með mál er lúta að eftirliti með handhöfum framkvæmdarvaldsins. Hér er lagt til að tekið verði upp það vinnulag sem viðhaft er í norska þinginu, þar sem einni fastanefnd er falið lykilhlutverk við framkvæmd eftirlits með framkvæmdarvaldinu. Samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpsdrögum til breytinga á þingsköpum er lagt til að komið verði á fót stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins sem fjalli um stjórnarskrármál, mannréttindamál, málefni forseta Íslands, Alþingis og stofnana þess, stjórnarráðsins í heild og önnur málefni sem varða æðstu stjórn ríkisins. Einnig verði henni falið að fjalla um skýrslur Ríkisendurskoðunar og umboðsmanns Alþingis ásamt því að rannsaka kjörbréf og kosningu nýkjörinna þingmanna og varaþingmanna. Þá skal nefndinni einnig falið að hafa frumkvæði að því að kanna einstakar ákvarðanir eða verklag hjá ríkisstjórn eða stjórnsýslu hennar eftir því sem ástæða þykir til að athuga á grundvelli þess eftirlitshlutverks sem Alþingi hefur gagnvart framkvæmdarvaldinu. Um slíka athugun gefur nefndin þinginu skýrslu en til að slík athugun fari fram er nægilegt að fjórðungur nefndarmanna krefjist þess. Þá skal stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins jafnframt leggja mat á og gera tillögu til Alþingis um það hvenær rétt er að skipa rannsóknarnefnd, sbr. fyrirliggjandi drög að lögum um rannsóknarnefndir. Nefndin tekur skýrslur þingskipaðra rannsóknarnefnda til umfjöllunar og gefur þinginu álit sitt um þær og gerir tillögur um frekari aðgerðir til þingsins. Sjá g-lið 1. mgr. frumvarps um breytingar á þingsköpum (þskj. 1433).
    *     Reglur um opna nefndarfundi verði færðar í þingsköp. Lagt er til að þær reglur sem nú gilda um opna nefndarfundi og byggja á reglum sem forsætisnefnd hefur sett verði færðar í þingsköp. Við þessu er brugðist í frumvarpi til breytinga á þingsköpum, sbr. 4. gr. (þskj. 1433).

III.    Yfirferð á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis á atriðum sem gefa tilefni til viðbragða af þingsins hálfu.
1. Almennt um hlutverk Alþingis í ljósi efnahagshrunsins.
    Óskað hefur verið eftir að í greinargerð þessari sé ekki aðeins horft til þingeftirlits og þess hvort skýrsla RNA gefi tilefni til endurskoðunar á þeim tillögum sem vinnuhópur forsætisnefndar lagði fram í þeim efnum, heldur einnig til þess hvort skýrsla RNA gefi tilefni til að skoða starfshætti Alþingis að einhverju leyti. Samkvæmt þessu hefur við vinnslu greinargerðarinnar bæði verið horft til starfshátta sem eru tengdir þingeftirliti sem og annarra þátta í starfsemi Alþingis, s.s. fjárstjórnarhlutverksins. Rétt er þó að hafa í huga að hugtakið þingeftirlit getur í víðtækum skilningi náð til fjölmargra þátta starfseminnar og fjárstjórnarhlutverksins þar á meðal. Í skýrslu vinnuhóps forsætisnefndar um þingeftirlit er markmiði þingeftirlits í víðasta skilningi lýst sem viðleitni til að tryggja lýðræðislega, skilvirka og réttláta framkvæmd ríkisvaldsins. Í leiðbeiningum til bandarískra þingmanna og nefnda um framkvæmd þingeftirlits (congressional oversight) segir að markmið slíks eftirlits sé m.a.:
         að tryggja að stjórnarframkvæmdin sé í samræmi við tilgang löggjafans,
         að bæta skilvirkni, árangur og hagkvæmni í verkum ríkisstjórnarinnar,
         að meta virkni opinberra áætlana,
         að koma í veg fyrir að framkvæmdarvaldið fari inn á valdsvið þingsins,
         að rannsaka misfellur í ráðsmennsku, embættisfærslur sem stjórnast af duttlungum eða geðþótta, misnotkun, óheiðarleika eða svik,
         að meta hæfni ríkisstofnana eða embættismanna til að stýra og koma í framkvæmd markmiðum opinberra áætlana,
         að endurskoða og ákveða fjárhagslega forgangsröðun í starfsemi ríkisins,
         að vernda réttindi og frelsi borgaranna,
         að kanna starfshætti í stjórnsýslunni,
         að efla og stuðla að samvinnu á milli valdgreina,
         að afla gagnlegra upplýsinga varðandi framtíðarstefnumótun,
         að rannsaka kvartanir kjósenda og gagnrýni fjölmiðla,
         að veita opinberum stofnunum vernd gegn óréttlátri gagnrýni.
    Samkvæmt þessu má sjá að markmið þingeftirlits eru víðfeðm og snerta fjölmarga þætti þjóðlífsins, s.s. ráðdeild í ríkisrekstri, skilvirkni opinberra áætlana, starfshætti í stjórnsýslu, lýðræðisleg réttindi borgaranna og yfirumsjón með því að stjórnarskrárbundin valdgreining sé virt, en þó um leið að stuðla að samvinnu milli valdgreinanna. Ljóst er af upptalningunni hér að ofan að fjölmörg þeirra atriða sem þar eru nefnd tengjast fjármálum ríkisins og því er ekki óeðlilegt að spurt sé spurninga um hlutverk þingsins í tengslum við efnahagshrunið og þá þróun sem leiddi til þess.
    Í seinni hluta greinargerðarinnar verður leitast við að svara þeirri spurningu hvort rannsókn og skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis um efnahagshrunið (RNA) hafi leitt í ljós þörf á frekari tillögum til breytinga á lögum um eða starfsháttum Alþingis. Í þessu skyni hafa niðurstöður RNA verið yfirfarnar og ýmsir verkferlar hjá þinginu skoðaðir í ljósi niðurstaðna skýrslunnar til að varpa ljósi á það hvort breytinga sé þörf á lagareglum eða starfsháttum hjá Alþingi.

2. Helstu álitaefni skýrslu RNA sem snerta hlutverk Alþingis.
    Eftir það efnahagshrun sem orðið hefur á Íslandi og þá atburðarás sem rakin er í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, er ekki óeðlilegt að þingið horfi til þess hvort þar hafi skort á nægilegt eftirlit og aðhald með framkvæmdarvaldinu og með hvaða hætti megi þá styrkja þetta hlutverk til framtíðar. Þá er mikilvægt að líta ekki aðeins til rannsóknareftirlitsins, sem felst í því að rannsaka misfellur í ráðsmennsku og embættisfærslum ráðherra, heldur einnig til víðfeðmari markmiða þingeftirlits eins og þau eru rakin í kaflanum hér að framan. Spurningin er hvaða lærdóm megi draga af niðurstöðum RNA um þetta.
    Í reynd beinir skýrsla RNA ekki spjótum sínum í ríkum mæli að Alþingi eða samskiptum handhafa framkvæmdarvaldsins við þá stofnun, þegar fjallað er um aðgerðir og viðbrögð stjórnvalda í tengslum við hrunið eða aðdraganda þess, þótt lítillega sé vikið að hlutverki Alþingis í einstaka köflum skýrslunnar. Ástæða þess hversu lítið er fjallað um Alþingi í skýrslu RNA kann að vera að nefndin hafi ekki talið það falla undir umboð sitt eins og það er afmarkað í 1. gr. laga nr. 142/2008. Þá kann að vera rannsóknarnefndin hafi fyrst og fremst horft til lagareglna við mat sitt á því hvort mistök eða vanræksla hafi átt sér stað í aðdraganda hrunsins en því miður eru lagareglur fáar og ófullkomnar um samskipti Alþingis annars vegar og handhafa framkvæmdarvaldsins hins vegar og fábrotinn vegvísi í þeim að finna um það hvernig samskiptunum er raunverulega háttað eða eigi að vera háttað. Allt of stór hluti þessara samskipta byggir á óskráðum reglum sem því miður virðist vera auðvelt að hnika til hliðar sé vilji fyrir því. Samráðsskylda ríkisstjórnar við þing er t.d. afar takmörkuð og á einungis við ef um meiri háttar ákvarðanir á sviði utanríkismála er að ræða. Sannleiks- og upplýsingaskylda ráðherra gagnvart þingi á sér ekki skýra lagastoð, þótt hún sé augljós grundvöllur þess að þingið geti haft eftirlit með ráðsmennsku ráðherrans, enda hafa dæmin sannað að þingið hefur verið vanbúið að taka á því hvernig með skuli fara ef ráðherra er sakaður um að halda upplýsingum frá þinginu.
    Í ljósi þess hversu óskýrar lagareglurnar eru um samskipti þings og ríkisstjórnar, getur verið erfitt að festa hönd á það hvar skóinn kreppir í þessum samskiptum, ef einungis er litið til lagaákvæða sem um það gilda. Ábyrgðin á því að skýra og skerpa þessar reglur er hins vegar Alþingis og því er ekki óeðlilegt að í kjölfar þeirrar vinnu sem unnin var í vinnuhópi um þingeftirlit og niðurstöðu skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, verði þetta sérstaklega tekið til skoðunar á grundvelli skýrslunnar. Ekki er í umfjöllun þessari aðeins litið til ábendinga í skýrslu RNA, heldur einnig almennt til þeirra álitaefna sem vakna við lestur skýrslunnar eða álykta má um af niðurstöðunum, eða því sem ekki er fjallað um í henni. Sérstaklega vakna þar spurningar um það í hvaða mæli Alþingi sé gert kleift að rækja fjárstjórnarhlutverk sitt sem talið er felast í valdinu til að innheimta skatta og stofna til útgjalda á vegum ríkisins. Í stjórnarskránni er að finna tvö ákvæði er fjalla um fjárstjórnarvald Alþingis. Í 41. gr. segir að ekkert gjald megi greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum og í 42. gr. segir að fyrir hvert reglulegt Alþingi skuli, þegar er það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár sem í hönd fer. Til fyllingar þessum ákvæðum koma svo almenn lög og stjórnvaldsfyrirmæli eftir atvikum.

2.1 Óskýrar reglur – óljós ábyrgð.
    Þau atriði sem helst leita á hugann við lestur skýrslunnar um aðdraganda efnahagshrunsins og viðbrögð stjórnvalda við því má í grófum dráttum lýsa í orðunum: óskýrar reglur – óljós ábyrgð. Stjórnvöld og eftirlitsstofnanir vísa hvert á annað þegar ábyrgð á viðbrögðum við æpandi varúðarmerkjum er annars vegar, þær viðbragðsáætlanir sem á annað borð eru settar af stað eiga sér ekki lagastoð og ábyrgðarsvið þeirra sem ætlað er að gera áætlanirnar er óljóst. Svo virðist sem ekki hafi verið skýrt hvar í stjórnkerfinu ábyrgð á viðbrögðum við hættumerkjum hafi legið og hver vísar á annan. Sem dæmi mér hér nefna eftirfarandi kafla úr niðurstöðum RNA:
    „Frá nóvember 2007 tóku áhyggjur bankastjórnar Seðlabankans af því ástandi sem var að skapast í starfsumhverfi bankanna að vaxa verulega. Bankastjórnin lýsti þeim áhyggjum ýmist beint við forsætisráðherra og þröngan hóp ráðherra eða á vettvangi samráðshóps stjórnvalda. Þrátt fyrir þessar áhyggjur verður ekki séð að bankastjórn Seðlabankans hafi komið á framfæri við ríkisstjórnina formlegum tillögum að nauðsynlegum aðgerðum.“
    Þá segir einnig í niðurstöðum skýrslunnar:
    „Af þessum svörum verður ráðið að fulltrúum og forsvarsmönnum þeirra stofnana íslenska stjórnkerfisins sem hafa áttu eftirlit með starfsemi á fjármálamarkaði og áhrifum þeirrar starfsemi á stöðugleika í efnahagslífi ríkisins var í ýmsum tilvikum ekki ljóst hver átti að sinna og bar ábyrgð á ákveðnum þáttum þessara mála í hinu daglega starfi stjórnvalda.“
    Í þessu ljósi er mikilvægt að hugað sé að samræmingu þeirra embætta og stofnana sem á þessu sviði starfa. Þá er einnig mikilvægt að tryggja að verkferlar séu skýrir og ábyrgðarsvið ljós og er lagt til að af því tilefni verði eftirfarandi skoðað:

a. Lög um fjármálamarkaðinn og eftirlit með honum yfirfarin.
    Tekið er undir með RNA að hugað verði að því að afmarka betur og kveða skýrar á um skyldur einstakra stofnana og embættismanna sem hafa því hlutverki að gegna að hafa eftirlit með fjármálastarfsemi. Í því skyni þarf að yfirfara þau lög sem um fjármálamarkaðinn og eftirlit með honum gilda, ekki síst með það í huga að skýrt sé hvernig boðleiðir á milli hinna ýmsu eftirlitsstofnana og viðkomandi stjórnvalda séu og að skýrt sé hvar ábyrgð á ákvarðanatöku liggur. Slík vinna getur farið fram á vettvangi Alþingis en einnig mætti hugsa sér að Alþingi vísaði slíku verkefni til ríkisstjórnar að undirbúa.

b. Helstu verkferlar um viðbrögð bundnir í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.
    Þá er mikilvægt að um helstu verkferla sem á reynir við aðstæður sem þessar sé kveðið í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum og að þeir séu skýrir. Þannig séu viðbragðsáætlanir ekki byggðar á tilviljanakenndum viðbrögðum á borð við nefndaskipanir þvert á ábyrgðarsvið eða með því að fela tilteknum hópum mikilvægt hlutverk, en án ábyrgðar. Sem dæmi um óskýra ábyrgð og skort á skýrum reglum um viðbrögð við hættumerkjum, má nefna að samráðshópur um fjármálastöðugleika og viðbúnað við hugsanlegu fjármálaáfalli var byggður á skriflegu samkomulagi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlits og Seðlabanka Íslands en átti sér að því er best verður séð hvorki stoð í lögum né stjórnvaldsfyrirmælum. Hann var einungis vettvangur upplýsinga- og skoðanaskipta og var ráðgefandi en honum var ekki ætlað að taka ákvarðanir um aðgerðir, enda hafði hann ekki til þess bærar heimildir samkvæmt lögum. Þótt hugmyndin af samráðshópnum hafi verið sprottin af góðri hugsun, er þó hætta á því að með því að skapa slíkan farveg fyrir stór álitamál á borð við yfirvofandi efnahagskreppu sé hætt við að stofnað sé til falskrar öryggiskenndar gagnvart verkefninu og andvaraleysis þeirra stjórnvalda sem raunverulega ábyrgð bera á ríkisfjármálum og afkomu þjóðarbúsins. Sem virðist einmitt hafa verið raunin sbr. niðurstaða RNA:
    „Í samkomulaginu um stofnun samráðshópsins er það ekki tilgreint sem verkefni hópsins að semja sameiginlega viðbúnaðaráætlun stjórnvalda. Á hinn bóginn virðist ljóst að bæði Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið hafi litið til samráðshópsins varðandi frumkvæði að sameiginlegum viðbúnaðaraðgerðum og samhæfingu.“
    Þá segir einnig í skýrslunni:
    „Þessi óljósa staða um valdsvið og ábyrgð samráðshópsins virðist m.a. hafa leitt til þess að ekki lá skýrt fyrir hver stýrði, samhæfði og bar ábyrgð á viðlagaundirbúningi íslenska ríkisins vegna fjármálaáfalla. Í skýrslum ráðherra og fyrirsvarsmanna ríkisstofnana fyrir rannsóknarnefnd Alþingis vísaði hver á annan um athafnaskyldu og enginn gekkst við ábyrgð.“
    Skýrsla RNA og umfjöllun hennar um samráðshóp stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbrögð við hugsanlegu fjármálaáfalli leiðir glögglega í ljós þá hættu sem fylgir því að smíða verkferla um viðbrögð við slíku ástandi, án þess að fyrir liggi með skýrum hætti hvar ábyrgðin og vald til ákvarðana liggur. Samráðshópurinn virðist hafa virkað sem fjarvistarsönnun fyrir þau stjórnvöld sem raunverulega ábyrgð báru og veittu falska öryggiskennd sem ekki var í takt við raunveruleikann.

c. Aukin krafa um upplýsingaskyldu til Alþingis?
    Í ljósi þess að Alþingi hefur með höndum fjárstjórnarhlutverkið sem er eitt af meginhlutverkum Alþingis, vekur það vissulega upp spurningar hversu yfirvofandi efnahagshrun kom lítið til kasta þingsins í aðdraganda þess. Svo virðist sem það hafi ekki verið til umræðu á vettvangi handhafa framkvæmdarvaldsins að upplýsa Alþingi eða einstakar nefndir þess um hið yfirvofandi ástand, sem hefði þó mátt ætla að hefði verið nauðsynlegt, ætti þingið að geta sinnt fjárstjórnarhlutverki sínu og tekist á við ríkisfjármálin á raunhæfum grunni. Hins vegar virðast upplýsingar hafa gengið á milli hinna ýmsu handhafa framkvæmdarvaldsins, reyndar eftir fremur óskýrum brautum:
    „Frá nóvember 2007 tóku áhyggjur bankastjórnar Seðlabankans af því ástandi sem var að skapast í starfsumhverfi bankanna að vaxa verulega. Bankastjórnin lýsti þeim áhyggjum ýmist beint við forsætisráðherra og þröngan hóp ráðherra eða á vettvangi samráðshóps stjórnvalda.“
    Þá segir í skýrslunni:
    „Forsætisráðherra, utanríkisráðherra og fjármálaráðherra áttu fund með bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008. Á fundinum dró formaður bankastjórnar Seðlabankans upp mjög dökka mynd af stöðu og framtíðarhorfum íslensku bankanna. Upplýsingarnar bentu til yfirvofandi hættu fyrir íslenskt efnahagslíf.“
    Eftir því sem næst verður komist bárust þessar upplýsingar ekki með formlegum hætti til Alþingis. Eins og áður er vikið að er sannleiks- og upplýsingaskylda ráðherra gagnvart þinginu byggð á hæpinni lagastoð í dag en á grundvelli tillagna vinnuhóps um þingeftirlit hefur nú verið lagt fram frumvarp til laga um breytingu á þingsköpum sem festir slíka skyldu í sessi og skýrir hana betur en nú er (sjá II.2 hér að framan). Slík lagabreyting myndi án efa vekja ráðherra til umhugsunar um það í ríkara mæli en nú er hvort honum beri skylda til að upplýsa þingið eða að minnsta kosti þá þingnefnd sem málið heyrir undir um slík hættumerki. Þótt sú breyting sem fyrirliggjandi frumvarp til breytinga á þingsköpum felur í sér myndi styrkja upplýsingaskyldu ráðherra við þingið verulega í sessi, er þó ef til vill vert að skoða í þessu samhengi hvort ástæða væri til að kveða á um að ráðherra hafi ríkari upplýsingaskyldu við þingið ef alvarlegir atburðir steðja að þjóðarbúinu, á borð við þá sem steðjuðu að íslensku þjóðinni í aðdraganda efnahagshrunsins. Slíkar upplýsingar virðast nauðsynlegar fyrir þingið til að geta sinnt fjárstjórnarhlutverki sínu og því ekki óeðlilegt að sú skylda sé lögð á ráðherra að upplýsa að minnsta kosti viðeigandi þingnefnd (eftir atvikum í trúnaði) um slíka hættu.

2.2 Áhættustýring, stefnumótun og gagnsæi í ríkisfjármálum.
    Það er stór liður í þeirri ábyrgð sem á stjórnendum í fyrirtækjum og stofnunum hvílir, að sjá til þess að leitast sé við að greina áhættu í rekstrinum fyrirfram, svo bregðast megi í tíma við ytri eða innri ógnunum sem að rekstrinum steðja. Til að meta áhættu þarf að hafa réttar upplýsingar á réttum tíma. Það hver á að gera hvað, hvernig og hvenær þarf að liggja fyrir. Fjármálareglur (fiscal rules) eru settar í þeim tilgangi að skuldbinda stjórnvöld á hverjum tíma til að stjórna opinberum fjármálum með ábyrgum og öguðum hætti. Reglunum er ætlað að tryggja að stjórnvöld haldi sig við langtímaáætlun í fjármálum hins opinbera og hindra þannig skammsýnar ákvarðanir og setja fjármálum hins opinbera jafnframt markmið á borð við hallalausan rekstur, skattlagningu, útgjaldavöxt eða skuldaþök. Þessar reglur er settar fram sem töluleg markmið eða viðmið. Mörg ríki hafa tekið upp slíkar reglur en það hefur ekki verið gert með markvissum hætti hér á landi. Stefnumótun og áætlanagerð til lengri tíma er af skornum skammti hér þegar ríkisfjármálin í heild eru annars vegar sem er ekki til bóta þegar efnahagskreppa steðjar að.
    Skýrsla RNA bendir til að ýmsar aðgerðir stjórnvalda og kerfislægir hlutir hafi verið til að kynda undir hættunni eða að minnsta kosti ekki verið til að bæta ástandið. Eitt sem vekur athygli er stærð bankakerfisins og sú staðreynd að það hafi getað vaxið í þá ógnarstærð sem raunin varð, í samanburði við stærð íslensks hagkerfis með tilheyrandi afleiðingum fyrir þjóðarbúið. Í skýrslu RNA er í þessu sambandi vísað til þess að það hafi beinlínis verið stefna stjórnvalda að fjármálastarfsemi skyldi vaxa áfram hér á landi og sækja inn á ný svið. Þá hafi það verið efnahagsstefna íslenskra stjórnvalda undanfarinn áratug að viðhalda sem mestum langtímahagvexti, án þess að bregðast jafnframt á fullnægjandi hátt við hagsveiflum, ofþenslu og vaxandi ójafnvægi í hagkerfinu. Til viðbótar hafi getuleysi stjórnvalda verið algert þegar kom að því að bregðast við þeirri hættu sem vofði yfir. Um þetta segir m.a. í skýrslu RNA:
    „Þegar bankakerfið var orðið allt of stórt miðað við stærð íslensks hagkerfis þurftu stjórnvöld að bregðast við. Grípa hefði þurft til aðgerða í síðasta lagi á árinu 2006 til þess að eiga möguleika á að koma í veg fyrir fall bankanna án þess að það kæmi verulega niður á verðmæti eigna þeirra. Hvorki á því ári né því næsta lögðu stjórnvöld með afgerandi hætti að bönkunum að minnka efnahagsreikning sinn.“
    Þá segir einnig í skýrslunni:
    „Undanfarinn áratug hefur efnahagsstefna íslenskra stjórnvalda miðað að því að viðhalda sem mestum langtímahagvexti. Að mati rannsóknarnefndarinnar var hvorki með aðgerðum í ríkisfjármálum né peningastefnu brugðist á fullnægjandi hátt við hagsveiflum, ofþenslu og vaxandi ójafnvægi í hagkerfinu. Því miður virðist óhjákvæmilegt að álykta að stefnan í ríkisfjármálum hafi í reynd kynt undir ójafnvæginu.“
    Þá segir einnig á öðrum stað í skýrslunni:
     „…þegar stærð fjármálakerfis lands nemur t.d. þrefaldri þjóðarframleiðslu þess hafa lögbær yfirvöld landsins almennt burði til þess að setja fjármálakerfinu leikreglur og hafa eftirlit með því að þeim sé fylgt. Þegar stærð fjármálakerfis lands nemur aftur á móti nífaldri þjóðarframleiðslu þess verður viðsnúningur á þessu. Sú var raunin á Íslandi. Ekki verður annað séð en að bæði Alþingi og ríkisstjórn hafi skort burði og þor til þess að setja fjármálakerfinu skynsamleg mörk.“
    En hvernig gat það gerst að stærð bankakerfisins varð hagkerfinu ofviða án þess að einhvers staðar færu aðvörunarflautur af stað? Vísa má, eins og gert er í skýrslu RNA, til stefnu stjórnvalda sem hafi kynt undir ástandinu en það má líka velta því fyrir sér hvort skýr stefnumótun til lengri tíma, meira gagnsæi og virk áhættustýring í ríkisfjármálum hefði auðveldað stjórnvöldum að bregðast við hættumerkjunum. Rannsóknarnefndin vísar í niðurstöðum sínum til getuleysis Alþingis til að setja fjármálakerfinu skynsamleg mörk, en það virðist sem Alþingi hafi ekki haft nægilegar upplýsingar um ástandið til að geta sett fjármálakerfinu nauðsynleg mörk, sbr. lið 2.1.c hér að ofan. Mikilvægar upplýsingar um ástandið bárust ekki á borð þingsins á þessum tíma, sem gerir þinginu nánast ókleift að sinna hlutverki sínu.
    En burtséð frá því hvort Alþingi hafi getað brugðist við á þessum tíma eða ekki er mikilvægt að líta til þess hvort starfshættir Alþingis í tengslum við ríkisfjármálin séu eins og best verður á kosið. Á vettvangi OECD hafa verið settar fram hugmyndir um góða verklagshætti (best practices) og æskilega lagaumgjörð við opinbera hagstjórn sem meðal annars byggja á alþjóðlegum samanburði. 3 Æskilegt er talið að lagaumgjörðin byggi á: a) stjórnarskrárákvæðum um að fjárstjórn ríkisins og skattlagningarvaldið sé í höndum þingsins, b) að til séu skýrar reglur um fjárlagaferlið innan þingsins, c) að í lögum sé kveðið á um svigrúm framkvæmdarvaldsins til frávika frá samþykktum fjárlögum og c) stjórnvaldsfyrirmælum sem kveði á um samspil innan ríkisstjórnar og á milli ríkisstjórnar og einstakra stofnana/embætta á undirbúningstíma fjárlaga.
    Svo virðist sem lagaumhverfi ríkisfjármála hér á landi sé að miklu leyti sambærilegt því sem víða annars staðar gerist ef frá er talinn sá hluti sem snýr að fjárlagaferlinu í þinginu. Skal fjárlagaferlinu stuttlega lýst hér á eftir eins og það er í dag en í kjölfarið lagðar fram nokkrar hugmyndir að bættum starfsháttum.

a. Fjárlagaferlið í dag.
    Það ferli sem við nú búum við um fjárlagagerðina hefur verið við lýði frá árinu 1997. Í mótunarferli fjárlaganna er unnið eftir skipulagi sem kallað hefur verið „rammafjárlög“. Hugsunin að baki þeim er að ríkisstjórnin ákveði heildarútgjöld og skiptingu þeirra milli ólíkra málaflokka, þ.e. útgjaldaramma, en láti ráðuneytum eftir að útfæra nánar hvernig fénu er varið. Þetta skipulag miðar að því að stefnumótun ríkisstjórnarinnar sé ráðandi þáttur í fjárlagagerðinni, þ.e. að stýringin komi „ofan frá“ í stað þess að fjárlögin séu samtala þess kostnaðar sem fellur til í ríkiskerfinu á hverjum tíma, verði til „neðan frá“.
    Markmið rammafjárlagagerðar er að efla stefnumótandi hlutverk stjórnvalda og tryggja betur að mörkuð stefna nái fram að ganga. Þessi stýring á ríkisfjármálum með tilstyrk útgjaldaramma miðar að því að hafa stefnumörkun ríkisstjórnarinnar í fyrirrúmi. Alþingi, sem þó hefur fjárstjórnarvaldið samkvæmt stjórnarskránni kemur hins vegar ekkert að fjárlagagerðinni á mótunartímanum. Niðurstöður af undirbúningsvinnunni sem á sér stað í ráðuneytunum birtast þinginu fyrst í fjárlagafrumvarpi fyrir það fjárhagsár sem í hönd fer, sem lagt skal fyrir þingið þegar er það er saman komið, sbr. 42. gr. stjórnarskrárinnar. Í byrjun október leggur fjármálaráðherra fram fjárlagafrumvarp á Alþingi, því er vísað til fjárlaganefndar og hefst þá þinglegi hluti fjárlagaferlisins. Í þinglega hlutanum er ekki stuðst við „top-down“ aðferðina. Hvers vegna ekki er óskiljanlegt. Þess í stað er skipt yfir í einhvers konar „samlagningaraðferð“ – sem felst í því að viðbótarútgjöld eru ákveðin, ýmist að tillögu ríkisstjórnarinnar sjálfrar (sem er yfirleitt meiri hluti viðbótarútgjalda) eða að tillögu fjárlaganefndar, sem eru yfirleitt til útgjaldahækkunar. Þessi leið er séríslensk að því er best verður séð. Fyrirætlanir um aga í fjárlagagerðinni, sem viðleitni er til að viðhafa í mótunarfasanum, fara hreint út sagt út um gluggann með slíku fyrirkomulagi.
    Með því að þinginu er ekki gert kleift að koma að stefnumótun og áætlanagerð á mótunartíma fjárlaga, er hætt við að þingið aðgreini sig frá ábyrgðinni á ríkisfjármálunum, með því að vísa til þess að því sé ætlað að samþykkja fjárlög á grundvelli stefnu stjórnvalda hverju sinni. Staðreyndin er sú að á meðan þjóðþingum er ætlað að hafa stjórn á eyðslu ríkisstjórna og veita þeim fjárhagslegt aðhald, hafa þingin oftar en ekki samþykkt fjárlagafrumvörp óbreytt eða gert lítils háttar breytingar í stað þess að axla hina eiginlegu fjárstjórnarábyrgð sína. Hér á landi gerist það gjarnan þannig að eftir að fjárlagafrumvarp er lagt fyrir þingið tekur þingið við „rammanum“ sem ríkisstjórnin hefur markað og bætir við útgjöldum eftir þörfum, í stað þess að veita ríkisstjórninni eiginlegt aðhald. Slíkir starfshættir eru hvorki til þess fallnir að sporna við ríkisútgjöldum, né að gera þinginu kleift að rækja fjárstjórnarhlutverk sitt. En hvað er til ráða og hverju væri æskilegt að breyta til að efla hið eiginlega fjárstjórnarhlutverk Alþingis?

b. Tillögur til úrbóta.
    Nokkrar leiðir eru færar til að efla fjárstjórnarhlutverk Alþingis, sem gætu jafnframt orðið til þess að fyrr væri hægt að bregðast við óheillaþróun á borð við þá sem lýst er í skýrslu RNA í aðdraganda efnahagshrunsins. Hér skulu nokkrar nefndar til sögunnar, sem snerta starfshætti og lagaumgjörð ríkisfjármálanna.

Alvöru rammafjárlög alla leið.
    Sú aðferð sem hefur reynst vel víða annars staðar er að nota rammafjárlagaaðferðina (top- down) frá upphafi til enda í fjárlagaferlinu. Með því er átt við að þingið, sem hefur fjárstjórnarvaldið, ákveði rammann í upphafi og leggi fram stefnumótun í ríkisfjármálum, bæði til lengri og skemmri tíma sem birtist í fjárlagafrumvarpi ár hvert. Annars vegar yrði birt áætlun í grófum dráttum til t.d. 4 ára (eða jafnvel lengri tíma) en einnig nákvæmari áætlun fyrir komandi fjárlagaár sem yrði ákveðin á vorþingi, árið sem fjárlagafrumvarpið er lagt fram. Þannig komi þingið að stefnumótuninni til lengri og skemmri tíma og móti grundvallarviðmið í ríkisfjármálum, s.s. um tekjuafgang ríkissjóð, heildarskuldabyrði, o.s.frv. Eftir að ramminn hefur verið ákvarðaður af þinginu væri ríkisstjórn og einstökum ráðuneytum falið að vinna tillögur á grundvelli hans, sem síðan yrðu lagðar fram á haustþingi í formi fjárlagafrumvarps. Með slíku vinnulagi er hin raunverulega ábyrgð á ríkisfjármálunum lögð á herðar þingsins í raunverulegu hlutfalli við þá skyldu sem þingið hefur á grundvelli fjárstjórnarhlutverksins. Ef til vill væri rétt að athuga hvort leggja mætti frumvarpið fyrir þingið fyrr en nú er gert, t.d. 15. september, til að þinginu gefist meiri tími til undirbúnings. Þegar þetta er skrifað er verið að vinna tillögur til umbóta á fjárlagaferlinu á vettvangi fjárlaganefndar sem eru m.a. byggðar á þeim grundvelli sem hér hefur verið lýst. Það er brýnt að þingið taki fjárlagaferlið til gagngerrar endurskoðunar og setji reglur utan um það ferli sem tryggja að hið raunverulega fjárstjórnarvald sé í höndum Alþingis. Sá þáttur eftirlitshlutverks Alþingis var lítt til skoðunar á vettvangi vinnuhóps forsætisnefndar um þingeftirlit, en vinnuhópurinn mat það of sérhæfðan þátt og viðamikinn til að taka til umfjöllunar í svo almennri yfirferð yfir eftirlitshlutverk Alþingis.

Efnahagsspár séu óháðar.
    Til þess að þingið geti sinnt raunverulegu eftirliti með undirbúningi og framkvæmd fjárlaga og um leið verið í hlutverki áhættustýrandans í ríkisfjármálum, er mikilvægt að forsendur ríkisfjármálanna og efnahagsspár séu byggðar á upplýsingum frá óháðum aðilum en byggi ekki á grundvelli upplýsinga frá stjórnvöldum. Hér á landi hefur Hagstofu Íslands verið falið það hlutverk að vera miðstöð hagskýrslugerðar í landinu, sbr. lög nr. 163/2007. Við Hagstofu Íslands skal starfrækja sjálfstæða rannsóknareiningu sem er aðskilin hagskýrslustarfseminni en rannsóknareiningin skal fylgjast með afkomu þjóðarbúsins, semja þjóðhagsspár og áætlanir og birta opinberlega. Hagstofa Íslands er sjálfstæð stofnun en hún heyrir þó undir efnahags- og viðskiptaráðherra, sbr. 1. gr. laganna um stofnunina. Því má velta fyrir sér hvort stofnunin hafi nægilegt sjálfstæði frá stjórnvöldum til að geta talist algerlega óháður aðili.
    Skýrsla RNA dregur skýrlega fram hversu veik íslensk stjórnsýsla er og vanburðug. Þetta á án ef við um það sem snýr að ríkisfjármálum, þar sem mikil ábyrgð hvílir á herðum örfárra einstaklinga í gegnum allt ferlið, bæði í ráðuneytum og hjá þinginu. Mikilvægt er að huga að því að styrkja stjórnsýsluna hvað mannafla varðar, eigi hún að sinna því mikilvæga hlutverki sem henni er ætlað.

Innleidd verði áhættustjórnun.
    Þrátt fyrir að byggt sé á langtímaáætlunum í fjárlagagerð er alltaf einhver áhætta tengd framtíðinni og mikilvægt að hún sé greind kerfisbundið, ella er hætt við að langtímastöðugleika sé ógnað. Á vettvangi OECD hefur það verið rætt að það sé áskorun fyrir þjóðþingin að koma á virkri áhættustjórnun í ríkisfjármálunum, sem kallar ef til vill á nýtt og breytt hlutverk þinganna í fjárlagaferlinu. Með áhættustjórnun er átt við forvirka (proactive) nálgun fremur en viðbragðanálgun (reactive) – þ.e. að leitast sé beita forvörnum í stað þess að leggja alla áherslu á eftirlit og eftirfylgni. Áhættustjórnun er ætlað að minnka líkur á óvæntum atvikum og að neikvæðum afleiðingum af þeim sé haldið í lágmarki. Ef árangur næst í áhættustjórnun hefur stjórnandinn bætt möguleika sína til að ná fram markmiðum sínum. Áhætta í ríkisfjármálum getur verið margs konar, jafnt ytri sem innri áhætta. Gott dæmi um ytri áhættuþætti er alþjóðleg efnahagskreppa og það að ekki sé til staðar viðbragðsáætlun til að bregðast við slíkum viðburðum er dæmi um að afleiðingar slíkra áfalla eru meiri en ella hefði orðið, hefði slíkt áætlun verið til staðar. Í samhengi við ríkisfjármálin er eðlilegt að þjóðþingið hugi að þessum þáttum og leggi drög að því hvernig þeim verði best fyrir komið.

Gagnsæi.
    Eitt lykilhugtak sem gjarnan er rætt um þegar stjórnunarhættir eru til umræðu, er gagnsæi. Í hugtakinu felst krafa um að stefnumótun og innleiðing á stefnu stjórnvalda hverju sinni sé skýr, sem og þær leikreglur sem farið skal eftir. Í ljósi þess að fjárlög eru það tæki sem stefna stjórnvalda birtist í hnotskurn í, er sífellt vaxandi krafa um að við framsetningu þeirra sé gagnsæi haft að leiðarljósi. Með gagnsæi í ríkisfjármálum er átt við að öll gögn og upplýsingar sem skipta máli um ríkisfjármálin séu gerð aðgengileg tímanlega og með kerfisbundnum hætti. Með öðrum orðum að allar upplýsingar og gögn sem liggja til grundvallar ákvörðunum í ríkisfjármálum séu gerð aðgengileg á þeim tímapunkti að það nýtist við ákvarðanatöku. Á þetta reyndi í aðdraganda efnahagshrunsins, þar sem mikilvægum upplýsingum um efnahagsástandið var haldið leyndum fyrir Alþingi. Mörkin á milli þess hvaða upplýsingar ríkisstjórn beri að afhenda þingi eða þingnefndum eftir atvikum og þess hvaða upplýsingar eða gögn skuli háð trúnaði, er nauðsynlegt að skýra. Sú staðreynd að ekki hefur hingað til verið unnt að afhenda upplýsingar til þingnefnda í trúnaði, nema í afar takmörkuðum mæli, hefur líklega ýtt undir þá viðleitni að ráðherrar haldi frekar að sér upplýsingum um alvarleg málefni en hitt. Verði sú breyting gerð að sannleiks- og upplýsingaskylda ráðherra verði skýrð í þingsköpum ásamt því að unnt sé að leggja gögn og upplýsingar fyrir þingnefndir í trúnaði, er líklegra en ella að þingnefndir fái mikilvægar upplýsingar á réttum tímapunkti.

IV. Lokaorð.
    Í greinargerðinni hefur verið leitast við að draga fram þau álitaefni sem vakna við lestur skýrslu RNA og snerta með einhverjum hætti starfsemi eða starfshætti Alþingis. Ljóst er að slík umfjöllun er á engan hátt tæmandi, en auk þess að yfirfara tillögur vinnuhóps forsætisnefndar um þingeftirlit með skýrslu RNA í huga, er umfjölluninni fyrst og fremst beint að fjárstjórnarhlutverki Alþingis og því hvort bæta megi starfshætti í þinginu eða samskipti þings og stjórnvalda með eflingu þess í huga. Í umfjölluninni er lítt vikið að þætti Ríkisendurskoðunar, sem vissulega tengist fjárstjórnarvaldi Alþingis sterklega. Stofnunin annast endurskoðun ríkisreiknings og reikninga einstakra ríkisstofnana og annarra aðila sem hafa með höndum rekstur og fjárvörslu á vegum ríkisins en í tengslum við almenna fjárhagsendurskoðun sinnir Ríkisendurskoðun einnig athugun á innra eftirliti ríkisstofnana og upplýsingakerfum. Þá annast hún einnig stjórnsýsluendurskoðun sem miðar fyrst og fremst að því að upplýsa hvort starfsemi á vegum ríkisins sé rekin á hagkvæman og skilvirkan hátt. Ríkisendurskoðun er auk þess ætlað að hafa eftirlit með því hvernig stjórnvöld framfylgja áætlunum, lagafyrirmælum og skuldbindingum á sviði umhverfismála, svokölluð umhverfisendurskoðun. Eftirlit með framkvæmd fjárlaga er jafnframt sérstakur þáttur í starfsemi Ríkisendurskoðunar. Í greinargerð þessari var ákveðið að fjalla ekki sérstaklega um starfshætti stofnunarinnar og samskipti hennar við stjórnvöld og Alþingi, en áhugavert væri að skoða þann þátt sérstaklega ef gagnger endurskoðun fer fram á starfsháttum ríkisstjórnar og þings í tengslum við ríkisfjármálin.

Borgarfirði, 1. september 2010,



Virðingarfyllst,


Bryndís Hlöðversdóttir, lögfr.


Fylgiskjal II.


Þorgerður Einarsdóttir:
Gyða Margrét Pétursdóttir:


Greining á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis
frá kynjafræðilegu sjónarhorni.

(Ágúst 2010.)


Samantekt

    Markmiðið með þessu verkefni er að greina skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis (RNA) út frá kynjafræðilegu sjónarhorni. Rýnt er í skýrsluna með kynjafræðilegum hugtökum og aðferðum og teknir til skoðunar atburðir sem áttu þátt í falli bankanna, aðdragandi þeirra og þemu sem hafa kynjafræðilega skírskotun. Markmiðið er að gera lesendur skýrslunnar og íslenskt samfélag betur í stakk búið til að skilja þann þátt sem kyn átti í þessari atburðarás. Í skýrslunni kemur fram að samfélagslegar og menningarbundnar hugmyndir og orðræða um kyn léku stórt hlutverk í umræddum atburðum. Langflestir aðalleikendur í bankahruninu voru karlkyns, en einnig höfðu menningarbundnar hugmyndir um kyn, þ.e. kyngervi, mikil áhrif.
    Hagstjórn síðustu ára, sem að mati RNA átti þátt í að ýkja hið efnahagslega ójafnvægi sem leiddi til hrunsins, hefur beina og óbeina kynjavídd. Stóriðjuverkefni, skattalækkanir og húsnæðismál síðasta áratugar hafa kynbundnar afleiðingar sem almennt komu körlum betur en konum. Fjármálakerfið, sem stjórnvöld litu á sem nýja atvinnugrein á árunum fyrir hrun, var sömuleiðis karllægt. Því var stjórnað af litlum hópi einsleitra karla sem umbunuðu körlum á grundvelli huglægs mats. Einkavæðing bankanna bar keim af pólitískum helmingaskiptum og tengslaneti karla þar sem hæfniviðmið voru óstöðug og pössuðu utan um aðila sem þóttu æskilegir. Hugmyndafræði afskiptaleysis, og sú samfélagssýn og mannskilningur sem henni fylgdu, hefur kynbundin formerki. Menningarbundnar hugmyndir um karlmennsku varpa ljósi á athafnir og hugarfar þeirra sem voru aðalleikarar í atburðarásinni. Í samræmi við hugmyndafræði afskiptaleysis var regluverk í lágmarki.
    Ráðandi karlmennskuhugmyndir, sem í senn byggjast á samkeppni og samtryggingu, ýttu fjármálakerfi landsins út á ystu nöf og í raun fram af brúninni. Þjóðhverfar karlmennskuhugmyndir um meinta yfirburði íslenskra karla mynduðu hugmyndafræðilega réttlætingu fyrir þá þróun sem hér varð. Æðstu embættismenn þjóðarinnar áttu þátt í að færa þá hugmyndafræði í orð. Hugmyndir um hæfni byggðust á meintu innsæi og snilld einstakra karla á kostnað ígrundunar og reynslu, í samræmi við hugmyndir um stigveldi karlmennskunnar. Hlutverk og kyngervi kvenna felst gjarnan í styðjandi kvenleika, sem styður við og staðfestir yfirráð karla. Það hlutverk einskorðast þó ekki við konur. Skýrslan sýnir að áhrifarík leið til að tákngera valdatengsl er að kyngera þau og dæmi eru um að karlar séu jaðarsettir og jafnvel kvengerðir í formlegu hlutverki sínu. Þannig einskorðast kynjavíddin ekki við líffræðilegt kyn heldur getur kyngervi, einnig leikið stórt hlutverk. Í skýrslunni eru tillögur um hvernig markvisst jafnréttisstarf og kynjagreining geta minnkað líkurnar á að atburðirnir haustið 2008 endurtaki sig. 1. Inngangur.
    Markmiðið með verkefninu er að greina skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis (RNA) út frá kynjafræðilegu sjónarhorni. Rýnt er í skýrsluna með kynjafræðilegum hugtökum og aðferðum. Sérstaklega er notast við hugtök karlmennsku- og karlafræða. Karlmennskurannsóknir hafa verið stundaðar um árabil og mikil áhersla er lögð á þær á Norðurlöndum. Teknir eru til skoðunar atburðir sem áttu þátt í falli bankanna, aðdragandi þeirra og þemu sem hafa kynjafræðilega skírskotun. Markmiðið er að gera lesendur skýrslunnar og íslenskt samfélag betur í stakk búið til að skilja þann þátt sem kyn átti í aðdraganda bankahrunsins og í sjálfri atburðarásinni.
    Könnun á skýrslu RNA út frá þessu sjónarhorni sýnir að samfélagslegar og menningarbundnar hugmyndir og orðræða um kyn léku stórt hlutverk í umræddum atburðum. Skýrslan sýnir einnig að þýðing kyns og áhrif eru margbreytileg. Sum þeirra má segja að séu öllum ljós, eins og t.d. sú staðreynd að langflestir aðalgerendur í bankahruninu voru karlkyns. Konur voru í minnihluta í stjórnmálunum, viðskiptalífinu, stjórnum fyrirtækja, á fjölmiðlunum, meðal eigenda bankanna, lántaka og þeirra sem þáðu frá þeim styrki og svo mætti lengi telja. Almennt má þó segja að áhrifin séu flóknari og krefjist sértækari greiningar. Í þeirri greiningu er viðhöfð aðgreining í kyn (e. sex) og kyngervi (e. gender) en síðarnefnda hugtakið vísar til hins félagsmótaða kynjamunar og menningarbundinna hugmynda um karlmennsku og kvenleika.
    Verkið er unnið þannig að skýrsla RNA var lesin, greind og túlkuð út frá kynjafræðilegu sjónarhorni. Efniviðurinn er skýrslan í heild sinni en hin ýmsu bindi hafa mismunandi vægi og mismikið er fjallað um einstaka þætti. Nálguninni má lýsa þannig að einni vídd, kynjavíddinni, sé bætt við túlkun og greiningu rannsóknarnefndarinnar. Í fyrstu köflum skýrslunnar er kynjasjónarhorn lagt á hina samfélagslegu umgjörð í aðdraganda hrunsins, svo sem efnahagsstjórn, atvinnustefnu og skattastefnu, en einnig mikilvæga og afdrifaríka ákvarðanatöku, svo sem einkavæðingu bankanna. Greiningin er engan veginn tæmandi heldur dæmi um hvað kynjafræðin getur lagt að mörkum í uppgjöri á hruninu. Í síðari köflum skýrslunnar er fjallað þematískt um atburði og sjónarmið út frá hugtökum kynjafræðanna sem mynda umgjörð umfjöllunarinnar. Sýnt er fram á hvernig hugtökin einstaklingur, frelsi og þjóðerni tengjast hugtökunum kyn, kyngervi, karlmennska og kvenleiki. Rýnt er í hugmyndafræði og samfélagssýn síðustu ára frá þessu sjónarmiði. Þá er fjallað um stigveldi karlmennskunnar og hvernig hugarfar, ákvarðanataka og hugmyndir um hæfni taka mið af karllægum sjónarmiðum. Dæmi um það eru launa- og hvatakerfi bankanna.
    Þegar vísað er í skýrslu RNA er innan sviga vísað í bindi og síðan blaðsíðutal. Aðrar heimildir sem vísað er í eru í neðanmálsgreinum. Í umfjölluninni er vísað í nöfn og embætti viðkomandi eftir því sem við á. Þegar fleiri en einn einstaklingur hafa gegnt sama embætti á tímabilinu sem um ræðir er vísað til þáverandi eða fyrrverandi. Starfsmenn bankanna eru ávarpaðir samkvæmt starfsheiti nema þegar viðkomandi eru nafngreindir í beinum tilvitnunum. Nöfn flestra sem fyrir koma eru aðgengileg í skýrslu RNA. Í framsetningu textans er leitast við að skoða kynjamynstur og kynjaðar hugmyndir fremur en einstaklinga.
    Í lokakafla skýrslunnar eru dregnar ályktanir og settar fram hugmyndir um aðgerðir í jafnréttismálum. Almennt grundvallast skipulegt jafnréttisstarf m.a. á þeim skilningi að kynjamisrétti sé til staðar; að konur hafi minni tekjur en karlar og færri tækifæri á vinnumarkaði og að konur beri oftar en karlar ábyrgð á ólaunuðum umönnunarstörfum. Fyrirliggjandi rannsóknir, kannanir og tölfræði staðfesta þetta. 1 Þörfin fyrir jafnréttisstarf er studd bæði réttlætisrökum og nytjarökum. Réttlætisrökin kveða á um að það sé ekki réttlátt eða sanngjarnt að konur og karlar hafi ekki jafna möguleika á að njóta eigin atorku og þroska hæfileika sína. Nytjarökin kveða á um að samfélagið tapi á kynjamisrétti því það hafi ekki efni á að verða af mannauði kvenna. Hæfni og dugnaði sé jafnt skipt meðal þegnanna og karlaslagsíða þýði beinlínis tap fyrir samfélagið.2 Þannig hafa rannsóknir sýnt að fyrirtæki með einsleitar stjórnir sýna minni arðsemi en fyrirtæki með kynjablandaðar stjórnir þar sem slíkt ryður margbreytilegri sjónarmiðum braut.
    Tillögurnar í lokakafla skýrslunnar byggjast á þeirri grundvallarhugsun að jafnrétti og hagsæld fari hönd í hönd. Því er til mikils að vinna að stuðla að jafnrétti og nýta til þess alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að. Hér skal sérstaklega bent á Kvennasáttmála Sameinuðu þjóðanna (Samningur um afnám allrar mismununar gagnvart konum). 3 Þá taka tillögurnar mið af lögum nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, og lögum nr. 13/2010, um breytingu á lögum um hlutafélög og lögum um einkahlutafélög (eignarhald, kynjahlutföll og starfandi stjórnarformenn), en þau kveða á um að í stjórnum opinberra hlutafélaga og einkahlutafélaga þar sem starfa fleiri en 50 starfsmenn skuli hlutfall hvors kyns ekki vera lægra en 40%. Jafnréttislögin kveða á um skyldur fyrirtækja og stjórnvalda í jafnréttismálum. Kveðið hefur verið á um samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða í framkvæmdaáætlunum ríkisstjórnarinnar í jafnréttismálum síðan 1998.4 Samþætting kynja- og jafnréttissjónarmiða var hins vegar lögfest með jafnréttislögunum frá 2008. Skilgreiningin á samþættingu er, samkvæmt 2. grein laganna:

                Að skipuleggja, bæta, þróa og leggja mat á stefnumótunarferli þannig að sjónarhorn kynjajafnréttis sé á öllum sviðum fléttað inn í stefnumótun og ákvarðanir þeirra sem alla jafna taka þátt í stefnumótun í samfélaginu.

    Jafnréttislög setja ýmsar skyldur á herðar atvinnurekendum. Í 18. grein þeirra segir að atvinnurekendur og stéttarfélög skuli vinna markvisst að því að jafna stöðu kynjanna á vinnumarkaði. Atvinnurekendur skulu sérstaklega vinna að því að jafna stöðu kynjanna innan fyrirtækis síns eða stofnunar og stuðla að því að störf flokkist ekki í sérstök kvenna- og karlastörf. Sérstök áhersla skal lögð á að jafna hlut kynjanna í stjórnunar- og áhrifastöðum. Þá segir í 18. grein jafnréttislaga að fyrirtæki og stofnanir með fleiri en 25 starfsmenn í vinnu skuli setja sér jafnréttisáætlun eða samþætta jafnréttissjónarmið í starfsmannastefnu sína.
    Þá taka tillögur að aðgerðum í lokakafla skýrslunnar mið af kynjaðri fjárlagagerð, þar sem við á. Kynjuð fjárlagagerð byggist á þeirri forsendu að ákvarðanir í fjármálum hins opinbera geti haft kynbundnar afleiðingar jafnvel þótt þær séu formlega kynhlutlausar. Hún felst í að:

                [B]eita samþættingu kynja- og jafnréttisjónarmiða í fjárlagaferlinu. Í henni felst mat á fjárlögum, þar sem gengið er út frá kynjasjónarmiðum á öllum stigum fjárlagagerðarinnar og tekjur og útgjöld eru endurskipulögð í þeim tilgangi að stuðla að jafnrétti kynjanna. 5

    Núverandi ríkisstjórn gaf fyrirheit um kynjaða fjárlagagerð í samstarfsyfirlýsingu sinni í maí 2009:

                Við ákvarðanir um útgjaldaramma til næstu fjögurra ára verði byggt á þeirri forgangsröðun og lögð áhersla á samstöðu um brýn velferðarverkefni, verndun starfa, kynjajafnrétti og áhrif á byggðirnar. Kynjuð hagstjórn verður höfð að leiðarljósi við fjárlagagerð og efnahagsstjórn. 6

    Fyrir utan réttlætisrök og nytjarök sem tilgreind eru hér að framan, má færa þekkingarleg rök fyrir jafnréttisstarfi og kynjagreiningu eins og hér er gert. Skilningur á íslensku samfélagi og innviðum þess verður dýpri, þéttari og traustari þegar fyrirliggjandi þekking hefur verið gædd kynjavídd. Það er von okkar að þessi skýrsla verði til þess að auka kynjavitund í íslenskri þjóðfélagsumræðu og efla jafnréttisstarf, og minnki þannig líkurnar á að atburðir eins og þeir sem áttu sér stað haustið 2008 endurtaki sig.
    Höfundar skýrslunnar eru Þorgerður Einarsdóttir og Gyða Margrét Pétursdóttir. Guðbjörgu Lindu Rafnsdóttur, Ingólfi Ásgeiri Jóhannessyni, Sigríði Matthíasdóttur og Þóroddi Bjarnasyni eru þökkuð fagleg ráðgjöf og yfirlestur.

Reykjavík, 30. ágúst 2010

Þorgerður Einarsdóttir
Gyða Margrét Pétursdóttir




2. Samfélagsleg umgjörð.
    Rannsóknarnefnd Alþingis telur að hagstjórnin, að minnsta kosti frá því á árinu 2004, hafi átt þátt í því að ýkja hið efnahagslega ójafnvægi sem leiddi til hrunsins. Þessi ályktun RNA gefur tilefni til að skoða hvort og þá hverjir af þeim þáttum sem sköpuðu og viðhéldu efnahagslegu ójafnvægi hafi haft kynjavídd. Nokkrir þættir í hinni samfélagslegu umgjörð sem raktir eru í skýrslu RNA eru stuttlega ræddir hér: Atvinnustefnan, stóriðjuverkefni, skattalækkanir og húsnæðismál.

2.1. Fjármálakerfið sem atvinnugrein.
    Í skýrslu RNA segir að fjármálastofnanir gegni lykilhlutverki í efnahagslífi þjóða:

                Þær eru farvegur fyrir þá fjármuni sem almenningur, fyrirtæki og opinberir aðilar þurfa að nota hvort sem það er til að mæta daglegum útgjöldum eða vegna fjárfestinga til lengri tíma. Bankar og önnur fjármálafyrirtæki varðveita og ávaxta einnig tímabundið fjármuni sem þessir aðilar þurfa ekki að nota um sinn. (1:49)

    Ljóst er að þau stjórnvöld sem sátu frá árinu 2003 til 2008 litu ekki einungis á fjármálakerfið sem hluta af gangverki samfélagsins sem miðil fjármuna fyrir atvinnustarfsemi í landinu heldur einnig sem nýja atvinnugrein. Í skýrslu RNA segir:

                Sú viðhorfsbreyting átti sér stað á Íslandi upp úr 2000 að í stað þess að líta á fjármálaþjónustu sem þjónustu fyrir raunhagkerfið fóru Íslendingar að líta á fjármálaþjónustu sem atvinnugrein sem gæti aflað tekna ein og sér fyrir þjóðarbúið. Jókst þannig hlutdeild fjármálaþjónustu í vergri landsframleiðslu jafnt og þétt á þessu tímabili og varð hlutdeildin árið 2005 hærri en hjá bæði útgerð og málmframleiðslu. (1:197–198)

    Þetta er orðað beint í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar árið 2007. Þar segir undir yfirskriftinni „Kraftmikið atvinnulíf“:

                Í umbreytingu íslensks atvinnulífs á undanförnum árum felst meðal annars aukið vægi ýmiss konar alþjóðlegrar þjónustustarfsemi, þar á meðal fjármálaþjónustu. Ríkisstjórnin stefnir að því að tryggja að slík starfsemi geti áfram vaxið hér á landi og sótt inn á ný svið í samkeppni við önnur markaðssvæði og að útrásarfyrirtæki sjái sér áfram hag í að hafa höfuðstöðvar á Íslandi. (1:210)

    Í skýrslu RNA eru rakin viðhorf ráðamanna til starfsemi fjármálafyrirtækja árin 2003– 2008. Jón Sigurðsson, þáverandi viðskiptaráðherra, flutti erindi á aðalfundi Samtaka fjármálafyrirtækja 26. apríl 2007. Hann sagði m.a.:

                Fjármálageirinn hefur tekið miklum stakkaskiptum á Íslandi á undraskömmum tíma. Árangur starfsmanna og forystumanna hefur verið með ólíkindum og varpað glæsilegum bjarma yfir sviðið. Fjármálageirinn er orðinn ein helsta undirstaða velsældar og framfara á Íslandi. Hann býður mörgum starfsmönnum sínum góð laun og spennandi viðfangsefni. Ný atvinnusvið hafa opnast hérlendis sem áður voru aðeins kunn af frásögnum frá öðrum löndum. (1:214)

    Á ársfundi Seðlabankans árið 2008 sagði Geir H. Haarde forsætisráðherra: „Fjármálaþjónusta er skýrasta dæmið um atvinnugrein sem hefur blómstrað við nýjar aðstæður...“ (1:216). Stefnuyfirlýsing ríkisstjórnar hans frá 2007 um fjármálakerfið undirstrikaði að hans mati:

                [Á]kveð[na] velþóknun á því ástandi sem skapast hafði í þessum atvinnuvegi og vilja hefði verið lýst til þess að hlúa frekar að honum [...] Bankarnir voru vinsælir, þeir voru að borga fólki há laun hérna, það voru alls kyns menn með undarlegar prófgráður, stærðfræðingar og slíkir menn að fá fína vinnu í bönkunum og þeir voru náttúrulega að borga hér gríðarlega mikla skatta. (1:221–222)

    Björgvin G. Sigurðsson viðskiptaráðherra gerði fjármálageirann sem atvinnugrein oft að umtalsefni. Í viðtali við Viðskiptablaðið 9. júní 2007 sagði hann að fjármálafyrirtækin skiluðu okkur um 10% þjóðartekna, og ennfremur sagði hann: „Þessar greinar [fjármálafyrirtæki og verslun] þarf að efla og verðskulda miklu meiri athygli en áður. Þetta er útrásin, þarna eru sprotarnir í uppbyggingu á atvinnulífi okkar í dag.“ (1:214). Í apríl 2008, á degi Samtaka fjármálafyrirtækja, sagði hann: „Sú staðreynd að fjármálageirinn er orðinn stærri en landbúnaður og sjávarútvegur samanlagt segir okkur einfaldlega að afleiður og skuldabréf eru í dag okkar ær og kýr.“ (1:217).
    Ingibjörg Sólrún Gísladóttir utanríkisráðherra sagði við skýrslutöku hjá RNA að með stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 2007 hefði verið litið svo á að: „[...] þarna væri komin ný atvinnugrein í landinu [...] sem jú hefði á undanförnum árum búið til heilmörg vel launuð störf“ (1:222). Fram kom hjá Árna Mathiesen fjármálaráðherra og Össuri Skarphéðinssyni iðnaðaráðherra í skýrslutöku hjá RNA að ákvæðið um fjármálamarkaðinn í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar frá 2007 ætti uppruna í skýrslunni Alþjóðleg fjármálastarfsemi á Íslandi frá 2006 sem tekin var saman að frumkvæði Halldórs Ásgrímssonar, þáverandi forsætisráðherra. Þessi sjónarmið var einnig að finna hjá bankastjórum, m.a. sagði Hreiðar Már Sigurðsson við RNA að „[u]m væri að ræða atvinnugrein sem þarfnaðist vel menntaðs starfsfólks, borgaði há laun, skapaði miklar skatttekjur og væri umhverfisvæn.“ (1:225).
    Ef fjármálakerfið er skoðað sem starfsgrein frá kynjasjónarmiði er eðlilegt að beina sjónum m.a. að hlutfalli kynja í stjórnum, kynjaskiptingu starfa, launamun og framamöguleikum. Samkvæmt upplýsingum Hagstofunnar voru 7.400 starfsmenn í fjármálaþjónustu árið 2008 eða 5,1% starfandi fólks. Í því felst að 5.200 konur eða 6,4% starfandi kvenna hafi unnið við fjármálaþjónustu og 3.800 karlar eða 3,9% starfandi karla. 7 Í RNA er stuðst við sérstakan gagnagrunn til að skoða hvatakerfi bankanna Kaupþings, Landsbankans og Glitnis árið 2004–2008 (fjöldi starfsmanna í móðurfélögum bankanna). Í gagnagrunninum voru 1.387 einstaklingar árið 2008, en voru flestir árið 2007, eða 1.502 (3:29). Því virðist sem rétt innan við fjórðungur þeirra sem Hagstofan taldi til þessarar starfsgreinar árið 2008 hafi starfað hjá bönkunum þremur.
    Kynjaskipting starfa í fjármálageiranum er mikil. Í launakönnun Samtaka starfsfólks í fjármálaþjónustu, SSF, frá maí 2008 kemur fram að meirihluti karla, eða 76%, eru sérfræðingar, millistjórnendur og stjórnendur, og af þeim eru rúmlega 10% stjórnendur. Á sama tíma eru einungis 3% kvenna stjórnendur en rúmlega 39% kvenna eru þjónustufulltrúar, ráðgjafar og gjaldkerar. 8 Í skýrslu RNA kemur fram að almennt var launamunur í bönkunum mikill. Í Kaupþingi sem hafði mesta launadreifingu námu heildarlaun forstjóra árið 2007 tæplega 159- földum launum meðalstarfsmanns í bankanum. Þá var það 1% starfsmanna Kaupþings sem hæst laun hafði með „13 til 16-föld mánaðarlaun þeirra starfsmanna sem lágu í miðri launadreifingunni“. (3:72–73). Í Landsbankanum hafði efsta prósentið í launastiganum „átjánföld meðallaun þegar hæst var árið 2007“ (3:49), og í Glitni hafði efsta prósentið „tíföld“ (3:30) meðallaun á sama tíma.
    Ekki er fjallað um launamun milli kynja í skýrslu RNA en vikið að starfsaldri. Önnur fyrirliggjandi gögn sýna að launamunur kynja er mikill í þessari starfsgrein. Í framangreindri launakönnun SSF frá maí 2008 kemur fram að konur eru með lengri starfsaldur en karlar eða 14 ár að meðaltali en karlar með 9 ár. Meðal fólks með sömu menntun, sama starfsaldur og í sömu starfsgrein eru karlar með 14,4% hærri heildarlaun á klukkustund en konur. 9 Þetta eru einungis sá hluti starfsfólks sem á aðild að stéttarfélagi. Launakönnun Capacent Gallup frá árinu 2006 bendir til þess að meiri launamunur sé á körlum og konum þar sem launaleynd ríkir. Í þeirri könnun kemur fram að margir starfsmenn telja að launamunur kynja þrífist betur í skjóli launaleyndar sem auðveldi stjórnendum að hygla fólki á ófaglegum grundvelli.10 Laun hafa verið trúnaðarmál víða í einkageiranum á Íslandi11, bankarnir eru þar ekki undanskildir.
    Rannsóknir benda til að fyrirtæki sem hafa stjórnarfólk af báðum kynjum sýni betri arðsemi en þau félög sem hafa einsleitar stjórnir. 12 Konur eru fáar meðal stjórnarmanna og stjórnenda almennt í íslensku atvinnulífi. Fyrirtækjum á almennum vinnumarkaði með bæði konur og karla í stjórn fækkaði úr 15% í 14% frá maí 2009 til maí 2010.13 Konur voru 23% stjórnarmanna og stjórnarformanna í fyrirtækjum árið 2009 og 19% framkvæmdastjóra, og hafði þetta ekkert breyst frá því árið áður.14
    Þessi fæð kvenna á ekki síst við um fjármálakerfið þar sem konur voru hverfandi fáar fyrir hrun eins og fram kemur í skýrslu RNA. Konur voru fáar í bankaráðum íslensku bankanna. „Engin kona sat í fyrstu bankaráðum Landsbanka og Kaupþings-Búnaðarbanka eftir einkavæðingu og sama átti við bankaráð hins sameinaða Íslandsbanka-FBA.“ (8:34). Í 3. bindi skýrslu RNA kemur fram að ýmist er ein eða engin kona meðal 10 launahæstu starfsmanna bankanna, og afar fáar konur í hópi framkvæmdastjóra og lykilstarfsmanna sem fá lán hjá bönkunum. Í skýrslu RNA er greint frá niðurstöðum skýrslu Útflutningsráðs frá 2006 um íslensk fyrirtæki á Norðurlöndum. Norrænir viðmælendur furða sig á því hve fáar konur eru við stjórnvölinn í íslenskum fyrirtækjum miðað við önnur Norðurlönd. Danskur viðmælandi í skýrslunni segir:

                Það eru engar konur í stjórninni [í íslenska fyrirtækinu] og það er galli, auk þess sem mér finnst hálfgert hneyksli að í stjórn norræns fyrirtækis skuli ekki vera ein einasta kona … Með því að hafa enga konu í stjórn er verið að segja „nei takk“ við helming mannkynsins. (8:34)

    Sumir gömlu bankanna sem störfuðu fyrir hrun höfðu sett sér jafnréttisáætlanir 15 en framangreindar upplýsingar benda til að jafnréttisstarf hafi ekki verið markvisst. Mikilvægt er að bankar og fjármálastofnanir hlíti undanbragðalaust lögum nr. 13/2010 um kynjahlutföll í hlutafélögum og einkahlutafélögum. Þá þurfa bankar og fjármálastofnanir að huga að jafnréttismálum, bæði í starfsmannamálum og þjónustuhlutverki sínu. Jafnréttisstarf í anda samþættingar kynja- og jafnréttissjónarmiða er lögboðið á Íslandi, sbr. 1. grein jafnréttislaga nr. 10/2008. Jafnréttisstofa hefur gefið út handbók um aðferðir og verklag við þá vinnu.16 Slík vinna hefur verið innleidd víða erlendis og hægt er að finna fordæmi úr banka- og fjármálastarfsemi, og frá alþjóðastofnunum eins og Alþjóðabankanum.17

2.2. Stóriðjuframkvæmdir.
    Ljóst er að þær ríkisstjórnir sem sátu frá 1995–2008 lögðu áherslu á stóriðju og virkjanir í sinni atvinnustefnu. Framkvæmdirnar við Kárahnjúka voru „einhverjar mestu framkvæmdir Íslandssögunnar“ (1:116) eins og segir í greiningu Seðlabankans frá 7. janúar 2003. Stóriðjustefna 2004–2007 fól í sér þreföldun á álframleiðslu með tilheyrandi virkjanaframkvæmdum. Í skýrslu RNA er vikið að því að þarna hafi verið um karlastörf að ræða:

                EES-samningurinn greiddi fyrir flutningi vinnuafls milli landa. Erlendum ríkisborgurum á vinnualdri fjölgaði verulega hér á landi frá því um miðjan tíunda áratug síðustu aldar. […] Áberandi er hve hlutfall karla á þessum aldri [20 til 50 ára] með erlent ríkisfang hækkar mikið á árunum 2006, 2007 og 2008 en þá eru 18% karla á þessum aldri á landinu útlendingar. Þessi mikla aukning stafar að miklu leyti af stórframkvæmdum og gríðarlegum umsvifum í byggingariðnaði á þessum árum en umfang þessara framkvæmda var slíkt að þær varð að manna að stórum hluta með innfluttu vinnuafli. (1:86)

    Stóriðja sem atvinnustefna hefur kynjavídd í margvíslegum skilningi. Störfin eru dæmigerð karlastörf og karlar eru í yfirgnæfandi meirihluta. 18 Eitt megineinkenni byggðaröskunar er að fleiri konur yfirgefa landsbyggðina en karlar, m.a. vegna skorts á atvinnutækifærum við hæfi.19 Meginrökin fyrir framkvæmdinni voru að afla atvinnutækifæra og sporna gegn byggðaröskun. Hæpið væri því að halda því fram að stóriðja á Austurlandi hafi þjónað hagsmunum kvenna. Atvinnuleysi var meira meðal kvenna en karla á Austfjörðum fyrir framkvæmdina og brottflutningur þeirra af svæðinu meiri en karla.20 Með stóriðjuverkefnum á Austurlandi voru sköpuð dæmigerð karlastörf þar sem meira var í húfi að skapa kvennastörf af ofangreindum ástæðum.
    Kannanir sýna að konur á Austurlandi komu minna að framkvæmdunum en karlar. Hin nýju störf voru að nokkrum hluta unnin af erlendum karlmönnum, eins og fram kom hér að framan og þannig jókst kynjahallinn enn frekar. Konur höfðu minni trú á framkvæmdunum en karlar og töldu ekki að framkvæmdirnar myndu bæta efnahagslega stöðu sína. 21 Miklu færri konur en karlar sáu fyrir sér að framkvæmdin skapaði þeim atvinnutækifæri, bæði vegna fjarlægðar til vinnu og langrar fjarveru frá heimili og börnum.22 Launamunur kynja á Austurlandi var yfir landsmeðaltali árið 2005 og stóriðjuframkvæmdir minnkuðu síst þann mun.23 Brýnt er að stjórnvöld taki tillit til jafnréttis- og kynjasjónarmiða í slíkum framkvæmdum og meti áhrif þeirra í öllu ferlinu, eins og lög gera ráð fyrir. Til þess eru tiltæk margvísleg verkfæri þar sem hæst ber samþættingu jafnréttis- og kynjasjónarmiða, og kynjaða fjárlagagerð, sem getið er um hér að framan.

2.3. Skattastefna.
                Meginstefna undanfarinna ríkisstjórna í skattamálum hefur verið einföldun skattkerfisins, almennar skattalækkanir og afnám ýmissa skatta. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 1999 segir að skattalöggjöfin verði endurskoðuð með það markmið að draga úr jaðaráhrifum og mismunun og stuðla að aukinni skilvirkni. Þá er stefnt að samræmingu í álagningu eignaskatts og lækkun eignaskatts á húsnæði. Einnig að einföldun á skattlagningu fyrirtækja til að tryggja samkeppnisstöðu íslensks atvinnulífs. (1:126, skáletrun okkar)

    Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar árið 2003 kemur fram eftirfarandi markmið:

                „Tryggja aukinn kaupmátt þjóðarinnar með markvissum aðgerðum í skattamálum“. Þar er því heitið að tekjuskattsprósenta einstaklinga verði lækkuð um allt að 4 prósentur á kjörtímabilinu og eignaskattur verði felldur niður. [...] Tekjuskattur einstaklinga í staðgreiðslu var lækkaður um eina prósentu hvert ár 2005, 2006 og 2007, en þar til haustið 2006 hafði verið stefnt að lækkun um tvær prósentur 2007. (1:126)

    RNA tekur undir almenna gagnrýni á skattastefnu stjórnvalda á árunum 2003–2007, einkum fyrir að þær hafi verið óheppilega tímasettar. Hér er skattastefna skoðuð út frá kynjasjónarhorni. Rachael Lorna Johnstone, dósent við Háskólann á Akureyri, hefur fært rök fyrir að íslenskt skattkerfi feli í sér kynjamisrétti þrátt fyrir að skattkerfið sé formlega kynhlutlaust. 24 Skattkerfi eins og það sem við búum við byggist á sjónarhorni einstaklingshyggju og hagvaxtar þar sem áhættusækni er talin eftirsóknarverð.
    Árið 1978 var tekin upp einstaklingssköttun á Íslandi, eða (takmörkuð) sérsköttun með lögum nr. 40/1978. Áfram var þó heimilt að millifæra 80% af persónuafslætti milli hjóna og síðar varð heimilt að millifæra hann að fullu. Þótt kerfið sé formlega kynhlutlaust og byggt á einstaklingssköttun hefur það kynbundnar afleiðingar fyrir fjölskyldufólk og ákvarðanir þess um hegðun á vinnumarkaði. 25 Á Íslandi var flatur tekjuskattur fram til ársins 2010 þegar stighækkandi tekjuskattur var innleiddur og er hann 37,22% fyrir lægsta tekjuþrepið.26 Atvinnutekjur karla eru hærri en kvenna og sá munur ýkist enn frekar í skattkerfinu. Millifærsla á persónuafslætti hefur áhrif á ákvarðanir fjölskyldna og gjarnan kynbundnar afleiðingar. Skattur á fjármagns- og vaxtatekjur er lægri en tekjuskattur (18% árið 2010 en var 10% áður, á móti rúmlega 37% skatti á atvinnutekjur). Þetta felur í sér kynjamismunun þar sem karlar eru fleiri meðal fjármagnseigenda eins og fram kemur í skýrslu RNA. Það fólk sem þarf að vinna fyrir tekjum borgar hærri skatt en það fólk sem fær tekjur sínar af fjármagni.27
    Erfitt er að meta eignamun kynjanna vegna þess að Hagstofa Íslands getur einungis reiknað hann út frá skattframtölum þar sem hjón telja eignir saman fram. Konur geta þess vegna átt töluverðan auð á pappírnum eins og fréttir árið 2009 um „afsöl“ eigna karla til eiginkvenna sinna sýna. 28 Rachael Lorna Johnstone telur að skattkerfi sem skattleggur fjármagnstekjur lægra en skatt fyrir atvinnutekjur hygli hinum áhættusæknari. Í 8. bindi RNA eru raktar rannsóknir sem sýna að konur eru áhættumeðvitaðri en karlar. Þá sýna rannsóknir að karlar séu líklegri en konur til að hafa ofurtrú á sjálfum sér og það á ekki síst við í fjármálaheiminum.29 Af þessu má leiða líkum að því að slíkt kerfi hygli körlum þótt það sé formlega séð kynhlutlaust. Til viðbótar þessu má nefna að neikvæð áhrif fjármálakerfisins og skattkerfisins fyrir konur eru líkleg til að tvinnast saman; fjármálakerfið skapar hálaunastörf fyrir karla sem skattkerfið síðan umbunar enn frekar. Í skýrslu RNA kemur fram að ein ástæða launafyrirkomulags hafi beinlínis verið að „draga úr skattbyrði starfsmanna vegna
færslu úr tekjuskatti í fjármagnstekjuskatt.“ (3:96). Brýnt er að stjórnvöld taki tillit til jafnréttis- og kynjasjónarmiða þegar stefnumótandi ákvarðanir um skattkerfið eru teknar, eins og lög gera ráð fyrir. Til þess eru tiltæk verkfæri og aðferðir svo sem samþættingu jafnréttis- og kynjasjónarmiða, og kynjaða fjárlagagerð, sem getið er um hér að framan.

2.4. Húsnæðismál.

                Ríkisstjórnin sem var stofnuð 1995 var með á stefnuskrá að flytja almenna húsnæðiskerfið frá Húsnæðisstofnun (síðar Íbúðalánasjóði) yfir í bankakerfið. Það gerðist ekki og í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar frá 2003 er talað um að endurskipuleggja húsnæðismarkað í samræmi við markmið um Íbúðalánasjóð og hækka hámarkslánshlutfall í 90% af verðgildi eigna. (1:117–118)

    Ríkisstjórnin gerði breytingar á útlánareglum íbúðalánasjóðs árið 2004. Í skýrslu RNA er tímasetning breytinganna gagnrýnd en bæði Seðlabankinn og Hagfræðistofnun höfðu varað ríkisstjórnina við þessu. Báðir aðilar komust að því:

                [A]ð lántökur myndu aukast, húsnæðisverð myndi hækka mikið og íbúðafjárfesting aukast en þegar frá liði myndu breytingarnar ganga til baka og eftir sætu lántakendur með sama húsnæði á hærra verði og með meiri skuldir. (1:203)

    Í skýrslu RNA er vikið að því að eitt af hlutverkum Íbúðalánasjóðs samkvæmt lögum sé að fylgjast með íbúðaþörf í landinu og áætlanagerð sveitarfélaga um þörf á íbúðarhúsnæði. Þótt séreignastefna í húsnæðismálum sé ráðandi húsnæðisform á Íslandi hefur það verið véfengt. Nokkur umræða var á Íslandi 1998 og 1999 um húsnæðiskerfið. Páll Pétursson þáverandi félagsmálaráherra, talaði fyrir fjölgun valkosta, þ.m.t. félagslegum úrræðum. 30 Nokkuð hefur verið skrifað um húsnæðismál í alþjóðlegu samhengi, aðallega hvernig mismunandi kerfi koma við fólk eftir tekjustigi og félagslegri stöðu. Konur hafa almennt lægri tekjur en karlar og eru oftar einar framfærendur barna. Einstæðar konur með börn voru 15% fjölskyldna árið 2006.31 Alþjóðlegar rannsóknir benda til að húsnæðisstefna geti haft kynbundnar afleiðingar.32 Húsnæðiskaup eru meðal stærstu fjárfestinga sem fólk ræðst í á ævi sinni. Mikilvægt er að stjórnvöld taki tillit til jafnréttis- og kynjasjónamiða þegar stefna í húsnæðismálum er mótuð og framkvæmd. Til þess eru tiltæk margvísleg verkfæri þar sem hæst ber samþættingu jafnréttis- og kynjasjónarmiða, og kynjaða fjárlagagerð, sem getið er um hér að framan.
    Í þessum kafla hefur athyglinni verið beint að hagstjórn síðustu ára fyrir hrun. Stóriðjuverkefni, skattalækkanir, og að einhverju leyti húsnæðismál, hafa kynbundnar afleiðingar sem almennt komu körlum betur en konum. Sama gildir um fjármálakerfið sem stjórnvöld litu á sem nýja atvinnugrein.

3. Kynjafræðileg hugtök og sjónarmið.
    Í skýrslu RNA eru samfélagssýn og hugmyndafræði afskiptaleysis talin ein ástæða þess að bönkunum var leyft að vaxa eins hratt og raun bar vitni. Til að skoða kynjavíddina í því sem gerðist er hægt að prjóna við þessa skýringu. Í þessum kafla eru skýrð nokkur grundvallarhugtök sem notuð eru í síðari köflum skýrslunnar. Hugtakið einstaklingur er hér miðlægt, en einnig hugtökin frelsi og þjóðerni. Skoðaður er sá mannskilningur sem liggur til grundvallar afskiptaleysisstefnunni sem hér ríkti en í henni var einstaklingurinn hafinn í æðra veldi. Kynjasjónarhorn er lagt á þessi hugtök og í því skyni er stuðst við hugtökin kyngervi, karlmennska og kvenleiki.

3.1. Einstaklingur, frelsi og þjóðerni.
    Menningarbundin sýn okkar og hugmyndir um einstaklinginn kallast á við samfélagslega hugmyndafræði, eins og henni er lýst í 8. bindi RNA. John Stuart Mill lagði mikilvægan grunn að þeim mannskilningi sem hugmyndafræði afskiptaleysisins byggist á. 33 Hann taldi að halda beri samfélagslegum þvingunum í lágmarki því þær hindri þroska einstaklinganna þannig að atorka þeirra fær ekki notið sín. Einstaklingseðli sem fær að njóta sín leysir úr læðingi snilligáfu og sterkar hvatir sem eru samfélaginu til góðs. Mill telur að frumleiki sé dýrmætur þáttur mannlífsins sem aðeins örfáir séu gæddir. „Snillingur dregur ekki andann nema í frjálsu andrúmslofti. Eðli málsins samkvæmt eru snillingar gæddir ríkara einstaklingseðli en annað fólk.“34 Af þessum sökum þarf að hlúa að jarðveginum að mati Mill.
    Óhætt er að segja að einstaklingshyggja, sjálfstæðis- og frelsisást hafi verið áhrifarík hugmyndafræði í íslensku samfélagi fyrir hrun. 35 Fræðimenn hafa fært fyrir því rök að þessi hugmyndafræði byggist á karlmiðlægum og þjóðhverfum mannskilningi. Þjóðernissinnuð hugmyndafræði er iðulega kynjuð og einkennist af því að konur eru táknmyndir þjóða en karlar gerendur þjóða.36 Sigríður Matthíasdóttir sagnfræðingur hefur fært fyrir því rök að „hinn sanni Íslendingur“ sé karlkyns í sögu okkar, þjóðarvitund og menningararfi.37

3.2. Kyn, kyngervi, karlmennska, kvenleiki.
    Víkjum nokkrum orðum að hugtökunum kyn og kyngervi, karlmennska og kvenleiki, áður en lengra er haldið. Hugtakið kyn snýst um líffræðilegt kyn, meðan kyngervi snýst um innihald. Kyngervi vísar því í táknræna merkingu hugtaksins kyn og byggjast á menningarbundnum hugmyndum um kvenleika og karlmennsku. Kyngervi mótar sjálfsmynd okkar, athafnir og hugsun en einnig samfélagslegar stofnanir og menningarástand. Þótt nokkur líkamlegur og líffræðilegur munur sé á kynjunum sýna rannsóknir að kynjamunurinn sé að verulegu leyti áunninn frekar en meðfæddur. 38 Í alþjóðlegum samanburði virðast Íslendingar hallir undir eðlishyggju í þessum efnum.39 Þegar kemur að hugtakinu kyngervi er nærtækt að vísa í fleyg eru orð franska heimspekingsins Simone de Beauvoir „þú fæðist ekki kona heldur verður kona“. Í karlafræðum er þetta heimfært upp á karla: „þú fæðist ekki karlmaður heldur verður karlmaður“, það þarf með öðrum orðum að skapa karlmennsku.40 Það er meðal annars gert með því að draga upp mynd af því sem er ókarlmannlegt.41 Það sem er karlmannlegt gefur vald, það sem er ókarlmannlegt dregur úr valdi. Kyngervi vísa þannig í táknræna merkingu hugtaksins kyn og byggjast á menningarbundnum hugmyndum um kvenleika og karlmennsku. Kyngervin eru mótuð en ekki eðlislæg, og þau hafa áhrif á athafnir okkar og hugsun en einnig samfélagslegar stofnanir og menningarástand. Merking hugtakanna kvenleiki og karlmennska er lifandi og breytileg en í okkar heimshluta hvíla kyngervin á grunni vestrænnar heimspeki sem hefur tengt kvenleika við tilfinningar og náttúru en karlmennsku við skynsemi og rökhyggju.42
    Sagnfræðingurinn Joan W. Scott heldur því fram að hugtakið einstaklingur hafi kynbundin formerki, hann hafi með öðrum orðum tiltekið kyngervi, í merkingunni hér að ofan. Ímyndin um hina sjálfráða, vitibornu skynsemisveru er karlkyns. Til marks um það er þegar borgarar fengu almenn lýðréttindi eins og kosningarétt voru konur útilokaðar. Þessar hugmyndir eru ekki einungis barn síns tíma heldur einnig lifandi samtímasaga. Í arfi vestrænnar lýðræðishefðar hefur verið samasemmerki á milli einstaklingseðlis og karlmennsku. 43 Dæmi um þetta er hugtakið „maður“ sem á að ná yfir allt mannkyn en er nokkurs konar sjálfgildi yfir karlmann nema annað sé tekið fram. Það nær stundum yfir bæði kyn en er fyrirfram skilgreint sem karlmaður og er stundum útilokandi fyrir konur, oft er talað um menn og konur. Scott segir að ein áhrifaríkasta leiðin til að tákngera valdatengsl sé að kyngera þau.44
    Eitt af því sem tilgreint hefur verið sem einkenni karlmennsku er skapfesta (e. character). Karlar án skapfestu eiga á hættu að glata myndugleik sínum og karlmennsku. Skapfestan felst í að sýna ekki veikleikamerki, taugaveiklun, óöryggi eða önnur einkenni sem gætu gefið til kynna skort á sjálfsstjórn. 45 Ingólfur Ásgeir Jóhannesson hefur greint hugtakið karlmennska fræðilega og telur að með karlmennsku, sem og með hugtakinu kvenleiki, sé átt við hugmyndir frekar en eitthvað áþreifanlegt.46 Þegar talað er um karlmennsku í almennri umræðu er átt við það sem talið er greina karla frá konum og gjarnan er vísað í líkamlegan styrk. Önnur þrástef í viðteknum hugmyndum samfélagsins um karlmennsku, að mati Ingólfs Ásgeirs, eru agi, rökvísi, hlutlægni, samkeppni og að vera snöggur til að bregðast við aðsteðjandi vanda. Kvenleiki er á sama hátt það sem talið er greina konur frá körlum og felur í sér valdaleysi og veikleika. Áhættusækni og áhættuhegðun er eitt einkenni ráðandi karlmennsku og karlmennskuhugmynda.47
    Mikilvægur þáttur í mótun karlmennsku hjá drengjum eru áhersla á snilld og námsárangur án þess að hafa fyrir því og drengir hafa tilhneigingu til að gera minna úr ástundun sinni en stúlkur. 48 Í rannsókn sem gerð var meðal nemenda í íslenskum unglingabekk kemur fram staðfesting á þeirri hugmynd að drengir telji kvenlegt að sinna náminu vel. Rannsóknin sýnir hvernig hugmyndir um verðleika, greind, virðingu og leiðtogahæfni eru kynlægar strax á unglingsaldri. Drengjum sem gekk vel í skólanámi voru taldir snillingar en stelpur með háar einkunnir voru sagðar samviskusamar og duglegar. Samviskusemi tengist undirgefni og kvenleika, þess vegna eru strákar ekki samviskusamir. Hugmyndir okkar um hæfileika, greind og hæfni virðast samofnar hugmyndum um karlmennsku. Í rannsókninni kom jafnframt fram að það sem var skilgreint sem mikilvæg þekking og hæfni bæði af stelpum og strákum var meira tengt karlmennskuorðræðu.49 Undirbúningur er því fyrir konur á meðan karlar vaða blint í sjóinn og treysta á eigin snilligáfu.
    Í skýrslunni er notast við hugtakið stigveldi karlmennskunnar. Með stigveldi er átt við að ein tegund karlmennskuhugmynda trónir yfir öðrum í virðingar- og valdastiganum. 50 Í okkar samtíma er talið að alþjóðleg viðskiptakarlmennska (e. transnational business masculinity) eða útrásarkarlmennska hafi yfirhöndina. Við þessar hugmyndir máta aðrir karlmenn sig. Þessi tegund karlmennsku náði yfirhöndinni yfir karlmennskuhugmynd stjórnmálanna. Um þetta og tengslanet karla, samtryggingu og samkeppni er fjallað um í kaflanum „Stigveldi karlmennskunnar.“ Þetta tengist hugmyndinni hér að framan um skapfestu og sjálfsstjórn sem eitt einkenni karlmennsku. Ein leið til að viðhalda stigveldinu er aðgreining milli karla. Ef draga á úr valdi karla er nærtækt að bendla þá við eitthvað ókarlmannlegt, merki um veikleika eða skort á sjálfsstjórn, eins og nefnt var hér að framan, eiginleika sem gjarnan eru eignaðir konum. Þannig er þagmælska eitt af því sem tengt hefur verið við vald karlmennskunnar, og andstæða hennar, lausmælgi, talinn ókarlmannlegur eiginleiki.51 Nánar er fjallað um þetta í kaflanum „Kyngerving: Samspil kyns og málaflokks“.
    Hugmyndir í ætt við þessar svifu yfir vötnum í íslensku samfélagi, orðaðar og óorðaðar, og í margvíslegum birtingarmyndum. Þær birtust skýrt í „ímyndarskýrslu“ forsætisráðherra sem fjallað er um í 8. bindi RNA. 52 Ennfremur í lýsingum ráðamanna á íslensku fjármálalífi og athafnamönnum, lýsingum athafnamanna á sjálfum sér og umfjöllun fjölmiðlafólks og fræðimanna, eins og fjallað er um hér á eftir.

4. Einkavæðing bankanna.
    Ein meginskýringin á falli bankanna 2008 er að mati RNA hraður vöxtur þeirra sem rekja má til einkavæðingarinnar sem lauk 2003. Við einkavæðingu verða bankar gjarnan áhættusæknari og búast má við auknum útvexti lána og aukinni skuldsetningu í landinu. Allt þetta kom á daginn á Íslandi. Í skýrslu RNA er sagt að einkavæðing bankanna hafi byrjaði vel en farið að líkjast einkavæðingu bankanna í Mexíkó 1990–1992. Þar voru kaupin almennt illa fjármögnuð, eignarhald varð samþjappað og nýju eigendurnir voru margir reynslulausir í bankarekstri:

                Þeir voru hins vegar ákafir í því að auka vegferð annarrar starfsemi sem þeir höfðu með höndum og lánuðu jafnvel sjálfum sér fjármagnið sem þeir keyptu bankann sinn fyrir (1:112–113)

    Alþingi vísaði ákvörðunum um fyrirkomulag á sölu bankanna til stjórnvalda, fjórir ráðherrar leiddu málið til lykta en lögformlega var endanleg ákvörðun og stjórnskipuleg ábyrgð hjá fagráðherra. Valgerður Sverrisdóttir, þáverandi viðskiptaráðherra, lýsti ferlinu þannig fyrir RNA:

                Já, svona eftir á að hyggja þá er þetta náttúrulega mjög opið en þetta var dálítið barn síns tíma, framkvæmdarvaldið var náttúrulega mjög dóminerandi í þinginu á þeim tíma. (1:235)

                Já, það er sjálfsagt alveg rétt. Þetta var vissulega bara í höndum ríkisstjórnarinnar en […] það var þó ákveðið ferli í gangi og það voru þá einhverjar kríteríur. Ýmsir héldu að þetta hefði bara allt verið ákveðið af þessum ráðherrum, ekki einu sinni fjórum heldur einhverjum tveimur og svo bara gert. En það var náttúrulega ekki alveg svo slæmt. Og ég nefni þá enn einu sinni þetta HSBC fyrirtæki sem ég hélt að væri voðalega merkilegt en svo veit ég ekkert um það. (1:235)

    Athyglisvert er að ráðherrann gefur hér í skyn að eitthvað hafi verið athugavert við ferlið en leitast öðrum þræði við að aðgreina sig frá því, „ég svo sem veit ekkert um það“. Eftir árangurslausa leit að erlendum kjölfestufjárfesti fram til 2001 stóð til að fresta sölunni. Á því varð breyting eftir að Björgólfsfeðgar sýndu áhuga á að kaupa Landsbankann í júní 2002. Það gerðist eftir óformlegar samræður Björgólfs Thors Björgólfssonar og Magnúsar Þorsteinssonar með fulltrúa HSBC, ráðgjafa íslenskra stjórnvalda í söluferlinu, í London. Söluferlið tók við þetta breytingum, bæði viðmið um hæfni kaupenda og heildarmarkmið. Björgólfsfeðgar fylgdu áhuga sínum eftir með formlegu bréfi til framkvæmdanefndar um einkavæðingu í júní 2002 eftir að hafa haft samband við forsætisráðherra og verið í „stöðugu sambandi“ (1:242) við Ólaf Davíðsson, þáverandi formann nefndarinnar. Í skýrslu RNA er lýst hvernig óformleg samskipti og tengslanet karla, sem nánar er fjallað um hér á eftir, settu mark sitt á aðdraganda sölunnar.
    Kjölfestufjárfestir var, samkvæmt skilgreiningu þáverandi viðskiptaráðherra sem bar ábyrgð á ferlinu, „sá sem hefur þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu“ (1:241) en þau viðmið skýrði hún í Morgunblaðsgrein 5. júlí 2001. Kröfur og viðmið sem stjórnvöld settu fram í byrjun söluferlisins reyndust óstöðug að mati RNA. Dregið var úr kröfum og forgangsröð krafna breytt þegar leið á ferlið og horfið frá kröfu um faglega þekkingu og reynslu af fjármálaþjónustu. Sérstaklega varð rýmkun þar á eftir að bréf barst frá Björgólfsfeðgum um áhuga á Landsbankanum í júní 2002. Við söluna á Búnaðarbankanum var einkum miðað við aðkomu „virtrar alþjóðlegrar fjármálastofnunar“ (1:253). Óljóst var fram á síðustu stundu hver sú stofnun var enda þótt það hafi verið úrslitaatriði þegar sá hópur var valinn og öðrum hafnað. Hin virta alþjóðlega fjármálastofnun reyndist vera lítill banki „með afmarkaða starfsemi á sviði einkabankaþjónustu á landfræðilega takmörkuðu svæði í Mið-Evrópu“ (1:260, neðanmálsgrein 116).
    Þrenns konar kynjavídd er að finna í ferlinu í kringum einkavæðingu bankanna. Í fyrsta lagi tengslanet og samtryggingu karla í söluferlinu. Í öðru lagi óstöðug viðmið um hæfniskröfur sem sniðin eru utan um óskakandídata, oftast karla. Í kaflanum „Hæfni, ákvarðanataka, hugarfar“ hér á eftir er fjallað um hugtakið hæfni og þá merkingu sem það hefur fengið í viðskiptalífinu. Í þriðja lagi er um að ræða samspil menningarbundinna karlmennsku- og kvenleikahugmynda meðal þeirra sem tóku hinar pólitísku ákvarðanir um einkavæðinguna en nánar er fjallað um það í kaflanum „Kvengerving: Samspil stöðu og kyns“.
    Aðkomu Björgólfsfeðga að söluferlinu bar að með mjög óformlegum hætti, en því lýsti Björgólfur Guðmundsson á eftirfarandi hátt við RNA:

                Upphafið að því að við komum inn í þetta er nú eiginlega þannig að úti í Englandi á sínum tíma, þegar við erum nýbúnir að afgreiða Rússland eða þann hluta sem við vorum þar í, þá hittum við nú mann sem er frá HSBC, það er svona í kokteilboði og hann hefur orð á því að þeir séu alltaf með mandate frá ríkisstjórninni um að þeir megi, eigi að selja bankann. Þetta verður bara svona einhver léttleiki yfir þessu samtali, það var nú Magnús og Björgólfur, ég var ekki þarna úti, og það er eiginlega svona, það kveikir í mönnum. Síðan er litlu seinna, þá er boð eða kokteilboð hjá Heritablebankanum sem Landsbankinn var þá, og þá eru þeir Halldór Jón og Kjartan Gunnarsson þar, sem er þá stjórnarformaður úti, og þeir, svo tekst eitthvert samtal þeirra á milli og það, þeir fara að segja þeim að það eigi að fara að selja eitthvað í bankanum [...]. Og ég man það að þessi HSBC-maður sem þeir fengu umboð held ég 2001 að hann sagði að þeir hefðu leitað til 20, 17 eða 20 aðila, kynnt þeim málið, hvort þeir hefðu áhuga fyrir að taka þátt í þessu bankaútboði [...]. Nú, svo komum við heim og förum að velta þessu fyrir okkur og þá töluðum við við þessa nefnd sem Ólafur Davíðsson er formaður fyrir, einhverjum hringingum og einhver sagði, einhvern veginn þróast það þannig að við komumst í samband við hann og [...] við ritum þeim bréf [...]. (1:242)

    Þessi samskipti eru dæmi um hvernig samskipti milli karla fara fram á óformlegum nótum og að treyst sé á gamlan kunnings- eða vinskap þannig að völd tiltekinna karla eru tryggð. Nánar er fjallað um þetta í kaflanum „Tengslanet karla“ hér á eftir. Ummælin gefa til kynna að hugmyndir og ákvarðanir í fjármálalífinu séu ekki alltaf vel ígrundaðar, sbr. „það kveikir í mönnum“. Hér vekur einnig athygli hvernig Björgólfur skapar sér samningsstöðu með því að setja fyrri starfsemi sína í samhengi sigurvegarans, en þeir séu þá „nýbúnir að afgreiða Rússland“, rétt eins og það hafi reynst þeim létt verk að leggja hið forna stórveldi að velli.

4.1. Foringjaræði og pólitísk helmingaskipti.
    Framan af var miðað við að selja eingöngu Landsbanka. Eftir bréf Björgólfsfeðga breytast áherslur stjórnvalda sem nú hafa allt í einu áhuga á að selja bæði Landsbanka og Búnaðarbanka. Tekin er ákvörðun um að auglýsa báða bankana en ágreiningur var um þá ákvörðun. Viðskiptaráðherra lýsir því á eftirfarandi hátt fyrir RNA:

                [V]ið tókumst svolítið á, við Davíð, þarna einmitt þegar var verið að ákveða hvort það ætti að auglýsa báða bankana eða annan. Hann vildi bara auglýsa annan, bara Landsbankann. [...] Ja, hann vildi bara að þetta væri svona og ég vildi að þetta væri hinsegin og hafði vinninginn og þótti það nú ekki leiðinlegt. (1:239)

    Íslensk stjórnmálamenning hefur verið talin einkennast af „foringjaræði“ (8:179) og virðist sú tilhneiging hafa aukist að stefnumótun ríkisstjórnar sé í höndum formanna eða oddvita stjórnarflokkanna. Þegar kemur að hinni eiginlegu ákvörðun verður sá ráðherra, sem ábyrgð ber á henni að stjórnlögum, þó að taka hana. Fyrir utan að þetta fyrirkomulag veikir þingið og lýðræðið má geta þess að þar sem karlar eru í meirihluta flokksformanna og oddvita flokka hefur foringjaræði sterka kynjavídd. 53 Í þessu ljósi er athyglisvert að hlutverk viðskiptaráðherra í ferlinu bendir til að raunverulegt vald hennar hafi ekki verið í samræmi við ábyrgð. Hún segir að ákvörðun um að ganga til samninga við Samson-hópinn um Landsbankann „hefði stafað frá forsætisráðherra, það hefði „ekki leynt sér““ (1:267). Í skýrslutöku hjá RNA ýjar viðskiptaráðherra að því að hún hafi haft annað og minna hlutverk í ferlinu en forsætis- og utanríkisráðherra enda þótt hún sé formlega ábyrg:

                [A]ndrúmsloftið var þannig að maður upplifði það mjög sterkt að hann [Davíð Oddsson] vildi að Samson keypti Landsbankann, ég hef ekkert meira fyrir mér í því. (1:268)

                [Halldór Ásgrímsson] vildi gjarnan að þeir yrðu þá einn hópur, Kaldbakur og S- hópurinn. Hann átti einhver samtöl við aðila um það. Það var símafundur sem þeir áttu þar sem það var… já, hann hefur sjálfsagt orðið fyrir einhverjum þrýstingi og kannski meiri þrýstingi en ég, báðir vildu fá bankann, og það er kannski af því að ég er kona, ég veit það ekki, að það hafi verið talið að ég væri ekki kannski ekki að stjórna þessu. (1:268, skáletrun okkar)

    Steingrímur Ari Arason, fulltrúi fjármálaráðherra, sagði sig úr framkvæmdanefnd um einkavæðingu eftir ákvörðunina um að semja við Samson-hópinn. Hann sagði að ráðherrarnir hafi farið að gefa einkavæðingarnefnd fyrirmæli í júlí/september 2002. Þrátt fyrir að salan væri á ábyrgð viðskiptaráðherra staðfesti Steingrímur Ari lýsingar viðskiptaráðherra er hann sagði að viðskiptaráðherra og fjármálaráðherra hafi verið á „hliðarlínunni“ (1:267) og bæði verið „ótrúlega sko passíf“ (1:267). Um þetta sagði hann við RNA:

                [É]g er 99,9% viss að [Davíð Oddsson og Halldór Ásgrímsson] taka ákvörðun um þetta, að selja báða bankana samtímis, að ganga til viðræðna við S-hópinn um kaup á Búnaðarbankanum og Samson-hópinn um kaup á Landsbankanum. (1:267)

4.2. Óstöðugar hæfniskröfur.
    Bæði framkvæmdanefnd um einkavæðingu og viðskiptaráðuneytið höfðu efasemdir um hæfni þeirra tilboðsgjafa sem síðar urðu eigendur Landsbankans:

                [T]ilboðsgjafar hafa enga reynslu af bankarekstri og því vandséð við fyrstu sýn að þeir geti aukið samkeppnishæfni bankans með líkum hætti og erlendur banki gæti gert. (1:244)

    Efasemdir voru einnig reifaðar erlendis, t.d. í Euromoney árið 2002, þar sem fjallað var um bakgrunn og sögu Björgólfs Guðmundssonar, og spurt: „Is this man fit to own a bank?“ (8:26). Engu að síður var ákveðið að ganga til einkaviðræðna við fjárfestingarfélag Björgólfsfeðga, Samson ehf. FME gerði ekki athugasemdir við hæfi Samsonarhópsins. Það er athyglisvert að í þessu ferli hörfar viðskiptaráðherra með sjónarmið sín um kröfur til væntanlegra kjölfestufjárfesta við val á Samson-hópnum. Í skýrslutöku hjá RNA gerði hún lítið úr vægi þessara sjónarmiða sinna og ráðuneytisins:

                Nánar tiltekið segir Valgerður um þetta viðmið að það hafi bara verið „frá okkur sko og þetta [var] aldrei eitthvað sem ráðherranefndin sem slík [féllst] á að [væri] hið rétta“ og að RnE hafi „aldrei verið neitt sammála“ um þau sjónarmið sem hún setti fram í áðurnefndri grein sinni eða minnisblaði, það hafi bara verið „texti okkar í viðskiptaráðuneytinu“. (1:265)

    Um atriði þessu tengt er fjallað í kaflanum „Styðjandi kvenleiki“. Við val á kaupendum Búnaðarbanka, eftir að einkaviðræður voru hafnar við Samson ehf., var forsendum og matsviðmiðum enn breytt og þar sátu aðilar ekki við sama borð. Starfsmaður framkvæmdanefndar um einkavæðingu fór til London til fundar við starfsmann HSBC. Ferðin var í óþökk FME og viðskiptaráðherra sem sagðist hafa verið „mjög hissa og reið“ (1:263) en án þess að fylgja því sérstaklega eftir á vettvangi ríkisstjórnarinnar. Starfsmaður framkvæmdanefndarinnar samdi beint við fulltrúa HSBC um matslíkanið, sbr. tölvubréf HSBC til hans eftir fundinn:

                By defining the criteria and weighting carefully, it is possible to arrive at the “right” result in selecting the preferred party, whilst having a semi-scientific justification for the decision that will withstand external critical scrutiny. (1:263)

    Sjá má af ofangreindu að framkvæmdin í samningsferli framkvæmdanefndar um einkavæðingu og Búnaðarbankans varð í meginatriðum í samræmi við ósk S-hópsins um frestun á undirritun kaupsamnings og tilkynningu um hver erlendi fjárfestirinn væri, sem kom fram og var rætt á fundi nefndarinnar 13. desember 2002. Ekki var skrifað undir kaupsamninginn fyrr en miðjan janúar 2003 og nefndin virðist ekki hafa fengið upplýsingar um hver hinn erlendi fjárfestir væri fyrr rétt fyrir undirskriftina. Svo virðist sem viðskiptaráðherra, sem hafði hið formlega ákvörðunarvald og bar hina pólitísku ábyrgð hafi verið á hliðarlínunni, að því undanskildu að hún beitti sér fyrir að báðir bankar yrðu seldir en ekki bara Landsbankinn til Samson-hópsins. Þessi vinnubrögð og skortur á gagnsæi olli tortryggni þar sem stöðugt var ýjað að pólitískum helmingaskiptum eins og fjallað er sérstaklega um í 8. bindi RNA.
    Nokkur atriði í þessu ferli gætu bent til þess að hlutverk viðskiptaráðherra beri keim af hugtakinu styðjandi kvenleiki (e. emphasized femininity) sem kallast á við hugtakið ráðandi karlmennska (e. hegemonic masculinity) og nánar er fjallað um í kaflanum „Stigveldi karlmennskunnar“. Hugtakið styðjandi kvenleiki felur í sér auðsveipni og þjónustulundaða undirgefni við karla eða karllæg sjónarmið. Það vekur athygli að viðskiptaráðherra beitti sér þannig fyrir sölu beggja bankanna og tókst á um það við forsætisráðherra („hafði vinninginn og þótti það nú ekki leiðinlegt“ (1:239)). Hins vegar kom hún ekki að því að úthluta þeim gæðum sem athafnir hennar leiddu til. Það sést á lýsingum hennar sjálfrar á þessu ferli. Hún segir að formaður flokks hennar hafi beitt sér meðal áhugasamra kaupenda en hún ekki komið þar að og ekki orðið fyrir þrýstingi „kannski af því að ég [er] kona, ég veit það ekki, að það hafi verið talið að ég væri ekki kannski ekki að stjórna þessu.“ (1:268). Í þriðja lagi dró viðskiptaráðherra í land með þau viðmið sem hún og ráðuneyti hennar höfðu skilgreint sem hæfniskröfur. Hún gerir lítið úr þeim viðmiðum sem hún sjálf hafði áður sett fram, eins og fram kom í tilvitnuninni hér að ofan þar sem hún gerir lítið úr minnisblaði viðskiptaráðuneytisins, með þeim orðum að það hafi bara verið „texti okkar í viðskiptaráðuneytinu“ (1:265). Þetta er í samræmi við hugmyndir um styðjandi kvenleika.
    Hér að framan hefur verið fjallað um einkavæðingu bankanna frá kynjasjónarmiði og athyglinni einkum beint að því hvernig óformleg tengslanet karla höfðu áhrif á það ferli. Samkvæmt skýrslu RNA fengu stærstu eigendur allra stóru bankanna óeðlilega greiðan aðgang að lánsfé hjá þeim banka sem þeir áttu, að því er virðist í krafti eignarhalds síns. Í þessari skýrslu er ekki fjallað sérstaklega um fall Glitnis og setningu neyðarlaganna hina afdrifaríku helgi þegar sú atburðarrás átti sér stað. Sú greining krefst að mati höfunda sértækrar umfjöllunar sem ekki rúmast í þessari skýrslu.

5. Sjálfskilningur og hugmyndafræði.
5.1. Orðræða ráðamanna.
    Ráðamenn þjóðarinnar héldu á lofti hugmyndum um hið sérstaka Íslendingseðli, sem beint og óbeint vísaði í íslenska karla, t.d. í „ímyndarskýrslu“ forsætisráðherra sem fjallað var um hér að framan. Áform um að gera Ísland að alþjóðlegri fjármálamiðstöð höfðu verið reifuð a.m.k. áratug fyrir hrun, t.d. af Davíð Oddssyni þáverandi forsætisráðherra í The Financial Times árið 1998. Þær hugmyndir fengu meðbyr í byrjun 21. aldarinnar. Á ársfundi Seðlabanka Íslands 30. mars 2005 lýsti Halldór Ásgrímsson, sem þá var forsætisráðherra, hvernig hann skýrði fyrir útlendingum „hvernig það megi vera að þessi litla þjóð geti gert sig svo gildandi á erlendum mörkuðum sem raun ber vitni“ (1:212):

                [Þ]ar skipti að sjálfsögðu miklu máli það áræði, sá kraftur og það frumkvæði sem býr í íslenskum athafnamönnum. En einnig hitt að þær aðstæður sem hér hafa skapast á undanförnum árum hafa orðið til þess að íslenskt atvinnulíf hefur dafnað og blómstrað og í raun gert það að verkum að íslenski markaðurinn er í mörgum tilvikum orðinn of lítill fyrir þessa starfsemi. (1:212)

    Í tilvitnuninni hér að framan er vísað í það áræði, kraft og frumkvæði sem býr í „íslenskum athafnamönnum“. Með því er spyrt saman þjóðerni, karlmennskuhugmyndum og einstaklingseðli. Í framhaldi segir að Ísland sé orðið of lítið fyrir þessa starfsemi, athafnaþrána. Á þessa sömu strengi spiluðu ráðamenn árin á eftir og tóku jafnvel dýpra í árinni. Björgvin G. Sigurðsson viðskiptaráðherra sagði á ársfundi FME 27. nóvember 2007 að Ísland væri í raun orðin alþjóðleg fjármálamiðstöð, m.a. „vegna þess frumkvæðisanda sem ríkir meðal stjórnenda og starfsmanna íslenskra fjármálafyrirtækja.“ (6:98). Í grein í Viðskiptablaðinu sagði hann:
            
                Kraftur, kjarkur og góð þekking íslensku útrásarmannanna skilaði meiri árangri hraðar við fjárfestingar erlendis en hægt var að sjá fyrir og víkingurinn hefur vakið athygli á alþjóðavísu. (8:192)

    Þessar hugmyndir fengu skýrt birtingarform í ræðu og riti hjá forseta Íslands og varð það ekki síst til að ljá þeim aukið vægi og réttmæti. Siðfræðihópur RNA telur að Ólafur Ragnar Grímsson forseti hafi beitt afli embættisins í þágu viðskiptalífsins og átt frumkvæði að því að opna íslenskum fyrirtækjum leið erlendis. Í 8. bindi RNA er fjallað um hvernig forsetinn útfærði hugmyndir sínar um sérstöðu íslenskra fyrirtækja, sem hann taldi byggða á séríslenskum eiginleikum (8. bindi, kafli II.4). Þar segir að orðræða forsetans hafi verið „karlmiðuð, vísað var til sjómanna og bænda, athafnaanda, frumkvöðulsvilja, framtakssemi og vinnusemi dásömuð. Allt eru þetta eiginleikar sem tengdir hafa verið sérstaklega við karlmennsku“ (8:172). Þar segir jafnframt að forsetinn telji að „mikil samskipti væru milli manna“ (8:172) og að „þau byggðust á trausti milli manna í fornum anda.“ (8:172). Hér verður leitast við að skoða hvernig þessar hugmyndir hafa kynbundin formerki, í anda umræðunnar hér að framan. Eftirfarandi klippimynd (e. collage) 54 eru orð og hugtök valin úr erindi forsetans hjá Sagnfræðingafélaginu í janúar 2006 og er henni ætlað að gefa innsýn í andblæ þessarar orðræðu:

                ...útrásarandi – sækja frægð og frama um langan veg – þjóðarvitund – siðmenning – í fremstu röð – nýsköpun – frumkvæði – hæfni og hugvit – snerpa og knáleikur hins smáa – íslenskir athafnamenn bera sigurorð af öðrum – vinnusemi – árangur – áhætta – þora þegar aðrir hika – laus við skrifræðisbákn – íslenskur athafnastíll – skapa iðandi keðju bandamanna í ákvörðunum – stjórnandinn sjálfur er í fremstu röð líkt og skipstjóri í brúnni – fyrirtækin öðlast svipmót frumkvöðlanna – persóna hans eða hennar verður ráðandi afl – ábyrgð og forysta – landnámið – tími víkinganna – verðskuldaður heiður – leggja á hafið, nema lönd – virðing og sómi – athafnamenn, arftakar hefðar með rætur í upphafi Íslandsbyggðar – tengsl við forna tíma – skáldgáfa – sköpunargleði. 55

    Forsetinn sækir efnivið í Íslendingasögurnar og víkingatímann og hugmyndir hans eru hlaðnar karllægu tungutaki og táknmyndum. Þessi karllæga þjóðernisorðræða er ekki ný heldur endurspeglar hún þrástef í heila öld um Íslendinga sem „kjarnmesta fólkið í heimi“. 56 Tilvísanir í hefðbundin atvinnusvið karla eins og sjómennsku og skipsstjórn, eru tengdar við frumkvæði, hæfni, hugvit, snerpu og áhættu. Þetta er tengt við þjóðarvitund og siðmenningu Íslendinga. Orðræða sigurvegarans er samofin þjóðhverfu, Íslendingar „þora þegar aðrir hika“. Það er í samræmi við orð forsetans sem féllu á öðrum vettvangi, um „hagkerfi 21. aldarinnar“ (8:171) sem gæfi fyrirtækjum frá smáríkjum kost á að verða risastór og smáríkjum tækifæri til að leggja heiminum ýmislegt til.
    Í skýrslu RNA er vikið að því hvernig háskólasamfélagið átti þátt í að ljá þessum hugmyndum fræðilegan búning og réttmæti. 57 Í þeirri umfjöllun er karlmennska og þjóðerni samofin, rétt eins og í umfjöllun forsetans. Íslensk fyrirtækjamenning var talin „smellpassa“ (8:192) inn í breytta heimsmynd „þar sem hraði, hugrekki og samþætting ráða úrslitum“ (8:192). Íslenskri fyrirtækjamenningu var einmitt líkt við víkingaskip:

                [Þ]að sem skapar íslenskum viðskiptamönnum samkeppnisforskot er „víkingaskipið“: ákvarðanataka er hröð, boðleiðir eru stuttar, samskiptamynstur opið, allir eru tilbúnir til að leggja hart að sér í stuttan tíma líkt og á vertíð, tengslanetið er sterkt og „reddaragenið“ blómstrar. (8:192)

                [S]érstök íslensk viðskiptamenning (e. organizational culture) eigi stóran þátt í hinum góða árangri útrásarfyrirtækjanna en henni má lýsa með nánum tengslum milli fólks, stuttum boðleiðum, alþýðlegum (e. informal) stjórnendum með gott aðgengi að stjórnmálamönnum og fjármálamönnum. Frumkvöðlamenning innan fyrirtækjanna er einnig talin hafa leikið stórt hlutverk í alþjóðavæðingu íslenskra fyrirtækja. (1:193)

5.2. Sjálfsskilningur bankamanna.
    Lýsingarnar hér að ofan eru keimlíkar þeim sem íslensku bankamennirnir notuðu um sjálfa sig og starfsemi bankanna. Í fundargerð Landsbankans frá 21. júlí 2007 eru talin upp í 14 liðum áform eða áhugi á fjárfestingum og yfirtökum erlendis. Í útrásinni ætluðu íslenskir bankar og fjármálamenn að „...leggja heiminn að fótum sér.“ (8:97). Áformin ríma við hugmyndir fræðimanna um útrásarkarlmennsku, sem nefnd eru hér að framan og gerð eru ítarlegri skil í kaflanum „Stigveldi karlmennskunnar“. Þjóðerni var miðlægt í ímynd bankamannanna. Þegar Ic