Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 198. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1111 — 198. mál.
um frv. til l. um fjölmiðla.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Elfu Ýri Gylfadóttur, Jón Vilberg Guðjónsson, Agnesi Guðjónsdóttur og Þorgeir Ólafsson frá mennta- og menningarmálaráðuneyti, Hjálmar Jónsson og Birgi Guðmundsson frá Blaðamannafélagi Íslands, Tryggva Axelsson og Þórunni Önnu Árnadóttur frá Neytendastofu, Margréti Hreinsdóttur frá Mannréttindasamtökum Íslands, Pál Magnússon frá Ríkisútvarpinu, Dóru Sif Tynes frá Og fjarskiptum ehf., Almar Guðmundsson og Pál Rúnar M. Kristjánsson frá Félagi atvinnurekenda, Óskar Magnússon frá Árvakri, Aðalbjörn Sigurðsson, Svavar Halldórsson og Sigríði Hagalín Björnsdóttur frá Félagi fréttamanna á RÚV, Guðrúnu Helgu Sigurðardóttur, Katrínu Pálsdóttur og Ingibjörgu Kjartansdóttur frá Félagi fjölmiðlakvenna, Sverri Arngrímsson frá Birtingi útgáfufélagi, Ara Edwald frá 365 miðlum, Guðjón Axel Guðjónsson frá Samtökum atvinnulífsins, Pál Gunnar Pálsson og Sonju Bjarnadóttur frá Samkeppniseftirlitinu, Benedikt Bogason, formann útvarpsréttarnefndar, og Eirík Jónsson, dósent við Háskóla Íslands.
Þá bárust umsagnir frá 365 miðlum ehf., Alþýðusambandi Íslands, Árvakri hf., Birtingi útgáfufélagi ehf., Blaðamannafélagi Íslands, Félagi fjölmiðlakvenna, Félagi fréttamanna á Ríkisútvarpinu, Félagi kvikmyndagerðarmanna o.fl., Háskóla Íslands, Íslenskri málnefnd, Jafnréttisstofu, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Neytendasamtökunum, Neytendastofu, Og fjarskiptum ehf., Ríkisútvarpinu, Sambandi íslenskra auglýsingastofa, Félagi atvinnurekanda, Samtökum atvinnulífsins, umboðsmanni barna, talsmanni neytenda og Viðskiptaráði Íslands.
Frumvarpið var upphaflega lagt fram á 138. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu og var lagt fram að nýju með nokkrum breytingum. Í umsögnum, sem og í máli gesta á fundum nefndarinnar, komu fram ýmis sjónarmið sem nefndin tók til skoðunar og íhugaði við meðferð málsins. Að auki höfðu borist 33 umsagnir vegna málsins á síðasta löggjafarþingi (423. máli, 138. löggjafarþings) sem nefndin kynnti sér.
Markmið laganna og samræming löggjafar.
Með frumvarpinu er stefnt að því að setja í fyrsta sinn eina, heildstæða löggjöf um fjölmiðla og starfsemi þeirra hér á landi. Tilurð frumvarpsins má rekja til tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2007/65/EB um breytingu á tilskipun ráðsins 89/552/EBE um samræmingu tiltekinna ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum í aðildarríkjum um sjónvarpsrekstur. Einnig er lagt til að samræmdar verði og sameinaðar þær reglur sem nú gilda og ná annars vegar til hljóð- og myndmiðla, sbr. útvarpslög, og hins vegar prentmiðla, sbr. lög um prentrétt. Frumvarpinu er m.a. ætlað að mæta þeim öru tæknibreytingum sem átt hafa sér stað á vettvangi fjölmiðla með samræmdri löggjöf en helstu markmið þess eru að stuðla að tjáningarfrelsi, rétti til upplýsinga, fjölmiðlalæsi, fjölbreytni og fjölræði í fjölmiðlun, sem og að efla vernd neytenda á því sviði. Í frumvarpinu er einnig leitast við að koma til móts við þær ábendingar sem fram komu í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis en þar voru íslenskir fjölmiðlar gagnrýndir fyrir að hafa ekki rækt sem skyldi upplýsingahlutverk sitt gagnvart almenningi í aðdraganda bankahrunsins. Í skýrslunni var bent á nauðsyn þess að efla sjálfstæða og hlutlæga fjölmiðlun með því að styrkja fagleg og fjárhagsleg skilyrði fjölmiðlunar. Einnig var bent á að styrkja þyrfti sjálfstæði ritstjórna, setja eignarhaldi einkaaðila á fjölmiðlamarkaði hófleg mörk og upplýsa hverjir séu eigendur fjölmiðlanna á hverjum tíma. Að lokum var bent á mikilvægi þess að koma á faglegu eftirliti með fjölmiðlun með það að markmiði að tryggt sé að þeir ræki af ábyrgð hlutverk sitt í lýðræðisríki með almannahagsmuni að leiðarljósi.
Hugtök, orðanotkun og lagasamræmi.
Margir umsagnaraðilar gagnrýna notkun hugtaka í frumvarpinu, m.a. með vísan til þess að hún sé oft og tíðum ekki í samræmi við almenna málvenju og hugtökin sem notuð eru séu óþjál og beri þess merki að vera afurð þýðingar á tyrfnu stofnanamáli sem ekki eru líkur á að nái að vinna sér sess meðal þjóðarinnar. Á móti var því sjónarmiði teflt fram að um flókna smíð nýyrða til notkunar í margbreytilegu og tæknilegu umhverfi væri að ræða og því væri ekki óeðlilegt að hugtökin virtust framandi og jafnvel þung í vöfum. Meiri hlutinn telur engu síður mikilvægt að löggjafinn fylgi þeirri stefnu að íslenskt mál í löggjöf sé vandað, einfalt og skýrt. Þá áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að íslenskir fjölmiðlar marki sér málstefnu og leggi sitt af mörkum til þess að efla og þróa íslenska tungu. Meiri hlutinn leggur til breytingar á tveimur hugtökum með fyrrgreind stefnumið í huga. Í fyrsta lagi leggur meiri hlutinn til hugtakið fjölmiðlaveita í stað hugtaksins fjölmiðlaþjónustuveitandi sem verður að teljast nokkur tungubrjótur. Þá leggur meiri hlutinn til að hugtakið viðskiptaboð komi í stað hugtaksins viðskiptaorðsending en til þeirra teljast m.a. auglýsingar, kostun og vöruinnsetning.
Gerð var athugasemd við að ekki væri gætt nægilegs samræmis við hugtakanotkun samkvæmt gildandi rétti á skilgreiningu hugtaksins fjarkaup, sbr. sjónvarpstilskipun, nr. 97/36. Það er skilningur meiri hlutans að ávallt verði að gæta að samræmi í lögskýringu til að skapa heildstætt og samræmt kerfi efnisreglna. Meiri hlutinn leggur til breytingu á skilgreiningu hugtaksins í þessu augnamiði.
Fjölmiðlalæsi.
Eitt af meginmarkmiðum frumvarps til fjölmiðlalaga er að stuðla að fjölmiðlalæsi. Í 37. gr. tilskipunar 2007/65/EB kemur fram að fjölmiðlalæsi vísi til færni, þekkingar og skilnings sem gerir neytendum kleift að nýta sér fjölmiðla á öruggan og skilvirkan hátt. Áhrif fjölmiðla á samfélagið séu svo viðamikil að fjölmiðlalæsi sé ein af grundvallarforsendum þess að borgari geti talist fullgildur og virkur í lýðræðisríki. Meiri hlutinn áréttar hversu mikilvægt sé að stuðlað sé að fjölmiðlalæsi barna allt frá því að skólaganga hefst. Er það álit meiri hlutans að stórefla þurfi kennslu í fjölmiðlalæsi í samráði við kennara og skólastjórnendur með það að markmiði að fjölmiðlalæsi verði hluti af námskrá allra skólastiga en í nýrri menntastefnu er fjölmiðlalæsi einn af fimm grunnþáttunum. Meiri hlutinn fagnar því að í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að fjölmiðlanefnd standi með virkum hætti, í samstarfi við Heimili og skóla, menntamálayfirvöld o.fl., að fræðslu um fjölmiðlalæsi, t.d. með málþingum, virkri upplýsingagjöf á heimasíðu og fleiru sem geti nýst í þessum efnum.
Ritstjórnarlegt sjálfstæði.
Í samræmi við tillögur þverpólitískrar fjölmiðlanefndar Alþingis frá árinu 2005 er í frumvarpinu kveðið á um að fjölmiðlaveita setji sér reglur um ritstjórnarlegt sjálfstæði. Það er skoðun meiri hlutans að sjálfstæði ritstjórna sé nauðsynleg forsenda hlutlægrar fjölmiðlunar. Þessar reglur eiga að gegna því hlutverki að skapa fréttamönnum skjól gagnvart mögulegum tilraunum eigenda viðkomandi fjölmiðils til að hafa áhrif á fréttaumfjöllun eða ritstjórnarstefnu miðilsins. Það sjónarmið kom fram hjá umsagnaraðilum að ekki væri heppilegt að reglur um ritstjórnarlegt sjálfstæði væru samdar í samráði við starfsmannafélög. Meiri hlutinn tekur undir þetta og leggur til breytingu á ákvæðinu þess efnis að reglurnar skuli samdar eftir atvikum í samvinnu við viðkomandi fagfélög og samtök þeirra, svo sem Blaðamannafélag Íslands og félög fréttamanna hjá ljósvakamiðlum, enda hafi þau fremur faglegar forsendur til að leggja fram tillögur um ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðils en starfsmannafélög fjölmiðla. Meiri hlutinn vill einnig benda á að í reglum um ritstjórnarlegt sjálfstæði skal fjalla um skilyrði áminningar og brottvikningar. En með þessu er lögfest að uppsagnir starfsmanna fjölmiðlaveitu sem sinna fréttum og fréttatengdu efni skuli rökstuddar með formlegum hætti. Meiri hlutinn telur þetta ákvæði mikla réttarbót.
Vernd heimildarmanna.
Fjallað er um vernd heimildarmanna í 25. gr. frumvarpsins en skv. 3. mgr. hennar er svo mælt fyrir að heimildarvernd skv. 1. og 2. mgr. verði einungis aflétt með samþykki viðkomandi heimildarmanns eða höfundar eða á grundvelli 119. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Sú athugasemd kom frá umsagnaraðila að með þessu ákvæði væri í raun verið að rýra vernd heimildarmanna. Það er ekki skilningur meiri hlutans að svo sé og telur hann þvert á móti að í þessu ákvæði felist mikilvæg réttarbót fyrir starfsmenn fjölmiðla. Fram kemur í 3. mgr. 119. gr. laga um meðferð sakamála að ef dómari telur að vitnisburður geti ráðið úrslitum um niðurstöðu máls geti hann ákveðið að vitni skuli svara spurningum um tiltekið atriði, enda séu ríkari hagsmunir af því að spurningunum verði svarað en trúnaði haldið. Af þessu leiðir að dómari yrði að leggja annars vegar mat á trúnaðarsambandið og eðli þess og hins vegar á hversu alvarlegt málið er. Því alvarlegri sem sakargiftir væru, þeim mun líklegra væri að trúnaði yrði aflétt og því ríkari sem trúnaður er, því líklegra væri að hann héldi. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er lögð rík áhersla á að vernd trúnaðarsambands fjölmiðlafólks og heimildarmanna þeirra sé mikilvægur þáttur í tjáningarfrelsi fjölmiðla í lýðræðissamfélagi. Dómstóllinn hefur þar að lútandi veitt vernd heimildarmanna mikið vægi í úrlausnum sínum og ræðst niðurstaða hans í flestum tilvikum af því hvort takmörkunin teljist nauðsynleg í lýðræðislegu þjóðfélagi. Til þess að svo teljist vera þarf takmörkun að beinast að því að vernda mikilsverða hagsmuni almennings en þeir hagsmunir sem dómstóllinn hefur talið heimildarverndinni yfirsterkari eru alvarlegir glæpir á borð við morð, manndráp, nauðgun, misnotkun barna, landráð eða sambærilega glæpi. Meiri hlutinn vill árétta að ætla megi að dómstólar hér á landi muni líta til sambærilegra sjónarmiða við mat á því hvort aflétta eigi heimildarvernd.
Lýðræðislegar grundvallarreglur.
Ljóst er að fjölmiðlar leika lykilhlutverk í lýðræðissamfélagi með því að upplýsa almenning, vera vettvangur gagnrýninnar þjóðfélagsumræðu og veita stjórnvöldum nauðsynlegt aðhald. Mikilvægt er að fjölmiðlar haldi í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur, mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana. Telur meiri hlutinn að með þessu frumvarpi sé stigið mikilvægt skref í rétta átt.
Meiri hlutinn ræddi ítarlega mörk tjáningarfrelsis fjölmiðla annars vegar og friðhelgi einkalífs hins vegar en þessi réttindi eru varin í stjórnarskrá lýðveldisins sem og í þeim alþjóðasamningum sem Ísland hefur skuldbundið sig að fylgja. Hjá Mannréttindadómstól Evrópu hefur verið staðfest ítrekað að fjölmiðlar hafa mikilvægu hlutverki að gegna í lýðræðisþjóðfélagi og í ljósi þess hefur dómstóllinn litið svo á að það sé ekki aðeins skylda fjölmiðla heldur einnig réttur almennings að fá slíkar upplýsingar. Ríkar ástæður þurfa því að vera til staðar svo að skerðing á starfsemi þeirra teljist réttlætanleg. Hafa dómstólar einkum lagt til grundvallar hvort hagsmunir einstaklings, réttindi og skyldur fjölmiðla hafa meira vægi en hagsmunir samfélagsins. Sambærileg sjónarmið hafa verið uppi þegar reynir á takmarkanir á friðhelgi einkalífs annars vegar og tjáningarfrelsi hins vegar. Niðurstaða hagsmunamats verður að ráðast í hverju máli fyrir sig og þá einkum af því hvort vegur þyngra hagsmunir einstaklings að njóta friðar um einkahagi sína og mannorð eða nauðsyn þess að viðhalda frjálsri lýðræðislegri umræðu um málefni er varða almenning.
Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að ekki verði að svo stöddu veittar heimildir til fjölmiðlanefndar að grípa til viðurlaga, þ.e. stjórnvaldssekta og refsinga, vegna brota gegn ákvæðum 26. gr. Með þessu vill meiri hlutinn árétta að ákvæðið um lýðræðislegar grundvallarreglur beri að túlka sem stefnuyfirlýsingu um grundvallarreglur í fjölmiðlun en ekki sé með því ætlunin að setja tjáningarfrelsi íslenskra fjölmiðla auknar skorður.
Meiri hlutinn leggur einnig til þær breytingar að fella út hugtakið ósæmilegar athafnir þar sem það þykir of matskennt og erfiðleikum bundið að skilgreina hvað getur fallið þar undir. Meiri hlutinn leggur einnig til breytingar á orðalagi ákvæðisins í þeim tilgangi að gera það skýrara og markvissara. Í því sambandi leggur meiri hlutinn til að við lýðræðislegar grundvallarreglur bætist ákvæði um að fjölmiðlaveita skuli kappkosta að uppfylla kröfur um hlutlægni og nákvæmni í umfjöllun sinni um fréttir og fréttatengt efni og jafnframt gæta að þess að mismunandi sjónarmið komi fram.
Meiri hlutinn leggur jafnframt til þá breytingu að fjölmiðlaveitur skuli virða jafnrétti kynjanna sem og að tryggja að mismunandi sjónarmið komi fram í umfjöllun um fréttir og fréttatengt efni, jafnt karla og kvenna. Meiri hlutinn leggur á það þunga áherslu að ákvæði jafnréttislaga verði virt í störfum og umfjöllun fjölmiðla á Íslandi enda er jafnrétti kynjanna einn af hornsteinum lýðræðisins.
Í IV. kafla frumvarpsins þar sem fjallað er um réttindi og skyldur fjölmiðlaveita er í 30. gr. fjallað um aðgengi sjón- og heyrnarskertra að myndmiðlunarefni. En fjölmiðlaveitur sem miðla myndefni skulu eins og kostur er leitast við að gera þjónustu sína aðgengilega sjón- og heyrnarskertum. Nefndin fjallaði um málið og vill meiri hlutinn beina þeim tilmælum til fjölmiðlaveita að huga einnig að öðrum hópum samfélagsins sem búa við fötlun auk þess stóra hóps íbúa landsins sem ekki hefur íslensku að móðurmáli, t.d. með útdrætti frétta á einföldu máli.
Bann við hatursáróðri.
Fyrirmæli um bann við hatursáróðri eru nýmæli á vettvangi löggjafar um fjölmiðla. Meiri hlutinn leggur til þær breytingar á frumvarpinu að færa ákvæði um bann við hvatningu til refsiverðrar háttsemi hér undir þar sem það er mat meiri hlutans að það eigi fremur heima hér en sem hluti af lýðræðislegum grundvallarreglum. Fram komu athugasemdir frá umsagnaraðilum um að með slíku ákvæði væri verið að gefa fjölmiðlanefnd víðtækar heimildir. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og leggur til þær breytingar að fjölmiðlanefnd verði ekki að svo stöddu veittar heimildir til að grípa til viðurlaga, þ.e. stjórnvaldssekta og refsinga, vegna brota á ákvæðum 27. gr. frumvarpsins, nema hvað varðar hvatningu til refsiverðrar háttsemi. Brot á þessu ákvæði varða ákvæði almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, og sæta þau meðferð dómstóla. Meiri hlutanum þykir einnig rétt að árétta að hatursáróður er efni í fjölmiðlum þar sem hvatt er til ofbeldis, fordóma eða fordómafullrar hegðunar gegn einstaklingi eða hópi af fólki eða með því að vanvirða, smána, hræða eða ógna einstaklingi eða hópi. Af þessari skilgreiningu má sjá að ekki er hægt að fella hefðbundna gagnrýni, skoðanaágreining eða stjórnmálaumræður í fjölmiðlun undir skilgreininguna. Meiri hlutinn vill taka skýrt fram að á þessu tvennu er skýr eðlismunur.
Vernd barna gegn auglýsingum og skaðlegu efni.
Fyrir nefndinni kom fram sú skoðun að 41. gr. frumvarpsins færi gegn tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrár Íslands, sbr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem bannákvæði greinarinnar uppfyllti ekki skilyrði 3. mgr. téðrar greinar um takmarkanir, auk þess sem nægilegs meðalhófs væri ekki gætt. Af lestri athugasemda við frumvarpið má sjá að bannákvæði 41. gr. frumvarpsins er m.a. ætlað að vernda heilsu og siðgæði ungmenna. Meiri hlutinn vill benda á að viðskiptaleg tjáning lögaðila nýtur einnig verndar tjáningarfrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar en sá munur er á vernd viðskiptalegrar tjáningar og annarrar tjáningar að löggjafinn nýtur rýmra svigrúms en ella til að takmarka hina fyrrnefndu. Takmarkanir á viðskiptalegri tjáningu þurfa að eiga sér lagastoð og hafa tiltekið markmið en löggjafinn nýtur svigrúms við mat á því hvort slík takmörkun er nauðsynleg og samrýmanleg lýðræðishefðum. Það er mat meiri hlutans að vernd barna og ungmenna sé aðkallandi verkefni og þá ekki síst í ljósi þess hve móttækileg þau eru fyrir utanaðkomandi áhrifum. Ljóst er að mikill stuðningur er við það meðal almennings að hlífa börnum við auglýsingum í tengslum við barnatíma í sjónvarpi en ríflega 70% aðspurðra lýstu sig andvíg slíkum auglýsingum í könnun sem mennta- og menningarmálaráðuneytið lét gera í apríl 2008. Leggur meiri hlutinn til að ákvæðið verði samþykkt óbreytt enda er það niðurstaða hans að það gangi ekki gegn tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar.
Í 28. gr. frumvarpsins er einnig að finna ákvæði um vernd barna gegn skaðlegu efni og í 38. gr. frumvarpsins er að finna sérreglu um vernd barna gegn ótilhlýðilegum viðskiptaboðum. Meiri hlutinn fagnar aukinni vernd hagsmuna barna og leggur á það áherslu að allar takmarkanir er lúta börnum verði skýrðar þröngt og að hagsmunir barna verði ávallt settir í forgang.
Réttur til andsvara.
Í umsögn kom fram sú athugasemd að með 36. gr. frumvarpsins væri vegið að sjálfstæði fréttamanna en í greininni er mælt fyrir um almennar reglur um rétt þeirra sem telja að á þeim hafi verið brotið með röngum staðhæfingum í fjölmiðli. Meiri hlutinn leggur áherslu á að sambærileg ákvæði hafa verið í lögum um árabil. Í 18.–21. gr. gildandi laga um prentrétt er að finna ákvæði þar sem mælt er fyrir um leiðréttingarskyldu útgefanda eða ritstjóra sem og í 11. gr. gildandi útvarpslaga um andsvarsrétt sem reist er á 23. gr. hljóð- og myndmiðlunartilskipunarinnar. Meiri hlutinn áréttar að með frumvarpinu er ætlunin að samræma regluverk á þessu sviði þar sem ein almenn regla gildi um andsvarsrétt í fjölmiðlum og að reglan taki einnig til hljóð- og myndmiðlunar eftir pöntun og rafrænna miðla. Reyndar má færa fyrir því rök að með þessu frumvarpi sé hlutur fjölmiðlamanna styrktur frá því sem nú er, því í ákvæði 36. gr. eru settar fram ýmsar takmarkanir sem styrkja rétt fjölmiðla til að hafna beiðnum um andsvar en umræddum reglum er ætlað að koma í veg fyrir að réttur til andsvara verði misnotaður og að eyða ágreiningi að þessu leyti ef upp kemur.
Eignarhald á fjölmiðlamarkaði.
Hjá nokkrum umsagnaraðilum kom fram gagnrýni á að frumvarpinu væri ekki ætlað að setja takmarkanir á stærð eignarhluta í fjölmiðlafyrirtækjum í því skyni að tryggja dreift eignarhald. Vill meiri hlutinn í þessu sambandi benda á að í markmiðsgrein frumvarpsins er m.a. kveðið á um að stuðla eigi að fjölræði í fjölmiðlun en með því er vísað til þess að fjölmiðlar séu ekki undir yfirráðum fárra aðila. Þar að auki felur frumvarpið í sér reglur um skráningarskyldu fjölmiðla og aukna upplýsingaskyldu þeirra. Þessar reglur eru stefnumarkandi og er ætlað að koma til móts við skýlausar kröfur samtímans um gagnsæi eignarhalds á fjölmiðlum. Því til viðbótar vill meiri hlutinn benda á að í bráðabirgðaákvæði í frumvarpinu er kveðið á um stofnun þverpólitískrar og faglegrar nefndar í þeim tilgangi að kanna samþjöppun á eignarhaldi á fjölmiðlamarkaði og að hún geri tillögur í frumvarpsformi um viðeigandi takmarkanir á eignarhaldi á fjölmiðlum. Verksvið nefndarinnar er skýrt afmarkað og eiga niðurstöður hennar að liggja fyrir eigi síðar en 1. maí 2011. Meiri hlutanum þykir sá tími vera of skammur og leggur því til að niðurstöður nefndarinnar liggi fyrir mánuði síðar eða 1. júní 2011.
Meiri hlutinn ræddi einnig um stöðu staðbundinna fjölmiðla en þeir eru mikilvægur hluti menningar- og afþreyingarframboðs í byggðarlögum víðs vegar um landið. Þeir hafa mikilvægu hlutverki að gegna í héraði og fyrir það nærumhverfi sem þeir eru sprottnir úr. Með hliðsjón af þessu vill meiri hlutinn mælast til þess að stjórnvöld skoði sérstaklega hvort og þá hvernig styðja eigi við bakið á starfsemi þeirra, með hliðsjón af opinberum stuðningi við slíka miðla annars staðar á Norðurlöndunum. Meiri hlutinn vill einnig benda á að styrkir og ívilnanir til fjölmiðla eiga heima í sérlögum en ekki heildstæðri rammalöggjöf um fjölmiðla.
Leyfi til hljóð- og myndmiðlunar, gagnsæi og upplýsingagjöf.
Í máli nokkurra umsagnaraðila kom fram að ekki séu skýr skil laga um fjölmiðla annars vegar og fjarskiptalaga hins vegar varðandi leyfi til hljóð- og myndmiðlunar, sbr. 16. gr. frumvarpsins. En fram kemur í ákvæðinu að ef leyfi krefst tíðniúthlutunar hjá Póst- og fjarskiptastofnun þá þurfi leyfi fjölmiðlanefndar, nema um annað sé kveðið á í lögum. Meiri hluti nefndarinnar vill árétta í þessu sambandi að hér er ekki í neinu vikið frá gildandi útvarpslögum og í raun verið að festa í sessi þá aðferðafræði sem verið hefur viðhöfð allt frá því að útvarp var gefið frjálst árið 1985. Með þessu er leitast við að hindra að sömu eigendur fái úthlutað tíðni fyrir stórum eða öllum hluta þess tíðnisviðs sem notað er til hljóð- og myndmiðlunar í anda meginmarkmiða frumvarpsins um tjáningarfrelsi, fjölbreytni og fjölræði á fjölmiðlamarkaði.
Fyrir nefndinni var hreyft því sjónarmiði að af lestri 16. og 18. gr. frumvarpsins megi ráða að eingöngu þeir aðilar sem fengið hafa leyfi til hljóð- og myndmiðlunar geti fengið úthlutað senditíðni. Þannig kveði 3. mgr. 18. gr., sbr. 16. gr., efnislega m.a. á um að Póst- og fjarskiptastofnun úthluti senditíðni aðeins til þeirra sem úthlutað hefur verið leyfi til hljóð- og myndmiðlunar. Meiri hlutinn telur að um úthlutun senditíðni til þeirra aðila sem falla undir hugtakið „fjölmiðlar“ fari samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Tíðniúthlutun til þeirra sem ekki falla undir þá skilgreiningu fer hins vegar eftir því sem nánar er kveðið á um í fjarskiptalögum. Það er því skilningur meiri hlutans að aðilar geti fengið úthlutað senditíðni þótt þeir hafi ekki fengið leyfi til hljóð- og myndmiðlunar.
Skýrslugjöf fjölmiðlaveitu.
Fram kom hjá umsagnaraðila sú athugasemd að mikilvægt væri að fjölmiðlar væru meðvitaðir um hlutverk sitt á sviði jafnréttismála og þeir gættu þess að búa til og miðla efni sem samræmist jafnréttislögum. Rannsóknir hafa gefið ótvírætt til kynna að hlutur kvenna sé mjög fyrir borð borinn í umfjöllun fjölmiðla, mun oftar sé leitað til karlkyns álitsgjafa en kvenna, karlar séu í miklum meiri hluta viðmælenda í fréttum og fréttatengdum þáttum og svo mætti lengi telja. Meiri hluti nefndarinnar vill m.a. vekja athygli á þeim rannsóknum sem gerðar hafa verið um konur og karla í fjölmiðlum. Gerð var rannsókn á fréttum fjölmiðla um fjármálafyrirtæki í aðdraganda bankahrunsins. Þar kom fram að karlar voru 97% viðmælenda en konur 3%. Einnig var gerð rannsókn á umfjöllun fjölmiðla um fólk í stjórnmálum fyrir alþingiskosningarnar árið 2009 sem sýndi að karlar fengu meiri umfjöllun en fjöldi þeirra á framboðslistum gaf tilefni til en konur fengu minni umfjöllun en fjöldi þeirra og staða á framboðslistum gaf tilefni til. Með hliðsjón af framangreindu leggur meiri hlutinn til að bætt verði þremur liðum í skýrslugjöf fjölmiðlaveitu er lúta að upplýsingagjöf um stöðu kynjanna í fjölmiðlum.
Þeim athugasemdum var komið á framfæri við nefndina að ekki væri rétt að leggja skýrslugjöf til fjölmiðlanefndar, sbr. 23. gr. frumvarpsins, á fjölmiðlaveitur heldur væri eðlilegra að skyldan hvíldi á eftirlitsaðilum. Meiri hlutinn vill benda á að í hljóð- og myndtilskipuninni er kveðið á um viðamikla upplýsingagjöf þeirra sem undir hana falla og eru nauðsynlegar svo að fjölmiðlanefndin geti sinnt upplýsingaskyldu sinni gagnvart framkvæmdastjórn ESB. Þá kom fram við umfjöllun nefndarinnar um málið að ljósvakamiðlum er nú þegar gert að skila inn stórum hluta umræddra upplýsinga. Meiri hlutinn leggur þó til þær breytingar að fjölmiðlaveitur sem væru með skammtímaleyfi skv. 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins verði undanþegnar skýrslugjöf en skammtímaleyfi eru veitt að hámarki til þriggja mánaða.
Stjórnsýsla.
Í frumvarpinu er lögð til breytt stjórnsýsla, þ.e. fjölmiðlanefnd sem verði sjálfstæð stjórnsýslunefnd, en þær breytingar eru annars vegar tilkomnar vegna þeirra skyldna sem hvíla á íslenska ríkinu í nýrri hljóð- og myndmiðlunartilskipun og hins vegar vegna þeirra áforma sem í frumvarpinu felast um heildstæða löggjöf á vettvangi fjölmiðlunar. Nefndin ræddi skipan og verksvið fjölmiðlanefndarinnar, þar á meðal stöðu hennar sem sjálfstæðs stjórnvalds sem hefur endanlegt úrskurðarvald í málum á verksviði nefndarinnar.
Meiri hlutinn vill benda á að með stofnun fjölmiðlanefndar eru uppfylltar kröfur um eftirlit með fjölmiðlum auk þess að tryggja að tjáningarfrelsið og aðrar lýðræðislegar grundvallarreglur nái fram að ganga. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að frumvarpið er að stórum hluta innleiðing á hljóð- og myndmiðlunartilskipuninni. Þessi skipan, að fela sjálfstæðri stjórnsýslunefnd að fjalla um málefni fjölmiðla og leiða til lykta með úrskurði ágreining um málefni fjölmiðla, tekur mið af skipan mála á fjölmiðlamarkaði í Svíþjóð og Danmörku og er í samræmi við tilmæli Evrópuráðsins og ESB. Nefndin ræddi hvort ástæða væri til að setja á fót sjálfstæða áfrýjunarnefnd, sem skjóta mætti úrskurðum fjölmiðlanefndar til, sbr. áfrýjunarnefnd samkeppnismála. Niðurstaða meiri hlutans var sú að slík breyting mundi draga úr sjálfstæði fjölmiðlanefndarinnar og gæti einnig aukið verulega kostnað við stjórnsýslu fjölmiðlamála. Meiri hlutinn vill benda á að eftir sem áður er heimilt að höfða mál til ógildingar ákvörðun fjölmiðlanefndar fyrir dómstólum.
Mennta- og menningarmálaráðherra skipar fimm manns í fjölmiðlanefnd til fjögurra ára, samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Meiri hlutinn tekur undir sjónarmið umsagnaraðila um að mikilvægt sé að stjórnarmenn séu ekki í hagsmuna- eða fjárhagstengslum við aðila sem falla undir gildissvið laganna þannig að draga megi óhlutdrægni þeirra í efa. Vill meiri hlutinn í þessu sambandi ítreka að um hæfi nefndarmanna fari eftir ákvæðum stjórnsýslulaga og gerir breytingartillögu þar að lútandi. Það er hins vegar álit meiri hlutans að eðlilegt sé að fagmenn sem starfað hafa á vettvangi fjölmiðla eigi aðild að fjölmiðlanefnd þó að jafnframt sé mikilvægt að þeir séu ekki í beinum hagsmunatengslum við þá fjölmiðla sem þeim er ætlað að hafa eftirlit með. Leggur meiri hlutinn því til þá breytingu að reynsla af fjölmiðlastarfi verði tilgreind sem ein af hæfiskröfum nefndarmanna í fjölmiðlanefnd.
Meiri hlutanum þykir rétt til skýringar að fram komi að samkvæmt frumvarpinu er lagt til að sett verði á fót sjálfstæð stjórnsýslunefnd en í frumvarpi því sem lagt var fram á 138. löggjafarþingi var lagt til að sjálfstæð stofnun yrði sett á laggirnar. Þessi breyting er viðleitni til að koma til móts við þau sjónarmið sem uppi eru um hagkvæmni og ráðdeild. Mörg dæmi eru um að stofnanir sem settar eru á fót með lagaáskilnaði hafa tilhneigingu til að vaxa í umfangi með tilheyrandi kostnaðarauka fyrir ríkissjóð. Þegar um stjórnsýslunefnd er að ræða, eins og fjölmiðlanefnd, er svigrúm til slíkrar útþenslu takmarkaðra.
Í 13. gr. frumvarpsins er fjallað um heimild til upplýsingaskipta fjölmiðlanefndar við önnur ríki á Evrópska efnahagssvæðinu sem og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins og Eftirlitsstofnun EFTA. Við meðferð frumvarpsins bárust athugasemdir frá framkvæmdastjórn ESB um að ákvæðið yrði að kveða á um skyldu til upplýsingaskipta en ekki heimild. Meiri hlutinn leggur til breytingar á ákvæðinu þessu lútandi.
Flutningur myndefnis.
Frá umsagnaraðilum komu fram athugasemdir varðandi röðun sjónvarpsrása á fjarstýringu þar sem í 1. mgr. 46. gr. frumvarpsins er kveðið á um að útsendingar með íslensku tali eða texta skuli hafa forgang og vera þá framar erlendum endurvarpsrásum við röðun á fjarstýringu. En þetta hefur að mati nokkurra umsagnaraðila samkeppnishamlandi áhrif. Það er hins vegar ekki skilningur meiri hlutans. Þau sjónarmið sem búa að baki ákvæðinu eru menningarpólitísk, þ.e. vernd íslenskrar tungu, og tekur meiri hlutinn undir það að rétt sé að veita dagskrám með íslensku tali eða texta forgang. Vill meiri hlutinn einnig vekja á því athygli að eftir sem áður geta notendur raðað sjónvarpsrásum í þá röð sem þeir kjósa. Það er mat Samkeppniseftirlitsins að slíkt dragi verulega úr mögulegum samkeppnishömlum.
Samkvæmt 3. mgr. 46. gr. frumvarpsins getur Póst- og fjarskiptastofnun ákvarðað hvort fjölmiðlaveita eða fjarskiptafyrirtæki haldi utan um stjórnun áskriftarkerfis. Einnig getur Póst- og fjarskiptastofnun ákveðið endurgjald í samræmi við nánari fyrirmæli í 47. gr. Meiri hlutinn leggur til breytingar á orðalagi í þá veru að í stað orðalagsins stjórnun áskriftarkerfis komi orðalagið innheimta áskriftargjalds. Til skýringar má nefna ef nýtt fjarskiptafyrirtæki kemur á markað og vill selja viðskiptavinum sínum áskrift ásamt öðru efni, þá á það að vera heimilt án þess að fjölmiðlaveita geti gert kröfu um að innheimta áskriftargjaldið beint af viðskiptavinum nýja fjarskiptafyrirtækisins. Nýja fyrirtækið tekur þá ekki við stjórnun áskriftarkerfisins heldur kemur sér upp nýju kerfi og kaupir efnið í heildsölu.
Sú skoðun var sett fram fyrir nefndinni að mikilvægt væri að samband viðskiptavina við fjölmiðlaveitu væri milliliðalaust og ekki væri eðlilegt að Póst- og fjarskiptastofnun fengi heimild til að ákvarða hvaða aðili skuli fara með viðskiptatengsl fjölmiðlaveitu. Meiri hlutinn vill árétta að þessari heimild verður ekki beitt nema komi til ágreinings og fjölmiðlaveita synji fjarskiptafyrirtæki um afhendingu sjónvarpsmerkis á þeim grunni. Svo dæmi sé tekið getur slíkur ágreiningur falist í því að sett séu skilyrði fyrir afhendingu sjónvarpsmerkja, t.d. að fjarskiptafyrirtæki fái ekki að vera í beinu sambandi við viðskiptamenn sína, heldur leiti til fjölmiðils og/eða annars fjarskiptafyrirtækis til að kaupa tiltekið efni. Erlendis tíðkast sá háttur að fjarskiptafyrirtækið sjái um að selja áskriftir að öllu því efni sem viðskiptavinir vilja nálgast í gegnum fjarskiptafyrirtækið. Má þar nefna erlendar og innlendar sjónvarpsrásir og kvikmynda- og þáttaleigu. Sú nálgun felur í sér að fjölmiðlaveitur gera tekjuskiptasamninga við fjarskiptafyrirtæki sem síðan stjórnar tengslum við viðskiptavinina. Þetta fyrirkomulag hefur hins vegar ekki tíðkast hér á landi, en öflugasta fjölmiðlaveitan á einkamarkaði heldur jafnframt utan um sölu áskrifta og reikningsútskrift fyrir þjónustu sína á öllum dreifingarleiðum, einnig fyrir samkeppnisaðilana. Það er skilningur meiri hlutans að heimild Póst- og fjarskiptastofnunar feli ekki í sér að fjölmiðlaveitan þurfi að afhenda viðskiptamannaskrá sína til fjarskiptafyrirtækis í eiginlegri merkingu heldur feli ákvæðið í sér að fjarskiptafyrirtækið fái heimild til að vera í beinum samskiptum við þá viðskiptavini sem þegar hafa aðgang að tilteknu efni í gegnum dreifikerfi þess. Þeir viðskiptavinir sem um ræðir væru þá þegar í viðskiptum við fjarskiptafyrirtækið og hefðu fengið afhentan myndlykil og e.t.v. aðgang að ýmsu öðru hljóð- og myndmiðlunarefni sem fjarskiptafyrirtækið byði upp á. Viðskiptavinir yrðu þá í beinum samskiptum við fjarskiptafyrirtækið um allt það efni sem þeir vilja fá aðgang að, en yrði ekki vísað til einnar fjölmiðlaveitu með áskrift að hluta hljóð- og myndmiðlunarefnis. Eftir sem áður getur fjölmiðlaveita markaðssett vöru sína óháð dreifingarfyrirtæki. Það er heldur ekkert því til fyrirstöðu að fjölmiðlaveita geti óháð dreifiaðild boðið kaupendum efnis aðild að vildarklúbbum eða öðru því sem fjölmiðlaveitan býður upp á, en slíkt væri valkvætt fyrir viðskiptavinina sem mundu skrá sig hjá fjölmiðlaveitunni. Eini munurinn er sá frá því sem nú er að fjölmiðlaveitan héldi ekki utan um persónuupplýsingar allra þeirra sem yrðu áskrifendur að hljóð- og myndmiðlunarefni allra fjarskiptafyrirtækja, heldur þyrftu áskrifendur ólíkra dreifingarfyrirtækja að gefa fjölmiðlaveitunni slíkar upplýsingar til að fá aðgang að tilboðum eða öðru sem í boði eru.
Í ljósi þeirra hagsmuna sem hér eru uppi telur meiri hlutinn eðlilegt að áskilja að Póst- og fjarskiptastofnun skuli taka tillit til meðalhófs og leita álits fjölmiðlanefndar áður en ákvörðun er tekin um hver skuli innheimta áskriftargjald af notendum og um heildsölu og smásölu efnis. Leggur meiri hlutinn til breytingar þessu að lútandi.
Ábyrgð og viðurlög.
Fram kemur í b-lið 1. mgr. 50. gr. frumvarpsins að kaupandi hljóð- og myndsendingar í viðskiptaskyni beri ábyrgð á efni hennar. Í dómaframkvæmd hafa komið upp álitaefni um hver sé í raun kaupandi auglýsingar, þ.e. sá sem pantar hana, sá sem greiðir fyrir hana eða jafnvel þriðji aðili, t.d. sá sem selur vöru eða þjónustu sem auglýst er. Meiri hlutanum þykir eðlilegt til þess að eyða allri réttaróvissu varðandi þetta atriði að kveða upp úr með það að kaupandi auglýsingar sem ber ábyrgð á efni hennar er sá sem greiðir fyrir auglýsinguna.
Hjá umsagnaraðila kom fram sú athugasemd að orðalag a-liðar 1. mgr. 51. gr. um að ritefni verði að vera haft beint eftir sé hægt að túlka þröngt þannig að blaðamaður eigi á hættu að þurfa að sæta ábyrgð ef ekki er orðrétt haft eftir viðmælanda hans. Meiri hlutinn tekur undir þessar athugasemdir og leggur áherslu á að það sé efnisinnihaldið sem skipti máli. Hann leggur því til breytingar á orðalagi greinarinnar þannig að ekki þurfi að hafa ritefni beint eftir heldur réttilega. Með þessu er verið að taka af allan vafa um að ekki sé gerð krafa um að ummæli séu höfð orðrétt eftir, heldur nægi að efnislega og óbrenglað sé rétt haft eftir. Þetta er engu að síður háð því að viðkomandi aðili hafi samþykkt miðlun ummælanna.
Þeim athugasemdum var komið á framfæri við nefndina að ákvæði 50. og 51. gr. frumvarpsins um ábyrgð á ritefni væri ekki nægjanlega skýr og einnig var gerð athugasemd við það að fjölmiðlaveita bæri ábyrgð á greiðslu stjórnvaldssekta, fésekta og skaðabóta. Ákvæðið væri því ekki í samræmi við meginreglu um ritstjórnarlegt sjálfstæði. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi benda á að skv. c-lið 1. mgr. 50. gr. og c-lið 1. mgr. 51. gr. er það efnisstjóri og/eða ábyrgðarmaður fjölmiðlaveitanda sem ber ábyrgðina á því efni sem birt er en ekki viðkomandi blaða og/eða fréttamaður. Skv. 2. mgr. 50. gr. og 2. mgr. 51. gr. ber fjölmiðlaveitandi ábyrgð á þeim sektum sem starfsmanni hans, þ.e. ábyrgðarmanni og/eða efnisstjóra, kann að vera gert að greiða með ákvörðun fjölmiðlanefndar eða með dómi. Ákvæðið kemur ekki í veg fyrir að fjölmiðlaveitandinn eigi endurkröfurétt á hendur hlutaðeigandi starfsmanni, þ.e. ábyrgðarmanni og eftir atvikum efnisstjóra.
Meiri hlutinn vill einnig benda á að annars staðar á Norðurlöndum eru ábyrgðarreglur í fjölmiðlum ekki samhæfðar en þær eiga það hins vegar sammerkt að útgefendur eða ritstjórar bera meginábyrgð á því efni sem miðlað er. Þar eru ábyrgðarreglur nátengdar reglum um sjálfstæði ritstjórna, en ritstjórar og aðrir fjölmiðlamenn eiga þá ekki hættu á því að efni sé ekki birt ef útgefandi vill ekki taka fjárhagslega ábyrgð á greiðslu sekta eða fébóta. Hér á landi er hefð fyrir því að flytjandi efnis í ljósvakamiðlum og höfundur ritefnis í prentmiðlum beri ábyrgð. Í frumvarpinu er ekki vikið frá þeim reglum en með hliðsjón af þeim er lagt til að fjölmiðlaveitur beri ábyrgð á greiðslu stjórnvaldssekta, fésekta og skaðabóta sem starfsmanni hans kann að vera gert að greiða. Regla þessi er í gildandi útvarpslögum, sbr. e-lið 26. gr. laganna. Líkt og annars staðar á Norðurlöndunum er þessi regla nátengd reglum um sjálfstæði ritstjórna, hún eflir tjáningarfrelsi og stuðlar að lýðræðislegri umræðu. Meiri hlutinn vill einnig vísa til þess að fjölmiðlaveitur geta eflt gildi hennar og kveðið á um það í reglum um ritstjórnarlegt sjálfstæði að starfsmenn þeirra verði ekki endurkrafðir að þessu leyti. Meiri hlutinn vill beina því til fjölmiðlaveitna að æskilegt væri að þær sæju sér almennt fært að kveða á um skaðleysi viðkomandi starfsmanna sinni í reglum um ritstjórnarlegt sjálfstæði.
Í 58. gr. frumvarpsins er fjallað um þagnarrétt einstaklinga. Meiri hlutinn leggur til orðalagsbreytingar á ákvæðinu en ekki er um efnisbreytingu að ræða. Hér er um að ræða grundvallarmannréttindi um réttláta málsmeðferð, sbr. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem fela í sér bann við því að manni sem borinn er sökum um refsiverða háttsemi, sé gert skylt að svara spurningum um þá háttsemi, þar á meðal að játa á sig sök. Í lögum um meðferð sakamála eru almennar reglur um réttarstöðu sakbornings, sbr. 2. mgr. 64. gr. laganna, og þykir meiri hlutanum eðlilegra að vísað sé beint til þeirra laga.
Lögsaga.
Við meðferð frumvarpsins var nefndinni gerð grein fyrir því að engin heimild er hér á landi að óbreyttum lögum, að bregðast við brotum fjölmiðlaveitu sem hefur staðfestu hér á landi ef afleiðingar brots koma fram í öðru EES-ríki. Upphaf málsins má rekja til kvartana vegna þátta þar sem sjónvarpspredikarinn Peter Popoff bauð kraftaverkavatn án endurgjalds á sjónvarpsstöðinni Gospel Channel sem rekin er af Omega kristniboðakirkju. En þegar Gospel Channel, undir íslenskri lögsögu fór að sýna þættina brugðust breskir áhorfendur við með því að senda kvartanir til mennta- og menningarmálaráðuneytis og útvarpsréttarnefndar á Íslandi. Í lögum nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, er að finna ítarleg ákvæði um eðlilega viðskiptahætti og markaðssetningu. Í tilskipun 2005/29/EB, um óréttmæta viðskiptahætti gagnvart neytendum á innri markaðnum, sem innleidd var með lögum nr. 50/2008, um breytingu á lögum nr. 57/2005, er nú að finna ákvæði sem samræmast að verulegu leyti gildandi rétti EES-ríkja varðandi viðskiptahætti gagnvart neytendum. Neytendastofa fer með eftirlit samkvæmt ákvæðum laganna. Með samþykkt laga nr. 56/2007, um samvinnu stjórnvalda á Evrópska efnahagssvæðinu um neytendavernd, var innleidd reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 2006/2004 frá 27. október 2004 um samvinnu milli innlendra yfirvalda sem bera ábyrgð á framkvæmd laga um neytendavernd. Tilgangur framangreindra laga er að unnt sé að vinna gegn óréttmætum viðskiptaháttum gagnvart neytendum á öllu Evrópska efnahagssvæðinu. Þannig getur t.d. Neytendastofa óskað eftir aðstoð systurstofnunar á EES-svæðinu ef t.d. fyrirtæki eða einstaklingur sem hefur staðfestu í því ríki ber ábyrgð á athöfnum eða viðskiptaháttum sem kunna að fela í sér brot sem koma fram gagnvart neytendum hér á landi. Með gagnkvæmum hætti geta stjórnvöld í öðru ríki óskað eftir því við Neytendastofu að hún taki til meðferðar mál sem kunna að vera brot á reglum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu þegar um er að ræða fyrirtæki, stofnun eða einstakling sem hefur staðfestu á Íslandi en afleiðingar brots koma fram í öðru EES-ríki þar sem neytendur sem um ræðir eru búsettir og markaðssetningin beinist að. Frá því að lög nr. 56/2007 og lög nr. 50/2008 voru samþykkt hefur ekki reynt á ákvæði laga nr. 57/2005 með þeim hætti að Neytendastofa hafi þurft að taka á ætluðu broti íslensks fyrirtækis þar sem markaðssetning og viðskiptahættir beinast alfarið að neytendum í öðru EES-ríki. Þar sem engin lagaheimild er fyrir því að taka á slíku tilviki sem hér um ræðir leggur meiri hlutinn til breytingu sem tekur mið af framangreindu þannig að skýrt verði kveðið á um það í lögum nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, að Neytendastofa hafi heimild til þess að taka upp slík mál gagnvart aðilum sem stofnsettir eru á Íslandi og þar sem afleiðingar af meintum brotum koma að öllu leyti fram gagnvart neytendum sem eru búsettir í öðru EES-ríki.
Ríkisútvarpið.
Þrátt fyrir að frumvarp til fjölmiðlalaga taki ekki á hlutverki Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði gerði nefndin það að umfjöllunarefni sínu en það kom fram í umsögnum nokkurra aðila að óeðlilegt væri að setja heildstæða löggjöf um fjölmiðla án þess að hún tæki sérstaklega til Ríkisútvarpsins.
Því er til að svara að í undirbúningi er ný löggjöf um Ríkisútvarpið þar sem m.a. verður fjallað um fjármögnun þess, þ.m.t. hlutdeild á auglýsingamarkaði.
Ákvæði til bráðabirgða.
Meiri hlutinn leggur til þrjár breytingar á ákvæðum til bráðabirgða í frumvarpinu.
Í fyrsta lagi leggur meiri hlutinn til þá breytingu á ákvæði til bráðabirgða I að hljóðvarps- og sjónvarpsleyfi sem eru gefin út á grundvelli laga nr. 53/2000, og eru í gildi við gildistöku laga samkvæmt frumvarpinu, haldi gildi sínu í tólf mánuði í stað sex mánaða. Með þessari breytingu er fjölmiðlaveitum veitt meira svigrúm til aðlögunar vegna breyttrar stjórnsýslu.
Í öðru lagi leggur meiri hlutinn til að ákvæði til bráðabirgða II verði heimildarákvæði en samkvæmt frumvarpinu er sú skylda á fjölmiðlaveitur að senda fjölmiðlanefnd alla gildandi samninga um kaup á sjónvarpsefni 30 dögum eftir gildistöku laganna. Með hliðsjón af víðtækum heimildum Samkeppniseftirlitsins til að krefjast upplýsinga, sbr. VI. kafla samkeppnislaga, nr. 44/2005, og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar um að velja það úrræði sem vægast er þykir nefndinni rétt að leggja þessar breytingar til.
Í þriðja lagi leggur meiri hlutinn til að við bætist ákvæði til bráðabirgða IV sem kveður á um að ákvæði laganna skuli endurskoða innan þriggja ára frá setningu þeirra. Bráðabirgðaákvæði þetta er samhljóða 37. gr. núgildandi útvarpslaga. Meiri hlutanum þykir rétt í ljósi þeirra grundvallarbreytinga sem þetta frumvarp felur í sér að heimilt verði að endurskoða lögin að þremur árum liðum, þá sér í lagi ef þörf er á að skýra eða breyta ákvæðum þegar reynsla hefur komið á framkvæmd laganna.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem eru lagðar til í sérstöku þingskjali.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1111 — 198. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um fjölmiðla.
Frá meiri hluta menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Elfu Ýri Gylfadóttur, Jón Vilberg Guðjónsson, Agnesi Guðjónsdóttur og Þorgeir Ólafsson frá mennta- og menningarmálaráðuneyti, Hjálmar Jónsson og Birgi Guðmundsson frá Blaðamannafélagi Íslands, Tryggva Axelsson og Þórunni Önnu Árnadóttur frá Neytendastofu, Margréti Hreinsdóttur frá Mannréttindasamtökum Íslands, Pál Magnússon frá Ríkisútvarpinu, Dóru Sif Tynes frá Og fjarskiptum ehf., Almar Guðmundsson og Pál Rúnar M. Kristjánsson frá Félagi atvinnurekenda, Óskar Magnússon frá Árvakri, Aðalbjörn Sigurðsson, Svavar Halldórsson og Sigríði Hagalín Björnsdóttur frá Félagi fréttamanna á RÚV, Guðrúnu Helgu Sigurðardóttur, Katrínu Pálsdóttur og Ingibjörgu Kjartansdóttur frá Félagi fjölmiðlakvenna, Sverri Arngrímsson frá Birtingi útgáfufélagi, Ara Edwald frá 365 miðlum, Guðjón Axel Guðjónsson frá Samtökum atvinnulífsins, Pál Gunnar Pálsson og Sonju Bjarnadóttur frá Samkeppniseftirlitinu, Benedikt Bogason, formann útvarpsréttarnefndar, og Eirík Jónsson, dósent við Háskóla Íslands.
Þá bárust umsagnir frá 365 miðlum ehf., Alþýðusambandi Íslands, Árvakri hf., Birtingi útgáfufélagi ehf., Blaðamannafélagi Íslands, Félagi fjölmiðlakvenna, Félagi fréttamanna á Ríkisútvarpinu, Félagi kvikmyndagerðarmanna o.fl., Háskóla Íslands, Íslenskri málnefnd, Jafnréttisstofu, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Neytendasamtökunum, Neytendastofu, Og fjarskiptum ehf., Ríkisútvarpinu, Sambandi íslenskra auglýsingastofa, Félagi atvinnurekanda, Samtökum atvinnulífsins, umboðsmanni barna, talsmanni neytenda og Viðskiptaráði Íslands.
Frumvarpið var upphaflega lagt fram á 138. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu og var lagt fram að nýju með nokkrum breytingum. Í umsögnum, sem og í máli gesta á fundum nefndarinnar, komu fram ýmis sjónarmið sem nefndin tók til skoðunar og íhugaði við meðferð málsins. Að auki höfðu borist 33 umsagnir vegna málsins á síðasta löggjafarþingi (423. máli, 138. löggjafarþings) sem nefndin kynnti sér.
Markmið laganna og samræming löggjafar.
Með frumvarpinu er stefnt að því að setja í fyrsta sinn eina, heildstæða löggjöf um fjölmiðla og starfsemi þeirra hér á landi. Tilurð frumvarpsins má rekja til tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2007/65/EB um breytingu á tilskipun ráðsins 89/552/EBE um samræmingu tiltekinna ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum í aðildarríkjum um sjónvarpsrekstur. Einnig er lagt til að samræmdar verði og sameinaðar þær reglur sem nú gilda og ná annars vegar til hljóð- og myndmiðla, sbr. útvarpslög, og hins vegar prentmiðla, sbr. lög um prentrétt. Frumvarpinu er m.a. ætlað að mæta þeim öru tæknibreytingum sem átt hafa sér stað á vettvangi fjölmiðla með samræmdri löggjöf en helstu markmið þess eru að stuðla að tjáningarfrelsi, rétti til upplýsinga, fjölmiðlalæsi, fjölbreytni og fjölræði í fjölmiðlun, sem og að efla vernd neytenda á því sviði. Í frumvarpinu er einnig leitast við að koma til móts við þær ábendingar sem fram komu í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis en þar voru íslenskir fjölmiðlar gagnrýndir fyrir að hafa ekki rækt sem skyldi upplýsingahlutverk sitt gagnvart almenningi í aðdraganda bankahrunsins. Í skýrslunni var bent á nauðsyn þess að efla sjálfstæða og hlutlæga fjölmiðlun með því að styrkja fagleg og fjárhagsleg skilyrði fjölmiðlunar. Einnig var bent á að styrkja þyrfti sjálfstæði ritstjórna, setja eignarhaldi einkaaðila á fjölmiðlamarkaði hófleg mörk og upplýsa hverjir séu eigendur fjölmiðlanna á hverjum tíma. Að lokum var bent á mikilvægi þess að koma á faglegu eftirliti með fjölmiðlun með það að markmiði að tryggt sé að þeir ræki af ábyrgð hlutverk sitt í lýðræðisríki með almannahagsmuni að leiðarljósi.
Hugtök, orðanotkun og lagasamræmi.
Margir umsagnaraðilar gagnrýna notkun hugtaka í frumvarpinu, m.a. með vísan til þess að hún sé oft og tíðum ekki í samræmi við almenna málvenju og hugtökin sem notuð eru séu óþjál og beri þess merki að vera afurð þýðingar á tyrfnu stofnanamáli sem ekki eru líkur á að nái að vinna sér sess meðal þjóðarinnar. Á móti var því sjónarmiði teflt fram að um flókna smíð nýyrða til notkunar í margbreytilegu og tæknilegu umhverfi væri að ræða og því væri ekki óeðlilegt að hugtökin virtust framandi og jafnvel þung í vöfum. Meiri hlutinn telur engu síður mikilvægt að löggjafinn fylgi þeirri stefnu að íslenskt mál í löggjöf sé vandað, einfalt og skýrt. Þá áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að íslenskir fjölmiðlar marki sér málstefnu og leggi sitt af mörkum til þess að efla og þróa íslenska tungu. Meiri hlutinn leggur til breytingar á tveimur hugtökum með fyrrgreind stefnumið í huga. Í fyrsta lagi leggur meiri hlutinn til hugtakið fjölmiðlaveita í stað hugtaksins fjölmiðlaþjónustuveitandi sem verður að teljast nokkur tungubrjótur. Þá leggur meiri hlutinn til að hugtakið viðskiptaboð komi í stað hugtaksins viðskiptaorðsending en til þeirra teljast m.a. auglýsingar, kostun og vöruinnsetning.
Gerð var athugasemd við að ekki væri gætt nægilegs samræmis við hugtakanotkun samkvæmt gildandi rétti á skilgreiningu hugtaksins fjarkaup, sbr. sjónvarpstilskipun, nr. 97/36. Það er skilningur meiri hlutans að ávallt verði að gæta að samræmi í lögskýringu til að skapa heildstætt og samræmt kerfi efnisreglna. Meiri hlutinn leggur til breytingu á skilgreiningu hugtaksins í þessu augnamiði.
Fjölmiðlalæsi.
Eitt af meginmarkmiðum frumvarps til fjölmiðlalaga er að stuðla að fjölmiðlalæsi. Í 37. gr. tilskipunar 2007/65/EB kemur fram að fjölmiðlalæsi vísi til færni, þekkingar og skilnings sem gerir neytendum kleift að nýta sér fjölmiðla á öruggan og skilvirkan hátt. Áhrif fjölmiðla á samfélagið séu svo viðamikil að fjölmiðlalæsi sé ein af grundvallarforsendum þess að borgari geti talist fullgildur og virkur í lýðræðisríki. Meiri hlutinn áréttar hversu mikilvægt sé að stuðlað sé að fjölmiðlalæsi barna allt frá því að skólaganga hefst. Er það álit meiri hlutans að stórefla þurfi kennslu í fjölmiðlalæsi í samráði við kennara og skólastjórnendur með það að markmiði að fjölmiðlalæsi verði hluti af námskrá allra skólastiga en í nýrri menntastefnu er fjölmiðlalæsi einn af fimm grunnþáttunum. Meiri hlutinn fagnar því að í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að fjölmiðlanefnd standi með virkum hætti, í samstarfi við Heimili og skóla, menntamálayfirvöld o.fl., að fræðslu um fjölmiðlalæsi, t.d. með málþingum, virkri upplýsingagjöf á heimasíðu og fleiru sem geti nýst í þessum efnum.
Ritstjórnarlegt sjálfstæði.
Í samræmi við tillögur þverpólitískrar fjölmiðlanefndar Alþingis frá árinu 2005 er í frumvarpinu kveðið á um að fjölmiðlaveita setji sér reglur um ritstjórnarlegt sjálfstæði. Það er skoðun meiri hlutans að sjálfstæði ritstjórna sé nauðsynleg forsenda hlutlægrar fjölmiðlunar. Þessar reglur eiga að gegna því hlutverki að skapa fréttamönnum skjól gagnvart mögulegum tilraunum eigenda viðkomandi fjölmiðils til að hafa áhrif á fréttaumfjöllun eða ritstjórnarstefnu miðilsins. Það sjónarmið kom fram hjá umsagnaraðilum að ekki væri heppilegt að reglur um ritstjórnarlegt sjálfstæði væru samdar í samráði við starfsmannafélög. Meiri hlutinn tekur undir þetta og leggur til breytingu á ákvæðinu þess efnis að reglurnar skuli samdar eftir atvikum í samvinnu við viðkomandi fagfélög og samtök þeirra, svo sem Blaðamannafélag Íslands og félög fréttamanna hjá ljósvakamiðlum, enda hafi þau fremur faglegar forsendur til að leggja fram tillögur um ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðils en starfsmannafélög fjölmiðla. Meiri hlutinn vill einnig benda á að í reglum um ritstjórnarlegt sjálfstæði skal fjalla um skilyrði áminningar og brottvikningar. En með þessu er lögfest að uppsagnir starfsmanna fjölmiðlaveitu sem sinna fréttum og fréttatengdu efni skuli rökstuddar með formlegum hætti. Meiri hlutinn telur þetta ákvæði mikla réttarbót.
Vernd heimildarmanna.
Fjallað er um vernd heimildarmanna í 25. gr. frumvarpsins en skv. 3. mgr. hennar er svo mælt fyrir að heimildarvernd skv. 1. og 2. mgr. verði einungis aflétt með samþykki viðkomandi heimildarmanns eða höfundar eða á grundvelli 119. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Sú athugasemd kom frá umsagnaraðila að með þessu ákvæði væri í raun verið að rýra vernd heimildarmanna. Það er ekki skilningur meiri hlutans að svo sé og telur hann þvert á móti að í þessu ákvæði felist mikilvæg réttarbót fyrir starfsmenn fjölmiðla. Fram kemur í 3. mgr. 119. gr. laga um meðferð sakamála að ef dómari telur að vitnisburður geti ráðið úrslitum um niðurstöðu máls geti hann ákveðið að vitni skuli svara spurningum um tiltekið atriði, enda séu ríkari hagsmunir af því að spurningunum verði svarað en trúnaði haldið. Af þessu leiðir að dómari yrði að leggja annars vegar mat á trúnaðarsambandið og eðli þess og hins vegar á hversu alvarlegt málið er. Því alvarlegri sem sakargiftir væru, þeim mun líklegra væri að trúnaði yrði aflétt og því ríkari sem trúnaður er, því líklegra væri að hann héldi. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er lögð rík áhersla á að vernd trúnaðarsambands fjölmiðlafólks og heimildarmanna þeirra sé mikilvægur þáttur í tjáningarfrelsi fjölmiðla í lýðræðissamfélagi. Dómstóllinn hefur þar að lútandi veitt vernd heimildarmanna mikið vægi í úrlausnum sínum og ræðst niðurstaða hans í flestum tilvikum af því hvort takmörkunin teljist nauðsynleg í lýðræðislegu þjóðfélagi. Til þess að svo teljist vera þarf takmörkun að beinast að því að vernda mikilsverða hagsmuni almennings en þeir hagsmunir sem dómstóllinn hefur talið heimildarverndinni yfirsterkari eru alvarlegir glæpir á borð við morð, manndráp, nauðgun, misnotkun barna, landráð eða sambærilega glæpi. Meiri hlutinn vill árétta að ætla megi að dómstólar hér á landi muni líta til sambærilegra sjónarmiða við mat á því hvort aflétta eigi heimildarvernd.
Lýðræðislegar grundvallarreglur.
Ljóst er að fjölmiðlar leika lykilhlutverk í lýðræðissamfélagi með því að upplýsa almenning, vera vettvangur gagnrýninnar þjóðfélagsumræðu og veita stjórnvöldum nauðsynlegt aðhald. Mikilvægt er að fjölmiðlar haldi í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur, mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana. Telur meiri hlutinn að með þessu frumvarpi sé stigið mikilvægt skref í rétta átt.
Meiri hlutinn ræddi ítarlega mörk tjáningarfrelsis fjölmiðla annars vegar og friðhelgi einkalífs hins vegar en þessi réttindi eru varin í stjórnarskrá lýðveldisins sem og í þeim alþjóðasamningum sem Ísland hefur skuldbundið sig að fylgja. Hjá Mannréttindadómstól Evrópu hefur verið staðfest ítrekað að fjölmiðlar hafa mikilvægu hlutverki að gegna í lýðræðisþjóðfélagi og í ljósi þess hefur dómstóllinn litið svo á að það sé ekki aðeins skylda fjölmiðla heldur einnig réttur almennings að fá slíkar upplýsingar. Ríkar ástæður þurfa því að vera til staðar svo að skerðing á starfsemi þeirra teljist réttlætanleg. Hafa dómstólar einkum lagt til grundvallar hvort hagsmunir einstaklings, réttindi og skyldur fjölmiðla hafa meira vægi en hagsmunir samfélagsins. Sambærileg sjónarmið hafa verið uppi þegar reynir á takmarkanir á friðhelgi einkalífs annars vegar og tjáningarfrelsi hins vegar. Niðurstaða hagsmunamats verður að ráðast í hverju máli fyrir sig og þá einkum af því hvort vegur þyngra hagsmunir einstaklings að njóta friðar um einkahagi sína og mannorð eða nauðsyn þess að viðhalda frjálsri lýðræðislegri umræðu um málefni er varða almenning.
Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að ekki verði að svo stöddu veittar heimildir til fjölmiðlanefndar að grípa til viðurlaga, þ.e. stjórnvaldssekta og refsinga, vegna brota gegn ákvæðum 26. gr. Með þessu vill meiri hlutinn árétta að ákvæðið um lýðræðislegar grundvallarreglur beri að túlka sem stefnuyfirlýsingu um grundvallarreglur í fjölmiðlun en ekki sé með því ætlunin að setja tjáningarfrelsi íslenskra fjölmiðla auknar skorður.
Meiri hlutinn leggur einnig til þær breytingar að fella út hugtakið ósæmilegar athafnir þar sem það þykir of matskennt og erfiðleikum bundið að skilgreina hvað getur fallið þar undir. Meiri hlutinn leggur einnig til breytingar á orðalagi ákvæðisins í þeim tilgangi að gera það skýrara og markvissara. Í því sambandi leggur meiri hlutinn til að við lýðræðislegar grundvallarreglur bætist ákvæði um að fjölmiðlaveita skuli kappkosta að uppfylla kröfur um hlutlægni og nákvæmni í umfjöllun sinni um fréttir og fréttatengt efni og jafnframt gæta að þess að mismunandi sjónarmið komi fram.
Meiri hlutinn leggur jafnframt til þá breytingu að fjölmiðlaveitur skuli virða jafnrétti kynjanna sem og að tryggja að mismunandi sjónarmið komi fram í umfjöllun um fréttir og fréttatengt efni, jafnt karla og kvenna. Meiri hlutinn leggur á það þunga áherslu að ákvæði jafnréttislaga verði virt í störfum og umfjöllun fjölmiðla á Íslandi enda er jafnrétti kynjanna einn af hornsteinum lýðræðisins.
Í IV. kafla frumvarpsins þar sem fjallað er um réttindi og skyldur fjölmiðlaveita er í 30. gr. fjallað um aðgengi sjón- og heyrnarskertra að myndmiðlunarefni. En fjölmiðlaveitur sem miðla myndefni skulu eins og kostur er leitast við að gera þjónustu sína aðgengilega sjón- og heyrnarskertum. Nefndin fjallaði um málið og vill meiri hlutinn beina þeim tilmælum til fjölmiðlaveita að huga einnig að öðrum hópum samfélagsins sem búa við fötlun auk þess stóra hóps íbúa landsins sem ekki hefur íslensku að móðurmáli, t.d. með útdrætti frétta á einföldu máli.
Bann við hatursáróðri.
Fyrirmæli um bann við hatursáróðri eru nýmæli á vettvangi löggjafar um fjölmiðla. Meiri hlutinn leggur til þær breytingar á frumvarpinu að færa ákvæði um bann við hvatningu til refsiverðrar háttsemi hér undir þar sem það er mat meiri hlutans að það eigi fremur heima hér en sem hluti af lýðræðislegum grundvallarreglum. Fram komu athugasemdir frá umsagnaraðilum um að með slíku ákvæði væri verið að gefa fjölmiðlanefnd víðtækar heimildir. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og leggur til þær breytingar að fjölmiðlanefnd verði ekki að svo stöddu veittar heimildir til að grípa til viðurlaga, þ.e. stjórnvaldssekta og refsinga, vegna brota á ákvæðum 27. gr. frumvarpsins, nema hvað varðar hvatningu til refsiverðrar háttsemi. Brot á þessu ákvæði varða ákvæði almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, og sæta þau meðferð dómstóla. Meiri hlutanum þykir einnig rétt að árétta að hatursáróður er efni í fjölmiðlum þar sem hvatt er til ofbeldis, fordóma eða fordómafullrar hegðunar gegn einstaklingi eða hópi af fólki eða með því að vanvirða, smána, hræða eða ógna einstaklingi eða hópi. Af þessari skilgreiningu má sjá að ekki er hægt að fella hefðbundna gagnrýni, skoðanaágreining eða stjórnmálaumræður í fjölmiðlun undir skilgreininguna. Meiri hlutinn vill taka skýrt fram að á þessu tvennu er skýr eðlismunur.
Vernd barna gegn auglýsingum og skaðlegu efni.
Fyrir nefndinni kom fram sú skoðun að 41. gr. frumvarpsins færi gegn tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrár Íslands, sbr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem bannákvæði greinarinnar uppfyllti ekki skilyrði 3. mgr. téðrar greinar um takmarkanir, auk þess sem nægilegs meðalhófs væri ekki gætt. Af lestri athugasemda við frumvarpið má sjá að bannákvæði 41. gr. frumvarpsins er m.a. ætlað að vernda heilsu og siðgæði ungmenna. Meiri hlutinn vill benda á að viðskiptaleg tjáning lögaðila nýtur einnig verndar tjáningarfrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar en sá munur er á vernd viðskiptalegrar tjáningar og annarrar tjáningar að löggjafinn nýtur rýmra svigrúms en ella til að takmarka hina fyrrnefndu. Takmarkanir á viðskiptalegri tjáningu þurfa að eiga sér lagastoð og hafa tiltekið markmið en löggjafinn nýtur svigrúms við mat á því hvort slík takmörkun er nauðsynleg og samrýmanleg lýðræðishefðum. Það er mat meiri hlutans að vernd barna og ungmenna sé aðkallandi verkefni og þá ekki síst í ljósi þess hve móttækileg þau eru fyrir utanaðkomandi áhrifum. Ljóst er að mikill stuðningur er við það meðal almennings að hlífa börnum við auglýsingum í tengslum við barnatíma í sjónvarpi en ríflega 70% aðspurðra lýstu sig andvíg slíkum auglýsingum í könnun sem mennta- og menningarmálaráðuneytið lét gera í apríl 2008. Leggur meiri hlutinn til að ákvæðið verði samþykkt óbreytt enda er það niðurstaða hans að það gangi ekki gegn tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar.
Í 28. gr. frumvarpsins er einnig að finna ákvæði um vernd barna gegn skaðlegu efni og í 38. gr. frumvarpsins er að finna sérreglu um vernd barna gegn ótilhlýðilegum viðskiptaboðum. Meiri hlutinn fagnar aukinni vernd hagsmuna barna og leggur á það áherslu að allar takmarkanir er lúta börnum verði skýrðar þröngt og að hagsmunir barna verði ávallt settir í forgang.
Réttur til andsvara.
Í umsögn kom fram sú athugasemd að með 36. gr. frumvarpsins væri vegið að sjálfstæði fréttamanna en í greininni er mælt fyrir um almennar reglur um rétt þeirra sem telja að á þeim hafi verið brotið með röngum staðhæfingum í fjölmiðli. Meiri hlutinn leggur áherslu á að sambærileg ákvæði hafa verið í lögum um árabil. Í 18.–21. gr. gildandi laga um prentrétt er að finna ákvæði þar sem mælt er fyrir um leiðréttingarskyldu útgefanda eða ritstjóra sem og í 11. gr. gildandi útvarpslaga um andsvarsrétt sem reist er á 23. gr. hljóð- og myndmiðlunartilskipunarinnar. Meiri hlutinn áréttar að með frumvarpinu er ætlunin að samræma regluverk á þessu sviði þar sem ein almenn regla gildi um andsvarsrétt í fjölmiðlum og að reglan taki einnig til hljóð- og myndmiðlunar eftir pöntun og rafrænna miðla. Reyndar má færa fyrir því rök að með þessu frumvarpi sé hlutur fjölmiðlamanna styrktur frá því sem nú er, því í ákvæði 36. gr. eru settar fram ýmsar takmarkanir sem styrkja rétt fjölmiðla til að hafna beiðnum um andsvar en umræddum reglum er ætlað að koma í veg fyrir að réttur til andsvara verði misnotaður og að eyða ágreiningi að þessu leyti ef upp kemur.
Eignarhald á fjölmiðlamarkaði.
Hjá nokkrum umsagnaraðilum kom fram gagnrýni á að frumvarpinu væri ekki ætlað að setja takmarkanir á stærð eignarhluta í fjölmiðlafyrirtækjum í því skyni að tryggja dreift eignarhald. Vill meiri hlutinn í þessu sambandi benda á að í markmiðsgrein frumvarpsins er m.a. kveðið á um að stuðla eigi að fjölræði í fjölmiðlun en með því er vísað til þess að fjölmiðlar séu ekki undir yfirráðum fárra aðila. Þar að auki felur frumvarpið í sér reglur um skráningarskyldu fjölmiðla og aukna upplýsingaskyldu þeirra. Þessar reglur eru stefnumarkandi og er ætlað að koma til móts við skýlausar kröfur samtímans um gagnsæi eignarhalds á fjölmiðlum. Því til viðbótar vill meiri hlutinn benda á að í bráðabirgðaákvæði í frumvarpinu er kveðið á um stofnun þverpólitískrar og faglegrar nefndar í þeim tilgangi að kanna samþjöppun á eignarhaldi á fjölmiðlamarkaði og að hún geri tillögur í frumvarpsformi um viðeigandi takmarkanir á eignarhaldi á fjölmiðlum. Verksvið nefndarinnar er skýrt afmarkað og eiga niðurstöður hennar að liggja fyrir eigi síðar en 1. maí 2011. Meiri hlutanum þykir sá tími vera of skammur og leggur því til að niðurstöður nefndarinnar liggi fyrir mánuði síðar eða 1. júní 2011.
Meiri hlutinn ræddi einnig um stöðu staðbundinna fjölmiðla en þeir eru mikilvægur hluti menningar- og afþreyingarframboðs í byggðarlögum víðs vegar um landið. Þeir hafa mikilvægu hlutverki að gegna í héraði og fyrir það nærumhverfi sem þeir eru sprottnir úr. Með hliðsjón af þessu vill meiri hlutinn mælast til þess að stjórnvöld skoði sérstaklega hvort og þá hvernig styðja eigi við bakið á starfsemi þeirra, með hliðsjón af opinberum stuðningi við slíka miðla annars staðar á Norðurlöndunum. Meiri hlutinn vill einnig benda á að styrkir og ívilnanir til fjölmiðla eiga heima í sérlögum en ekki heildstæðri rammalöggjöf um fjölmiðla.
Leyfi til hljóð- og myndmiðlunar, gagnsæi og upplýsingagjöf.
Í máli nokkurra umsagnaraðila kom fram að ekki séu skýr skil laga um fjölmiðla annars vegar og fjarskiptalaga hins vegar varðandi leyfi til hljóð- og myndmiðlunar, sbr. 16. gr. frumvarpsins. En fram kemur í ákvæðinu að ef leyfi krefst tíðniúthlutunar hjá Póst- og fjarskiptastofnun þá þurfi leyfi fjölmiðlanefndar, nema um annað sé kveðið á í lögum. Meiri hluti nefndarinnar vill árétta í þessu sambandi að hér er ekki í neinu vikið frá gildandi útvarpslögum og í raun verið að festa í sessi þá aðferðafræði sem verið hefur viðhöfð allt frá því að útvarp var gefið frjálst árið 1985. Með þessu er leitast við að hindra að sömu eigendur fái úthlutað tíðni fyrir stórum eða öllum hluta þess tíðnisviðs sem notað er til hljóð- og myndmiðlunar í anda meginmarkmiða frumvarpsins um tjáningarfrelsi, fjölbreytni og fjölræði á fjölmiðlamarkaði.
Fyrir nefndinni var hreyft því sjónarmiði að af lestri 16. og 18. gr. frumvarpsins megi ráða að eingöngu þeir aðilar sem fengið hafa leyfi til hljóð- og myndmiðlunar geti fengið úthlutað senditíðni. Þannig kveði 3. mgr. 18. gr., sbr. 16. gr., efnislega m.a. á um að Póst- og fjarskiptastofnun úthluti senditíðni aðeins til þeirra sem úthlutað hefur verið leyfi til hljóð- og myndmiðlunar. Meiri hlutinn telur að um úthlutun senditíðni til þeirra aðila sem falla undir hugtakið „fjölmiðlar“ fari samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Tíðniúthlutun til þeirra sem ekki falla undir þá skilgreiningu fer hins vegar eftir því sem nánar er kveðið á um í fjarskiptalögum. Það er því skilningur meiri hlutans að aðilar geti fengið úthlutað senditíðni þótt þeir hafi ekki fengið leyfi til hljóð- og myndmiðlunar.
Skýrslugjöf fjölmiðlaveitu.
Fram kom hjá umsagnaraðila sú athugasemd að mikilvægt væri að fjölmiðlar væru meðvitaðir um hlutverk sitt á sviði jafnréttismála og þeir gættu þess að búa til og miðla efni sem samræmist jafnréttislögum. Rannsóknir hafa gefið ótvírætt til kynna að hlutur kvenna sé mjög fyrir borð borinn í umfjöllun fjölmiðla, mun oftar sé leitað til karlkyns álitsgjafa en kvenna, karlar séu í miklum meiri hluta viðmælenda í fréttum og fréttatengdum þáttum og svo mætti lengi telja. Meiri hluti nefndarinnar vill m.a. vekja athygli á þeim rannsóknum sem gerðar hafa verið um konur og karla í fjölmiðlum. Gerð var rannsókn á fréttum fjölmiðla um fjármálafyrirtæki í aðdraganda bankahrunsins. Þar kom fram að karlar voru 97% viðmælenda en konur 3%. Einnig var gerð rannsókn á umfjöllun fjölmiðla um fólk í stjórnmálum fyrir alþingiskosningarnar árið 2009 sem sýndi að karlar fengu meiri umfjöllun en fjöldi þeirra á framboðslistum gaf tilefni til en konur fengu minni umfjöllun en fjöldi þeirra og staða á framboðslistum gaf tilefni til. Með hliðsjón af framangreindu leggur meiri hlutinn til að bætt verði þremur liðum í skýrslugjöf fjölmiðlaveitu er lúta að upplýsingagjöf um stöðu kynjanna í fjölmiðlum.
Þeim athugasemdum var komið á framfæri við nefndina að ekki væri rétt að leggja skýrslugjöf til fjölmiðlanefndar, sbr. 23. gr. frumvarpsins, á fjölmiðlaveitur heldur væri eðlilegra að skyldan hvíldi á eftirlitsaðilum. Meiri hlutinn vill benda á að í hljóð- og myndtilskipuninni er kveðið á um viðamikla upplýsingagjöf þeirra sem undir hana falla og eru nauðsynlegar svo að fjölmiðlanefndin geti sinnt upplýsingaskyldu sinni gagnvart framkvæmdastjórn ESB. Þá kom fram við umfjöllun nefndarinnar um málið að ljósvakamiðlum er nú þegar gert að skila inn stórum hluta umræddra upplýsinga. Meiri hlutinn leggur þó til þær breytingar að fjölmiðlaveitur sem væru með skammtímaleyfi skv. 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins verði undanþegnar skýrslugjöf en skammtímaleyfi eru veitt að hámarki til þriggja mánaða.
Stjórnsýsla.
Í frumvarpinu er lögð til breytt stjórnsýsla, þ.e. fjölmiðlanefnd sem verði sjálfstæð stjórnsýslunefnd, en þær breytingar eru annars vegar tilkomnar vegna þeirra skyldna sem hvíla á íslenska ríkinu í nýrri hljóð- og myndmiðlunartilskipun og hins vegar vegna þeirra áforma sem í frumvarpinu felast um heildstæða löggjöf á vettvangi fjölmiðlunar. Nefndin ræddi skipan og verksvið fjölmiðlanefndarinnar, þar á meðal stöðu hennar sem sjálfstæðs stjórnvalds sem hefur endanlegt úrskurðarvald í málum á verksviði nefndarinnar.
Meiri hlutinn vill benda á að með stofnun fjölmiðlanefndar eru uppfylltar kröfur um eftirlit með fjölmiðlum auk þess að tryggja að tjáningarfrelsið og aðrar lýðræðislegar grundvallarreglur nái fram að ganga. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að frumvarpið er að stórum hluta innleiðing á hljóð- og myndmiðlunartilskipuninni. Þessi skipan, að fela sjálfstæðri stjórnsýslunefnd að fjalla um málefni fjölmiðla og leiða til lykta með úrskurði ágreining um málefni fjölmiðla, tekur mið af skipan mála á fjölmiðlamarkaði í Svíþjóð og Danmörku og er í samræmi við tilmæli Evrópuráðsins og ESB. Nefndin ræddi hvort ástæða væri til að setja á fót sjálfstæða áfrýjunarnefnd, sem skjóta mætti úrskurðum fjölmiðlanefndar til, sbr. áfrýjunarnefnd samkeppnismála. Niðurstaða meiri hlutans var sú að slík breyting mundi draga úr sjálfstæði fjölmiðlanefndarinnar og gæti einnig aukið verulega kostnað við stjórnsýslu fjölmiðlamála. Meiri hlutinn vill benda á að eftir sem áður er heimilt að höfða mál til ógildingar ákvörðun fjölmiðlanefndar fyrir dómstólum.
Mennta- og menningarmálaráðherra skipar fimm manns í fjölmiðlanefnd til fjögurra ára, samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Meiri hlutinn tekur undir sjónarmið umsagnaraðila um að mikilvægt sé að stjórnarmenn séu ekki í hagsmuna- eða fjárhagstengslum við aðila sem falla undir gildissvið laganna þannig að draga megi óhlutdrægni þeirra í efa. Vill meiri hlutinn í þessu sambandi ítreka að um hæfi nefndarmanna fari eftir ákvæðum stjórnsýslulaga og gerir breytingartillögu þar að lútandi. Það er hins vegar álit meiri hlutans að eðlilegt sé að fagmenn sem starfað hafa á vettvangi fjölmiðla eigi aðild að fjölmiðlanefnd þó að jafnframt sé mikilvægt að þeir séu ekki í beinum hagsmunatengslum við þá fjölmiðla sem þeim er ætlað að hafa eftirlit með. Leggur meiri hlutinn því til þá breytingu að reynsla af fjölmiðlastarfi verði tilgreind sem ein af hæfiskröfum nefndarmanna í fjölmiðlanefnd.
Meiri hlutanum þykir rétt til skýringar að fram komi að samkvæmt frumvarpinu er lagt til að sett verði á fót sjálfstæð stjórnsýslunefnd en í frumvarpi því sem lagt var fram á 138. löggjafarþingi var lagt til að sjálfstæð stofnun yrði sett á laggirnar. Þessi breyting er viðleitni til að koma til móts við þau sjónarmið sem uppi eru um hagkvæmni og ráðdeild. Mörg dæmi eru um að stofnanir sem settar eru á fót með lagaáskilnaði hafa tilhneigingu til að vaxa í umfangi með tilheyrandi kostnaðarauka fyrir ríkissjóð. Þegar um stjórnsýslunefnd er að ræða, eins og fjölmiðlanefnd, er svigrúm til slíkrar útþenslu takmarkaðra.
Í 13. gr. frumvarpsins er fjallað um heimild til upplýsingaskipta fjölmiðlanefndar við önnur ríki á Evrópska efnahagssvæðinu sem og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins og Eftirlitsstofnun EFTA. Við meðferð frumvarpsins bárust athugasemdir frá framkvæmdastjórn ESB um að ákvæðið yrði að kveða á um skyldu til upplýsingaskipta en ekki heimild. Meiri hlutinn leggur til breytingar á ákvæðinu þessu lútandi.
Flutningur myndefnis.
Frá umsagnaraðilum komu fram athugasemdir varðandi röðun sjónvarpsrása á fjarstýringu þar sem í 1. mgr. 46. gr. frumvarpsins er kveðið á um að útsendingar með íslensku tali eða texta skuli hafa forgang og vera þá framar erlendum endurvarpsrásum við röðun á fjarstýringu. En þetta hefur að mati nokkurra umsagnaraðila samkeppnishamlandi áhrif. Það er hins vegar ekki skilningur meiri hlutans. Þau sjónarmið sem búa að baki ákvæðinu eru menningarpólitísk, þ.e. vernd íslenskrar tungu, og tekur meiri hlutinn undir það að rétt sé að veita dagskrám með íslensku tali eða texta forgang. Vill meiri hlutinn einnig vekja á því athygli að eftir sem áður geta notendur raðað sjónvarpsrásum í þá röð sem þeir kjósa. Það er mat Samkeppniseftirlitsins að slíkt dragi verulega úr mögulegum samkeppnishömlum.
Samkvæmt 3. mgr. 46. gr. frumvarpsins getur Póst- og fjarskiptastofnun ákvarðað hvort fjölmiðlaveita eða fjarskiptafyrirtæki haldi utan um stjórnun áskriftarkerfis. Einnig getur Póst- og fjarskiptastofnun ákveðið endurgjald í samræmi við nánari fyrirmæli í 47. gr. Meiri hlutinn leggur til breytingar á orðalagi í þá veru að í stað orðalagsins stjórnun áskriftarkerfis komi orðalagið innheimta áskriftargjalds. Til skýringar má nefna ef nýtt fjarskiptafyrirtæki kemur á markað og vill selja viðskiptavinum sínum áskrift ásamt öðru efni, þá á það að vera heimilt án þess að fjölmiðlaveita geti gert kröfu um að innheimta áskriftargjaldið beint af viðskiptavinum nýja fjarskiptafyrirtækisins. Nýja fyrirtækið tekur þá ekki við stjórnun áskriftarkerfisins heldur kemur sér upp nýju kerfi og kaupir efnið í heildsölu.
Sú skoðun var sett fram fyrir nefndinni að mikilvægt væri að samband viðskiptavina við fjölmiðlaveitu væri milliliðalaust og ekki væri eðlilegt að Póst- og fjarskiptastofnun fengi heimild til að ákvarða hvaða aðili skuli fara með viðskiptatengsl fjölmiðlaveitu. Meiri hlutinn vill árétta að þessari heimild verður ekki beitt nema komi til ágreinings og fjölmiðlaveita synji fjarskiptafyrirtæki um afhendingu sjónvarpsmerkis á þeim grunni. Svo dæmi sé tekið getur slíkur ágreiningur falist í því að sett séu skilyrði fyrir afhendingu sjónvarpsmerkja, t.d. að fjarskiptafyrirtæki fái ekki að vera í beinu sambandi við viðskiptamenn sína, heldur leiti til fjölmiðils og/eða annars fjarskiptafyrirtækis til að kaupa tiltekið efni. Erlendis tíðkast sá háttur að fjarskiptafyrirtækið sjái um að selja áskriftir að öllu því efni sem viðskiptavinir vilja nálgast í gegnum fjarskiptafyrirtækið. Má þar nefna erlendar og innlendar sjónvarpsrásir og kvikmynda- og þáttaleigu. Sú nálgun felur í sér að fjölmiðlaveitur gera tekjuskiptasamninga við fjarskiptafyrirtæki sem síðan stjórnar tengslum við viðskiptavinina. Þetta fyrirkomulag hefur hins vegar ekki tíðkast hér á landi, en öflugasta fjölmiðlaveitan á einkamarkaði heldur jafnframt utan um sölu áskrifta og reikningsútskrift fyrir þjónustu sína á öllum dreifingarleiðum, einnig fyrir samkeppnisaðilana. Það er skilningur meiri hlutans að heimild Póst- og fjarskiptastofnunar feli ekki í sér að fjölmiðlaveitan þurfi að afhenda viðskiptamannaskrá sína til fjarskiptafyrirtækis í eiginlegri merkingu heldur feli ákvæðið í sér að fjarskiptafyrirtækið fái heimild til að vera í beinum samskiptum við þá viðskiptavini sem þegar hafa aðgang að tilteknu efni í gegnum dreifikerfi þess. Þeir viðskiptavinir sem um ræðir væru þá þegar í viðskiptum við fjarskiptafyrirtækið og hefðu fengið afhentan myndlykil og e.t.v. aðgang að ýmsu öðru hljóð- og myndmiðlunarefni sem fjarskiptafyrirtækið byði upp á. Viðskiptavinir yrðu þá í beinum samskiptum við fjarskiptafyrirtækið um allt það efni sem þeir vilja fá aðgang að, en yrði ekki vísað til einnar fjölmiðlaveitu með áskrift að hluta hljóð- og myndmiðlunarefnis. Eftir sem áður getur fjölmiðlaveita markaðssett vöru sína óháð dreifingarfyrirtæki. Það er heldur ekkert því til fyrirstöðu að fjölmiðlaveita geti óháð dreifiaðild boðið kaupendum efnis aðild að vildarklúbbum eða öðru því sem fjölmiðlaveitan býður upp á, en slíkt væri valkvætt fyrir viðskiptavinina sem mundu skrá sig hjá fjölmiðlaveitunni. Eini munurinn er sá frá því sem nú er að fjölmiðlaveitan héldi ekki utan um persónuupplýsingar allra þeirra sem yrðu áskrifendur að hljóð- og myndmiðlunarefni allra fjarskiptafyrirtækja, heldur þyrftu áskrifendur ólíkra dreifingarfyrirtækja að gefa fjölmiðlaveitunni slíkar upplýsingar til að fá aðgang að tilboðum eða öðru sem í boði eru.
Í ljósi þeirra hagsmuna sem hér eru uppi telur meiri hlutinn eðlilegt að áskilja að Póst- og fjarskiptastofnun skuli taka tillit til meðalhófs og leita álits fjölmiðlanefndar áður en ákvörðun er tekin um hver skuli innheimta áskriftargjald af notendum og um heildsölu og smásölu efnis. Leggur meiri hlutinn til breytingar þessu að lútandi.
Ábyrgð og viðurlög.
Fram kemur í b-lið 1. mgr. 50. gr. frumvarpsins að kaupandi hljóð- og myndsendingar í viðskiptaskyni beri ábyrgð á efni hennar. Í dómaframkvæmd hafa komið upp álitaefni um hver sé í raun kaupandi auglýsingar, þ.e. sá sem pantar hana, sá sem greiðir fyrir hana eða jafnvel þriðji aðili, t.d. sá sem selur vöru eða þjónustu sem auglýst er. Meiri hlutanum þykir eðlilegt til þess að eyða allri réttaróvissu varðandi þetta atriði að kveða upp úr með það að kaupandi auglýsingar sem ber ábyrgð á efni hennar er sá sem greiðir fyrir auglýsinguna.
Hjá umsagnaraðila kom fram sú athugasemd að orðalag a-liðar 1. mgr. 51. gr. um að ritefni verði að vera haft beint eftir sé hægt að túlka þröngt þannig að blaðamaður eigi á hættu að þurfa að sæta ábyrgð ef ekki er orðrétt haft eftir viðmælanda hans. Meiri hlutinn tekur undir þessar athugasemdir og leggur áherslu á að það sé efnisinnihaldið sem skipti máli. Hann leggur því til breytingar á orðalagi greinarinnar þannig að ekki þurfi að hafa ritefni beint eftir heldur réttilega. Með þessu er verið að taka af allan vafa um að ekki sé gerð krafa um að ummæli séu höfð orðrétt eftir, heldur nægi að efnislega og óbrenglað sé rétt haft eftir. Þetta er engu að síður háð því að viðkomandi aðili hafi samþykkt miðlun ummælanna.
Þeim athugasemdum var komið á framfæri við nefndina að ákvæði 50. og 51. gr. frumvarpsins um ábyrgð á ritefni væri ekki nægjanlega skýr og einnig var gerð athugasemd við það að fjölmiðlaveita bæri ábyrgð á greiðslu stjórnvaldssekta, fésekta og skaðabóta. Ákvæðið væri því ekki í samræmi við meginreglu um ritstjórnarlegt sjálfstæði. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi benda á að skv. c-lið 1. mgr. 50. gr. og c-lið 1. mgr. 51. gr. er það efnisstjóri og/eða ábyrgðarmaður fjölmiðlaveitanda sem ber ábyrgðina á því efni sem birt er en ekki viðkomandi blaða og/eða fréttamaður. Skv. 2. mgr. 50. gr. og 2. mgr. 51. gr. ber fjölmiðlaveitandi ábyrgð á þeim sektum sem starfsmanni hans, þ.e. ábyrgðarmanni og/eða efnisstjóra, kann að vera gert að greiða með ákvörðun fjölmiðlanefndar eða með dómi. Ákvæðið kemur ekki í veg fyrir að fjölmiðlaveitandinn eigi endurkröfurétt á hendur hlutaðeigandi starfsmanni, þ.e. ábyrgðarmanni og eftir atvikum efnisstjóra.
Meiri hlutinn vill einnig benda á að annars staðar á Norðurlöndum eru ábyrgðarreglur í fjölmiðlum ekki samhæfðar en þær eiga það hins vegar sammerkt að útgefendur eða ritstjórar bera meginábyrgð á því efni sem miðlað er. Þar eru ábyrgðarreglur nátengdar reglum um sjálfstæði ritstjórna, en ritstjórar og aðrir fjölmiðlamenn eiga þá ekki hættu á því að efni sé ekki birt ef útgefandi vill ekki taka fjárhagslega ábyrgð á greiðslu sekta eða fébóta. Hér á landi er hefð fyrir því að flytjandi efnis í ljósvakamiðlum og höfundur ritefnis í prentmiðlum beri ábyrgð. Í frumvarpinu er ekki vikið frá þeim reglum en með hliðsjón af þeim er lagt til að fjölmiðlaveitur beri ábyrgð á greiðslu stjórnvaldssekta, fésekta og skaðabóta sem starfsmanni hans kann að vera gert að greiða. Regla þessi er í gildandi útvarpslögum, sbr. e-lið 26. gr. laganna. Líkt og annars staðar á Norðurlöndunum er þessi regla nátengd reglum um sjálfstæði ritstjórna, hún eflir tjáningarfrelsi og stuðlar að lýðræðislegri umræðu. Meiri hlutinn vill einnig vísa til þess að fjölmiðlaveitur geta eflt gildi hennar og kveðið á um það í reglum um ritstjórnarlegt sjálfstæði að starfsmenn þeirra verði ekki endurkrafðir að þessu leyti. Meiri hlutinn vill beina því til fjölmiðlaveitna að æskilegt væri að þær sæju sér almennt fært að kveða á um skaðleysi viðkomandi starfsmanna sinni í reglum um ritstjórnarlegt sjálfstæði.
Í 58. gr. frumvarpsins er fjallað um þagnarrétt einstaklinga. Meiri hlutinn leggur til orðalagsbreytingar á ákvæðinu en ekki er um efnisbreytingu að ræða. Hér er um að ræða grundvallarmannréttindi um réttláta málsmeðferð, sbr. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem fela í sér bann við því að manni sem borinn er sökum um refsiverða háttsemi, sé gert skylt að svara spurningum um þá háttsemi, þar á meðal að játa á sig sök. Í lögum um meðferð sakamála eru almennar reglur um réttarstöðu sakbornings, sbr. 2. mgr. 64. gr. laganna, og þykir meiri hlutanum eðlilegra að vísað sé beint til þeirra laga.
Lögsaga.
Við meðferð frumvarpsins var nefndinni gerð grein fyrir því að engin heimild er hér á landi að óbreyttum lögum, að bregðast við brotum fjölmiðlaveitu sem hefur staðfestu hér á landi ef afleiðingar brots koma fram í öðru EES-ríki. Upphaf málsins má rekja til kvartana vegna þátta þar sem sjónvarpspredikarinn Peter Popoff bauð kraftaverkavatn án endurgjalds á sjónvarpsstöðinni Gospel Channel sem rekin er af Omega kristniboðakirkju. En þegar Gospel Channel, undir íslenskri lögsögu fór að sýna þættina brugðust breskir áhorfendur við með því að senda kvartanir til mennta- og menningarmálaráðuneytis og útvarpsréttarnefndar á Íslandi. Í lögum nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, er að finna ítarleg ákvæði um eðlilega viðskiptahætti og markaðssetningu. Í tilskipun 2005/29/EB, um óréttmæta viðskiptahætti gagnvart neytendum á innri markaðnum, sem innleidd var með lögum nr. 50/2008, um breytingu á lögum nr. 57/2005, er nú að finna ákvæði sem samræmast að verulegu leyti gildandi rétti EES-ríkja varðandi viðskiptahætti gagnvart neytendum. Neytendastofa fer með eftirlit samkvæmt ákvæðum laganna. Með samþykkt laga nr. 56/2007, um samvinnu stjórnvalda á Evrópska efnahagssvæðinu um neytendavernd, var innleidd reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 2006/2004 frá 27. október 2004 um samvinnu milli innlendra yfirvalda sem bera ábyrgð á framkvæmd laga um neytendavernd. Tilgangur framangreindra laga er að unnt sé að vinna gegn óréttmætum viðskiptaháttum gagnvart neytendum á öllu Evrópska efnahagssvæðinu. Þannig getur t.d. Neytendastofa óskað eftir aðstoð systurstofnunar á EES-svæðinu ef t.d. fyrirtæki eða einstaklingur sem hefur staðfestu í því ríki ber ábyrgð á athöfnum eða viðskiptaháttum sem kunna að fela í sér brot sem koma fram gagnvart neytendum hér á landi. Með gagnkvæmum hætti geta stjórnvöld í öðru ríki óskað eftir því við Neytendastofu að hún taki til meðferðar mál sem kunna að vera brot á reglum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu þegar um er að ræða fyrirtæki, stofnun eða einstakling sem hefur staðfestu á Íslandi en afleiðingar brots koma fram í öðru EES-ríki þar sem neytendur sem um ræðir eru búsettir og markaðssetningin beinist að. Frá því að lög nr. 56/2007 og lög nr. 50/2008 voru samþykkt hefur ekki reynt á ákvæði laga nr. 57/2005 með þeim hætti að Neytendastofa hafi þurft að taka á ætluðu broti íslensks fyrirtækis þar sem markaðssetning og viðskiptahættir beinast alfarið að neytendum í öðru EES-ríki. Þar sem engin lagaheimild er fyrir því að taka á slíku tilviki sem hér um ræðir leggur meiri hlutinn til breytingu sem tekur mið af framangreindu þannig að skýrt verði kveðið á um það í lögum nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, að Neytendastofa hafi heimild til þess að taka upp slík mál gagnvart aðilum sem stofnsettir eru á Íslandi og þar sem afleiðingar af meintum brotum koma að öllu leyti fram gagnvart neytendum sem eru búsettir í öðru EES-ríki.
Ríkisútvarpið.
Þrátt fyrir að frumvarp til fjölmiðlalaga taki ekki á hlutverki Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði gerði nefndin það að umfjöllunarefni sínu en það kom fram í umsögnum nokkurra aðila að óeðlilegt væri að setja heildstæða löggjöf um fjölmiðla án þess að hún tæki sérstaklega til Ríkisútvarpsins.
Því er til að svara að í undirbúningi er ný löggjöf um Ríkisútvarpið þar sem m.a. verður fjallað um fjármögnun þess, þ.m.t. hlutdeild á auglýsingamarkaði.
Ákvæði til bráðabirgða.
Meiri hlutinn leggur til þrjár breytingar á ákvæðum til bráðabirgða í frumvarpinu.
Í fyrsta lagi leggur meiri hlutinn til þá breytingu á ákvæði til bráðabirgða I að hljóðvarps- og sjónvarpsleyfi sem eru gefin út á grundvelli laga nr. 53/2000, og eru í gildi við gildistöku laga samkvæmt frumvarpinu, haldi gildi sínu í tólf mánuði í stað sex mánaða. Með þessari breytingu er fjölmiðlaveitum veitt meira svigrúm til aðlögunar vegna breyttrar stjórnsýslu.
Í öðru lagi leggur meiri hlutinn til að ákvæði til bráðabirgða II verði heimildarákvæði en samkvæmt frumvarpinu er sú skylda á fjölmiðlaveitur að senda fjölmiðlanefnd alla gildandi samninga um kaup á sjónvarpsefni 30 dögum eftir gildistöku laganna. Með hliðsjón af víðtækum heimildum Samkeppniseftirlitsins til að krefjast upplýsinga, sbr. VI. kafla samkeppnislaga, nr. 44/2005, og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar um að velja það úrræði sem vægast er þykir nefndinni rétt að leggja þessar breytingar til.
Í þriðja lagi leggur meiri hlutinn til að við bætist ákvæði til bráðabirgða IV sem kveður á um að ákvæði laganna skuli endurskoða innan þriggja ára frá setningu þeirra. Bráðabirgðaákvæði þetta er samhljóða 37. gr. núgildandi útvarpslaga. Meiri hlutanum þykir rétt í ljósi þeirra grundvallarbreytinga sem þetta frumvarp felur í sér að heimilt verði að endurskoða lögin að þremur árum liðum, þá sér í lagi ef þörf er á að skýra eða breyta ákvæðum þegar reynsla hefur komið á framkvæmd laganna.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem eru lagðar til í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 22. mars 2011.
Skúli Helgason,
form., frsm.
Lilja Mósesdóttir.
Oddný G. Harðardóttir.
Eygló Harðardóttir,
með fyrirvara.
Þráinn Bertelsson.
Jónína Rós Guðmundsdóttir.
Margrét Tryggvadóttir,
með fyrirvara.
