Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 674. máls.
Þskj. 1191 — 674. mál.
Stjórnarráð Íslands hefur aðsetur í Reykjavík.
Hvert ráðuneyti skal óskipt lagt til eins og sama ráðherra. Heimilt er að fela sama ráðherra að fara með fleiri en eitt ráðuneyti á hverjum tíma.
Komi upp vafi eða ágreiningur um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir sker forsætisráðherra úr.
1. Nýmæli í lögum, þ.e. lagafrumvörp sem ráðherrar hyggst leggja fram á Alþingi sem stjórnarfrumvörp, og önnur málefni sem bera á upp fyrir forseta Íslands til staðfestingar.
2. Mikilvæg stjórnarmálefni. Til mikilvægra stjórnarmálefna teljast t.d. reglugerðir og yfirlýsingar sem taldar eru fela í sér mikilvæga stefnumörkun eða áherslubreytingar eða ef sýnt þykir að reglugerð eða yfirlýsing geti haft á áhrif á útgjöld ríkissjóðs umfram fjárheimildir eða á efnahagsmál almennt.
3. Önnur mál sem ráðherrar óska eftir að bera þar upp.
Forsætisráðherra stýrir ríkisstjórnarfundum.
Í fundargerðir ríkisstjórnar skulu færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum
ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni, ef ekki er á því formleg niðurstaða, og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra.
Fundargerðir skulu staðfestar af forsætisráðherra og dreift til annarra ráðherra þegar staðfesting liggur fyrir. Komi fram athugasemd við fundargerð frá ráðherra skal hún skráð í fundargerð næsta fundar.
Um störf ríkisstjórnar fer að öðru leyti eftir starfsreglum sem ríkisstjórnin setur sér.
Forsætisráðherra stýrir fundum ráðherranefnda eða felur öðrum ráðherra að stýra fundum ráðherranefndar í sinn stað.
Í fundargerðir ráðherranefndar skulu færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni, ef ekki er á því formleg niðurstaða, og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra.
Fundargerðir skulu staðfestar af forsætisráðherra, eða þeim ráðherra sem forsætisráðherra hefur falið að stýra ráðherranefnd, og dreift til annarra ráðherra í ráðherranefnd þegar staðfesting liggur fyrir. Komi fram athugasemd við fundargerð frá ráðherra skal hún skráð í fundargerð næsta fundar.
Forsætisráðherra, að höfðu samráði við ríkisstjórn, setur reglur um störf ráðherranefnda.
Í yfirstjórn skv. 1. mgr. felst m.a. að ráðherra getur gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess, fjárreiður og meðferð eigna, enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót.
Ráðherra er heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnasviði hans, enda leiði ekki af lögum eða eðli máls að honum sé það óheimilt.
Ráðherra skal enn fremur hafa almennt eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum þeirra sjálfstæðu stjórnvalda sem heyra stjórnarfarslega undir hann. Eftirlit með sjálfstæðum stjórnvöldum tekur ekki til einstakra ákvarðana þeirra.
Ráðherra getur krafið sjálfstæð stjórnvöld, sem heyra stjórnarfarslega undir hann, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem þörf er á til að sinna eftirliti skv. 13. gr. og öðrum lögmæltum skyldum ráðherra.
Ef nauðsynlegt reynist í þessu sambandi að afhenda ráðherra upplýsingar sem almennar eða sérstakar þagnarskyldureglur taka til eru hann og ráðuneyti hans bundin þagnarskyldu með sama hætti og í þeim reglum greinir.
Ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins skal jafnframt því embætti gegna störfum ritara ríkisráðs Íslands.
Ráðherra setur ráðuneytisstjóra, aðstoðarmanni ráðherra og ráðgjafa ráðherra erindisbréf og ráðuneytisstjórar setja skrifstofustjórum erindisbréf, þar sem meðal annars skal kveðið á um starfssvið þeirra og starfsskyldur. Forsætisráðuneytið skal gefa út leiðbeinandi erindisbréf fyrir ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra, aðstoðarmenn ráðherra og ráðgjafa ráðherra í Stjórnarráði Íslands.
Niðurstaða hæfnisnefndar er ráðgefandi við skipun í embætti. Forsætisráðherra setur reglur um hæfnisnefndir þar sem m.a. er fjallað um skipun nefndar, verkefni og málsmeðferð.
Starfsmenn ráðuneyta skulu í samræmi við stöðu sína og hlutverk veita ráðherra þær upplýsingar og faglegu ráðgjöf, bæði um staðreyndir og önnur atriði, sem honum er almennt þörf á til að geta sinnt hlutverki sínu lögum samkvæmt.
Enn fremur er heimilt að starfsmenn sem ráðnir eru ótímabundið til starfa í ráðuneyti flytjist á milli ráðuneyta um afmarkaðan tíma eða varanlega enda liggi fyrir samþykki beggja ráðherra fyrir flutningnum og starfsmannsins sjálfs.
Nú flytjast stjórnarmálefni milli ráðuneyta, sbr. 4. gr., og skal þá bjóða hlutaðeigandi starfsmönnum að sinna þeim áfram í því ráðuneyti er tekur við málefninu. Við flutninginn verða ekki breytingar á starfskjörum starfsmanna.
Ákvæði um auglýsingaskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eiga ekki við um flutning embættismanna og starfsmanna samkvæmt þessari grein.
Forsætisráðherra getur sett nánari reglur um tilhögun flutnings starfsmanna innan Stjórnarráðsins.
Aðstoðarmaður ráðherra og ráðgjafi heyra beint undir ráðherra. Meginhlutverk aðstoðarmanns ráðherra og ráðgjafa er að vinna að stefnumótun á málefnasviði ráðuneytis undir yfirstjórn ráðherra og í samvinnu við ráðuneytisstjóra. Aðstoðarmanni ráðherra og ráðgjafa er óheimilt að rita undir stjórnvaldserindi fyrir hönd ráðherra.
Aðstoðarmaður ráðherra og ráðgjafi eiga rétt á biðlaunum í þrjá mánuði eftir að þeir láta af starfi. Þiggi fyrrverandi aðstoðarmaður eða ráðgjafi ráðherra laun vegna annarra starfa á því tímabili sem hann á rétt á biðlaunum vegna fyrri starfa sinna sem aðstoðarmaður eða ráðgjafi skerðast biðlaunin sem þeim launum nemur.
Forsætisráðherra staðfestir siðareglur fyrir ráðherra ríkisstjórnar sinnar í kjölfar samráðs á ríkisstjórnarfundi.
Siðareglur skal birta almenningi á aðgengilegan hátt.
Forsætisráðuneytið sér nefndinni fyrir starfsaðstöðu.
Helstu verkefni samhæfingarnefndarinnar eru:
a. að stuðla að því að siðferðileg viðmið séu í hávegum höfð í opinberum störfum og veita stjórnvöldum ráðleggingar um ráðstafanir til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og spillingu,
b. að veita umsögn um drög að siðareglum á grundvelli laga þessara og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og gefa stjórnvöldum ráð um túlkun þeirra,
c. að beita sér fyrir upplýsingaöflun og fræðirannsóknum á málefnasviði nefndarinnar,
d. að stuðla að því að brugðist sé með samhæfðum hætti við ábendingum eftirlitsembætta Alþingis og öðrum tiltækum upplýsingum um brot á siðareglum eða hættu á spillingu hjá ríkinu,
e. að taka þátt í samstarfi við félagasamtök, stofnanir og embætti hér á landi og erlendis sem vinna gegn spillingu í opinbera geiranum,
f. að gefa forsætisráðherra árlega skýrslu um starf sitt þar sem komi fram ef ástæða þykir til tillögur til stjórnvalda um frekari aðgerðir til að efla traust á stjórnsýslu ríkisins, draga úr hættu á spillingu og vanda betur til verka í stjórnsýslunni. Skýrslan skal lögð fyrir Alþingi.
Til þess að tryggja samræmi við störf umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar skal samhæfingarnefndin hafa reglulegt samráð við þau embætti.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 22. gr. er ráðherrum óheimilt, þar til að afstöðnum næstu alþingiskosningum, að ráða til sín ráðgjafa.
Aðstoðarmenn ráðherra sem eru starfandi við gildistöku laga þessara og áður voru ríkisstarfsmenn eiga rétt til að hverfa til fyrra starfs síns eða annars starfs eigi lakara að föstum launum í þjónustu ríkisins, sbr. 15. gr. eldri laga.
I. Almennt.
Frumvarp þetta er samið í forsætisráðuneytinu í samráði við sérfræðinga á sviði stjórnsýsluréttar. Frumvarpið byggist að miklu leyti á tillögum sem gerðar voru í skýrslunni Samhent stjórnsýsla sem gefin var út í desember 2010. Í þeirri skýrslu er m.a. fjallað um það hvernig mæta megi ábendingum og tillögum sem fram komu í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og í skýrslu þingmannanefndar sem falið var að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Við vinnu skýrslunnar var haft ítarlegt samráð og m.a. fundað með fjölda embættis- og starfsmanna innan Stjórnarráðsins, ýmsum fræðimönnum og sérfræðingum á sviði stjórnsýslu og stjórnsýsluréttar auk formanna stéttarfélaga starfsmanna Stjórnarráðsins. Þá var í febrúar og mars 2010 framkvæmd eigindleg rannsókn á vegum Háskóla Íslands þar sem tekin voru viðtöl við ríflega 30 stjórnendur í Stjórnarráði Íslands, þar á meðal alla ráðuneytisstjóra, en einnig voru tekin viðtöl við núverandi og fyrrverandi ráðherra. Margar af tillögum nefndarinnar byggjast á þessari rannsókn. Þá voru Stjórnarráð og stjórnsýslukerfi annarra landa skoðuð og opið málþing haldið í október 2010 um fyrirhugaða endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands. Áfangaskýrsla nefndarinnar, sem kom út í júní 2010, var birt á heimasíðu forsætisráðuneytisins og almenningi gefinn kostur á að senda inn athugasemdir. Það voru einkum ráðuneyti sem nýttu sér þann mögulega að gera athugasemdir við áfangaskýrsluna og var tekið tillit til þeirra við gerð lokaskýrslunnar. Drög að frumvarpi þessu voru kynnt öllum ráðuneytum áður en þau voru afgreidd í ríkisstjórn til framlagningar á Alþingi. Þá voru drögin jafnframt kynnt fulltrúum stéttarfélaga starfsmanna Stjórnarráðsins.
Efnisákvæði frumvarpsins ráðast í veigamestu atriðunum, rétt eins og ákvæði núgildandi laga um Stjórnarráð Íslands, af ákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, enda grundvallast staða Stjórnarráðsins, þ.e. ráðherra og ráðuneyta þeirra, sem æðsta handhafa framkvæmdarvaldsins í landinu á ákvæðum stjórnarskrárinnar. Við vinnslu frumvarpsins var þess gætt í hvívetna að ákvæði þess væru í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar og óskráðar stjórnskipunarreglur.
Málefni Stjórnarráðs Íslands og stjórnsýslunnar almennt hafa verið mjög í umræðunni allt frá því að íslenskt samfélag varð fyrir því gríðarlega efnahagsáfalli sem fylgdi falli þriggja stærstu bankastofnana landsins og fleiri fjármálastofnana. Ljóst er að niðurstöður í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis eru áfellisdómur yfir stjórnsýslu efnahagsmála í landinu. Hrunið og atburðarásin í aðdraganda þess reyndi mjög á getu stjórnsýslunnar til viðbragða, samhæfingar, eftirlits, stefnumótunar og skynsamlegrar ákvörðunartöku. Við slíkar aðstæður er viðbúið að veikustu hlekkirnir í keðjunni gefi sig. Af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis má ráða að helsti veikleiki íslenskar stjórnsýslu hafi verið skortur á samhæfingu þeirra stjórnvalda sem störfuðu að skyldum verkefnum á sviði efnahagsmála. Smæð hins íslenska stjórnkerfis og það hversu mjög brýnustu verkefnin hvíldu á herðum fárra einstaklinga virðist einnig hafa verið alvarlegur veikleiki. Mikilvægt er að æðsta stjórnsýsla ríkisins, Stjórnarráð Íslands, dragi lærdóm af því sem úrskeiðis fór í aðdraganda hrunsins og vinni markvisst að því styrkja sig á þeim sviðum þar sem hún er veikust fyrir. Sú vinna mun taka mörg ár og mun ekki einvörðungu byggjast á lagabreytingum og reglusetningu. Sú umbótavinna sem mestu mun skipta felst í breytingum á innra starfi ráðuneyta og stofnana. Auka þarf samvinnu, samhæfingu og samráð á milli stjórnvalda sem starfa að skyldum verkefnum. Löggjöf og reglur geta vissulega mælt fyrir um umgjörð slíkrar samvinnu en hugafarsbreytingar er jafnframt þörf hjá þeim sem starfa í stjórnsýslunni þar sem samvinna er lykilþáttur.
Ljóst er að útkoma skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis þann 12. apríl 2010 skapaði endurbótastarfinu nýjan grundvöll. Fyrir útkomu skýrslunnar skipaði forsætisráðherra starfshóp sem ætlað var að taka skýrslu rannsóknarnefndarinnar til ítarlegrar umfjöllunar og meta þau atriði sem sérstaklega beindust að stjórnsýslunni og starfsháttum Stjórnarráðsins. Var starfshópnum falið að gera tillögur til forsætisráðherra og ríkisstjórnar um hugsanleg viðbrögð við þeim. Skýrsla starfshópsins kom út í maí árið 2010. Skýrsla nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands, Samhent stjórnsýsla, er byggð á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, skýrslu starfshóps forsætisráðherra og skýrslu þingmannanefndar sem fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Skýrslan kom út í desember 2010 og er hún birt í fylgiskjali með frumvarpi þessu. Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu eru í öllum meginatriðum grundvallaðar á þeim tillögum sem settar eru fram í skýrslunni. Í skýrslunni eru jafnframt settar fram fjölmargar aðrar tillögur til úrbóta í stjórnarháttum og verklagi í innra skipulagi og stjórnsýslu Stjórnarráðsins sem hrinda má í framkvæmd án lagabreytinga. Í XIII. kafla athugasemdanna eru tillögur nefndarinnar raktar og jafnframt hvort og þá með hvaða hætti ætlunin er að hrinda þeim í framkvæmd.
II. Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu.
Eins og fram er komið eiga mörg ákvæði laganna sér beina stoð í stjórnarskrá lýðveldisins. Stjórnarskráin takmarkar þannig svigrúm löggjafans í ýmsum atriðum þegar kemur að lagasetningu um Stjórnarráð Íslands. Hvað varðar skipulag Stjórnarráðsins þá er helsta breytingin í frumvarpinu fólgin í því að lagt er til að sú löggjafarframkvæmd að telja ráðuneyti upp með tæmandi hætti í lögum um Stjórnarráð Íslands verði aflögð. Þess í stað er lagt til að einungis verði kveðið á um hámarksfjölda ráðuneyta í Stjórnarráðinu, sbr. 2. gr. frumvarpsins, en ákvörðunarvald um það hvaða ráðuneyti skuli starfrækt hvíli hjá stjórnvöldum á hverjum tíma en talið verður að það sé í fyllra samræmi við 15. gr. stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um að það sé á valdi stjórnvalda að ákveða tölu ráðherra. Samhliða framangreindri breytingu er lagt til í sérstöku frumvarpi um breytingar á ýmsum lögum sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi að afnumin verði sú löggjafarframkvæmd að tilgreina heiti ráðherraembætta og ráðuneyta í lögum um einstök málefnasvið og að verkaskipting á milli ráðuneyta verði einvörðungu ákveðin af stjórnvöldum með forsetaúrskurði eins og stjórnarskráin gerir ráð fyrir. Verður jafnframt talið að sú breyting sé í fyllra samræmi við 15. gr. stjórnarskrárinnar en af því ákvæði má ráða að það sé hlutverk æðstu handhafa framkvæmdarvalds að ákveða verkaskiptingu á milli ráðherra. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem hafa það að markmiði að efla samhæfingu starfa á milli ráðherra og er m.a. kveðið á um skyldu ráðherra til að leitast við að samhæfa stefnu sína og aðgerðir þegar málefni og málefnasvið skarast og auk þess kveðið sérstaklega á um skyldu forsætisráðherra til að hafa frumkvæði að samhæfingu starfa ef á þarf að halda. Sérstaklega er kveðið á um starfsemi ráðherranefnda í þessu sambandi en slíkar nefndir geta þjónað mikilvægu hlutverki við samhæfingu starfa milli ráðherra. Þá er í frumvarpinu lagt til að kveðið verði á um stjórnunar- og eftirlitsskyldur ráðherra með lægra settum stjórnvöldum (þ.e. þeim er heyra undir yfirstjórn hans) og sjálfstæðum stjórnvöldum (þ.e. þeim sem heyra stjórnarfarslega undir hann) og jafnframt með eignum ríkisins, þar á meðal eignum ríkisins í einkaréttarlegum lögaðilum en þessar skyldur hafa hingað til byggst á ólögfestum meginreglum. Með lögfestingu þessara réttarreglna má gera ráð fyrir að vægi þeirra og gildi verði skýrara í störfum ráðuneyta og lögfesting þeirra tryggi fremur en ella að stjórnvöld axli þær skyldur sem í reglunum felast. Loks eru lagðar til ýmsar breytingar á ákvæðum laganna sem lúta að starfsmannahaldi og mannauðsmálum ráðuneyta. Lagt er til að ráðherrum verði skylt við skipun ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í ráðuneytum að skipa hæfnisnefndir sem hafi það hlutverk að meta hæfni umsækjanda við skipun í embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra. Þá er lagt til að kveðið verði skýrar á um heimildir ráðherra til að flytja starfsmenn á milli ráðuneyta vegna tímabundinna verkefna og varanlega eftir atvikum. Í því skyni að efla pólitíska stefnumótun í ráðuneytum er loks lagt til að ráðherrum verði heimilað að ráða, auk aðstoðarmanns ráðherra, sérstakan ráðgjafa ráðherra til starfa í ráðuneyti án auglýsingar. Vegna aðhalds í rekstri ráðuneyta er þó ekki gert ráð fyrir að þessi heimild taki gildi fyrr en að afloknum næstu alþingiskosningum.
III. Mat á áhrifum frumvarpsins.
Í frumvarpinu er kveðið á um mikilvægar breytingar sem miða fyrst og fremst að því að bæta störf og starfshætti ráðherra, ríkisstjórna og stjórnsýslu Stjórnarráðs Íslands almennt.
Sú festa sem leiðir af því að kveða með tæmandi hætti á um fjölda ráðuneyta og heiti þeirra í lögum, sbr. 4. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, hefur dregið úr möguleikum ríkisstjórna til að laga skipulagið að breyttum áherslum. Eitt af markmiðum frumvarpsins er að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins til þess að skipuleggja starfsemi sína. Það auðveldar Stjórnarráðinu að laga sig að breyttum þörfum og áherslum við pólitíska stefnumörkun sem aftur ýtir undir skilvirkari undirbúning stjórnarframkvæmdar í hverjum málaflokki.
Samkvæmt skýrslu rannsóknarnefndarinnar Alþingis má ætla að forsætisráðherra hafi eða ætti að hafa víðtækara forustu- og stjórnunarhlutverk í ríkisstjórn. Af umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis má ráða að heimildir forsætisráðherra til að fela öðrum ráðherrum eða stjórnmálaleiðtogum hluta af valdi sínu eða ábyrgð sé takmörkuð. Í frumvarpinu er kveðið skýrar á um skipunar- og verkstjórnarvald forsætisráðherra sem forustumanns ríkisstjórnarinnar og skyldu hans til að hafa frumkvæði að því að samhæfa stefnu og aðgerðir þegar málefni og málefnasvið skarast, m.a. með skipun ráðherranefnda til að fjalla um einstök mál og málaflokka.
Ákvæði 9. gr. núgildandi laga um Stjórnarráð Íslands um eftirlit ráðherra með öðrum stjórnvöldum hefur þótt æði óljóst eins og bent var á í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis (bindi 7, bls. 282) og eru í IV. kafla frumvarpsins settar fram almennar reglur um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra með stjórnvöldum, bæði þeim sem heyra undir yfirstjórn hans (lægra sett stjórnvöld) sem og þeim sem heyra stjórnarfarslega undir ráðherra (sjálfstæð stjórnvöld). Þar sem lög um Stjórnarráð Íslands, svo og reglugerð um Stjórnarráð Íslands, taka til allra stjórnarmálefna ríkisins, þ.m.t. þeirra sem heyra undir sjálfstæð stjórnvöld, verður að ætla að sú eftirlitsskylda sem mælt er fyrir um í 9. gr. laga nr. 73/1969 taki til allra stjórnvalda. Ákvæði 14. gr. stjórnarskrárinnar styður einnig þá niðurstöðu. Þrátt fyrir framangreint er talið nauðsynlegt að kveða skýrar á um eftirlitsskylduna eins og lagt er til í frumvarpinu. Skýrari og skráðar reglur um eftirlit hafa það að markmiði að auka það og styrkja. Aukið eftirlit mun hins vegar óhjákvæmilega leiða til aukins álags á stjórnsýslu ráðuneytanna.
Til að stuðla að betri nýtingu mannauðs innan Stjórnarráðsins eru ákvæði í frumvarpinu sem ætlað er að stuðla að auknum hreyfanleika starfsmanna. Slíkt er einnig líklegt til að efla samvinnu og auka starfsánægju innan ráðuneyta. Munur er á lagalegri stöðu embættismanna og annarra starfsmanna Stjórnarráðins að þessu leyti. Á grundvelli 20. gr. stjórnarskrárinnar og 36. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, er heimilt að flytja embættismenn milli embætta án auglýsingar og án þeirra samþykkis. Þannig má færa ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra á milli embætta innan Stjórnarráðsins og eru dæmi um slíkt, sérstaklega hvað varðar ráðuneytisstjóra. Árið 2007 var heimild bætt í 11. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, þess efnis að færa aðra starfsmenn en embættismenn milli ráðuneyta með samþykki þeirra en án almennrar auglýsingar. Gert var ráð fyrir að forsætisráðherra setti reglur um tilhögun slíks flutnings, þar á meðal um auglýsingu lausra starfa innan Stjórnarráðs Íslands. Í frumvarpinu er áfram gert ráð fyrir að heimilt verði að flytja starfsmenn innan Stjórnarráðs Íslands án opinberrar auglýsingar. Það eykur hreyfanleika starfsmanna innan Stjórnarráðsins en skerðir ekki möguleika annarra til að sækjast eftir þeim störfum sem þar kunna að losna eins og skýrt er í athugasemdum við 21. gr. frumvarpsins.
Fyrir ráðherra er mikilvægt að geta ráðið sér pólitíska ráðgjafa. Fyrir trúverðugleika ráðuneytis skiptir hins vegar sköpum að pólitískir ráðgjafar séu ekki ráðnir sem almennir sérfræðingar sem halda áfram störfum eftir að ráðherrann hverfur á braut. Hlutverk pólitískra ráðgjafa er að veita ráðherra aðstoð við að hrinda í framkvæmd pólitískum áherslum sínum í samstarfi við fasta starfsmenn stjórnsýslu ráðuneytanna. Með frumvarpinu er ætlunin að styrkja núverandi aðstoðarmannakerfi og gefa ráðherrum færi á að ráða sér, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa til þess að aðstoða þá við stefnumótun. Í frumvarpinu er kveðið á um sérstakar skyldur þeirra varðandi pólitíska stefnumótun og að þeir vinni náið með stjórnendum og starfsmönnum ráðuneytisins í umboði ráðherra en ráðuneytisstjóri kemur þeim samskiptum á í gegnum embættismannakerfi ráðuneytanna.
Telja verður, með vísan til framangreinds, að virtum þeim hagsmunum sem horft var til við samningu frumvarpsins, að ávinningur af samþykkt þess sé umtalsverður umfram það að núgildandi lög standi óbreytt.
IV. Lög um Stjórnarráð Íslands – Sögulegt yfirlit.
1. Þróun stjórnarráðsins frá heimastjórn fram yfir miðja 20. öld.
Stjórnarráð Íslands var stofnað í upphafi heimastjórnar árið 1904 á grundvelli laga sem samþykkt höfðu verið 3. október 1903 um aðra skipun á æðstu umboðsstjórn Íslands. Löggjöf þessi var ekki ítarleg, mælti fyrst og fremst um starfskjör ráðherra og landritara og önnur fjárhagsleg atriði í tengslum við stofnun Stjórnarráðsins. Þar var þó í 1. gr. kveðið á um að skipa skyldi í Stjórnarráðið landritara og þrjá skrifstofustjóra og kveðið á um að konungur veitti þau embætti. Þessir þrír konungsskipuðu skrifstofustjórar fóru hver með sína skrifstofu í Stjórnarráðinu. Ein skrifstofa fór með dóms- og kirkjumál auk heilbrigðis- og skólamála. Á annarri skrifstofunni komu málefni atvinnugreinanna til umfjöllunar, banka- og viðskiptamál, samgöngumálefni auk sveitarstjórnar- og fátækramálefna. Þriðja skrifstofan fjallaði síðan um fjármál ríkisins, fjárlagagerð, skatta- og tollamál, gerð landsreikninga og ýmsa sameiginlega þætti í starfsmannamálum ríkisins.
Á fyrstu starfsárum Stjórnarráðsins var þessi verkaskipting hvorki bundin í lög né sett um hana almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Þegar ráðherrum var fjölgað hér á landi í þrjá árið 1917 var verkaskipting milli þeirra ákveðin með úrskurði konungs og auglýsing birt í Stjórnartíðindum um skiptingu Stjórnarráðsins í þrjár deildir sem hver var lögð undir einn ráðherra. Heiti deildanna réðust væntanlega af því hvað menn álitu að væru meginviðfangsefni þeirra, þ.e. dóms- og kirkjumáladeild, atvinnu- og samgöngumáladeild og fjármáladeild. Einstökum viðfangsefnum deildanna var enn fremur lýst í auglýsingunni sem réði þess vegna valdmörkum milli ráðherranna. Skömmu síðar var farið að kalla þessar deildir ráðuneyti.
Árið 1924 var sú breyting gerð að farið var að skipta einstökum viðfangsefnum stjórnarráðsins milli ráðherra með auglýsingu í Stjórnartíðindum en ekki milli ráðuneyta. Hélst sú skipan fram til gildistöku laga um Stjórnarráð Íslands í ársbyrjun 1970. Ekki er ljóst af hverju þessi breyting varð en hugsanlega má rekja hana til þess að í fullveldisstjórnarskránni frá 1920 var mælt fyrir um að konungur skyldi ákveða fjölda ráðherra og hvernig verkefnum væri skipt milli þeirra en ekki hvernig haga bæri skipan verkefna milli ráðuneyta. Hliðstætt ákvæði var í dönsku stjórnarskránni en þar var sá skilningur lagður í ákvæðið að stjórnskipulegri skjaldborg væri slegið um vald konungs, og þar með forsætisráðherra og ríkisstjórnar, til að ákveða tölu ráðherra, stofna ný ráðuneyti og færa verkefni milli þeirra. Óheimilt væri að takmarka þetta vald með almennri löggjöf heldur litið svo á að það væri hlutverk æðstu handhafa framkvæmdarvalds, en ekki löggjafans, að ákveða hvernig skipulagi æðstu stjórnsýslu ríkisins skyldi hagað.
Með auglýsingunni frá 1924 um skiptingu verkefna milli ráðherra var við það miðað að ráðherraembættin væru fjögur þó að þrír ráðherra gegndu þeim allt til 1939. Einn ráðherranna skyldi gegna embætti forsætisráðherra. Auk þess að vera í forsæti í ríkisstjórninni og fara með málefni stjórnskipunarinnar átti hann að annast utanríkismál. Vísir að sérstöku ráðuneyti, sem hélt utan um þessi verkefni, hafði myndast nokkru fyrr. Utanríkismálefni voru síðan skilin frá öðrum málefnum forsætisráðherraembættisins þegar utanríkismáladeild stjórnarráðsins var stofnuð árið 1938 og sérstakur skrifstofustjóri skipaður til að veita henni forstöðu. Í tengslum við það var lögunum um aðra skipan á æðstu umboðsstjórn Íslands frá 1903 breytt og konungi falið að skipa fjóra skrifstofustjóra í stjórnarráðinu í stað þriggja áður.
Við skipun þjóðstjórnarinnar 1939 var ráðherrum fjölgað úr þremur í fimm. Í tengslum við það var ákveðið að ráða fimmta skrifstofustjórann til starfa í Stjórnarráðinu. Hann hlaut hins vegar ekki konungsskipun í embætti eins og aðrir skrifstofustjórar og engin breyting gerð á lögunum frá 1903 í tengslum við ráðningu hans. Hinum nýráðna skrifstofustjóra var falið að hafa umsjón með þeim verkefnum sem fallið höfðu í hlut Eysteins Jónssonar við skiptingu verkefna ráðherranna. Þetta voru verslunar- og gjaldeyrismál auk bankamálefna og markaði þessi breyting upphafið að starfsemi viðskiptaráðuneytisins.
Næsta áratuginn fjölgaði ráðuneytunum ört. Utanríkismáladeild Stjórnarráðsins varð að utanríkismálaráðuneyti með bráðabirgðalögum árið 1940. Félagsmálaráðuneytið tók enn fremur til starfa sem sérstök stjórnarskrifstofa í september 1946 þegar skrifstofustjóri var ráðinn til að fara með daglega yfirstjórn þess málefnasviðs og þau færð undan atvinnumálaráðuneytinu. Sameiginlegu menntamála- og forsætisráðuneyti var enn fremur komið á fót í júní 1947 með ráðningu skrifstofustjóra þar. Þá voru samgöngu- og iðnaðarmál skilin frá öðrum viðfangsefnum atvinnumálaráðuneytisins í júlí 1947 og nýr skrifstofustjóri ráðinn til að hafa daglega stjórn á þeim málum í nýju ráðuneyti samgöngu- og iðnaðarmála.
Á tæpum áratug fjölgaði því ráðuneytum úr þremur í átta. Hliðstæð þróun átti sér stað í nágrannaríkjunum og átti hún sjálfsagt rætur að rekja til útvíkkunar á hlutverki ríkisvaldsins á tímum kreppu og heimsstyrjaldar er leiddi til stækkunar opinberrar stjórnsýslu. Jafnan var staðið mjög óformlega að verki þegar nýju ráðuneyti var komið á fót. Almennt var fulltrúi í Stjórnarráðinu ráðinn í starf skrifstofustjóra án þess að starfið væri auglýst opinberlega eða nokkur tilkynning birt um stofnun hins nýja ráðuneytis.
Á sama tíma fjölgaði ráðherrum einnig nokkuð auk þess sem farið var að skipta verkefnum á milli þeirra án þess að taka fullt tillit til þess í hvaða ráðuneyti málin komu til afgreiðslu. Við þá verkaskiptingu virðist einkum hafa verið litið til pólitískra aðstæðna og hún sjálfsagt notuð til að greiða fyrir stjórnarmyndun. Með þessu skapaðist hins vegar viðvarandi ósamræmi milli þess hvernig ráðherrar skiptu með sér störfum og hvar sömu málefni komu til afgreiðslu innan Stjórnarráðsins. Þetta leiddi aftur til þess að ráðuneytin gátu haft fleiri en einn ráðherra við stjórnvölinn, jafnvel fleiri en tvo. Þessi skipan átti sér ekki samsvörun í norrænni stjórnsýslu. Ekki er ólíklegt að hana megi rekja til þess að erfitt hafi þótt að láta skipulag fáliðaðs Stjórnarráðs hér á landi fylgja óreglulegum og tíðum breytingum á verkaskiptingu milli ráðherra sem ekki tóku mið af þörfum stjórnsýslunnar fyrir stöðugleika og festu.
Ráðuneytum hélt áfram að fjölga á sjötta og sjöunda áratug 20. aldar. Með bréfi forsætisráðherra 15. október 1956 var ákveðið að Hagstofa Íslands skyldi teljast meðal ráðuneyta og um það vísað til laga um stofnunina þar sem fram kom að hún heyrði beint undir ráðherra. Þá var á árunum 1959 til 1962 starfandi hér á landi sérstakt efnahagsmálaráðuneyti. Í því tilviki virðist ráðuneytisformið einkum hafa verið valið þar sem ekki var talið hægt að nota annað form utan um starfsemina nema með sérstakri lagaheimild. Verkefni þessa ráðuneytis voru síðan færð til Efnahagsstofnunar árið 1962.
2. Aðdragandi að setningu laga um Stjórnarráð Íslands.
Á sjötta áratug 20. aldar fór að bera á gagnrýni á skipan mála í Stjórnarráðinu. Þar stóðu fremstir í flokki lagaprófessorarnir og alþingismennirnir Bjarni Benediktsson og Ólafur Jóhannesson. Bjarni lagði fram tillögu til þingsályktunar í febrúar árið 1958 þar sem lagt var til að skipuð yrði fimm manna nefnd sem falið yrði að endurskoða löggjöf um Stjórnarráð Íslands og gera tillögur um skipan ráðuneyta og skiptingu starfa milli þeirra. Í greinargerð með tillögunni var talið að löggjöf um Stjórnarráðið væri mjög í molum og ráðuneytum hefði fjölgað með ákvörðunum einstakra ríkisstjórna eða ráðherra oft af veigalitlum ástæðum. Þegar Bjarni mælti fyrir tillögunni taldi hann meira að segja óljóst hvaða ráðuneyti væru raunverulega til í Stjórnarráðinu. Þingsályktunartillaga þessi var samþykkt en með þeirri breytingu að skorað var á ríkisstjórnina að sjá til þess að endurskoðun löggjafarinnar færi fram. Forsætisráðherra, Hermann Jónasson, skipaði síðan nefnd þriggja manna til að annast þetta verkefni um haustið 1958.
Ólafur Jóhannesson vakti einnig athygli á því í riti sínu Stjórnarfarsrétti, sem kom út árið 1955, að einungis fjögur af níu ráðuneytum Stjórnarráðsins hefðu verið stofnuð með lögum. Eftir að Ólafur tók sæti á Alþingi árið 1959 hélt hann því fram að ekki væri unnt að stofna til nýrra embætta og stjórnarstofnana eins og ráðuneyta án heimildar í lögum.
Bæði Ólafur og Bjarni virðast hafa verð sammála um að skipan þessara mála í Stjórnarráðinu væri ekki í réttu horfi og við því þyrfti að bregðast með því að styrkja vald Alþingis til að hlutast til um skipulag Stjórnarráðsins. Ekki verður betur séð en að almennt hafi verið tekið undir þessi sjónarmið á Alþingi. Stjórnarfrumvarp til nýrra laga um Stjórnarráð Íslands var þó ekki lagt fram á Alþingi fyrr en haustið 1968. Flutningsmaður þess var Bjarni Benediktsson forsætisráðherra sem tekið hafði við sem forsætisráðherra af Ólafi Thors í nóvember 1963. Í frumvarpinu voru fjölmörg nýmæli. Ein meginbreytinganna fólst í því að telja ráðuneytin upp í lögunum og skyldi þeim fjölgað úr níu í þrettán. Þar skipti miklu að málefnum höfuðatvinnuveganna þriggja, sjávarútvegs, landbúnaðar og iðnaðar, skyldi skipt niður á jafnmörg ráðuneyti, sem báru heiti atvinnugreinanna, og samgöngumál skilin frá málefnum iðnaðarins með stofnun sérstaks samgönguráðuneytis. Auk þess átti að stofna heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti og greina á milli forsætisráðuneytis og menntamálaráðuneytis. Ekki var farin sú leið að lögbinda verkaskiptingu milli ráðuneytanna heldur skyldi hún ákveðin með sérstakri reglugerð um Stjórnarráð Íslands þar sem gætt væri að því að þau málefni heyrðu undir viðkomandi ráðuneyti sem eðli sínu samkvæmt ættu þar heima. Í frumvarpinu var enn fremur kveðið á um að skylt væri að leggja hvert ráðuneyti óskipt til eins og sama ráðherra. Með því átti að koma í veg fyrir að verkefnum ráðuneyta væri skipt milli ráðherra þannig að fleiri en einn ráðherra færi með stjórn sama ráðuneytis eins og tíðkast hafði. Augljóslega var stefnt að því með þessu að koma í veg fyrir þann glundroða sem talið var að einkenndi skipulag Stjórnarráðsins. Að auki voru í frumvarpinu fyrirmæli um framkvæmd ríkisstjórnarfunda auk þess sem heimild var veitt fyrir ráðherra til að ráða sér pólitískan aðstoðarmann. Þá voru þar einnig ákvæði er lutu að innra skipulagi ráðuneytanna en í meginatriðum voru þau fyrirmæli reist á venjum og hefðum í því efni.
Frumvarpi þessu var vel tekið á Alþingi. Helst var fjölgun ráðuneytanna gagnrýnd auk þess sem efasemdir voru uppi um hvort rétt væri að Hagstofa Íslands teldist til ráðuneyta. Ráðuneytisstjórar í Stjórnarráðinu gagnrýndu einnig fjölgun ráðuneytanna. Þeir óttuðust að fjölgun ráðuneyta í fáliðuðu Stjórnarráði mundi leiða til þess að síður væri hægt að sinna faglegum undirbúningi stefnumarkandi ákvarðana ráðherra og að sérstök ráðuneyti atvinnugreina mundu auka hættuna á því að þar væri dreginn taumur sérhagsmuna viðkomandi greinar. Þessum sjónarmiðum virðist hafa verið hafnað á Alþingi. Frumvarpið var samþykkt 13. maí 1969 að mestu leyti í þeirri mynd sem það hafði verið lagt fram. Lögin voru síðan birt í Stjórnartíðindum sem lög nr. 73/1969. Þau tóku síðan gildi í ársbyrjun 1970 ásamt reglugerð þar sem einstökum viðfangsefnum ráðuneytisins hafði verið skipað niður á ráðuneytin. Sú skipting tók að ýmsu leyti mið af þeirri skipan sem verið hafði og í meginatriðum ekki gerðar umfangsmeiri breytingar en leiddi af þeirri fjölgun ráðuneyta sem lögin kváðu á um.
3. Skipulag Stjórnarráðs Íslands frá 1970 til dagsins í dag.
Með lögunum um Stjórnarráð Íslands komst varanleg festa á skipulag Stjórnarráðsins, eins og stefnt hafði verið að. Þessi festa endurspeglast í því að ekki voru gerðar breytingar á hinu lögbundna skipulagi Stjórnarráðsins fyrstu tvo áratugina að öðru leyti en því að Ríkisendurskoðun, sem verið hafði sérstök stjórnardeild undir fjármálaráðherra, var færð undir Alþingi árið 1986. Árið 1990 var ráðuneytunum síðan fjölgað um eitt þegar umhverfisráðuneytinu var komið á fót og málefni er lutu m.a. að mengunarvörnum, náttúruvernd og skipulagsmálum voru flutt til ráðuneytisins. Ári síðar voru fyrirmæli í lögunum um fjárlaga- og hagsýslustofnun, sem starfað hafði undir fjármálaráðherra, felld brott.
Á síðustu árum hafa aftur á móti nokkuð umfangsmiklar breytingar verið gerðar á skipulagi Stjórnarráðsins og öðrum fyrirmælum laganna. Árið 2007 var samþykkt að sameina sjávarútvegsráðuneytið og landbúnaðarráðuneytið auk þess sem Hagstofa Íslands var gerð að sjálfstæðri stofnun en ekki ráðuneyti. Á sama tíma voru málefni almannatrygginga færð til félagsmálaráðuneytis frá heilbrigðisráðuneyti og heitum þessara ráðuneyta breytt í lögunum. Enn fremur var samþykkt að sameina mætti ráðuneyti með forsetaúrskurði auk þess sem sett var ákvæði um réttarstöðu starfsmanna Stjórnarráðsins við flutning verkefna milli ráðuneyta. Á sama tíma voru ýmsar breytingar gerðar á verkaskiptingu ráðuneytanna. Þannig voru sveitarstjórnarmálefni t.d. færð frá félagsmálaráðuneytinu til samgönguráðuneytisins og heiti samgönguráðuneytisins breytt í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið.
Aftur urðu breytingar á skipulagi Stjórnarráðsins árið 2009 þegar efnahagsmál voru færð undir viðskiptaráðuneytið og heiti ráðuneytisins breytt til samræmis. Ýmsar tilfærslur urðu þá einnig á verkefnum og heitum sumra ráðuneytanna var breytt. Mennta- og menningarmálaráðuneytið kom í stað menntamálaráðuneytis og dómsmála- og mannréttindaráðuneytið í stað dóms- og kirkjumálaráðuneytis. Á sama ári var nýjum kafla bætt við lögin um siðareglur fyrir ráðherra, starfsmenn Stjórnarráðsins og aðstoðarmenn ráðherra.
Í ársbyrjun 2011 voru dómsmála- og mannréttindaráðuneytið og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið síðan sameinuð í eitt innanríkisráðuneyti og heilbrigðisráðuneyti og félags- og tryggingamálaráðuneyti sameinuð í eitt velferðarráðuneyti, allt í samræmi við lög sem samþykkt höfðu verið á Alþingi í september 2010. Samkvæmt gildandi lögum eru ráðuneytin því tíu að tölu eða einu fleira en fjöldi þeirra var við gildistöku laganna frá 1969.
Allar þær breytingar sem gerðar hafa verið á skipulagi Stjórnarráðsins á síðustu árum byggjast á þeirri meginforsendu, sem lögð var til grundvallar við setningu laga um Stjórnarráðið, að það sé hlutverk löggjafans að ákveða fjölda ráðuneyta og heiti þeirra og þar með hvernig skiptingu verkefna milli þeirra skuli hagað í meginatriðum. Þar sem hvert ráðuneyti skal lagt óskipt til eins og sama ráðherra ræður löggjöfin því í raun einnig fjölda ráðherra og að nokkru leyti hvernig verkaskiptingu þeirra er hagað.
Á níunda áratug 20. aldar voru tvívegis lagðar fram tillögur að heildarendurskoðun laganna. Í hvorugt skiptið stóð þó til að gera grundvallarbreytingar á þeim. Áfram skyldi lagt bann við því að stofnsetja ráðuneyti eða leggja þau niður nema með lögum og áfram átti að leggja þau óskipt til eins og sama ráðherra við skiptingu verkefna milli þeirra. Bæði frumvörpin miðuðu að fækkun ráðuneyta með sameiningu þeirra auk þess sem stefnt var að ákveðnum breytingum á skipulagi starfsmannamála innan ráðuneytanna.
Fyrra frumvarpið var samið af nefnd sem hafði verið skipuð í kjölfar stjórnarmyndunar árið 1983, stjórnkerfisnefndar eins og hún var nefnd. Fyrstu frumvarpsdrög nefndarinnar miðuðu að fækkun ráðuneyta úr þrettán í átta. Þá var stefnt að því að efla pólitíska yfirstjórn í ráðuneytunum með því að sameina stöður ráðuneytisstjóra og aðstoðarmanna í embætti ráðherraritara. Skyldi hann vera æðstur embættismanna innan ráðuneyta utan ráðherra og væntanlega valinn á pólitískum forsendum þó að það hafi ekki komið beinlínis fram í frumvarpinu. Auk þess var stefnt að afnámi hinnar svonefndu æviráðningar starfsmanna ráðuneytanna sem þá var í gildi. Þess í stað átti að miða við að þeir yrðu ráðnir til starfa til allt að sex ára í senn og mættu ekki starfa þar lengur en í tólf ár. Þegar frumvarp þetta var lagt fram á Alþingi árið 1986 hafði verið dregið nær alveg í land með fækkun ráðuneyta. Aðeins skyldi hætt að telja Hagstofuna til ráðuneyta. Áfram var hins vegar stefnt að því að koma á fót embættum ráðherraritara og að starfsmenn Stjórnarráðsins yrðu ráðnir til starfa tímabundið til sex ára í senn. Frumvarp þetta varð ekki útrætt á þessu löggjafarþingi og var ekki lagt aftur fram.
Síðara frumvarpið var einnig samið af nefnd, stjórnsýslunefnd, sem átti að endurskoða löggjöf um ýmis atriði í stjórnsýslu ríkisins og þá einkum löggjöfina um Stjórnarráðið. Hún skilaði af sér frumvarpsdrögum í ágúst 1989 þar sem markmiðin virðast hafa verið í meginatriðum þau sömu og í frumvarpi stjórnkerfisnefndar, þ.e. að fækka ráðuneytum, styrkja pólitíska forustu yfir þeim og auka sveigjanleika í starfsmannahaldi. Upphaflegu tillögurnar gerðu ráð fyrir að ráðuneytunum yrði fækkað úr þrettán í tíu. Sameining landbúnaðar- og sjávarútvegsráðuneytis mætti hins vegar andstöðu í stjórnarflokkunum og þegar frumvarpið var lagt fyrir Alþingi var aðeins gert ráð fyrir fækkun ráðuneyta í ellefu. Efla átti pólitíska yfirstjórn með því að veita ráðherra heimild til að ráða aðstoðarmann í hvert ráðuneyti sem hann fór með og fela honum að rita undir stjórnvaldserindi sem snertu þau viðfangsefni. Þá var stefnt að afnámi æviráðningar starfsmanna ráðuneytanna. Skyldi ráðuneytisstjóri ráðinn tímabundið til sex ára í senn en aðrir starfsmenn ráðnir ótímabundið með þriggja mánaða gagnkvæmum uppsagnarfresti. Ýmis önnur nýmæli voru í þessu frumvarpi. Til dæmis var þar ákvæði sem lýsti almennu hlutverki ráðuneyta og heimilað var að skipa ráðherra án ráðuneytis. Komið var undir þinglok árið 1990 þegar frumvarp þetta var lagt fram á Alþingi og ekki mælt fyrir því. Það var ekki endurflutt á næstu þingum.
V. Stjórnskipuleg staða ráðherra, skipun þeirra og lausn frá embætti.
Þótt ákvæði stjórnarskrárinnar séu fáorð um verkefni og stöðu ráðherra er óumdeilt í stjórnskipan landsins að ráðherrar í ríkisstjórn Íslands fara með æðsta framkvæmdarvald hver á sínu sviði eins og nánar er mælt fyrir um í reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Þeim mun ítarlegri er stjórnarskráin um verkefni og stöðu forseta Íslands. Stjórnskipuleg staða ráðherra í ríkisstjórn grundvallast í raun á þremur ákvæðum stjórnarskrárinnar. Í fyrsta lagi á 1. málsl. 1. mgr. 11. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir: „Forseti lýðveldisins er ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum.“ Í öðru lagi á 1. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir: „Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt.“ Í þriðja lagi á 1. málsl. 14. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir: „Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum.“ Framangreind ákvæði leggja allar ákvarðanir um stjórnarathafnir, sem forseta Íslands er í orði kveðnu falið að sinna í stjórnarskránni, í hendur ráðherra og ábyrgðina af þeim sömuleiðis.
Þótt sú regla sé hvergi orðuð í stjórnarskránni með beinum hætti telst það ótvíræð stjórnskipunarvenja í íslenskum rétti að ríkisstjórn getur ekki setið að völdum né einstakir ráðherrar á ráðherrastóli í andstöðu við meiri hluta þingmanna á Alþingi. Reglan felur í sér meginstoð íslenskrar stjórnskipunar og skapar Alþingi Íslendinga ótvírætt þann sess að vera æðsta valdastofnun þjóðarinnar.
Í 1. málsl. 15. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn.“ Sú athöfn að skipa ráðherra og veita þeim lausn er stjórnarathöfn sem forsætisráðherra framkvæmir og ber hann jafnframt ábyrgð á henni, sbr. framangreind ákvæði stjórnarskrárinnar og lokamálsl. 1. mgr. 17. gr. stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að forseti skuli kveðja einn ráðherra til forsætis í ríkisstjórn og skuli hann nefnast forsætisráðherra. Það leiðir hins vegar af þingræðisreglunni að það er í reynd Alþingi, eða þeir flokkar sem mynda þar meiri hluta, sem ræður því hverjir gegna ráðherraembættum.
Stjórnarskráin mælir ekki fyrir um málsmeðferð eða framkvæmd við myndun ríkisstjórnar og skipun ráðherra. Samkvæmt venju gerist þetta þannig að í kjölfar alþingiskosninga, og þess á milli ef nauðsyn krefur, felur forseti Íslands þeim einstaklingi, að jafnaði forustumanni stjórnmálahreyfingar, sem líklegastur er talinn til að geta myndað ríkisstjórn er njóti stuðnings meiri hluta Alþingis, eða hlutleysis meiri hluta Alþingis, umboð til myndunar ríkisstjórnar. Sú athöfn forseta að úthluta umboði til stjórnarmyndunar telst ekki stjórnarathöfn í skilningi stjórnarskrárinnar, enda er litið svo á að hendur forseta séu bundnar af þingræðisreglunni. Á hinn bóginn er ljóst, í því fjölflokkakerfi stjórnmálanna sem hér er við lýði, að það kann að vera háð mati forseta hverjum skuli falið stjórnarmyndunarumboð. Stjórnskipuleg ábyrgð á myndun ríkisstjórnar og skipun ráðherra hvílir hins vegar á þeim ráðherra sem fær skipun að eigin tillögu í embætti forsætisráðherra og ábyrgist þá jafnframt að hann og ráðuneyti hans, þ.e. ríkisstjórnin, sem og einstakir ráðherrar í henni njóti stuðnings eða hlutleysis meiri hluta Alþingis. Stjórnskipuleg ábyrgð forsætisráðherra birtist í því að hann undirritar eigin skipunarbréf ásamt forseta sem og skipunarbréf annarra ráðherra í ríkisstjórn. Aðrir ráðherrar sitja í þessum skilningi annars vegar í skjóli Alþingis og hins vegar í skjóli forsætisráðherra.
Af þingræðisreglunni leiðir að forsætisráðherra er skylt að biðjast lausnar fyrir sig og ráðuneyti sitt eða einstaka ráðherra í ríkisstjórn ef í ljós er leitt á Alþingi að ríkisstjórnin eða einstakir ráðherrar njóta ekki stuðnings eða hlutleysis meiri hluta Alþingis. Þetta getur gerst með tvennum hætti, annars vegar þegar úrslit alþingiskosninga leiða í ljós að þingmeirihluti sem ríkisstjórn hefur stuðst við er ekki lengur til staðar og hins vegar ef Alþingi lýsir vantrausti á ríkisstjórn eða einstaka ráðherra. Er forsætisráðherra þá skylt að gera tillögu til forseta þar sem hann biðst lausnar fyrir sig og ráðuneyti sitt eða fyrir þann ráðherra sem vantrausti hefur verið lýst á.
Það að einstakir ráðherra sitji í skjóli forsætisráðherra birtist í því að forsætisráðherra hefur stjórnskipulegt vald til að gera tillögu til forseta um að einstakir ráðherrar verði leystir frá embætti. Tillögu um slíkt þarf þó fyrst að bera upp í ríkisstjórn eins og önnur málefni sem bera þarf undir forseta til staðfestingar. Forsætisráðherra er þó ekki bundinn af afstöðu ríkisstjórnar til tillögunnar en þarf þó jafnan að gæta að því að ákvörðun kann að hafa áhrif á afstöðu Alþingis til ríkisstjórnarinnar og þess stuðnings sem hún þar nýtur. Framangreint, ásamt verkskipulagsvaldinu sem fjallað er um í næsta kafla, markar stöðu forsætisráðherra öðru fremur sem forustumanns ríkisstjórnarinnar og veitir honum tiltekið agavald yfir ráðherrum í ráðuneyti hans þótt hann hafi ekki beinar valdheimildir til að hafa afskipti af þeim stjórnarmálefnum sem þeir bera ábyrgð á samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands.
VI. Skipulag Stjórnarráðs Íslands og verkaskipting á milli ráðherra.
15. gr. stjórnarskrárinnar er svohljóðandi: „Forseti skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.“ Um fyrri málslið þessa ákvæðis er fjallað í kaflanum hér á undan og vísast til þess sem þar segir m.a. um stjórnskipulega stöðu ráðherra. Síðari málsliðurinn felur í sér tvennt. Annars vegar að það er á valdi forsætisráðherra, með atbeina forseta, að ákveða fjölda ráðherra í ríkisstjórn og hins vegar að það er á valdi forsætisráðherra, með atbeina forseta, að ákveða verkaskiptingu á milli ráðherra. Ákvörðun um þessi atriði telst með öðrum orðum til stjórnarathafna í skilningi stjórnarskrárinnar og er á valdsviði framkvæmdarvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar um þrígreiningu ríkisvaldsins. Stjórnarskráin hefur hins vegar ekki að geyma reglur um hver fjöldi ráðuneyta megi vera eða um heimildir til að fela sama ráðherra að fara með fleiri en eitt ráðuneyti samtímis. Af því leiðir að ætla má að ákvörðun um þessi efni séu á valdi löggjafans svo sem núgildandi lög um Stjórnarráð Íslands bera með sér.
Með setningu laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, voru settar skorður við fjölda ráðuneyta í Stjórnarráðinu og jafnframt hvaða ráðuneyti skyldu starfrækt og hvert heiti þeirra skyldi vera. Sérstaklega var mælt fyrir um að óheimilt væri að stofna nýtt ráðuneyti eða leggja ráðuneyti niður nema með lögum. Jafnframt var mælt fyrir um að hvert ráðuneyti skyldi lagt óskipt til eins og sama ráðherra. Standa ákvæði laganna að þessu leyti enn óbreytt, en er þar kveðið á um það með tæmandi hætti hvaða ráðuneyti skuli starfrækt og að hvert ráðuneyti skuli lagt óskipt til eins og sama ráðherra. Hins vegar hafa margsinnis verið gerðar breytingar á lögunum hvað varðar fjölda ráðuneyta og heiti þeirra. Um sögulegar ástæður fyrir setningu þessara reglna vísast til IV. kafla almennra athugasemda.
Með lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, var í samræmi við 15. gr. stjórnarskrárinnar mælt fyrir um að stjórnarmálefni skyldu heyra undir ráðuneyti eftir ákvæðum reglugerðar, er forseti Íslands setur samkvæmt tillögum forsætisráðherra. Í lögunum var hins vegar jafnframt kveðið á um að þess skyldi jafnan gætt við verkaskiptingu á milli ráðuneyta að eðlisskyld málefni skyldu færð undir sama ráðuneyti. Þótt þessi regla sé í sjálfu sér eðlileg má færa fyrir því rök að með henni hafi löggjafinn að vissu leyti seilst inn á svið framkvæmdarvaldsins, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar.
Í kjölfar setningar laga nr. 73/1969, þar sem ráðuneyti voru talin upp með tæmandi hætti og nafngreind, og setningar reglugerðar um Stjórnarráð Íslands festist sú venja í smám saman í sessi við setningar laga að í þeim væri tiltekið hvaða ráðherra skyldi fara með yfirstjórn þeirra málefna sem um var fjallað í lögunum. Ástæður þessarar þróunar eru ekki að fullu ljósar en þó má geta sér til um að einmitt sú staðreynd að ráðuneyti voru talin upp og nafngreind í lögum hafi gert þann kost nærtækan við lagasetningu á einstökum sviðum að vísa til viðkomandi ráðherra og ráðuneytis. Þessi lagaframkvæmd breytir því hins vegar ekki að það er samkvæmt beinu ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar á valdi forsætisráðherra með atbeina forseta Íslands að skipta verkum með ráðherrum, en ekki löggjafans. Stjórnvaldsfyrirmæli um verkaskiptingu milli ráðherra sem sett eru, samkvæmt núgildandi lögum, í formi reglugerðar um Stjórnarráð Íslands ganga með öðrum orðum framar settum lögum frá Alþingi, ef á reynir. Þótt sú niðurstaða kunni að hljóma einkennilega að unnt sé að skipa málum með stjórnvaldsfyrirmælum í ósamræmi við sett lög frá Alþingi þá leiðir hana eins og áður segir beint af ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. gr. hennar þar sem mælt er fyrir um þrígreiningu ríkisvaldsins, en samkvæmt þessum ákvæðum má skýrt vera að það er verkefni framkvæmdarvaldsins, þ.e. forsætisráðherra með atbeina forseta Íslands, en ekki löggjafans að skipta verkum með ráðherrum og ráðuneytum þeirra. Með þessum hætti hafa sambærileg ákvæði í dönsku stjórnarskránni ætíð verið túlkuð og framkvæmd og mörg dæmi eru um það að stjórnarmálefni séu færð á milli ráðuneyta óháð því hvort lagafyrirmæli kveði á um annað. Hvað sem þessu líður verður almennt að teljast óheppilegt að ósamræmi sé á milli reglugerðar um Stjórnarráðið og settra laga. Til að bæta úr því er í sérstöku frumvarpi sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi lagt til að horfið verði frá þeirri löggjafarframkvæmd sem að framan greinir að telja ráðuneyti upp með tæmandi hætti í lögum um Stjórnarráð Íslands og jafnframt að heiti ráðherra og ráðuneyta verði felld brott í einstökum lögum. Þannig er lagt til að ekki verði kveðið á um það í lögum undir hvaða ráðherra tiltekin málefni og málefnasvið skuli heyra heldur verði verkaskipting á milli ráðherra í ríkisstjórn ákveðin alfarið með forsetaúrskurði í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar. Í þessu felast þó í reynd engar breytingar frá núverandi réttarástandi enda verður talið að verkaskiptingarvaldið liggi og hafi legið, óháð fyrri lagaframkvæmd, hjá forsætisráðherra með atbeina forseta og að það verði ekki af honum tekið nema með breytingum á stjórnarskránni.
Valdmörk á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds eru með svipuðum hætti annars staðar á Norðurlöndum, að Finnlandi frátöldu. Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð er skipulag ráðuneyta og verkaskipting milli þeirra ekki fest í lög heldur er skipulagsvaldið í höndum forsætisráðherra og ríkisstjórna. Mjög algengt er að gerðar séu breytingar á ráðuneytum við ríkisstjórnarskipti og verkefni færð á milli ráðuneyta. Í Finnlandi eru stjórnarmálefni hins vegar jafnan flutt á milli ráðuneyta með lögum enda á sú framkvæmd sér beina stoð í finnsku stjórnarskránni og eru frumvörp um slíkt jafnan á meðal fyrstu þingmála hverrar ríkisstjórnar.
Tilgangur framangreindra breytinga er að færa framkvæmdina til samræmis við ákvæði stjórnarskrárinnar og tryggja samræmi á milli forsetaúrskurðar, þ.e. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands eins og stjórnvaldsfyrirmælin heita nú, og laga.
Með framangreindum breytingum mun sveigjanleiki í skipulagi Stjórnarráðsins aukast til muna bæði hvað varðar ákvörðun um það hvaða ráðuneyti skuli starfrækt og hver fjöldi þeirra skuli vera og jafnframt hver verkaskipting á milli þeirra skuli vera og er þetta ekki síður markmið breytinganna. Áfram er þó gert ráð fyrir að svigrúm stjórnvalda séu sett þau mörk að ráðuneyti skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en tíu.
VII. Ríkisstjórnarstarfið og samhæfing starfa á milli ráðherra – ráðherranefndir.
Eina ákvæði stjórnarskrárinnar þar sem fjallað er um ríkisstjórnina og starfsemi hennar er 17. gr. stjórnarskrárinnar sem er svohljóðandi: „Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Svo skal og ráðherrafund halda, ef einhver ráðherra óskar að bera þar upp mál. Fundunum stjórnar sá ráðherra, er forseti lýðveldisins hefur kvatt til forsætis, og nefnist hann forsætisráðherra.“ Allir ráðherrar í ríkisstjórn Íslands hafa rétt og skyldu til að sitja ráðherrafundi, nema réttmæt forföll hamli, og eru slíkir fundir jafnan nefndir ríkisstjórnarfundir og er í frumvarpinu lagt til að það heiti verði fest í sessi í lögum um Stjórnarráð Íslands. Eins og rakið hefur verið fara ráðherrar í ríkisstjórn Íslands með æðsta framkvæmdarvald hver á sínu sviði. Ríkisstjórnin fer þannig ekki með beinar valdheimildir heldur þjónar hún fyrst og fremst hlutverki sem stjórnmálalegur samráðsvettvangur þeirra ráðherra sem mynda ríkisstjórn auk þess að vera vettvangur þverfaglegrar umfjöllunar um margvísleg mál. Ríkisstjórnin er með öðrum orðum ekki stjórnsýslunefnd eða fjölskipað stjórnvald í þeim skilningi að hún tekur ekki stjórnvaldsákvarðanir. Fram hjá því verður þó ekki litið að hér á landi líkt og í öðrum þingræðisríkjum gegna ríkisstjórnir mikilvægu hlutverki í því að tryggja samvinnu og samstarf milli ráðherra og yfirleitt setja þær sér sameiginleg markmið, t.d. í formi stjórnarsáttmála eða stefnuyfirlýsinga. Lýðræðisstjórnskipan gengur út á það að valdið sé sprottið frá fólkinu og að kjörnir fulltrúar og stjórnvöld starfi í umboði þess. Þessu má lýsa sem einfaldri umboðskeðju og í þeirri umboðskeðju gegnir ríkisstjórnin mikilvægu hlutverki. Umboðskeðjan hefur upphafspunkt hjá kjósendum, leiðir þaðan til þings, áfram til forsætisráðherra og ráðuneyti hans, þ.e. til ríkisstjórnar, áfram til ráðuneyta og síðan til annarra stjórnvalda sem starfa undir þeim beint eða stjórnarfarslega til að gæta hagsmuna fólksins. Hverjum hlekk í keðjunni fylgir framsal valds frá umbjóðanda til fulltrúa, en handhafi valdsins á hverjum tíma er ábyrgur gagnvart umbjóðanda sínum um meðferð þess. Í vissum tilvikum getur verið ástæða til að undanskilja aðila beinni íhlutun umbjóðenda sinna, þar sem mikilvægt er að óhlutdrægni þeirra sé ekki dregin í efa, sbr. sjálfstæðar ríkisstofnanir.
Eins og mælt er fyrir um í 17. gr. stjórnarskrárinnar er ráðherrum skylt að bera undir ríkisstjórn nýmæli í lögum og mikilvæg stjórnarmálefni. Með nýmælum í lögum er átt við að allar tillögur til lagabreytinga sem ráðherrar hyggjast bera upp á Alþingi verður fyrst að bera upp í ríkisstjórn. Þá ber þeim jafnframt að bera upp í ríkisstjórn þau mál sem teljast mikilvæg stjórnarmálefni. Ljóst er hins vegar að það er háð mati hverju sinni hvaða mál teljast mikilvæg í þessum skilningi og hvílir það mat á herðum viðkomandi ráðherra hverju sinni. Ljóst er að ýmis mál geta verið þess eðlis að þau teljist mikilvæg í skilningi stjórnskrárinnar og laga um Stjórnarráð Íslands. Má í því sambandi t.d. ætla að það geti átt við um reglugerðir og yfirlýsingar sem fela í sér einhverja stefnu- eða áherslubreytingu eða teljast pólitískt umdeilanlegar í einhverjum mikilvægum atriðum eða t.d. ef sýnt þykir að reglugerð eða yfirlýsing hafi umtalsverð áhrif á útgjöld ríkissjóðs umfram það sem fjárheimildir leyfa eða á efnahagsmál almennt. Regla stjórnarskrárinnar um að kynna skuli mikilvæg stjórnarmálefni í ríkisstjórn er afar þýðingarmikil í því skyni að tryggja pólitísk samráð og stuðning við mál sem nauðsynlegt er að hafa við stjórn landsins og stefnumótun á hverjum tíma. Þykir rétt að lögfesta framangreinda afmörkun til leiðbeiningar fyrir ráðherra og til að tryggja meiri festu í störfum ríkisstjórnarinnar. Almennt séð verður það hins vegar að vera á ábyrgð hvers ráðherra að leggja mat á það hvaða mál teljast mikilvæg í þessum skilningi, bæði með hliðsjón af almennum viðmiðunum eins og þeim sem að framan greinir en einnig út frá pólitískum sjónarmiðum. Þá getur ríkisstjórn einnig á hverjum tíma afmarkað það nánar í starfsreglum hvaða mál skuli leggja fyrir ríkisstjórn.
Í reynd er það þannig að ráðherrar taka upp margvísleg mál í ríkisstjórn. Auk mála sem teljast í eðli sínu mikilvæg stjórnarmálefni og skylt er að taka upp eru ýmis önnur mál að jafnaði tekin upp eftir mati ráðherra á því hvort þeir telja sig þurfa pólitískan stuðning við mál eða að minnsta kosti samráð. Þverfaglegt samráð hlýtur að styrkja málatilbúnað en hið pólitíska samráð er grundvallaratriði í starfi ríkisstjórnar og ráðherra en brestur á pólitísku samráði getur haft þær afleiðingar að ráðherra eða ríkisstjórn glatar trausti Alþingis, sbr. þingræðisregluna, eða trausti forsætisráðherra sem hefur þá vald til að víkja ráðherrum úr embætti eins og rakið hefur verið.
Ákvarðanir ríkisstjórna eru samkvæmt framangreindu almennt pólitísks eðlis og pólitískt bindandi fyrir ráðherra en ekki lagalega. Mikilvægi þeirrar reglu að ráðherrar þurfi að kynna áform sín í ríkisstjórn helgast af því að samráðherrar þeirra bera hugsanlega pólitíska ábyrgð á gjörðum þeirra og hugsanlega vissa lagalega ábyrgð jafnframt, sbr. lög um ráðherraábyrgð, nr. 4/1963. Nauðsynlegt er því að ráðherrar leiti samstöðu í ríkisstjórn áður en mál eru tekin til afgreiðslu. Formleg og lagalegt hlutverk ríkisstjórnar Íslands er að þessu leyti sambærilegt við ríkisstjórnir Danmerkur, Noregs og Finnlands. Sænska fyrirkomulagið er hins vegar frábrugðið en þar hefur ríkisstjórn stöðu stjórnsýslunefndar sem fer með beint ákvörðunarvald í ýmsum málum og getur gefið stjórnsýslu ríkisins bein fyrirmæli, að sama skapi er stjórnsýsluvald einstakra ráðherra takmarkað. Flest þingræðisríki búa hins vegar við fyrirkomulag sem liggur einhvers staðar á milli hins íslenska og hins sænska. Í Noregi ber ráðherra að bera mikilvæg málefni undir ríkisstjórn. Skrifstofa forsætisráðherra skilgreinir mikilvæg málefni sem mál sem geta haft mikilvægar efnahagslegar og stjórnsýslulegar afleiðingar, pólitískt mikilvæg mál og málefni sem ágreiningur ríkir um milli ráðherra. Lögð er áhersla á sameiginlega ábyrgð ríkisstjórnarinnar á ákvörðunum sem teknar eru. Finnska kerfið er að ýmsu leyti líkt hinu sænska, en það danska líkt hinu íslenska. Ráðherrafundir, þ.e. ríkisstjórnarfundir, gegna þannig afar mikilvægu hlutverki við að tryggja eðlilegt samráð og samhæfingu milli ráðherra við stjórn landsins. Mikilvægt er að störf ríkisstjórnar séu með þeim hætti að hlutverk ríkisstjórnar sem samráðs- og samhæfingarvettvangs virki sem best en um starfshætti og verklag ríkisstjórnar er nánar kveðið á um í starfsreglum sem ríkisstjórnin setur sér.
Í frumvarpinu er kveðið á um heimildir forsætisráðherra, með samþykki ríkisstjórnar, til að skipa ráðherranefndir til að fjalla um einstök mál eða málaflokka og er það nýmæli. Tilgangur ráðherranefnda er skapa vettvang fyrir ráðherra sem bera ábyrgð á skyldum málefnum til að samhæfa stefnu sína og aðgerðir í tilteknum málum eða málaflokki. Sú aðferð að skipa ráðherranefndir í þessum tilgangi er notuð í flestum nágrannaríkjum okkar og er mikilvæg aðferð við að samhæfa störf ráðherra utan eiginlegra ríkisstjórnarfunda. Ráðherranefndir eru m.a. vettvangur til þess að undirbúa mál fyrir umfjöllun í ríkisstjórn og tryggja að þau hljóti nauðsynlega þverfaglega umfjöllun á undirbúningsstigi. Ráðherranefndir létta þannig álagi af ríkisstjórn og gera umræður þar markvissari en þær geta einnig gert forustumönnum í ríkisstjórnarsamstarfi auðveldara fyrir með að sinna leiðtogahlutverki sínu á einstökum málefnasviðum. Mikilvægt er þó að undirstrika að umfjöllun og formleg afgreiðsla mála í ráðherranefndum getur ekki komið í stað formlegrar umfjöllunar um mál sem bera skal upp í ríkisstjórn en ráðherranefndir geta vissulega tekið ákvarðanir um margvísleg veigaminni mál sem þarfnast afgreiðslu. Í Danmörku starfa á hverjum tíma nokkrar formlegar ráðherranefndir sem m.a. fjalla um mál áður en þau koma til umfjöllunar í ríkisstjórn og má segja að þar í landi séu störf slíkra nefnda ein helsta samhæfingaraðferð ríkisstjórna. Sú aðferð að skipa ráðherranefndir hefur ekki verið notuð mikið hér á landi í gegnum tíðina. Lengst af hefur einungis ein ráðherranefnd verið starfandi, þ.e. ráðherranefnd um ríkisfjármál, en formleg umgjörð hennar hefur þó verið takmörkuð. Á þessu urðu breytingar á árinu 2009 þegar stofnaðar voru, með ákvörðun ríkisstjórnar, þrjár nýjar ráðherranefndir, þ.e. ráðherranefndir um efnahagsmál, Evrópumál og jafnréttismál. Jafnframt var formleg umgjörð ráðherranefnda styrkt með setningu starfsreglna, sem eru í meginatriðum að formi til hliðstæðar starfsreglum ríkisstjórnar, auk þess sem ráðherranefndum var markaður sess í skipuriti forsætisráðuneytisins. Frá þessum tíma hafa tvær nýjar ráðherranefndir verið settar á fót, annars vegar ráðherranefnd um skuldavanda heimila og hins vegar ráðherranefnd um atvinnumál. Þótt ekki sé komin mikil reynsla á störf ráðherranefnda hér á landi er reynslan af þeim almennt talin góð svo sem fram kemur í umsögnum ráðherra sem gerð er grein fyrir í skýrslu nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands. Er það mat ráðherra að þeir telja að nefndirnar efli samhæfingu milli ráðherra og víkki sjóndeildarhring þeirra út fyrir eigin málaefnasvið. Ráðherrar telja að slíkar nefndir styrki þá og geri þeim betur kleift að sinna verkefnum sínum. Í skýrslu nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands er lögð áhersla á að setja þurfi markvissa umgjörð utan um störf slíkra nefnda. Ákvæði frumvarpsins um ráðherranefndir miða að því að tryggja hina formlegu umgjörð um störf ráðherranefnda.
Forsætisráðherra gegnir mikilvægu hlutverki í að samhæfa störf ráðherra með verkstjórn í ríkisstjórn og ráðherranefndum. Í 8. gr. frumvarpsins er kveðið á um að forsætisráðherra skuli beita sér fyrir því að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðherra á einstökum sviðum ef á þarf að halda. Samhæfingarhlutverk forsætisráðherra leiðir af stöðu hans sem forustumanns ríkisstjórnarinnar. Í ákvæðinu er jafnframt kveðið á um skyldur annarra ráðherra til að leitast við að samhæfa stefnu sína og aðgerðir við stefnu og aðgerðir annarra ráðherra sem vinna að skyldum verkefnum. Af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis verður ráðið að brýnt sé að efla samhæfingu í störfum ráðherra og eru framangreind ákvæði sett fram til að undirstrika skyldu ráðherra í þessum efnum.
Forustu- og samhæfingarhlutverk forsætisráðherra birtist einnig í hlutverki hans við eftirfylgni með stjórnarsáttmála og stefnuyfirlýsingum ríkisstjórnarinnar. Við breytingar á stjórnarráðsreglugerðinni árið 2009 var hnykkt á þessu atriði og nefnt að forsætisráðuneytið færi með forustu og verkstjórn innan Stjórnarráðs Íslands.
VIII. Stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra.
Ráðherrar eru æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins, hver á sínu sviði, og bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum, sbr. 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 14. gr. stjórnarskrárinnar. Þar sem ráðherra er æðsti handhafi framkvæmdarvalds er stjórnarframkvæmd á hans málefnasviði jafnframt undir yfirstjórn hans, séu ekki á því gerðar undantekningar með lögum. Þetta má orða svo að viðkomandi ráðuneyti og þau stjórnvöld sem fara með verkefni á málefnasviði ráðherrans heyra undir yfirstjórn hans enda séu ekki á því gerðar undantekningar með lögum. Þær yfirstjórnunarheimildir sem hér um ræðir eru nefndar almennar yfirstjórnunarheimildir. Af almennum yfirstjórnunarheimildum ráðherra og stjórnarskrárbundinni ábyrgð hans á stjórnarframkvæmdum leiðir síðan að á ráðherra hvíla einnig almennar eftirlitsskyldur með þeirri framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, bæði þeirri framkvæmd er fram fer á vegum viðkomandi ráðuneytis og annarra stjórnvalda, nema á því séu gerðar undantekningar með lögum.
Í lögum er ekki að finna afmarkaða lýsingu á inntaki almennra yfirstjórnunarheimilda ráðherra. Grundvöll þessara heimilda er að finna í stöðu ráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds á sínu sviði og svo stigskiptingu stjórnsýslukerfisins. Í grófum dráttum má lýsa inntaki þessara heimilda með eftirfarandi hætti.
Í fyrsta lagi er ráðherra æðsti embættismaður viðkomandi ráðuneytis og fer með yfirstjórn þess að því leyti sem undantekningar eru ekki gerðar þar á með lögum. Í því felst að hann fer með þær valdheimildir sem honum eða ráðuneytinu eru faldar. Í krafti þeirrar stöðu felur hann starfsmönnum ráðuneytisins að fara með tiltekin verkefni og getur gefið þeim fyrirmæli um rækslu þeirra starfa. Ráðherra ber í þessu sambandi jafnframt að fylgjast með og hafa eftirlit með því að þessi störf séu innt af hendi samkvæmt lögum og á árangursríkan og hagkvæman hátt.
Í öðru lagi felst í stöðu ráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdarvaldsins að hann fer einnig með yfirstjórn lægra settra stjórnvalda, sem starfa á því málefnasviði sem honum er falið að sinna, enda séu ekki undantekningar gerðar þar á með lögum. Ráðherra hefur að mörgu leyti svipaðar heimildir til að gefa lægra settu stjórnvaldi fyrirmæli og hann hefur gagnvart starfsmönnum ráðuneytis síns. Fyrirmæli laga geta þó í ákveðnum tilvikum takmarkað möguleika ráðherra til að beita stjórnunarheimildum gagnvart lægra settum stjórnvöldum. Hér má til að mynda benda á að þegar starfsmenn lægra setts stjórnvalds, sem heyrir undir yfirstjórn ráðherra, taka stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, getur aðili máls kært hana til ráðherra skv. 26. gr. stjórnsýslulaga, nema undantekningar séu á gerðar með lögum. Ef starfsmaður ráðuneytis tekur slíka ákvörðun í umboði ráðherra er þessi möguleiki ekki fyrir hendi. Þetta réttarúrræði getur takmarkað heimildir ráðherra til að gefa lægra settu stjórnvaldi bein fyrirmæli um úrlausn einstakra mála enda væri slíkt til þess fallið að ganga gegn rétti aðila málsins til að fá skoðun þess á tveimur stjórnsýslustigum. Þessi takmörkun stjórnunarheimilda útilokar hins vegar ekki heimildir ráðherra til að gefa lægra settu stjórnvaldi almenn fyrirmæli um framkvæmd þeirra verkefna sem því eru falin og þá ber að hafa í huga að þegar og ef máli er beint til ráðherra á grundvelli stjórnsýslukæru þá felst í úrskurðarvaldinu mikilvægt stjórntæki ráðherrans gagnvart hinu lægra setta stjórnvaldi. Sambærilegar takmarkanir getur leitt af öðrum lagafyrirmælum um framkvæmd tiltekinna verkefna sem lægra settum stjórnvöldum eru falin. Fyrirmæli ráðherra mega þannig til að mynda ekki leiða til þess að lögbundið skyldubundið mat stjórnvalda sé afnumið eða þrengt verulega eða til þess að gengið sé gegn lögum eða óskráðum grundvallarreglum um meðferð og beitingu stjórnsýsluvalds að öðru leyti.
Sambærileg viðmið eiga almennt við um almennar eftirlitsheimildir og skyldur ráðherra og við eiga um yfirstjórnunarheimildir. Ráðherra hefur í grundvallaratriðum sömu heimildir og skyldur til að hafa eftirlit með lægra settum stjórnvöldum og hann hefur gagnvart starfsmönnum ráðuneytis. Ef út af er brugðið í starfsemi lægra setts stjórnvalds, svo sem um framkvæmd eftirlits eða annarra lögbundinna verkefna sem því eru falin, ber ráðherra almennt að bregðast við og nota einhver þeirra stjórnunarúrræða er hann hefur og felast í stjórnunarheimildum hans. Möguleiki aðila máls til að kæra ákvarðanir lægra setts stjórnvalds til ráðherra leiðir almennt ekki til sambærilegrar takmörkunar á eftirliti og á heimildum ráðherra til að gefa bein fyrirmæli um úrlausn mála þótt þess þurfi vitaskuld að gæta að útfærsla eftirlits feli ekki í reynd í sér fyrirmæli ráðherra um úrlausn máls sem kæranlegt er til hans. Stundum er í lögum mælt svo fyrir að ákvarðanir lægra settra stjórnvalda séu kæranlegar til sérstakrar stjórnsýslunefndar. Þrátt fyrir slík lagafyrirmæli er meginreglan sú að ráðherra fer eftir sem áður með aðrar stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart hlutaðeigandi stjórnvaldi nema á annan veg sé mælt í lögum.
Almennar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra samkvæmt framangreindu eru ekki án undantekninga eða takmarkana. Í fyrsta lagi geta þær sætt þeim takmörkunum sem leiðir af lagafyrirmælum um úrlausn tiltekinna verkefna, eins og rakið var hér að framan. Í öðru lagi hefur verið litið svo á að löggjafanum sé heimilt, á grundvelli stjórnskipunarvenju, að ákveða með lögum að tiltekin starfsemi, t.d. stofnun eða stjórnsýslunefnd, skuli vera sjálfstæð. Í því felst að sú starfsemi sem um ræðir er þar með undanskilin hinum almennu stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherrans. Valdheimild til að setja á fót sjálfstæð stjórnvöld er einvörðungu í höndum löggjafans. Ef setja skal á fót sjálfstætt stjórnvald, sem ekki heyrir undir almenna yfirstjórn ráðherra, verða fyrirmæli þar um því að leiða með skýrum hætti af lögum. Að öðrum kosti yrði litið svo á, í samræmi við þá meginreglu að ráðherra sé æðsti handhafi framkvæmdarvalds á sínu sviði, að viðkomandi starfsemi heyrði undir yfirstjórn ráðherra, væri lægra sett gagnvart honum. Þá verður að ætla að stjórnarskráin setji löggjafanum ákveðin mörk í þessu sambandi. Ef komið er á fót sjálfstæðu stjórnvaldi leiðir það bæði til takmörkunar á ráðherraábyrgð sem hvílir á viðkomandi ráðherra svo og þinglegri ábyrgð að því er snertir meðferð þeirra heimilda sem um ræðir. Í þriðja lagi verður hér að hafa í huga ákvæði 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. mgr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995. Þar er mælt fyrir um að sveitarfélögin ráði sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Af þessu ákvæði stjórnarskrárinnar verður leidd undantekning frá 14. gr. stjórnarskrárinnar þannig að ráðherra beri ekki ábyrgð á stjórnarframkvæmdum sem löggjafinn hefur falið sveitarfélögum að annast enda lúti þær framkvæmdir ekki yfirstjórn hans.
Taka ber fram að þær takmarkanir á hinum almennu yfirstjórnunarheimildum, ábyrgð og eftirliti ráðherra sem leiðir af framangreindu taka í grundvallaratriðum aðeins til þeirrar tilteknu starfsemi sem með lögum hefur verið undanskilin starfssviði þeirra. Vegna þeirrar meginreglu að ráðherra beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum getur ráðherra áfram borið almenna ábyrgð á framkvæmd tiltekinna laga sem og því að brugðist sé við kerfislægum annmörkum í framkvæmd stjórnsýslu eða yfirvofandi hættu á því málefnasviði er undir hann heyrir, jafnvel þó að sjálfstæðu stjórnvaldi hafi með lögum verið falið að sinna afmörkuðu lögbundnu hlutverki á viðkomandi sviði.
Þá verður einnig að hafa í huga að til viðbótar hinum almennu yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum samkvæmt framangreindu getur yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir leitt af sérákvæðum í lögum. Er þá rætt um sérstakar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir. Sérstakar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra geta í reynd bæði tekið til lægra settra og sjálfstæðra stjórnvalda en vegna þeirra almennu stjórnunar- og eftirlitsheimilda sem ráðherra hefur gagnvart lægra settum stjórnvöldum hafa slík sérákvæði þó almennt meiri þýðingu í tengslum við möguleika og skyldur ráðherra til yfirstjórnunar og eftirlits með sjálfstæðum stjórnvöldum. Hér er ekki ástæða eða möguleiki til að rekja sérstaklega inntak sérstakra stjórnunar- og eftirlitsheimilda. Þær ráðast af lögum á hverjum tíma og eru mismunandi eftir stjórnvöldum. Í sumum tilvikum geta sérstakar stjórnunar- og eftirlitsheimildir falið í sér allríka möguleika til stjórnunar gagnvart hinu sjálfstæða stjórnvaldi, jafnvel þannig að í reynd verður fremur eðlis- en stigsmunur á því hvort stjórnarframkvæmd er falin lægra settu stjórnvaldi eða sjálfstæðu. Í dæmaskyni má nefna að ráðherra er iðulega falin heimild til að skipa forstöðumann eða stjórn sjálfstæðrar stofnunar og til að bregðast við ef forstöðumaður brýtur af sér í starfi eða sinnir því ekki með fullnægjandi hætti. Þá kann ráðherra að hafa heimildir til að setja reglugerð um störf sjálfstæðs stjórnvalds, eða tiltekin verkefni þess. Að því leyti sem ráðherra hafa verið fengnar sérstakar stjórnunarheimildir verður að ætla að hann beri einnig ábyrgð á beitingu þeirra, sbr. fyrirmæli 14. gr. stjórnarskrárinnar. Af því leiðir að á ráðherra mundi hvíla skylda til að hafa eftirlit með því að þau verkefni sem hann ber þannig ábyrgð á séu framkvæmd í samræmi við lög og sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti. Vandamál kunna þó að koma upp í því sambandi sé þess ekki gætt að útfæra með lögum tilhlýðilegar eftirlitsheimildir og úrræði fyrir ráðherra til að bregðast við sé út af brugðið í starfsemi sjálfstæðs stjórnvalds. Ef að slíku er ekki gætt hefði ráðherra almennt aðeins það úrræði að láta í ljós óbindandi álit um framkvæmd þeirrar stjórnsýslu er um ræðir og eftirlit hans beinist að, eða til að leggja fyrir Alþingi frumvarp til laga, sbr. 25., 38. og 55. gr. stjórnarskrárinnar.
IX. Innra skipulag ráðuneyta og starfsmannahald.
Hvort sem valdheimildir í lögum eru í orði kveðnu fengnar ráðherra eða ráðuneyti hans er valdið hjá ráðherra og meðferð þess á ábyrgð hans. Þar sem ráðherra kemst ekki sjálfur yfir að afgreiða öll erindi sem lögum samkvæmt falla undir valdsvið hans hefur hann í lagalegu tilliti skrifstofu sér til aðstoðar, þ.e. ráðuneyti. Í V. kafla frumvarpsins er kveðið á um innra skipulag ráðuneyta og starfsmannahald.
Ráðuneytisstjóri stýrir ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra. Ráðuneytisstjóri er embættismaður, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og er ráðuneytisstjóri forstöðumaður í skilningi 5., 9., 11., 13., 17. og 21. gr. sömu laga. Í forföllum ráðuneytisstjóra gegnir staðgengill hans alla jafna störfum ráðuneytisstjóra og kemur hann oftast nær úr röðum skrifstofustjóra ráðuneytis sem jafnframt eru embættismenn, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996. Með frumvarpinu er gert ráð fyrir því að staðgengill ráðuneytisstjóra komi úr röðum skrifstofustjóra ráðuneytis.
Með frumvarpinu er horfið frá þeirri heimild sem er í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, að forsætisráðherra geti kveðið svo á um að ráðuneytisstjóri veiti fleiri en einu ráðuneyti forstöðu og að fleiri en eitt ráðuneyti hafi, eftir því sem við verður komið, sameiginlegt starfslið og húsnæði. Er slíkt ákvæði ekki talið nauðsynlegt þar sem ekki er kveðið á um heiti og fjölda ráðuneyta í frumvarpinu.
Með lögum nr. 83/1997 er breyttu meðal annars lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, var kveðið á um að ráðherra skipti ráðuneyti í skrifstofur og starfsdeildir eftir verkefnum en áður töldust grunneiningar ráðuneytanna vera deildir og ekki var gert ráð fyrir skrifstofum. Eftir því sem umsvif hins opinbera jukust og stjórnsýslan þróaðist þótti svo einfalt stjórnskipulag ekki fullnægjandi, a.m.k. ekki í hinum stærri ráðuneytum. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að ráðherra skipuleggi ráðuneyti sitt og skipti því upp í skrifstofur eftir verkefnum. Hverri skrifstofu er stýrt af skrifstofustjóra undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra. Í frumvarpinu er kveðið á um að um skipulag ráðuneyta fari að öðru leyti eftir ákvörðun ráðuneytisstjóra.
Þær reglur sem lúta að starfsmannahaldi og fram koma í V. kafla frumvarpsins eru m.a. settar fram til að stuðla að betri nýtingu mannauðs innan Stjórnarráðsins. Að þeim sérreglum slepptum sem fram koma í kaflanum gilda ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins fullum fetum, sbr. 23. gr. frumvarpsins.
Nauðsynlegt er að tryggja aðgreiningu á milli hins tvíþætta hlutverks ráðherra sem stjórnvaldshafa annars vegar og pólitísks stefnumótunaraðila hins vegar. Í því sambandi skiptir máli að fagleg yfirstjórn ráðuneytis sé styrkt þannig að sjálfstæði ráðuneytisstjóra og annarra starfsmanna sé tryggt gagnvart þeim ráðherra sem gegnir embætti hverju sinni. Til að styrkja sjálfstæði starfsmanna og faglega ásýnd ráðuneytis er í frumvarpinu kveðið á um að æðstu stjórnendur, þ.e. ráðuneytisstjóri og skrifstofustjórar, séu skipaðir að fengnu mati hæfnisnefndar. Þrátt fyrir að um sé að ræða ráðgefandi hæfnisnefndir verður að ætla að veigamiklar hlutlægar og málefnalegar ástæður verði að vera fyrir hendi ætli ráðherra að horfa fram hjá áliti hæfnisnefndar. Þá eru settar fram skýrar reglur um hlutverk og stöðu aðstoðarmanna ráðherra og heimild til handa ráðherrum til að ráða sér, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa. Þessi ákvæði frumvarpsins eru sett fram með það meginmarkmið að styrkja embættismannakerfið annars vegar og pólitíska aðstoðarmannakerfið hins vegar og til þess að tryggja fullt gagnsæi að þessu leyti.
Til að styrkja sjálfstæði starfsmanna enn frekar gagnvart þeim ráðherra sem gegnir embætti hverju sinni, þar á meðal ráðuneytisstjóra, er í frumvarpinu kveðið á um að starfsmenn skuli í samræmi við stöðu sína og hlutverk veita ráðherra þær upplýsingar og faglegu ráðgjöf, bæði um staðreyndir og önnur atriði, sem honum er almennt þörf á til að geta sinnt hlutverki sínu lögum samkvæmt. Einnig er gert ráð fyrir því að ráðherra beri að eigin frumkvæði að leita faglegs álits starfsmanna til að tryggja að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmt.
Ein leið til að stuðla að betri nýtingu mannauðs innan Stjórnarráðsins er að auka hreyfanleika starfsmanna. Slíkt er einnig líklegt til að efla samvinnu milli ráðuneyta og auka starfsánægju. Munur er á lagalegri stöðu embættismanna og annarra starfsmanna Stjórnarráðins að þessu leyti. Skv. 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar og 36. gr. laga nr. 70/1996 er heimilt að flytja embættismenn milli embætta án auglýsingar og án þeirra samþykkis. Þannig má flytja skrifstofustjóra og ráðuneytisstjóra á milli embætta innan stjórnarraáðsins og eru dæmi um slíkt, sérstaklega hvað varðar ráðuneytisstjóra. Árið 2007 var heimild bætt í 11. gr. laga nr. 73/1969, sbr. breytingarlög nr. 109/2007, þess efnis að færa mætti starfsmenn aðra en embættismenn milli ráðuneyta með samþykki þeirra en án almennrar auglýsingar. Gert var ráð fyrir að forsætisráðherra setti reglur um tilhögun slíks flutnings, þar á meðal um auglýsingu lausra starfa innan Stjórnarráðs Íslands, en það hefur ekki verið gert. Með frumvarpinu er gert ráð fyrir því að heimilt verði að flytja fastráðið starfsfólk á milli ráðuneyta til lengri eða skemmri tíma. Gert er ráð fyrir að forsætisráðherra setji nánari reglur um tilhögun flutnings starfsmanna innan Stjórnarráðsins þar sem meðal annars getur komið fram með hvaða hætti ráðuneytin geta stuðlað að auknum hreyfanleika meðal starfsmanna m.a. í samræmi við forgangsröðun og brýn verkefni á hverjum tíma.
X. Siðareglur.
VI. kafli frumvarpsins fjallar um siðareglur. Tilgangur slíkra reglna er að efla traust á stjórnsýslu ríkisins, þ.m.t. æðstu stjórnsýslu ráðuneytanna, og vekja ráðherra, aðstoðarmenn þeirra, embættismenn og starfsmenn til vitundar um þau grunngildi sem búa að baki þeim ábyrgðarstörfum sem þeir sinna. Innleiðing siðareglna og eftirfylgni er fyrst og fremst verkefni hvers og eins ráðuneytis og stofnunar. Samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna gætir að samræmi í því efni og er henni ætlað að vera nokkurs konar miðstöð þekkingar á þessu sviði. Mikilvægt er að siðareglum sé fylgt eftir með markvissri fræðslu og að þær verði lifandi þáttur í starfi ráðuneyta og ríkisstofnana.
VI. kafli frumvarpsins er tekinn nánast óbreyttur úr gildandi lögum en ákvæði um siðareglur voru nýlega verið tekin upp í lög um Stjórnarráðið, sbr. lög nr. 86/2010. Þó eru lagðar til tvær breytingar. Í fyrsta lagi verði hlutverk samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna skýrt betur þannig að nefndin veiti ekki einungis umsögn um drög að siðareglum heldur geti hún einnig gefið stjórnvöldum ráð um túlkun slíkra reglna, sbr. b-lið 3. mgr. 25. gr. frumvarpsins. Í öðru lagi er lagt til að heiti ráðherra annarra en forsætisráðherra verði fellt út úr lögunum og í stað „fjármálaráðherra“ verði talað um „ráðherra sem fer með málefni starfsmanna ríkisins“. Er þessi breyting lögð til í samræmi við almenna stefnumörkun þá sem felst í frumvarpinu og frumvarpi til laga um breytingar á ýmsum lögum sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi.
Lesa verður VI. kafla frumvarpsins í samhengi við aðrar þær lagabreytingar sem gerðar voru með lögum nr. 86/2010. Þannig er umboðsmanni Alþingis falið ákveðið eftirlitshlutverk með siðareglum. Koma má ábendingum á framfæri við umboðsmann Alþingis en hann gætir þess meðal annars að stjórnsýslan fari fram í samræmi við siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Slíkar ábendingar um brot á siðareglum geta því leitt til þess að umboðsmaður Alþingis hefji frumkvæðisathugun. Telji einhver að brot á siðareglum hafi jafnframt falið í sér að hann sjálfur hafi verið beittur rangsleitni er unnt að bera fram kvörtun við umboðsmann Alþingis, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997. Í því tilfelli fjallar umboðsmaður Alþingis um kvörtun með hefðbundnum hætti.
XI. Helstu tillögur og ábendingar í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis að því er varðar Stjórnarráð Íslands.
Hér er gerð grein fyrir helstu tillögum rannsóknarnefndar Alþingis (RNA), sem tengjast Stjórnarráðinu og stjórnsýslunni almennt, þ.e. ekki er sérstaklega vikið að tillögum sem beinast sérstaklega að fjármálastarfssemi og fjármálamörkuðum, og gerð grein fyrir því hvernig brugðist er við þeim í frumvarpinu. Innan sviga er vitnað til þess í hvaða bindi skýrslu RNA og á hvað blaðsíðu tillögurnar eru settar fram.
1. Brýnt er að ráðist verði í endurskoðun á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands (7:282). Með frumvarpinu er brugðist við þessu.
2. Nauðsynlegt er að endurskoða ákvæði 9. gr. laga nr. 73/1969 varðandi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir ráðuneyti heyra og taka af allan vafa um efnissvið þess. Ef ákvæðinu verður einnig ætlað að ná til sjálfstæðra stofnana og nefnda er nauðsynlegt að tekið verði af skarið um það í lögum til hvaða úrræða ráðherra geti gripið gagnvart slíkum stjórnvöldum (7:282). Á þessu er tekið í IV. kafla frumvarpsins um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra.
3. Augljóst er að fjölga þarf í þeim hópi starfsmanna Stjórnarráðsins sem eru vel menntaðir og þjálfaðir og hafa getu til að takast á við mjög flókin og krefjandi verkefni (7:280). Breytingum sem lagðar eru til í V. kafla frumvarpsins, m.a. um hæfnisnefndir, er ætlað að tryggja enn frekar en verið hefur að til starfa í ráðuneytum veljist vel menntað og hæft starfsfólk og aukinn sveigjanleika í starfsmannahaldi.
4. Til álita hlýtur að koma að ákvæði um hinar sérstöku starfsskyldur embættismanna Stjórnarráðs Íslands verði lögfest þannig að tekið sé af skarið um inntak þeirra (7:281). Á þessu er tekið í V. kafla um innra skipulag ráðuneyta og starfsmannahald, sbr. einkum ákvæði 20. gr.
5. Taka verður af skarið um hvort breyta eigi lögum þannig að heimilt verði að ráða fleiri starfsmenn (aðstoðarmenn) á hina pólitísku skrifstofu ráðherra (7:281). Brugðist er við þessu í 22. gr. frumvarpsins þar sem lagt er til að auk aðstoðarmanns verði ráðherra heimilt að ráða til sín einn ráðgjafa án auglýsingar.
6. Mikilvægt er að mál sem koma til umræðu og ráðið er til lykta í innra starfi ríkisstjórnarinnar komi fram með skýrum hætti í formlegum fundargerðum hennar enda er þar um að ræða einhverjar mikilvægustu ákvarðanir sem teknar eru fyrir hönd þjóðarinnar (7:262). Á þessu er tekið í 7. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um ritun fundargerða og innihald þeirra. Þá er jafnframt gert ráð fyrir að nánar verði kveðið á um ritun fundargerða af ríkisstjórnarfundum í starfsreglum sem ríkisstjórnin setur sér.
7. Í ljósi reglna sem gilda um ábyrgð ráðherra á stjórnarmálefnum, bendir nefndin á að máli geti skipt að haga ritun fundargerða með þeim hætti að í ljós sé leitt hverjir hafa með ráðum, fortölum, atkvæði eða á annan hátt stuðlað að hverri þeirri athöfn sem tekin er fyrir á ráðherrafundi (5:48). Brugðist er við þessu í 7. gr. frumvarpsins þar sem tiltekið er að afstaða einstakra ráðherra til mála sé bókuð samkvæmt sérstakri ósk.
8. Að því marki sem samráð og fundir milli oddvita ríkisstjórnar koma í reynd í stað þess að fjallað sé um mál á fundum ríkisstjórnar kann að vera rétt að huga að því að setja reglur um skráningu þess sem fram fer við slíkt samráð (7:261). Skv. 17. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 6. gr. frumvarpsins, er skylt að taka mikilvægt stjórnarmálefni upp í ríkisstjórn. Samráð og fundir milli oddvita ríkisstjórnar leysa þá ekki undan þessari skyldu. Hvað varðar samráð og fundi í ráðherranefndum þá er sérstaklega tekið fram í 11. gr. frumvarpsins að þótt ráðherra hafi tekið mál upp í ráðherranefnd leysir það hann ekki undan skyldu til að bera mál upp í ríkisstjórn, sbr. 6. gr. frumvarpsins. Þá er jafnframt unnið að því innan Stjórnarráðsins að bæta skráningu upplýsinga og ritun fundargerða almennt innan Stjórnarráðsins.
9. Sama á við um fundi þar sem oddvitar ríkisstjórnarinnar koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utanaðkomandi og þeim eru sem fulltrúum ríkisstjórnar veittar upplýsingar eða kynnt málefni sem þurfa að koma til úrlausnar innan stjórnsýslunnar (7:261). Unnið að því innan Stjórnarráðsins að bæta skráningu upplýsinga og ritun fundargerða á formlegum fundum innan Stjórnarráðsins. Um skyldu til skráningar upplýsinga vísast jafnframt til ákvæða upplýsingalaga, sbr. frumvarp til nýrra upplýsingalaga.
10. Brýnt er að samdar verði samræmdar reglur um skráningu munnlegra upplýsinga um samskipti innan Stjórnarráðsins við önnur stjórnvöld, einkaaðila og stjórnvöld annarra ríkja (7:281). Um skráningu upplýsinga vegna slíkra samskipta gildir það sama og greinir í 9. tölul. hér að framan.
XII. Tillögur í skýrslu þingmannanefndar er fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og í skýrslu starfshóps sem forsætisráðherra skipaði til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem lúta að starfsemi Stjórnarráðs Íslands.
Í september 2010 skilað þingmannanefnd til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis skýrslu til Alþingis þar sem farið var yfir skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, Aðdragandi og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengdir atburðir. Í kafla 2.4 í skýrslu þingmannefndarinnar er sérstaklega ályktað um stjórnsýsluna og nefndir hlutir sem skoða þurfi sérstaklega. Í maí 2010 skilaði starfshópur forsætisráðherra skýrslu um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Að neðan er gerð grein fyrir helstu tillögum þessara tveggja skýrslna að því marki sem þær varða Stjórnarráðið og endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands sérstaklega.
Skýrsla þingmannanefndar.
Í skýrslu þingmannefndarinnar segir um stjórnsýsluna: „Það er mat þingmannanefndarinnar að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis sé áfellisdómur yfir íslenskri stjórnsýslu, verklagi hennar og skorti á formfestu jafnt í ráðuneytum sem sjálfstæðum stofnunum sem undir ráðuneytin heyra. Svo virðist sem aðilar innan stjórnsýslunnar telji sig ekki þurfa að standa skil á ákvörðunum sínum og axla ábyrgð, eins og fram kemur í skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Vegna smæðar samfélagsins skiptir formfesta, skráning upplýsinga, verkferlar, tímamörk og skýr ábyrgðarsvið enn meira máli en í stærri samfélögum. Í ljós kemur að upplýsingaskylda ráðuneyta og stofnana, innbyrðis og út á við, virðist ekki hafa verið virk né heldur frumkvæðisskylda, gagnsæi og rekjanleiki.
Þingmannanefndin telur að skortur á viðlagaundirbúningi stjórnvalda til að verja fjármálakerfi landsins og aðra grundvallarhagsmuni ríkis og þjóðar sé afar gagnrýnisverður og á engan hátt í samræmi við það hvernig þjóðir með þróaða fjármálamarkaði og stjórnsýslu ættu almennt að haga starfsháttum sínum. Verk- og ábyrgðarsvið samráðshóps um fjármálastöðugleika var óljóst, heildaryfirsýn var engin og mat og greining á aðstæðum lá ekki fyrir. Þess vegna m.a. voru íslensk stjórnvöld vanbúin til að mæta þeirri yfirvofandi hættu sem íslenska bankakerfið stóð frammi fyrir.
Oddvitaræðið og verklag þess sem tíðkast hefur í íslenskum stjórnmálum undanfarna áratugi dregur úr samábyrgð, veikir fagráðherra og Alþingi og dæmi eru um að mikilvægar ákvarðanir hafi verið teknar án umræðna í ríkisstjórn. Slíkt verklag er óásættanlegt. Ljóst er að ráðherraábyrgðarkeðjan slitnaði eða aflagaðist í aðdraganda hrunsins og ráðherrar gengu á verksvið hver annars, t.d. þegar fagráðherrar voru ekki boðaðir á fundi um málefni sem heyrðu undir þeirra ábyrgðarsvið. Ábyrgð og eftirliti fagráðherra með sjálfstæðum stofnunum sem undir ráðuneyti þeirra heyrðu virtist verulega ábótavant.“
Í ljósi þessa telur þingmannefndin m.a. mikilvægt að hið fyrsta verði ráðist í endurskoðun á lögum um Stjórnarráð Íslands og er frumvarp þetta viðbrögð við því. Í umfjöllun þingmannefndar um stjórnsýsluna má draga fram eftirfarandi tillögur sem tengjast Stjórnarráðinu sérstaklega.
1. Komið verði í veg fyrir að einstakir ráðherrar gangi inn á valdsvið og ábyrgðarsvið annarra ráðherra. Á þessu er tekið í frumvarpinu, sbr. 1. gr. og 4. gr. Í drögum að forsetaúrskurði eru málaflokkar ráðuneyta listaðir upp með skýrum hætti og ítarlegar en verið hefur m.a. til þess að skýra betur og afmarka og ná heildarsýn yfir ábyrgðarsvið einstakra ráðherra.
2. Skarist valdsvið tveggja eða fleiri ráðherra ber þeim með formlegum hætti að hafa samvinnu um þau vinnubrögð sem viðhöfð skulu hverju sinni þannig að ávallt sé ljóst á ábyrgðarsviði hvers þeirra er starfað. Um þetta er fjallað í III. kafla frumvarpsins um ríkisstjórn og samhæfingu starfa á milli ráðherra.
3. Mikilvægt að fram komi(í endurskoðuðum lögum um Stjórnarráð Íslands) hvaða reglur eigi að gilda um pólitíska starfsmenn ráðherra. Á þessu er tekið í 22. gr. frumvarpsins sem og í 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins þar sem fram kemur að pólitískum aðstoðarmönnum skuli sett erindisbréf.
4. Verklag innan ráðuneyta verði samræmt sem og skráning samskipta. Ekki er tekið á þessu með beinum hætti í frumvarpinu enda verður vinnulag sem þetta ekki í lög leitt nema að litlu leyti. Hvað varðar ritun fundargerða af ríkisstjórnarfundum og ráðherranefndarfundum þá er kveðið á um ritun fundargerða ríkisstjórnar og ráðherranefnda og innihald þeirra á í 7. og 10. gr. frumvarpsins auk þess sem gert er ráð fyrir að um þau atriði verði nánar fjallað í sérstökum starfsreglum. Um skyldu til skráningar upplýsinga er fjallað um í upplýsingalögum, sbr. frumvarp til nýrra upplýsingalaga sem lagt hefur verið fyrir Alþingi. Þá verður að ætla að á grundvelli markmiðs frumvarpsins um aukna samhæfingu og samvinnu verði auðveldara að samræma verklag í þessum efnum. Sérstaklega er fjallað um þetta í skýrslunni Samhent stjórnsýsla og mun forsætisráðuneytið beita sér fyrir aukinni samræmingu hvað þetta varðar.
5. Skýrt með hvaða hætti ráðuneyti hafi eftirlit með þeim sjálfstæðu stofnunum sem undir þau heyra. Á þessu er tekið í frumvarpinu í IV. kafla frumvarpsins um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra.
6. Brýnt er að í ráðuneytum sé til staðar sú fagþekking og reynsla sem nauðsynleg er til að sinna þeim verkefnum sem ráðuneytum ber. Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu og snúa að starfsmannahaldi og mannauðsmálum, svo sem um ráðningar og hreyfanleika starfsmanna, er m.a. ætlað að stuðla að því að því enn frekar en nú er að nægjanleg fagþekking og reynsla sé til staðar í ráðuneytum.
7. Ætíð sé ráðið í stöðu embættismanna á faglegum forsendum. Í 18. og 19. gr. frumvarpsins er fjallað um ráðningu embættismanna og skipan hæfnisnefnda sem ætlað er að tryggja betur en nú er að faglega sé staðið að ráðningu embættismanna í ráðuneytum.
8. Nefndin telur að verulega skorti á að starfshættir innan ríkisstjórnar, ráðuneyta og stofnana uppfylli nútímakröfur um formlega og opna stjórnsýslu. Á þessu er að hluta til tekið í þessu frumvarpi og síðan frumvarpi til upplýsingalaga sem nú liggur fyrir þinginu. Í 16., 17., 18. og 22. gr. er sérstaklega fjallað um skipulag ráðuneyta og stöðu einstakra aðila innan þeirra.
9. Fundargerðir ríkisstjórnar verði skráðar með skýrum hætti og þær birtar opinberlega. Samhliða fundargerðabók ríkisstjórnarfunda verði haldin sérstök trúnaðarmálabók sem notuð sé þegar rætt er um viðkvæm málefni ríkisins eða önnur mál sem lúta trúnaði. Í 7. gr. frumvarpsins er kveðið á um ritun fundargerða ríkisstjórnar og innihald þeirra. Þá er gert ráð fyrir að ríkisstjórnin setji sér starfsreglur þar sem meðal annars verður fjallað um ritun fundargerða og hvaða reglur skuli gilda um aðgang að upplýsingum af fundum ríkisstjórnar. Í þessum sambandi er rétt að geta þess að samkvæmt núgildandi starfsreglum ríkisstjórnarinnar er ætíð tekin afstaða til þess í lok hvers ríkisstjórnarfundar hvaða mál megi gera opinber og er tilkynnt um þau í sérstakri fréttatilkynningu strax að loknum hverjum fundi. Er nánari kynning á málinu síðan í verkahring viðkomandi ráðherra. Þannig eru flest mál sem koma til umræðu í ríkisstjórn gerð opinber strax að loknum fundi.
10. Á fundum innan Stjórnarráðsins séu skráðar fundargerðir. Unnið er að því innan Stjórnarráðsins að efla skráningu upplýsinga og ritun fundargerða almennt. Í frumvarpinu er kveðið á um ritun fundargerða á ríkisstjórnarfundum og fundum ráðherranefnda, sbr. 7. og 10. gr. Um skyldu til skráningar upplýsinga fer hins vegar samkvæmt upplýsingalögum, sbr. frumvarp til nýrra upplýsingalaga.
11. Það er mat þingmannanefndarinnar að eðlilegt sé að oddvitar stjórnmálaflokka eigi með sér samráðsfundi en engu síður sé nauðsynlegt að setja reglur um skráningu einstakra ákvarðana í mikilvægum málefnum á slíkum fundum. Nefndin vill þó árétta að ákvarðanir á slíkum fundum geta aldrei leyst ráðherra undan skyldum sínum samkvæmt stjórnarskrá. Í frumvarpinu er sérstaklega kveðið á um skipun ráðherranefnda og ritun fundargerða á slíkum fundum. Þá er í 11. gr. sérstaklega kveðið á um að þótt ráðherra hafi tekið mál upp í ráðherranefnd þá leysir það hann ekki undan skyldu til að bera mál upp í ríkisstjórn.
12. Setji ríkisstjórn á fót samráðshópa verður að gæta þess að heimildir þeirra, verkefni og verklag sé skýrt. Eins og fyrr segir er sérstaklega kveðið á um ráðherranefndir í frumvarpinu en hvað varðar aðra hópa er ekki talið nauðsynlegt að kveða á um það í lögum. Að þessu sögðu er að sjálfsögðu brýnt að þetta sé skýrt og tengist miðlægum leiðbeiningum um verklag innan Stjórnarráðsins (sjá umfjöllun í lið 4 hér að framan) sem forsætisráðuneytið mun beita sér fyrir og fjallað er um í skýrslunni Samhent stjórnsýsla (sjá sérstaklega 9. kafla) sem fylgir þessu frumvarpi sem fylgiskjal.
Skýrsla starfshóps forsætisráðherra.
Í skýrslu starfshópsins segir: „Að hinn faglegi grundvöllur stjórnsýslunnar sé veikur, ekki bara vegna ómarkvissra pólitískra inngripa í störf hennar heldur einnig vegna smæðar eininga hennar, persónutengsla og ónógrar áherslu á faglega starfshætti. Á sama tíma sé umgjörðin utan um vinnulag ríkisstjórna með þeim hætti að hún stuðli ekki nægilega að samhentri forystu og ábyrgð við forystu framkvæmdarvaldsins en þar komi reyndar rangar áherslur í starfi stjórnmálaflokkanna einnig við sögu. Jafnframt virðist hið pólitíska vald búa við ófullnægjandi aðhald innan úr stjórnsýslunni og utan frá, hjá þingi, fjölmiðlum og mennta- og vísindastofnunum.“
Eftirfarandi eru megintillögur starfshópsins sem tengjast Stjórnarráðinu og efni frumvarpsins sérstaklega. Mikið af þeim tillögum sem ræddar voru í skýrslu starfshópsins voru ræddar frekar í nefnd um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands og fjallað er um þær í sérstökum kafla í athugasemdum þessa frumvarps.
1. Að leitast verði við að efla hinn faglega grundvöll stjórnsýslunnar með því að tryggja faglegar ráðningar æðstu stjórnenda og þróa áherslur í starfsmannamálum þannig að hún veiti stjórnendum hæfilega umbun og aðhald. Á þessu er tekið í 18. og 19. gr. frumvarpsins þar sem er fjallað um ráðningu embættismanna og skipan hæfnisnefnda til þess að tryggja fagmennsku við ráðningar.
2. Nauðsynlegt að skýra verksvið, vald og ábyrgð forsætisráðherra betur. Í frumvarpinu er kveðið á um hlutverk forsætisráðherra og í 8. gr. frumvarpsins er sérstaklega fjallað um hlutverk forsætisráðherra við samhæfingu starfa ráðherra.
3. Skapa þarf markvissari umgjörð um ríkisstjórnarfundi og ráðherranefndir. Á þessu er tekið í III. kafla frumvarpsins og m.a. í 7. gr. frumvarpsins gert ráð fyrir að ríkisstjórn seti sér sérstakar starfsreglur og í 9. og 10. gr. frumvarpsins er sérstaklega fjallað um hlutverk ráðherranefnda.
4. Huga að styrkingu hinnar pólitísku skrifstofu ráðuneytanna. Á þessu er tekið í 22. gr. frumvarpsins.
5. Huga þarf sérstaklega að því hvernig bæta megi samhæfingu og reglufestu í stjórnsýslu ríkisins. Í því sambandi er lagt til að gert verði átak til að bæta vinnubrögð stjórnvalda og skýra skyldur starfsmanna hins opinbera, m.a. um skráningu upplýsinga og almennt um skýrleika og aga í vinnubrögðum. Á þessu er m.a. tekið í frumvarpinu í 20. gr. þar sem fjallað er um skyldur starfmanna til að sinna upplýsinga- og ráðgjafarhlutverki sínu við ráðherra. Þar er einnig kveðið á um að ráðherra beri leita faglegs álits ráðuneytis til að tryggja að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmt og að starfsmenn ráðuneytis skuli upplýsa ráðherra telji þeir ákvarðanir eða athafnir ráðherra fara út fyrir valdheimildir hans.
6. Huga að forsendunum fyrir því að Stjórnarráðið geti í meira mæli starfað sem ein skipulagsheild. Ákvæði III. kafla frumvarpsins um ríkisstjórn og samhæfingu starfa milli ráðherra miða að þessu sem og ákvæði V. kafla frumvarpsins um innra skipulag og starfsmannahald. Frekari hugmyndir í þessa veru sem forsætisráðherra mun fylgja eftir koma fram í skýrslunni Samhent stjórnsýsla sem fylgir sem fylgiskjal með þessu frumvarpi.
XIII. Tillögur í skýrslu nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands „Samhent stjórnsýsla“.
Í skýrslunni Samhent stjórnsýsla, skýrslu nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands, sem forsætisráðuneytið gaf út í desember 2010 eru settar fram fjölmargar tillögur um úrbætur í tengslum við skipulag og vinnubrögð innan Stjórnarráðsins (hér eftir nefnd skýrslan í þessum kafla athugasemda). Í kaflanum er gerð grein fyrir þeim tillögum sem settar eru fram í skýrslunni og hvort og þá með hvaða hætti brugðist er við þeim í frumvarpinu og þá jafnframt með hvaða öðrum hætti til standi að bregðast við þeim. Í því sambandi má benda á að margar af tillögum nefndarinnar velta á nýju viðhorfi til samvinnu og samstarfs sem ekki verður í lög leitt nema að litlu leyti.
Skýrslan fylgir með frumvarpinu sem fylgiskjal og má finna í henni mun ítarlegri umfjöllun um alla þá þætti sem tæpt verður á hér í þessum kafla. Í inngangskafla skýrslunnar og 2. kafla er Stjórnarráði Íslands, verkefnum og mannauði lýst. Í þessum tveimur fyrstu köflum skýrslunnar eru ekki settar fram beinar tillögur. Tillögurnar eru aftur á móti settar fram í tengslum við umfjöllun í köflum þrjú til níu í skýrslunni. Hér á eftir eru tillögurnar listaðar upp í einfaldri númeraröð undir hverjum kafla auk stuttrar umfjöllunar um hverja tillögu og hvort og þá hvernig við henni er brugðist í frumvarpinu auk þess sem vísað er til umfjöllunar í skýrslunni til nánari skýringa.
Tillögur úr 3. kafla, Lög um Stjórnarráðið.
1. Ekki ætti að tilgreina heiti ráðuneyta í stjórnarráðslögum, sbr. 4. gr. Í frumvarpinu er lagt til að þessari tillögu verði hrint í framkvæmd og er heiti ráðuneyta ekki talin upp líkt og gert er í núgildandi stjórnarráðslögum. (Sjá nánar umfjöllun í 3. kafla skýrslunnar, sérstaklega kafla 3.2 og 3.4.)
a. Skoða mætti hvort setja ætti ákvæði um hámarksfjölda ráðuneyta í lög, þ.e. hvort 15. gr. stjórnarskrárinnar setji því skorður. Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að kveðið verði á um að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en tíu og er sú takmörkun á hámarksfjölda ráðuneyta talin standast ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að forseti ákveði fjölda ráðherra en ekki er fjallað um fjölda ráðuneyta. (Sjá nánar athugasemdir við 2. gr. og umfjöllun í kafla 3.4. í skýrslunni.)
2. Hvorki ætti að tilgreina heiti ráðuneyta né ráðherra í lögum. Á þessu er tekið í frumvarpi um breytingar á ýmsum lögum, bandormur, sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi. (Sjá nánar kafla 3.4 í skýrslunni.)
a. Vísa mætti til „ráðherra“ (ótilgreint) eða ráðherra sem fer með tiltekin málaflokk. Á þessu er tekið í framangreindu frumvarpi um breytingar á ýmsum lögum. (Sjá nánar kafla 3.4. í skýrslunni.)
3. Verkaskipting milli ráðuneyta verði ákveðin í reglugerð um Stjórnarráð Íslands í samræmi við 15. gr. stjórnarskrárinnar. Sjá umfjöllun um tillögur 1 og 2 hér að framan. (Sjá nánar kafla 3.2 og 3.4 í skýrslunni.)
a. Reglugerðin verði ítarlegri en nú er. (Sjá nánar kafla 3.2. og 3.4 í skýrslunni.)
4. Skýr heimild ætti að vera í stjórnarráðslögunum um að hægt sé að skipa ráðherra án ráðuneytis til að sinna mikilvægum stefnu- og samhæfingarmálum. Ekki er útilokað að unnt sé að skipa ráðherra án ráðuneytisins samkvæmt núgildandi löggjöf. Hins vegar verður að horfa til þess að slíkt hefur aldrei verið gert og að slíkt gæti verið flókið í framkvæmd og kallar á fram ýmsar spurningar um stöðu slíks ráðherra. Frumvarpið er að þessu leyti efnislega sambærilegt við núgildandi lög að það útilokar ekki þann möguleika að skipaður sé ráðherra án ráðuneytis, í sérstökum aðstæðum, þótt ekki sé fjallað um það sérstaklega. (Sjá nánar kafla 3.4 í skýrslunni.)
5. Mótuð verði stefna um þróun stjórnsýslunnar. Mikilvægt er að unnin verði heildstæð stefna um þróun stjórnsýslunnar á næstu árum þar sem hlutverk og ábyrgð aðila verði skýrð. Í því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar er fyrsti vísir að slíkri stefnu þar sem hlutverk ráðherra og ráðuneyta er skýrð nánar sem og staða þeirra og samskipti gagnvart öðrum stjórnvöldum og aðilum sem vinna verkefni á ábyrgðarsviði þeirra. Sjá sérstaklega kafla I–VI í frumvarpinu. Gert er ráð fyrir að áfram verði unnið á þessari braut og er liður í því vinna við sérstaka umbótastefnu sem stjórnvöld undirbúa nú í tengslum við stefnumörkunina Ísland 2020. (Sjá nánar kafla 3, 4, 6 og 7 í skýrslunni.)
Tillögur úr 4. kafla, Valdmörk og hlutverk stjórnmála og stjórnsýslu innan ráðuneyta.
1. Skilgreina þarf hlutverk ráðherra með skýrum hætti í stjórnarráðslögunum og eftir atvikum ráðherraábyrgðarlögum.
a. Afmarka frumkvæðis- og eftirlitsskyldu ráðherra gagnvart stjórnvöldum á málefnasviði ráðherra þar sem greinarmunur er gerður á skyldunni m.t.t. stöðu stjórnvaldsins í stjórnsýslukerfinu. Kveðið er á um almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra í IV. kafla frumvarpsins. (Sjá kafla 6. í skýrslunni.)
b. Kveða á um samskipti ráðherra við embættismenn, þ.e. einkum að ráðherra skuli leita faglegs mats embættismanna áður en ákvarðanir eru teknar og að hann virði sjálfstæði embættismanna og hlutleysi í pólitískum skilningi. Á þessu er tekið í 20. gr. frumvarpsins sbr. einnig athugasemdir við þá grein auk þess sem fjallað er um þetta í tillögu í 5. tölul. siðareglna fyrir ráðherra sem fylgir frumvarpinu og byggjast á 2. mgr. 24. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 4.1. í skýrslunni.)
c. Kveða á um verkstjórnar- og ábyrgðarskyldu forsætisráðherra. Á þessu er tekið í 1., 3., 4. og 8. gr. frumvarpsins og í III. kafla frumvarpsins um ríkisstjórn og samhæfingu starfa á milli ráðherra. (Sjá kafla 4.1. og 5.3. í skýrslunni.)
d. Kveða á um upplýsinga- og sannleiksskyldu ráðherra í lögum (bæði að eigin frumkvæði og í kjölfar beiðni) og afmarka hana með skýrum hætti. Upplýsingaskylda stjórnvalda gagnvart almenningi, þar á meðal fjölmiðlum, er afmörkuð í upplýsingalögum. Brugðist er við þessari tillögu í 6. tölul. siðareglna fyrir ráðherra sem fylgir frumvarpinu og byggjast á 2. mgr. 24. gr. frumvarpsins. Um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart Alþingi er fjallað um í lögum um þingsköp Alþingis. (Sjá kafla 4.1 í skýrslunni.)
2. Hlutverk ráðuneytisstjóra verði skýrt skilgreint í stjórnarráðslögunum. Þar komi fram að:
a. Ráðuneytisstjóri stýrir faglegu ráðuneyti og einungis ráðherra hafi boðvald yfir honum. Á þessu er tekið í V. kafla frumvarpsins, 16. gr. (Sjá kafla 4.2. í skýrslunni.)
b. Ráðuneytisstjóra ber að skipuleggja upplýsingagjöf og ráðgjöf til ráðherra á málefnisviði ráðuneytisins. Ekki orðað beint með þessum hætti í frumvarpinu en leiðir af 16., 17. og 20. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 4.2. í skýrslunni.)
c. Ráðuneytisstjóri hafi rétt (og/eða skyldu) til að mótmæla eða koma að athugasemdum telji hann gjörðir ráðherra ekki samræmast lögum eða vönduðum stjórnsýsluháttum. Þessi skylda ætti einnig að hvíla á næstu yfirmönnum, þ.e. skrifstofustjórum óháð afstöðu ráðuneytisstjóra. Á þessu er tekið í 20. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um skyldu embættismanna og starfsmanna Stjórnarráðsins til að veita upplýsingar og faglega ráðgjöf en í því felst m.a. að ráðherra ber að mótmæla og koma að athugasemdum ef viðkomandi embættismaður eða starfsmaður telur að fyrirhuguð ákvörðun eða athöfn ráðherra sé ekki lögum samkvæmt. (Sjá kafla 4.2. í skýrslunni.)
d. Ráðuneytisstjóri hafi það hlutverk að tryggja framgang pólitískrar stefnumörkunar (stjórnarsáttmála og stefnu ráðherra) innan ráðuneytisins í samstarfi við aðstoðarmann og ráðherra. Á þessu er tekið í 16. gr., þar sem segir að ráðuneytisstórar stýri ráðuneyti undir yfirstjórn ráðherra, og 22. gr., sbr. athugasemdir við þá grein, þar sem fjallað er um hlutverk aðstoðarmanna ráðherra og ráðgjafa ráðherra og samvinnu þeirra við ráðuneytisstjóra. (Sjá kafla 4.2. í skýrslunni.)
3. Aðstoðarmenn/pólitískir ráðgjafar.
a. Við myndum ríkisstjórnar verði ákveðið hvort ráðherrar geti ráðið sér einn eða tvo pólitíska aðstoðarmenn til að aðstoða sig við stefnumótun. Fjöldi aðstoðarmanna hvers ráðherra innan þessara marka verði samningsatriði milli stjórnarflokka en tæki mið af stærð og umfangi ráðuneytis. Aðstoðarmennirnir yfirgefi ráðuneytin um leið og ráðherrann, eins og nú er. Brugðist við þessu í 22. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 4.3 í skýrslunni.)
b. Aðstoðarmönnum og ráðgjöfum skulu sett erindisbréf þar sem hlutverk þeirra eru skýrð. Um hlutverk aðstoðarmanna og ráðgjafa er fjallað í 22. gr. og athugasemdum með þeirri grein. Í 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins kemur fram að ráðherra setji aðstoðarmanni og ráðgjafa ráðherra erindisbréf.
c. Ráðherra, pólitískir aðstoðarmenn og ráðuneytisstjóri myndi saman skrifstofu yfirstjórnar ráðuneytis. Ráðherra getur kvatt til starfa í samráði við ráðuneytisstjóra starfsmenn úr ráðuneytinu til tímabundinna starfa á skrifstofu yfirstjórnar í tengslum við ákveðin stefnumál á hverjum tíma. Hér er fjallað um afmarkaðan þátt í innra skipulagi ráðuneytanna en í frumvarpinu er farin sú leið (í samræmi við tillögu í 7. kafla skýrslunnar) að ráðuneytisstjórar hafi tillögurétt um hvernig skipulagi ráðuneyta skuli háttað og því ekki kveðið sérstaklega á um þessa tilteknu skrifstofu í lögunum. Í 22. gr. frumvarpsins er hlutverk aðstoðarmanna og ráðgjafa skilgreint nánar og samskipti hans við ráðuneytisstjóra í tengslum við pólitíska stefnumörkun á ábyrgðasviði ráðuneytis og í V. kafla frumvarpsins er fjallað um tengsl ráðherra og ráðuneytisstjóra. Flest ráðuneytin hafa í dag skrifstofu sem þessa þó að hún sé ekki alltaf skilgreind í skipuritum þeirra og verður að teljast líklegt að áfram muni skipulagi verða hagað með þeim hætti. (Sjá kafla 4.3, 7.4 og 7.5 í skýrslunni.)
d. Þurfi ráðherra á frekari ráðgjöf að halda í afmörkuðum málaflokkum verður hann að nota þau tæki sem fyrir eru, þ.e. skipa nefndir, nýta sérfræðiþjónustu utan frá og ráða starfsmenn tímabundið að undangenginni auglýsingu í samræmi við almennar reglur. Þetta er hægt að gera að óbreyttum lögum og því ekki tekið á því sérstaklega í þessu frumvarpi.
Tillögur úr 5. kafla, Ríkisstjórnir og starfshættir þeirra.
1. Æskilegt er að tryggja með einhverjum hætti pólitíska samábyrgð ríkisstjórna í ákveðnum málum án þess þó að gera ríkisstjórnina almennt að fjölskipuðu stjórnvaldi. Óumdeilt er í stjórnskipan landsins að ráðherrar í ríkisstjórn Íslands fara með æðsta framkvæmdarvald hver á sínu sviði. Jafnframt telst það ótvíræð stjórnskipunarvenja í íslenskum rétti að ríkisstjórn getur ekki setið að völdum né einstakir ráðherrar á ráðherrastóli í andstöðu við meiri hluta þingmanna á Alþingi. Í reynd hefur þetta verið þannig að ríkisstjórnir sitja sem heild á meðan þær njóta trausts Alþingis en fara annars frá í heild (þ.e. ekki tíðkast að bera upp vantraust á einstaka ráðherra). Í þessu ljósi mynda ráðherrarnir í ákveðnum skilningi einingu sem sameiginlega heldur um stjórnartauma framkvæmdarvaldsins í landinu og sitja í skjóli hver annars og annarra þingmanna (oft stjórnmálaflokka) sem mynda meiri hluta Alþingis. Um þetta er fjallað í 5. kafla skýrslunnar og á þessari tillögu, innan marka núverandi stjórnskipunar, er tekið í III. kafla frumvarpsins um ríkisstjórn og samhæfingu starfa milli ráðherra og verður síðan nánar útfært í starfsreglum ríkisstjórnar sem kveðið er á um settar verði sbr. 7. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 5.1 og 5.2 í skýrslunni og athugasemdir við III. kafla.)
2. Skerpa þarf á reglum um ríkisstjórnarfundi í stjórnarráðslögunum eða afleiddum reglum. (Sjá kafla 5.2 í skýrslunni.)
a. Tilgreina þarf í lögum hvaða mál þarf að bera upp á ríkisstjórnarfundum og hvaða mál ríkisstjórn ákvarðar sameiginlega. Þegar um er að ræða sameiginlegar ákvarðanir ætti þó ávallt að fela tilteknum ráðherra að bera ábyrgð á að fylgja málum eftir í kjölfarið. Ritun fundagerða skiptir hér miklu máli. Á þessu er tekið í III. kafla frumvarpsins um ríkisstjórn og samhæfingu starfa milli ráðherra og verður nánar útlistað í þeim starfsreglum sem ríkisstjórn setur sér. (Sjá kafla 5.2 í skýrslunni.)
b. Koma ætti upp innri vef ríkisstjórnar þar sem mál væru lögð fram og aðrir ráðherrar gætu kynnt sér þau. Ekki þarf að kveða sérstaklega á um þetta í frumvarpinu en verður einn af þeim þáttum sem skoðaðir verða í tengslum við starfsreglur ríkisstjórnar. (Sjá kafla 5.2 í skýrslunni.)
c. Skýra þarf stöðu minnisblaða sem samþykkt eru í ríkisstjórn og huga að eftirfylgni með þeim. Ekki þarf að kveða sérstaklega á um þetta í lögunum en verður skoðað í tengslum við starfsreglur ríkisstjórnar. (Sjá kafla 5.2 í skýrslunni.)
d. Setja ætti reglur um hvenær og hvernig mál eru lögð fyrir ríkisstjórnarfundi, t.d. að þeim skuli dreift degi fyrir fund. Ekki þarf að kveða sérstaklega á um þetta í lögunum en verður skoðað í tengslum við starfsreglur ríkisstjórnar. (Sjá kafla 5.2 í skýrslunni.)
3. Nauðsynlegt er að í lögum um Stjórnarráðið verði tekið með afgerandi hætti á stöðu forsætisráðherra og ráðuneytis hans. Almennt er ekki gerður greinarmunur á ráðherra og ráðuneyti. Tekið er á þessu atriði í ýmsum köflum og greinum frumvarpsins, svo sem 1. gr., 3. gr., 4. gr., III. kafla, 12. gr., 21. gr., 24. gr. og 25. gr. Sjá einnig umfjöllun um tillögu 1.c í umfjöllun um tillögur 4. kafla hér að framan. (Sjá kafla 5.3. í skýrslunni.)
4. Efla þarf eftirfylgni með stjórnarsáttmálum af hálfu forsætisráðuneytisins og styrkja umræðu um hvernig miðar í átt að þeim markmiðum sem þar eru sett fram. Í 8. gr. og athugasemdum um hana er talað um frumkvæði forsætisráðherra við að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðherra. Stjórnarsáttmálar hafa almennt skipað veigameiri sess í störfum ríkisstjórna og má líta á þá sem eitt helsta samhæfingartækið auk þess sem þeir eru lýðræðisleg aðferð til þess að gera borgurum kunnugt hvað ríkisstjórn hyggst fyrir milli kosninga. Forsætisráðherra ber ábyrgð á eftirfylgni þeirra en ekki er talið nauðsynlegt að kveða á um það með beinum hætti í frumvarpinu heldur er það leitt af hlutverki forsætisráðherra sem forustumanns ríkisstjórnarinnar og þá sérstaklega í tengslum við verkaskiptingar- og samhæfingarhlutverk hans. (Sjá kafla 5.4 í skýrslunni.)
5. Setja þarf fram skilgreiningar á hlutverki og stöðu ráðherranefnda í stjórnarráðslögunum. Á þessu er tekið í 9. gr. og 10. gr. í frumvarpinu. (Sjá kafla 5.5 í skýrslunni.)
a. Að setja á fót ráðherranefnd ætti að vera ríkisstjórnarákvörðun. Á þessu er tekið í 9. gr. frumvarpsins.
Tillögur úr 6. kafla, Ráðuneyti, stofnanir og sjálfstæðir aðilar.
1. Styrkja þarf ráðuneytin á sviði stefnumótunar og eftirlits með stefnu sem framkvæmd er í umboði þeirra eða eru á málefnasviði þeirra. Á þessu er tekið í IV. kafla frumvarpsins eins og nánar er gerð grein fyrir í umfjöllun um a- og b-lið tillögunnar hér að neðan. Hvað varðar styrkingu á stefnumótunarhlutverki ráðuneyta þá er nánar fjallað um það í 7. kafla skýrslunnar og byggist m.a. á þáttum sem ekki verða í lög leiddir nema að takmörkuðu leyti, svo sem stjórnun og forgangsröðun verkefna innan ráðuneyta sem og samsetningu- og þjálfun starfsfólks þeirra.
a. Skilgreina og flokka tegundir stofnana og stjórnsýslusamband þeirra við ráðuneyti. Meginatriðin eru listuð upp í IV. kafla frumvarpsins en í kjölfar samþykktar þess þyrfti að fara í betur yfir þetta samband og er eðlilegt að það verði gert í tengslum við umbótastefnu sem fjallað var um hér að framan í 5. tillögu í 3. kafla skýrslunnar. (Sjá kafla 6.1, 6.2, 6.3, 6.4 og 6.5 í skýrslunni.)
b. Yfirfara lagaákvæði þar sem stjórnsýslusamband stofnana og ráðuneyta er skilgreint og samræma við tillögur í 2.–5. lið. Þetta er vinna sem þarf að fara í gang í kjölfar samþykktar Alþingis á nýjum lögum um Stjórnarráðið eins og lagt er til í frumvarpi þessu.
2. Árétta þarf frekar, t.d. í stjórnarráðslögunum, hlutverk ráðuneyta gagnvart stofnunum sem heyra undir boðvald ráðherra (lægra sett stjórnvöld). Þetta er gert í 13. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 6.1 í skýrslunni.)
a. Leggja áherslu á að ráðherra (ráðuneyti) hefur rétt til þess að krefjast upplýsinga, gefa fyrirmæli og breyta ákvörðunum. Á þessu er tekið í 13. gr. frumvarpsins og athugasemdum við greinina.
b. Sameina og fækka stofnunum til þess að minnka stjórnunarspönn ráðuneyta. Ráðuneytum hefur verið fækkað og jafnframt hafa stofnanir verið sameinaðar á undanförnum missirum. Unnið hefur verið að þessari stefnumökun markvisst síðan 2009. Sem dæmi má nefna hafa allar skattstofur landsins verið sameinaðar í eina og Þjóðskrá og Fasteignaskrá hafa verið sameinaðar. Búast má við fleiri sameiningum í kjölfar breytinga á ráðuneytum og koma þær til kasta Alþingis í formi lagafrumvarpa hverju sinni. (Sjá kafla 6.1 í skýrslunni.)
c. Tryggja að virk samskipti eigi sér stað og unnið sé saman að samfélagslegum ávinningi, t.d. með lögfestingu á því hvað felst í forræði ráðherra yfir stofnunum. Í IV. kafla eru eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart lægra settum og sjálfstæðum stjórnvöldum. (Sjá kafla 6.2 í skýrslunni.)
d. Leggja af stjórnir og taka í staðinn upp ráðgjafarráð þar sem það er talið þurfa. Að þessari stefnumörkun hefur verið unnið síðustu árin og stjórnum í lægra settum stjórnvöldum hefur fækkað mikið. Áfram verður haldið á þessar braut í tengslum við þær breytingar á stofnunum sem fram undan eru en þessu er síðan breytt í tengslum við sérlög um stofnanir og meta þarf í hverju tilviki hvort setja eigi ráðgjafarráð í staðinn eða sleppa því. Forsætisráðherra áformar að setja á fót starfshóp til þess að skoða þessa hluti sérstaklega. (Sjá kafla 6.2.1 í skýrslunni.)
e. Auðvelda tilfærslu starfsfólks og þannig þekkingar milli stofnana og ráðuneyta. Á þessu er tekið í 21. gr. frumvarpsins hvað varðar flutning milli ráðuneyta. Skv. 20. gr. stjórnarskrárinnar er heimilt að flytja embættismenn á milli embætta og nær það yfir forstöðumenn ríkisstofnana og fleiri aðila sem teljast til embættismanna. Hvað varðar aðrar tilfærslur milli ráðuneyta og stofnana, umfram núverandi heimildir til vistaskipta í eitt ár, þyrfti að taka á því sérstaklega í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins en lagt er til í skýrslu þingmannanefndar sem fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndarinnar, að þau lög verði endurskoðuð og er það í raun einnig lagt til í skýrslunni Samhent stjórnsýsla. (Sjá 8. kafla í skýrslunni, sérstaklega kafla 8.5.3.)
3. Skýra þarf betur, t.d. í stjórnarráðslögunum, hlutverk ráðuneyta gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum. Á þessu er tekið í 13. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
a. Eftirlit með fjárreiðum og eignum. Á þessu er tekið í IV. kafla frumvarpsins. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
b. Skylda til frumkvæðis að stefnumótun á málasviði þeirra. Á þessu er tekið í 14. gr. frumvarpsins en þar er kveðið á um að ráðuneyti skuli hafa eftirlit með starfsemi sjálfstæðra stjórnvalda. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
c. Skylda stjórnvalds til að veita upplýsingar um almenna stefnu, ekki einstök mál. Á þessu er tekið í 14. gr. þar sem segir að ráðherra geti krafið stjórnvald sem undir hann heyrir um upplýsingar og að þagnarskyldureglur, í þeim tilvikum sem um þær er að ræða, yfirfærist yfir ráðuneytið. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
d. Réttur ráðuneyta til upplýsinga um þætti sem ekki tengjast beinni málsmeðferð stjórnvalds í einstökum málum. Á þessu er tekið í 14. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
e. Tryggja þarf að upplýsingar geti gengið frá stjórnvaldi til ráðuneytis án þess að þær verði opinberar ef um er að ræða viðkvæm mál. Á þessu er tekið í 14. gr. frumvarpsins en jafnframt í 6. tölul. 6. gr. frumvarps til upplýsingalaga sem nú er til meðferðar á Alþingi. (Sjá kafla 6.3 og 9.4 í skýrslunni.)
f. Fækka stjórnum og skýra hvaða tilgangi þær þjóna í þeim tilvikum þar sem ákveðið verður að halda þeim. Þarf að skoðast í hverju tilviki fyrir sig þar sem kveðið er á um þetta í sérlögum um tiltekin stjórnvöld. Hvað varðar sjálfstæð stjórnvöld getur verið matskenndara hvort þörf sé á stjórn í ákveðnum tilvikum en í tilviki lægra settra stjórnvalda sem vikið er að í umfjöllun um d-lið 2. tölul. hér að framan. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
g. Skilgreina þarf viðmið og móta stefnu um hvenær þörf er á sjálfstæðum úrskurðarnefndum. Forsætisráðherra hefur skipað starfshóp til að móta stefnu og semja viðmiðunarreglur um það í hvaða tilvikum sjálfstæðar úrskurðarnefndir eigi rétt á sér. Starfshópnum hefur jafnframt verið falið að gera tillögur í formi lagafrumvarps um fækkun sjálfstæðra úrskurðarnefnda í samræmi við framsetta stefnumótun og leiðbeiningarreglur. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
4. Tryggja þarf að ríkið hafi raunveruleg áhrif á stjórnun opinberra hlutafélaga og að virkt eftirlit sé haft með þeim. Tekið á þessu í 15. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 6.4 í skýrslunni.)
a. Ríkið þarf að setja sér eigandastefnu og nýta hana sem virkt stjórntæki. Mörkuð hefur verið sú stefna að fjármálaráðuneytið fari með eignarhluti ríkisins í fyrirtækjum og er það raunin að mestu. Stærsta fyrirtækið sem ráðuneytið fer ekki með eignarhlut í fyrir hönd ríkisins er Matís ohf. Fjármálaráðuneytið hefur sett fram eigandastefnu vegna eignarhluta þess í fjármálafyrirtækjum frá september 2009 og í ráðuneytinu er unnið að mótun eigandastefnu fyrir önnur fyrirtæki sem ríkið á hluti í. (Sjá kafla 6.4 í skýrslunni.)
b. Gera á kröfu á opinber hlutafélög og önnur félög sem ríkið á hluti í um gagnsæi í rekstri þeirra. Kveða ætti á um slíkt í eigandastefnu. Að störfum er starfshópur á vegum forsætisráðuneytisins til að yfirfara hvort jafnræði og gagnsæi við sölu á fyrirtækjum eða hlutum í fyrirtækjum í beinni eða óbeinni eigu ríkisins sé nægjanlega tryggt. (Sjá kafla 6.4 í skýrslunni.)
5. Efla þarf vinnu við gerð, eftirlit og samstarf í tengslum við samninga við sjálfseignarstofnanir og einkaaðila. (Sjá nánar kafla 6.5 í skýrslunni.) Sérstaklega er fjallað um samninga til lengri tíma en eins árs í 30. gr. fjárreiðulaga, nr. 88/1997, en þar segir að ráðherra sé heimilt, með samþykki fjármálráðherra „að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni, sem undir ráðuneytið heyra, til lengri tíma en eins árs við þá ríkisstofnun sem sinnt hefur verkefninu, aðrar ríkisstofnanir, sveitarfélög eða einkaaðila, enda sé áætlað fyrir verkefninu í fjárlögum“. Á grundvelli þessarar greinar setti fjármálaráðherra reglugerð nr. 343/2006 um samninga um rekstrarverkefni sem ráðuneyti og ríkisstofnanir gera til lengri tíma en eins árs. Skoða ætti hvort tímabært sé að endurskoða reglugerðina að skýra betur þá þætti sem nefndir eru í a–c-lið tillagnanna hér að neðan.
a. Skýrt þarf að vera að hægt sé að fá upplýsingar frá einkaaðilum sem sinna opinberri þjónustu.
b. Tryggja þarf vandaða samningagerð, t.d. hvað varðar endurskoðunar- og uppsagnarákvæði samninga.
c. Tryggja þarf aukið samstarf milli ráðuneyta og þeirra sjálfseignarstofnana, félagasamtaka og einkaaðila sem sjá um að sinna opinberri þjónustu.
Tillögur úr 7. kafla, skipulag, starfsemi og stjórnun ráðuneyta.
1. Greina þarf verkefni Stjórnarráðsins og meta þróun þeirra á næstu árum. Ekki er þörf á lagabreytingu vegna þessarar tillögu. Skipa þarf starfshóp með aðkomu allra ráðuneyta til þess að vinna að þessari greiningu. (Sjá nánar umfjöllun í kafla 7. 3 í skýrslunni.)
a. Móta þarf stefnu um hvaða verkefni eiga að vera hjá ráðuneytunum og greina hvort gera þurfi breytingar á umfangi þeirra og með hvaða hætti. Helst í hendur við greiningu verkefna.
2. Setja þarf í auknum mæli stefnu og eða vinna miðlægar leiðbeiningar fyrir Stjórnarráðið varðandi verklag ráðuneyta. Ekki er þörf á lagasetningu vegna þessa. Til er sérstök starfsmannahandbók fyrir Stjórnarráðið og þar er kveðið á um ýmsa þætti sem eru samræmdir milli ráðuneyta. Ástæða er til að fjölga miðlægum leiðbeiningum um verklag og mun forsætisráðuneytið beita sér fyrir því. ( Sjá nánar kafla 7.2 í skýrslunni.)
a. Um undirbúning og eftirfylgni mála fyrir og eftir ríkisstjórnarfundi. Í 7. gr. frumvarpsins er kveðið á um heimild ríkisstjórnar til að setja sér starfsreglur.
b. Samstarf og samráð við hagsmunahópa/hagsmunasamtök, t.d. við vinnu við gerð lagafrumvarpa. Styðjast mætti við leiðbeiningar frá OECD. Þarfnast ekki lagabreytingar við.
c. Skipulag nefndarvinnu og stjórnun verkefna. Þarf ekki lagasetningu.
3. Efla þarf notkun málaskrár sem stjórntækis innan ráðuneyta. Þarf ekki lagabreytingu til.
4. Styrkja þarf stefnumótandi getu og hæfni ráðuneytanna. Ekki er þörf á að taka sérstaklega á þessu í frumvarpinu en snýr að stjórnun og uppbygginu ráðuneytanna. ( Sjá nánar kafla 7.2 í skýrslunni.)
a. Byggja upp þverfaglegt miðlægt stefnumótunar-, verkefnastjórnunar- og greiningarteymi innan Stjórnarráðsins. Sjá umfjöllun hér að framan.
b. Bæta getu Stjórnarráðsins til upplýsingaöflunar og staðreyndaleitar. Miðlægt stefnumótunar-, verkefnastjórnunar- og greiningarteymi gæti skipulagt þá vinnu. Sjá hér að framan.
c. Bæta upplýsingamiðlun innan ráðuneyta með markvissari notkun innri vefja þeirra. Þarfnast ekki lagabreytingar. Forsætisráðuneytið mun virkja samráðshóp vefstjóra ráðuneytanna sem mun fá til liðs við sig fulltrúa ráðuneytisstjóra og mögulega fleiri aðila, svo sem fulltrúa miðlægrar tölvuþjónustu, til að endurskoða markmið með innri vef ráðuneytanna og útfæra þau í framhaldinu.
d. Tryggja meiri samvinnu milli fagsviða og fjármála-/rekstrarsviða innan ráðuneyta. Þarf ekki lagabreytingu til þess að ná þessu fram.
5. Leggja þarf aukna áherslu á góða stjórnunarhætti innan Stjórnarráðsins (7.3).
a. Markviss stjórnendaþjálfun sem miðar jafnt að aukinni skilvirkni og vandvirkni stjórnsýslunnar. Stjórnsýsluskóli Stjórnarráðsins sinnir þessu verkefni.
6. Ekki ætti að binda skipulag ráðuneyta með lögum eins og nú er gert í stjórnarráðslögum. Á þessu er tekið í 18. gr. frumvarpsins. (Sjá nánar kafla 3.4, 7.1, 7.4 og 7.5 í skýrslunni.)
Tillögur úr 8. kafla, Mannauðsmál Stjórnarráðsins.
1. Komið verði á fót mannauðseiningu innan Stjórnarráðsins sem hefur forustu í mannauðsmálum Stjórnarráðsins og aðstoðar einstök ráðuneyti í mannauðsmálum. Ekki er tekið á þessu sérstaklega í frumvarpinu en ekkert þar kemur í veg fyrir að slíkar einingar séu settar á fót. (Sjá nánar umfjöllun í kafla 8.3 og 8.4.)
2. Sett verði stefna Stjórnarráðsins um hreyfanleika starfsmanna (8.5.3). Á þessu er tekið í 21. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 8.5.3 í skýrslunni.)
a. Forsætisráðherra setji reglur um tilhögun flutnings starfsmanna innan Stjórnarráðsins, þar á meðal um auglýsingu innan þess á lausum störfum, sbr. 11. gr. stjórnarráðslaganna. Þetta á við um núgildandi stjórnarráðslög, en eins og fyrr segir er á þessu tekið í 21. gr. frumvarpsins.
3. Fagmennska og verklag við ráðningar.
a. Sett verði á fót annaðhvort hæfnismatsnefnd eða ráðningarnefnd vegna ráðninga ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra og forstöðumanna ríkisstofnana. Ákvæði um hæfnismatsnefnd eða ráðningarnefnd ætti að setja í lög um Stjórnarráðið ásamt reglugerðarheimild um starfsreglur nefndarinnar og skipan. Brugðist hefur verið við þessari athugasemd í 18. og 19. gr. frumvarpsins en þar er fjallað um hæfnisnefnd og heimild forsætisráðherra til að setja leiðbeinandi reglur um skipun og störf slíkrar nefndar. (Sjá nánar kafla 8.6.2.)
b. Ráðherra skipar í stöðu ráðuneytisstjóra og forstöðumanna ríkisstofnana eftir að val hans hefur verið borið upp til samþykkis í ríkisstjórn (8.6.2). Ekki er í frumvarpinu lagt til að kveðið verði á um skyldu ráðherra til að bera skipanir í embætti upp í ríkisstjórn. Á hinn bóginn er lagt til í frumvarpinu, sbr. 18. og 19. gr., að við skipun í embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í Stjórnarráðinu skuli skipa hæfnisnefndir til að meta hæfi umsækjanda. Er slík málsmeðferð til þess fallin að tryggja að faglega sé staðið að ráðningum í Stjórnarráðinu.
c. Mannauðseiningin ætti að halda utan um reglur varðandi ráðningar innan Stjórnarráðsins og sinna leiðbeiningum og stuðla að samhæfðum vinnubrögðum ráðuneyta í þessum efnum. Sjá lið 1.
d. Þótt formlega skipi ráðherra skrifstofustjóra líkt og ráðuneytisstjóra og forstöðumenn ríkisstofnana ætti ráðuneytisstjóri að sjá um framkvæmd ráðningarinnar og ráðningarferilinn Í 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins kemur fram að ráðuneytisstjóri setji skrifstofustjórum erindisbréf. (Sjá nánar í kafla 8.6.2 í skýrslunni.)
e. Skrifstofustjórar ættu alla jafna að sjá um ráðningar annar starfsmanna í samráði við ráðuneytisstjóra Sjá d-lið hér að framan. (Sjá nánar kafla 8.6.4 í skýrslunni.)
4. Nefndin mælir með því að hafist verði handa við endurskoðun starfsmannalaga sem að grunninum til eru frá árinu 1954. Í því sambandi leggur nefndin til að sérstaklega verði skoðað hvort afnema eigi fimm ára skipun embættismanna. Í skýrslu þingmannanefndar til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er lagt til að ráðist verði í endurskoðun á lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Starfsmannamál ríkisins falla undir fjármálaráðuneytið og er undirbúningur endurskoðunar laganna hafinn. (Sjá nánar kafla 8.6.2 í skýrslunni.)
5. Kjör verði samræmd milli ráðuneyta, m.a til auðvelda hreyfanleika starfsmanna innan Stjórnarráðsins. Gera þarf Stjórnarráðið að samkeppnishæfum vinnustað, a.m.k. við ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki, og tryggja að Stjórnarráðinu haldist betur á starfsfólki. Ekki er tekið á þessu í frumvarpinu en eins og áður sagði heyra starfsmannamál og kjarasamningar undir fjármálaráðuneytið. Þess má geta að Ríkisendurskoðun vinnur nú að úttektum á starfsmannamálum ríkisins. (Sjá nánar kafla 8.7 í skýrslunni.)
a. Breyta ætti reglum um Kjararáð þannig að hægt verði að umbuna stjórnendum fyrir umfang, ábyrgð og árangur. Ekki er tekið á þessu í frumvarpi til laga um Stjórnarráðið. Lögin um kjararáð heyra undir fjármálaráðuneytið og verður þetta væntanlega skoðað í samhengi við endurskoðun starfsmannalaga. Þá eins og fyrr sagði er Ríkisendurskoðun að vinna úttektir á starfsmannamálum sem mun koma inn í þessa vinnu.
b. Til greina kemur að færa skrifstofustjóra undan ákvörðunum Kjararáðs og þeir semji við ráðuneytisstjóra um kaup og kjör. Sjá a-lið 5. tölul.
6. Verkefnastjórnun innan ráðuneyta sem og þvert á ráðuneyti verði efld. Forsætisráðuneytið mun beita sér fyrir því að kynna aðferðafræði verkefnastjórnunar fyrir starfsmönnum Stjórnarráðsins. Stjórnsýsluskóli Stjórnarráðsins mun sinna þessu verkefni. (Sjá nánar kafla 8.5.3, 8. og 9. í skýrslunni.)
Tillögur úr 9. kafla, Samstarf innan Stjórnarráðsins.
1. Koma þarf upp fyrirkomulagi og hvötum til að greiða fyrir auknu samstarfi innan Stjórnarráðsins. (Sjá nánar kafla 9.1 í skýrslunni.)
a. Markviss tilfærsla starfsfólks og stjórnenda milli ráðuneyta og milli ráðuneyta og stofnana. Við þessu er brugðist að hluta í 21. gr. frumvarpsins. Sjá einnig umfjöllun um viðbrögð við tillögu 1 í 8. kafla hér að framan. (Sjá nánar kafla 8.5.3 og 7.2 í skýrslunni.)
b. Miðlæg mannauðseining og miðlæg greiningar- og stefnumótunareining). Sjá lið a. (Sjá nánar kafla 8.5.5 og 7.2 í skýrslunni.)
c. Samræma skipulag og verklag vegna vinnu í nefndum og starfshópum. Sjá viðbrögð við tillögu 3 í 7. kafla skýrslunnar sem fjallað er um hér að framan. (Sjá nánar kafla 9.2, 7.3 og 8.5.4 í skýrslunni.)
d. Aukin áhersla á verkefnastjórnun. Sjá viðbrögð við tillögu 7 í 8. kafla hér að framan. (Sjá nánar kafla 8.5.4. og 7.2 í skýrslunni.)
e. Málaskrá og innri vefur nýttur til samstarfs milli ráðuneyta. Skoða ætti hvort aðgangsstýrð málaskrá gæti verði sameiginleg fyrir Stjórnarráðið þannig að auðveldara væri fyrir sérfræðinga úr mismunandi ráðuneytum að vinna saman. Settur verður á fót starfshópur til að sinna þessu verkefni. (Sjá nánar kafla 9.2 í skýrslunni.)
2. Við fyrirhugaðar breytingar á upplýsingalögum ætti að leitast við að tryggja að vinnuskjöl geti óhindrað gengið á milli ráðuneyta og einnig ráðuneyta og stofnana án þess að staða þeirra að lögum breytist. Óheppilegt er ef lögin hefta nauðsynlegt samstarf innan Stjórnarráðsins. Á þessu er tekið í frumvarpi til nýrra upplýsingalaga, sjá 6. tölul. 6. gr. frumvarps til upplýsingalaga.
3. Skýra þarf miðlægt hlutverk forsætisráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins sérstaklega og tryggja gott samstarf þeirra í millum svo gott samhengi verði milli stefnu ríkisstjórnar og tillagna fyrir Alþingi um útdeilingu fjármuna. Ekki er nauðsynlegt að taka sérstaklega á þessu í frumvarpinu heldur snýr þetta almennt að samstarfi og samvinnu milli ráðuneyta sem líkt og áður er nefnt verður ekki í lög leitt nema að litlu leyti. (Sjá nánar kafla 9.3, sjá einnig 5. kafla í skýrslunni.)
4. Samþætta þarf og fækka stefnum og áætlunum ríkisins og tengja þær við fjárveitingar. Ríkisstjórnin hefur samþykkt stefnumarkandi skjal er ber nafnið Ísland 2020. Þar er gert ráð fyrir að forsætisráðuneytið myndi samráðsvettvang um einföldun, fækkun og samþættingu lögbundinna stefna og áætlana. (Sjá kafla 9.1 og 9.4 í skýrslunni.)
5. Formfesta þarf starfsemi Rekstrarfélags stjórnarráðsbygginga og tryggja aðkomu allra ráðuneyta að því). Verður gert í samráði ráðuneytanna. (Sjá nánar kafla 9.3 í skýrslunni.)
Í 2. málsl. ákvæðisins er kveðið á um að ráðherrar fari með og beri byrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, hver á sínu málefnasviði. Er ákvæðið í samræmi við 14. gr. stjórnarskrárinnar, að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Um stjórnskipulega stöðu ráðherra að þessu leyti vísast til V. kafla almennra athugasemda hér að framan.
Í 3. málsl. ákvæðisins er ákvæði 3. málsl. 17. gr. stjórnarskrárinnar endurómað en samkvæmt ákvæðinu skal sá ráðherra sem forseti Íslands hefur skipað til forsætis í ríkisstjórn Íslands nefnast forsætisráðherra. Framangreint markar stöðu forsætisráðherra sem forustumanns Stjórnarráðsins og ríkisstjórnarinnar ásamt þeim valdheimildum sem honum eru veittar í stjórnarskránni og felast í fyrsta lagi í heimildum hans til að skipa ráðherra og veita þeim lausn og í öðru lagi í valdinu til að skipta verkum með ráðherrum en um þetta er nánar fjallað um í V. og VI. kafla almennra athugasemda.
Í 2. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um, í samræmi við 2. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar, að Stjórnarráð Íslands skuli hafa aðsetur í Reykjavík.
Í 2. mgr. er annars vegar kveðið á um að hvert ráðuneyti skuli lagt óskipt til eins og sama ráðherra. Þessi regla er tekin óbreytt upp úr núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands og þjónar því hlutverki að tryggja stöðuleika í skipulagi Stjórnarráðsins og koma í veg fyrir að ráðuneyti og starfsmenn þeirra geti heyrt undir yfirstjórn fleiri en eins ráðherra. Um sögulegar ástæður og forsendur þessarar reglu er fjallað í V. kafla almennra athugsemda. Hins vegar er í ákvæðinu kveðið á um að heimilt sé að fela sama ráðherra að fara með fleiri en eitt ráðuneyti á hverjum tíma. Þessi regla er jafnframt tekin óbreytt upp úr gildandi lögum og er hún í samræmi við 2. málsl. 15. gr. stjórnarskrárinnar þar sem forsætisráðherra, með atbeina forseta Íslands, er falið ákvörðunarvald um fjölda ráðherra.
Í 3. mgr. er kveðið á um að komi upp vafi eða ágreiningur um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir skeri forsætisráðherra úr. Ákvæðið er óbreytt frá gildandi lögum og leiðir beint af verkstjórnarvaldi forsætisráðherra, sbr. 1. mgr. ákvæðisins.
Með ráðherrafundi í stjórnarskránni er átt við þá fundi ráðherra sem öllum ráðherrum er rétt og skylt að sækja nema lögmæt forföll hamli. Slíkir ráðherrafundir ganga almennt undir heitinu ríkisstjórnarfundir og er í frumvarpinu lagt til að það heiti í verði fest í sessi í lögunum enda sé með því heiti átt við ráðherrafundi í skilningi stjórnarskrárinnar. Með þessu er jafnframt gerður greinarmunur á fundum ríkisstjórnar og öðrum fundum ráðherra, til að mynda fundum í ráðherranefndum þar sem einungis hluti ráðherra eiga sæti.
Í 2. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um að í fundargerðir ríkisstjórnar skuli færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni, ef ekki er á því formleg niðurstaða, og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra. Tilgangur ákvæðisins er að tryggja að faglega sé staðið að ritun fundargerða ríkisstjórnar og að þær endurspegli skýrlega þau málefni sem rædd eru á ríkisstjórnarfundum og þær niðurstöður sem fást í mál sem og afstöðu einstakra ráðherra óski þeir sérstaklega eftir því að slík afstaða sé bókuð. Í þessu sambandi verður þó ávallt að hafa í huga að ríkisstjórnarfundir eru fyrst og fremst pólitískur samráðs- og samhæfingarvettvangur ráðherra í ríkisstjórn. Þannig eru að jafnaði ekki teknar lagalega bindandi ákvarðanir í ríkisstjórn heldur eru umræður og ákvarðanir ríkisstjórnar framar öðru pólitískt bindandi fyrir ráðherra en endanlegt ákvörðunarvald eftir í höndum viðkomandi ráðherra. Af þessum sökum er að jafnaði ekki tilefni til að umræður séu raktar í smáatriðum í fundargerðum ríkisstjórnarfunda.
Í 3. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um að fundargerðir ríkisstjórnar skuli staðfestar af forsætisráðherra og dreift til annarra ráðherra þegar staðfesting liggur fyrir. Þá er mælt fyrir um að komi fram athugasemd við fundargerð frá ráðherra skuli hún skráð í fundargerð næsta fundar.
Loks er í 4. mgr. mælt fyrir um að um störf ríkisstjórnar fari að öðru leyti eftir starfsreglum sem ríkisstjórnin setur sér.
Samkvæmt 2. málsl. ákvæðisins skulu ráðherrar leitast við að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðuneyta þegar málefni og málefnasvið skarast. Þrátt fyrir að ákvæðið kveði á um skyldu ráðherra til samvinnu í málaflokkum sem skarast eða eiga undir fleiri en einn ráðherra, sem m.a. getur falið í sér nokkurt svigrúm við pólitíska stefnumótun, þá er það ljóst af stjórnskipun Íslands að sá ráðherra sem ábyrgð ber á tiltekinni ákvörðun verður að taka hana. Varði ákvörðun verulega málefnasvið tiltekins ráðherra verður í samræmi við grunnreglu 14. gr. stjórnarskrárinnar að tryggja aðkomu þess ráðherra að málinu þannig að honum gefist kostur á að koma viðhorfum sínum og ráðuneytis síns að. Með því gefst hlutaðeigandi ráðherra einnig raunhæfur kostur á að leggja grunn að afstöðu sinni til fyrirhugaðrar ákvörðunar með því að nýta sér sérfræðiþekkingu og reynslu embættismanna og annarra sérfræðinga í ráðuneyti sínu. Er 2. málsl. ákvæðisins ætlað að tryggja aðkomu allra ráðherra að máli sem málefni eða málefnasvið heyrir undir og er í 3. málsl. ákvæðisins kveðið á um að forsætisráðherra skuli beita sér fyrir því að stefna og aðgerðir ráðherra á einstökum sviðum séu samhæfðar ef á þarf að halda.
Í ákvæðinu felst því í fyrsta lagi skylda forsætisráðherra til að stuðla að skýrri verkaskiptingu á milli ráðherra. Í öðru lagi skylda ráðherra til að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðuneyta þegar málefni og málefnasvið skarast og í þriðja lagi skylda forsætisráðherra til að aðstoða ráðherra við samhæfingu stefnu og aðgerða þegar málefni og málefnasvið skarast ef nauðsyn krefur.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að forsætisráðherra skuli stýra fundum ráðherranefnda nema hann hafi falið öðrum ráðherra að stýra henni í sinn stað.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að í fundargerðir ráðherranefndar skuli færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni, ef ekki er á því formleg niðurstaða, og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra. Er hér mælt fyrir um að sambærilegar reglur skuli gilda um ritun fundargerða ráðherranefnda og gilda um ritun fundargerða ríkisstjórnar, sbr. 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins.
Í 3. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að fundargerðir ráðherranefndar skuli staðfestar af forsætisráðherra, eða þeim ráðherra sem forsætisráðherra hefur falið að stýra ráðherranefnd, og dreift til annarra ráðherra í ráðherranefnd þegar staðfesting liggur fyrir. Komi fram athugasemd við fundargerð frá ráðherra skal hún skráð í fundargerð næsta fundar. Er hér jafnframt mælt fyrir um að sambærilegar reglur skuli gilda að þessu leyti um fundargerðir ráðherranefndar og um fundargerðir ríkisstjórnar.
Í 4. mgr. er mælt fyrir um að forsætisráðherra, að höfðu samráði við ríkisstjórn, skuli setja reglur um störf ráðherranefnda.
Í 1. mgr. felst árétting þess að ráðherra hefur yfirstjórn þeirra stjórnvalda er undir ráðuneyti hans heyra. Þær yfirstjórnunarheimildir sem hér er vísað til leiða af stigskiptingu stjórnsýslukerfisins og taka því aðeins til lægra settra stjórnvalda en ekki til sjálfstæðra stjórnvalda. Í ákvæðinu felast hins vegar ekki fyrirmæli um það hvort og þá hvenær löggjafanum er heimilt að setja á fót sjálfstæð stjórnvöld, sem ekki heyra undir yfirstjórn ráðherra, né afmörkun um það hvaða sérstöku stjórnunarheimildir ráðherra eru eða skuli fengnar gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum. Af ákvæði 4. gr. frumvarpsins leiðir að ef vafi rís um það undir hvaða ráðuneyti stjórnvald heyrir þá sker forsætisráðherra úr.
Í 2. mgr. eru til leiðbeiningar orðuð ákveðin sjónarmið um það hvað felst í almennum yfirstjórnunarheimildum ráðherra gagnvart lægra settum stjórnvöldum. Inntaki þessara heimilda er stuttlega lýst í almennum athugasemdum með frumvarpinu. Ákvæðinu er ætlað að lýsa sambærilegum heimildum og þar er lýst. Ákvæðið er ekki tæmandi. Í því segir að ráðherra geti meðal annars gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess, fjárreiður og meðferð eigna. Fleiri stjórnunarheimildir geta hér átt við og komið til skoðunar, svo sem úrskurðarvald á grundvelli stjórnsýslukæru. Þá kunna ákveðnar takmarkanir að leiða af lögum sem sett hafa verið á viðkomandi sviði. Til að mynda getur réttur aðila máls til að kæra ákvörðun lægra sett stjórnvalds til ráðuneytis takmarkað möguleika ráðuneytisins til að beina sérstökum fyrirmælum til viðkomandi stjórnvalds um úrlausn viðkomandi máls.
Þær almennu yfirstjórnunarheimildir sem ákvæðið mælir fyrir um taka ekki til þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem með lögum hefur verið tryggt sjálfstæði gagnvart ráðherra. Yfirstjórnunarheimildir ráðherra gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum, þ.e. sjálfstæðum stofnunum og stjórnsýslunefndum, ásamt sveitarfélögunum, ráðast af öðrum lagaákvæðum og túlkun þeirra. Mikilvægt er að slík lagaákvæði séu skýr um það hvort og þá hvaða stjórnunarheimildir á að fela ráðherra. Í sumum tilvikum kann að vera eðlilegt að útfæra í lögum almennar heimildir ráðherra gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum, svo sem í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eða í lögum um fjárreiður ríkisins, eins og að einhverju marki hefur verið gert. Þá skipta ákvæði sveitarstjórnarlaga um almennt stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum og úrræði því tengd miklu máli í þessu sambandi. Í öðrum tilvikum eiga slík fyrirmæli betur heima í sérlögum um viðkomandi verkefni eða stjórnvald. Áréttað skal að stjórnvald telst ekki sjálfstætt í þessum skilningi nema þá niðurstöðu leiði með skýrum hætti af ákvæðum laga.
Í 3. mgr. lagt til að fest verði í lög almenn heimild ráðherra til að gefa út og birta leiðbeiningar, þ.e. óbindandi álit sem almenna þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmdir á málefnasviði hans, eða eftir atvikum á málefnasviði tveggja eða fleiri ráðherra þegar málefnasvið skarast. Slíkar leiðbeiningar eru ekki stjórnvaldsákvarðanir þar sem þær fela ekki í sér bindandi úrlausn í tilteknu máli. Þær geta hins vegar haft ákveðin réttaráhrif. Þær geta m.a. komið til athugunar í því ljósi hvort þær séu í samræmi við lög og forsvaranlegar að öðru leyti. Gert er ráð fyrir að þessi heimild geti sætt takmörkun af lögum eða eðli máls. Þannig getur ráðherra verið með öllu óheimilt að hafa bein afskipti af starfsemi sjálfstæðra stjórnvalda. Auk þess má nefna að ráðherra verður, að vissu marki, að gæta að hæfi sínu til að fella úrskurð á stjórnsýslukæru vegna ákvörðunar lægra setts stjórnvalds og tryggja þannig réttaröryggi í stjórnsýslunni. Til samanburðar má geta þess að í Danmörku hafa óbindandi álit mikla þýðingu í stjórnsýslunni. Með ákvæðinu er ekki gert ráð fyrir eiginlegri nýbreytni í starfsháttum Stjórnarráðsins. Þannig hefur verið álitið að ráðherra geti ávallt látið í ljós álit sitt á öllum stjórnarmálefnum, er undir ráðuneyti hans heyra, enda þótt slíkt álit sé ekki bindandi fyrir sjálfstæða stofnun eða sjálfstæða stjórnsýslunefnd, nema lög standi til þess.
Eins og lýst er í almennum athugasemdum eru stjórnvöld í sumum tilvikum sjálfstæð að því leyti að starfsemi þeirra hefur, a.m.k. að hluta, með lögum verið færð undan almennum yfirstjórnunarheimildum ráðherra. Ákvæði þessu er ekki ætlað að mæla fyrir um það hvenær slíkum stjórnvöldum verður með lögum komið á fót heldur aðeins að vera til leiðbeiningar um þær almennu eftirlitsskyldur sem á ráðherra hvíla gagnvart þeim verkefnum sem slíkum stjórnvöldum eru falin og stjórnarfarslega teljast til þeirra málefna sem undir viðkomandi ráðuneyti heyra.
Vegna stöðu ráðherra í stjórnsýslukerfinu verður almennt að byggja á því að þær takmarkanir á almennum yfirstjórnunarheimildum, ábyrgð og eftirliti ráðherra, sem leiðir af því að stjórnsýsluframkvæmd á tilteknu sviði er falin sjálfstæðu stjórnvaldi, taki í grundvallaratriðum aðeins til þeirrar tilteknu starfsemi sem með lögum hefur verið undanskilin starfsemi þeirra. Ráðherra getur áfram borið almenna ábyrgð á framkvæmd tiltekinna laga sem og því að brugðist sé við kerfislægum annmörkum í framkvæmd stjórnsýslu eða yfirvofandi hættu á því málefnasviði er undir hann heyrir, jafnvel þó að sjálfstæðu stjórnvaldi hafi með lögum verið falið að sinna afmörkuðu lögbundnu hlutverki á viðkomandi sviði. Af þessari ástæðu er jafnframt nauðsynlegt að ráðherra sinni ákveðnu eftirliti með almennri starfrækslu sjálfstæðra stjórnvalda, fjárreiðum þeirra og eignum á þeirra vegum, enda mæli lög ekki á annan veg.
Í orðalagi 2. mgr. um að ráðherra hafi eftirlit með „almennri starfrækslu, fjárreiðum og eignum á vegum sjálfstæðra stjórnvalda“ felst að eftirlit með sjálfstæðum stjórnvöldum er ekki með öllu sambærilegt við það eftirlit sem ráðherra hefur með stjórnsýsluframkvæmd lægra settra stjórnvalda. Áherslan liggur hér á að eftirlitið nær til almennrar starfrækslu, en ekki til þess hvernig leyst er úr einstökum málum af hálfu hins sjálfstæða stjórnvalds. Ástæðan fyrir þessu er sú að það virðist almennt tilgangurinn með því að stofna sjálfstæð stjórnvöld að færa tilteknar valdheimildir, svo sem um töku ákvarðana, setningu stjórnvaldsfyrirmæla eða reglubundna framkvæmd eftirlits, frá ráðherra. Í niðurlagi málsgreinarinnar er sérstaklega tekið fram að eftirlit ráðherra með sjálfstæðum stjórnvöldum taki ekki til einstakra ákvarðana þeirra. Í þessu felst nánari árétting á þeirri afmörkun eftirlits ráðherra sem leiðir af upphafsmálslið ákvæðisins, þ.e. að eftirlit hans með sjálfstæðum stjórnvöldum tekur til almennrar starfrækslu, fjárreiðna og meðferðar á eignum.
Hafa ber í huga að ekki er útilokað að löggjafinn feli ráðherra tiltekið hlutverk, svo sem úrskurðarvald eða leiðbeinandi hlutverk, vegna tiltekinna verkefna sem sjálfstæðu stjórnvaldi eru falin. Eftir atvikum kann að vera að slíku verkefni tengist jafnframt eftirlit og önnur tiltekin stjórnunarúrræði ráðherra. Slík sérákvæði í lögum mundu ganga framar almennum ákvæðum þessa frumvarps um stjórnsýslusamband ráðherra og sjálfstæðra stjórnvalda. Á sama hátt kann að vera að löggjafinn telji mikilvægt að tryggja tilteknum stjórnvöldum sjálfstæða stöðu umfram það sem hér er gert ráð fyrir. Ákvæðið kemur ekki í veg fyrir slíkt, enda sé þá sjálfstæði viðkomandi stjórnvalds skýrlega útfært í lögum þannig að ljóst sé að ætlunin sé að gera frávik frá þeim almennu reglum sem hér er lagt til að verði lögfestar. Þá þurfa slík sérákvæði vitaskuld jafnframt að vera í samræmi við ákvæði stjórnarskrár.
Þær almennu yfirstjórnunarheimildir sem ráðherra hefur gagnvart lægra settum stjórnvöldum taka ekki til sjálfstæðra stjórnvalda, eins og áður er fram komið. Yfirstjórnunarheimildir og einstök úrræði ráðherra gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum, þ.e. sjálfstæðum stofnunum og stjórnsýslunefndum, ásamt sveitarfélögunum, ráðast af öðrum lagaákvæðum og túlkun þeirra. Ákvæði þetta felur í sér áréttingu á skyldu ráðherra til að hafa eftirlit með almennri starfrækslu á vegum sjálfstæðra stjórnvalda. Í frumvarpinu er hins vegar ekki að finna fyrirmæli um úrræði sem ráðherra getur beitt gagnvart sjálfstæðu stjórnvaldi telji hann ástæðu til að bregðast við þegar eftirlit leiðir í ljós atriði sem hann telur þörf á að bregðast við. Hér er á því byggt að slík úrræði eigi að leiða af öðrum lögum, fyrst og fremst ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og ákvæðum laga um fjárreiður ríkisins, sem og ákvæðum sérlaga á hverjum tíma. Þá hefur ráðherra heimild til að láta í ljós óbindandi álit á öllum stjórnarmálefnum er undir ráðuneyti hans heyra og samkvæmt stjórnarskrá hefur hann heimild til að flytja frumvarp á Alþingi til breytingar á lögum á starfssviði sínu. Það er sérstakt álitamál, sem ekki er tekin afstaða til hér, hvort þau ákvæði sem m.a. felast í ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og ákvæðum laga um fjárreiður ríkisins séu nægilega markviss og skýr í þessu sambandi. Mikilvægt er hins vegar að þetta samhengi eftirlitsskyldunnar og viðeigandi úrræða að lögum sé haft í huga og tryggt að ákvæði laga séu skýr og myndi raunhæfan grundvöll að ábyrgð og eftirliti ráðherra á hverjum tíma, einnig gagnvart starfsemi sem fram fer á vegum sjálfstæðra stjórnvalda.
Í ákvæði 3. mgr. er kveðið á um það, til að taka af allan vafa í því sambandi, að ef þagnarskylduákvæði í lögum eru samkvæmt orðanna hljóðan afmörkuð við tiltekið stjórnvald eða starfsmenn þess, þá yfirfærist þagnarskyldan engu að síður á starfsmenn ráðuneytisins þegar þeir taka við upplýsingum á grundvelli þessa ákvæðis. Þetta virðist nauðsynlegt þar sem á tíðum eru sérstök þagnarskylduákvæði samkvæmt orðanna hljóðan afmörkuð við starfslið þess tiltekna stjórnvalds. Almenn greining á slíkum lagaákvæðum hefur ekki farið fram. Með ákvæði þessu virðist hins vegar af tekinn vafi þannig að tryggt sé að sérstök þagnarskylduákvæði haldi gildi sínu gagnvart þeim upplýsingum sem um ræðir, en séu ekki bundin við starfsmenn þeirra stjórnvalda er upphaflega hafa aflað upplýsinganna.
Af stjórnsýslusambandi ráðherra og lægra setts stjórnvalds leiðir að hann getur fylgt fyrirmælum sínum um upplýsingagjöf eftir með beitingu almennra yfirstjórnunarheimilda og þeirra úrræða sem því tengjast. Heimildir ráðherra til að fylgja eftir fyrirmælum um afhendingu upplýsinga og skýringa gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum eru takmarkaðri og leiðir af ákvæðum annarra laga, eins og nánar er rakið í athugasemdum við 13. gr. frumvarpsins. Mikilvægt er að slík úrræði, til dæmis til að beita starfsmannaréttarlegum viðurlögum gagnvart forstöðumanni stofnunar, séu tryggð með lögum.
Ákvæðið felur í sér almenna áréttingu á því að ráðherra beri að hafa eftirlit með þeim hagsmunum sem felast í eignum hins opinbera og til hans hafa verið lagðar. Það er hins vegar mismunandi eftir þeim lagareglum sem gilda um viðkomandi eign eða þá einkaréttarlegu lögaðila sem um ræðir hvernig ráðherra getur aflað sér viðhlítandi upplýsinga um meðferð þessara hagsmuna og þau úrræði sem hann hefur til viðbragða, telji hann tilefni til. Hér reynir m.a. á samspil ábyrgðar ráðherra, stjórntækja hans og þörf fyrir upplýsingar og svo ákvæði laga um rekstrarform og starfsemi einkaréttarlegra lögaðila. Skipulag ráðherra á því hvernig hann hagar eftirliti sem hér um ræðir ræðst af því svigrúmi sem slíkar reglur leyfa.
Ákvæði 2. og 3. málsl. 1. mgr. eru nýmæli og kveða á um að í forföllum ráðuneytisstjóra gegni staðgengill störfum ráðuneytisstjóra og skal hann koma úr röðum skrifstofustjóra ráðuneytisins samkvæmt ákvörðun ráðuneytisstjóra. Þrátt fyrir að ákvæðið sé nýmæli er það byggt á venju sem myndast hefur í skipulagi ráðuneyta.
Ákvæði 2. mgr. er samhljóða ákvæði 3. mgr. 10. gr. laga nr. 73/1969 og þarfnast ekki skýringar.
Í ákvæðinu er kveðið á um að það sé hlutverk ráðherra, að fenginni tillögu ráðuneytisstjóra, að skipta ráðuneyti sínu upp í skrifstofur. Í því felst einnig að ráðherra ber að skipuleggja starfshætti þannig að tryggt sé að hann sé upplýstur um öll mikilvægustu álitaefnin á málefnasviði sínu og að skýrar reglur gilda um hvaða stjórnarmálefni ber að leggja fyrir hann til afgreiðslu eða þurfa að öðru leyti atbeina hans til, sbr. 6. laga nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð.
Hverri skrifstofu skal stýrt af skrifstofustjóra sem eru embættismenn, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í ákvæðinu felst að einungis þeir sem sinna stjórnunarstöðum, þ.e. stýra skrifstofu í ráðuneyti og hafa með því mannaforráð, verða skipaðir skrifstofustjórar.
Að öðru leyti fer um skipulag ráðuneyta eftir ákvörðun ráðuneytisstjóra enda ráðuneytisstjóri æðsti faglegi embættismaður ráðuneytis. Ákvæðinu er ekki ætlað að koma í veg fyrir að í stærri ráðuneytum geti skipulag ráðuneytis verið stigskiptara en ákvæðið kveður á um. Hlutverk hans er yfirstjórn verkefna ráðuneytis og að sjá til þess að starfsemi þess og afgreiðsla mála sé í samræmi við lög og gildandi reglur, skráðar jafnt sem óskráðar. Ráðuneytisstjóri hefur einnig það hlutverk að koma á samskiptum milli ráðherra eða eftir atvikum aðstoðarmanns og ráðgjafa við skrifstofustjóra innan ráðuneytisins um vinnu og útfærslu ákveðinna verkefna og skrifstofustjórinn getur síðan í framhaldinu vísað þeim áfram til starfsmanns innan skrifstofunnar.
Í 12. gr. núgildandi laga er, auk ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra, kveðið á um starfsheiti annarra starfsmanna Stjórnarráðs Íslands. Þó er í 2. málsl. 12. gr. kveðið á um að heimilt sé að ráða starfsmenn undir öðrum starfsheitum en þeim sem þar eru talin upp, sbr. breytingarlög nr. 83/1997. Ekki þótti ástæða til að taka sambærilegt ákvæði upp í frumvarpið, þ.e. að kveða á um starfsheiti starfsmanna Stjórnarráðsins í lögum, og binda þar með hendur ráðherra og ráðuneytisstjóra um of við skipulag ráðuneytis.
Í 4. mgr. 11. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, er kveðið á um að ráðherra setji deildarstjórum og skrifstofustjórum erindisbréf. Ekki er í lögum kveðið á um að ráðuneytisstjórum skulu sett erindisbréf. Þó er í lögum nr. 70/1996 almenn heimild til að setja starfsmönnum ríkisins erindisbréf. Í 2. mgr. 8. gr. þeirra laga er kveðið á um að hver sá er starf veitir geti sett starfsmanni erindisbréf, enda skuli að jafnaði setja starfsmanni slík fyrirmæli ef hann óskar þess, hvort sem það varðar starf hans almennt eða einstaka grein þess eða greinar. Eðlilegt er að öllum embættismönnum innan Stjórnarráðs Íslands, ráðuneytisstjórum jafnt sem skrifstofustjórum, séu sett erindisbréf svo hægt sé að fylgjast með þróun og árangri þeirra í starfi. Í 2. mgr. ákvæðisins er því gert ráð fyrir því að ráðuneytisstjórum, aðstoðarmönnum ráðherra og ráðgjöfum ráðherra verði sett erindisbréf þar sem meðal annars verði kveðið á um starfssvið þeirra og starfsskyldur. Kveðið er á um að ráherrar setji ráðuneytisstjóra, aðstoðarmanni ráðherra og ráðgjafa ráðherra erindisbréf en að ráðuneytisstjórar setji skrifstofustjórum erindisbréf. Reglan um að ráðuneytisstjóri setji skrifstofustjórum erindisbréf er því sérregla gagnvart 2. mgr. 8. gr. laga nr. 70/1996 og gengur því framar henni. Ráðherra skipuleggur ráðuneyti sitt, að fenginni tillögu ráðuneytisstjóra, með því að skipta því upp í skrifstofur. Þykir eðlilegt að það sé hlutverk ráðuneytisstjóra á grundvelli þess skipulags að ákveða skipulag starfa skrifstofustjóra og fara með útgáfu erindisbréfa þar um. Gert er ráð fyrir því að forsætisráðuneytið semji erindisbréf fyrir ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra, aðstoðarmenn ráðherra og ráðgjafa ráðherra sem verði leiðbeinandi fyrir önnur ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands.
Eftir sem áður er það ráðherra sem ber ábyrgð á ráðningarferlinu, þar á meðal að reglum stjórnsýsluréttar sé fylgt við ákvörðunina. Ráðherra ber ábyrgð á öllum ákvörðunum í ráðningarferlinu, svo sem hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við ákvörðunartökuna, vægi þeirra sjónarmiða, hverjir verði kallaðir í viðtöl o.s.frv.
Niðurstaða nefndarinnar er ráðherra ráðgefandi við skipun í embætti, sbr. 1. málsl. 2. mgr. ákvæðisins, en ætla verður að veigamiklar hlutlægar og málefnalegar ástæður verði að vera fyrir hendi ætli ráðherra að horfa fram hjá áliti hæfnisnefndar. Álit hæfnisnefndar getur þó ekki komið í veg fyrir sjálfstætt mat ráðherra heldur verður hluti af þeim þáttum sem ráðherra skal byggja mat sitt á.
Í 2. málsl. 2. mgr. ákvæðisins er gert ráð fyrir því að forsætisráðherra setji almennar reglur um skipun og störf hæfnisnefnda. Í þeim reglum skal m.a. fjallað um skipun nefndar, verkefni og málsmeðferð.
Vegna ábyrgðar ráðherra á stjórnarframkvæmdum er mikilvægt að hann hafi á að skipa hæfu starfsliði í ráðuneytum er getur veitt honum faglega ráðgjöf um framkvæmd ráðherrastarfsins. Í reynd má ganga svo langt að telja slíka ráðgjöf faglegra starfsmanna ráðuneyta nauðsynlega forsendu fyrir hefðbundinni ráðherrastjórnsýslu eins og íslenska stjórnsýslukerfið byggist á. Við fyrstu sýn mætti ætla að ráðgjöf af hálfu starfsmanna ráðuneyta til ráðherra ætti aðeins að beinast að framkvæmd hefðbundinna stjórnsýsluverkefna. Á hinn bóginn verður að hafa í huga að umboð ráðherrans er pólitískt. Hann situr í embætti í umboði Alþingis vegna þingræðisreglunnar. Það leiðir af stöðu ráðherra að honum er að vissu marki ætlað að móta tillögur um stefnu sem síðan verður eftir atvikum lögð fyrir Alþingi m.a. í formi lagafrumvarpa. Af þeirri ástæðu verður ekki auðveldlega skilið á milli hins pólitíska hlutverks ráðherra og þess hlutverks er lýtur að framkvæmd daglegrar lögmæltrar stjórnsýslu. Ráðgjöf starfsmanna ráðuneyta til ráðherra þarf því bæði að geta lotið að framkvæmd hefðbundinna stjórnsýsluverkefna og að pólitískri stefnu og fyrirsvari ráðherrans. Ráðgjöf hvað varðar pólitíska þætti í ráðherrastarfi ætti þó að vera fagleg og skyldi almennt beint að því að ráðherra geti sinnt þeim þætti starfsins innan ramma laga og stjórnarskrár og þá eftir hvaða leiðum. Vandasamt er að útfæra þetta hlutverk starfsmanna ráðuneyta í lögum. Það verður í reynd aðeins gert á grundvelli almennra viðmiðunar- og vísireglna um hlýðni- og hollustuskyldur starfsmanna ráðuneytanna annars vegar og með því að tryggja stöðu þeirra til að láta ráðherra í té fagleg ráð og neita að fylgja ólögmætum ákvörðunum hins vegar. Má orða það almenna viðmið í þessu sambandi að starfsmenn ráðuneyta verði að virða það lýðræðislega umboð sem ráðherrar hafa til að gegna starfi sem æðsti yfirmaður stjórnsýslunnar en á sama tíma þurfi að tryggja starfsmönnum ráðuneytanna viðunandi aðstöðu til að koma á framfæri faglegum og réttmætum athugasemdum og ráðleggingum og heimildir til að neita að framkvæma skýrlega ólögmæt fyrirmæli. Þá verður einnig að gæta þess að ákveðin mörk hljóta eðli máls samkvæmt að vera á þeirri faglegu ráðgjöf sem starfsmönnum ráðuneyta verður gert að láta ráðherra í té. Þannig verður almennt að gæta þess að starfsmenn ráðuneyta taki ekki þátt í aðgerðum ráðherra sem beinlínis lúta að pólitískri stöðu hans í aðdraganda kosninga og jafnframt að þeir taki ekki þátt í athöfnum hans eða ákvörðunum sem beint er að innra flokkstarfi í þeim stjórnmálaflokki er hann tilheyrir.
Tilgangur ákvæðisins er að mæla fyrir um almenna ráðgjafar- og upplýsingaskyldu starfsmanna ráðuneyta, í samræmi við framangreind sjónarmið. Ákvæðið byggist á því að á starfsmönnum ráðuneyta hvíli ákveðin hollustuskylda gagnvart þeim ráðherra er fer með stjórn ráðuneytisins á hverjum tíma en á sama tíma er lögð á það áhersla að ráðgjöf starfsmanna ráðuneyta til ráðherra á að vera fagleg en ekki pólitísk. Ákvæði sem tryggja réttarstöðu starfsmanna ráðuneyta og vernd gegn því að pólitískur ráðherra misbeiti valdi sínu gagnvart þeim, m.a. ef hann telur faglega ráðgjöf ganga gegn pólitískum markmiðum, koma hins vegar fram í ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Í orðalagi ákvæðisins felst að starfsmenn ráðuneyta skulu veita ráðherra upplýsingar og faglega ráðgjöf sem honum er þörf á. Þessi skylda er því ekki bundin við þau tilvik þegar ráðherra beinlínis óskar eftir upplýsingum, skýringum eða ráðgjöf, heldur getur það hvílt á starfsmanni ráðuneytis að fullnægja skyldunni að eigin frumkvæði. Starfsmenn hafa þar með einnig með óbeinum hætti rétt til að veita ráðherra þær upplýsingar og ráð sem honum eru nauðsynleg. Þeim yrði því almennt ekki vikið úr starfi eða látnir sæta starfsmannaréttarlegum viðurlögum, svo sem áminningu, vegna slíks. Ástæður þess að ákvæðið er orðað á þann veg að starfsmönnum ráðuneyta kunni að vera skylt að sjá til þess að eigin frumkvæði að ráðherra standi til boða mikilvægar upplýsingar sem honum er þörf á til að geta sinnt hlutverki sínu samkvæmt lögum eru fyrst og fremst tvær. Annars vegar ber ráðherra ríka lagalega ábyrgð á þeim stjórnarframkvæmdum er honum eru falin. Kerfið byggist óhjákvæmilega á þeirri forsendu að með ráðherra starfi hæft starfslið er vinnur með honum að því að fullnægja þeim lagalegu skyldum sem á ráðherra hvíla. Slíkt dregur ekki í sjálfu sér úr sjálfstæðri ábyrgð ráðherrans að lögum heldur styður við hana. Hins vegar er það sú grundvallarregla að stjórnsýslan er lögbundin. Á öllum stjórnvöldum og starfsmönnum þeirra hvílir sú skylda að leitast við að starfa eftir lögum og tryggja hagkvæma og eðlilega meðferð þeirra opinberu hagsmuna sem þeim hefur verið falið að vinna að. Þrátt fyrir að ráðherra fari með yfirstjórn ráðuneytis þá ber öllum starfsmönnum viss skylda til að gera viðvart og leggja sitt af mörkum til að ákvarðanir sem teknar eru á vegum ráðuneytis séu lögmætar. Í þessu sambandi getur m.a. reynt á skyldu starfsmanna ráðuneyta til að gera ráðherra eða öðrum yfirmanni innan ráðuneytis viðvart ef ákvörðun í máli hefur byggst á röngum upplýsingum um staðreyndir eða lagalegur grundvöllur hennar var eða er veikur. Hið sama getur átt við ef útlit er fyrir að ráðherra ætli að beita valdi sínu með ólögmætum hætti eða byggja niðurstöðu máls á röngum upplýsingum um staðreyndir.
Af framangreindu leiðir að skyldur starfsmanna samkvæmt ákvæðinu velta almennt á mikilvægi þess málefnis sem um ræðir hverju sinni. Starfsmenn ráðuneyta verða því almennt að hafa næga innsýn og þekkingu á þeim málaflokkum sem þeir starfa við til að geta sjálfir metið þörf ráðherra, eða annarra yfirmanna ráðuneytis, fyrir upplýsingar og ráðgjöf. Í þessu ljósi er í ákvæðinu á því byggt að skylda og ábyrgð starfsmanna ráðuneyta sé mismunandi rík eftir því hvaða fagþekkingu má búast við að þeir hafi í því starfi sem þeir voru ráðnir til og stöðu þeirra í viðkomandi ráðuneyti að öðru leyti. Því hærra sem viðkomandi situr í stjórnkerfi ráðuneytisins því meiri ábyrgð ber hann að þessu leyti.
Í 2. mgr. ákvæðisins er gert ráð fyrir því að flytja megi starfsmenn sem ráðnir eru ótímabundið milli ráðuneyta varanlega eða í afmarkaðan tími liggi samþykki beggja ráðuneyta fyrir flutningi og starfsmanns sjálfs. Ákvæðinu er ætlað að virka sem hvati fyrir starfsmenn til að vera viljugir að færa sig á milli ráðuneyta og til að öðlast sem víðtækasta reynslu innan Stjórnarráðsins og þar með eflast sem starfsmenn.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um að ef stjórnarmálefni flytjast á milli ráðuneyta, sbr. 4. gr., þá skuli bjóða hlutaðeigandi starfsmönnum að sinna þeim áfram í því ráðuneyti er tekur við málefninu. Við flutninginn verða ekki breytingar á starfskjörum starfsmanna. Ákvæðið er óbreytt frá gildandi lögum.
Samkvæmt 4. mgr. eiga ákvæði um auglýsingaskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins ekki við um flutning embættismanna og starfsmanna samkvæmt þessari grein og skv. 5. mgr. setur forsætisráðherra nánari reglur um tilhögun flutnings starfsmanna innan Stjórnarráðsins. Í 7. gr. laga nr. 70/1996 kemur fram að auglýsa ber embætti og önnur störf opinberlega. Þær heimildir til flutnings sem hér um ræðir eiga ekki að draga úr möguleikum manna til að fá vinnu í Stjórnarráðinu því það gefur jafnan augaleið að fylla þarf í skörð þeirra sem færast til í starfi á þessum grundvelli. Gera má ráð fyrir að reglur settar á grundvelli ákvæðisins kveði á um það með hvaða hætti eigi að stuðla að auknum hreyfanleika innan Stjórnarráðsins, þar á meðal hvort og hvernig beri að auglýsa störf sem fyrirhugað er að heimild til flutnings nýtist í. Akkur getur verið að því að auglýsa störf innan Stjórnarráðsins ef þau eru þess eðlis að fyrirséð er að sérþekking starfsmanna geti nýst sérstaklega og vænlegt sé að fá reyndan starfsmann úr Stjórnarráðinu til að sinna þeim.
Í 1. mgr. ákvæðisins er gert ráð fyrir því að ráðherra verði heimilt að ráða, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa til starfa. Þörf ráðherra fyrir pólitískt aðstoðarfólk er mikil og með sterku aðstoðarmannakerfi er auðveldara að tryggja aðgreiningu á milli hins tvíþætta hlutverks ráðherra sem stjórnvaldshafa annars vegar og pólitísks stefnumótunaraðila hins vegar. Aðstoðarmaður ráðherra og ráðgjafi ráðherra eru ekki embættismenn heldur starfa þeir í ráðuneyti sem ráðnir starfsmenn eins lengi og ráðherra ákveður en ekki lengur en ráðherrann sjálfur. Tekið er fram í ákvæðinu að ákvæði um auglýsingaskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eiga ekki við um ráðningu aðstoðarmanna og ráðgjafa samkvæmt ákvæðinu.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um hlutverk aðstoðarmanns ráðherra og ráðgjafa ráðherra og um skyldur þeirra varðandi stefnumótun. Aðstoðarmaður ráðherra og ráðgjafi hafa ekki boðvald yfir starfsmönnum ráðuneytis en vinna náið með stjórnendum og starfsmönnum ráðuneytisins í umboði ráðherra en ráðuneytisstjóri kemur þeim samskiptum á í gegnum embættismannakerfi ráðuneytanna. Í ákvæðinu er tekið fram að aðstoðarmaður og ráðgjafi heyri beint undir ráðherra en sé óheimilt að rita undir stjórnvaldserindi fyrir hönd ráðherra. Er um að ræða mikilvægt ákvæði til tryggja aðgreiningu á milli hins tvíþætta hlutverks ráðherra sem stjórnvaldshafa annars vegar og pólitísks stefnumótunaraðila hins vegar.
Í 3. mgr. ákvæðisins eru ákvæði um rétt aðstoðarmanna og ráðgjafa við starfslok. Aðstoðarmaður og ráðgjafi eiga rétt á biðlaunum í þrjá mánuði sem skerðast sem nemur þeim launum sem þeir þiggja annars staðar frá meðan á biðlaunarétti stendur. Ef þau laun sem fyrrverandi aðstoðarmaður eða ráðgjafi þiggur á meðan á biðlaunarétti stendur eru lakari en laun aðstoðarmanns eða ráðgjafa á hann rétt á greiðslu þess mismunar í þrjá mánuði frá þeim degi sem hann lætur af starfinu.
Í 15. gr. laga nr. 73/1969 er kveðið á um rétt ríkisstarfsmanns til að hverfa aftur til fyrri starfs eða annars starfs eigi lakara að föstum launum í þjónustu ríkisins hafi hann tekið að sér að gegna starfi aðstorðarmanns ráðherra um stund. Ekki þótti eðlilegt að kveða á um slíkan sérstakan rétt ríkisstarfsmanna í þessu frumvarpi enda getur það reynst stjórnvöldum ríkisins erfitt að þurfa að gera ráð fyrir því að starfsmaður sem ráðinn er aðstoðarmaður ráðherra komi aftur og jafnvel eftir nokkur ár. Í þessum sambandi er horft til þess að í 41. gr. laga nr. 70/1996 er einungis heimilt að ráða tímabundið í störf til allt að tveggja ára. Þá er einnig horft til þess að önnur regla eigi ekki að gilda um ríkisstarfsmenn sem gegna starfi aðstoðarmanns ráðherra en um aðra starfsmenn sem áður en þeir tóku við starfi aðstoðarmanns ráðherra voru á almennum vinnumarkaði eða starfsmenn sveitarfélaga.
Þá segir í niðurlagi 1. mgr. að forsætisráðherra sé heimilt að setja sérstakar reglur fyrir aðstoðarmenn ráðherra og ráðgjafa ráðherra skv. 22. gr. frumvarpsins. Þær reglur mundu væntanlega vera keimlíkar siðareglum ráðherra en taka þó mið af séreðli aðstoðarmannsstarfsins. Má benda á að samkvæmt frumvarpinu verður hlutverk aðstoðarmanns ráðherra og ráðgjafa ráðherra skilgreint betur en í gildandi lögum.
Samkvæmt 2. mgr. staðfestir forsætisráðherra siðareglur fyrir ráðherra ríkisstjórnar sinnar. Slíkar reglur voru staðfestar 22. mars 2011 með heimild í gildandi lögum og voru það fyrstu siðareglurnar sem settar eru í kjölfar þeirra lagabreytinga sem gerðar voru með lögum nr. 86/2010.
Í 3. mgr. segir að birta skuli siðareglur almenningi á aðgengilegan hátt. Siðareglur ráðherra hafa verið birtar almenningi. Enn fremur má gera ráð fyrir að samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna komi á laggirnar heimasíðu þar sem allar siðareglur sem settar eru með stoð í lögum verði birtar auk annarra upplýsinga um starf nefndarinnar.
Í 3. mgr. er kveðið á um verkefni samhæfingarnefndarinnar. Vert er að árétta að nefndin fjallar ekki einvörðungu um siðareglur sem settar eru á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands heldur einnig aðrar siðareglur er varða ríkisstarfsmenn og settar verða á grundvelli laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þar verður um að ræða reglur er varða ríkisstarfsmenn almennt, reglur fyrir starfsmenn dómstóla, aðra en dómara, og reglur fyrir starfsmenn skrifstofu Alþingis, sbr. 2.–4. mgr. 15. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Helstu verkefni samhæfingarnefndarinnar eru talin upp í a–f-liðum 3. mgr. Þau eru óbreytt frá gildandi lögum að öðru leyti en því að áréttað er í b-lið að auk þess að veita umsögn um drög að siðareglum geti nefndin veitt stjórnvöldum ráð um túlkun þeirra.
Þá mun nefndin skv. 4. mgr. 25. gr. frumvarpsins hafa samráð við umboðsmann Alþingis og Ríkisendurskoðun en þau embætti hafa öðrum þræði það hlutverk að stuðla að vandaðri stjórnsýslu sem getur tengst mjög siðareglum og beitingu þeirra.
Í 2. mgr. er lagt til að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 22. gr. frumvarpsins sé ráðherrum óheimilt, þar til að afstöðunum næstu alþingiskosningum, að ráða til sín sérstakan ráðgjafa samkvæmt ákvæðinu. Tillagan er sett fram í hagræðingarskyni og tekur mið af þeirri ríku hagræðingarkröfu sem nú er í ráðuneytum eins og hjá öðrum stjórnvöldum og stofnunum í landinu.
Í 3. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að aðstoðarmenn ráðherra sem eru starfandi við gildistöku laganna og áður voru ríkisstarfsmenn eigi rétt til að hverfa til fyrra starfs síns eða annars starfs eigi lakara að föstum launum í þjónustu ríkisins. Með ákvæðinu er komið í veg fyrir að staða aðstoðarmanna, sem hugsanlega hafa ráðið sig til starfa sem aðstoðarmenn á þeirri forsendu að þeir ættu rétt á að snúa til baka í fyrra starf að aðstoðarmannsstarfinu loknu, raskist.
Fylgiskjal I.
Forsætisráðuneytið:
Fylgiskjal II.
Hver og einn ráðherra gætir að því fyrir sitt leyti að farið sé eftir reglunum. Ráðherra getur í vafatilvikum leitað ráðgjafar hjá samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna, sbr. a- og d-lið 3. mgr. 17. gr. laga nr. 73/1969 og b-lið 8. gr. reglnanna.
Ennfremur má koma ábendingum á framfæri við umboðsmann Alþingis en hann gætir þess meðal annars að stjórnsýslan fari fram í samræmi við siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands, sbr. 1. mgr 2. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Telji einhver að brot á siðareglum hafi jafnframt falið í sér að hann sjálfur hafi verið beittur rangsleitni er unnt að bera fram kvörtun við umboðsmann Alþingis, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997.
Reglur þessar gilda út starfstíma núverandi ríkisstjórnar, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 73/1969.
b. Ráðherra sýnir ráðdeild við meðferð fjármuna hins opinbera og hvetur starfsfólk ráðuneytis síns til hins sama.
c. Ráðherra notfærir sér ekki stöðu sína, eða upplýsingar sem hún veitir honum sérstakan aðgang að, til persónulegs ávinnings fyrir sig eða aðila sér nákomna.
d. Ráðherra hefur í huga að skyldur hans eru fyrst og fremst við almenning.
b. Ráðherra leggur sig fram um að tryggja að faglega sé staðið að skipun embættismanna.
c. Ráðherra upplýsir um fjárhagsleg hagsmunatengsl eða önnur slík tengsl sem valdið geta hagsmunaárekstum. Eyðublað á vegum skrifstofu Alþingis þjónar þessu hlutverki, sbr. reglur um skráningu á fjárhagslegum hagsmunum alþingismanna og trúnaðarstörfum utan þings. Hafi ráðherra ekki fyllt það út sem þingmaður skal hann gera það þegar í kjölfar embættistöku. Forsætisráðherra getur í samráði við ríkisstjórn ákveðið að kalla með skipulögðum hætti eftir frekari upplýsingum um hagsmunatengsl ráðherra sem birtar yrðu almenningi.
d. Ráðherra beitir sér fyrir því innan ráðuneytis og þeirra stofnana sem undir það heyra að tekið sé á hagsmunaárekstrum strax og þeir koma upp og hann fær vitneskju þar um. Þá skal hann beita sér fyrir því að starfsfólk sé sér meðvitað um mögulega hagsmunaárekstra og leiðir til að koma í veg fyrir þá.
b. Sinni ráðherra öðrum tilfallandi verkefnum er honum óheimilt að þiggja greiðslur fyrir nema þær séu innan hóflegra marka og að fengnu samþykki samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna sem starfar á grundvelli 17. gr. laga nr. 73/1969.
c. Ráðherra er ekki heimilt að hafa einkanot af gæðum starfsins nema að svo miklu leyti sem lög og reglur leyfa.
d. Halda skal skrá um þær gjafir sem ráðherra þiggur í krafti embættis síns og skulu þær renna til viðkomandi ráðuneytis. Það á þó ekki við um minniháttar persónulegar gjafir.
e. Ráðherra þiggur að jafnaði ekki boðsferðir af einkaaðilum nema opinberar embættisskyldur séu hluti af dagskrá ferðarinnar.
b. Ráðherra gætir þess að framganga hans gefi starfsmönnum ekki tilefni til að ætla að litið verði framhjá brotum á lögum eða siðareglum.
c. Ráðherra gætir jafnræðis þegar kemur að því að greiða götu einstakra fyrirtækja á erlendum vettvangi.
d. Ráðherra efnir ekki til móttöku fyrir hópa og samtök, sem hefur í för með sér útgjöld, nema slíkt samræmist starfsemi ráðuneytis.
e. Ráðherra gætir þess að rýra ekki virðingu embættis síns með ámælisverðri framkomu, skeytingarleysi um lög eða virðingarleysi við manngildi og mannréttindi.
b. Ráðherra leitar faglegs mats starfsmanna ráðuneytis síns áður en ákvarðanir eru teknar um einstök mál eftir því sem tilefni er til.
c. Ráðherra gerir skýran greinarmun á flokkspólitísku starfi, svo sem í tengslum við kosningar, og verkefnum ráðuneytis síns hverju sinni. Hann felur starfsmönnum ráðuneyta, öðrum en aðstoðarmanni, ekki verkefni sem tengjast hinu fyrrnefnda.
b. Ráðherra leggur sig fram um að gera upplýsingar aðgengilegar eftir því sem lög leyfa og sér til þess að starfsmenn ráðuneytis vinni í sama anda.
c. Ráðherra leynir ekki upplýsingum sem varða almannahag nema lög bjóði eða almannahagsmunir krefjist þess að öðru leyti. Ráðherra ber að hafa frumkvæði að birtingu slíkra upplýsinga sé hún í almannaþágu.
d. Ráðherra leitast við að eiga greið og opin samskipti við frjáls félagasamtök, fagfélög og hagsmunahópa, með almannahagsmuni að leiðarljósi.
b. Ráðherra bregst við ábendingum starfsmanna um siðferðilega ámælisvert eða ólögmætt athæfi í ráðuneyti hans eða á starfssviði ráðuneytisins. Hann gætir þess að starfsmenn sem benda á slíkt gjaldi ekki fyrir það.
b. Ráðherra getur borið vafamál er varða túlkun reglnanna undir samhæfingarnefndina.
Fylgiskjal III.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Helstu efnisbreytingar frumvarpsins frá gildandi lögum eru að fallið er frá því að telja ráðuneyti upp með tæmandi hætti í lögunum. Þess í stað er lagt til að hámarksfjöldi ráðuneyta verði tíu en að ákvörðunarvald um það hvaða ráðuneyti skuli starfrækt hvíli hjá stjórnvöldum á hverjum tíma. Lagðar eru til breytingar sem hafa það að markmiði að efla samhæfingu starfa milli ráðherra, m.a. þegar málefni og málefnasvið skarast, og kveðið á um frumkvæðisskyldu forsætisráðherra í því efni og sett ákvæði um skipan og stöðu ráðherranefnda. Þá eru í frumvarpinu skýr ákvæði um stjórnunar- og eftirlitsskyldur ráðherra með undirstofnunum og sjálfstæðum stofnunum sem heyra stjórnarfarslega undir hann sem og með eignum ríkisins, þar á meðal eignum þess í einkaréttarlegum lögaðilum, en þessar skyldur hafa hingað til almennt séð byggst á ólögfestum meginreglum. Einnig eru lagðar til ýmsar breytingar er varða starfsmannahald og mannauðsmál ráðuneyta sem miða að því að tryggja betur aðgreiningu milli stjórnvalds- og stefnumótunarþáttar í starfsemi ráðuneyta, styrkja sjálfstæði starfsmanna gagnvart þeim ráðherra sem gegnir embætti hverju sinni og stuðla að auknum hreyfanleika starfsmanna innan Stjórnarráðsins. Loks er í frumvarpinu lagt til að ráðherra verði heimilt að ráða, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa til starfa í hverju ráðuneyti sem hann fer með.
Eins og áður hefur komið fram þá er það meginmarkmið frumvarpsins að stuðla að bættum og faglegum starfsháttum og auka sveigjanleika í starfsemi Stjórnarráðs Íslands. Fjármálaráðuneytið telur að lögfesting frumvarpsins muni ekki hafa í för með sér kostnaðarauka fyrir ríkissjóð, ef frá er talin sú breyting sem heimilar ráðherra að ráða einn aðstoðarmann og einn ráðgjafa í hvert ráðuneyti í stað eins aðstoðarmanns svo sem verið hefur. Miðað við tíu ráðuneyti gæti sá kostnaður orðið allt að 100 m.kr. á ári. Samkvæmt frumvarpinu er þó ekki gert ráð fyrir að þessi heimild taki gildi fyrr en að afstöðnum næstu alþingiskosningum vegna þröngrar stöðu í ríkisfjármálum um þessar mundir.
Þskj. 1191 — 674. mál.
Frumvarp til laga
um Stjórnarráð Íslands.
(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)
I. KAFLI
Um Stjórnarráð Íslands.
1. gr.
2. gr.
Stjórnarráð Íslands hefur aðsetur í Reykjavík.
II. KAFLI
Um skipun ráðherra og verkaskiptingu á milli þeirra.
3. gr.
4. gr.
Hvert ráðuneyti skal óskipt lagt til eins og sama ráðherra. Heimilt er að fela sama ráðherra að fara með fleiri en eitt ráðuneyti á hverjum tíma.
Komi upp vafi eða ágreiningur um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir sker forsætisráðherra úr.
5. gr.
III. KAFLI
Um ríkisstjórn og samhæfingu starfa á milli ráðherra.
6. gr.
1. Nýmæli í lögum, þ.e. lagafrumvörp sem ráðherrar hyggst leggja fram á Alþingi sem stjórnarfrumvörp, og önnur málefni sem bera á upp fyrir forseta Íslands til staðfestingar.
2. Mikilvæg stjórnarmálefni. Til mikilvægra stjórnarmálefna teljast t.d. reglugerðir og yfirlýsingar sem taldar eru fela í sér mikilvæga stefnumörkun eða áherslubreytingar eða ef sýnt þykir að reglugerð eða yfirlýsing geti haft á áhrif á útgjöld ríkissjóðs umfram fjárheimildir eða á efnahagsmál almennt.
3. Önnur mál sem ráðherrar óska eftir að bera þar upp.
Forsætisráðherra stýrir ríkisstjórnarfundum.
7. gr.
Í fundargerðir ríkisstjórnar skulu færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum
ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni, ef ekki er á því formleg niðurstaða, og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra.
Fundargerðir skulu staðfestar af forsætisráðherra og dreift til annarra ráðherra þegar staðfesting liggur fyrir. Komi fram athugasemd við fundargerð frá ráðherra skal hún skráð í fundargerð næsta fundar.
Um störf ríkisstjórnar fer að öðru leyti eftir starfsreglum sem ríkisstjórnin setur sér.
8. gr.
9. gr.
Forsætisráðherra stýrir fundum ráðherranefnda eða felur öðrum ráðherra að stýra fundum ráðherranefndar í sinn stað.
10. gr.
Í fundargerðir ráðherranefndar skulu færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni, ef ekki er á því formleg niðurstaða, og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra.
Fundargerðir skulu staðfestar af forsætisráðherra, eða þeim ráðherra sem forsætisráðherra hefur falið að stýra ráðherranefnd, og dreift til annarra ráðherra í ráðherranefnd þegar staðfesting liggur fyrir. Komi fram athugasemd við fundargerð frá ráðherra skal hún skráð í fundargerð næsta fundar.
Forsætisráðherra, að höfðu samráði við ríkisstjórn, setur reglur um störf ráðherranefnda.
11. gr.
IV. KAFLI
Um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra.
12. gr.
Í yfirstjórn skv. 1. mgr. felst m.a. að ráðherra getur gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess, fjárreiður og meðferð eigna, enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót.
Ráðherra er heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnasviði hans, enda leiði ekki af lögum eða eðli máls að honum sé það óheimilt.
13. gr.
Ráðherra skal enn fremur hafa almennt eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum þeirra sjálfstæðu stjórnvalda sem heyra stjórnarfarslega undir hann. Eftirlit með sjálfstæðum stjórnvöldum tekur ekki til einstakra ákvarðana þeirra.
14. gr.
Ráðherra getur krafið sjálfstæð stjórnvöld, sem heyra stjórnarfarslega undir hann, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem þörf er á til að sinna eftirliti skv. 13. gr. og öðrum lögmæltum skyldum ráðherra.
Ef nauðsynlegt reynist í þessu sambandi að afhenda ráðherra upplýsingar sem almennar eða sérstakar þagnarskyldureglur taka til eru hann og ráðuneyti hans bundin þagnarskyldu með sama hætti og í þeim reglum greinir.
15. gr.
V. KAFLI
Um innra skipulag ráðuneyta og starfsmannahald.
16. gr.
Ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins skal jafnframt því embætti gegna störfum ritara ríkisráðs Íslands.
17. gr.
18. gr.
Ráðherra setur ráðuneytisstjóra, aðstoðarmanni ráðherra og ráðgjafa ráðherra erindisbréf og ráðuneytisstjórar setja skrifstofustjórum erindisbréf, þar sem meðal annars skal kveðið á um starfssvið þeirra og starfsskyldur. Forsætisráðuneytið skal gefa út leiðbeinandi erindisbréf fyrir ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra, aðstoðarmenn ráðherra og ráðgjafa ráðherra í Stjórnarráði Íslands.
19. gr.
Niðurstaða hæfnisnefndar er ráðgefandi við skipun í embætti. Forsætisráðherra setur reglur um hæfnisnefndir þar sem m.a. er fjallað um skipun nefndar, verkefni og málsmeðferð.
20. gr.
Starfsmenn ráðuneyta skulu í samræmi við stöðu sína og hlutverk veita ráðherra þær upplýsingar og faglegu ráðgjöf, bæði um staðreyndir og önnur atriði, sem honum er almennt þörf á til að geta sinnt hlutverki sínu lögum samkvæmt.
21. gr.
Enn fremur er heimilt að starfsmenn sem ráðnir eru ótímabundið til starfa í ráðuneyti flytjist á milli ráðuneyta um afmarkaðan tíma eða varanlega enda liggi fyrir samþykki beggja ráðherra fyrir flutningnum og starfsmannsins sjálfs.
Nú flytjast stjórnarmálefni milli ráðuneyta, sbr. 4. gr., og skal þá bjóða hlutaðeigandi starfsmönnum að sinna þeim áfram í því ráðuneyti er tekur við málefninu. Við flutninginn verða ekki breytingar á starfskjörum starfsmanna.
Ákvæði um auglýsingaskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eiga ekki við um flutning embættismanna og starfsmanna samkvæmt þessari grein.
Forsætisráðherra getur sett nánari reglur um tilhögun flutnings starfsmanna innan Stjórnarráðsins.
22. gr.
Aðstoðarmaður ráðherra og ráðgjafi heyra beint undir ráðherra. Meginhlutverk aðstoðarmanns ráðherra og ráðgjafa er að vinna að stefnumótun á málefnasviði ráðuneytis undir yfirstjórn ráðherra og í samvinnu við ráðuneytisstjóra. Aðstoðarmanni ráðherra og ráðgjafa er óheimilt að rita undir stjórnvaldserindi fyrir hönd ráðherra.
Aðstoðarmaður ráðherra og ráðgjafi eiga rétt á biðlaunum í þrjá mánuði eftir að þeir láta af starfi. Þiggi fyrrverandi aðstoðarmaður eða ráðgjafi ráðherra laun vegna annarra starfa á því tímabili sem hann á rétt á biðlaunum vegna fyrri starfa sinna sem aðstoðarmaður eða ráðgjafi skerðast biðlaunin sem þeim launum nemur.
23. gr.
VI. KAFLI
Um siðferðileg viðmið í starfsemi Stjórnarráðs Íslands.
24. gr.
Forsætisráðherra staðfestir siðareglur fyrir ráðherra ríkisstjórnar sinnar í kjölfar samráðs á ríkisstjórnarfundi.
Siðareglur skal birta almenningi á aðgengilegan hátt.
25. gr.
Forsætisráðuneytið sér nefndinni fyrir starfsaðstöðu.
Helstu verkefni samhæfingarnefndarinnar eru:
a. að stuðla að því að siðferðileg viðmið séu í hávegum höfð í opinberum störfum og veita stjórnvöldum ráðleggingar um ráðstafanir til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og spillingu,
b. að veita umsögn um drög að siðareglum á grundvelli laga þessara og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og gefa stjórnvöldum ráð um túlkun þeirra,
c. að beita sér fyrir upplýsingaöflun og fræðirannsóknum á málefnasviði nefndarinnar,
d. að stuðla að því að brugðist sé með samhæfðum hætti við ábendingum eftirlitsembætta Alþingis og öðrum tiltækum upplýsingum um brot á siðareglum eða hættu á spillingu hjá ríkinu,
e. að taka þátt í samstarfi við félagasamtök, stofnanir og embætti hér á landi og erlendis sem vinna gegn spillingu í opinbera geiranum,
f. að gefa forsætisráðherra árlega skýrslu um starf sitt þar sem komi fram ef ástæða þykir til tillögur til stjórnvalda um frekari aðgerðir til að efla traust á stjórnsýslu ríkisins, draga úr hættu á spillingu og vanda betur til verka í stjórnsýslunni. Skýrslan skal lögð fyrir Alþingi.
Til þess að tryggja samræmi við störf umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar skal samhæfingarnefndin hafa reglulegt samráð við þau embætti.
VII. KAFLI
Önnur ákvæði.
26. gr.
27. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 22. gr. er ráðherrum óheimilt, þar til að afstöðnum næstu alþingiskosningum, að ráða til sín ráðgjafa.
Aðstoðarmenn ráðherra sem eru starfandi við gildistöku laga þessara og áður voru ríkisstarfsmenn eiga rétt til að hverfa til fyrra starfs síns eða annars starfs eigi lakara að föstum launum í þjónustu ríkisins, sbr. 15. gr. eldri laga.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Almennt.
Frumvarp þetta er samið í forsætisráðuneytinu í samráði við sérfræðinga á sviði stjórnsýsluréttar. Frumvarpið byggist að miklu leyti á tillögum sem gerðar voru í skýrslunni Samhent stjórnsýsla sem gefin var út í desember 2010. Í þeirri skýrslu er m.a. fjallað um það hvernig mæta megi ábendingum og tillögum sem fram komu í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og í skýrslu þingmannanefndar sem falið var að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Við vinnu skýrslunnar var haft ítarlegt samráð og m.a. fundað með fjölda embættis- og starfsmanna innan Stjórnarráðsins, ýmsum fræðimönnum og sérfræðingum á sviði stjórnsýslu og stjórnsýsluréttar auk formanna stéttarfélaga starfsmanna Stjórnarráðsins. Þá var í febrúar og mars 2010 framkvæmd eigindleg rannsókn á vegum Háskóla Íslands þar sem tekin voru viðtöl við ríflega 30 stjórnendur í Stjórnarráði Íslands, þar á meðal alla ráðuneytisstjóra, en einnig voru tekin viðtöl við núverandi og fyrrverandi ráðherra. Margar af tillögum nefndarinnar byggjast á þessari rannsókn. Þá voru Stjórnarráð og stjórnsýslukerfi annarra landa skoðuð og opið málþing haldið í október 2010 um fyrirhugaða endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands. Áfangaskýrsla nefndarinnar, sem kom út í júní 2010, var birt á heimasíðu forsætisráðuneytisins og almenningi gefinn kostur á að senda inn athugasemdir. Það voru einkum ráðuneyti sem nýttu sér þann mögulega að gera athugasemdir við áfangaskýrsluna og var tekið tillit til þeirra við gerð lokaskýrslunnar. Drög að frumvarpi þessu voru kynnt öllum ráðuneytum áður en þau voru afgreidd í ríkisstjórn til framlagningar á Alþingi. Þá voru drögin jafnframt kynnt fulltrúum stéttarfélaga starfsmanna Stjórnarráðsins.
Efnisákvæði frumvarpsins ráðast í veigamestu atriðunum, rétt eins og ákvæði núgildandi laga um Stjórnarráð Íslands, af ákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, enda grundvallast staða Stjórnarráðsins, þ.e. ráðherra og ráðuneyta þeirra, sem æðsta handhafa framkvæmdarvaldsins í landinu á ákvæðum stjórnarskrárinnar. Við vinnslu frumvarpsins var þess gætt í hvívetna að ákvæði þess væru í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar og óskráðar stjórnskipunarreglur.
Málefni Stjórnarráðs Íslands og stjórnsýslunnar almennt hafa verið mjög í umræðunni allt frá því að íslenskt samfélag varð fyrir því gríðarlega efnahagsáfalli sem fylgdi falli þriggja stærstu bankastofnana landsins og fleiri fjármálastofnana. Ljóst er að niðurstöður í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis eru áfellisdómur yfir stjórnsýslu efnahagsmála í landinu. Hrunið og atburðarásin í aðdraganda þess reyndi mjög á getu stjórnsýslunnar til viðbragða, samhæfingar, eftirlits, stefnumótunar og skynsamlegrar ákvörðunartöku. Við slíkar aðstæður er viðbúið að veikustu hlekkirnir í keðjunni gefi sig. Af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis má ráða að helsti veikleiki íslenskar stjórnsýslu hafi verið skortur á samhæfingu þeirra stjórnvalda sem störfuðu að skyldum verkefnum á sviði efnahagsmála. Smæð hins íslenska stjórnkerfis og það hversu mjög brýnustu verkefnin hvíldu á herðum fárra einstaklinga virðist einnig hafa verið alvarlegur veikleiki. Mikilvægt er að æðsta stjórnsýsla ríkisins, Stjórnarráð Íslands, dragi lærdóm af því sem úrskeiðis fór í aðdraganda hrunsins og vinni markvisst að því styrkja sig á þeim sviðum þar sem hún er veikust fyrir. Sú vinna mun taka mörg ár og mun ekki einvörðungu byggjast á lagabreytingum og reglusetningu. Sú umbótavinna sem mestu mun skipta felst í breytingum á innra starfi ráðuneyta og stofnana. Auka þarf samvinnu, samhæfingu og samráð á milli stjórnvalda sem starfa að skyldum verkefnum. Löggjöf og reglur geta vissulega mælt fyrir um umgjörð slíkrar samvinnu en hugafarsbreytingar er jafnframt þörf hjá þeim sem starfa í stjórnsýslunni þar sem samvinna er lykilþáttur.
Ljóst er að útkoma skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis þann 12. apríl 2010 skapaði endurbótastarfinu nýjan grundvöll. Fyrir útkomu skýrslunnar skipaði forsætisráðherra starfshóp sem ætlað var að taka skýrslu rannsóknarnefndarinnar til ítarlegrar umfjöllunar og meta þau atriði sem sérstaklega beindust að stjórnsýslunni og starfsháttum Stjórnarráðsins. Var starfshópnum falið að gera tillögur til forsætisráðherra og ríkisstjórnar um hugsanleg viðbrögð við þeim. Skýrsla starfshópsins kom út í maí árið 2010. Skýrsla nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands, Samhent stjórnsýsla, er byggð á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, skýrslu starfshóps forsætisráðherra og skýrslu þingmannanefndar sem fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Skýrslan kom út í desember 2010 og er hún birt í fylgiskjali með frumvarpi þessu. Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu eru í öllum meginatriðum grundvallaðar á þeim tillögum sem settar eru fram í skýrslunni. Í skýrslunni eru jafnframt settar fram fjölmargar aðrar tillögur til úrbóta í stjórnarháttum og verklagi í innra skipulagi og stjórnsýslu Stjórnarráðsins sem hrinda má í framkvæmd án lagabreytinga. Í XIII. kafla athugasemdanna eru tillögur nefndarinnar raktar og jafnframt hvort og þá með hvaða hætti ætlunin er að hrinda þeim í framkvæmd.
II. Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu.
Eins og fram er komið eiga mörg ákvæði laganna sér beina stoð í stjórnarskrá lýðveldisins. Stjórnarskráin takmarkar þannig svigrúm löggjafans í ýmsum atriðum þegar kemur að lagasetningu um Stjórnarráð Íslands. Hvað varðar skipulag Stjórnarráðsins þá er helsta breytingin í frumvarpinu fólgin í því að lagt er til að sú löggjafarframkvæmd að telja ráðuneyti upp með tæmandi hætti í lögum um Stjórnarráð Íslands verði aflögð. Þess í stað er lagt til að einungis verði kveðið á um hámarksfjölda ráðuneyta í Stjórnarráðinu, sbr. 2. gr. frumvarpsins, en ákvörðunarvald um það hvaða ráðuneyti skuli starfrækt hvíli hjá stjórnvöldum á hverjum tíma en talið verður að það sé í fyllra samræmi við 15. gr. stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um að það sé á valdi stjórnvalda að ákveða tölu ráðherra. Samhliða framangreindri breytingu er lagt til í sérstöku frumvarpi um breytingar á ýmsum lögum sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi að afnumin verði sú löggjafarframkvæmd að tilgreina heiti ráðherraembætta og ráðuneyta í lögum um einstök málefnasvið og að verkaskipting á milli ráðuneyta verði einvörðungu ákveðin af stjórnvöldum með forsetaúrskurði eins og stjórnarskráin gerir ráð fyrir. Verður jafnframt talið að sú breyting sé í fyllra samræmi við 15. gr. stjórnarskrárinnar en af því ákvæði má ráða að það sé hlutverk æðstu handhafa framkvæmdarvalds að ákveða verkaskiptingu á milli ráðherra. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem hafa það að markmiði að efla samhæfingu starfa á milli ráðherra og er m.a. kveðið á um skyldu ráðherra til að leitast við að samhæfa stefnu sína og aðgerðir þegar málefni og málefnasvið skarast og auk þess kveðið sérstaklega á um skyldu forsætisráðherra til að hafa frumkvæði að samhæfingu starfa ef á þarf að halda. Sérstaklega er kveðið á um starfsemi ráðherranefnda í þessu sambandi en slíkar nefndir geta þjónað mikilvægu hlutverki við samhæfingu starfa milli ráðherra. Þá er í frumvarpinu lagt til að kveðið verði á um stjórnunar- og eftirlitsskyldur ráðherra með lægra settum stjórnvöldum (þ.e. þeim er heyra undir yfirstjórn hans) og sjálfstæðum stjórnvöldum (þ.e. þeim sem heyra stjórnarfarslega undir hann) og jafnframt með eignum ríkisins, þar á meðal eignum ríkisins í einkaréttarlegum lögaðilum en þessar skyldur hafa hingað til byggst á ólögfestum meginreglum. Með lögfestingu þessara réttarreglna má gera ráð fyrir að vægi þeirra og gildi verði skýrara í störfum ráðuneyta og lögfesting þeirra tryggi fremur en ella að stjórnvöld axli þær skyldur sem í reglunum felast. Loks eru lagðar til ýmsar breytingar á ákvæðum laganna sem lúta að starfsmannahaldi og mannauðsmálum ráðuneyta. Lagt er til að ráðherrum verði skylt við skipun ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í ráðuneytum að skipa hæfnisnefndir sem hafi það hlutverk að meta hæfni umsækjanda við skipun í embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra. Þá er lagt til að kveðið verði skýrar á um heimildir ráðherra til að flytja starfsmenn á milli ráðuneyta vegna tímabundinna verkefna og varanlega eftir atvikum. Í því skyni að efla pólitíska stefnumótun í ráðuneytum er loks lagt til að ráðherrum verði heimilað að ráða, auk aðstoðarmanns ráðherra, sérstakan ráðgjafa ráðherra til starfa í ráðuneyti án auglýsingar. Vegna aðhalds í rekstri ráðuneyta er þó ekki gert ráð fyrir að þessi heimild taki gildi fyrr en að afloknum næstu alþingiskosningum.
III. Mat á áhrifum frumvarpsins.
Í frumvarpinu er kveðið á um mikilvægar breytingar sem miða fyrst og fremst að því að bæta störf og starfshætti ráðherra, ríkisstjórna og stjórnsýslu Stjórnarráðs Íslands almennt.
Sú festa sem leiðir af því að kveða með tæmandi hætti á um fjölda ráðuneyta og heiti þeirra í lögum, sbr. 4. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, hefur dregið úr möguleikum ríkisstjórna til að laga skipulagið að breyttum áherslum. Eitt af markmiðum frumvarpsins er að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins til þess að skipuleggja starfsemi sína. Það auðveldar Stjórnarráðinu að laga sig að breyttum þörfum og áherslum við pólitíska stefnumörkun sem aftur ýtir undir skilvirkari undirbúning stjórnarframkvæmdar í hverjum málaflokki.
Samkvæmt skýrslu rannsóknarnefndarinnar Alþingis má ætla að forsætisráðherra hafi eða ætti að hafa víðtækara forustu- og stjórnunarhlutverk í ríkisstjórn. Af umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis má ráða að heimildir forsætisráðherra til að fela öðrum ráðherrum eða stjórnmálaleiðtogum hluta af valdi sínu eða ábyrgð sé takmörkuð. Í frumvarpinu er kveðið skýrar á um skipunar- og verkstjórnarvald forsætisráðherra sem forustumanns ríkisstjórnarinnar og skyldu hans til að hafa frumkvæði að því að samhæfa stefnu og aðgerðir þegar málefni og málefnasvið skarast, m.a. með skipun ráðherranefnda til að fjalla um einstök mál og málaflokka.
Ákvæði 9. gr. núgildandi laga um Stjórnarráð Íslands um eftirlit ráðherra með öðrum stjórnvöldum hefur þótt æði óljóst eins og bent var á í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis (bindi 7, bls. 282) og eru í IV. kafla frumvarpsins settar fram almennar reglur um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra með stjórnvöldum, bæði þeim sem heyra undir yfirstjórn hans (lægra sett stjórnvöld) sem og þeim sem heyra stjórnarfarslega undir ráðherra (sjálfstæð stjórnvöld). Þar sem lög um Stjórnarráð Íslands, svo og reglugerð um Stjórnarráð Íslands, taka til allra stjórnarmálefna ríkisins, þ.m.t. þeirra sem heyra undir sjálfstæð stjórnvöld, verður að ætla að sú eftirlitsskylda sem mælt er fyrir um í 9. gr. laga nr. 73/1969 taki til allra stjórnvalda. Ákvæði 14. gr. stjórnarskrárinnar styður einnig þá niðurstöðu. Þrátt fyrir framangreint er talið nauðsynlegt að kveða skýrar á um eftirlitsskylduna eins og lagt er til í frumvarpinu. Skýrari og skráðar reglur um eftirlit hafa það að markmiði að auka það og styrkja. Aukið eftirlit mun hins vegar óhjákvæmilega leiða til aukins álags á stjórnsýslu ráðuneytanna.
Til að stuðla að betri nýtingu mannauðs innan Stjórnarráðsins eru ákvæði í frumvarpinu sem ætlað er að stuðla að auknum hreyfanleika starfsmanna. Slíkt er einnig líklegt til að efla samvinnu og auka starfsánægju innan ráðuneyta. Munur er á lagalegri stöðu embættismanna og annarra starfsmanna Stjórnarráðins að þessu leyti. Á grundvelli 20. gr. stjórnarskrárinnar og 36. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, er heimilt að flytja embættismenn milli embætta án auglýsingar og án þeirra samþykkis. Þannig má færa ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra á milli embætta innan Stjórnarráðsins og eru dæmi um slíkt, sérstaklega hvað varðar ráðuneytisstjóra. Árið 2007 var heimild bætt í 11. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, þess efnis að færa aðra starfsmenn en embættismenn milli ráðuneyta með samþykki þeirra en án almennrar auglýsingar. Gert var ráð fyrir að forsætisráðherra setti reglur um tilhögun slíks flutnings, þar á meðal um auglýsingu lausra starfa innan Stjórnarráðs Íslands. Í frumvarpinu er áfram gert ráð fyrir að heimilt verði að flytja starfsmenn innan Stjórnarráðs Íslands án opinberrar auglýsingar. Það eykur hreyfanleika starfsmanna innan Stjórnarráðsins en skerðir ekki möguleika annarra til að sækjast eftir þeim störfum sem þar kunna að losna eins og skýrt er í athugasemdum við 21. gr. frumvarpsins.
Fyrir ráðherra er mikilvægt að geta ráðið sér pólitíska ráðgjafa. Fyrir trúverðugleika ráðuneytis skiptir hins vegar sköpum að pólitískir ráðgjafar séu ekki ráðnir sem almennir sérfræðingar sem halda áfram störfum eftir að ráðherrann hverfur á braut. Hlutverk pólitískra ráðgjafa er að veita ráðherra aðstoð við að hrinda í framkvæmd pólitískum áherslum sínum í samstarfi við fasta starfsmenn stjórnsýslu ráðuneytanna. Með frumvarpinu er ætlunin að styrkja núverandi aðstoðarmannakerfi og gefa ráðherrum færi á að ráða sér, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa til þess að aðstoða þá við stefnumótun. Í frumvarpinu er kveðið á um sérstakar skyldur þeirra varðandi pólitíska stefnumótun og að þeir vinni náið með stjórnendum og starfsmönnum ráðuneytisins í umboði ráðherra en ráðuneytisstjóri kemur þeim samskiptum á í gegnum embættismannakerfi ráðuneytanna.
Telja verður, með vísan til framangreinds, að virtum þeim hagsmunum sem horft var til við samningu frumvarpsins, að ávinningur af samþykkt þess sé umtalsverður umfram það að núgildandi lög standi óbreytt.
IV. Lög um Stjórnarráð Íslands – Sögulegt yfirlit.
1. Þróun stjórnarráðsins frá heimastjórn fram yfir miðja 20. öld.
Stjórnarráð Íslands var stofnað í upphafi heimastjórnar árið 1904 á grundvelli laga sem samþykkt höfðu verið 3. október 1903 um aðra skipun á æðstu umboðsstjórn Íslands. Löggjöf þessi var ekki ítarleg, mælti fyrst og fremst um starfskjör ráðherra og landritara og önnur fjárhagsleg atriði í tengslum við stofnun Stjórnarráðsins. Þar var þó í 1. gr. kveðið á um að skipa skyldi í Stjórnarráðið landritara og þrjá skrifstofustjóra og kveðið á um að konungur veitti þau embætti. Þessir þrír konungsskipuðu skrifstofustjórar fóru hver með sína skrifstofu í Stjórnarráðinu. Ein skrifstofa fór með dóms- og kirkjumál auk heilbrigðis- og skólamála. Á annarri skrifstofunni komu málefni atvinnugreinanna til umfjöllunar, banka- og viðskiptamál, samgöngumálefni auk sveitarstjórnar- og fátækramálefna. Þriðja skrifstofan fjallaði síðan um fjármál ríkisins, fjárlagagerð, skatta- og tollamál, gerð landsreikninga og ýmsa sameiginlega þætti í starfsmannamálum ríkisins.
Á fyrstu starfsárum Stjórnarráðsins var þessi verkaskipting hvorki bundin í lög né sett um hana almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Þegar ráðherrum var fjölgað hér á landi í þrjá árið 1917 var verkaskipting milli þeirra ákveðin með úrskurði konungs og auglýsing birt í Stjórnartíðindum um skiptingu Stjórnarráðsins í þrjár deildir sem hver var lögð undir einn ráðherra. Heiti deildanna réðust væntanlega af því hvað menn álitu að væru meginviðfangsefni þeirra, þ.e. dóms- og kirkjumáladeild, atvinnu- og samgöngumáladeild og fjármáladeild. Einstökum viðfangsefnum deildanna var enn fremur lýst í auglýsingunni sem réði þess vegna valdmörkum milli ráðherranna. Skömmu síðar var farið að kalla þessar deildir ráðuneyti.
Árið 1924 var sú breyting gerð að farið var að skipta einstökum viðfangsefnum stjórnarráðsins milli ráðherra með auglýsingu í Stjórnartíðindum en ekki milli ráðuneyta. Hélst sú skipan fram til gildistöku laga um Stjórnarráð Íslands í ársbyrjun 1970. Ekki er ljóst af hverju þessi breyting varð en hugsanlega má rekja hana til þess að í fullveldisstjórnarskránni frá 1920 var mælt fyrir um að konungur skyldi ákveða fjölda ráðherra og hvernig verkefnum væri skipt milli þeirra en ekki hvernig haga bæri skipan verkefna milli ráðuneyta. Hliðstætt ákvæði var í dönsku stjórnarskránni en þar var sá skilningur lagður í ákvæðið að stjórnskipulegri skjaldborg væri slegið um vald konungs, og þar með forsætisráðherra og ríkisstjórnar, til að ákveða tölu ráðherra, stofna ný ráðuneyti og færa verkefni milli þeirra. Óheimilt væri að takmarka þetta vald með almennri löggjöf heldur litið svo á að það væri hlutverk æðstu handhafa framkvæmdarvalds, en ekki löggjafans, að ákveða hvernig skipulagi æðstu stjórnsýslu ríkisins skyldi hagað.
Með auglýsingunni frá 1924 um skiptingu verkefna milli ráðherra var við það miðað að ráðherraembættin væru fjögur þó að þrír ráðherra gegndu þeim allt til 1939. Einn ráðherranna skyldi gegna embætti forsætisráðherra. Auk þess að vera í forsæti í ríkisstjórninni og fara með málefni stjórnskipunarinnar átti hann að annast utanríkismál. Vísir að sérstöku ráðuneyti, sem hélt utan um þessi verkefni, hafði myndast nokkru fyrr. Utanríkismálefni voru síðan skilin frá öðrum málefnum forsætisráðherraembættisins þegar utanríkismáladeild stjórnarráðsins var stofnuð árið 1938 og sérstakur skrifstofustjóri skipaður til að veita henni forstöðu. Í tengslum við það var lögunum um aðra skipan á æðstu umboðsstjórn Íslands frá 1903 breytt og konungi falið að skipa fjóra skrifstofustjóra í stjórnarráðinu í stað þriggja áður.
Við skipun þjóðstjórnarinnar 1939 var ráðherrum fjölgað úr þremur í fimm. Í tengslum við það var ákveðið að ráða fimmta skrifstofustjórann til starfa í Stjórnarráðinu. Hann hlaut hins vegar ekki konungsskipun í embætti eins og aðrir skrifstofustjórar og engin breyting gerð á lögunum frá 1903 í tengslum við ráðningu hans. Hinum nýráðna skrifstofustjóra var falið að hafa umsjón með þeim verkefnum sem fallið höfðu í hlut Eysteins Jónssonar við skiptingu verkefna ráðherranna. Þetta voru verslunar- og gjaldeyrismál auk bankamálefna og markaði þessi breyting upphafið að starfsemi viðskiptaráðuneytisins.
Næsta áratuginn fjölgaði ráðuneytunum ört. Utanríkismáladeild Stjórnarráðsins varð að utanríkismálaráðuneyti með bráðabirgðalögum árið 1940. Félagsmálaráðuneytið tók enn fremur til starfa sem sérstök stjórnarskrifstofa í september 1946 þegar skrifstofustjóri var ráðinn til að fara með daglega yfirstjórn þess málefnasviðs og þau færð undan atvinnumálaráðuneytinu. Sameiginlegu menntamála- og forsætisráðuneyti var enn fremur komið á fót í júní 1947 með ráðningu skrifstofustjóra þar. Þá voru samgöngu- og iðnaðarmál skilin frá öðrum viðfangsefnum atvinnumálaráðuneytisins í júlí 1947 og nýr skrifstofustjóri ráðinn til að hafa daglega stjórn á þeim málum í nýju ráðuneyti samgöngu- og iðnaðarmála.
Á tæpum áratug fjölgaði því ráðuneytum úr þremur í átta. Hliðstæð þróun átti sér stað í nágrannaríkjunum og átti hún sjálfsagt rætur að rekja til útvíkkunar á hlutverki ríkisvaldsins á tímum kreppu og heimsstyrjaldar er leiddi til stækkunar opinberrar stjórnsýslu. Jafnan var staðið mjög óformlega að verki þegar nýju ráðuneyti var komið á fót. Almennt var fulltrúi í Stjórnarráðinu ráðinn í starf skrifstofustjóra án þess að starfið væri auglýst opinberlega eða nokkur tilkynning birt um stofnun hins nýja ráðuneytis.
Á sama tíma fjölgaði ráðherrum einnig nokkuð auk þess sem farið var að skipta verkefnum á milli þeirra án þess að taka fullt tillit til þess í hvaða ráðuneyti málin komu til afgreiðslu. Við þá verkaskiptingu virðist einkum hafa verið litið til pólitískra aðstæðna og hún sjálfsagt notuð til að greiða fyrir stjórnarmyndun. Með þessu skapaðist hins vegar viðvarandi ósamræmi milli þess hvernig ráðherrar skiptu með sér störfum og hvar sömu málefni komu til afgreiðslu innan Stjórnarráðsins. Þetta leiddi aftur til þess að ráðuneytin gátu haft fleiri en einn ráðherra við stjórnvölinn, jafnvel fleiri en tvo. Þessi skipan átti sér ekki samsvörun í norrænni stjórnsýslu. Ekki er ólíklegt að hana megi rekja til þess að erfitt hafi þótt að láta skipulag fáliðaðs Stjórnarráðs hér á landi fylgja óreglulegum og tíðum breytingum á verkaskiptingu milli ráðherra sem ekki tóku mið af þörfum stjórnsýslunnar fyrir stöðugleika og festu.
Ráðuneytum hélt áfram að fjölga á sjötta og sjöunda áratug 20. aldar. Með bréfi forsætisráðherra 15. október 1956 var ákveðið að Hagstofa Íslands skyldi teljast meðal ráðuneyta og um það vísað til laga um stofnunina þar sem fram kom að hún heyrði beint undir ráðherra. Þá var á árunum 1959 til 1962 starfandi hér á landi sérstakt efnahagsmálaráðuneyti. Í því tilviki virðist ráðuneytisformið einkum hafa verið valið þar sem ekki var talið hægt að nota annað form utan um starfsemina nema með sérstakri lagaheimild. Verkefni þessa ráðuneytis voru síðan færð til Efnahagsstofnunar árið 1962.
2. Aðdragandi að setningu laga um Stjórnarráð Íslands.
Á sjötta áratug 20. aldar fór að bera á gagnrýni á skipan mála í Stjórnarráðinu. Þar stóðu fremstir í flokki lagaprófessorarnir og alþingismennirnir Bjarni Benediktsson og Ólafur Jóhannesson. Bjarni lagði fram tillögu til þingsályktunar í febrúar árið 1958 þar sem lagt var til að skipuð yrði fimm manna nefnd sem falið yrði að endurskoða löggjöf um Stjórnarráð Íslands og gera tillögur um skipan ráðuneyta og skiptingu starfa milli þeirra. Í greinargerð með tillögunni var talið að löggjöf um Stjórnarráðið væri mjög í molum og ráðuneytum hefði fjölgað með ákvörðunum einstakra ríkisstjórna eða ráðherra oft af veigalitlum ástæðum. Þegar Bjarni mælti fyrir tillögunni taldi hann meira að segja óljóst hvaða ráðuneyti væru raunverulega til í Stjórnarráðinu. Þingsályktunartillaga þessi var samþykkt en með þeirri breytingu að skorað var á ríkisstjórnina að sjá til þess að endurskoðun löggjafarinnar færi fram. Forsætisráðherra, Hermann Jónasson, skipaði síðan nefnd þriggja manna til að annast þetta verkefni um haustið 1958.
Ólafur Jóhannesson vakti einnig athygli á því í riti sínu Stjórnarfarsrétti, sem kom út árið 1955, að einungis fjögur af níu ráðuneytum Stjórnarráðsins hefðu verið stofnuð með lögum. Eftir að Ólafur tók sæti á Alþingi árið 1959 hélt hann því fram að ekki væri unnt að stofna til nýrra embætta og stjórnarstofnana eins og ráðuneyta án heimildar í lögum.
Bæði Ólafur og Bjarni virðast hafa verð sammála um að skipan þessara mála í Stjórnarráðinu væri ekki í réttu horfi og við því þyrfti að bregðast með því að styrkja vald Alþingis til að hlutast til um skipulag Stjórnarráðsins. Ekki verður betur séð en að almennt hafi verið tekið undir þessi sjónarmið á Alþingi. Stjórnarfrumvarp til nýrra laga um Stjórnarráð Íslands var þó ekki lagt fram á Alþingi fyrr en haustið 1968. Flutningsmaður þess var Bjarni Benediktsson forsætisráðherra sem tekið hafði við sem forsætisráðherra af Ólafi Thors í nóvember 1963. Í frumvarpinu voru fjölmörg nýmæli. Ein meginbreytinganna fólst í því að telja ráðuneytin upp í lögunum og skyldi þeim fjölgað úr níu í þrettán. Þar skipti miklu að málefnum höfuðatvinnuveganna þriggja, sjávarútvegs, landbúnaðar og iðnaðar, skyldi skipt niður á jafnmörg ráðuneyti, sem báru heiti atvinnugreinanna, og samgöngumál skilin frá málefnum iðnaðarins með stofnun sérstaks samgönguráðuneytis. Auk þess átti að stofna heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti og greina á milli forsætisráðuneytis og menntamálaráðuneytis. Ekki var farin sú leið að lögbinda verkaskiptingu milli ráðuneytanna heldur skyldi hún ákveðin með sérstakri reglugerð um Stjórnarráð Íslands þar sem gætt væri að því að þau málefni heyrðu undir viðkomandi ráðuneyti sem eðli sínu samkvæmt ættu þar heima. Í frumvarpinu var enn fremur kveðið á um að skylt væri að leggja hvert ráðuneyti óskipt til eins og sama ráðherra. Með því átti að koma í veg fyrir að verkefnum ráðuneyta væri skipt milli ráðherra þannig að fleiri en einn ráðherra færi með stjórn sama ráðuneytis eins og tíðkast hafði. Augljóslega var stefnt að því með þessu að koma í veg fyrir þann glundroða sem talið var að einkenndi skipulag Stjórnarráðsins. Að auki voru í frumvarpinu fyrirmæli um framkvæmd ríkisstjórnarfunda auk þess sem heimild var veitt fyrir ráðherra til að ráða sér pólitískan aðstoðarmann. Þá voru þar einnig ákvæði er lutu að innra skipulagi ráðuneytanna en í meginatriðum voru þau fyrirmæli reist á venjum og hefðum í því efni.
Frumvarpi þessu var vel tekið á Alþingi. Helst var fjölgun ráðuneytanna gagnrýnd auk þess sem efasemdir voru uppi um hvort rétt væri að Hagstofa Íslands teldist til ráðuneyta. Ráðuneytisstjórar í Stjórnarráðinu gagnrýndu einnig fjölgun ráðuneytanna. Þeir óttuðust að fjölgun ráðuneyta í fáliðuðu Stjórnarráði mundi leiða til þess að síður væri hægt að sinna faglegum undirbúningi stefnumarkandi ákvarðana ráðherra og að sérstök ráðuneyti atvinnugreina mundu auka hættuna á því að þar væri dreginn taumur sérhagsmuna viðkomandi greinar. Þessum sjónarmiðum virðist hafa verið hafnað á Alþingi. Frumvarpið var samþykkt 13. maí 1969 að mestu leyti í þeirri mynd sem það hafði verið lagt fram. Lögin voru síðan birt í Stjórnartíðindum sem lög nr. 73/1969. Þau tóku síðan gildi í ársbyrjun 1970 ásamt reglugerð þar sem einstökum viðfangsefnum ráðuneytisins hafði verið skipað niður á ráðuneytin. Sú skipting tók að ýmsu leyti mið af þeirri skipan sem verið hafði og í meginatriðum ekki gerðar umfangsmeiri breytingar en leiddi af þeirri fjölgun ráðuneyta sem lögin kváðu á um.
3. Skipulag Stjórnarráðs Íslands frá 1970 til dagsins í dag.
Með lögunum um Stjórnarráð Íslands komst varanleg festa á skipulag Stjórnarráðsins, eins og stefnt hafði verið að. Þessi festa endurspeglast í því að ekki voru gerðar breytingar á hinu lögbundna skipulagi Stjórnarráðsins fyrstu tvo áratugina að öðru leyti en því að Ríkisendurskoðun, sem verið hafði sérstök stjórnardeild undir fjármálaráðherra, var færð undir Alþingi árið 1986. Árið 1990 var ráðuneytunum síðan fjölgað um eitt þegar umhverfisráðuneytinu var komið á fót og málefni er lutu m.a. að mengunarvörnum, náttúruvernd og skipulagsmálum voru flutt til ráðuneytisins. Ári síðar voru fyrirmæli í lögunum um fjárlaga- og hagsýslustofnun, sem starfað hafði undir fjármálaráðherra, felld brott.
Á síðustu árum hafa aftur á móti nokkuð umfangsmiklar breytingar verið gerðar á skipulagi Stjórnarráðsins og öðrum fyrirmælum laganna. Árið 2007 var samþykkt að sameina sjávarútvegsráðuneytið og landbúnaðarráðuneytið auk þess sem Hagstofa Íslands var gerð að sjálfstæðri stofnun en ekki ráðuneyti. Á sama tíma voru málefni almannatrygginga færð til félagsmálaráðuneytis frá heilbrigðisráðuneyti og heitum þessara ráðuneyta breytt í lögunum. Enn fremur var samþykkt að sameina mætti ráðuneyti með forsetaúrskurði auk þess sem sett var ákvæði um réttarstöðu starfsmanna Stjórnarráðsins við flutning verkefna milli ráðuneyta. Á sama tíma voru ýmsar breytingar gerðar á verkaskiptingu ráðuneytanna. Þannig voru sveitarstjórnarmálefni t.d. færð frá félagsmálaráðuneytinu til samgönguráðuneytisins og heiti samgönguráðuneytisins breytt í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið.
Aftur urðu breytingar á skipulagi Stjórnarráðsins árið 2009 þegar efnahagsmál voru færð undir viðskiptaráðuneytið og heiti ráðuneytisins breytt til samræmis. Ýmsar tilfærslur urðu þá einnig á verkefnum og heitum sumra ráðuneytanna var breytt. Mennta- og menningarmálaráðuneytið kom í stað menntamálaráðuneytis og dómsmála- og mannréttindaráðuneytið í stað dóms- og kirkjumálaráðuneytis. Á sama ári var nýjum kafla bætt við lögin um siðareglur fyrir ráðherra, starfsmenn Stjórnarráðsins og aðstoðarmenn ráðherra.
Í ársbyrjun 2011 voru dómsmála- og mannréttindaráðuneytið og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið síðan sameinuð í eitt innanríkisráðuneyti og heilbrigðisráðuneyti og félags- og tryggingamálaráðuneyti sameinuð í eitt velferðarráðuneyti, allt í samræmi við lög sem samþykkt höfðu verið á Alþingi í september 2010. Samkvæmt gildandi lögum eru ráðuneytin því tíu að tölu eða einu fleira en fjöldi þeirra var við gildistöku laganna frá 1969.
Allar þær breytingar sem gerðar hafa verið á skipulagi Stjórnarráðsins á síðustu árum byggjast á þeirri meginforsendu, sem lögð var til grundvallar við setningu laga um Stjórnarráðið, að það sé hlutverk löggjafans að ákveða fjölda ráðuneyta og heiti þeirra og þar með hvernig skiptingu verkefna milli þeirra skuli hagað í meginatriðum. Þar sem hvert ráðuneyti skal lagt óskipt til eins og sama ráðherra ræður löggjöfin því í raun einnig fjölda ráðherra og að nokkru leyti hvernig verkaskiptingu þeirra er hagað.
Á níunda áratug 20. aldar voru tvívegis lagðar fram tillögur að heildarendurskoðun laganna. Í hvorugt skiptið stóð þó til að gera grundvallarbreytingar á þeim. Áfram skyldi lagt bann við því að stofnsetja ráðuneyti eða leggja þau niður nema með lögum og áfram átti að leggja þau óskipt til eins og sama ráðherra við skiptingu verkefna milli þeirra. Bæði frumvörpin miðuðu að fækkun ráðuneyta með sameiningu þeirra auk þess sem stefnt var að ákveðnum breytingum á skipulagi starfsmannamála innan ráðuneytanna.
Fyrra frumvarpið var samið af nefnd sem hafði verið skipuð í kjölfar stjórnarmyndunar árið 1983, stjórnkerfisnefndar eins og hún var nefnd. Fyrstu frumvarpsdrög nefndarinnar miðuðu að fækkun ráðuneyta úr þrettán í átta. Þá var stefnt að því að efla pólitíska yfirstjórn í ráðuneytunum með því að sameina stöður ráðuneytisstjóra og aðstoðarmanna í embætti ráðherraritara. Skyldi hann vera æðstur embættismanna innan ráðuneyta utan ráðherra og væntanlega valinn á pólitískum forsendum þó að það hafi ekki komið beinlínis fram í frumvarpinu. Auk þess var stefnt að afnámi hinnar svonefndu æviráðningar starfsmanna ráðuneytanna sem þá var í gildi. Þess í stað átti að miða við að þeir yrðu ráðnir til starfa til allt að sex ára í senn og mættu ekki starfa þar lengur en í tólf ár. Þegar frumvarp þetta var lagt fram á Alþingi árið 1986 hafði verið dregið nær alveg í land með fækkun ráðuneyta. Aðeins skyldi hætt að telja Hagstofuna til ráðuneyta. Áfram var hins vegar stefnt að því að koma á fót embættum ráðherraritara og að starfsmenn Stjórnarráðsins yrðu ráðnir til starfa tímabundið til sex ára í senn. Frumvarp þetta varð ekki útrætt á þessu löggjafarþingi og var ekki lagt aftur fram.
Síðara frumvarpið var einnig samið af nefnd, stjórnsýslunefnd, sem átti að endurskoða löggjöf um ýmis atriði í stjórnsýslu ríkisins og þá einkum löggjöfina um Stjórnarráðið. Hún skilaði af sér frumvarpsdrögum í ágúst 1989 þar sem markmiðin virðast hafa verið í meginatriðum þau sömu og í frumvarpi stjórnkerfisnefndar, þ.e. að fækka ráðuneytum, styrkja pólitíska forustu yfir þeim og auka sveigjanleika í starfsmannahaldi. Upphaflegu tillögurnar gerðu ráð fyrir að ráðuneytunum yrði fækkað úr þrettán í tíu. Sameining landbúnaðar- og sjávarútvegsráðuneytis mætti hins vegar andstöðu í stjórnarflokkunum og þegar frumvarpið var lagt fyrir Alþingi var aðeins gert ráð fyrir fækkun ráðuneyta í ellefu. Efla átti pólitíska yfirstjórn með því að veita ráðherra heimild til að ráða aðstoðarmann í hvert ráðuneyti sem hann fór með og fela honum að rita undir stjórnvaldserindi sem snertu þau viðfangsefni. Þá var stefnt að afnámi æviráðningar starfsmanna ráðuneytanna. Skyldi ráðuneytisstjóri ráðinn tímabundið til sex ára í senn en aðrir starfsmenn ráðnir ótímabundið með þriggja mánaða gagnkvæmum uppsagnarfresti. Ýmis önnur nýmæli voru í þessu frumvarpi. Til dæmis var þar ákvæði sem lýsti almennu hlutverki ráðuneyta og heimilað var að skipa ráðherra án ráðuneytis. Komið var undir þinglok árið 1990 þegar frumvarp þetta var lagt fram á Alþingi og ekki mælt fyrir því. Það var ekki endurflutt á næstu þingum.
V. Stjórnskipuleg staða ráðherra, skipun þeirra og lausn frá embætti.
Þótt ákvæði stjórnarskrárinnar séu fáorð um verkefni og stöðu ráðherra er óumdeilt í stjórnskipan landsins að ráðherrar í ríkisstjórn Íslands fara með æðsta framkvæmdarvald hver á sínu sviði eins og nánar er mælt fyrir um í reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Þeim mun ítarlegri er stjórnarskráin um verkefni og stöðu forseta Íslands. Stjórnskipuleg staða ráðherra í ríkisstjórn grundvallast í raun á þremur ákvæðum stjórnarskrárinnar. Í fyrsta lagi á 1. málsl. 1. mgr. 11. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir: „Forseti lýðveldisins er ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum.“ Í öðru lagi á 1. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir: „Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt.“ Í þriðja lagi á 1. málsl. 14. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir: „Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum.“ Framangreind ákvæði leggja allar ákvarðanir um stjórnarathafnir, sem forseta Íslands er í orði kveðnu falið að sinna í stjórnarskránni, í hendur ráðherra og ábyrgðina af þeim sömuleiðis.
Þótt sú regla sé hvergi orðuð í stjórnarskránni með beinum hætti telst það ótvíræð stjórnskipunarvenja í íslenskum rétti að ríkisstjórn getur ekki setið að völdum né einstakir ráðherrar á ráðherrastóli í andstöðu við meiri hluta þingmanna á Alþingi. Reglan felur í sér meginstoð íslenskrar stjórnskipunar og skapar Alþingi Íslendinga ótvírætt þann sess að vera æðsta valdastofnun þjóðarinnar.
Í 1. málsl. 15. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn.“ Sú athöfn að skipa ráðherra og veita þeim lausn er stjórnarathöfn sem forsætisráðherra framkvæmir og ber hann jafnframt ábyrgð á henni, sbr. framangreind ákvæði stjórnarskrárinnar og lokamálsl. 1. mgr. 17. gr. stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að forseti skuli kveðja einn ráðherra til forsætis í ríkisstjórn og skuli hann nefnast forsætisráðherra. Það leiðir hins vegar af þingræðisreglunni að það er í reynd Alþingi, eða þeir flokkar sem mynda þar meiri hluta, sem ræður því hverjir gegna ráðherraembættum.
Stjórnarskráin mælir ekki fyrir um málsmeðferð eða framkvæmd við myndun ríkisstjórnar og skipun ráðherra. Samkvæmt venju gerist þetta þannig að í kjölfar alþingiskosninga, og þess á milli ef nauðsyn krefur, felur forseti Íslands þeim einstaklingi, að jafnaði forustumanni stjórnmálahreyfingar, sem líklegastur er talinn til að geta myndað ríkisstjórn er njóti stuðnings meiri hluta Alþingis, eða hlutleysis meiri hluta Alþingis, umboð til myndunar ríkisstjórnar. Sú athöfn forseta að úthluta umboði til stjórnarmyndunar telst ekki stjórnarathöfn í skilningi stjórnarskrárinnar, enda er litið svo á að hendur forseta séu bundnar af þingræðisreglunni. Á hinn bóginn er ljóst, í því fjölflokkakerfi stjórnmálanna sem hér er við lýði, að það kann að vera háð mati forseta hverjum skuli falið stjórnarmyndunarumboð. Stjórnskipuleg ábyrgð á myndun ríkisstjórnar og skipun ráðherra hvílir hins vegar á þeim ráðherra sem fær skipun að eigin tillögu í embætti forsætisráðherra og ábyrgist þá jafnframt að hann og ráðuneyti hans, þ.e. ríkisstjórnin, sem og einstakir ráðherrar í henni njóti stuðnings eða hlutleysis meiri hluta Alþingis. Stjórnskipuleg ábyrgð forsætisráðherra birtist í því að hann undirritar eigin skipunarbréf ásamt forseta sem og skipunarbréf annarra ráðherra í ríkisstjórn. Aðrir ráðherrar sitja í þessum skilningi annars vegar í skjóli Alþingis og hins vegar í skjóli forsætisráðherra.
Af þingræðisreglunni leiðir að forsætisráðherra er skylt að biðjast lausnar fyrir sig og ráðuneyti sitt eða einstaka ráðherra í ríkisstjórn ef í ljós er leitt á Alþingi að ríkisstjórnin eða einstakir ráðherrar njóta ekki stuðnings eða hlutleysis meiri hluta Alþingis. Þetta getur gerst með tvennum hætti, annars vegar þegar úrslit alþingiskosninga leiða í ljós að þingmeirihluti sem ríkisstjórn hefur stuðst við er ekki lengur til staðar og hins vegar ef Alþingi lýsir vantrausti á ríkisstjórn eða einstaka ráðherra. Er forsætisráðherra þá skylt að gera tillögu til forseta þar sem hann biðst lausnar fyrir sig og ráðuneyti sitt eða fyrir þann ráðherra sem vantrausti hefur verið lýst á.
Það að einstakir ráðherra sitji í skjóli forsætisráðherra birtist í því að forsætisráðherra hefur stjórnskipulegt vald til að gera tillögu til forseta um að einstakir ráðherrar verði leystir frá embætti. Tillögu um slíkt þarf þó fyrst að bera upp í ríkisstjórn eins og önnur málefni sem bera þarf undir forseta til staðfestingar. Forsætisráðherra er þó ekki bundinn af afstöðu ríkisstjórnar til tillögunnar en þarf þó jafnan að gæta að því að ákvörðun kann að hafa áhrif á afstöðu Alþingis til ríkisstjórnarinnar og þess stuðnings sem hún þar nýtur. Framangreint, ásamt verkskipulagsvaldinu sem fjallað er um í næsta kafla, markar stöðu forsætisráðherra öðru fremur sem forustumanns ríkisstjórnarinnar og veitir honum tiltekið agavald yfir ráðherrum í ráðuneyti hans þótt hann hafi ekki beinar valdheimildir til að hafa afskipti af þeim stjórnarmálefnum sem þeir bera ábyrgð á samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands.
VI. Skipulag Stjórnarráðs Íslands og verkaskipting á milli ráðherra.
15. gr. stjórnarskrárinnar er svohljóðandi: „Forseti skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.“ Um fyrri málslið þessa ákvæðis er fjallað í kaflanum hér á undan og vísast til þess sem þar segir m.a. um stjórnskipulega stöðu ráðherra. Síðari málsliðurinn felur í sér tvennt. Annars vegar að það er á valdi forsætisráðherra, með atbeina forseta, að ákveða fjölda ráðherra í ríkisstjórn og hins vegar að það er á valdi forsætisráðherra, með atbeina forseta, að ákveða verkaskiptingu á milli ráðherra. Ákvörðun um þessi atriði telst með öðrum orðum til stjórnarathafna í skilningi stjórnarskrárinnar og er á valdsviði framkvæmdarvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar um þrígreiningu ríkisvaldsins. Stjórnarskráin hefur hins vegar ekki að geyma reglur um hver fjöldi ráðuneyta megi vera eða um heimildir til að fela sama ráðherra að fara með fleiri en eitt ráðuneyti samtímis. Af því leiðir að ætla má að ákvörðun um þessi efni séu á valdi löggjafans svo sem núgildandi lög um Stjórnarráð Íslands bera með sér.
Með setningu laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, voru settar skorður við fjölda ráðuneyta í Stjórnarráðinu og jafnframt hvaða ráðuneyti skyldu starfrækt og hvert heiti þeirra skyldi vera. Sérstaklega var mælt fyrir um að óheimilt væri að stofna nýtt ráðuneyti eða leggja ráðuneyti niður nema með lögum. Jafnframt var mælt fyrir um að hvert ráðuneyti skyldi lagt óskipt til eins og sama ráðherra. Standa ákvæði laganna að þessu leyti enn óbreytt, en er þar kveðið á um það með tæmandi hætti hvaða ráðuneyti skuli starfrækt og að hvert ráðuneyti skuli lagt óskipt til eins og sama ráðherra. Hins vegar hafa margsinnis verið gerðar breytingar á lögunum hvað varðar fjölda ráðuneyta og heiti þeirra. Um sögulegar ástæður fyrir setningu þessara reglna vísast til IV. kafla almennra athugasemda.
Með lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, var í samræmi við 15. gr. stjórnarskrárinnar mælt fyrir um að stjórnarmálefni skyldu heyra undir ráðuneyti eftir ákvæðum reglugerðar, er forseti Íslands setur samkvæmt tillögum forsætisráðherra. Í lögunum var hins vegar jafnframt kveðið á um að þess skyldi jafnan gætt við verkaskiptingu á milli ráðuneyta að eðlisskyld málefni skyldu færð undir sama ráðuneyti. Þótt þessi regla sé í sjálfu sér eðlileg má færa fyrir því rök að með henni hafi löggjafinn að vissu leyti seilst inn á svið framkvæmdarvaldsins, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar.
Í kjölfar setningar laga nr. 73/1969, þar sem ráðuneyti voru talin upp með tæmandi hætti og nafngreind, og setningar reglugerðar um Stjórnarráð Íslands festist sú venja í smám saman í sessi við setningar laga að í þeim væri tiltekið hvaða ráðherra skyldi fara með yfirstjórn þeirra málefna sem um var fjallað í lögunum. Ástæður þessarar þróunar eru ekki að fullu ljósar en þó má geta sér til um að einmitt sú staðreynd að ráðuneyti voru talin upp og nafngreind í lögum hafi gert þann kost nærtækan við lagasetningu á einstökum sviðum að vísa til viðkomandi ráðherra og ráðuneytis. Þessi lagaframkvæmd breytir því hins vegar ekki að það er samkvæmt beinu ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar á valdi forsætisráðherra með atbeina forseta Íslands að skipta verkum með ráðherrum, en ekki löggjafans. Stjórnvaldsfyrirmæli um verkaskiptingu milli ráðherra sem sett eru, samkvæmt núgildandi lögum, í formi reglugerðar um Stjórnarráð Íslands ganga með öðrum orðum framar settum lögum frá Alþingi, ef á reynir. Þótt sú niðurstaða kunni að hljóma einkennilega að unnt sé að skipa málum með stjórnvaldsfyrirmælum í ósamræmi við sett lög frá Alþingi þá leiðir hana eins og áður segir beint af ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. gr. hennar þar sem mælt er fyrir um þrígreiningu ríkisvaldsins, en samkvæmt þessum ákvæðum má skýrt vera að það er verkefni framkvæmdarvaldsins, þ.e. forsætisráðherra með atbeina forseta Íslands, en ekki löggjafans að skipta verkum með ráðherrum og ráðuneytum þeirra. Með þessum hætti hafa sambærileg ákvæði í dönsku stjórnarskránni ætíð verið túlkuð og framkvæmd og mörg dæmi eru um það að stjórnarmálefni séu færð á milli ráðuneyta óháð því hvort lagafyrirmæli kveði á um annað. Hvað sem þessu líður verður almennt að teljast óheppilegt að ósamræmi sé á milli reglugerðar um Stjórnarráðið og settra laga. Til að bæta úr því er í sérstöku frumvarpi sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi lagt til að horfið verði frá þeirri löggjafarframkvæmd sem að framan greinir að telja ráðuneyti upp með tæmandi hætti í lögum um Stjórnarráð Íslands og jafnframt að heiti ráðherra og ráðuneyta verði felld brott í einstökum lögum. Þannig er lagt til að ekki verði kveðið á um það í lögum undir hvaða ráðherra tiltekin málefni og málefnasvið skuli heyra heldur verði verkaskipting á milli ráðherra í ríkisstjórn ákveðin alfarið með forsetaúrskurði í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar. Í þessu felast þó í reynd engar breytingar frá núverandi réttarástandi enda verður talið að verkaskiptingarvaldið liggi og hafi legið, óháð fyrri lagaframkvæmd, hjá forsætisráðherra með atbeina forseta og að það verði ekki af honum tekið nema með breytingum á stjórnarskránni.
Valdmörk á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds eru með svipuðum hætti annars staðar á Norðurlöndum, að Finnlandi frátöldu. Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð er skipulag ráðuneyta og verkaskipting milli þeirra ekki fest í lög heldur er skipulagsvaldið í höndum forsætisráðherra og ríkisstjórna. Mjög algengt er að gerðar séu breytingar á ráðuneytum við ríkisstjórnarskipti og verkefni færð á milli ráðuneyta. Í Finnlandi eru stjórnarmálefni hins vegar jafnan flutt á milli ráðuneyta með lögum enda á sú framkvæmd sér beina stoð í finnsku stjórnarskránni og eru frumvörp um slíkt jafnan á meðal fyrstu þingmála hverrar ríkisstjórnar.
Tilgangur framangreindra breytinga er að færa framkvæmdina til samræmis við ákvæði stjórnarskrárinnar og tryggja samræmi á milli forsetaúrskurðar, þ.e. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands eins og stjórnvaldsfyrirmælin heita nú, og laga.
Með framangreindum breytingum mun sveigjanleiki í skipulagi Stjórnarráðsins aukast til muna bæði hvað varðar ákvörðun um það hvaða ráðuneyti skuli starfrækt og hver fjöldi þeirra skuli vera og jafnframt hver verkaskipting á milli þeirra skuli vera og er þetta ekki síður markmið breytinganna. Áfram er þó gert ráð fyrir að svigrúm stjórnvalda séu sett þau mörk að ráðuneyti skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en tíu.
VII. Ríkisstjórnarstarfið og samhæfing starfa á milli ráðherra – ráðherranefndir.
Eina ákvæði stjórnarskrárinnar þar sem fjallað er um ríkisstjórnina og starfsemi hennar er 17. gr. stjórnarskrárinnar sem er svohljóðandi: „Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Svo skal og ráðherrafund halda, ef einhver ráðherra óskar að bera þar upp mál. Fundunum stjórnar sá ráðherra, er forseti lýðveldisins hefur kvatt til forsætis, og nefnist hann forsætisráðherra.“ Allir ráðherrar í ríkisstjórn Íslands hafa rétt og skyldu til að sitja ráðherrafundi, nema réttmæt forföll hamli, og eru slíkir fundir jafnan nefndir ríkisstjórnarfundir og er í frumvarpinu lagt til að það heiti verði fest í sessi í lögum um Stjórnarráð Íslands. Eins og rakið hefur verið fara ráðherrar í ríkisstjórn Íslands með æðsta framkvæmdarvald hver á sínu sviði. Ríkisstjórnin fer þannig ekki með beinar valdheimildir heldur þjónar hún fyrst og fremst hlutverki sem stjórnmálalegur samráðsvettvangur þeirra ráðherra sem mynda ríkisstjórn auk þess að vera vettvangur þverfaglegrar umfjöllunar um margvísleg mál. Ríkisstjórnin er með öðrum orðum ekki stjórnsýslunefnd eða fjölskipað stjórnvald í þeim skilningi að hún tekur ekki stjórnvaldsákvarðanir. Fram hjá því verður þó ekki litið að hér á landi líkt og í öðrum þingræðisríkjum gegna ríkisstjórnir mikilvægu hlutverki í því að tryggja samvinnu og samstarf milli ráðherra og yfirleitt setja þær sér sameiginleg markmið, t.d. í formi stjórnarsáttmála eða stefnuyfirlýsinga. Lýðræðisstjórnskipan gengur út á það að valdið sé sprottið frá fólkinu og að kjörnir fulltrúar og stjórnvöld starfi í umboði þess. Þessu má lýsa sem einfaldri umboðskeðju og í þeirri umboðskeðju gegnir ríkisstjórnin mikilvægu hlutverki. Umboðskeðjan hefur upphafspunkt hjá kjósendum, leiðir þaðan til þings, áfram til forsætisráðherra og ráðuneyti hans, þ.e. til ríkisstjórnar, áfram til ráðuneyta og síðan til annarra stjórnvalda sem starfa undir þeim beint eða stjórnarfarslega til að gæta hagsmuna fólksins. Hverjum hlekk í keðjunni fylgir framsal valds frá umbjóðanda til fulltrúa, en handhafi valdsins á hverjum tíma er ábyrgur gagnvart umbjóðanda sínum um meðferð þess. Í vissum tilvikum getur verið ástæða til að undanskilja aðila beinni íhlutun umbjóðenda sinna, þar sem mikilvægt er að óhlutdrægni þeirra sé ekki dregin í efa, sbr. sjálfstæðar ríkisstofnanir.
Eins og mælt er fyrir um í 17. gr. stjórnarskrárinnar er ráðherrum skylt að bera undir ríkisstjórn nýmæli í lögum og mikilvæg stjórnarmálefni. Með nýmælum í lögum er átt við að allar tillögur til lagabreytinga sem ráðherrar hyggjast bera upp á Alþingi verður fyrst að bera upp í ríkisstjórn. Þá ber þeim jafnframt að bera upp í ríkisstjórn þau mál sem teljast mikilvæg stjórnarmálefni. Ljóst er hins vegar að það er háð mati hverju sinni hvaða mál teljast mikilvæg í þessum skilningi og hvílir það mat á herðum viðkomandi ráðherra hverju sinni. Ljóst er að ýmis mál geta verið þess eðlis að þau teljist mikilvæg í skilningi stjórnskrárinnar og laga um Stjórnarráð Íslands. Má í því sambandi t.d. ætla að það geti átt við um reglugerðir og yfirlýsingar sem fela í sér einhverja stefnu- eða áherslubreytingu eða teljast pólitískt umdeilanlegar í einhverjum mikilvægum atriðum eða t.d. ef sýnt þykir að reglugerð eða yfirlýsing hafi umtalsverð áhrif á útgjöld ríkissjóðs umfram það sem fjárheimildir leyfa eða á efnahagsmál almennt. Regla stjórnarskrárinnar um að kynna skuli mikilvæg stjórnarmálefni í ríkisstjórn er afar þýðingarmikil í því skyni að tryggja pólitísk samráð og stuðning við mál sem nauðsynlegt er að hafa við stjórn landsins og stefnumótun á hverjum tíma. Þykir rétt að lögfesta framangreinda afmörkun til leiðbeiningar fyrir ráðherra og til að tryggja meiri festu í störfum ríkisstjórnarinnar. Almennt séð verður það hins vegar að vera á ábyrgð hvers ráðherra að leggja mat á það hvaða mál teljast mikilvæg í þessum skilningi, bæði með hliðsjón af almennum viðmiðunum eins og þeim sem að framan greinir en einnig út frá pólitískum sjónarmiðum. Þá getur ríkisstjórn einnig á hverjum tíma afmarkað það nánar í starfsreglum hvaða mál skuli leggja fyrir ríkisstjórn.
Í reynd er það þannig að ráðherrar taka upp margvísleg mál í ríkisstjórn. Auk mála sem teljast í eðli sínu mikilvæg stjórnarmálefni og skylt er að taka upp eru ýmis önnur mál að jafnaði tekin upp eftir mati ráðherra á því hvort þeir telja sig þurfa pólitískan stuðning við mál eða að minnsta kosti samráð. Þverfaglegt samráð hlýtur að styrkja málatilbúnað en hið pólitíska samráð er grundvallaratriði í starfi ríkisstjórnar og ráðherra en brestur á pólitísku samráði getur haft þær afleiðingar að ráðherra eða ríkisstjórn glatar trausti Alþingis, sbr. þingræðisregluna, eða trausti forsætisráðherra sem hefur þá vald til að víkja ráðherrum úr embætti eins og rakið hefur verið.
Ákvarðanir ríkisstjórna eru samkvæmt framangreindu almennt pólitísks eðlis og pólitískt bindandi fyrir ráðherra en ekki lagalega. Mikilvægi þeirrar reglu að ráðherrar þurfi að kynna áform sín í ríkisstjórn helgast af því að samráðherrar þeirra bera hugsanlega pólitíska ábyrgð á gjörðum þeirra og hugsanlega vissa lagalega ábyrgð jafnframt, sbr. lög um ráðherraábyrgð, nr. 4/1963. Nauðsynlegt er því að ráðherrar leiti samstöðu í ríkisstjórn áður en mál eru tekin til afgreiðslu. Formleg og lagalegt hlutverk ríkisstjórnar Íslands er að þessu leyti sambærilegt við ríkisstjórnir Danmerkur, Noregs og Finnlands. Sænska fyrirkomulagið er hins vegar frábrugðið en þar hefur ríkisstjórn stöðu stjórnsýslunefndar sem fer með beint ákvörðunarvald í ýmsum málum og getur gefið stjórnsýslu ríkisins bein fyrirmæli, að sama skapi er stjórnsýsluvald einstakra ráðherra takmarkað. Flest þingræðisríki búa hins vegar við fyrirkomulag sem liggur einhvers staðar á milli hins íslenska og hins sænska. Í Noregi ber ráðherra að bera mikilvæg málefni undir ríkisstjórn. Skrifstofa forsætisráðherra skilgreinir mikilvæg málefni sem mál sem geta haft mikilvægar efnahagslegar og stjórnsýslulegar afleiðingar, pólitískt mikilvæg mál og málefni sem ágreiningur ríkir um milli ráðherra. Lögð er áhersla á sameiginlega ábyrgð ríkisstjórnarinnar á ákvörðunum sem teknar eru. Finnska kerfið er að ýmsu leyti líkt hinu sænska, en það danska líkt hinu íslenska. Ráðherrafundir, þ.e. ríkisstjórnarfundir, gegna þannig afar mikilvægu hlutverki við að tryggja eðlilegt samráð og samhæfingu milli ráðherra við stjórn landsins. Mikilvægt er að störf ríkisstjórnar séu með þeim hætti að hlutverk ríkisstjórnar sem samráðs- og samhæfingarvettvangs virki sem best en um starfshætti og verklag ríkisstjórnar er nánar kveðið á um í starfsreglum sem ríkisstjórnin setur sér.
Í frumvarpinu er kveðið á um heimildir forsætisráðherra, með samþykki ríkisstjórnar, til að skipa ráðherranefndir til að fjalla um einstök mál eða málaflokka og er það nýmæli. Tilgangur ráðherranefnda er skapa vettvang fyrir ráðherra sem bera ábyrgð á skyldum málefnum til að samhæfa stefnu sína og aðgerðir í tilteknum málum eða málaflokki. Sú aðferð að skipa ráðherranefndir í þessum tilgangi er notuð í flestum nágrannaríkjum okkar og er mikilvæg aðferð við að samhæfa störf ráðherra utan eiginlegra ríkisstjórnarfunda. Ráðherranefndir eru m.a. vettvangur til þess að undirbúa mál fyrir umfjöllun í ríkisstjórn og tryggja að þau hljóti nauðsynlega þverfaglega umfjöllun á undirbúningsstigi. Ráðherranefndir létta þannig álagi af ríkisstjórn og gera umræður þar markvissari en þær geta einnig gert forustumönnum í ríkisstjórnarsamstarfi auðveldara fyrir með að sinna leiðtogahlutverki sínu á einstökum málefnasviðum. Mikilvægt er þó að undirstrika að umfjöllun og formleg afgreiðsla mála í ráðherranefndum getur ekki komið í stað formlegrar umfjöllunar um mál sem bera skal upp í ríkisstjórn en ráðherranefndir geta vissulega tekið ákvarðanir um margvísleg veigaminni mál sem þarfnast afgreiðslu. Í Danmörku starfa á hverjum tíma nokkrar formlegar ráðherranefndir sem m.a. fjalla um mál áður en þau koma til umfjöllunar í ríkisstjórn og má segja að þar í landi séu störf slíkra nefnda ein helsta samhæfingaraðferð ríkisstjórna. Sú aðferð að skipa ráðherranefndir hefur ekki verið notuð mikið hér á landi í gegnum tíðina. Lengst af hefur einungis ein ráðherranefnd verið starfandi, þ.e. ráðherranefnd um ríkisfjármál, en formleg umgjörð hennar hefur þó verið takmörkuð. Á þessu urðu breytingar á árinu 2009 þegar stofnaðar voru, með ákvörðun ríkisstjórnar, þrjár nýjar ráðherranefndir, þ.e. ráðherranefndir um efnahagsmál, Evrópumál og jafnréttismál. Jafnframt var formleg umgjörð ráðherranefnda styrkt með setningu starfsreglna, sem eru í meginatriðum að formi til hliðstæðar starfsreglum ríkisstjórnar, auk þess sem ráðherranefndum var markaður sess í skipuriti forsætisráðuneytisins. Frá þessum tíma hafa tvær nýjar ráðherranefndir verið settar á fót, annars vegar ráðherranefnd um skuldavanda heimila og hins vegar ráðherranefnd um atvinnumál. Þótt ekki sé komin mikil reynsla á störf ráðherranefnda hér á landi er reynslan af þeim almennt talin góð svo sem fram kemur í umsögnum ráðherra sem gerð er grein fyrir í skýrslu nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands. Er það mat ráðherra að þeir telja að nefndirnar efli samhæfingu milli ráðherra og víkki sjóndeildarhring þeirra út fyrir eigin málaefnasvið. Ráðherrar telja að slíkar nefndir styrki þá og geri þeim betur kleift að sinna verkefnum sínum. Í skýrslu nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands er lögð áhersla á að setja þurfi markvissa umgjörð utan um störf slíkra nefnda. Ákvæði frumvarpsins um ráðherranefndir miða að því að tryggja hina formlegu umgjörð um störf ráðherranefnda.
Forsætisráðherra gegnir mikilvægu hlutverki í að samhæfa störf ráðherra með verkstjórn í ríkisstjórn og ráðherranefndum. Í 8. gr. frumvarpsins er kveðið á um að forsætisráðherra skuli beita sér fyrir því að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðherra á einstökum sviðum ef á þarf að halda. Samhæfingarhlutverk forsætisráðherra leiðir af stöðu hans sem forustumanns ríkisstjórnarinnar. Í ákvæðinu er jafnframt kveðið á um skyldur annarra ráðherra til að leitast við að samhæfa stefnu sína og aðgerðir við stefnu og aðgerðir annarra ráðherra sem vinna að skyldum verkefnum. Af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis verður ráðið að brýnt sé að efla samhæfingu í störfum ráðherra og eru framangreind ákvæði sett fram til að undirstrika skyldu ráðherra í þessum efnum.
Forustu- og samhæfingarhlutverk forsætisráðherra birtist einnig í hlutverki hans við eftirfylgni með stjórnarsáttmála og stefnuyfirlýsingum ríkisstjórnarinnar. Við breytingar á stjórnarráðsreglugerðinni árið 2009 var hnykkt á þessu atriði og nefnt að forsætisráðuneytið færi með forustu og verkstjórn innan Stjórnarráðs Íslands.
VIII. Stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra.
Ráðherrar eru æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins, hver á sínu sviði, og bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum, sbr. 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 14. gr. stjórnarskrárinnar. Þar sem ráðherra er æðsti handhafi framkvæmdarvalds er stjórnarframkvæmd á hans málefnasviði jafnframt undir yfirstjórn hans, séu ekki á því gerðar undantekningar með lögum. Þetta má orða svo að viðkomandi ráðuneyti og þau stjórnvöld sem fara með verkefni á málefnasviði ráðherrans heyra undir yfirstjórn hans enda séu ekki á því gerðar undantekningar með lögum. Þær yfirstjórnunarheimildir sem hér um ræðir eru nefndar almennar yfirstjórnunarheimildir. Af almennum yfirstjórnunarheimildum ráðherra og stjórnarskrárbundinni ábyrgð hans á stjórnarframkvæmdum leiðir síðan að á ráðherra hvíla einnig almennar eftirlitsskyldur með þeirri framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, bæði þeirri framkvæmd er fram fer á vegum viðkomandi ráðuneytis og annarra stjórnvalda, nema á því séu gerðar undantekningar með lögum.
Í lögum er ekki að finna afmarkaða lýsingu á inntaki almennra yfirstjórnunarheimilda ráðherra. Grundvöll þessara heimilda er að finna í stöðu ráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds á sínu sviði og svo stigskiptingu stjórnsýslukerfisins. Í grófum dráttum má lýsa inntaki þessara heimilda með eftirfarandi hætti.
Í fyrsta lagi er ráðherra æðsti embættismaður viðkomandi ráðuneytis og fer með yfirstjórn þess að því leyti sem undantekningar eru ekki gerðar þar á með lögum. Í því felst að hann fer með þær valdheimildir sem honum eða ráðuneytinu eru faldar. Í krafti þeirrar stöðu felur hann starfsmönnum ráðuneytisins að fara með tiltekin verkefni og getur gefið þeim fyrirmæli um rækslu þeirra starfa. Ráðherra ber í þessu sambandi jafnframt að fylgjast með og hafa eftirlit með því að þessi störf séu innt af hendi samkvæmt lögum og á árangursríkan og hagkvæman hátt.
Í öðru lagi felst í stöðu ráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdarvaldsins að hann fer einnig með yfirstjórn lægra settra stjórnvalda, sem starfa á því málefnasviði sem honum er falið að sinna, enda séu ekki undantekningar gerðar þar á með lögum. Ráðherra hefur að mörgu leyti svipaðar heimildir til að gefa lægra settu stjórnvaldi fyrirmæli og hann hefur gagnvart starfsmönnum ráðuneytis síns. Fyrirmæli laga geta þó í ákveðnum tilvikum takmarkað möguleika ráðherra til að beita stjórnunarheimildum gagnvart lægra settum stjórnvöldum. Hér má til að mynda benda á að þegar starfsmenn lægra setts stjórnvalds, sem heyrir undir yfirstjórn ráðherra, taka stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, getur aðili máls kært hana til ráðherra skv. 26. gr. stjórnsýslulaga, nema undantekningar séu á gerðar með lögum. Ef starfsmaður ráðuneytis tekur slíka ákvörðun í umboði ráðherra er þessi möguleiki ekki fyrir hendi. Þetta réttarúrræði getur takmarkað heimildir ráðherra til að gefa lægra settu stjórnvaldi bein fyrirmæli um úrlausn einstakra mála enda væri slíkt til þess fallið að ganga gegn rétti aðila málsins til að fá skoðun þess á tveimur stjórnsýslustigum. Þessi takmörkun stjórnunarheimilda útilokar hins vegar ekki heimildir ráðherra til að gefa lægra settu stjórnvaldi almenn fyrirmæli um framkvæmd þeirra verkefna sem því eru falin og þá ber að hafa í huga að þegar og ef máli er beint til ráðherra á grundvelli stjórnsýslukæru þá felst í úrskurðarvaldinu mikilvægt stjórntæki ráðherrans gagnvart hinu lægra setta stjórnvaldi. Sambærilegar takmarkanir getur leitt af öðrum lagafyrirmælum um framkvæmd tiltekinna verkefna sem lægra settum stjórnvöldum eru falin. Fyrirmæli ráðherra mega þannig til að mynda ekki leiða til þess að lögbundið skyldubundið mat stjórnvalda sé afnumið eða þrengt verulega eða til þess að gengið sé gegn lögum eða óskráðum grundvallarreglum um meðferð og beitingu stjórnsýsluvalds að öðru leyti.
Sambærileg viðmið eiga almennt við um almennar eftirlitsheimildir og skyldur ráðherra og við eiga um yfirstjórnunarheimildir. Ráðherra hefur í grundvallaratriðum sömu heimildir og skyldur til að hafa eftirlit með lægra settum stjórnvöldum og hann hefur gagnvart starfsmönnum ráðuneytis. Ef út af er brugðið í starfsemi lægra setts stjórnvalds, svo sem um framkvæmd eftirlits eða annarra lögbundinna verkefna sem því eru falin, ber ráðherra almennt að bregðast við og nota einhver þeirra stjórnunarúrræða er hann hefur og felast í stjórnunarheimildum hans. Möguleiki aðila máls til að kæra ákvarðanir lægra setts stjórnvalds til ráðherra leiðir almennt ekki til sambærilegrar takmörkunar á eftirliti og á heimildum ráðherra til að gefa bein fyrirmæli um úrlausn mála þótt þess þurfi vitaskuld að gæta að útfærsla eftirlits feli ekki í reynd í sér fyrirmæli ráðherra um úrlausn máls sem kæranlegt er til hans. Stundum er í lögum mælt svo fyrir að ákvarðanir lægra settra stjórnvalda séu kæranlegar til sérstakrar stjórnsýslunefndar. Þrátt fyrir slík lagafyrirmæli er meginreglan sú að ráðherra fer eftir sem áður með aðrar stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart hlutaðeigandi stjórnvaldi nema á annan veg sé mælt í lögum.
Almennar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra samkvæmt framangreindu eru ekki án undantekninga eða takmarkana. Í fyrsta lagi geta þær sætt þeim takmörkunum sem leiðir af lagafyrirmælum um úrlausn tiltekinna verkefna, eins og rakið var hér að framan. Í öðru lagi hefur verið litið svo á að löggjafanum sé heimilt, á grundvelli stjórnskipunarvenju, að ákveða með lögum að tiltekin starfsemi, t.d. stofnun eða stjórnsýslunefnd, skuli vera sjálfstæð. Í því felst að sú starfsemi sem um ræðir er þar með undanskilin hinum almennu stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherrans. Valdheimild til að setja á fót sjálfstæð stjórnvöld er einvörðungu í höndum löggjafans. Ef setja skal á fót sjálfstætt stjórnvald, sem ekki heyrir undir almenna yfirstjórn ráðherra, verða fyrirmæli þar um því að leiða með skýrum hætti af lögum. Að öðrum kosti yrði litið svo á, í samræmi við þá meginreglu að ráðherra sé æðsti handhafi framkvæmdarvalds á sínu sviði, að viðkomandi starfsemi heyrði undir yfirstjórn ráðherra, væri lægra sett gagnvart honum. Þá verður að ætla að stjórnarskráin setji löggjafanum ákveðin mörk í þessu sambandi. Ef komið er á fót sjálfstæðu stjórnvaldi leiðir það bæði til takmörkunar á ráðherraábyrgð sem hvílir á viðkomandi ráðherra svo og þinglegri ábyrgð að því er snertir meðferð þeirra heimilda sem um ræðir. Í þriðja lagi verður hér að hafa í huga ákvæði 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. mgr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995. Þar er mælt fyrir um að sveitarfélögin ráði sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Af þessu ákvæði stjórnarskrárinnar verður leidd undantekning frá 14. gr. stjórnarskrárinnar þannig að ráðherra beri ekki ábyrgð á stjórnarframkvæmdum sem löggjafinn hefur falið sveitarfélögum að annast enda lúti þær framkvæmdir ekki yfirstjórn hans.
Taka ber fram að þær takmarkanir á hinum almennu yfirstjórnunarheimildum, ábyrgð og eftirliti ráðherra sem leiðir af framangreindu taka í grundvallaratriðum aðeins til þeirrar tilteknu starfsemi sem með lögum hefur verið undanskilin starfssviði þeirra. Vegna þeirrar meginreglu að ráðherra beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum getur ráðherra áfram borið almenna ábyrgð á framkvæmd tiltekinna laga sem og því að brugðist sé við kerfislægum annmörkum í framkvæmd stjórnsýslu eða yfirvofandi hættu á því málefnasviði er undir hann heyrir, jafnvel þó að sjálfstæðu stjórnvaldi hafi með lögum verið falið að sinna afmörkuðu lögbundnu hlutverki á viðkomandi sviði.
Þá verður einnig að hafa í huga að til viðbótar hinum almennu yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum samkvæmt framangreindu getur yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir leitt af sérákvæðum í lögum. Er þá rætt um sérstakar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir. Sérstakar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra geta í reynd bæði tekið til lægra settra og sjálfstæðra stjórnvalda en vegna þeirra almennu stjórnunar- og eftirlitsheimilda sem ráðherra hefur gagnvart lægra settum stjórnvöldum hafa slík sérákvæði þó almennt meiri þýðingu í tengslum við möguleika og skyldur ráðherra til yfirstjórnunar og eftirlits með sjálfstæðum stjórnvöldum. Hér er ekki ástæða eða möguleiki til að rekja sérstaklega inntak sérstakra stjórnunar- og eftirlitsheimilda. Þær ráðast af lögum á hverjum tíma og eru mismunandi eftir stjórnvöldum. Í sumum tilvikum geta sérstakar stjórnunar- og eftirlitsheimildir falið í sér allríka möguleika til stjórnunar gagnvart hinu sjálfstæða stjórnvaldi, jafnvel þannig að í reynd verður fremur eðlis- en stigsmunur á því hvort stjórnarframkvæmd er falin lægra settu stjórnvaldi eða sjálfstæðu. Í dæmaskyni má nefna að ráðherra er iðulega falin heimild til að skipa forstöðumann eða stjórn sjálfstæðrar stofnunar og til að bregðast við ef forstöðumaður brýtur af sér í starfi eða sinnir því ekki með fullnægjandi hætti. Þá kann ráðherra að hafa heimildir til að setja reglugerð um störf sjálfstæðs stjórnvalds, eða tiltekin verkefni þess. Að því leyti sem ráðherra hafa verið fengnar sérstakar stjórnunarheimildir verður að ætla að hann beri einnig ábyrgð á beitingu þeirra, sbr. fyrirmæli 14. gr. stjórnarskrárinnar. Af því leiðir að á ráðherra mundi hvíla skylda til að hafa eftirlit með því að þau verkefni sem hann ber þannig ábyrgð á séu framkvæmd í samræmi við lög og sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti. Vandamál kunna þó að koma upp í því sambandi sé þess ekki gætt að útfæra með lögum tilhlýðilegar eftirlitsheimildir og úrræði fyrir ráðherra til að bregðast við sé út af brugðið í starfsemi sjálfstæðs stjórnvalds. Ef að slíku er ekki gætt hefði ráðherra almennt aðeins það úrræði að láta í ljós óbindandi álit um framkvæmd þeirrar stjórnsýslu er um ræðir og eftirlit hans beinist að, eða til að leggja fyrir Alþingi frumvarp til laga, sbr. 25., 38. og 55. gr. stjórnarskrárinnar.
IX. Innra skipulag ráðuneyta og starfsmannahald.
Hvort sem valdheimildir í lögum eru í orði kveðnu fengnar ráðherra eða ráðuneyti hans er valdið hjá ráðherra og meðferð þess á ábyrgð hans. Þar sem ráðherra kemst ekki sjálfur yfir að afgreiða öll erindi sem lögum samkvæmt falla undir valdsvið hans hefur hann í lagalegu tilliti skrifstofu sér til aðstoðar, þ.e. ráðuneyti. Í V. kafla frumvarpsins er kveðið á um innra skipulag ráðuneyta og starfsmannahald.
Ráðuneytisstjóri stýrir ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra. Ráðuneytisstjóri er embættismaður, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og er ráðuneytisstjóri forstöðumaður í skilningi 5., 9., 11., 13., 17. og 21. gr. sömu laga. Í forföllum ráðuneytisstjóra gegnir staðgengill hans alla jafna störfum ráðuneytisstjóra og kemur hann oftast nær úr röðum skrifstofustjóra ráðuneytis sem jafnframt eru embættismenn, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996. Með frumvarpinu er gert ráð fyrir því að staðgengill ráðuneytisstjóra komi úr röðum skrifstofustjóra ráðuneytis.
Með frumvarpinu er horfið frá þeirri heimild sem er í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, að forsætisráðherra geti kveðið svo á um að ráðuneytisstjóri veiti fleiri en einu ráðuneyti forstöðu og að fleiri en eitt ráðuneyti hafi, eftir því sem við verður komið, sameiginlegt starfslið og húsnæði. Er slíkt ákvæði ekki talið nauðsynlegt þar sem ekki er kveðið á um heiti og fjölda ráðuneyta í frumvarpinu.
Með lögum nr. 83/1997 er breyttu meðal annars lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, var kveðið á um að ráðherra skipti ráðuneyti í skrifstofur og starfsdeildir eftir verkefnum en áður töldust grunneiningar ráðuneytanna vera deildir og ekki var gert ráð fyrir skrifstofum. Eftir því sem umsvif hins opinbera jukust og stjórnsýslan þróaðist þótti svo einfalt stjórnskipulag ekki fullnægjandi, a.m.k. ekki í hinum stærri ráðuneytum. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að ráðherra skipuleggi ráðuneyti sitt og skipti því upp í skrifstofur eftir verkefnum. Hverri skrifstofu er stýrt af skrifstofustjóra undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra. Í frumvarpinu er kveðið á um að um skipulag ráðuneyta fari að öðru leyti eftir ákvörðun ráðuneytisstjóra.
Þær reglur sem lúta að starfsmannahaldi og fram koma í V. kafla frumvarpsins eru m.a. settar fram til að stuðla að betri nýtingu mannauðs innan Stjórnarráðsins. Að þeim sérreglum slepptum sem fram koma í kaflanum gilda ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins fullum fetum, sbr. 23. gr. frumvarpsins.
Nauðsynlegt er að tryggja aðgreiningu á milli hins tvíþætta hlutverks ráðherra sem stjórnvaldshafa annars vegar og pólitísks stefnumótunaraðila hins vegar. Í því sambandi skiptir máli að fagleg yfirstjórn ráðuneytis sé styrkt þannig að sjálfstæði ráðuneytisstjóra og annarra starfsmanna sé tryggt gagnvart þeim ráðherra sem gegnir embætti hverju sinni. Til að styrkja sjálfstæði starfsmanna og faglega ásýnd ráðuneytis er í frumvarpinu kveðið á um að æðstu stjórnendur, þ.e. ráðuneytisstjóri og skrifstofustjórar, séu skipaðir að fengnu mati hæfnisnefndar. Þrátt fyrir að um sé að ræða ráðgefandi hæfnisnefndir verður að ætla að veigamiklar hlutlægar og málefnalegar ástæður verði að vera fyrir hendi ætli ráðherra að horfa fram hjá áliti hæfnisnefndar. Þá eru settar fram skýrar reglur um hlutverk og stöðu aðstoðarmanna ráðherra og heimild til handa ráðherrum til að ráða sér, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa. Þessi ákvæði frumvarpsins eru sett fram með það meginmarkmið að styrkja embættismannakerfið annars vegar og pólitíska aðstoðarmannakerfið hins vegar og til þess að tryggja fullt gagnsæi að þessu leyti.
Til að styrkja sjálfstæði starfsmanna enn frekar gagnvart þeim ráðherra sem gegnir embætti hverju sinni, þar á meðal ráðuneytisstjóra, er í frumvarpinu kveðið á um að starfsmenn skuli í samræmi við stöðu sína og hlutverk veita ráðherra þær upplýsingar og faglegu ráðgjöf, bæði um staðreyndir og önnur atriði, sem honum er almennt þörf á til að geta sinnt hlutverki sínu lögum samkvæmt. Einnig er gert ráð fyrir því að ráðherra beri að eigin frumkvæði að leita faglegs álits starfsmanna til að tryggja að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmt.
Ein leið til að stuðla að betri nýtingu mannauðs innan Stjórnarráðsins er að auka hreyfanleika starfsmanna. Slíkt er einnig líklegt til að efla samvinnu milli ráðuneyta og auka starfsánægju. Munur er á lagalegri stöðu embættismanna og annarra starfsmanna Stjórnarráðins að þessu leyti. Skv. 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar og 36. gr. laga nr. 70/1996 er heimilt að flytja embættismenn milli embætta án auglýsingar og án þeirra samþykkis. Þannig má flytja skrifstofustjóra og ráðuneytisstjóra á milli embætta innan stjórnarraáðsins og eru dæmi um slíkt, sérstaklega hvað varðar ráðuneytisstjóra. Árið 2007 var heimild bætt í 11. gr. laga nr. 73/1969, sbr. breytingarlög nr. 109/2007, þess efnis að færa mætti starfsmenn aðra en embættismenn milli ráðuneyta með samþykki þeirra en án almennrar auglýsingar. Gert var ráð fyrir að forsætisráðherra setti reglur um tilhögun slíks flutnings, þar á meðal um auglýsingu lausra starfa innan Stjórnarráðs Íslands, en það hefur ekki verið gert. Með frumvarpinu er gert ráð fyrir því að heimilt verði að flytja fastráðið starfsfólk á milli ráðuneyta til lengri eða skemmri tíma. Gert er ráð fyrir að forsætisráðherra setji nánari reglur um tilhögun flutnings starfsmanna innan Stjórnarráðsins þar sem meðal annars getur komið fram með hvaða hætti ráðuneytin geta stuðlað að auknum hreyfanleika meðal starfsmanna m.a. í samræmi við forgangsröðun og brýn verkefni á hverjum tíma.
X. Siðareglur.
VI. kafli frumvarpsins fjallar um siðareglur. Tilgangur slíkra reglna er að efla traust á stjórnsýslu ríkisins, þ.m.t. æðstu stjórnsýslu ráðuneytanna, og vekja ráðherra, aðstoðarmenn þeirra, embættismenn og starfsmenn til vitundar um þau grunngildi sem búa að baki þeim ábyrgðarstörfum sem þeir sinna. Innleiðing siðareglna og eftirfylgni er fyrst og fremst verkefni hvers og eins ráðuneytis og stofnunar. Samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna gætir að samræmi í því efni og er henni ætlað að vera nokkurs konar miðstöð þekkingar á þessu sviði. Mikilvægt er að siðareglum sé fylgt eftir með markvissri fræðslu og að þær verði lifandi þáttur í starfi ráðuneyta og ríkisstofnana.
VI. kafli frumvarpsins er tekinn nánast óbreyttur úr gildandi lögum en ákvæði um siðareglur voru nýlega verið tekin upp í lög um Stjórnarráðið, sbr. lög nr. 86/2010. Þó eru lagðar til tvær breytingar. Í fyrsta lagi verði hlutverk samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna skýrt betur þannig að nefndin veiti ekki einungis umsögn um drög að siðareglum heldur geti hún einnig gefið stjórnvöldum ráð um túlkun slíkra reglna, sbr. b-lið 3. mgr. 25. gr. frumvarpsins. Í öðru lagi er lagt til að heiti ráðherra annarra en forsætisráðherra verði fellt út úr lögunum og í stað „fjármálaráðherra“ verði talað um „ráðherra sem fer með málefni starfsmanna ríkisins“. Er þessi breyting lögð til í samræmi við almenna stefnumörkun þá sem felst í frumvarpinu og frumvarpi til laga um breytingar á ýmsum lögum sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi.
Lesa verður VI. kafla frumvarpsins í samhengi við aðrar þær lagabreytingar sem gerðar voru með lögum nr. 86/2010. Þannig er umboðsmanni Alþingis falið ákveðið eftirlitshlutverk með siðareglum. Koma má ábendingum á framfæri við umboðsmann Alþingis en hann gætir þess meðal annars að stjórnsýslan fari fram í samræmi við siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Slíkar ábendingar um brot á siðareglum geta því leitt til þess að umboðsmaður Alþingis hefji frumkvæðisathugun. Telji einhver að brot á siðareglum hafi jafnframt falið í sér að hann sjálfur hafi verið beittur rangsleitni er unnt að bera fram kvörtun við umboðsmann Alþingis, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997. Í því tilfelli fjallar umboðsmaður Alþingis um kvörtun með hefðbundnum hætti.
XI. Helstu tillögur og ábendingar í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis að því er varðar Stjórnarráð Íslands.
Hér er gerð grein fyrir helstu tillögum rannsóknarnefndar Alþingis (RNA), sem tengjast Stjórnarráðinu og stjórnsýslunni almennt, þ.e. ekki er sérstaklega vikið að tillögum sem beinast sérstaklega að fjármálastarfssemi og fjármálamörkuðum, og gerð grein fyrir því hvernig brugðist er við þeim í frumvarpinu. Innan sviga er vitnað til þess í hvaða bindi skýrslu RNA og á hvað blaðsíðu tillögurnar eru settar fram.
1. Brýnt er að ráðist verði í endurskoðun á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands (7:282). Með frumvarpinu er brugðist við þessu.
2. Nauðsynlegt er að endurskoða ákvæði 9. gr. laga nr. 73/1969 varðandi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir ráðuneyti heyra og taka af allan vafa um efnissvið þess. Ef ákvæðinu verður einnig ætlað að ná til sjálfstæðra stofnana og nefnda er nauðsynlegt að tekið verði af skarið um það í lögum til hvaða úrræða ráðherra geti gripið gagnvart slíkum stjórnvöldum (7:282). Á þessu er tekið í IV. kafla frumvarpsins um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra.
3. Augljóst er að fjölga þarf í þeim hópi starfsmanna Stjórnarráðsins sem eru vel menntaðir og þjálfaðir og hafa getu til að takast á við mjög flókin og krefjandi verkefni (7:280). Breytingum sem lagðar eru til í V. kafla frumvarpsins, m.a. um hæfnisnefndir, er ætlað að tryggja enn frekar en verið hefur að til starfa í ráðuneytum veljist vel menntað og hæft starfsfólk og aukinn sveigjanleika í starfsmannahaldi.
4. Til álita hlýtur að koma að ákvæði um hinar sérstöku starfsskyldur embættismanna Stjórnarráðs Íslands verði lögfest þannig að tekið sé af skarið um inntak þeirra (7:281). Á þessu er tekið í V. kafla um innra skipulag ráðuneyta og starfsmannahald, sbr. einkum ákvæði 20. gr.
5. Taka verður af skarið um hvort breyta eigi lögum þannig að heimilt verði að ráða fleiri starfsmenn (aðstoðarmenn) á hina pólitísku skrifstofu ráðherra (7:281). Brugðist er við þessu í 22. gr. frumvarpsins þar sem lagt er til að auk aðstoðarmanns verði ráðherra heimilt að ráða til sín einn ráðgjafa án auglýsingar.
6. Mikilvægt er að mál sem koma til umræðu og ráðið er til lykta í innra starfi ríkisstjórnarinnar komi fram með skýrum hætti í formlegum fundargerðum hennar enda er þar um að ræða einhverjar mikilvægustu ákvarðanir sem teknar eru fyrir hönd þjóðarinnar (7:262). Á þessu er tekið í 7. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um ritun fundargerða og innihald þeirra. Þá er jafnframt gert ráð fyrir að nánar verði kveðið á um ritun fundargerða af ríkisstjórnarfundum í starfsreglum sem ríkisstjórnin setur sér.
7. Í ljósi reglna sem gilda um ábyrgð ráðherra á stjórnarmálefnum, bendir nefndin á að máli geti skipt að haga ritun fundargerða með þeim hætti að í ljós sé leitt hverjir hafa með ráðum, fortölum, atkvæði eða á annan hátt stuðlað að hverri þeirri athöfn sem tekin er fyrir á ráðherrafundi (5:48). Brugðist er við þessu í 7. gr. frumvarpsins þar sem tiltekið er að afstaða einstakra ráðherra til mála sé bókuð samkvæmt sérstakri ósk.
8. Að því marki sem samráð og fundir milli oddvita ríkisstjórnar koma í reynd í stað þess að fjallað sé um mál á fundum ríkisstjórnar kann að vera rétt að huga að því að setja reglur um skráningu þess sem fram fer við slíkt samráð (7:261). Skv. 17. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 6. gr. frumvarpsins, er skylt að taka mikilvægt stjórnarmálefni upp í ríkisstjórn. Samráð og fundir milli oddvita ríkisstjórnar leysa þá ekki undan þessari skyldu. Hvað varðar samráð og fundi í ráðherranefndum þá er sérstaklega tekið fram í 11. gr. frumvarpsins að þótt ráðherra hafi tekið mál upp í ráðherranefnd leysir það hann ekki undan skyldu til að bera mál upp í ríkisstjórn, sbr. 6. gr. frumvarpsins. Þá er jafnframt unnið að því innan Stjórnarráðsins að bæta skráningu upplýsinga og ritun fundargerða almennt innan Stjórnarráðsins.
9. Sama á við um fundi þar sem oddvitar ríkisstjórnarinnar koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utanaðkomandi og þeim eru sem fulltrúum ríkisstjórnar veittar upplýsingar eða kynnt málefni sem þurfa að koma til úrlausnar innan stjórnsýslunnar (7:261). Unnið að því innan Stjórnarráðsins að bæta skráningu upplýsinga og ritun fundargerða á formlegum fundum innan Stjórnarráðsins. Um skyldu til skráningar upplýsinga vísast jafnframt til ákvæða upplýsingalaga, sbr. frumvarp til nýrra upplýsingalaga.
10. Brýnt er að samdar verði samræmdar reglur um skráningu munnlegra upplýsinga um samskipti innan Stjórnarráðsins við önnur stjórnvöld, einkaaðila og stjórnvöld annarra ríkja (7:281). Um skráningu upplýsinga vegna slíkra samskipta gildir það sama og greinir í 9. tölul. hér að framan.
XII. Tillögur í skýrslu þingmannanefndar er fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og í skýrslu starfshóps sem forsætisráðherra skipaði til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem lúta að starfsemi Stjórnarráðs Íslands.
Í september 2010 skilað þingmannanefnd til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis skýrslu til Alþingis þar sem farið var yfir skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, Aðdragandi og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengdir atburðir. Í kafla 2.4 í skýrslu þingmannefndarinnar er sérstaklega ályktað um stjórnsýsluna og nefndir hlutir sem skoða þurfi sérstaklega. Í maí 2010 skilaði starfshópur forsætisráðherra skýrslu um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Að neðan er gerð grein fyrir helstu tillögum þessara tveggja skýrslna að því marki sem þær varða Stjórnarráðið og endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands sérstaklega.
Skýrsla þingmannanefndar.
Í skýrslu þingmannefndarinnar segir um stjórnsýsluna: „Það er mat þingmannanefndarinnar að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis sé áfellisdómur yfir íslenskri stjórnsýslu, verklagi hennar og skorti á formfestu jafnt í ráðuneytum sem sjálfstæðum stofnunum sem undir ráðuneytin heyra. Svo virðist sem aðilar innan stjórnsýslunnar telji sig ekki þurfa að standa skil á ákvörðunum sínum og axla ábyrgð, eins og fram kemur í skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Vegna smæðar samfélagsins skiptir formfesta, skráning upplýsinga, verkferlar, tímamörk og skýr ábyrgðarsvið enn meira máli en í stærri samfélögum. Í ljós kemur að upplýsingaskylda ráðuneyta og stofnana, innbyrðis og út á við, virðist ekki hafa verið virk né heldur frumkvæðisskylda, gagnsæi og rekjanleiki.
Þingmannanefndin telur að skortur á viðlagaundirbúningi stjórnvalda til að verja fjármálakerfi landsins og aðra grundvallarhagsmuni ríkis og þjóðar sé afar gagnrýnisverður og á engan hátt í samræmi við það hvernig þjóðir með þróaða fjármálamarkaði og stjórnsýslu ættu almennt að haga starfsháttum sínum. Verk- og ábyrgðarsvið samráðshóps um fjármálastöðugleika var óljóst, heildaryfirsýn var engin og mat og greining á aðstæðum lá ekki fyrir. Þess vegna m.a. voru íslensk stjórnvöld vanbúin til að mæta þeirri yfirvofandi hættu sem íslenska bankakerfið stóð frammi fyrir.
Oddvitaræðið og verklag þess sem tíðkast hefur í íslenskum stjórnmálum undanfarna áratugi dregur úr samábyrgð, veikir fagráðherra og Alþingi og dæmi eru um að mikilvægar ákvarðanir hafi verið teknar án umræðna í ríkisstjórn. Slíkt verklag er óásættanlegt. Ljóst er að ráðherraábyrgðarkeðjan slitnaði eða aflagaðist í aðdraganda hrunsins og ráðherrar gengu á verksvið hver annars, t.d. þegar fagráðherrar voru ekki boðaðir á fundi um málefni sem heyrðu undir þeirra ábyrgðarsvið. Ábyrgð og eftirliti fagráðherra með sjálfstæðum stofnunum sem undir ráðuneyti þeirra heyrðu virtist verulega ábótavant.“
Í ljósi þessa telur þingmannefndin m.a. mikilvægt að hið fyrsta verði ráðist í endurskoðun á lögum um Stjórnarráð Íslands og er frumvarp þetta viðbrögð við því. Í umfjöllun þingmannefndar um stjórnsýsluna má draga fram eftirfarandi tillögur sem tengjast Stjórnarráðinu sérstaklega.
1. Komið verði í veg fyrir að einstakir ráðherrar gangi inn á valdsvið og ábyrgðarsvið annarra ráðherra. Á þessu er tekið í frumvarpinu, sbr. 1. gr. og 4. gr. Í drögum að forsetaúrskurði eru málaflokkar ráðuneyta listaðir upp með skýrum hætti og ítarlegar en verið hefur m.a. til þess að skýra betur og afmarka og ná heildarsýn yfir ábyrgðarsvið einstakra ráðherra.
2. Skarist valdsvið tveggja eða fleiri ráðherra ber þeim með formlegum hætti að hafa samvinnu um þau vinnubrögð sem viðhöfð skulu hverju sinni þannig að ávallt sé ljóst á ábyrgðarsviði hvers þeirra er starfað. Um þetta er fjallað í III. kafla frumvarpsins um ríkisstjórn og samhæfingu starfa á milli ráðherra.
3. Mikilvægt að fram komi(í endurskoðuðum lögum um Stjórnarráð Íslands) hvaða reglur eigi að gilda um pólitíska starfsmenn ráðherra. Á þessu er tekið í 22. gr. frumvarpsins sem og í 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins þar sem fram kemur að pólitískum aðstoðarmönnum skuli sett erindisbréf.
4. Verklag innan ráðuneyta verði samræmt sem og skráning samskipta. Ekki er tekið á þessu með beinum hætti í frumvarpinu enda verður vinnulag sem þetta ekki í lög leitt nema að litlu leyti. Hvað varðar ritun fundargerða af ríkisstjórnarfundum og ráðherranefndarfundum þá er kveðið á um ritun fundargerða ríkisstjórnar og ráðherranefnda og innihald þeirra á í 7. og 10. gr. frumvarpsins auk þess sem gert er ráð fyrir að um þau atriði verði nánar fjallað í sérstökum starfsreglum. Um skyldu til skráningar upplýsinga er fjallað um í upplýsingalögum, sbr. frumvarp til nýrra upplýsingalaga sem lagt hefur verið fyrir Alþingi. Þá verður að ætla að á grundvelli markmiðs frumvarpsins um aukna samhæfingu og samvinnu verði auðveldara að samræma verklag í þessum efnum. Sérstaklega er fjallað um þetta í skýrslunni Samhent stjórnsýsla og mun forsætisráðuneytið beita sér fyrir aukinni samræmingu hvað þetta varðar.
5. Skýrt með hvaða hætti ráðuneyti hafi eftirlit með þeim sjálfstæðu stofnunum sem undir þau heyra. Á þessu er tekið í frumvarpinu í IV. kafla frumvarpsins um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra.
6. Brýnt er að í ráðuneytum sé til staðar sú fagþekking og reynsla sem nauðsynleg er til að sinna þeim verkefnum sem ráðuneytum ber. Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu og snúa að starfsmannahaldi og mannauðsmálum, svo sem um ráðningar og hreyfanleika starfsmanna, er m.a. ætlað að stuðla að því að því enn frekar en nú er að nægjanleg fagþekking og reynsla sé til staðar í ráðuneytum.
7. Ætíð sé ráðið í stöðu embættismanna á faglegum forsendum. Í 18. og 19. gr. frumvarpsins er fjallað um ráðningu embættismanna og skipan hæfnisnefnda sem ætlað er að tryggja betur en nú er að faglega sé staðið að ráðningu embættismanna í ráðuneytum.
8. Nefndin telur að verulega skorti á að starfshættir innan ríkisstjórnar, ráðuneyta og stofnana uppfylli nútímakröfur um formlega og opna stjórnsýslu. Á þessu er að hluta til tekið í þessu frumvarpi og síðan frumvarpi til upplýsingalaga sem nú liggur fyrir þinginu. Í 16., 17., 18. og 22. gr. er sérstaklega fjallað um skipulag ráðuneyta og stöðu einstakra aðila innan þeirra.
9. Fundargerðir ríkisstjórnar verði skráðar með skýrum hætti og þær birtar opinberlega. Samhliða fundargerðabók ríkisstjórnarfunda verði haldin sérstök trúnaðarmálabók sem notuð sé þegar rætt er um viðkvæm málefni ríkisins eða önnur mál sem lúta trúnaði. Í 7. gr. frumvarpsins er kveðið á um ritun fundargerða ríkisstjórnar og innihald þeirra. Þá er gert ráð fyrir að ríkisstjórnin setji sér starfsreglur þar sem meðal annars verður fjallað um ritun fundargerða og hvaða reglur skuli gilda um aðgang að upplýsingum af fundum ríkisstjórnar. Í þessum sambandi er rétt að geta þess að samkvæmt núgildandi starfsreglum ríkisstjórnarinnar er ætíð tekin afstaða til þess í lok hvers ríkisstjórnarfundar hvaða mál megi gera opinber og er tilkynnt um þau í sérstakri fréttatilkynningu strax að loknum hverjum fundi. Er nánari kynning á málinu síðan í verkahring viðkomandi ráðherra. Þannig eru flest mál sem koma til umræðu í ríkisstjórn gerð opinber strax að loknum fundi.
10. Á fundum innan Stjórnarráðsins séu skráðar fundargerðir. Unnið er að því innan Stjórnarráðsins að efla skráningu upplýsinga og ritun fundargerða almennt. Í frumvarpinu er kveðið á um ritun fundargerða á ríkisstjórnarfundum og fundum ráðherranefnda, sbr. 7. og 10. gr. Um skyldu til skráningar upplýsinga fer hins vegar samkvæmt upplýsingalögum, sbr. frumvarp til nýrra upplýsingalaga.
11. Það er mat þingmannanefndarinnar að eðlilegt sé að oddvitar stjórnmálaflokka eigi með sér samráðsfundi en engu síður sé nauðsynlegt að setja reglur um skráningu einstakra ákvarðana í mikilvægum málefnum á slíkum fundum. Nefndin vill þó árétta að ákvarðanir á slíkum fundum geta aldrei leyst ráðherra undan skyldum sínum samkvæmt stjórnarskrá. Í frumvarpinu er sérstaklega kveðið á um skipun ráðherranefnda og ritun fundargerða á slíkum fundum. Þá er í 11. gr. sérstaklega kveðið á um að þótt ráðherra hafi tekið mál upp í ráðherranefnd þá leysir það hann ekki undan skyldu til að bera mál upp í ríkisstjórn.
12. Setji ríkisstjórn á fót samráðshópa verður að gæta þess að heimildir þeirra, verkefni og verklag sé skýrt. Eins og fyrr segir er sérstaklega kveðið á um ráðherranefndir í frumvarpinu en hvað varðar aðra hópa er ekki talið nauðsynlegt að kveða á um það í lögum. Að þessu sögðu er að sjálfsögðu brýnt að þetta sé skýrt og tengist miðlægum leiðbeiningum um verklag innan Stjórnarráðsins (sjá umfjöllun í lið 4 hér að framan) sem forsætisráðuneytið mun beita sér fyrir og fjallað er um í skýrslunni Samhent stjórnsýsla (sjá sérstaklega 9. kafla) sem fylgir þessu frumvarpi sem fylgiskjal.
Skýrsla starfshóps forsætisráðherra.
Í skýrslu starfshópsins segir: „Að hinn faglegi grundvöllur stjórnsýslunnar sé veikur, ekki bara vegna ómarkvissra pólitískra inngripa í störf hennar heldur einnig vegna smæðar eininga hennar, persónutengsla og ónógrar áherslu á faglega starfshætti. Á sama tíma sé umgjörðin utan um vinnulag ríkisstjórna með þeim hætti að hún stuðli ekki nægilega að samhentri forystu og ábyrgð við forystu framkvæmdarvaldsins en þar komi reyndar rangar áherslur í starfi stjórnmálaflokkanna einnig við sögu. Jafnframt virðist hið pólitíska vald búa við ófullnægjandi aðhald innan úr stjórnsýslunni og utan frá, hjá þingi, fjölmiðlum og mennta- og vísindastofnunum.“
Eftirfarandi eru megintillögur starfshópsins sem tengjast Stjórnarráðinu og efni frumvarpsins sérstaklega. Mikið af þeim tillögum sem ræddar voru í skýrslu starfshópsins voru ræddar frekar í nefnd um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands og fjallað er um þær í sérstökum kafla í athugasemdum þessa frumvarps.
1. Að leitast verði við að efla hinn faglega grundvöll stjórnsýslunnar með því að tryggja faglegar ráðningar æðstu stjórnenda og þróa áherslur í starfsmannamálum þannig að hún veiti stjórnendum hæfilega umbun og aðhald. Á þessu er tekið í 18. og 19. gr. frumvarpsins þar sem er fjallað um ráðningu embættismanna og skipan hæfnisnefnda til þess að tryggja fagmennsku við ráðningar.
2. Nauðsynlegt að skýra verksvið, vald og ábyrgð forsætisráðherra betur. Í frumvarpinu er kveðið á um hlutverk forsætisráðherra og í 8. gr. frumvarpsins er sérstaklega fjallað um hlutverk forsætisráðherra við samhæfingu starfa ráðherra.
3. Skapa þarf markvissari umgjörð um ríkisstjórnarfundi og ráðherranefndir. Á þessu er tekið í III. kafla frumvarpsins og m.a. í 7. gr. frumvarpsins gert ráð fyrir að ríkisstjórn seti sér sérstakar starfsreglur og í 9. og 10. gr. frumvarpsins er sérstaklega fjallað um hlutverk ráðherranefnda.
4. Huga að styrkingu hinnar pólitísku skrifstofu ráðuneytanna. Á þessu er tekið í 22. gr. frumvarpsins.
5. Huga þarf sérstaklega að því hvernig bæta megi samhæfingu og reglufestu í stjórnsýslu ríkisins. Í því sambandi er lagt til að gert verði átak til að bæta vinnubrögð stjórnvalda og skýra skyldur starfsmanna hins opinbera, m.a. um skráningu upplýsinga og almennt um skýrleika og aga í vinnubrögðum. Á þessu er m.a. tekið í frumvarpinu í 20. gr. þar sem fjallað er um skyldur starfmanna til að sinna upplýsinga- og ráðgjafarhlutverki sínu við ráðherra. Þar er einnig kveðið á um að ráðherra beri leita faglegs álits ráðuneytis til að tryggja að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmt og að starfsmenn ráðuneytis skuli upplýsa ráðherra telji þeir ákvarðanir eða athafnir ráðherra fara út fyrir valdheimildir hans.
6. Huga að forsendunum fyrir því að Stjórnarráðið geti í meira mæli starfað sem ein skipulagsheild. Ákvæði III. kafla frumvarpsins um ríkisstjórn og samhæfingu starfa milli ráðherra miða að þessu sem og ákvæði V. kafla frumvarpsins um innra skipulag og starfsmannahald. Frekari hugmyndir í þessa veru sem forsætisráðherra mun fylgja eftir koma fram í skýrslunni Samhent stjórnsýsla sem fylgir sem fylgiskjal með þessu frumvarpi.
XIII. Tillögur í skýrslu nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands „Samhent stjórnsýsla“.
Í skýrslunni Samhent stjórnsýsla, skýrslu nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands, sem forsætisráðuneytið gaf út í desember 2010 eru settar fram fjölmargar tillögur um úrbætur í tengslum við skipulag og vinnubrögð innan Stjórnarráðsins (hér eftir nefnd skýrslan í þessum kafla athugasemda). Í kaflanum er gerð grein fyrir þeim tillögum sem settar eru fram í skýrslunni og hvort og þá með hvaða hætti brugðist er við þeim í frumvarpinu og þá jafnframt með hvaða öðrum hætti til standi að bregðast við þeim. Í því sambandi má benda á að margar af tillögum nefndarinnar velta á nýju viðhorfi til samvinnu og samstarfs sem ekki verður í lög leitt nema að litlu leyti.
Skýrslan fylgir með frumvarpinu sem fylgiskjal og má finna í henni mun ítarlegri umfjöllun um alla þá þætti sem tæpt verður á hér í þessum kafla. Í inngangskafla skýrslunnar og 2. kafla er Stjórnarráði Íslands, verkefnum og mannauði lýst. Í þessum tveimur fyrstu köflum skýrslunnar eru ekki settar fram beinar tillögur. Tillögurnar eru aftur á móti settar fram í tengslum við umfjöllun í köflum þrjú til níu í skýrslunni. Hér á eftir eru tillögurnar listaðar upp í einfaldri númeraröð undir hverjum kafla auk stuttrar umfjöllunar um hverja tillögu og hvort og þá hvernig við henni er brugðist í frumvarpinu auk þess sem vísað er til umfjöllunar í skýrslunni til nánari skýringa.
Tillögur úr 3. kafla, Lög um Stjórnarráðið.
1. Ekki ætti að tilgreina heiti ráðuneyta í stjórnarráðslögum, sbr. 4. gr. Í frumvarpinu er lagt til að þessari tillögu verði hrint í framkvæmd og er heiti ráðuneyta ekki talin upp líkt og gert er í núgildandi stjórnarráðslögum. (Sjá nánar umfjöllun í 3. kafla skýrslunnar, sérstaklega kafla 3.2 og 3.4.)
a. Skoða mætti hvort setja ætti ákvæði um hámarksfjölda ráðuneyta í lög, þ.e. hvort 15. gr. stjórnarskrárinnar setji því skorður. Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að kveðið verði á um að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en tíu og er sú takmörkun á hámarksfjölda ráðuneyta talin standast ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að forseti ákveði fjölda ráðherra en ekki er fjallað um fjölda ráðuneyta. (Sjá nánar athugasemdir við 2. gr. og umfjöllun í kafla 3.4. í skýrslunni.)
2. Hvorki ætti að tilgreina heiti ráðuneyta né ráðherra í lögum. Á þessu er tekið í frumvarpi um breytingar á ýmsum lögum, bandormur, sem lagt er fram samhliða þessu frumvarpi. (Sjá nánar kafla 3.4 í skýrslunni.)
a. Vísa mætti til „ráðherra“ (ótilgreint) eða ráðherra sem fer með tiltekin málaflokk. Á þessu er tekið í framangreindu frumvarpi um breytingar á ýmsum lögum. (Sjá nánar kafla 3.4. í skýrslunni.)
3. Verkaskipting milli ráðuneyta verði ákveðin í reglugerð um Stjórnarráð Íslands í samræmi við 15. gr. stjórnarskrárinnar. Sjá umfjöllun um tillögur 1 og 2 hér að framan. (Sjá nánar kafla 3.2 og 3.4 í skýrslunni.)
a. Reglugerðin verði ítarlegri en nú er. (Sjá nánar kafla 3.2. og 3.4 í skýrslunni.)
4. Skýr heimild ætti að vera í stjórnarráðslögunum um að hægt sé að skipa ráðherra án ráðuneytis til að sinna mikilvægum stefnu- og samhæfingarmálum. Ekki er útilokað að unnt sé að skipa ráðherra án ráðuneytisins samkvæmt núgildandi löggjöf. Hins vegar verður að horfa til þess að slíkt hefur aldrei verið gert og að slíkt gæti verið flókið í framkvæmd og kallar á fram ýmsar spurningar um stöðu slíks ráðherra. Frumvarpið er að þessu leyti efnislega sambærilegt við núgildandi lög að það útilokar ekki þann möguleika að skipaður sé ráðherra án ráðuneytis, í sérstökum aðstæðum, þótt ekki sé fjallað um það sérstaklega. (Sjá nánar kafla 3.4 í skýrslunni.)
5. Mótuð verði stefna um þróun stjórnsýslunnar. Mikilvægt er að unnin verði heildstæð stefna um þróun stjórnsýslunnar á næstu árum þar sem hlutverk og ábyrgð aðila verði skýrð. Í því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar er fyrsti vísir að slíkri stefnu þar sem hlutverk ráðherra og ráðuneyta er skýrð nánar sem og staða þeirra og samskipti gagnvart öðrum stjórnvöldum og aðilum sem vinna verkefni á ábyrgðarsviði þeirra. Sjá sérstaklega kafla I–VI í frumvarpinu. Gert er ráð fyrir að áfram verði unnið á þessari braut og er liður í því vinna við sérstaka umbótastefnu sem stjórnvöld undirbúa nú í tengslum við stefnumörkunina Ísland 2020. (Sjá nánar kafla 3, 4, 6 og 7 í skýrslunni.)
Tillögur úr 4. kafla, Valdmörk og hlutverk stjórnmála og stjórnsýslu innan ráðuneyta.
1. Skilgreina þarf hlutverk ráðherra með skýrum hætti í stjórnarráðslögunum og eftir atvikum ráðherraábyrgðarlögum.
a. Afmarka frumkvæðis- og eftirlitsskyldu ráðherra gagnvart stjórnvöldum á málefnasviði ráðherra þar sem greinarmunur er gerður á skyldunni m.t.t. stöðu stjórnvaldsins í stjórnsýslukerfinu. Kveðið er á um almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra í IV. kafla frumvarpsins. (Sjá kafla 6. í skýrslunni.)
b. Kveða á um samskipti ráðherra við embættismenn, þ.e. einkum að ráðherra skuli leita faglegs mats embættismanna áður en ákvarðanir eru teknar og að hann virði sjálfstæði embættismanna og hlutleysi í pólitískum skilningi. Á þessu er tekið í 20. gr. frumvarpsins sbr. einnig athugasemdir við þá grein auk þess sem fjallað er um þetta í tillögu í 5. tölul. siðareglna fyrir ráðherra sem fylgir frumvarpinu og byggjast á 2. mgr. 24. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 4.1. í skýrslunni.)
c. Kveða á um verkstjórnar- og ábyrgðarskyldu forsætisráðherra. Á þessu er tekið í 1., 3., 4. og 8. gr. frumvarpsins og í III. kafla frumvarpsins um ríkisstjórn og samhæfingu starfa á milli ráðherra. (Sjá kafla 4.1. og 5.3. í skýrslunni.)
d. Kveða á um upplýsinga- og sannleiksskyldu ráðherra í lögum (bæði að eigin frumkvæði og í kjölfar beiðni) og afmarka hana með skýrum hætti. Upplýsingaskylda stjórnvalda gagnvart almenningi, þar á meðal fjölmiðlum, er afmörkuð í upplýsingalögum. Brugðist er við þessari tillögu í 6. tölul. siðareglna fyrir ráðherra sem fylgir frumvarpinu og byggjast á 2. mgr. 24. gr. frumvarpsins. Um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart Alþingi er fjallað um í lögum um þingsköp Alþingis. (Sjá kafla 4.1 í skýrslunni.)
2. Hlutverk ráðuneytisstjóra verði skýrt skilgreint í stjórnarráðslögunum. Þar komi fram að:
a. Ráðuneytisstjóri stýrir faglegu ráðuneyti og einungis ráðherra hafi boðvald yfir honum. Á þessu er tekið í V. kafla frumvarpsins, 16. gr. (Sjá kafla 4.2. í skýrslunni.)
b. Ráðuneytisstjóra ber að skipuleggja upplýsingagjöf og ráðgjöf til ráðherra á málefnisviði ráðuneytisins. Ekki orðað beint með þessum hætti í frumvarpinu en leiðir af 16., 17. og 20. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 4.2. í skýrslunni.)
c. Ráðuneytisstjóri hafi rétt (og/eða skyldu) til að mótmæla eða koma að athugasemdum telji hann gjörðir ráðherra ekki samræmast lögum eða vönduðum stjórnsýsluháttum. Þessi skylda ætti einnig að hvíla á næstu yfirmönnum, þ.e. skrifstofustjórum óháð afstöðu ráðuneytisstjóra. Á þessu er tekið í 20. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um skyldu embættismanna og starfsmanna Stjórnarráðsins til að veita upplýsingar og faglega ráðgjöf en í því felst m.a. að ráðherra ber að mótmæla og koma að athugasemdum ef viðkomandi embættismaður eða starfsmaður telur að fyrirhuguð ákvörðun eða athöfn ráðherra sé ekki lögum samkvæmt. (Sjá kafla 4.2. í skýrslunni.)
d. Ráðuneytisstjóri hafi það hlutverk að tryggja framgang pólitískrar stefnumörkunar (stjórnarsáttmála og stefnu ráðherra) innan ráðuneytisins í samstarfi við aðstoðarmann og ráðherra. Á þessu er tekið í 16. gr., þar sem segir að ráðuneytisstórar stýri ráðuneyti undir yfirstjórn ráðherra, og 22. gr., sbr. athugasemdir við þá grein, þar sem fjallað er um hlutverk aðstoðarmanna ráðherra og ráðgjafa ráðherra og samvinnu þeirra við ráðuneytisstjóra. (Sjá kafla 4.2. í skýrslunni.)
3. Aðstoðarmenn/pólitískir ráðgjafar.
a. Við myndum ríkisstjórnar verði ákveðið hvort ráðherrar geti ráðið sér einn eða tvo pólitíska aðstoðarmenn til að aðstoða sig við stefnumótun. Fjöldi aðstoðarmanna hvers ráðherra innan þessara marka verði samningsatriði milli stjórnarflokka en tæki mið af stærð og umfangi ráðuneytis. Aðstoðarmennirnir yfirgefi ráðuneytin um leið og ráðherrann, eins og nú er. Brugðist við þessu í 22. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 4.3 í skýrslunni.)
b. Aðstoðarmönnum og ráðgjöfum skulu sett erindisbréf þar sem hlutverk þeirra eru skýrð. Um hlutverk aðstoðarmanna og ráðgjafa er fjallað í 22. gr. og athugasemdum með þeirri grein. Í 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins kemur fram að ráðherra setji aðstoðarmanni og ráðgjafa ráðherra erindisbréf.
c. Ráðherra, pólitískir aðstoðarmenn og ráðuneytisstjóri myndi saman skrifstofu yfirstjórnar ráðuneytis. Ráðherra getur kvatt til starfa í samráði við ráðuneytisstjóra starfsmenn úr ráðuneytinu til tímabundinna starfa á skrifstofu yfirstjórnar í tengslum við ákveðin stefnumál á hverjum tíma. Hér er fjallað um afmarkaðan þátt í innra skipulagi ráðuneytanna en í frumvarpinu er farin sú leið (í samræmi við tillögu í 7. kafla skýrslunnar) að ráðuneytisstjórar hafi tillögurétt um hvernig skipulagi ráðuneyta skuli háttað og því ekki kveðið sérstaklega á um þessa tilteknu skrifstofu í lögunum. Í 22. gr. frumvarpsins er hlutverk aðstoðarmanna og ráðgjafa skilgreint nánar og samskipti hans við ráðuneytisstjóra í tengslum við pólitíska stefnumörkun á ábyrgðasviði ráðuneytis og í V. kafla frumvarpsins er fjallað um tengsl ráðherra og ráðuneytisstjóra. Flest ráðuneytin hafa í dag skrifstofu sem þessa þó að hún sé ekki alltaf skilgreind í skipuritum þeirra og verður að teljast líklegt að áfram muni skipulagi verða hagað með þeim hætti. (Sjá kafla 4.3, 7.4 og 7.5 í skýrslunni.)
d. Þurfi ráðherra á frekari ráðgjöf að halda í afmörkuðum málaflokkum verður hann að nota þau tæki sem fyrir eru, þ.e. skipa nefndir, nýta sérfræðiþjónustu utan frá og ráða starfsmenn tímabundið að undangenginni auglýsingu í samræmi við almennar reglur. Þetta er hægt að gera að óbreyttum lögum og því ekki tekið á því sérstaklega í þessu frumvarpi.
Tillögur úr 5. kafla, Ríkisstjórnir og starfshættir þeirra.
1. Æskilegt er að tryggja með einhverjum hætti pólitíska samábyrgð ríkisstjórna í ákveðnum málum án þess þó að gera ríkisstjórnina almennt að fjölskipuðu stjórnvaldi. Óumdeilt er í stjórnskipan landsins að ráðherrar í ríkisstjórn Íslands fara með æðsta framkvæmdarvald hver á sínu sviði. Jafnframt telst það ótvíræð stjórnskipunarvenja í íslenskum rétti að ríkisstjórn getur ekki setið að völdum né einstakir ráðherrar á ráðherrastóli í andstöðu við meiri hluta þingmanna á Alþingi. Í reynd hefur þetta verið þannig að ríkisstjórnir sitja sem heild á meðan þær njóta trausts Alþingis en fara annars frá í heild (þ.e. ekki tíðkast að bera upp vantraust á einstaka ráðherra). Í þessu ljósi mynda ráðherrarnir í ákveðnum skilningi einingu sem sameiginlega heldur um stjórnartauma framkvæmdarvaldsins í landinu og sitja í skjóli hver annars og annarra þingmanna (oft stjórnmálaflokka) sem mynda meiri hluta Alþingis. Um þetta er fjallað í 5. kafla skýrslunnar og á þessari tillögu, innan marka núverandi stjórnskipunar, er tekið í III. kafla frumvarpsins um ríkisstjórn og samhæfingu starfa milli ráðherra og verður síðan nánar útfært í starfsreglum ríkisstjórnar sem kveðið er á um settar verði sbr. 7. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 5.1 og 5.2 í skýrslunni og athugasemdir við III. kafla.)
2. Skerpa þarf á reglum um ríkisstjórnarfundi í stjórnarráðslögunum eða afleiddum reglum. (Sjá kafla 5.2 í skýrslunni.)
a. Tilgreina þarf í lögum hvaða mál þarf að bera upp á ríkisstjórnarfundum og hvaða mál ríkisstjórn ákvarðar sameiginlega. Þegar um er að ræða sameiginlegar ákvarðanir ætti þó ávallt að fela tilteknum ráðherra að bera ábyrgð á að fylgja málum eftir í kjölfarið. Ritun fundagerða skiptir hér miklu máli. Á þessu er tekið í III. kafla frumvarpsins um ríkisstjórn og samhæfingu starfa milli ráðherra og verður nánar útlistað í þeim starfsreglum sem ríkisstjórn setur sér. (Sjá kafla 5.2 í skýrslunni.)
b. Koma ætti upp innri vef ríkisstjórnar þar sem mál væru lögð fram og aðrir ráðherrar gætu kynnt sér þau. Ekki þarf að kveða sérstaklega á um þetta í frumvarpinu en verður einn af þeim þáttum sem skoðaðir verða í tengslum við starfsreglur ríkisstjórnar. (Sjá kafla 5.2 í skýrslunni.)
c. Skýra þarf stöðu minnisblaða sem samþykkt eru í ríkisstjórn og huga að eftirfylgni með þeim. Ekki þarf að kveða sérstaklega á um þetta í lögunum en verður skoðað í tengslum við starfsreglur ríkisstjórnar. (Sjá kafla 5.2 í skýrslunni.)
d. Setja ætti reglur um hvenær og hvernig mál eru lögð fyrir ríkisstjórnarfundi, t.d. að þeim skuli dreift degi fyrir fund. Ekki þarf að kveða sérstaklega á um þetta í lögunum en verður skoðað í tengslum við starfsreglur ríkisstjórnar. (Sjá kafla 5.2 í skýrslunni.)
3. Nauðsynlegt er að í lögum um Stjórnarráðið verði tekið með afgerandi hætti á stöðu forsætisráðherra og ráðuneytis hans. Almennt er ekki gerður greinarmunur á ráðherra og ráðuneyti. Tekið er á þessu atriði í ýmsum köflum og greinum frumvarpsins, svo sem 1. gr., 3. gr., 4. gr., III. kafla, 12. gr., 21. gr., 24. gr. og 25. gr. Sjá einnig umfjöllun um tillögu 1.c í umfjöllun um tillögur 4. kafla hér að framan. (Sjá kafla 5.3. í skýrslunni.)
4. Efla þarf eftirfylgni með stjórnarsáttmálum af hálfu forsætisráðuneytisins og styrkja umræðu um hvernig miðar í átt að þeim markmiðum sem þar eru sett fram. Í 8. gr. og athugasemdum um hana er talað um frumkvæði forsætisráðherra við að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðherra. Stjórnarsáttmálar hafa almennt skipað veigameiri sess í störfum ríkisstjórna og má líta á þá sem eitt helsta samhæfingartækið auk þess sem þeir eru lýðræðisleg aðferð til þess að gera borgurum kunnugt hvað ríkisstjórn hyggst fyrir milli kosninga. Forsætisráðherra ber ábyrgð á eftirfylgni þeirra en ekki er talið nauðsynlegt að kveða á um það með beinum hætti í frumvarpinu heldur er það leitt af hlutverki forsætisráðherra sem forustumanns ríkisstjórnarinnar og þá sérstaklega í tengslum við verkaskiptingar- og samhæfingarhlutverk hans. (Sjá kafla 5.4 í skýrslunni.)
5. Setja þarf fram skilgreiningar á hlutverki og stöðu ráðherranefnda í stjórnarráðslögunum. Á þessu er tekið í 9. gr. og 10. gr. í frumvarpinu. (Sjá kafla 5.5 í skýrslunni.)
a. Að setja á fót ráðherranefnd ætti að vera ríkisstjórnarákvörðun. Á þessu er tekið í 9. gr. frumvarpsins.
Tillögur úr 6. kafla, Ráðuneyti, stofnanir og sjálfstæðir aðilar.
1. Styrkja þarf ráðuneytin á sviði stefnumótunar og eftirlits með stefnu sem framkvæmd er í umboði þeirra eða eru á málefnasviði þeirra. Á þessu er tekið í IV. kafla frumvarpsins eins og nánar er gerð grein fyrir í umfjöllun um a- og b-lið tillögunnar hér að neðan. Hvað varðar styrkingu á stefnumótunarhlutverki ráðuneyta þá er nánar fjallað um það í 7. kafla skýrslunnar og byggist m.a. á þáttum sem ekki verða í lög leiddir nema að takmörkuðu leyti, svo sem stjórnun og forgangsröðun verkefna innan ráðuneyta sem og samsetningu- og þjálfun starfsfólks þeirra.
a. Skilgreina og flokka tegundir stofnana og stjórnsýslusamband þeirra við ráðuneyti. Meginatriðin eru listuð upp í IV. kafla frumvarpsins en í kjölfar samþykktar þess þyrfti að fara í betur yfir þetta samband og er eðlilegt að það verði gert í tengslum við umbótastefnu sem fjallað var um hér að framan í 5. tillögu í 3. kafla skýrslunnar. (Sjá kafla 6.1, 6.2, 6.3, 6.4 og 6.5 í skýrslunni.)
b. Yfirfara lagaákvæði þar sem stjórnsýslusamband stofnana og ráðuneyta er skilgreint og samræma við tillögur í 2.–5. lið. Þetta er vinna sem þarf að fara í gang í kjölfar samþykktar Alþingis á nýjum lögum um Stjórnarráðið eins og lagt er til í frumvarpi þessu.
2. Árétta þarf frekar, t.d. í stjórnarráðslögunum, hlutverk ráðuneyta gagnvart stofnunum sem heyra undir boðvald ráðherra (lægra sett stjórnvöld). Þetta er gert í 13. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 6.1 í skýrslunni.)
a. Leggja áherslu á að ráðherra (ráðuneyti) hefur rétt til þess að krefjast upplýsinga, gefa fyrirmæli og breyta ákvörðunum. Á þessu er tekið í 13. gr. frumvarpsins og athugasemdum við greinina.
b. Sameina og fækka stofnunum til þess að minnka stjórnunarspönn ráðuneyta. Ráðuneytum hefur verið fækkað og jafnframt hafa stofnanir verið sameinaðar á undanförnum missirum. Unnið hefur verið að þessari stefnumökun markvisst síðan 2009. Sem dæmi má nefna hafa allar skattstofur landsins verið sameinaðar í eina og Þjóðskrá og Fasteignaskrá hafa verið sameinaðar. Búast má við fleiri sameiningum í kjölfar breytinga á ráðuneytum og koma þær til kasta Alþingis í formi lagafrumvarpa hverju sinni. (Sjá kafla 6.1 í skýrslunni.)
c. Tryggja að virk samskipti eigi sér stað og unnið sé saman að samfélagslegum ávinningi, t.d. með lögfestingu á því hvað felst í forræði ráðherra yfir stofnunum. Í IV. kafla eru eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart lægra settum og sjálfstæðum stjórnvöldum. (Sjá kafla 6.2 í skýrslunni.)
d. Leggja af stjórnir og taka í staðinn upp ráðgjafarráð þar sem það er talið þurfa. Að þessari stefnumörkun hefur verið unnið síðustu árin og stjórnum í lægra settum stjórnvöldum hefur fækkað mikið. Áfram verður haldið á þessar braut í tengslum við þær breytingar á stofnunum sem fram undan eru en þessu er síðan breytt í tengslum við sérlög um stofnanir og meta þarf í hverju tilviki hvort setja eigi ráðgjafarráð í staðinn eða sleppa því. Forsætisráðherra áformar að setja á fót starfshóp til þess að skoða þessa hluti sérstaklega. (Sjá kafla 6.2.1 í skýrslunni.)
e. Auðvelda tilfærslu starfsfólks og þannig þekkingar milli stofnana og ráðuneyta. Á þessu er tekið í 21. gr. frumvarpsins hvað varðar flutning milli ráðuneyta. Skv. 20. gr. stjórnarskrárinnar er heimilt að flytja embættismenn á milli embætta og nær það yfir forstöðumenn ríkisstofnana og fleiri aðila sem teljast til embættismanna. Hvað varðar aðrar tilfærslur milli ráðuneyta og stofnana, umfram núverandi heimildir til vistaskipta í eitt ár, þyrfti að taka á því sérstaklega í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins en lagt er til í skýrslu þingmannanefndar sem fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndarinnar, að þau lög verði endurskoðuð og er það í raun einnig lagt til í skýrslunni Samhent stjórnsýsla. (Sjá 8. kafla í skýrslunni, sérstaklega kafla 8.5.3.)
3. Skýra þarf betur, t.d. í stjórnarráðslögunum, hlutverk ráðuneyta gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum. Á þessu er tekið í 13. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
a. Eftirlit með fjárreiðum og eignum. Á þessu er tekið í IV. kafla frumvarpsins. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
b. Skylda til frumkvæðis að stefnumótun á málasviði þeirra. Á þessu er tekið í 14. gr. frumvarpsins en þar er kveðið á um að ráðuneyti skuli hafa eftirlit með starfsemi sjálfstæðra stjórnvalda. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
c. Skylda stjórnvalds til að veita upplýsingar um almenna stefnu, ekki einstök mál. Á þessu er tekið í 14. gr. þar sem segir að ráðherra geti krafið stjórnvald sem undir hann heyrir um upplýsingar og að þagnarskyldureglur, í þeim tilvikum sem um þær er að ræða, yfirfærist yfir ráðuneytið. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
d. Réttur ráðuneyta til upplýsinga um þætti sem ekki tengjast beinni málsmeðferð stjórnvalds í einstökum málum. Á þessu er tekið í 14. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
e. Tryggja þarf að upplýsingar geti gengið frá stjórnvaldi til ráðuneytis án þess að þær verði opinberar ef um er að ræða viðkvæm mál. Á þessu er tekið í 14. gr. frumvarpsins en jafnframt í 6. tölul. 6. gr. frumvarps til upplýsingalaga sem nú er til meðferðar á Alþingi. (Sjá kafla 6.3 og 9.4 í skýrslunni.)
f. Fækka stjórnum og skýra hvaða tilgangi þær þjóna í þeim tilvikum þar sem ákveðið verður að halda þeim. Þarf að skoðast í hverju tilviki fyrir sig þar sem kveðið er á um þetta í sérlögum um tiltekin stjórnvöld. Hvað varðar sjálfstæð stjórnvöld getur verið matskenndara hvort þörf sé á stjórn í ákveðnum tilvikum en í tilviki lægra settra stjórnvalda sem vikið er að í umfjöllun um d-lið 2. tölul. hér að framan. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
g. Skilgreina þarf viðmið og móta stefnu um hvenær þörf er á sjálfstæðum úrskurðarnefndum. Forsætisráðherra hefur skipað starfshóp til að móta stefnu og semja viðmiðunarreglur um það í hvaða tilvikum sjálfstæðar úrskurðarnefndir eigi rétt á sér. Starfshópnum hefur jafnframt verið falið að gera tillögur í formi lagafrumvarps um fækkun sjálfstæðra úrskurðarnefnda í samræmi við framsetta stefnumótun og leiðbeiningarreglur. (Sjá kafla 6.3 í skýrslunni.)
4. Tryggja þarf að ríkið hafi raunveruleg áhrif á stjórnun opinberra hlutafélaga og að virkt eftirlit sé haft með þeim. Tekið á þessu í 15. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 6.4 í skýrslunni.)
a. Ríkið þarf að setja sér eigandastefnu og nýta hana sem virkt stjórntæki. Mörkuð hefur verið sú stefna að fjármálaráðuneytið fari með eignarhluti ríkisins í fyrirtækjum og er það raunin að mestu. Stærsta fyrirtækið sem ráðuneytið fer ekki með eignarhlut í fyrir hönd ríkisins er Matís ohf. Fjármálaráðuneytið hefur sett fram eigandastefnu vegna eignarhluta þess í fjármálafyrirtækjum frá september 2009 og í ráðuneytinu er unnið að mótun eigandastefnu fyrir önnur fyrirtæki sem ríkið á hluti í. (Sjá kafla 6.4 í skýrslunni.)
b. Gera á kröfu á opinber hlutafélög og önnur félög sem ríkið á hluti í um gagnsæi í rekstri þeirra. Kveða ætti á um slíkt í eigandastefnu. Að störfum er starfshópur á vegum forsætisráðuneytisins til að yfirfara hvort jafnræði og gagnsæi við sölu á fyrirtækjum eða hlutum í fyrirtækjum í beinni eða óbeinni eigu ríkisins sé nægjanlega tryggt. (Sjá kafla 6.4 í skýrslunni.)
5. Efla þarf vinnu við gerð, eftirlit og samstarf í tengslum við samninga við sjálfseignarstofnanir og einkaaðila. (Sjá nánar kafla 6.5 í skýrslunni.) Sérstaklega er fjallað um samninga til lengri tíma en eins árs í 30. gr. fjárreiðulaga, nr. 88/1997, en þar segir að ráðherra sé heimilt, með samþykki fjármálráðherra „að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni, sem undir ráðuneytið heyra, til lengri tíma en eins árs við þá ríkisstofnun sem sinnt hefur verkefninu, aðrar ríkisstofnanir, sveitarfélög eða einkaaðila, enda sé áætlað fyrir verkefninu í fjárlögum“. Á grundvelli þessarar greinar setti fjármálaráðherra reglugerð nr. 343/2006 um samninga um rekstrarverkefni sem ráðuneyti og ríkisstofnanir gera til lengri tíma en eins árs. Skoða ætti hvort tímabært sé að endurskoða reglugerðina að skýra betur þá þætti sem nefndir eru í a–c-lið tillagnanna hér að neðan.
a. Skýrt þarf að vera að hægt sé að fá upplýsingar frá einkaaðilum sem sinna opinberri þjónustu.
b. Tryggja þarf vandaða samningagerð, t.d. hvað varðar endurskoðunar- og uppsagnarákvæði samninga.
c. Tryggja þarf aukið samstarf milli ráðuneyta og þeirra sjálfseignarstofnana, félagasamtaka og einkaaðila sem sjá um að sinna opinberri þjónustu.
Tillögur úr 7. kafla, skipulag, starfsemi og stjórnun ráðuneyta.
1. Greina þarf verkefni Stjórnarráðsins og meta þróun þeirra á næstu árum. Ekki er þörf á lagabreytingu vegna þessarar tillögu. Skipa þarf starfshóp með aðkomu allra ráðuneyta til þess að vinna að þessari greiningu. (Sjá nánar umfjöllun í kafla 7. 3 í skýrslunni.)
a. Móta þarf stefnu um hvaða verkefni eiga að vera hjá ráðuneytunum og greina hvort gera þurfi breytingar á umfangi þeirra og með hvaða hætti. Helst í hendur við greiningu verkefna.
2. Setja þarf í auknum mæli stefnu og eða vinna miðlægar leiðbeiningar fyrir Stjórnarráðið varðandi verklag ráðuneyta. Ekki er þörf á lagasetningu vegna þessa. Til er sérstök starfsmannahandbók fyrir Stjórnarráðið og þar er kveðið á um ýmsa þætti sem eru samræmdir milli ráðuneyta. Ástæða er til að fjölga miðlægum leiðbeiningum um verklag og mun forsætisráðuneytið beita sér fyrir því. ( Sjá nánar kafla 7.2 í skýrslunni.)
a. Um undirbúning og eftirfylgni mála fyrir og eftir ríkisstjórnarfundi. Í 7. gr. frumvarpsins er kveðið á um heimild ríkisstjórnar til að setja sér starfsreglur.
b. Samstarf og samráð við hagsmunahópa/hagsmunasamtök, t.d. við vinnu við gerð lagafrumvarpa. Styðjast mætti við leiðbeiningar frá OECD. Þarfnast ekki lagabreytingar við.
c. Skipulag nefndarvinnu og stjórnun verkefna. Þarf ekki lagasetningu.
3. Efla þarf notkun málaskrár sem stjórntækis innan ráðuneyta. Þarf ekki lagabreytingu til.
4. Styrkja þarf stefnumótandi getu og hæfni ráðuneytanna. Ekki er þörf á að taka sérstaklega á þessu í frumvarpinu en snýr að stjórnun og uppbygginu ráðuneytanna. ( Sjá nánar kafla 7.2 í skýrslunni.)
a. Byggja upp þverfaglegt miðlægt stefnumótunar-, verkefnastjórnunar- og greiningarteymi innan Stjórnarráðsins. Sjá umfjöllun hér að framan.
b. Bæta getu Stjórnarráðsins til upplýsingaöflunar og staðreyndaleitar. Miðlægt stefnumótunar-, verkefnastjórnunar- og greiningarteymi gæti skipulagt þá vinnu. Sjá hér að framan.
c. Bæta upplýsingamiðlun innan ráðuneyta með markvissari notkun innri vefja þeirra. Þarfnast ekki lagabreytingar. Forsætisráðuneytið mun virkja samráðshóp vefstjóra ráðuneytanna sem mun fá til liðs við sig fulltrúa ráðuneytisstjóra og mögulega fleiri aðila, svo sem fulltrúa miðlægrar tölvuþjónustu, til að endurskoða markmið með innri vef ráðuneytanna og útfæra þau í framhaldinu.
d. Tryggja meiri samvinnu milli fagsviða og fjármála-/rekstrarsviða innan ráðuneyta. Þarf ekki lagabreytingu til þess að ná þessu fram.
5. Leggja þarf aukna áherslu á góða stjórnunarhætti innan Stjórnarráðsins (7.3).
a. Markviss stjórnendaþjálfun sem miðar jafnt að aukinni skilvirkni og vandvirkni stjórnsýslunnar. Stjórnsýsluskóli Stjórnarráðsins sinnir þessu verkefni.
6. Ekki ætti að binda skipulag ráðuneyta með lögum eins og nú er gert í stjórnarráðslögum. Á þessu er tekið í 18. gr. frumvarpsins. (Sjá nánar kafla 3.4, 7.1, 7.4 og 7.5 í skýrslunni.)
Tillögur úr 8. kafla, Mannauðsmál Stjórnarráðsins.
1. Komið verði á fót mannauðseiningu innan Stjórnarráðsins sem hefur forustu í mannauðsmálum Stjórnarráðsins og aðstoðar einstök ráðuneyti í mannauðsmálum. Ekki er tekið á þessu sérstaklega í frumvarpinu en ekkert þar kemur í veg fyrir að slíkar einingar séu settar á fót. (Sjá nánar umfjöllun í kafla 8.3 og 8.4.)
2. Sett verði stefna Stjórnarráðsins um hreyfanleika starfsmanna (8.5.3). Á þessu er tekið í 21. gr. frumvarpsins. (Sjá kafla 8.5.3 í skýrslunni.)
a. Forsætisráðherra setji reglur um tilhögun flutnings starfsmanna innan Stjórnarráðsins, þar á meðal um auglýsingu innan þess á lausum störfum, sbr. 11. gr. stjórnarráðslaganna. Þetta á við um núgildandi stjórnarráðslög, en eins og fyrr segir er á þessu tekið í 21. gr. frumvarpsins.
3. Fagmennska og verklag við ráðningar.
a. Sett verði á fót annaðhvort hæfnismatsnefnd eða ráðningarnefnd vegna ráðninga ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra og forstöðumanna ríkisstofnana. Ákvæði um hæfnismatsnefnd eða ráðningarnefnd ætti að setja í lög um Stjórnarráðið ásamt reglugerðarheimild um starfsreglur nefndarinnar og skipan. Brugðist hefur verið við þessari athugasemd í 18. og 19. gr. frumvarpsins en þar er fjallað um hæfnisnefnd og heimild forsætisráðherra til að setja leiðbeinandi reglur um skipun og störf slíkrar nefndar. (Sjá nánar kafla 8.6.2.)
b. Ráðherra skipar í stöðu ráðuneytisstjóra og forstöðumanna ríkisstofnana eftir að val hans hefur verið borið upp til samþykkis í ríkisstjórn (8.6.2). Ekki er í frumvarpinu lagt til að kveðið verði á um skyldu ráðherra til að bera skipanir í embætti upp í ríkisstjórn. Á hinn bóginn er lagt til í frumvarpinu, sbr. 18. og 19. gr., að við skipun í embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í Stjórnarráðinu skuli skipa hæfnisnefndir til að meta hæfi umsækjanda. Er slík málsmeðferð til þess fallin að tryggja að faglega sé staðið að ráðningum í Stjórnarráðinu.
c. Mannauðseiningin ætti að halda utan um reglur varðandi ráðningar innan Stjórnarráðsins og sinna leiðbeiningum og stuðla að samhæfðum vinnubrögðum ráðuneyta í þessum efnum. Sjá lið 1.
d. Þótt formlega skipi ráðherra skrifstofustjóra líkt og ráðuneytisstjóra og forstöðumenn ríkisstofnana ætti ráðuneytisstjóri að sjá um framkvæmd ráðningarinnar og ráðningarferilinn Í 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins kemur fram að ráðuneytisstjóri setji skrifstofustjórum erindisbréf. (Sjá nánar í kafla 8.6.2 í skýrslunni.)
e. Skrifstofustjórar ættu alla jafna að sjá um ráðningar annar starfsmanna í samráði við ráðuneytisstjóra Sjá d-lið hér að framan. (Sjá nánar kafla 8.6.4 í skýrslunni.)
4. Nefndin mælir með því að hafist verði handa við endurskoðun starfsmannalaga sem að grunninum til eru frá árinu 1954. Í því sambandi leggur nefndin til að sérstaklega verði skoðað hvort afnema eigi fimm ára skipun embættismanna. Í skýrslu þingmannanefndar til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er lagt til að ráðist verði í endurskoðun á lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Starfsmannamál ríkisins falla undir fjármálaráðuneytið og er undirbúningur endurskoðunar laganna hafinn. (Sjá nánar kafla 8.6.2 í skýrslunni.)
5. Kjör verði samræmd milli ráðuneyta, m.a til auðvelda hreyfanleika starfsmanna innan Stjórnarráðsins. Gera þarf Stjórnarráðið að samkeppnishæfum vinnustað, a.m.k. við ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki, og tryggja að Stjórnarráðinu haldist betur á starfsfólki. Ekki er tekið á þessu í frumvarpinu en eins og áður sagði heyra starfsmannamál og kjarasamningar undir fjármálaráðuneytið. Þess má geta að Ríkisendurskoðun vinnur nú að úttektum á starfsmannamálum ríkisins. (Sjá nánar kafla 8.7 í skýrslunni.)
a. Breyta ætti reglum um Kjararáð þannig að hægt verði að umbuna stjórnendum fyrir umfang, ábyrgð og árangur. Ekki er tekið á þessu í frumvarpi til laga um Stjórnarráðið. Lögin um kjararáð heyra undir fjármálaráðuneytið og verður þetta væntanlega skoðað í samhengi við endurskoðun starfsmannalaga. Þá eins og fyrr sagði er Ríkisendurskoðun að vinna úttektir á starfsmannamálum sem mun koma inn í þessa vinnu.
b. Til greina kemur að færa skrifstofustjóra undan ákvörðunum Kjararáðs og þeir semji við ráðuneytisstjóra um kaup og kjör. Sjá a-lið 5. tölul.
6. Verkefnastjórnun innan ráðuneyta sem og þvert á ráðuneyti verði efld. Forsætisráðuneytið mun beita sér fyrir því að kynna aðferðafræði verkefnastjórnunar fyrir starfsmönnum Stjórnarráðsins. Stjórnsýsluskóli Stjórnarráðsins mun sinna þessu verkefni. (Sjá nánar kafla 8.5.3, 8. og 9. í skýrslunni.)
Tillögur úr 9. kafla, Samstarf innan Stjórnarráðsins.
1. Koma þarf upp fyrirkomulagi og hvötum til að greiða fyrir auknu samstarfi innan Stjórnarráðsins. (Sjá nánar kafla 9.1 í skýrslunni.)
a. Markviss tilfærsla starfsfólks og stjórnenda milli ráðuneyta og milli ráðuneyta og stofnana. Við þessu er brugðist að hluta í 21. gr. frumvarpsins. Sjá einnig umfjöllun um viðbrögð við tillögu 1 í 8. kafla hér að framan. (Sjá nánar kafla 8.5.3 og 7.2 í skýrslunni.)
b. Miðlæg mannauðseining og miðlæg greiningar- og stefnumótunareining). Sjá lið a. (Sjá nánar kafla 8.5.5 og 7.2 í skýrslunni.)
c. Samræma skipulag og verklag vegna vinnu í nefndum og starfshópum. Sjá viðbrögð við tillögu 3 í 7. kafla skýrslunnar sem fjallað er um hér að framan. (Sjá nánar kafla 9.2, 7.3 og 8.5.4 í skýrslunni.)
d. Aukin áhersla á verkefnastjórnun. Sjá viðbrögð við tillögu 7 í 8. kafla hér að framan. (Sjá nánar kafla 8.5.4. og 7.2 í skýrslunni.)
e. Málaskrá og innri vefur nýttur til samstarfs milli ráðuneyta. Skoða ætti hvort aðgangsstýrð málaskrá gæti verði sameiginleg fyrir Stjórnarráðið þannig að auðveldara væri fyrir sérfræðinga úr mismunandi ráðuneytum að vinna saman. Settur verður á fót starfshópur til að sinna þessu verkefni. (Sjá nánar kafla 9.2 í skýrslunni.)
2. Við fyrirhugaðar breytingar á upplýsingalögum ætti að leitast við að tryggja að vinnuskjöl geti óhindrað gengið á milli ráðuneyta og einnig ráðuneyta og stofnana án þess að staða þeirra að lögum breytist. Óheppilegt er ef lögin hefta nauðsynlegt samstarf innan Stjórnarráðsins. Á þessu er tekið í frumvarpi til nýrra upplýsingalaga, sjá 6. tölul. 6. gr. frumvarps til upplýsingalaga.
3. Skýra þarf miðlægt hlutverk forsætisráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins sérstaklega og tryggja gott samstarf þeirra í millum svo gott samhengi verði milli stefnu ríkisstjórnar og tillagna fyrir Alþingi um útdeilingu fjármuna. Ekki er nauðsynlegt að taka sérstaklega á þessu í frumvarpinu heldur snýr þetta almennt að samstarfi og samvinnu milli ráðuneyta sem líkt og áður er nefnt verður ekki í lög leitt nema að litlu leyti. (Sjá nánar kafla 9.3, sjá einnig 5. kafla í skýrslunni.)
4. Samþætta þarf og fækka stefnum og áætlunum ríkisins og tengja þær við fjárveitingar. Ríkisstjórnin hefur samþykkt stefnumarkandi skjal er ber nafnið Ísland 2020. Þar er gert ráð fyrir að forsætisráðuneytið myndi samráðsvettvang um einföldun, fækkun og samþættingu lögbundinna stefna og áætlana. (Sjá kafla 9.1 og 9.4 í skýrslunni.)
5. Formfesta þarf starfsemi Rekstrarfélags stjórnarráðsbygginga og tryggja aðkomu allra ráðuneyta að því). Verður gert í samráði ráðuneytanna. (Sjá nánar kafla 9.3 í skýrslunni.)
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 2. málsl. ákvæðisins er kveðið á um að ráðherrar fari með og beri byrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, hver á sínu málefnasviði. Er ákvæðið í samræmi við 14. gr. stjórnarskrárinnar, að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Um stjórnskipulega stöðu ráðherra að þessu leyti vísast til V. kafla almennra athugasemda hér að framan.
Í 3. málsl. ákvæðisins er ákvæði 3. málsl. 17. gr. stjórnarskrárinnar endurómað en samkvæmt ákvæðinu skal sá ráðherra sem forseti Íslands hefur skipað til forsætis í ríkisstjórn Íslands nefnast forsætisráðherra. Framangreint markar stöðu forsætisráðherra sem forustumanns Stjórnarráðsins og ríkisstjórnarinnar ásamt þeim valdheimildum sem honum eru veittar í stjórnarskránni og felast í fyrsta lagi í heimildum hans til að skipa ráðherra og veita þeim lausn og í öðru lagi í valdinu til að skipta verkum með ráðherrum en um þetta er nánar fjallað um í V. og VI. kafla almennra athugasemda.
Um 2. gr.
Í 2. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um, í samræmi við 2. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar, að Stjórnarráð Íslands skuli hafa aðsetur í Reykjavík.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Í 2. mgr. er annars vegar kveðið á um að hvert ráðuneyti skuli lagt óskipt til eins og sama ráðherra. Þessi regla er tekin óbreytt upp úr núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands og þjónar því hlutverki að tryggja stöðuleika í skipulagi Stjórnarráðsins og koma í veg fyrir að ráðuneyti og starfsmenn þeirra geti heyrt undir yfirstjórn fleiri en eins ráðherra. Um sögulegar ástæður og forsendur þessarar reglu er fjallað í V. kafla almennra athugsemda. Hins vegar er í ákvæðinu kveðið á um að heimilt sé að fela sama ráðherra að fara með fleiri en eitt ráðuneyti á hverjum tíma. Þessi regla er jafnframt tekin óbreytt upp úr gildandi lögum og er hún í samræmi við 2. málsl. 15. gr. stjórnarskrárinnar þar sem forsætisráðherra, með atbeina forseta Íslands, er falið ákvörðunarvald um fjölda ráðherra.
Í 3. mgr. er kveðið á um að komi upp vafi eða ágreiningur um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir skeri forsætisráðherra úr. Ákvæðið er óbreytt frá gildandi lögum og leiðir beint af verkstjórnarvaldi forsætisráðherra, sbr. 1. mgr. ákvæðisins.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Með ráðherrafundi í stjórnarskránni er átt við þá fundi ráðherra sem öllum ráðherrum er rétt og skylt að sækja nema lögmæt forföll hamli. Slíkir ráðherrafundir ganga almennt undir heitinu ríkisstjórnarfundir og er í frumvarpinu lagt til að það heiti í verði fest í sessi í lögunum enda sé með því heiti átt við ráðherrafundi í skilningi stjórnarskrárinnar. Með þessu er jafnframt gerður greinarmunur á fundum ríkisstjórnar og öðrum fundum ráðherra, til að mynda fundum í ráðherranefndum þar sem einungis hluti ráðherra eiga sæti.
Um 7. gr.
Í 2. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um að í fundargerðir ríkisstjórnar skuli færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni, ef ekki er á því formleg niðurstaða, og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra. Tilgangur ákvæðisins er að tryggja að faglega sé staðið að ritun fundargerða ríkisstjórnar og að þær endurspegli skýrlega þau málefni sem rædd eru á ríkisstjórnarfundum og þær niðurstöður sem fást í mál sem og afstöðu einstakra ráðherra óski þeir sérstaklega eftir því að slík afstaða sé bókuð. Í þessu sambandi verður þó ávallt að hafa í huga að ríkisstjórnarfundir eru fyrst og fremst pólitískur samráðs- og samhæfingarvettvangur ráðherra í ríkisstjórn. Þannig eru að jafnaði ekki teknar lagalega bindandi ákvarðanir í ríkisstjórn heldur eru umræður og ákvarðanir ríkisstjórnar framar öðru pólitískt bindandi fyrir ráðherra en endanlegt ákvörðunarvald eftir í höndum viðkomandi ráðherra. Af þessum sökum er að jafnaði ekki tilefni til að umræður séu raktar í smáatriðum í fundargerðum ríkisstjórnarfunda.
Í 3. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um að fundargerðir ríkisstjórnar skuli staðfestar af forsætisráðherra og dreift til annarra ráðherra þegar staðfesting liggur fyrir. Þá er mælt fyrir um að komi fram athugasemd við fundargerð frá ráðherra skuli hún skráð í fundargerð næsta fundar.
Loks er í 4. mgr. mælt fyrir um að um störf ríkisstjórnar fari að öðru leyti eftir starfsreglum sem ríkisstjórnin setur sér.
Um 8. gr.
Samkvæmt 2. málsl. ákvæðisins skulu ráðherrar leitast við að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðuneyta þegar málefni og málefnasvið skarast. Þrátt fyrir að ákvæðið kveði á um skyldu ráðherra til samvinnu í málaflokkum sem skarast eða eiga undir fleiri en einn ráðherra, sem m.a. getur falið í sér nokkurt svigrúm við pólitíska stefnumótun, þá er það ljóst af stjórnskipun Íslands að sá ráðherra sem ábyrgð ber á tiltekinni ákvörðun verður að taka hana. Varði ákvörðun verulega málefnasvið tiltekins ráðherra verður í samræmi við grunnreglu 14. gr. stjórnarskrárinnar að tryggja aðkomu þess ráðherra að málinu þannig að honum gefist kostur á að koma viðhorfum sínum og ráðuneytis síns að. Með því gefst hlutaðeigandi ráðherra einnig raunhæfur kostur á að leggja grunn að afstöðu sinni til fyrirhugaðrar ákvörðunar með því að nýta sér sérfræðiþekkingu og reynslu embættismanna og annarra sérfræðinga í ráðuneyti sínu. Er 2. málsl. ákvæðisins ætlað að tryggja aðkomu allra ráðherra að máli sem málefni eða málefnasvið heyrir undir og er í 3. málsl. ákvæðisins kveðið á um að forsætisráðherra skuli beita sér fyrir því að stefna og aðgerðir ráðherra á einstökum sviðum séu samhæfðar ef á þarf að halda.
Í ákvæðinu felst því í fyrsta lagi skylda forsætisráðherra til að stuðla að skýrri verkaskiptingu á milli ráðherra. Í öðru lagi skylda ráðherra til að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðuneyta þegar málefni og málefnasvið skarast og í þriðja lagi skylda forsætisráðherra til að aðstoða ráðherra við samhæfingu stefnu og aðgerða þegar málefni og málefnasvið skarast ef nauðsyn krefur.
Um 9. gr.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að forsætisráðherra skuli stýra fundum ráðherranefnda nema hann hafi falið öðrum ráðherra að stýra henni í sinn stað.
Um 10. gr.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að í fundargerðir ráðherranefndar skuli færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni, ef ekki er á því formleg niðurstaða, og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra. Er hér mælt fyrir um að sambærilegar reglur skuli gilda um ritun fundargerða ráðherranefnda og gilda um ritun fundargerða ríkisstjórnar, sbr. 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins.
Í 3. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að fundargerðir ráðherranefndar skuli staðfestar af forsætisráðherra, eða þeim ráðherra sem forsætisráðherra hefur falið að stýra ráðherranefnd, og dreift til annarra ráðherra í ráðherranefnd þegar staðfesting liggur fyrir. Komi fram athugasemd við fundargerð frá ráðherra skal hún skráð í fundargerð næsta fundar. Er hér jafnframt mælt fyrir um að sambærilegar reglur skuli gilda að þessu leyti um fundargerðir ráðherranefndar og um fundargerðir ríkisstjórnar.
Í 4. mgr. er mælt fyrir um að forsætisráðherra, að höfðu samráði við ríkisstjórn, skuli setja reglur um störf ráðherranefnda.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Í 1. mgr. felst árétting þess að ráðherra hefur yfirstjórn þeirra stjórnvalda er undir ráðuneyti hans heyra. Þær yfirstjórnunarheimildir sem hér er vísað til leiða af stigskiptingu stjórnsýslukerfisins og taka því aðeins til lægra settra stjórnvalda en ekki til sjálfstæðra stjórnvalda. Í ákvæðinu felast hins vegar ekki fyrirmæli um það hvort og þá hvenær löggjafanum er heimilt að setja á fót sjálfstæð stjórnvöld, sem ekki heyra undir yfirstjórn ráðherra, né afmörkun um það hvaða sérstöku stjórnunarheimildir ráðherra eru eða skuli fengnar gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum. Af ákvæði 4. gr. frumvarpsins leiðir að ef vafi rís um það undir hvaða ráðuneyti stjórnvald heyrir þá sker forsætisráðherra úr.
Í 2. mgr. eru til leiðbeiningar orðuð ákveðin sjónarmið um það hvað felst í almennum yfirstjórnunarheimildum ráðherra gagnvart lægra settum stjórnvöldum. Inntaki þessara heimilda er stuttlega lýst í almennum athugasemdum með frumvarpinu. Ákvæðinu er ætlað að lýsa sambærilegum heimildum og þar er lýst. Ákvæðið er ekki tæmandi. Í því segir að ráðherra geti meðal annars gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess, fjárreiður og meðferð eigna. Fleiri stjórnunarheimildir geta hér átt við og komið til skoðunar, svo sem úrskurðarvald á grundvelli stjórnsýslukæru. Þá kunna ákveðnar takmarkanir að leiða af lögum sem sett hafa verið á viðkomandi sviði. Til að mynda getur réttur aðila máls til að kæra ákvörðun lægra sett stjórnvalds til ráðuneytis takmarkað möguleika ráðuneytisins til að beina sérstökum fyrirmælum til viðkomandi stjórnvalds um úrlausn viðkomandi máls.
Þær almennu yfirstjórnunarheimildir sem ákvæðið mælir fyrir um taka ekki til þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem með lögum hefur verið tryggt sjálfstæði gagnvart ráðherra. Yfirstjórnunarheimildir ráðherra gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum, þ.e. sjálfstæðum stofnunum og stjórnsýslunefndum, ásamt sveitarfélögunum, ráðast af öðrum lagaákvæðum og túlkun þeirra. Mikilvægt er að slík lagaákvæði séu skýr um það hvort og þá hvaða stjórnunarheimildir á að fela ráðherra. Í sumum tilvikum kann að vera eðlilegt að útfæra í lögum almennar heimildir ráðherra gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum, svo sem í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eða í lögum um fjárreiður ríkisins, eins og að einhverju marki hefur verið gert. Þá skipta ákvæði sveitarstjórnarlaga um almennt stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum og úrræði því tengd miklu máli í þessu sambandi. Í öðrum tilvikum eiga slík fyrirmæli betur heima í sérlögum um viðkomandi verkefni eða stjórnvald. Áréttað skal að stjórnvald telst ekki sjálfstætt í þessum skilningi nema þá niðurstöðu leiði með skýrum hætti af ákvæðum laga.
Í 3. mgr. lagt til að fest verði í lög almenn heimild ráðherra til að gefa út og birta leiðbeiningar, þ.e. óbindandi álit sem almenna þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmdir á málefnasviði hans, eða eftir atvikum á málefnasviði tveggja eða fleiri ráðherra þegar málefnasvið skarast. Slíkar leiðbeiningar eru ekki stjórnvaldsákvarðanir þar sem þær fela ekki í sér bindandi úrlausn í tilteknu máli. Þær geta hins vegar haft ákveðin réttaráhrif. Þær geta m.a. komið til athugunar í því ljósi hvort þær séu í samræmi við lög og forsvaranlegar að öðru leyti. Gert er ráð fyrir að þessi heimild geti sætt takmörkun af lögum eða eðli máls. Þannig getur ráðherra verið með öllu óheimilt að hafa bein afskipti af starfsemi sjálfstæðra stjórnvalda. Auk þess má nefna að ráðherra verður, að vissu marki, að gæta að hæfi sínu til að fella úrskurð á stjórnsýslukæru vegna ákvörðunar lægra setts stjórnvalds og tryggja þannig réttaröryggi í stjórnsýslunni. Til samanburðar má geta þess að í Danmörku hafa óbindandi álit mikla þýðingu í stjórnsýslunni. Með ákvæðinu er ekki gert ráð fyrir eiginlegri nýbreytni í starfsháttum Stjórnarráðsins. Þannig hefur verið álitið að ráðherra geti ávallt látið í ljós álit sitt á öllum stjórnarmálefnum, er undir ráðuneyti hans heyra, enda þótt slíkt álit sé ekki bindandi fyrir sjálfstæða stofnun eða sjálfstæða stjórnsýslunefnd, nema lög standi til þess.
Um 13. gr.
Eins og lýst er í almennum athugasemdum eru stjórnvöld í sumum tilvikum sjálfstæð að því leyti að starfsemi þeirra hefur, a.m.k. að hluta, með lögum verið færð undan almennum yfirstjórnunarheimildum ráðherra. Ákvæði þessu er ekki ætlað að mæla fyrir um það hvenær slíkum stjórnvöldum verður með lögum komið á fót heldur aðeins að vera til leiðbeiningar um þær almennu eftirlitsskyldur sem á ráðherra hvíla gagnvart þeim verkefnum sem slíkum stjórnvöldum eru falin og stjórnarfarslega teljast til þeirra málefna sem undir viðkomandi ráðuneyti heyra.
Vegna stöðu ráðherra í stjórnsýslukerfinu verður almennt að byggja á því að þær takmarkanir á almennum yfirstjórnunarheimildum, ábyrgð og eftirliti ráðherra, sem leiðir af því að stjórnsýsluframkvæmd á tilteknu sviði er falin sjálfstæðu stjórnvaldi, taki í grundvallaratriðum aðeins til þeirrar tilteknu starfsemi sem með lögum hefur verið undanskilin starfsemi þeirra. Ráðherra getur áfram borið almenna ábyrgð á framkvæmd tiltekinna laga sem og því að brugðist sé við kerfislægum annmörkum í framkvæmd stjórnsýslu eða yfirvofandi hættu á því málefnasviði er undir hann heyrir, jafnvel þó að sjálfstæðu stjórnvaldi hafi með lögum verið falið að sinna afmörkuðu lögbundnu hlutverki á viðkomandi sviði. Af þessari ástæðu er jafnframt nauðsynlegt að ráðherra sinni ákveðnu eftirliti með almennri starfrækslu sjálfstæðra stjórnvalda, fjárreiðum þeirra og eignum á þeirra vegum, enda mæli lög ekki á annan veg.
Í orðalagi 2. mgr. um að ráðherra hafi eftirlit með „almennri starfrækslu, fjárreiðum og eignum á vegum sjálfstæðra stjórnvalda“ felst að eftirlit með sjálfstæðum stjórnvöldum er ekki með öllu sambærilegt við það eftirlit sem ráðherra hefur með stjórnsýsluframkvæmd lægra settra stjórnvalda. Áherslan liggur hér á að eftirlitið nær til almennrar starfrækslu, en ekki til þess hvernig leyst er úr einstökum málum af hálfu hins sjálfstæða stjórnvalds. Ástæðan fyrir þessu er sú að það virðist almennt tilgangurinn með því að stofna sjálfstæð stjórnvöld að færa tilteknar valdheimildir, svo sem um töku ákvarðana, setningu stjórnvaldsfyrirmæla eða reglubundna framkvæmd eftirlits, frá ráðherra. Í niðurlagi málsgreinarinnar er sérstaklega tekið fram að eftirlit ráðherra með sjálfstæðum stjórnvöldum taki ekki til einstakra ákvarðana þeirra. Í þessu felst nánari árétting á þeirri afmörkun eftirlits ráðherra sem leiðir af upphafsmálslið ákvæðisins, þ.e. að eftirlit hans með sjálfstæðum stjórnvöldum tekur til almennrar starfrækslu, fjárreiðna og meðferðar á eignum.
Hafa ber í huga að ekki er útilokað að löggjafinn feli ráðherra tiltekið hlutverk, svo sem úrskurðarvald eða leiðbeinandi hlutverk, vegna tiltekinna verkefna sem sjálfstæðu stjórnvaldi eru falin. Eftir atvikum kann að vera að slíku verkefni tengist jafnframt eftirlit og önnur tiltekin stjórnunarúrræði ráðherra. Slík sérákvæði í lögum mundu ganga framar almennum ákvæðum þessa frumvarps um stjórnsýslusamband ráðherra og sjálfstæðra stjórnvalda. Á sama hátt kann að vera að löggjafinn telji mikilvægt að tryggja tilteknum stjórnvöldum sjálfstæða stöðu umfram það sem hér er gert ráð fyrir. Ákvæðið kemur ekki í veg fyrir slíkt, enda sé þá sjálfstæði viðkomandi stjórnvalds skýrlega útfært í lögum þannig að ljóst sé að ætlunin sé að gera frávik frá þeim almennu reglum sem hér er lagt til að verði lögfestar. Þá þurfa slík sérákvæði vitaskuld jafnframt að vera í samræmi við ákvæði stjórnarskrár.
Þær almennu yfirstjórnunarheimildir sem ráðherra hefur gagnvart lægra settum stjórnvöldum taka ekki til sjálfstæðra stjórnvalda, eins og áður er fram komið. Yfirstjórnunarheimildir og einstök úrræði ráðherra gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum, þ.e. sjálfstæðum stofnunum og stjórnsýslunefndum, ásamt sveitarfélögunum, ráðast af öðrum lagaákvæðum og túlkun þeirra. Ákvæði þetta felur í sér áréttingu á skyldu ráðherra til að hafa eftirlit með almennri starfrækslu á vegum sjálfstæðra stjórnvalda. Í frumvarpinu er hins vegar ekki að finna fyrirmæli um úrræði sem ráðherra getur beitt gagnvart sjálfstæðu stjórnvaldi telji hann ástæðu til að bregðast við þegar eftirlit leiðir í ljós atriði sem hann telur þörf á að bregðast við. Hér er á því byggt að slík úrræði eigi að leiða af öðrum lögum, fyrst og fremst ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og ákvæðum laga um fjárreiður ríkisins, sem og ákvæðum sérlaga á hverjum tíma. Þá hefur ráðherra heimild til að láta í ljós óbindandi álit á öllum stjórnarmálefnum er undir ráðuneyti hans heyra og samkvæmt stjórnarskrá hefur hann heimild til að flytja frumvarp á Alþingi til breytingar á lögum á starfssviði sínu. Það er sérstakt álitamál, sem ekki er tekin afstaða til hér, hvort þau ákvæði sem m.a. felast í ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og ákvæðum laga um fjárreiður ríkisins séu nægilega markviss og skýr í þessu sambandi. Mikilvægt er hins vegar að þetta samhengi eftirlitsskyldunnar og viðeigandi úrræða að lögum sé haft í huga og tryggt að ákvæði laga séu skýr og myndi raunhæfan grundvöll að ábyrgð og eftirliti ráðherra á hverjum tíma, einnig gagnvart starfsemi sem fram fer á vegum sjálfstæðra stjórnvalda.
Um 14. gr.
Í ákvæði 3. mgr. er kveðið á um það, til að taka af allan vafa í því sambandi, að ef þagnarskylduákvæði í lögum eru samkvæmt orðanna hljóðan afmörkuð við tiltekið stjórnvald eða starfsmenn þess, þá yfirfærist þagnarskyldan engu að síður á starfsmenn ráðuneytisins þegar þeir taka við upplýsingum á grundvelli þessa ákvæðis. Þetta virðist nauðsynlegt þar sem á tíðum eru sérstök þagnarskylduákvæði samkvæmt orðanna hljóðan afmörkuð við starfslið þess tiltekna stjórnvalds. Almenn greining á slíkum lagaákvæðum hefur ekki farið fram. Með ákvæði þessu virðist hins vegar af tekinn vafi þannig að tryggt sé að sérstök þagnarskylduákvæði haldi gildi sínu gagnvart þeim upplýsingum sem um ræðir, en séu ekki bundin við starfsmenn þeirra stjórnvalda er upphaflega hafa aflað upplýsinganna.
Af stjórnsýslusambandi ráðherra og lægra setts stjórnvalds leiðir að hann getur fylgt fyrirmælum sínum um upplýsingagjöf eftir með beitingu almennra yfirstjórnunarheimilda og þeirra úrræða sem því tengjast. Heimildir ráðherra til að fylgja eftir fyrirmælum um afhendingu upplýsinga og skýringa gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum eru takmarkaðri og leiðir af ákvæðum annarra laga, eins og nánar er rakið í athugasemdum við 13. gr. frumvarpsins. Mikilvægt er að slík úrræði, til dæmis til að beita starfsmannaréttarlegum viðurlögum gagnvart forstöðumanni stofnunar, séu tryggð með lögum.
Um 15. gr.
Ákvæðið felur í sér almenna áréttingu á því að ráðherra beri að hafa eftirlit með þeim hagsmunum sem felast í eignum hins opinbera og til hans hafa verið lagðar. Það er hins vegar mismunandi eftir þeim lagareglum sem gilda um viðkomandi eign eða þá einkaréttarlegu lögaðila sem um ræðir hvernig ráðherra getur aflað sér viðhlítandi upplýsinga um meðferð þessara hagsmuna og þau úrræði sem hann hefur til viðbragða, telji hann tilefni til. Hér reynir m.a. á samspil ábyrgðar ráðherra, stjórntækja hans og þörf fyrir upplýsingar og svo ákvæði laga um rekstrarform og starfsemi einkaréttarlegra lögaðila. Skipulag ráðherra á því hvernig hann hagar eftirliti sem hér um ræðir ræðst af því svigrúmi sem slíkar reglur leyfa.
Um 16. gr.
Ákvæði 2. og 3. málsl. 1. mgr. eru nýmæli og kveða á um að í forföllum ráðuneytisstjóra gegni staðgengill störfum ráðuneytisstjóra og skal hann koma úr röðum skrifstofustjóra ráðuneytisins samkvæmt ákvörðun ráðuneytisstjóra. Þrátt fyrir að ákvæðið sé nýmæli er það byggt á venju sem myndast hefur í skipulagi ráðuneyta.
Ákvæði 2. mgr. er samhljóða ákvæði 3. mgr. 10. gr. laga nr. 73/1969 og þarfnast ekki skýringar.
Um 17. gr.
Í ákvæðinu er kveðið á um að það sé hlutverk ráðherra, að fenginni tillögu ráðuneytisstjóra, að skipta ráðuneyti sínu upp í skrifstofur. Í því felst einnig að ráðherra ber að skipuleggja starfshætti þannig að tryggt sé að hann sé upplýstur um öll mikilvægustu álitaefnin á málefnasviði sínu og að skýrar reglur gilda um hvaða stjórnarmálefni ber að leggja fyrir hann til afgreiðslu eða þurfa að öðru leyti atbeina hans til, sbr. 6. laga nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð.
Hverri skrifstofu skal stýrt af skrifstofustjóra sem eru embættismenn, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í ákvæðinu felst að einungis þeir sem sinna stjórnunarstöðum, þ.e. stýra skrifstofu í ráðuneyti og hafa með því mannaforráð, verða skipaðir skrifstofustjórar.
Að öðru leyti fer um skipulag ráðuneyta eftir ákvörðun ráðuneytisstjóra enda ráðuneytisstjóri æðsti faglegi embættismaður ráðuneytis. Ákvæðinu er ekki ætlað að koma í veg fyrir að í stærri ráðuneytum geti skipulag ráðuneytis verið stigskiptara en ákvæðið kveður á um. Hlutverk hans er yfirstjórn verkefna ráðuneytis og að sjá til þess að starfsemi þess og afgreiðsla mála sé í samræmi við lög og gildandi reglur, skráðar jafnt sem óskráðar. Ráðuneytisstjóri hefur einnig það hlutverk að koma á samskiptum milli ráðherra eða eftir atvikum aðstoðarmanns og ráðgjafa við skrifstofustjóra innan ráðuneytisins um vinnu og útfærslu ákveðinna verkefna og skrifstofustjórinn getur síðan í framhaldinu vísað þeim áfram til starfsmanns innan skrifstofunnar.
Um 18. gr.
Í 12. gr. núgildandi laga er, auk ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra, kveðið á um starfsheiti annarra starfsmanna Stjórnarráðs Íslands. Þó er í 2. málsl. 12. gr. kveðið á um að heimilt sé að ráða starfsmenn undir öðrum starfsheitum en þeim sem þar eru talin upp, sbr. breytingarlög nr. 83/1997. Ekki þótti ástæða til að taka sambærilegt ákvæði upp í frumvarpið, þ.e. að kveða á um starfsheiti starfsmanna Stjórnarráðsins í lögum, og binda þar með hendur ráðherra og ráðuneytisstjóra um of við skipulag ráðuneytis.
Í 4. mgr. 11. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, er kveðið á um að ráðherra setji deildarstjórum og skrifstofustjórum erindisbréf. Ekki er í lögum kveðið á um að ráðuneytisstjórum skulu sett erindisbréf. Þó er í lögum nr. 70/1996 almenn heimild til að setja starfsmönnum ríkisins erindisbréf. Í 2. mgr. 8. gr. þeirra laga er kveðið á um að hver sá er starf veitir geti sett starfsmanni erindisbréf, enda skuli að jafnaði setja starfsmanni slík fyrirmæli ef hann óskar þess, hvort sem það varðar starf hans almennt eða einstaka grein þess eða greinar. Eðlilegt er að öllum embættismönnum innan Stjórnarráðs Íslands, ráðuneytisstjórum jafnt sem skrifstofustjórum, séu sett erindisbréf svo hægt sé að fylgjast með þróun og árangri þeirra í starfi. Í 2. mgr. ákvæðisins er því gert ráð fyrir því að ráðuneytisstjórum, aðstoðarmönnum ráðherra og ráðgjöfum ráðherra verði sett erindisbréf þar sem meðal annars verði kveðið á um starfssvið þeirra og starfsskyldur. Kveðið er á um að ráherrar setji ráðuneytisstjóra, aðstoðarmanni ráðherra og ráðgjafa ráðherra erindisbréf en að ráðuneytisstjórar setji skrifstofustjórum erindisbréf. Reglan um að ráðuneytisstjóri setji skrifstofustjórum erindisbréf er því sérregla gagnvart 2. mgr. 8. gr. laga nr. 70/1996 og gengur því framar henni. Ráðherra skipuleggur ráðuneyti sitt, að fenginni tillögu ráðuneytisstjóra, með því að skipta því upp í skrifstofur. Þykir eðlilegt að það sé hlutverk ráðuneytisstjóra á grundvelli þess skipulags að ákveða skipulag starfa skrifstofustjóra og fara með útgáfu erindisbréfa þar um. Gert er ráð fyrir því að forsætisráðuneytið semji erindisbréf fyrir ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra, aðstoðarmenn ráðherra og ráðgjafa ráðherra sem verði leiðbeinandi fyrir önnur ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands.
Um 19. gr.
Eftir sem áður er það ráðherra sem ber ábyrgð á ráðningarferlinu, þar á meðal að reglum stjórnsýsluréttar sé fylgt við ákvörðunina. Ráðherra ber ábyrgð á öllum ákvörðunum í ráðningarferlinu, svo sem hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við ákvörðunartökuna, vægi þeirra sjónarmiða, hverjir verði kallaðir í viðtöl o.s.frv.
Niðurstaða nefndarinnar er ráðherra ráðgefandi við skipun í embætti, sbr. 1. málsl. 2. mgr. ákvæðisins, en ætla verður að veigamiklar hlutlægar og málefnalegar ástæður verði að vera fyrir hendi ætli ráðherra að horfa fram hjá áliti hæfnisnefndar. Álit hæfnisnefndar getur þó ekki komið í veg fyrir sjálfstætt mat ráðherra heldur verður hluti af þeim þáttum sem ráðherra skal byggja mat sitt á.
Í 2. málsl. 2. mgr. ákvæðisins er gert ráð fyrir því að forsætisráðherra setji almennar reglur um skipun og störf hæfnisnefnda. Í þeim reglum skal m.a. fjallað um skipun nefndar, verkefni og málsmeðferð.
Um 20. gr.
Vegna ábyrgðar ráðherra á stjórnarframkvæmdum er mikilvægt að hann hafi á að skipa hæfu starfsliði í ráðuneytum er getur veitt honum faglega ráðgjöf um framkvæmd ráðherrastarfsins. Í reynd má ganga svo langt að telja slíka ráðgjöf faglegra starfsmanna ráðuneyta nauðsynlega forsendu fyrir hefðbundinni ráðherrastjórnsýslu eins og íslenska stjórnsýslukerfið byggist á. Við fyrstu sýn mætti ætla að ráðgjöf af hálfu starfsmanna ráðuneyta til ráðherra ætti aðeins að beinast að framkvæmd hefðbundinna stjórnsýsluverkefna. Á hinn bóginn verður að hafa í huga að umboð ráðherrans er pólitískt. Hann situr í embætti í umboði Alþingis vegna þingræðisreglunnar. Það leiðir af stöðu ráðherra að honum er að vissu marki ætlað að móta tillögur um stefnu sem síðan verður eftir atvikum lögð fyrir Alþingi m.a. í formi lagafrumvarpa. Af þeirri ástæðu verður ekki auðveldlega skilið á milli hins pólitíska hlutverks ráðherra og þess hlutverks er lýtur að framkvæmd daglegrar lögmæltrar stjórnsýslu. Ráðgjöf starfsmanna ráðuneyta til ráðherra þarf því bæði að geta lotið að framkvæmd hefðbundinna stjórnsýsluverkefna og að pólitískri stefnu og fyrirsvari ráðherrans. Ráðgjöf hvað varðar pólitíska þætti í ráðherrastarfi ætti þó að vera fagleg og skyldi almennt beint að því að ráðherra geti sinnt þeim þætti starfsins innan ramma laga og stjórnarskrár og þá eftir hvaða leiðum. Vandasamt er að útfæra þetta hlutverk starfsmanna ráðuneyta í lögum. Það verður í reynd aðeins gert á grundvelli almennra viðmiðunar- og vísireglna um hlýðni- og hollustuskyldur starfsmanna ráðuneytanna annars vegar og með því að tryggja stöðu þeirra til að láta ráðherra í té fagleg ráð og neita að fylgja ólögmætum ákvörðunum hins vegar. Má orða það almenna viðmið í þessu sambandi að starfsmenn ráðuneyta verði að virða það lýðræðislega umboð sem ráðherrar hafa til að gegna starfi sem æðsti yfirmaður stjórnsýslunnar en á sama tíma þurfi að tryggja starfsmönnum ráðuneytanna viðunandi aðstöðu til að koma á framfæri faglegum og réttmætum athugasemdum og ráðleggingum og heimildir til að neita að framkvæma skýrlega ólögmæt fyrirmæli. Þá verður einnig að gæta þess að ákveðin mörk hljóta eðli máls samkvæmt að vera á þeirri faglegu ráðgjöf sem starfsmönnum ráðuneyta verður gert að láta ráðherra í té. Þannig verður almennt að gæta þess að starfsmenn ráðuneyta taki ekki þátt í aðgerðum ráðherra sem beinlínis lúta að pólitískri stöðu hans í aðdraganda kosninga og jafnframt að þeir taki ekki þátt í athöfnum hans eða ákvörðunum sem beint er að innra flokkstarfi í þeim stjórnmálaflokki er hann tilheyrir.
Tilgangur ákvæðisins er að mæla fyrir um almenna ráðgjafar- og upplýsingaskyldu starfsmanna ráðuneyta, í samræmi við framangreind sjónarmið. Ákvæðið byggist á því að á starfsmönnum ráðuneyta hvíli ákveðin hollustuskylda gagnvart þeim ráðherra er fer með stjórn ráðuneytisins á hverjum tíma en á sama tíma er lögð á það áhersla að ráðgjöf starfsmanna ráðuneyta til ráðherra á að vera fagleg en ekki pólitísk. Ákvæði sem tryggja réttarstöðu starfsmanna ráðuneyta og vernd gegn því að pólitískur ráðherra misbeiti valdi sínu gagnvart þeim, m.a. ef hann telur faglega ráðgjöf ganga gegn pólitískum markmiðum, koma hins vegar fram í ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Í orðalagi ákvæðisins felst að starfsmenn ráðuneyta skulu veita ráðherra upplýsingar og faglega ráðgjöf sem honum er þörf á. Þessi skylda er því ekki bundin við þau tilvik þegar ráðherra beinlínis óskar eftir upplýsingum, skýringum eða ráðgjöf, heldur getur það hvílt á starfsmanni ráðuneytis að fullnægja skyldunni að eigin frumkvæði. Starfsmenn hafa þar með einnig með óbeinum hætti rétt til að veita ráðherra þær upplýsingar og ráð sem honum eru nauðsynleg. Þeim yrði því almennt ekki vikið úr starfi eða látnir sæta starfsmannaréttarlegum viðurlögum, svo sem áminningu, vegna slíks. Ástæður þess að ákvæðið er orðað á þann veg að starfsmönnum ráðuneyta kunni að vera skylt að sjá til þess að eigin frumkvæði að ráðherra standi til boða mikilvægar upplýsingar sem honum er þörf á til að geta sinnt hlutverki sínu samkvæmt lögum eru fyrst og fremst tvær. Annars vegar ber ráðherra ríka lagalega ábyrgð á þeim stjórnarframkvæmdum er honum eru falin. Kerfið byggist óhjákvæmilega á þeirri forsendu að með ráðherra starfi hæft starfslið er vinnur með honum að því að fullnægja þeim lagalegu skyldum sem á ráðherra hvíla. Slíkt dregur ekki í sjálfu sér úr sjálfstæðri ábyrgð ráðherrans að lögum heldur styður við hana. Hins vegar er það sú grundvallarregla að stjórnsýslan er lögbundin. Á öllum stjórnvöldum og starfsmönnum þeirra hvílir sú skylda að leitast við að starfa eftir lögum og tryggja hagkvæma og eðlilega meðferð þeirra opinberu hagsmuna sem þeim hefur verið falið að vinna að. Þrátt fyrir að ráðherra fari með yfirstjórn ráðuneytis þá ber öllum starfsmönnum viss skylda til að gera viðvart og leggja sitt af mörkum til að ákvarðanir sem teknar eru á vegum ráðuneytis séu lögmætar. Í þessu sambandi getur m.a. reynt á skyldu starfsmanna ráðuneyta til að gera ráðherra eða öðrum yfirmanni innan ráðuneytis viðvart ef ákvörðun í máli hefur byggst á röngum upplýsingum um staðreyndir eða lagalegur grundvöllur hennar var eða er veikur. Hið sama getur átt við ef útlit er fyrir að ráðherra ætli að beita valdi sínu með ólögmætum hætti eða byggja niðurstöðu máls á röngum upplýsingum um staðreyndir.
Af framangreindu leiðir að skyldur starfsmanna samkvæmt ákvæðinu velta almennt á mikilvægi þess málefnis sem um ræðir hverju sinni. Starfsmenn ráðuneyta verða því almennt að hafa næga innsýn og þekkingu á þeim málaflokkum sem þeir starfa við til að geta sjálfir metið þörf ráðherra, eða annarra yfirmanna ráðuneytis, fyrir upplýsingar og ráðgjöf. Í þessu ljósi er í ákvæðinu á því byggt að skylda og ábyrgð starfsmanna ráðuneyta sé mismunandi rík eftir því hvaða fagþekkingu má búast við að þeir hafi í því starfi sem þeir voru ráðnir til og stöðu þeirra í viðkomandi ráðuneyti að öðru leyti. Því hærra sem viðkomandi situr í stjórnkerfi ráðuneytisins því meiri ábyrgð ber hann að þessu leyti.
Um 21. gr.
Í 2. mgr. ákvæðisins er gert ráð fyrir því að flytja megi starfsmenn sem ráðnir eru ótímabundið milli ráðuneyta varanlega eða í afmarkaðan tími liggi samþykki beggja ráðuneyta fyrir flutningi og starfsmanns sjálfs. Ákvæðinu er ætlað að virka sem hvati fyrir starfsmenn til að vera viljugir að færa sig á milli ráðuneyta og til að öðlast sem víðtækasta reynslu innan Stjórnarráðsins og þar með eflast sem starfsmenn.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um að ef stjórnarmálefni flytjast á milli ráðuneyta, sbr. 4. gr., þá skuli bjóða hlutaðeigandi starfsmönnum að sinna þeim áfram í því ráðuneyti er tekur við málefninu. Við flutninginn verða ekki breytingar á starfskjörum starfsmanna. Ákvæðið er óbreytt frá gildandi lögum.
Samkvæmt 4. mgr. eiga ákvæði um auglýsingaskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins ekki við um flutning embættismanna og starfsmanna samkvæmt þessari grein og skv. 5. mgr. setur forsætisráðherra nánari reglur um tilhögun flutnings starfsmanna innan Stjórnarráðsins. Í 7. gr. laga nr. 70/1996 kemur fram að auglýsa ber embætti og önnur störf opinberlega. Þær heimildir til flutnings sem hér um ræðir eiga ekki að draga úr möguleikum manna til að fá vinnu í Stjórnarráðinu því það gefur jafnan augaleið að fylla þarf í skörð þeirra sem færast til í starfi á þessum grundvelli. Gera má ráð fyrir að reglur settar á grundvelli ákvæðisins kveði á um það með hvaða hætti eigi að stuðla að auknum hreyfanleika innan Stjórnarráðsins, þar á meðal hvort og hvernig beri að auglýsa störf sem fyrirhugað er að heimild til flutnings nýtist í. Akkur getur verið að því að auglýsa störf innan Stjórnarráðsins ef þau eru þess eðlis að fyrirséð er að sérþekking starfsmanna geti nýst sérstaklega og vænlegt sé að fá reyndan starfsmann úr Stjórnarráðinu til að sinna þeim.
Um 22. gr.
Í 1. mgr. ákvæðisins er gert ráð fyrir því að ráðherra verði heimilt að ráða, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa til starfa. Þörf ráðherra fyrir pólitískt aðstoðarfólk er mikil og með sterku aðstoðarmannakerfi er auðveldara að tryggja aðgreiningu á milli hins tvíþætta hlutverks ráðherra sem stjórnvaldshafa annars vegar og pólitísks stefnumótunaraðila hins vegar. Aðstoðarmaður ráðherra og ráðgjafi ráðherra eru ekki embættismenn heldur starfa þeir í ráðuneyti sem ráðnir starfsmenn eins lengi og ráðherra ákveður en ekki lengur en ráðherrann sjálfur. Tekið er fram í ákvæðinu að ákvæði um auglýsingaskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eiga ekki við um ráðningu aðstoðarmanna og ráðgjafa samkvæmt ákvæðinu.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um hlutverk aðstoðarmanns ráðherra og ráðgjafa ráðherra og um skyldur þeirra varðandi stefnumótun. Aðstoðarmaður ráðherra og ráðgjafi hafa ekki boðvald yfir starfsmönnum ráðuneytis en vinna náið með stjórnendum og starfsmönnum ráðuneytisins í umboði ráðherra en ráðuneytisstjóri kemur þeim samskiptum á í gegnum embættismannakerfi ráðuneytanna. Í ákvæðinu er tekið fram að aðstoðarmaður og ráðgjafi heyri beint undir ráðherra en sé óheimilt að rita undir stjórnvaldserindi fyrir hönd ráðherra. Er um að ræða mikilvægt ákvæði til tryggja aðgreiningu á milli hins tvíþætta hlutverks ráðherra sem stjórnvaldshafa annars vegar og pólitísks stefnumótunaraðila hins vegar.
Í 3. mgr. ákvæðisins eru ákvæði um rétt aðstoðarmanna og ráðgjafa við starfslok. Aðstoðarmaður og ráðgjafi eiga rétt á biðlaunum í þrjá mánuði sem skerðast sem nemur þeim launum sem þeir þiggja annars staðar frá meðan á biðlaunarétti stendur. Ef þau laun sem fyrrverandi aðstoðarmaður eða ráðgjafi þiggur á meðan á biðlaunarétti stendur eru lakari en laun aðstoðarmanns eða ráðgjafa á hann rétt á greiðslu þess mismunar í þrjá mánuði frá þeim degi sem hann lætur af starfinu.
Í 15. gr. laga nr. 73/1969 er kveðið á um rétt ríkisstarfsmanns til að hverfa aftur til fyrri starfs eða annars starfs eigi lakara að föstum launum í þjónustu ríkisins hafi hann tekið að sér að gegna starfi aðstorðarmanns ráðherra um stund. Ekki þótti eðlilegt að kveða á um slíkan sérstakan rétt ríkisstarfsmanna í þessu frumvarpi enda getur það reynst stjórnvöldum ríkisins erfitt að þurfa að gera ráð fyrir því að starfsmaður sem ráðinn er aðstoðarmaður ráðherra komi aftur og jafnvel eftir nokkur ár. Í þessum sambandi er horft til þess að í 41. gr. laga nr. 70/1996 er einungis heimilt að ráða tímabundið í störf til allt að tveggja ára. Þá er einnig horft til þess að önnur regla eigi ekki að gilda um ríkisstarfsmenn sem gegna starfi aðstoðarmanns ráðherra en um aðra starfsmenn sem áður en þeir tóku við starfi aðstoðarmanns ráðherra voru á almennum vinnumarkaði eða starfsmenn sveitarfélaga.
Um 23. gr.
Um 24. gr.
Þá segir í niðurlagi 1. mgr. að forsætisráðherra sé heimilt að setja sérstakar reglur fyrir aðstoðarmenn ráðherra og ráðgjafa ráðherra skv. 22. gr. frumvarpsins. Þær reglur mundu væntanlega vera keimlíkar siðareglum ráðherra en taka þó mið af séreðli aðstoðarmannsstarfsins. Má benda á að samkvæmt frumvarpinu verður hlutverk aðstoðarmanns ráðherra og ráðgjafa ráðherra skilgreint betur en í gildandi lögum.
Samkvæmt 2. mgr. staðfestir forsætisráðherra siðareglur fyrir ráðherra ríkisstjórnar sinnar. Slíkar reglur voru staðfestar 22. mars 2011 með heimild í gildandi lögum og voru það fyrstu siðareglurnar sem settar eru í kjölfar þeirra lagabreytinga sem gerðar voru með lögum nr. 86/2010.
Í 3. mgr. segir að birta skuli siðareglur almenningi á aðgengilegan hátt. Siðareglur ráðherra hafa verið birtar almenningi. Enn fremur má gera ráð fyrir að samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna komi á laggirnar heimasíðu þar sem allar siðareglur sem settar eru með stoð í lögum verði birtar auk annarra upplýsinga um starf nefndarinnar.
Um 25. gr.
Í 3. mgr. er kveðið á um verkefni samhæfingarnefndarinnar. Vert er að árétta að nefndin fjallar ekki einvörðungu um siðareglur sem settar eru á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands heldur einnig aðrar siðareglur er varða ríkisstarfsmenn og settar verða á grundvelli laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þar verður um að ræða reglur er varða ríkisstarfsmenn almennt, reglur fyrir starfsmenn dómstóla, aðra en dómara, og reglur fyrir starfsmenn skrifstofu Alþingis, sbr. 2.–4. mgr. 15. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Helstu verkefni samhæfingarnefndarinnar eru talin upp í a–f-liðum 3. mgr. Þau eru óbreytt frá gildandi lögum að öðru leyti en því að áréttað er í b-lið að auk þess að veita umsögn um drög að siðareglum geti nefndin veitt stjórnvöldum ráð um túlkun þeirra.
Þá mun nefndin skv. 4. mgr. 25. gr. frumvarpsins hafa samráð við umboðsmann Alþingis og Ríkisendurskoðun en þau embætti hafa öðrum þræði það hlutverk að stuðla að vandaðri stjórnsýslu sem getur tengst mjög siðareglum og beitingu þeirra.
Um 26. gr.
Um 27. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 22. gr. frumvarpsins sé ráðherrum óheimilt, þar til að afstöðunum næstu alþingiskosningum, að ráða til sín sérstakan ráðgjafa samkvæmt ákvæðinu. Tillagan er sett fram í hagræðingarskyni og tekur mið af þeirri ríku hagræðingarkröfu sem nú er í ráðuneytum eins og hjá öðrum stjórnvöldum og stofnunum í landinu.
Í 3. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að aðstoðarmenn ráðherra sem eru starfandi við gildistöku laganna og áður voru ríkisstarfsmenn eigi rétt til að hverfa til fyrra starfs síns eða annars starfs eigi lakara að föstum launum í þjónustu ríkisins. Með ákvæðinu er komið í veg fyrir að staða aðstoðarmanna, sem hugsanlega hafa ráðið sig til starfa sem aðstoðarmenn á þeirri forsendu að þeir ættu rétt á að snúa til baka í fyrra starf að aðstoðarmannsstarfinu loknu, raskist.
Fylgiskjal I.
Forsætisráðuneytið:
Samhent stjórnsýsla.
Skýrsla nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands.
(Desember 2010.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal II.
SIÐAREGLUR
ráðherra.
Inngangur.
Hver og einn ráðherra gætir að því fyrir sitt leyti að farið sé eftir reglunum. Ráðherra getur í vafatilvikum leitað ráðgjafar hjá samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna, sbr. a- og d-lið 3. mgr. 17. gr. laga nr. 73/1969 og b-lið 8. gr. reglnanna.
Ennfremur má koma ábendingum á framfæri við umboðsmann Alþingis en hann gætir þess meðal annars að stjórnsýslan fari fram í samræmi við siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands, sbr. 1. mgr 2. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Telji einhver að brot á siðareglum hafi jafnframt falið í sér að hann sjálfur hafi verið beittur rangsleitni er unnt að bera fram kvörtun við umboðsmann Alþingis, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997.
Reglur þessar gilda út starfstíma núverandi ríkisstjórnar, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 73/1969.
1. gr.
Störf ráðherra.
b. Ráðherra sýnir ráðdeild við meðferð fjármuna hins opinbera og hvetur starfsfólk ráðuneytis síns til hins sama.
c. Ráðherra notfærir sér ekki stöðu sína, eða upplýsingar sem hún veitir honum sérstakan aðgang að, til persónulegs ávinnings fyrir sig eða aðila sér nákomna.
d. Ráðherra hefur í huga að skyldur hans eru fyrst og fremst við almenning.
2. gr.
Hagsmunatengsl og hagsmunaárekstrar.
b. Ráðherra leggur sig fram um að tryggja að faglega sé staðið að skipun embættismanna.
c. Ráðherra upplýsir um fjárhagsleg hagsmunatengsl eða önnur slík tengsl sem valdið geta hagsmunaárekstum. Eyðublað á vegum skrifstofu Alþingis þjónar þessu hlutverki, sbr. reglur um skráningu á fjárhagslegum hagsmunum alþingismanna og trúnaðarstörfum utan þings. Hafi ráðherra ekki fyllt það út sem þingmaður skal hann gera það þegar í kjölfar embættistöku. Forsætisráðherra getur í samráði við ríkisstjórn ákveðið að kalla með skipulögðum hætti eftir frekari upplýsingum um hagsmunatengsl ráðherra sem birtar yrðu almenningi.
d. Ráðherra beitir sér fyrir því innan ráðuneytis og þeirra stofnana sem undir það heyra að tekið sé á hagsmunaárekstrum strax og þeir koma upp og hann fær vitneskju þar um. Þá skal hann beita sér fyrir því að starfsfólk sé sér meðvitað um mögulega hagsmunaárekstra og leiðir til að koma í veg fyrir þá.
3. gr.
Fjármál og launagreiðslur.
b. Sinni ráðherra öðrum tilfallandi verkefnum er honum óheimilt að þiggja greiðslur fyrir nema þær séu innan hóflegra marka og að fengnu samþykki samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna sem starfar á grundvelli 17. gr. laga nr. 73/1969.
c. Ráðherra er ekki heimilt að hafa einkanot af gæðum starfsins nema að svo miklu leyti sem lög og reglur leyfa.
d. Halda skal skrá um þær gjafir sem ráðherra þiggur í krafti embættis síns og skulu þær renna til viðkomandi ráðuneytis. Það á þó ekki við um minniháttar persónulegar gjafir.
e. Ráðherra þiggur að jafnaði ekki boðsferðir af einkaaðilum nema opinberar embættisskyldur séu hluti af dagskrá ferðarinnar.
4. gr.
Háttsemi og framganga.
b. Ráðherra gætir þess að framganga hans gefi starfsmönnum ekki tilefni til að ætla að litið verði framhjá brotum á lögum eða siðareglum.
c. Ráðherra gætir jafnræðis þegar kemur að því að greiða götu einstakra fyrirtækja á erlendum vettvangi.
d. Ráðherra efnir ekki til móttöku fyrir hópa og samtök, sem hefur í för með sér útgjöld, nema slíkt samræmist starfsemi ráðuneytis.
e. Ráðherra gætir þess að rýra ekki virðingu embættis síns með ámælisverðri framkomu, skeytingarleysi um lög eða virðingarleysi við manngildi og mannréttindi.
5. gr.
Samskipti ráðherra við starfslið ráðuneytis.
b. Ráðherra leitar faglegs mats starfsmanna ráðuneytis síns áður en ákvarðanir eru teknar um einstök mál eftir því sem tilefni er til.
c. Ráðherra gerir skýran greinarmun á flokkspólitísku starfi, svo sem í tengslum við kosningar, og verkefnum ráðuneytis síns hverju sinni. Hann felur starfsmönnum ráðuneyta, öðrum en aðstoðarmanni, ekki verkefni sem tengjast hinu fyrrnefnda.
6. gr.
Upplýsingagjöf og samskipti við almenning.
b. Ráðherra leggur sig fram um að gera upplýsingar aðgengilegar eftir því sem lög leyfa og sér til þess að starfsmenn ráðuneytis vinni í sama anda.
c. Ráðherra leynir ekki upplýsingum sem varða almannahag nema lög bjóði eða almannahagsmunir krefjist þess að öðru leyti. Ráðherra ber að hafa frumkvæði að birtingu slíkra upplýsinga sé hún í almannaþágu.
d. Ráðherra leitast við að eiga greið og opin samskipti við frjáls félagasamtök, fagfélög og hagsmunahópa, með almannahagsmuni að leiðarljósi.
7. gr.
Ábyrgð.
b. Ráðherra bregst við ábendingum starfsmanna um siðferðilega ámælisvert eða ólögmætt athæfi í ráðuneyti hans eða á starfssviði ráðuneytisins. Hann gætir þess að starfsmenn sem benda á slíkt gjaldi ekki fyrir það.
8. gr.
Samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna.
b. Ráðherra getur borið vafamál er varða túlkun reglnanna undir samhæfingarnefndina.
Forsætisráðuneytinu, 22. mars 2011.
Jóhanna Sigurðardóttir.
__________
Fylgiskjal III.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um Stjórnarráð Íslands.
Helstu efnisbreytingar frumvarpsins frá gildandi lögum eru að fallið er frá því að telja ráðuneyti upp með tæmandi hætti í lögunum. Þess í stað er lagt til að hámarksfjöldi ráðuneyta verði tíu en að ákvörðunarvald um það hvaða ráðuneyti skuli starfrækt hvíli hjá stjórnvöldum á hverjum tíma. Lagðar eru til breytingar sem hafa það að markmiði að efla samhæfingu starfa milli ráðherra, m.a. þegar málefni og málefnasvið skarast, og kveðið á um frumkvæðisskyldu forsætisráðherra í því efni og sett ákvæði um skipan og stöðu ráðherranefnda. Þá eru í frumvarpinu skýr ákvæði um stjórnunar- og eftirlitsskyldur ráðherra með undirstofnunum og sjálfstæðum stofnunum sem heyra stjórnarfarslega undir hann sem og með eignum ríkisins, þar á meðal eignum þess í einkaréttarlegum lögaðilum, en þessar skyldur hafa hingað til almennt séð byggst á ólögfestum meginreglum. Einnig eru lagðar til ýmsar breytingar er varða starfsmannahald og mannauðsmál ráðuneyta sem miða að því að tryggja betur aðgreiningu milli stjórnvalds- og stefnumótunarþáttar í starfsemi ráðuneyta, styrkja sjálfstæði starfsmanna gagnvart þeim ráðherra sem gegnir embætti hverju sinni og stuðla að auknum hreyfanleika starfsmanna innan Stjórnarráðsins. Loks er í frumvarpinu lagt til að ráðherra verði heimilt að ráða, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa til starfa í hverju ráðuneyti sem hann fer með.
Eins og áður hefur komið fram þá er það meginmarkmið frumvarpsins að stuðla að bættum og faglegum starfsháttum og auka sveigjanleika í starfsemi Stjórnarráðs Íslands. Fjármálaráðuneytið telur að lögfesting frumvarpsins muni ekki hafa í för með sér kostnaðarauka fyrir ríkissjóð, ef frá er talin sú breyting sem heimilar ráðherra að ráða einn aðstoðarmann og einn ráðgjafa í hvert ráðuneyti í stað eins aðstoðarmanns svo sem verið hefur. Miðað við tíu ráðuneyti gæti sá kostnaður orðið allt að 100 m.kr. á ári. Samkvæmt frumvarpinu er þó ekki gert ráð fyrir að þessi heimild taki gildi fyrr en að afstöðnum næstu alþingiskosningum vegna þröngrar stöðu í ríkisfjármálum um þessar mundir.
