Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 56. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1425  —  56. mál.




Nefndarálit



um frv. til l. um breyt. á barnaverndarlögum, nr. 80/2002, með síðari breytingum.

Frá félags- og tryggingamálanefnd.



    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Hrefnu Friðriksdóttur, formann nefndar sem endurskoðaði barnaverndarlögin, Þorgerði Benediktsdóttur, Láru Björnsdóttur, Einar Njálsson og Guðlín Steinsdóttur frá félags- og tryggingamálaráðuneyti, Braga Guðbrandsson og Heiðu Björg Pálmarsdóttur frá Barnaverndarstofu, Margréti Maríu Sigurðardóttur, umboðsmann barna, Elísabetu Gísladóttur frá embætti umboðsmanns barna, Guðjón Bragason og Gyðu Hjartardóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Stellu Kristínu Víðisdóttur og Halldóru Dröfn Gunnarsdóttur frá Reykjavíkurborg, Ásu Kristjánsdóttur frá Kópavogsbæ, Unni V. Ingólfsdóttur frá Mosfellsbæ, Rannveigu Einarsdóttur frá Reykjanesbæ, Margréti Júlíu Rafnsdóttur frá Barnaheillum, Helga I. Jónsson frá dómstólaráði, Ingveldi Einarsdóttur frá Dómarafélagi Íslands, Anni G. Haugen frá Rannsóknastofnun í barna- og fjölskylduvernd, Stefaníu Arnardóttur frá Miðstöð foreldra og barna, Jón Vilberg Guðjónsson og Guðna Olgeirsson frá mennta- og menningarmálaráðuneyti, Elvu Dögg Þorsteinsdóttur frá Landssamtökum vistforeldra í sveitum og Guðberg Grétar Birkisson frá Félagi fósturforeldra. Umsagnir bárust frá Barnaheillum, dómstólaráði, Grímsnes- og Grafningshreppi, Guðbrandi Árna Ísberg sálfræðingi, Sveitarfélaginu Árborg, Barnaverndarstofu, kennaradeild Háskólans á Akureyri, Barnaverndarnefnd Eyjafjarðar, Bláskógabyggð, umboðsmanni barna, mennta- og menningarmálaráðuneyti, Dómarafélagi Íslands, Rannsóknastofnun í barna- og fjölskylduvernd, Vistforeldrum í sveitum og Félagi fósturforeldra, Fagdeild félagsráðgjafa á skóla- og fræðslusviði, landssamtökunum Þroskahjálp og Dalabyggð. Að auki höfðu borist 35 umsagnir vegna málsins á síðasta löggjafarþingi (þskj. 947, 557. mál, 138. þing) sem nefndin kynnti sér.
    Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á gildandi barnaverndarlögum og er meginmarkmið þess að skýra eða skerpa á ákvæðum gildandi laga. Í frumvarpinu er þó að finna nokkur nýmæli, m.a. er afmarkað nánar hvaða ákvörðunum barnaverndarnefnda megi skjóta til kærunefndar barnaverndarmála. Þá er í frumvarpinu að finna nýmæli um lögsögu barnaverndarnefnda í málum barna sem ekki eiga lögheimili á Íslandi og barna sem koma hingað til lands eða eru hér á landi án forsjáraðila en fá hér hæli eða dvalarleyfi. Lagðar eru til breytingar á ákvæðum um tilkynningarskyldu og er m.a. fjallað með skýrari hætti um tilkynningarskyldu vegna þungaðra kvenna og tilkynningarskylda lögreglu takmörkuð hvað varðar brot sem börn fremja. Fjallað er með skýrari hætti um samstarf barnaverndarnefnda og þeirra sem starfa með börnum. Einnig er í frumvarpinu að finna ýmis nýmæli sem snúa að því að skýra og bæta réttarstöðu barna. Lagðar eru til breytingar sem snerta meðferð mála fyrir dómi, m.a. kveðið skýrar á um lögsögu og um skyldu til að kveðja til sérfróða meðdómsmenn. Þá er að finna nýmæli í frumvarpinu þar sem fjallað er um réttarstöðu foreldra sem fara sameiginlega með forsjá barns en búa ekki saman. Réttarstaða fósturforeldra við ákvörðun um umgengni við barn í fóstri er gerð skýrari. Í frumvarpinu er einnig að finna nýmæli um kostnað vegna skólagöngu barna sem ráðstafað er í tímabundið fóstur í annað sveitarfélag en þar sem þau eiga lögheimili. Jafnframt er að finna nýmæli um afmörkun og skiptingu kostnaðar vegna vistunar barna utan heimilis og lagðar til breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga þegar kemur að ábyrgð á uppbyggingu úrræða fyrir börn sem vistuð eru utan heimilis.

I. Vinna nefndarinnar.
    Frumvarpið er viðamikið og byggt á vinnu starfshóps sem félags- og tryggingamálaráðherra skipaði 8. júlí 2008. Almenn ánægja hefur verið með fyrirliggjandi frumvarp sem nefndin telur vandað og vel unnið. Nokkurrar gagnrýni hefur þó orðið vart vegna ákveðinna þátta sem nefndin tók til sérstakrar umfjöllunar. Þá fjallaði nefndin samhliða málinu um skýrslu félags- og tryggingamálaráðherra um stöðu barna og ungmenna sem ráðherra lagði fram á Alþingi á sl. þingi (þskj. 1359, 410. mál, 138. þing). Að auki fjallaði nefndin um skýrslu Ríkisendurskoðunar um þjónustusamninga Barnaverndarstofu og lok þeirra sem kom út í febrúar 2011 og fór yfir ábendingar sem varða barnaverndarlög í fyrirliggjandi frumvarpi.
    Nefndin leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu en telur jafnframt að ákveðin sjónarmið gesta og umsagnaraðila þurfi nánari skoðunar eða útfærslu við og beinir því til velferðarráðuneytis að skoða í samvinnu við Barnaverndarstofu og viðeigandi sérfræðinga hvort þörf sé á frekari breytingum á lögunum í samræmi við þær athugasemdir sem borist hafa. Auk þeirra breytinga sem gerð verður nánar grein fyrir hér á eftir eru lagðar til breytingar á gildistökuákvæði og lítils háttar orðalagsbreytingar í kjölfar þess að velferðarráðherra og ráðuneyti hans fer nú með málaflokkinn en ekki félags- og tryggingamálaráðherra líkt og var þegar frumvarpið var lagt fram.
    Þau mál sem fengu hvað mesta umfjöllun í meðförum nefndarinnar voru tilkynningarskylda almennings og annarra, fötluð börn og vernd þeirra, þungaðar konur og ófædd börn, meðferð barnaverndarmála fyrir dómi, réttindi barna til að tjá sig og aðild þeirra að málum, ráðstöfun barns í fóstur og kostnaður vegna þess, tilsjónarmaður barns, réttur barns til umgengni við foreldra, kynforeldra og aðra aðstandendur, réttarstaða foreldris sem ekki fer með forsjá, sem og réttarstaða foreldris sem barn býr ekki hjá en er með sameiginlega forsjá og ferill mála þegar foreldrið tekur við umsjá barnsins, vistun barna á meðferðarheimilum, trúnaðarskylda skv. 8. mgr. 4. gr. laganna, kæranleiki ákvörðunar um vistun barns utan heimilis, fagteymi sem rannsakar voveiflegan dauða barns, heimildir Barnaverndarstofu til að fylgjast með búsetu kynferðisbrotamanna, breytt verkaskipting ríkis og sveitarfélaga og neyðarvistun barna, mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis.

II. Tilkynningarskylda almennings og annarra vegna barna.
    Í 6. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 16. gr. laganna þar sem kveðið er á um tilkynningarskyldu almennings. Breytingin miðar að því að gera ákvæðið skýrara og felur í sér að öllum beri að tilkynna til barnaverndarnefndar ef þeir hafa ástæðu til að ætla að barn búið við óviðunandi uppeldisaðstæður, verði fyrir ofbeldi eða annarri vanvirðandi háttsemi eða stofni heilsu sinni og þroska í alvarlega hættu. Nefndin ræddi mjög ítarlega þessar skilgreiningar vegna tilkynningarskyldunnar. Mikilvægt er að fólk veigri sér ekki við að tilkynna og orðalag ákvæðisins verður því að vera nægilega opið til þess að undir þessi atriði falli ýmiss konar aðstæður og hegðun sem ber sannanlega að tilkynna. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að í ákvæðinu séu notaðir hefðbundnir flokkar og að innan þeirra megi skilgreina allar þær aðstæður sem reyna þarf á.
    Í 17. gr. laganna er kveðið á um tilkynningarskyldu þeirra sem afskipti hafa af börnum. Í 7. gr. frumvarpsins er lögð til orðalagsbreyting á 1. mgr. 17. gr. til samræmis við þá breytingu sem lögð er til á 16. gr. laganna. Sem fyrr er þó kveðið á um að hverjum þeim sem stöðu sinnar og starfa vegna hefur afskipti af málum barna eða þungaðra kvenna sé skylt að tilkynna um aðstæður sem lýst er í 16. gr. laganna. Í 2. mgr. 17. gr. eru svo tilteknar sérstaklega ákveðnar starfsstéttir sem gert er skylt sérstaklega að fylgjast með hegðun, uppeldi og aðbúnaði barna eftir því sem við verður komið. Í athugasemdum við greinina með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2002 segir að þótt upptalningin sé nokkuð ítarleg sé henni ekki ætlað að vera tæmandi. Nefndin tekur undir það enda mikilvægt að skyldan hvíli á öllum þeim sem starfa með börnum eða hafa með höndum félagslega þjónustu eða ráðgjöf. Þrátt fyrir þetta telur nefndin rétt að bæta við náms- og starfsráðgjöfum við upptalninguna enda eru þegar tilteknir þar kennarar, félagsráðgjafar o.fl.
    Nefndin áréttar mikilvægi þess að ákvæðið sé ekki of takmarkandi eða leggi þá skyldu á hinn almenna borgara að meta aðstæður barns áður en hann tilkynnir aðstæður sem ætla má að falli undir ákvæðið. Tilkynningar af þessu tagi eru mjög mikilvægar og geta stuðlað að því að börn og fjölskyldur þeirra fái þá hjálp og þann stuðning sem þau þurfa. Meðal þeirra þátta sem nefndin ræddi sérstaklega tengda tilkynningarskyldunni voru vanræksla barna og ofbeldi á heimilum barna.

i. Vanræksla barna.
    Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að mikilvægt væri að telja vanrækslu barna til aðstæðna sem tilkynna skyldi samkvæmt lögunum. Nefndin kynnti sér alvarleg áhrif vanrækslu á þroska barna og telur mjög mikilvægt að álíti fólk að barn búi við vanrækslu sé það tilkynnt til barnaverndarnefndar. Ekki verður þó annað séð en að slíkar aðstæður rúmist innan skilgreininga 6. gr. frumvarpsins enda vanræksla óviðunandi uppeldisaðstæður. Þá áréttar nefndin að Barnaverndarstofa hefur gefið út skilgreininga- og flokkunarkerfi en samkvæmt því eru tilkynningar flokkaðar í fjóra flokka: vanræksla, ofbeldi, áhættuhegðun barns og tilkynning vegna ófædds barn. Vanræksla er því skilgreind sem sérstakur flokkur og er vanrækslu svo skipt enn frekar niður í líkamlega vanrækslu, vanrækslu varðandi umsjón og eftirlit, vanrækslu varðandi nám og tilfinningalega/sálræna vanrækslu. Ljóst er því að tekið er sérstaklega á vanrækslu í framkvæmdinni. Nefndin áréttar að sé að finna meinbugi á því að tilkynnt sé vegna vanrækslutilfella þyrfti að kynna sérstaklega tilkynningarskylduna þeim fagaðilum sem vinna með börn, hvað í henni felst og hvenær skuli tilkynna. Í 2. mgr. 17. gr. laganna eru taldar upp nokkrar starfsstéttir sem þurfa sérstaklega að vera vakandi í þessum efnum og telur nefndin mikilvægt að gætt sé að því að halda einstaklingum í þessum stéttum ávallt upplýstum um skyldu sína til að tilkynna sé ástæða til að ætla að barn búi við óviðunandi uppeldisaðstæður, verði fyrir ofbeldi eða annarri vanvirðandi háttsemi eða stofni heilsu sinni og þroska í alvarlega hættu. Þá er mikilvægt að þeim sé kynnt sérstaklega skilgreininga- og flokkunarkerfi Barnaverndarstofu.

ii. Ofbeldi á heimilum barna.
    Barnaheill gáfu nýlega út skýrsluna Börn sem eru vitni að heimilisofbeldi þar sem rannsakaður var stuðningur við börn sem búa við heimilisofbeldi í Reykjavík. Nefndin fékk Barnaheill sérstaklega á sinn fund til að kynna skýrsluna og fara yfir efni hennar og samspil við fyrirliggjandi frumvarp.
    Barnaheill komast m.a. að því að brýn þörf sé á endurskoðun á málefnum barna sem verða vitni að ofbeldi á heimilum sínum. Samtökin telja að auka þurfi vitund um að börn kvenna sem verða fyrir ofbeldi af hálfu maka séu einnig fórnarlömb ofbeldis. Barnaheill telja að þörf sé á heildstæðri stefnu og huga þurfi að löggjöf. Samtökin árétta að börnin séu fórnarlömb ofbeldis verði þau vitni að því. Þau telja að styrkja þurfi fræðslu fagfólks svo það geti náð til barna sem búa við heimilisofbeldi og veitt þeim stuðning. Barnaheill telja afar mikilvægt að rætt sé við börn sem búa á heimilum þar sem ofbeldi á sér stað, hlustað á þau og að markvisst mat fari fram á líðan þeirra svo hægt sé að veita þeim viðeigandi aðstoð. Í skýrslunni er bent á að tryggja þurfi að verklagsreglur séu til staðar auk þess sem gerðar eru alvarlegar athugasemdir við að ekki sé ávallt fylgt eftir málum barna sem búa á heimili þar sem ofbeldi viðgengst.
    Nefndin telur niðurstöður Barnaheilla mjög alvarlegar og áréttar mikilvægi þess að börn séu vernduð. Samkvæmt skilgreininga- og flokkunarkerfi Barnaverndarstofu flokkast það sem andlegt ofbeldi þegar barn verður vitni að ofbeldi á heimili sínu. Nefndin telur því alveg skýrt að verði barn vitni að ofbeldi á heimili sínu falli það undir tilkynningarskyld tilfelli. Áréttar nefndin því að mikilvægt er að kynna ítarlega tilkynningarskylduna fyrir þeim starfsstéttum sem taldar eru upp í 2. mgr. 17. gr. laganna. Þá er jafnframt mikilvægt að upplýsa lögreglumenn sem hugsanlega koma á heimili þar sem ofbeldi viðgengst um skyldu sína til að tilkynna í málum sem þessum. Nefndin beinir því til Barnaverndarstofu og velferðarráðuneytis að tryggja að upplýsingaefni um þetta sé aðgengilegt og aðilar sem málin varða séu upplýstir um skyldu sína.
    Þá ítrekar nefndin að í skilgreininga- og flokkunarkerfi Barnaverndarstofu og í handbók stofunnar er að finna nokkuð ítarlegar upplýsingar og verklagsreglur um það hvernig fara skuli með mál af þessu tagi. Reglurnar eru því til en rétt er að Barnaverndarstofa og velferðarráðuneytið skoði hvort skerpa þurfi á þeim.

III. Fötluð börn og vernd þeirra.
    Þeim sjónarmiðum var hreyft fyrir nefndinni að tryggja þyrfti að barnaverndarlög tækju jafnt til fatlaðra sem ófatlaðra barna. Lýst var yfir áhyggjum af því að hve litlu leyti barnaverndarlög og barnaverndaryfirvöld hafa litið til hagsmuna fatlaðra barna og þeirra úrræða sem þeim bjóðast. Bent var á að barnaverndaryfirvöld hefðu ekki eftirlit með vistunarúrræðum fyrir fötluð börn. Þá var áréttað mikilvægi þess að ákvæði barnaverndarlaga væru í samræmi við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Nefndin bendir á að barnaverndarlög eru til verndar öllum börnum, enda segir í 1. mgr. 1. gr. laganna að börn eiga rétt á vernd og umönnun og að þau skuli njóta réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska. Fötluðum börnum er því veitt sama lagavernd og öðrum með lögunum. Þau úrræði sem heyra undir lögin eru eðli málsins samkvæmt úrræði vegna barnaverndar, t.d. vegna fósturs, vistunar og meðferðar barns á grundvelli ákvörðunar barnaverndarnefndar. Markmið laganna er að tryggja að börn sem búa við óviðunandi aðstæður eða börn sem stofna heilsu sinni og þroska í hættu fái nauðsynlega aðstoð. Á þetta við um fötluð sem ófötluð börn. Í málum sem þessum er gripið til úrræða á grundvelli barnaverndarlaga og vegna barnaverndarmáls. Nefndin áréttar að sé um að ræða barnaverndarmál þar sem barn er með fötlun gilda um það sömu lög og reglur og barnaverndarmál ófatlaðs barns. Úrræði sem tengjast þjónustu við fatlað fólk, sbr. lög um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, eru því annars eðlis og markmið þeirra annað. Þar er um að ræða þjónustu vegna fötlunar einstaklingsins og er markmið með þjónustunni að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi, sbr. 1. gr. laga nr. 59/1992. Eftirlit með slíkum úrræðum fer eðlilega samkvæmt lögum nr. 59/1992.
    Nefndin hefur þó tekið til sérstakrar skoðunar heimili sem starfrækt eru skv. 91. gr. barnaverndarlaga, hvort sem slík heimili eru einkaheimili skv. 1. mgr. ákvæðisins eða annars konar heimili skv. 2. mgr. en þar er einkum átt við sumarbúðir og sumardvalarheimili. Ákvæðið kveður á um að heimili sem þessi þurfi að sækja um leyfi, eftir atvikum, til barnaverndarnefndar eða Barnaverndarstofu. Þá er kveðið á um að ráðherra setji reglugerð þar sem m.a. sé kveðið á um skilyrði fyrir leyfisveitingu, samninga um vistun, stuðning og eftirlit. Þar sem barnaverndarlög eiga við um öll börn telur nefndin ljóst að starfsemi heimilis sem fellur undir ákvæði 91. gr. og tekur við fötluðum börnum sé leyfisskyld. Þetta virðist þó ekki hafa verið ríkjandi túlkun ákvæðisins enda algengt að litið sé svo á að slík heimili sinni þjónustu við fatlað fólk og falli því undir lög nr. 59/1992. Hefur þetta í för með sér að barnaverndaryfirvöld hafa ekki aðkomu að leyfisveitingu fyrir slík heimili séu þau fyrir börn með fötlun eða fjölþættan vanda og þar af leiðandi ekkert eftirliti með heimilunum. Í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks er lögð áhersla á rétt barna til að búa hjá fjölskyldu sinni og að þeim sé tryggt heimili líkt og öðrum börnum. Þannig er ekki gert ráð fyrir því að fötluð börn búi á sérstökum heimilum eða stofnunum sökum fötlunar sinnar enda njóti þau sömu réttinda og önnur börn samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Fötluð börn eiga því að njóta sömu verndar og önnur börn fari þau í sumarbúðir eða á sumardvalarheimili. Séu rekin heimili sem falla undir 91. gr. laganna en eru sniðin að sérþörfum barns með sérstakar þarfir eða fjölþættan vanda verður að tryggja að um starfsemina gildi ekki vægari kröfur og að með henni sé haft jafn öflugt eftirlit og með öðrum heimilum sem falla undir 91. gr. Nefndin telur mikilvægt að tryggja fötluðum börnum sömu vernd og sama rétt og öðrum börnum að þessu leyti og telur svo ekki vera nema öll heimili sem falla undir 91. gr. laganna séu leyfisskyld. Leggur nefndin því til að tekin verði af öll tvímæli um að starfsemin sé ávallt leyfisskyld jafnvel þótt starfsemi heimilanna heyri jafnframt undir önnur lög. Bendir nefndin í þessu tilfelli á að fari jafnframt fram þjónusta við fötluð börn á heimilinu fer um hana og eftirlit með henni samkvæmt lögum um málefni fatlaðs fólks. Samkvæmt þessu getur heimili sætt eftirliti tveggja aðila í stjórnsýslunni en nefndin bendir þó á að verði sett á stofn óháð eftirlitsstofnun yrði heildareftirlit á einni hendi. Í því samhengi vísar nefndin til umfjöllunar sinnar um eftirlitsstofnunina í XVII. kafla álits þessa um mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis.
    Nefndin taldi í nýlegu áliti sínu um frumvarp til breytinga á lögum um málefni fatlaðra rétt að fagna því að til stæði að lögleiða samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks (þskj. 550, 256. mál). Þá lagði nefndin til breytingartillögu við frumvarpið þar sem ráðherra er gert að leggja fram á Alþingi eigi síðar en 1. október 2011 tillögu til þingsályktunar um framkvæmdaáætlun í málefnum fatlaðs fólks. Í henni skal m.a. tímasetja aðgerðir vegna lögfestingar samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 59/1992. Nefndin áréttar hér mikilvægi þess að vinnu við lögfestingu samningsins ljúki sem fyrst og beinir nefndin því til velferðarráðherra og velferðarráðuneytis að við þá vinnu verði skoðuð sérstaklega ákvæði barnaverndarlaga og kannað hvort gera skuli breytingar á þeim.

IV. Þungaðar konur og vernd ófæddra barna.
    Nefndin ræddi nokkuð aðstæður þungaðra kvenna. Í frumvarpinu er nú kveðið skýrt á um tilkynningarskyldu ef ástæða er til að ætla að heilsu eða lífi ófædds barns sé stefnt í hættu með óviðunandi eða háskalegu líferni þungaðrar konu eða með því að þunguð kona er beitt ofbeldi. Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að mikilvægt væri að tilkynningarskyldan næði jafnframt til þeirra tilvika þegar ætla mætti að þunguð kona væri beitt ofbeldi enda væri með því heilsu bæði hins ófædda barns og móður vernduð með tryggari hætti. Tekur nefndin undir þessi sjónarmið og leggur til breytingu þessu til samræmis.
    Nefndin ræddi jafnframt í tengslum við vernd ófæddra barna þau úrræði sem í boði eru sé talið að þunguð kona stofni heilsu eða lífi hins ófædda barns í hættu. Samkvæmt 30. gr. laganna skal barnaverndarnefnd þá beita úrræðum laganna í samráði við konuna og eftir atvikum gegn vilja hennar í samráði við forsjáraðila hennar hafi hún ekki náð lögræðisaldri. Ef slík úrræði koma ekki að gagni getur barnaverndarnefnd sett fram kröfu um sviptinu sjálfræðis samkvæmt ákvæðum lögræðislaga og gilda þá ákvæði þeirra laga. Í lögræðislögum, nr. 71/1997, er að finna skýrar málsmeðferðarreglur sem miða m.a. að því tryggja réttarstöðu þeirra sem krafist er að verði sviptir lögræði. Telur nefndin því eðlilegt að svipting sé gerð í samræmi við lögræðislög.

V. Meðferð barnaverndarmála fyrir dómi.
i. Flýtimeðferð mála.
    Í b-lið 25. gr. frumvarpsins er lagt til nýtt ákvæði um að mál samkvæmt ákvæðum X. kafla laganna sæti ávallt flýtimeðferð í samræmi við ákvæði XIX. kafla laga um meðferð einkamála. Þau mál sem hér um ræðir eru forsjársvipting, sbr. 29. gr. laganna, og endurskoðun ráðstafana skv. 2. mgr. 34. gr. þegar foreldri hefur verið svipt forsjá og foreldri eða barn sem náð hefur 15 ára aldri dregur til baka samþykki sitt fyrir úrræði utan heimilis. Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að ekki væri þörf á ákvæðinu þar sem málshraðaregla 3. mgr. 54. gr. laganna ætti ávallt við. Að auki ætti flýtimeðferð samkvæmt framangreindum kafla laga um meðferð einkamála ekki allskostar við þar sem þar væri kveðið á um flýtimeðferð mála þegar aðili höfðar mál vegna ákvörðunar eða athafnar stjórnvalds en þegar um væri að ræða forsjársviptingu væri það stjórnvald sem höfðaði mál.
    Nefndin telur hér um að ræða mjög mikilsverð réttindi auk þess sem óvissa í langan tíma getur haft alvarlegar afleiðingar fyrir það barn sem um ræðir. Því telur nefndin eðlilegt að kveða á um flýtimeðferð þeirra. Til eru dæmi þess að dómarar hafa hafnað því að mál af þessu tagi sæti flýtimeðferð og því verður ekki annað séð en að full þörf sé á því að lögfesta ákvæðið. Hvað varðar vísun í ákvæði laga um meðferð einkamála áréttar nefndin að verði ákvæðið samþykkt með þessum hætti er vilji löggjafans skýr um að mál af þessu tagi skulu sæta flýtimeðferð. Þó svo að orðalag ákvæðis 123. gr. laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991, samræmist ekki að fullu þeim málum sem sæta eiga flýtimeðferð vegna þess að einhverjum tilfellum höfðar stjórnvald málið, breytir það engu um skyldu samkvæmt ákvæðinu enda hefur ákvæðið þá verið rýmkað í þessu tilfelli til að ná yfir slík mál.

ii. Sérfróðir meðdómendur.
    Það nýmæli er að finna í 26. gr. frumvarpsins að fortakslaust skuli kveðja til sérfróða meðdómsmenn til setu í dómi í málum skv. X. kafla laganna. Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að ekki væri ávallt þörf á slíkum sérfróðum meðdómendum, þeir væru dýrir og það gæti tafið mál að finna hæfa meðdómsmenn. Nefndin áréttar að barnaverndarmál geta verið flókin og málin sem heyra undir X. kafla laganna varða mikilvæg réttindi barna og foreldra og því brýn þörf á að til staðar sé sérþekking í dómi. Nefndinni hefur jafnframt verið kynnt að sérfróðir meðdómendur eru kvaddir til í meiri hluta mála af þessu tagi og því er hvorki um mikinn kostnaðarauka að ræða né töf á málshraða frá núverandi fyrirkomulagi.

VI. Réttindi barna til að tjá sig og aðild þeirra að málum.
    Í 46. gr. gildandi laga er kveðið á um að gefa skuli barni sem náð hefur 12 ára aldri kost á að tjá sig um mál sitt við málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd. Í fyrirliggjandi frumvarpi er þetta ákvæði fellt brott þannig að meginreglan verði sú að gefa skuli barni kost á að tjá sig um mál sem það varðar í samræmi við aldur þess og þroska. Er sú breyting í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Þá er lagt til að sambærileg regla verði lögfest um málsmeðferð fyrir dómi, sbr. 27. gr. frumvarpsins. Almenn ánægja er með þá breytingu sem hér er lýst og telur nefndin hana mjög jákvæða.
    Í 55. gr. laganna er kveðið á um að barni sem náð hefur 15 ára aldri skuli tilkynnt um málshöfðun og gefinn kostur á að gæta réttar síns. Nefndin ræddi hvenær þessi réttur barns virkjaðist og hvort barn gæti þá átt aðild að máli ef mál hefst áður en það nær 15 ára aldri en er enn til vinnslu þegar barn verður 15 ára. Nefndin áréttar að börnum 15 ára og eldri er tryggður réttur til aðildar að máli í nokkrum ákvæðum laganna, t.d. þegar vinna á áætlun um meðferð máls skv. 23. gr. og þegar nýta á úrræði utan heimilis með samþykki foreldra og barns skv. 25. gr. Þá er beinlínis gert ráð fyrir því í 34. gr. laganna að barn sem náð hefur 15 ára aldri geti afturkallað samþykki sitt fyrir tímabundnu úrræði. Var nefndinni tjáð að framkvæmd þessa ákvæðis væri með þeim hætti að barn sem vistað hefði verið tímabundið með samþykki foreldra fyrir 15 ára aldur gæti þegar það væri 15 ára látið reyna á rétt sinn og krafist endurskoðunar ráðstöfunar. Ljóst er því að í framkvæmd hafa ákvæðin verið skýrð rúmt enda um mikilvæg réttindi að ræða sem eðlilegt er að barn njóti óháð því hvenær mál þess hófst. Nefndin áréttar því að hefjist mál, hvort sem er fyrir barnaverndarnefnd eða dómi, áður en barn verður 15 ára gamalt getur það þegar það nær þeim aldri fengið aðild að málinu í samræmi við ákvæði laganna.

VII. Ráðstöfun barns í fóstur og kostnaður vegna þess.
i. Leyfi til að taka barn í fóstur.
    Nefndin ræddi nokkuð ítarlega málefni barna í fóstri. Meðal annars ræddi nefndin leyfi til að taka barn í fóstur. Kveðið er á um slík leyfi í 66. gr. laganna og segir þar að það sé Barnaverndarstofa sem veiti leyfin. Nefndinni voru tjáðar áhyggjur af því að ekki væru til reglur um málsmeðferð og sviptingu leyfis ef upp kæmu tilvik þar sem taka þyrfti barn úr fóstri. Þar með væri hætta á því að annað barn færi á heimili þar sem aðstæður væru óviðunandi. Nefndin áréttar að leyfi til að taka við barni í fóstur er bundið viðkomandi barni. Í 12. gr. reglugerðar nr. 804/2004, um fóstur, er kveðið á um það að í hvert sinn sem fósturforeldrar óska eftir að taka barn í fóstur skulu þeir sækja um leyfi að nýju til Barnaverndarstofu. Komi upp atvik sem verða til þess að barn er tekið úr fóstri er það því stofunnar að meta hvort gefa eigi út leyfi að nýju. Séu aðstæður óviðunandi eða ástæður þess að barn er tekið úr fóstri með þeim hætti að ekki sé eðlilegt að leyfi sé veitt að nýju kemur því ekki til þess.

ii. Greiðslur vegna fósturs.
    Nefndinni voru kynntar athugasemdir þess efnis að ekki væri nægilega skýrt kveðið á um réttindi og starfsskilyrði fósturforeldra auk þess sem hagsmunafélög þeirra hefðu ekki aðkomu að því að semja um kaup sín og kjör. Aftur á móti er kveðið á um aðkomu sveitarfélaga og Barnaverndarstofu að gerð reglugerðar þar sem kveðið er á um fjárhæð gjalda sem sveitarfélögum ber að greiða fyrir fóstur. Nefndin telur mikilvægt að jafnframt sé haft samráð við hagsmunafélög fóstur- og vistforeldra þar sem til staðar er reynsla af fóstri og þeim kostnaði sem því fylgir. Leggur nefndin því til breytingu þessu til samræmis.
    Nefndin ræddi jafnframt það fyrirkomulag að umönnunargreiðslur fylgi barninu ekki til fósturforeldra og áréttar að barn þarf hið minnsta sömu umönnun og það þurfti hjá foreldrum sínum. Telur nefndin því mikilvægt að velferðarráðuneytið skoði fyrirkomulag umönnunargreiðslna og mögulegar breytingar á þessu.

iii. Skólamál barna í tímabundnu fóstri utan lögheimilissveitarfélags.
    Í 3. mgr. 40. gr. frumvarpsins er að finna nýmæli um skólagöngu fósturbarna í tímabundnu fóstri. Skal það sveitarfélag þar sem fósturforeldrar eiga lögheimili greiða allan venjubundinn kostnað sem hlýst af skólagöngu barns í fóstri. Sveitarfélag sem ráðstafar barni í tímabundið fóstur skal þó greiða kostnað vegna sérfræðiþjónustu eða sérþarfa fósturbarns. Ákvæðið hefur hlotið mikla gagnrýni frá smærri sveitarfélögum á landsbyggðinni sem telja að það feli í sér íþyngjandi skyldur fyrir þessi sveitarfélög auk þess sem farið sé gegn þeirri meginreglu að sveitarfélögum sé ekki skylt að veita íbúum annarra sveitarfélaga þjónustu að kostnaðarlausu. Þá hafa nefndinni verið kynnt sjónarmið þess efnis að lögfesting ákvæðisins vinni gegn hagsmunum fósturbarna enda sé meginhluti fósturheimila á landsbyggðinni og lítil sveitarfélög og skólar eigi oft erfitt með að mæta auknum kostnaði vegna skólagöngu fósturbarna. Ákvæðið geti því orðið til þess að ekki verði unnt að koma börnum í fóstur til bestu mögulegu fósturforeldra vegna áhyggja af kostnaði sem lögheimilissveitarfélag fósturforeldra verður fyrir.
    Kostnaðarskiptingin sem kveðið er á um í greininni byggist á áliti menntamálaráðuneytisins frá 14. október 2009 þar sem fram kemur að viðtökusveitarfélagi ber að greiða almennan kostnað vegna fósturbarnsins með sama hætti og almennt er greitt vegna annarra barna í sveitarfélaginu. Nefndinni barst í janúar sl. umsögn mennta- og menningarmálaráðuneytisins um málið þar sem fram kemur að ráðuneytið telji að gjalda verði varhug við því að lögfesta þá túlkun sem fram kemur í álitinu. Telur ráðuneytið að fjalla þurfi um málið heildstætt, bæði í grunnskólalögum og barnaverndarlögum, í góðri sátt við öll sveitarfélög í landinu. Tekur nefndin undir þessi sjónarmið og telur mikilvægt að skipting kostnaðar vegna skólagöngu barna í tímabundnu fóstri sé gerð með þeim hætti að um hana ríki sátt og staðinn sé vörður um hag barna. Menntamálanefnd Alþingis hefur nú til umfjöllunar frumvarp til laga um breytingu á grunnskólalögum (þskj. 1290, 747. mál). Í frumvarpinu er m.a. lögð til breyting á 5. gr. grunnskólalaga þar sem kveðið er á um að mennta- og menningarmálaráðherra setji reglugerð í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og önnur stjórnvöld, þar sem m.a. skuli kveðið á um skólagöngu fósturbarna, bæði fagleg og fjárhagsleg málefni og samstarf aðila. Í athugasemdum um ákvæðið er farið yfir forsögu málsins, fyrra álit menntamálaráðuneytis og þá breytingu sem lögð er til á barnaverndarlögum. Þá segir í athugasemdunum að meginástæða þess að lagt sé til að mennta- og menningarmálaráðherra setji reglugerð sé „viðvarandi ágreiningur um málefni fósturbarna sem eru vistuð tímabundið á einkaheimilum utan lögheimilissveitarfélags. Ágreiningurinn hefur einkum verið um kostnaðarskiptingu milli sveitarfélaga vegna skólagöngu fósturbarnanna en einnig hafa komið upp mál sem tengjast málsmeðferð og faglegum þáttum hvað varðar skólagöngu barnsins og í sumum tilvikum hafa fósturbörn ekki fengið skólavist eða erfiðleikar hafa komið upp tilhögun skólavistar. Gert er ráð fyrir að mennta- og menningarmálaráðuneytið vinni að slíkri reglugerð í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og önnur stjórnvöld, þ.m.t. velferðarráðuneytið vegna barnaverndarlaga og innleiðingar þeirra og innanríkisráðuneytið vegna mögulegrar aðkomu Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga að úrlausn þessara máls.“
    Með vísan til þess að málinu hefur verið fundinn farvegur í frumvarpi mennta- og menningarmálaráðherra og þess að skólamál heyra undir málefnasvið menntamálanefndar leggur nefndin til þá breytingu að í stað þess að kveðið sé á um skiptingu kostnaðar í lagákvæði verði vísað til þess að um hann fari samkvæmt grunnskólalögum og þar með reglugerðinni sem mennta- og menningarmálaráðherra setur með stoð í þeim lögum.

VIII. Tilsjónarmaður barns.
    Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að þegar foreldrar hefðu afsalað sér forsjá eða verið sviptir henni skyldi ávallt skipa barni lögráðamann eða svokallaðan tilsjónarmann. Nefndin áréttar að í 32. gr. barnaverndarlaga er heimild til að skipa lögráðamann í málum sem þessum og það er barnaverndarnefndar að meta það hverju sinni hvort það þjóni hagsmunum barnsins. Nefndin áréttar að vissulega getur verið mikilvægt fyrir hag barns að því sé skipaður sérstakur lögráðamaður eða tilsjónarmaður en þó þarf einnig að líta til þess að í tilfellum þar sem foreldrar fara ekki lengur með forsjá barns og því er komið í fóstur er mikið rót í lífi barnsins og á högum þess. Barn þarf að kynnast og tengjast fósturforeldrum sínum og það getur verið erfitt fyrir það að þurfa jafnframt að kynnast, tengjast og læra að treysta tilsjónarmanni. Þá er ekki séð að ávallt sé þörf fyrir slíkan aðila og leggur nefndin því ekki til breytingar á ákvæðinu.
     Nefndinni var jafnframt bent á mikilvægi þess að barni sem er hér á landi án forsjáraðila sé fenginn tilsjónarmaður sem fylgi barninu í gegnum allt ferli þar til mál þess er til lykta leitt. Nefndin tekur undir mikilvægi þessa en bendir jafnframt á að slík lagaskylda er í 3. mgr. 34. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002. Þar er kveðið á um að ef fylgdarlaust barn, þ.e. einstaklingur undir átján ára aldri, sbr. 44. gr. sömu laga, sækir um hæli skuli stjórnvald skipa því talsmann úr hópi lögmanna. Nefndin ræddi þó jafnframt þær aðstæður ef um væri að ræða íslenskt barn sem ekki væri að sækja um hæli en áréttar að slík mál eru ávallt barnaverndarmál. Kæmi til þess í máli af þessu tagi að svipta þyrfti foreldra forsjá eða að þeir afsöluðu sér forsjá ætti framangreind 32. gr. barnaverndarlaga við.

IX. Réttur barns til umgengni við foreldra, kynforeldra og aðra aðstandendur.
    Í barnaverndarlögum er orðið „foreldrar“ skilgreint á þann hátt í 3. mgr. 3. gr. laganna að með því sé að jafnaði átt við þá sem fara með forsjá barns og um inntak forsjár fari samkvæmt ákvæðum barnalaga. Hugtakið nær þannig bæði yfir kynforeldra barns, stjúpforeldra og sambúðarforeldra fari þeir með forsjána. Í nokkrum ákvæðum laganna og frumvarpsins er orðið kynforeldrar notað, m.a. þegar kveðið er á um rétt barns í fóstri til umgengni við kynforeldra, sbr. 36. gr. frumvarpsins og 74. gr. laganna, rétt barns sem vistað er á heimili eða stofnun til umgengni við kynforeldra, sbr. 81. gr. laganna, og rétt kynforeldris til að taka við umsjá sé það talið barni fyrir bestu ef foreldri sem barn býr hjá afsalar sér umsjá eða er svipt henni. Orðið kynforeldrar er ekki skilgreint sérstaklega í lögunum en nefndin telur ljóst af orðinu að hér sé átt við líffræðilegt foreldri. Með orðalagi ákvæðanna er börnum því mismunað þar sem réttur þeirra til umgengni við foreldra sína er ekki lögbundin nema um kynforeldri sé að ræða. Orðanotkun laganna er jafnframt nokkuð úr takti við lagaþróun síðustu ára, t.d. með tilliti til lagabreytinga sem miða að því að tryggja jafnan rétt og jafna stöðu samkynhneigðra í samfélaginu. Vert er að benda á í þessu samhengi á 6. gr. barnalaga þar sem kveðið er á um að kona sem elur barn sem getið er við tæknifrjóvgun teljist móðir þess. Sú kona er þá kynforeldri barnsins. Í ákvæðinu er einnig kveðið á um að kona sem samþykkt hefur að tæknifrjóvgun fari fram á eiginkonu eða sambýliskonu sinni samkvæmt ákvæðum laga um tæknifrjóvgun telst foreldri barns sem þannig er getið. Sú kona er þó ekki kynforeldri barnsins og þar með hefur barn lagalega ekki sama rétt til umgengni við þær aðstæður sem lýst er að framan.
    Nefndin telur mikilvægt að breyta orðnotkun í lögunum þannig að barn hafi sama rétt til umgengni við foreldri sitt hvort sem um er að ræða kynforeldri eða ekki. Leggur nefndin því til breytingu á 3. gr. laganna þannig að við skilgreiningu orðsins foreldri sé vísað til I. kafla barnalaga þar sem talin eru upp þau tengsl sem gert geti einhvern að foreldri. Að auki er lögð til breyting á öðrum ákvæðum barnaverndarlaga og fyrirliggjandi frumvarps þar sem orðið „kynforeldri“ kemur fyrir þannig að þar standi ávallt „foreldri“.
    Nefndin ræddi þónokkuð umgengni barns við aðra aðstandendur sína en foreldra þegar barn er í fóstri eða vistað á heimili eða stofnun. Rétt er að geta þess að í þeim ákvæðum sem að framan eru talin er ávallt kveðið á um rétt barns til umgengni við kynforeldra sem og aðra sem því eru nákomnir. Nefndin telur hér um mikilvægan rétt að ræða enda á barn oft stóran hóp aðstandenda sem standa því nærri og bera hag þess fyrir brjósti. Mikilvægt er í barnaverndarmálum að tengsl barns við ættingja sína, t.a.m. ömmur og afa, séu virt og því séu tryggðar leiðir til að halda þeim tengslum. Nefndinni voru auk þess kynntar upplýsingar þess efnis að í framkvæmd væri ávallt reynt að leita fyrst til þeirra sem eru barni nákomnir enda sé það minnst röskun fyrir barnið að fara til fólks sem það þekkir og treystir. Ljóst er þó að ekki er ávallt hægt að koma því við og þá skiptir máli að tengsl barns við þá sem eru því nákomnir fái að haldast og dafna. Til að tryggt sé að þessi regla sé viðhöfð leggur nefndin til breytingu þess efnis að heimili sem barn er tengt tilfinningalegum tengslum skuli ganga fyrir við val á vistunaraðila séu skilyrði laganna uppfyllt að öðru leyti og það talið barni fyrir bestu.

X. Réttarstaða foreldris sem ekki fer með forsjá sem og réttarstaða foreldris sem barn býr ekki hjá en er með sameiginlega forsjá og ferill mála þegar foreldrið tekur við umsjá barnsins.
    Í 35. gr. frumvarpsins er lagt til að við lögin bætist tvö ný ákvæði. Hið fyrra varðar réttarstöðu foreldris sem ekki fer með forsjá barns, ef foreldri sem fer eitt með forsjá barnsins afsalar sér umsjá eða forsjá, kveðinn er upp úrskurður um tímabundna vistun barns utan heimilis eða forsjársvipting á sér stað. Hið síðara varðar réttarstöðu foreldris sem barn býr ekki hjá þegar um sameiginlega forsjá er að ræða og foreldri sem barnið býr hjá afsalar sér umsjá barns eða kveðinn er upp úrskurður um tímabundna vistun þess utan heimilis. Þessi ákvæði laganna voru rædd nokkuð ítarlega í meðförum nefndarinnar svo og samspil þeirra við barnalög en í þeim lögum er að finna lagareglur um forsjá barns.
    Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að óeðlilegt væri að þegar foreldri sem ekki hefði forsjá væri falin umsjá barns giltu um það sömu reglur og um tímabundið fóstur. Því fylgdi skylda til að greiða foreldrinu greiðslur vegna fósturs, sbr. 75. gr. laganna, sem væri óeðlilegt og vart samræmanlegt grundvallarreglu um framfærsluskylda foreldra. Nefndin áréttar að foreldri er framfærsluskylt og í aðstæðum sem þessum er eðlilegt að hitt foreldrið greiði meðlag með barni sínu til þess sem tekur við umsjá eða forsjá þess. Þá telur nefndin eðlilegt að aðstæður hverju sinni séu metnar og ekki sé víst að hverju sinni sé grundvöllur fyrir fósturgreiðslum, til að mynda mætti leiða að því líkur að ekki sé ástæða til greiðslu hárra fósturgreiðslna ef umgengni foreldris hefur verið mikil og það hefur tekið virkan þátt í uppeldi og umönnun barnsins. Nefndin bendir þó á að mikilvægt sé að meta aðstæður faglega, greina þá aðstoð sem viðkomandi foreldri þarf til að geta sinnt umsjár- og forsjárskyldum sínum og aðstoða viðkomandi í samræmi við þarfir hans. Slík aðstoð getur vissulega falið í sér greiðslur en auk þess getur þurft að koma til annars konar aðstoð vegna aðstæðna foreldrisins og/eða barnsins. Aldrei má gleyma því að það er hagur barnsins og vernd þess sem vera skal í fyrirrúmi og það er oftast barni fyrir bestu að vera hjá foreldri sínu. Ekki má heldur horfa fram hjá því að ástæður þess að foreldrið tekur við umsjá barnsins geta reynst bæði barni og foreldri mjög erfiðar. Leggur nefndin því ekki til að greiðslur þær sem kveðið er á um í ákvæðinu séu felldar niður en leggur þó til orðalagsbreytingu þannig að reglurnar um tímabundið fóstur eigi við eftir því sem við á. Þannig sé það háð mati hverju sinni hvort fósturgreiðslur eigi að koma til.
    Nefndin ræddi sérstaklega ástæður þess að meta þyrfti hæfi foreldris sem tekur við umsjá barns þegar um sameiginlega forsjá er að ræða. Telur nefndin mikilvægt að svo sérstakar lagareglur séu rökstuddar ítarlega enda er það algengt þegar um sameiginlega forsjá er að ræða að barn búi í reynd hjá báðum foreldrum og að þeir taki báðir að fullu þátt í raunverulegri umsjá og uppeldi barnsins. Vegna athugasemda sem gerðar eru við að barnaverndarnefnd meti hæfi foreldris sem tekur við umsjá barns telur nefndin vert að árétta að sé um að ræða sameiginlega forsjá og foreldrið sem barn býr hjá afsalar sér forsjá eða er svipt henni fer hitt foreldrið eftir það eitt með forsjá barnsins. Það er eingöngu þegar umsjá barnsins breytist sem kveðið er á um að barnaverndarnefnd meti sérstaklega hæfi foreldrisins. Ástæður þessa má rekja til hagsmuna barnsins. Þó svo að algengt sé að foreldrar með sameiginlega forsjá taki jafnan þátt í uppeldi og umönnun barns sem oft býr til jafns hjá báðum foreldrum er það ekki alltaf svo. Foreldrar eru misvel í stakk búnir að taka við umsjá barna sinna og þá sérstaklega þar sem horfa þarf til þeirra vandasömu aðstæðna sem barnið hefur undantekningarlaust búið við þegar kemur að ráðstöfun utan heimilis. Barnaverndarnefnd ber að gera skriflegan samning við þann sem valinn er til að fara með umsjá barns og í honum þarf m.a. að meta sérstaklega þörf barnsins fyrir stuðning. Tryggja þarf að foreldrið geti veitt þann stuðning áður en það tekur við umsjá barnsins. Þá má ekki líta fram hjá því að hér er um tímabundið úrræði að ræða og barnaverndarnefnd þarf að geta að ákveðnum tíma liðnum tekið umsjána aftur frá foreldri og fært yfir til hins. Þessi ráðstöfun er því frábrugðin því þegar um sviptingu eða afsal forsjár er að ræða enda fer um breytingu á forsjánni eftir ákvæðum barnalaga. Nefndin áréttar að það getur vissulega verið barninu fyrir bestu að hæfi foreldris sé metið og ekki síst þegar mikið hefur gengið á í lífi barnsins og nauðsynlegt er að veita því mikinn stuðning. Nefndin bendir þó á að þar sem forsjá hefur verið sameiginleg, foreldrar hafa farið sameiginlega með uppeldi og umönnun barns er vandasamt að sjá að mat á hæfi foreldris þurfi að fara fram. Við slíkar aðstæður hlýtur að teljast eðlilegt og barninu fyrir bestu að umsjá þess færist hreinlega frá einu foreldri til hins. Barnaverndarnefnd er þó hugsanlega ekki kunnugt um þessar aðstæður fyrr en kæmi að því að meta hæfi foreldrisins. Það yrði þá fljótafgreitt. Þar sem aftur á móti leikur vafi á hæfi foreldris til að annast barnið og tryggja því þann stuðning sem það þarf er mikilvægt að meta hæfi foreldris. Nefndin leggur því ekki til breytingu á ákvæðinu þar sem því er einvörðungu ætlað að tryggja vernd barna, enda liggi að baki málefnalegar ástæður og ítarlegur rökstuðningur af hálfu barnaverndanefndar.
     Þá gerir nefndin athugasemdir við að ekki séu skýrar reglur til um umsjá og bendir á að hugtakið er hvergi skilgreint í lögum. Var nefndinni kynnt að í framkvæmd væri talað um að það foreldri sem barn er með skráð lögheimili hjá fari með umsjá þess. Umsjárhugtakið byggist því á gildandi lagareglum um forsjá sem finna má í barnalögum en þar er kveðið á um að barn geti einungis haft lögheimili hjá öðru foreldri þótt forsjá þess sé sameiginlega hjá báðum foreldrum. Hvorki barnaverndarlög né barnalög hafa að geyma sérstaka skilgreiningu á því hvað felst í umsjá. Nefndin áréttar mikilvægi þess að lögin séu skýr og bendir á að skýr lagatexti um þessi málefni sé barni fyrir bestu. Nefndin telur mikilvægt að endurskoðuð verði ákvæði barnalaga er lúta að sameiginlegri forsjá barna og þar m.a. kveðið á um hvað felst í umsjá. Allsherjarnefnd hefur nú til umfjöllunar frumvarp til laga um breytingu á barnalögum, nr. 76/2003, þar sem lagðar eru til breytingar á ákvæðum er varða forsjá og umgengni (þskj. 1374, 778. mál). Leggur nefndin áherslu á að allsherjarnefnd hugi sérstaklega að þessu atriði.

XI. Vistun barna á meðferðarheimilum.
    Málefni meðferðarheimila hafa verið nokkuð í umræðu að undanförnu, m.a. vegna skýrslu Ríkisendurskoðunar um þjónustusamninga Barnaverndarstofu og lok þeirra. Nefndin tók málefni meðferðarheimila sérstaklega fyrir á fundum sínum auk þess sem hún ræddi á nokkrum fundum framangreinda skýrslu. Þá skilaði nefndin áliti um skýrsluna (þskj. 1417, 792. mál) og lagði fram beiðni um skýrslu frá velferðarráðherra um framgang mála vegna ábendinga Ríkisendurskoðunar í skýrslunni (þskj. 1421, 796. mál).
    Í skýrslu sinni kemst Ríkisendurskoðun m.a. að þeirri niðurstöðu að áherslubreytingar hafi orðið í meðferðarúrræðum fyrir börn á síðustu 15 árum. Heimilum hefur fækkað mjög og með tilkomu nýrra meðferðarúrræða hefur eftirspurn eftir meðferðarplássum farið minnkandi. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar er farið ítarlega yfir þær breytingar sem orðið hafa á meðferðarúrræðum á síðustu árum, t.d. áherslubreytingum, aukinni þjónustuþörf þeirra barna sem vistast á meðferðarheimilum og meiri þörf á fagmenntun meðferðaraðila.
    Á fundum nefndarinnar og í skýrslu Ríkisendurskoðunar kom fram að svokölluð fjölkerfameðferð (MST) sem fram fer á heimilum barnanna eða í tengslum við þau hefur dregið mjög úr því að börn séu vistuð utan heimila. Nefndin fagnar því að börn fái meðferð við hæfi í sínu nærsamfélagi og tekið séu heildstætt á meðferð barna með þátttöku foreldra og heimilisfólks. Mikilvægt er að tryggja að börn fái þau úrræði sem þau þarfnast en jafnframt að foreldrar fái þann stuðning sem þeir þurfa á að halda til að sinna foreldraskyldum sínum. Nefndin leggur áherslu á að svipuð meðferðaraðferð sé notuð um allt land og að hún sé í stöðugri endurskoðun og metin reglulega. Nefndin telur þó ekki raunhæft að unnt sé að beita fjölkerfameðferð fyrir öll börn, ekki eru alls staðar fagaðilar til að sinna meðferðinni, hún hentar ekki öllum börnum og aðstæður á heimilum geta verið slíkar að ekki er unnt að koma henni við. Því er ljóst að enn er þörf fyrir það að börn vistist á heimilum.

XII. Trúnaðarskylda skv. 8. mgr. 4. gr.
    Nefndinni bárust nokkrar athugasemdir um að kveða þyrfti á um trúnaðarskyldu aðila sérstaklega í lögunum, t.d. þegar barnaverndarnefnd hefði samstarf við aðra aðila skv. 23. gr. barnaverndarlaga, sbr. 11. gr. frumvarpsins, og lætur aðilum upplýsingar í té skv. 26. gr. laganna, sbr. 13. gr. frumvarpsins. Í 8. mgr. 4. gr. er kveðið á um að allir sem vinna að barnavernd skuli gæta fyllsta trúnaðar um hagi barna, foreldra og annarra sem þeir hafa afskipti af. Nefndin áréttar að trúnaðarskylda þessi á við um alla þætti barnaverndarmála og á því ávallt við um þá sem fengnir eru í samstarf vegna þeirra og fá upplýsingar vegna mála. Þá bendir nefndin á að þeir aðilar sem fengnir eru í samstarf, t.d. kennarar, námsráðgjafar og skólayfirvöld, heilbrigðisstarfsmenn, sálfræðingar og fleiri eru sjálfir bundnir trúnaði samkvæmt sérlögum og starfsreglum. Nefndin telur ekki þörf á að kveða sérstaklega á um trúnaðarskyldu í einstökum ákvæðum laganna og áréttar að sú skylda sem kveðið er á um í 8. mgr. 4. gr. laganna nær yfir öll tilvik laganna.

XIII. Kæranleiki ákvörðunar um vistun barns utan heimilis.
    Í 17. gr. frumvarpsins er kveðið á um það að val barnaverndarnefndar á þeim sem tekur að sér að annast barn sem vistað er utan heimils sé ekki kæranlegt til kærunefndar barnaverndarmála. Við nefndina voru bornar upp áhyggjur af því að verið væri að takmarka kæruleiðir. Kæranleiki ákvarðana af þessu tagi væri til þess fallinn að tryggja betur réttarstöðu og ætti m.a. að geta leitt til þess að ákvörðun væri betur undirbúin. Nefndin bendir á að nokkur óvissa hefur verið um það hvort ákvörðun um vistunaraðila sé kæranleg. Þeirri óvissu var eytt með áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3609/2002 sem nánar er greint frá í athugasemdum frumvarpsins við 17. gr.
    Nefndin áréttar að það er almenn regla stjórnsýsluréttar að ákvarðanir séu kæranlegar og sterk rök þarf til að takmarka kæranleika stjórnsýsluákvarðana. Nefndin bendir jafnframt á að svo getur verið að margir aðilar sæki um að taka að sér að vista barn. Vistun barns utan heimilis er neyðarúrræði sem skal taka að vel ígrunduðu máli. Barnaverndarlögum er ætlað að tryggja faglega ákvörðunartöku í þessum efnum enda þarf barnaverndarnefnd m.a. að gera skriflega áætlun um trygga umsjá barnsins þar sem m.a. skuli koma fram hvers konar vistun er fyrirhuguð og hversu lengi, markmið með vistun, stuðning við barnið og aðra, auk annars sem máli skiptir. Val á því hver annast barnið byggist því á þessu faglega mati en ráðstöfunin sætir auk þess reglulegri endurskoðun, sbr. 25. gr. laganna. Þá er ljóst að faglegt mat hefur farið fram á þeim sem óska eftir að fá að annast barnið enda er skýrt kveðið á um það í lögunum að ekki megi ráðstafa barni í fóstur til annarra en þeirra sem hafa til þess tilskilin leyfi. Ágreiningur um vistun getur því einungis komið upp þegar velja þarf úr fleiri en einum aðila sem hafa tilskilin leyfi og eru því allir hæfir til að taka barn í fóstur.
     Barn sem vistað er utan heimilis er oft að ganga í gegnum mjög erfiðan tíma í lífi sínu og þegar ákvörðun hefur verið tekin um hver skuli fara með vistun þess er mikilvægt að skapa barninu öruggt umhverfi og festu á heimili þar sem það getur búið sér skjól hjá þeim aðila sem sér um vistun þess. Meginregla stjórnsýsluréttar er að kæra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar, væri ákvörðunin kæranleg yrði barni því komið fyrir hjá völdum vistunaraðila en ætti jafnframt á hættu að vera tekið af honum yrði niðurstaða kærunefndar kæranda hliðholl. Slíkt umrót getur haft mjög slæm áhrif á barn á erfiðum tíma. Mikilvægt er jafnframt að hafa í huga að það eru réttindi barnsins sem skipta hér mestu máli og hafi barnaverndarnefnd valið hæfan aðila til að vista barnið hjá er ekki þar með sagt að umrótið sem fylgi því að flytja barnið til annars aðila sé barninu fyrir bestu. Réttarstaða þess sem kærir ákvörðunina yrði betur tryggð ef unnt er að kæra hana en nefndin telur þurfa að setja hagsmuni barnsins ofar í þessu máli.

XIV. Fagteymi sem rannsakar voveiflegan dauða barns.
    Nefndinni var kynnt hugmynd um að koma á fót fagteymi sem falið yrði að rannsaka voveiflegan dauða barns. Ljóst er að til að teymi sem þetta geti sinnt verkefninu sem skyldi þyrfti að koma til samstarfs fjölda aðila, svo sem Barnaverndarstofu og barnaverndarnefnda, landlæknis og heilbrigðisyfirvalda og lögreglu og ákæruvalds, svo og hugsanlega Vinnueftirlitsins í einhverjum málum og fleiri aðila. Fagteymi af þessu tagi þyrfti að auki tryggðan aðgang að gögnum og fullnægjandi rannsóknarheimildir til að geta sinnt starfi sínu. Þá er nauðsynlegt að kanna hvar slíkt verkefni, verði það að veruleika, eigi að vistast, þ.e. hver ætti að leiða fagteymi af þessu tagi. Nefndin telur þarft að skoða hvort grundvöllur sé fyrir því að fagteymi sem þessu verði komið á fót en telur málið þó þannig vaxið að það þurfi frekari rannsóknar, skoðunar og umræðu við. Mikilvægt er að ekki verði farið í verkefni fyrr en það hefur hlotið næga umfjöllun og allir þeir sem starfa mundu við það hafa fengið að lýsa skoðun sinni á því og kostir þess og gallar greindir.

XV. Heimildir Barnaverndarstofu til að fylgjast með búsetu kynferðisbrotamanna.
    Nokkrir umsagnaraðilar bentu á möguleika á því að lögfesta ákvæði sem veitti Barnaverndarstofu rétt til að fylgjast með búsetu kynferðisbrotamanna sem gerst hafa sekir um kynferðisbrot gagnvart barni og talin er stafa hætta af og m.a. afla upplýsinga um það hvenær afplánun þeirra lýkur og fylgjast með búsetu og flutningum þeirra. Samkvæmt 36. gr. barnaverndarlaga getur Barnaverndarstofa tilkynnt barnaverndarnefnd flytjist maður sem veruleg hætta er talin stafa af í umdæmi hennar. Barnaverndarstofa hefur þó bent á að hún hafi mjög takmörkuð úrræði samkvæmt lögunum til að fá vitneskju um það hvar þeir einstaklingar dveljast sem ætla má að veruleg hætta geti stafað af. Nefndin ræddi þetta ákvæði nokkuð ítarlega og telur mikilvægt að mál þetta verði skoðað sérstaklega. Nefndin áréttar að kynferðisafbrot gagnvart barni eru meðal alvarlegustu brota sem framin eru og nauðsynlegt er að vernda börn gagnvart því að verða fyrir slíku. Ekki liggur þó ljóst fyrir að ákvæði sem tryggi Barnaverndarstofu heimildir til að fylgjast með búsetu manna sem gerst hafa sekir um kynferðisbrot gagnvart barni tryggi þá vernd. Nefndin telur nauðsynlegt að rannsökuð verði löggjöf nágrannaríkja hvað þetta varðar og hvaða reynsla er af slíkri löggjöf. Þá þyrfti að skoða sérstaklega lagaskil við refsirétt, hegningarlög og mannréttindaákvæði. Nefndin telur ótímabært að taka afstöðu til ákvæðis af þessu tagi enda þörf á frekari upplýsingum og umræðu um málið.

XVI. Breytt verkaskipting ríkis og sveitarfélaga.
    Í frumvarpinu er kveðið á um breytta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga þannig að ríkið tekur yfir ábyrgð á að byggja upp heimili og stofnanir skv. 84. gr. laganna og 1. mgr. 36. gr. reglugerðar um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga, nr. 65/2004. Sveitarfélög bera áfram ábyrgð á öðrum úrræðum skv. 84. gr. laganna og 2. mgr. 36. gr. reglugerðarinnar. Ríkið mun því eftir breytinguna m.a. bera ábyrgð á því að tiltæk séu heimili og stofnanir þar sem hægt er að vista barn í neyð eða bráðatilvikum. Í 5. kafla almennra athugasemda við frumvarpið og í athugasemdum við 42. gr. þess er farið mjög ítarlega yfir breytinguna, hvað í henni felst og rök fyrir því að þessi leið er farin. Telur nefndin ekki þörf á því að ítreka þessi atriði í áliti þessu. Nefndin áréttar þó að neyðarvistun barna er færð til ríkisins þar sem ekki hafa verið til staðar úrræði um land allt og ekki er grundvöllur fyrir því að byggja upp um allt land heimili sem sinnt geta börnum sem þurfa á slíkri vistun að halda. Tilvik þar sem slíkrar vistunar er þörf eru sem betur fer fátíð en krefjast mikillar sérfræðiþekkingar og faglegrar sérhæfingar. Nefndinni hafa verið kynnt sjónarmið þess efnis að breytt verkaskipting geti orðið til þess að biðtími barna í sumum stærri sveitarfélögum lengist. Telur nefndin vert að benda á að þó svo rík þörf sé t.d. fyrir neyðarvistunarúrræði á landinu öllu hefur ekki orðið almenn uppbygging á því og því ljóst að ásókn í þau heimili sem þó eru til staðar getur aukið biðtíma í úrræðið. Heimili sem nú er staðsett í Reykjavík hefur til að mynda eingöngu tekið við börnum úr því sveitarfélagi. Verði ekki frekari uppbygging úrræða er einsýnt að ásókn annarra sveitarfélaga í úrræðið getur orðið til að þjónusta við börn í Reykjavík verði lakari. Mikilvægt er því að strax verði hafist handa við að þarfagreina landið í heild sinni og tryggja að úrræði séu til staðar þar sem þörf er á þeim. Þá telur nefndin einsýnt að þrátt fyrir að kveðið verði á um það að sveitarfélög greiði gjald fyrir notkun úrræðanna að Barnaverndarstofa þurfi viðbótarfjármagn til uppbyggingar úrræðisins auk þess sem ekki er hægt að tryggja fulla nýtingu heimilis sem vistar börn í neyð. Sé full nýting ekki til staðar er ljóst að kostnaður félli á Barnaverndarstofu sem lýst hefur yfir áhyggjum af því að ekki sé tryggt sérstakt fjármagn vegna breytinganna. Tekur nefndin undir með stofunni og bendir á að þar sem þessi mál hafa verið í miklum ólestri er ljóst að byggja þurfi upp ný heimili sem mun kosta aukið fjármagn.
    Þá telur nefndin vert að benda á að ekki liggur fyrir samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga um nánari framkvæmd við breytta verkaskiptingu og um þær fasteignir, lausafjármuni og starfsfólk sem við breytinguna færist frá sveitarfélögum til ríkisins. Í þessu sambandi bendir nefndin á að mikið var lagt í að ljúka samkomulagi vegna yfirfærslu málefna fatlaðs fólks frá ríki til sveitarfélaga og þeirra eigna og starfsfólks sem við hana fluttist frá ríki til sveitarfélaga. Hér er vissulega um mun smærra mál að ræða að umfangi og fjármunum en engu síður er mikilvægt að ljúka samkomulaginu.
    Fyrir nefndinni voru bornar upp áhyggjur af því að breytingin fæli í sér aukin kostnað fyrir smærri sveitarfélög sem nú þegar búa mörg hver við bága fjárhagsstöðu. Nefndin bendir á að sveitarfélög bera samkvæmt gildandi lögum ábyrgð á því að neyðarvistunarúrræði séu til staðar og þar með af þeim kostnaði sem verður til vegna slíks úrræðis. Hafi sveitarfélag ekki haft til staðar lögbundið úrræði fyrir breytinguna er þó ljóst að hún mun fela í sér kostnaðaraukningu fyrir sveitarfélagið. Mikilvægt er þó að hafa í huga að markmið þessarar breytingar er að tryggja að öll börn sitji við sama borð óháð búsetu sinni og geti ef nauðsyn krefur fengið neyðarvistun þar sem þeim er tryggð sú faglega þjónusta og meðferð sem þau þarfnast. Telur nefndin hér um að ræða svo mikilvæg réttindi að ekki sé unnt að draga breytinguna til baka. Ljóst er þó að þegar er eftir nokkur vinna til að unnt verði að vinna í samræmi við breytta verkaskiptingu.
    Í 52. gr. frumvarpsins er kveðið á um gildistöku þess. Þar segir að lögin öðlist þegar gildi en sett sérregla um nokkur ákvæði frumvarpsins til að taka af öll tvímæli um áhrif þeirra á mál sem kunna að vera í vinnslu. Þá er í 9. mgr. ákvæðisins kveðið á um að ákvæði sem mæla fyrir um eða leiðir af nýrri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga öðlist gildi 1. janúar 2011 og segir um ákvæðið í athugasemdum frumvarpsins að ætlunin sé að veita ríki og sveitarfélögum tíma til að aðlaga starfsemi sína og undirbúa breytingar en frumvarpið var endurflutt óbreytt frá síðasta þingi. Ljóst er því að breyta þarf gildistöku þessa ákvæðis. Nefndinni var jafnframt bent á að ekki væri heppilegt að skipta um rekstrarfyrirkomulag á miðju ári. Með vísan til þess og nauðsynjar þess að ná samkomulagi um breytta verkaskiptingu, hnýta lausa enda og tryggja nægt fjármagn til uppbyggingar úrræða leggur nefndin til að gildistaka þeirra ákvæða sem getið er í 9. mgr. 52. gr. verði 1. janúar 2013 en brýnir jafnframt fyrir ríki og sveitarfélögum að nýta þann tíma til að ljúka málinu svo tryggt sé að til séu nauðsynleg úrræði til handa börnum er þurfa á neyðarvistun að ræða.

XVII. Mat og eftirlit með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis.
    Í frumvarpinu er lagt til nýtt fyrirkomulag á mati og eftirliti með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis. Lagt er til að við lögin bætist nýr kafli, XV. kafli A, sem kveði á um markmið mats og eftirlit, svo og hlutverk barnaverndarnefnda, Barnaverndarstofu og velferðarráðuneytis við mat og eftirlit. Nefndin telur jákvætt að ítarlegar og skýrar sé kveðið á um þessi atriði í lögunum. Þó telur nefndin mikilvægt að skoðaðir verði möguleikar á því að koma á fót óháðri eftirlitsstofnun enda brýnt að eftirlit sé sterkt, virkt og skilvirkt. Bendir nefndin á fyrri orð sín um þetta mál úr nefndaráliti um frumvarp til laga um breytingu á lögum um málefni fatlaðra (þskj. 550, 256. mál): „Verður þetta enn brýnna þegar horft er til þess að eftirlit slíkrar stofnunar snýr að hópum sem eiga oftar en ekki undir högg að sækja, svo sem börnum, öldruðum, fötluðu fólki og fólki sem nýtur þjónustu vegna bágra félagslegra aðstæðna. Pottur hefur víða verið brotinn í eftirliti og mikilvægt að tryggja að eftirlit með þjónustu sé hjá óháðum aðila. Nefndin beinir þeim eindregnu tilmælum til nýs velferðarráðherra að koma eftirlitsþættinum í fastar skorður eða koma á fót eftirlitsstofnun sem allra fyrst.“
    Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að óeðlilegt væri að rekstur úrræða eða framsal reksturs og eftirlit með honum væri á sömu hendi þar sem Barnaverndarstofu væri falið hvort tveggja. Nefndin vekur athygli á því að eðlilegt er að Barnaverndarstofa fari með innra eftirlit með úrræðunum en áréttar að ráðuneytinu er jafnframt falið eftirlitshlutverk samkvæmt frumvarpinu. Eðlilegt sé að verkkaupi hafi eftirlit með þeim aðila sem hann kaupir þjónustu af og með því að þjónusta sé í samræmi við samning. Þetta sé ekki hvað síst mikilvægt þegar þjónustan er veitt á sviði velferðarmála.
    Í b-lið 50. gr. frumvarpsins (89. gr. b) er kveðið á um að barnaverndarnefnd skuli heimsækja með reglubundnum hætti börn sem vistuð eru á vegum nefndarinnar á heimilum og stofnunum. Sett er það viðmið að barnaverndarnefnd heimsæki fósturheimili eins og ástæða þykir til en þó eigi sjaldnar en tvisvar sinnum fyrsta árið sem ráðstöfun varir og einu sinni á ári eftir það. Nefndin ræddi það hvort ástæða væri til að fjölga skylduheimsóknum Barnaverndarstofu enda geta komið upp mál þar sem ástæða verður til að heimsækja fósturheimili oftar auk þess sem ástæða getur verið til að heimsækja heimili fljótlega eftir að vistun hefst. Ljóst er þó að einnig verða tilfelli þar sem lágmarksfjöldi heimsókna dugir til og þar sem óæskilegt er að heimsækja fósturheimili of snemma heldur þurfi að gefa barni færi á aðlagast nýju umhverfi. Telur nefndin þó mikilvægt að unnt verði ef ástæða þykir að setja ríkari heimsóknarskyldur á barnaverndarnefndir eða kveða nánar á um eftirlit þeirra og leggur því til að ráðherra setji að höfðu samráði við Barnaverndarstofu reglugerð um eftirlit barnaverndarnefnda, m.a. um fjölda heimsókna á fósturheimili.
    Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er grein fyrir hér að framan og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
    Ásmundur Einar Daðason var fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 16. maí 2011.



Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,


varaform., frsm.


Guðfríður Lilja Grétarsdóttir.


Pétur H. Blöndal.



Jónína Rós Guðmundsdóttir.


Guðmundur Steingrímsson.


Íris Róbertsdóttir.



Þórunn Sveinbjarnardóttir.


Lilja Rafney Magnúsdóttir.