Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 696. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1664  —  696. mál.




Nefndarálit



um frv. til l. um breyt. á l. nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, með síðari breytingum (eigið fé, stórar áhættur, verðbréfun o.fl.).

Frá 1. minni hluta viðskiptanefndar.



    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Björk Sigurgísladóttur og Lilju Rut Kristófersdóttur frá Fjármálaeftirliti, Auði Ýr Steinarsdóttur og Kjartan Gunnarsson frá efnahags- og viðskiptaráðuneyti, Ragnar Árna Sigurðarson og Tryggva Pálsson frá Seðlabanka Íslands, Jónu Björk Guðnadóttur frá Samtökum fjármálafyrirtækja og Þórdísi Bjarnadóttur frá Viðskiptaráði Íslands. Nefndinni bárust umsagnir um málið frá Félagi löggiltra endurskoðenda, Fjármálaeftirlitinu, Kauphöll Íslands, Lögmannafélagi Íslands, Ríkisendurskoðun, ríkislögreglustjóra, ríkisskattstjóra, Samtökum fjármálafyrirtækja, Seðlabanka Íslands, tollstjóranum í Reykjavík og Viðskiptaráði Íslands.
    Megintilgangur frumvarpsins er að innleiða í íslenskan rétt ákvæði tilskipunar 2009/111/ EB þar sem mælt er fyrir um breytingar á þremur öðrum tilskipunum að því er varðar tiltekna þætti eigin fjár, stórar áhættur, fyrirkomulag eftirlits og áhættustýringar. Þær tilskipanir sem tilskipun 2009/111/EB breytir eru: tilskipun 2006/48/EB um stofnun og rekstur lánastofnana, tilskipun 2006/49/EB um eigið fé fjármálafyrirtækja og tilskipun 2007/64/EB um greiðsluþjónustu á innri markaðnum. Í 5. og 7. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar sem tengjast ekki tilskipuninni. Þau ákvæði varða annars vegar 52. gr. laganna um hæfi til að sitja í stjórn fjármálafyrirtækis og hins vegar 87. gr. um upplýsingar í ársreikningi. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að allmörg ákvæða tilskipunarinnar munu verða innleidd með reglum Fjármálaeftirlitsins en í fylgiskjali I við frumvarpið er yfirlitstafla yfir ákvæði tilskipunarinnar og hvernig þau verða innleidd.
    Lagðar eru til nokkrar breytingar á 2. gr. laganna um skýringar á hugtökum. Helsta breytingin er sú að lagt er til að við greinina bætist skilgreining á hugtakinu „verðbréfun“. Með verðbréfun er átt við viðskiptasamning eða kerfisfyrirkomulag þar sem lánaáhætta tengd ákveðinni kröfu/kröfusafni er lagskipt í hluta (e. tranches) með þeim hætti að greiðslur samkvæmt samningnum eða kerfisfyrirkomulaginu eru háðar afkomu af kröfu/kröfusafni og forgangsröðun laganna ákvarðar dreifingu taps á líftíma viðskiptasamningsins eða kerfisfyrirkomulagsins.
    Helsta breyting frumvarpsins felst í 3. gr. þar sem lagt er til að við lögin bætist fjórar nýjar greinar. Í þeim er kveðið á um skiptingu áhættu við útgáfu fjármálagerninga sem tryggðir eru í undirliggjandi eignum, þ.e. við verðbréfun, á milli útgefanda og fjárfestis. Í a-lið er fjallað um það hvar áhættan liggur við útreikning á eiginfjárþörf þegar um ræðir verðbréfun í ákveðnum tilvikum. Í 1. mgr. er mælt fyrir um að ef þau fjármálafyrirtæki, sem þar eru talin upp, eru hvorki útgefandi, umsýsluaðli né upphaflegur lánveitandi beri þau ekki útlánaáhættu í formi verðbréfunar nema verðbréfunin uppfylli reglur Fjármálaeftirlitsins. Í 2. mgr. er mælt fyrir um að útgefandi, umsýsluaðili eða upphaflegur lánveitandi geti ekki undanskilið verðbréfun, sem hefur verið seld öðrum aðila, við útreikning á eiginfjárþörf nema útgefandinn, umsýsluaðilinn eða upphaflegi lánveitandinn haldi eftir hluta áhættunnar. Í fylgiskjali II við frumvarpið er skýringarmynd um meginhugmynd verðbréfunar og flutning áhættu frá upphaflegum lánveitanda til kaupanda. Nefndin leggur til breytingu á framsetningu a-liðar og orðalags og einnig er lagt til að lánafyrirtæki bætist við upptalningu á þeim fjármálafyrirtækjum sem eru talin upp í ákvæðinu.
    B-liður 3. gr. fjallar um upplýsingaskyldu varðandi verðbréfun. Þar er kveðið á um að útgefandi eða umsýsluaðili skuli greina fjárfestum frá skuldbindingu sinni varðandi verðbréfun og tryggja að mögulegir framtíðarfjárfestar hafi aðgang að öllum viðeigandi upplýsingum varðandi gæði og vanskilastöðu undirliggjandi eigna, sjóðstreymi og tryggingar, auk upplýsinga sem geta talist nauðsynlegar til að framkvæma heildstæð og traust álagspróf á sjóðstreymi og virði trygginga sem liggja að baki eignunum.
    Í 1. mgr. c-liðar 3. gr. er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið setji nánari reglur um verðbréfun og í 2. mgr. er mælt fyrir um að ef þær eru brotnar beri Fjármálaeftirlitinu að krefjast a.m.k. 250% hækkunar á áhættuvog við eiginfjárútreikning. Þá er í d-lið kveðið á um að Fjármálaeftirlitið skuli einu sinni á ári birta niðurstöður athugana sinna á framfylgni reglna a- og b-liðar 3. gr.
    Helsta breytingin sem felst í 4. gr. er að fella brott 3. málsl. 1. mgr. 30. gr. þar sem mælt er fyrir um að samtala fyrir stórar áhættur megi ekki fara yfir 800% af eiginfjárgrunni en með stórri áhættu er átt við áhættu sem nemur 10% eða meira af eiginfjárgrunni. Þetta ákvæði var nokkuð rætt í nefndinni. Fram kom að ekki hefði gert gagn við mat á samþjöppunaráhættu að mælt væri fyrir um að samtala fyrir stórar áhættur mætti ekki fara yfir 800% af eiginfjárgrunni. Fjármálafyrirtæki kann að vera með mikla samþjöppunaráhættu en á sama tíma með samtölu stórra áhættuskuldbindinga langt undir 800%. Í stað þess að nema ákvæðið á brott, eins og lagt er til í frumvarpinu, leggur 1. minni hluti til að hlutfallið verði lækkað um helming og verði 400%.
    Með lögum nr. 75/2010, um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, voru gerðar nokkrar breytingar á 52. gr. laganna um hæfisskilyrði stjórnar og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja. Lögfest var í 4. mgr. greinarinnar að stjórnarmenn fjármálafyrirtækja og annarra eftirlitsskyldra aðila mættu ekki vera starfsmenn, lögmenn eða endurskoðendur annars eftirlitsskylds aðila eða félaga í nánum tengslum. Því er mælt fyrir um fortakslaust bann við því að lögmenn sem sitja í stjórn fjármálafyrirtækis sinni lögmannsstörfum fyrir aðra eftirlitsskylda aðila. Telja verður að ekki sé þörf á svo víðtæku banni hvað varðar lögmenn sem eiga sæti í stjórn fjármálafyrirtækja og á við um starfsmenn eða endurskoðendur þar sem hættan á hagsmunaárekstrum er minni í þeim tilvikum þegar lögmaður starfar fyrir annan eftirlitsskyldan aðila. Því er lagt til í 5. gr. frumvarpsins að lögmönnum sem eiga sæti í stjórnum fjármálafyrirækja verði óheimilt að sinna lögmannsstörfum fyrir önnur fjármálafyrirtæki í stað þess að mæla fyrir um bann við störfum fyrir aðra eftirlitsskylda aðila en með eftirlitsskyldum aðilum er átt við alla þá sem heyra undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins skv. 1. mgr. 2. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998. Við umfjöllun um málið í nefndinni kom fram athugasemd þess efnis að nauðsynlegt væri að útvíkka regluna enn frekar. Það sjónarmið kom fram að fremur ætti að gera það skilyrði að hagsmunaárekstrar væru sannanlegir eða líklegir. Einnig var bent á að óljóst væri hvort ákvæðið næði til erlendra stjórnarmanna í fjármálafyrirtækjum. 1. minni hluti bendir á að í 3. mgr. 1. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er kveðið á um að með eftirlitsskyldum aðilum sé átt við þá aðila sem eftirlit Fjármálaeftirlitsins tekur til og eru taldir upp í 2. gr., t.d. viðskiptabanka, lánastofnanir og vátryggingafélög. Erlend fjármálafyrirtæki teljast ekki til eftirlitsskyldra aðila samkvæmt þessari grein og því geta erlendir aðilar tekið sæti í stjórn fjármálafyrirtækis hér. 1. minni hluti leggur ekki til breytingu á 5. gr. en beinir því til efnahags- og viðskiptaráðherra að farið verði heildstætt yfir hæfisreglur eftirlitsskyldra aðila með hagsmunaaðilum.
    Í lögum nr. 75/2010 var lögfest ný málsgrein sem bættist við 87. gr. laganna um samning ársreiknings og undirritun. Kveðið er á um það að í ársreikningi fjármálafyrirtækis skuli tilgreina upplýsingar um launagreiðslur og hlunnindi til stjórnarmanns og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækis og einnig heildargreiðslur til lykilstarfsmanna fjármálafyrirtækis. Í 7. gr. frumvarpsins er lagt til að sama regla eigi við lykilstarfsmenn og stjórnarmenn og framkvæmdastjóra þannig að tilgreindar verði í ársreikningi upplýsingar um launagreiðslur þeirra og hlunnindi. Nokkuð var rætt um það í nefndinni hvað réttlætti það að birta opinberlega upplýsingar um launagreiðslur umræddra starfsmanna. Bent var á að ef óbreytt frumvarp næði fram að ganga gæti það valdið launaskriði sem og að færri starfsmenn yrðu skilgreindir sem lykilstarfsmenn. 1. minni hluti telur að ekki hafi tekist að sýna fram á nauðsyn þess að greinin nái fram að ganga og leggur til að hún falli brott. 1. minni hluti bendir á að í 57. gr. a laga um fjármálafyrirtæki er mælt fyrir um að fjármálafyrirtækjum sé veitt heimild til að veita kauprétti eða kaupaukagreiðslur í samræmi við reglur sem Fjármálaeftirlitið setur. Í 2. málsl. greinarinnar er kveðið á um að færa skuli til gjalda ár hvert áunnin réttindi starfsmanna samkvæmt kaupaukakerfi eftir því sem reikningsskilareglur heimila og gera skuli grein fyrir þeim í skýringum með ársreikningi. 1. minni hluti telur eðlilegt að í ársreikningi sé sérstaklega gerð grein fyrir því hvað liggur til grundvallar kaupaukagreiðslum eða kauprétti, með öðrum orðum hvernig þeir eru reiknaðir út, og að fram komi fjöldi starfsmanna sem nýtur kaupaukagreiðslna eða kauprétta skipt eftir sviðum.
    Í 110. gr. og 112. gr. b laga um fjármálafyrirtæki eru talin upp þau ákvæði laganna sem varða annars vegar stjórnvaldssektum (110. gr.) og hins vegar refsingu (112. gr. b). Í 8. og 9. gr. frumvarpsins er lögð til viðbót við þessar greinar í þá veru að Fjármálaeftirlitinu verði ekki aðeins heimilt að sekta eða refsa þeim sem hafa brotið gegn ákvæðum laganna heldur einnig hafi viðkomandi brotið gegn reglum sem eru settar á grundvelli laganna. Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður t.d. kveðið á um það í 110. gr. laganna að Fjármálaeftirlitið geti lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn þeim ákvæðum laganna sem þar eru talin upp og eftir atvikum reglum settum á grundvelli þeirra. Við umfjöllun um málið var gerð athugasemd við orðalagið „eftir atvikum“ og það talið geta falið í sér hættu á því að Fjármálaeftirlitið teldi sig hafa frjálst val um setningu reglna sem geti varðað viðurlögum. Til að taka af allan vafa leggur 1. minni hluti til að orðin „eftir atvikum“ falli brott.
    Í b-lið 9. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 3. tölul. 1. mgr. 112. gr. b laganna í þá veru að í stað þess að vísa aðeins til 2. mgr. 19. gr. laganna verði vísað í 19. gr. í heild en þar er fjallað um góða viðskiptahætti og venjur. 1. minni hluti leggur til að þessi liður í frumvarpinu falli brott þannig að áfram verði aðeins vísað til 2. mgr. 19. gr. þar sem kveðið er á um að fara skuli að reglum sem Fjármálaeftirlitið setur um hvað teljist eðlilegir og heilbrigðir viðskiptahættir.
    Gerðar voru samræmdar breytingar á viðurlagaákvæðum um efnahagsbrot með lögum nr. 55/2007 og lögum nr. 52/2007. Með lögum nr. 55/2007 voru gerðar breytingar á lögum um verðbréfaviðskipti, lögum um fjármálafyrirtæki, lögum um starfsemi kauphalla og skipulegra tilboðsmarkaða (nú lög um kauphallir), lögum um rafræna eignarskráningu verðbréfa, lögum um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði, lögum um vátryggingastarfsemi, lögum um miðlun vátrygginga og lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Með lögum nr. 52/2007 voru gerðar breytingar á viðurlagakafla samkeppnislaga. Framangreindar breytingar byggðust á skýrslu nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum frá 12. október 2006. Tillögur nefndarinnar voru þríþættar. Þær sneru að stjórnsýsluviðurlögum og refsingum, að viðurlögum við brotum á fjármálamarkaði og að viðurlögum við brotum á samkeppnislögum. Tvær álitsgerðir fylgdu skýrslunni, annars vegar álitsgerð Bjargar Thorarensen prófessors og Ásgerðar Ragnarsdóttur lögfræðings um rétt til að fella ekki á sig sök á stjórnsýslustigi skv. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og hins vegar álitsgerð Róberts R. Spanós prófessors um bann við tvöfaldri refsingu eða endurtekinni málsmeðferð til úrlausnar um refsiverða háttsemi skv. 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu.
    Fram kom við umfjöllun um málið að tilefni væri til að fara á ný yfir viðurlagakafla laga um fjármálafyrirtæki. Í 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar felst meðal annars að refsiverðri háttsemi skal lýst í settum lögum og að í lögum ber að tilgreina með skýrum og fyrirsjáanlegum hætti hvaða háttsemi varðar refsingu. Gjalda ber varhug við því að löggjafinn framselji vald til setningar refsifyrirmæla en hins vegar er viðurkennt að löggjafanum er að einhverju marki heimilt að veita framkvæmdarvaldinu heimild til að útfæra refsifyrirmæli í stjórnvaldsfyrirmælum svo fremi að lagastoð sé fyrir hendi þar sem háttsemi sem varðar refsingu og skilyrðum refsinæmi sé að meginstefnu lýst. Með lögum nr. 75/2010, um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, voru Fjármálaeftirlitinu fengnar auknar heimildir til að setja reglur um tiltekin atriði eða útfæra atriði nánar í reglum. Í ljósi aukinna heimilda Fjármálaeftirlitsins og mikilla breytinga á fjármálamarkaði frá setningu laga nr. 55/2007 hvetur 1. minni hluti efnahags- og viðskiptaráðherra til að láta fara fram úttekt á viðurlagakafla laga um fjármálafyrirtæki.
    Fyrsti minni hluti leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
    Guðlaugur Þór Þórðarson, Eygló Harðardóttir, Björn Valur Gíslason og Margrét Tryggvadóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 1. júní 2011.



Álfheiður Ingadóttir,


form., frsm.


Magnús Orri Schram.


Valgerður Bjarnadóttir.



Skúli Helgason.