Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 381. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1870 — 381. mál.
um frv. til upplýsingalaga.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Pál Þórhallsson og Elínu Ósk Helgadóttur frá forsætisráðuneyti, Trausta Fannar Valsson frá Háskóla Íslands, Gústaf Adolf Skúlason frá Samorku, Elínu Smáradóttur frá Orkuveitu Reykjavíkur, Hallgrím Ásgeirsson frá Landsbanka Íslands, Guðjón Axel Guðjónsson frá Samtökum atvinnulífsins, Unni Gunnarsdóttur og Guðrúnu Finnborgu Þórðardóttur frá Fjármálaeftirlitinu, Hjálmar Jónsson og Sigurð Má Jónsson frá Blaðamannafélagi Íslands, Eirík G. Guðmundsson frá Þjóðskjalasafni Íslands, Svanhildi Bogadóttur frá Borgarskjalasafni Reykjavíkur, Hrafn Sveinbjarnarson frá Héraðsskjalasafni Kópavogs, Val Frey Steinarsson frá Sagnfræðingafélaginu, Ingibjörgu Sverrisdóttur frá Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Guðjón Bragason og Tryggva Þórhallsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Rögnu Árnadóttur frá Landsvirkjun, Bjarna Guðmundsson frá Ríkisútvarpinu ohf., Björgvin Ragnarsson frá IMMI (International Modern Media Institute), Jónu Pálmadóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Sigríði Logadóttur frá Seðlabanka Íslands, Óttar Guðjónsson frá Lánasjóði sveitarfélaga ohf., Elínu Jónsdóttur frá Bankasýslu ríkisins og Gunnar H. Hall og Láru Hansdóttur frá Fjársýslu ríkisins.
Umsagnir bárust frá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Bankasýslu ríkisins, Blaðamannafélagi Íslands, Borgarskjalasafni Reykjavíkur, Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Félagi háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins, Fjármálaeftirlitinu, Héraðsskjalasafni Kópavogs, IMMI – alþjóðlegri stofnun um tjáningar- og upplýsingafrelsi, Isavia ohf., Landsbankanum, Landsvirkjun, Lánasjóði sveitarfélaga ohf., Mannréttindaskrifstofu Íslands, Orkuveitu Reykjavíkur, Persónuvernd, Ríkisútvarpinu ohf., Sagnfræðingafélagi Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku – samtökum orku- og veitufyrirtækja, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Seðlabanka Íslands, Viðskiptaráði Íslands og Þjóðskjalasafni Íslands.
Efni frumvarpsins.
Frumvarpið byggist í megindráttum á gildandi upplýsingalögum, nr. 50/1996, en það markmið liggur að baki endurskoðun þeirra að auka þurfi upplýsingarétt almennings, tryggja gagnsæi í stjórnsýslunni og við meðferð opinberra hagsmuna í þeim tilgangi m.a. að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi og einnig þátttöku almennings í lýðræðisþjóðfélagi. Með frumvarpinu eru því lagðar til ýmsar breytingar sem m.a. miða að því að tryggja gagnsæi í stjórnsýslunni og við meðferð opinberra mála, auka upplýsingarétt með því að auðvelda borgurunum að leggja fram beiðnir um upplýsingar, víkka gildissvið laganna þannig að upplýsingalög taki einnig til lögaðila sem eru að 75% hluta eða meira í eigu hins opinbera og skerpa ákvæði um rétt til upplýsinga um málefni starfsmanna og vinnugögn stjórnvalda. Helstu nýmæli frumvarpsins eru rakin í athugasemdum með frumvarpinu.
Gildissvið laganna.
Nefndin hefur fjallað um fjölmörg atriði málsins á fundum sínum og mjög ítarlega um þau ákvæði sem lúta að því að víkka gildissvið upplýsingalaga. Samkvæmt gildandi lögum taka upplýsingalög einungis til starfsemi stjórnvalda en almennt ekki til einkaréttarlegra lögaðila, óháð eignarhaldi þeirra. Þó er kveðið á um að hafi einkaréttarlegum aðila verið falið vald til að taka stjórnvaldsákvarðanir, þ.e. ákvarðanir sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga nái upplýsingalögin til þeirrar starfsemi, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna.
Með frumvarpinu er lagt til að gildissvið laganna verði víkkað þannig að þau nái til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 75% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Í greininni er gert ráð fyrir tveimur undantekningum frá þessari reglu, þ.e. að lögin taki ekki til lögaðila sem sótt hafa um eða fengið opinbera skráningu hlutabréfa samkvæmt lögum um kauphallir, og dótturfélaga þeirra. Síðari undantekningin er að forsætisráðherra geti að fenginni tillögu viðkomandi ráðherra eða sveitarstjórnar ákveðið að lögaðili skuli ekki falla undir lög þessi.
Í umsögnum sem nefndinni bárust komu fram athugasemdir við þessa útvíkkun gildissviðs laganna og þá sérstaklega frá lögaðilum sem mundu falla undir lögin svo breytt en fara ekki með stjórnsýsluhlutverk eða eru í samkeppnisrekstri með alla sína starfsemi eða stóran hluta hennar. Um er að ræða fyrirtæki í fjármálastarfsemi, orkuframleiðslu og -sölu, rekstri flugvalla o.fl. Athugasemdir þeirra lutu m.a. að því að við breytinguna verði samkeppnisstaða aðila á markaði ekki jöfn og þannig væru því lagðar viðbótarskyldur á aðila á grundvelli eignaraðildar. Þá hvetji þetta ekki til eignaraðildar að slíkum fyrirtækjum. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að ástæður þess að miðað er við 75% eignarhlut eru fyrst og fremst þær að þegar því marki er náð telst almennt um afgerandi eignarhlut að ræða í viðkomandi fyrirtæki. Þar með má einnig ganga út frá því að ákvarðanir um rekstur og ráðstöfun slíkra lögaðila feli á afgerandi hátt í sér ákvarðanir um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Meiri hlutinn telur að þegar um fyrirtæki í opinberri eigu sé að ræða eigi upplýsingar um starfsemi þeirra að vera aðgengilegar fyrir almenning og leggur því til að gildissviðið verði miðað við lögaðila sem eru að 51% hluta í eigu hins opinbera. Í því felist ákveðið aðhald gagnvart viðkomandi lögaðilum sem er nauðsynlegt þegar um er að ræða hagsmuni sem eru að meiri hluta til í eigu hins opinbera. Meiri hlutinn tekur fram að í þessu felist ekki sjálfkrafa að allar upplýsingar sem þessa lögaðila varða verði aðgengilegar almenningi. Áfram verði byggt á þeirri reglu að vegna samkeppnishagsmuna verði heimilt að undanþiggja ýmsar upplýsingar aðgangsrétti almennings, sbr. ákvæði 3. tölul. 10. gr., enda ljóst að ekki er hægt að leggja ríkari skyldur á aðila eftir eignarhaldi þegar þeir eru í samkeppni á markaði hvort sem um innlenda eða erlenda samkeppni er að ræða. Meiri hlutinn telur því að með þessu sé í reynd ekki verið að raska samkeppnisstöðu lögaðila í samkeppnisrekstri.
Undanþáguheimild forsætisráðherra.
Nefndin fjallaði einnig um heimild forsætisráðherra skv. 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins til að veita tilteknum lögaðilum undanþágur frá gildissviði laganna og hvort slíkt samræmdist nútímastjórnsýslu. Í greininni er gert ráð fyrir að forsætisráðherra sé þetta heimilt að fenginni tillögu viðkomandi ráðherra eða sveitarstjórnar. Fyrir liggur að með þeirri útvíkkun á gildissviði sem frumvarpið felur í sér, og enn frekar þeirri útvíkkun sem meiri hlutinn leggur til varðandi að miða við lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera geti fleiri lögaðilar fallið undir gildissvið laganna sem réttmæt rök eru fyrir að undanþiggja gildissviði þeirra. Meiri hlutinn telur að nauðsynlegt sé að hafa slíka undanþáguheimild í lögunum en velti nokkuð fyrir sér útfærslu ákvæðisins, hvort réttara væri að fela hana öðrum en forsætisráðherra og hvort rétt væri að undanþiggja viðkomandi lögaðila frá gildissviði laganna í heild. Niðurstaða þeirrar umræðu var að leggja ekki til breytingu á því heldur kveða á um að forsætisráðherra geti, að fenginni tillögu viðkomandi ráðherra eða sveitarstjórnar og að fenginni umsögn úrskurðarnefndar um upplýsingarétt, ákveðið að lögaðili skuli ekki falla undir gildissvið laganna. Meiri hlutinn telur eðlilegt að lögaðilar sem eru t.d. eingöngu í fjármálastarfsemi, svo sem bankar og sparisjóðir, falli hér undir.
Þá telur meiri hlutinn einnig rétt að kveða á um það að forsætisráðherra geti með sama hætti og undanþágan er veitt dregið slíka undanþágu til baka. Meiri hlutinn leggur auk þess til að forsætisráðuneytið skuli halda opinbera skrá yfir þá lögaðila sem hafa fengið undanþágu skv. 3. mgr. 2. gr., og skal undanþága einstakra aðila endurskoðuð árlega. Meiri hlutinn telur að með þessum breytingum sé tryggt ákveðið aðhald gagnvart þeim sem fara með þetta vald hverju sinni og enn fremur með því að fram þurfi að fara endurmat á veittum undanþágum.
Málefni starfsmanna.
Nefndin fjallaði nokkuð um málefni starfsmanna, sbr. 7. gr. frumvarpsins. Í greininni er kveðið á um að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki almennt ekki til málefna starfsmanna þeirra aðila sem lögin taka til. Þó eru undanskildar ákveðnar upplýsingar en að öðru leyti kveðið á um aðgang að m.a. upplýsingum um nöfn starfsmanna, launakjör þeirra, áherslur og kröfur um árangur í starfi æðstu stjórnenda og viðurlög í starfi sem þeir hafa sætt, þar á meðal vegna áminninga og brottvísana. Fyrir nefndinni kom fram sú gagnrýni að ákvæðið gæti orðið til þess að fæla hæfa umsækjendur frá því að sækja um störf ef gerð yrði krafa um birtingu nafna umsækjenda. Víðtækur aðgangur að þessum upplýsingum gæti einnig orðið til að skerða samkeppnishæfni þeirra aðila sem heyra undir lögin gagnvart einkaaðilum, enda hvílir ekki sambærileg upplýsingaskylda á þeim. Auk þess var nefndinni kynnt sjónarmið þess efnis að óeðlilegt væri að almenningur ætti kröfu um aðgang að upplýsingum um launakjör starfsmanna og frammistöðu þeirra. Meiri hlutinn tekur fram að samkvæmt gildandi rétti er t.d. unnt að fá upplýsingar um föst launakjör nafngreindra starfsmanna, samkvæmt túlkun úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sem byggist á nefndaráliti allsherjarnefndar um málið á 120. löggjafarþingi, (þskj. 899, 361. mál), en þar segir:
„Í 5. gr. frumvarpsins er fjallað um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna, þar með talið vegna fjárhagslegra hagsmuna einstaklinga. Í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæði greinarinnar standi ekki í vegi fyrir því að almenningur fái aðgang að gögnum um föst laun og önnur föst launakjör opinberra starfsmanna. Að því leyti sem slík upplýsingagjöf fellur undir ákvæði frumvarps þessa en ekki ákvæði laga nr. 121/ 1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, leggur nefndin sérstaka áherslu á að skýra beri ákvæði 5. gr. svo að með lögum þessum sé ekki aðeins tryggður aðgangur að upplýsingum um föst laun opinberra starfsmanna heldur einnig að þeim einstaklingsbundnu samningum sem gerðir hafa verið við starfsmenn um önnur föst kjör þeirra, svo sem fasta (ómælda) yfirvinnu, akstursgjald o.fl.“
Þá er skýrt afmarkað í frumvarpinu hvaða upplýsingar um málefni starfsmanna lúta ákvæðum upplýsingalaga. Upplýsingar um starfsfólk, launakjör og frammistöðu eru ekki einkamál þegar kemur að opinberri starfsemi þar sem þær varða í reynd opinbera hagsmuni og ráðstöfun almannafjár. Meiri hlutinn áréttar mikilvægi gagnsæis í stjórnsýslunni og bendir á að aukið gagnsæi sé til þess fallið að auka traust gagnvart stjórnsýslunni. Mikilvægt er að almenningi sé gert kleift að hafa aðhald og eftirlit með stjórnvöldum, það verður ekki gert nema með auknum aðgangi að upplýsingum.
Upplýsingaréttur almennings.
Undanþágur, takmarkanir og brottfall þeirra.
Meiri hlutinn fjallaði ítarlega um ákvæði 6. gr. frumvarpsins, um gögn sem eru undanþegin upplýsingarétti almennings, en það er sambærilegt ákvæði 4. gr. gildandi upplýsingalaga. Skv. 6. gr. frumvarpsins nær réttur almennings ekki til gagna sem talin eru upp í greininni í sex töluliðum. Í fyrsta lagi eru upptaldar fundargerðir ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreinar á ríkisráðs- og ríkisstjórnarfundum og gögn sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Í 2. tölul. er talin upp gögn sem útbúin eru af sveitarfélögum, samtökum þeirra eða stofnunum og varða sameiginlegan undirbúning, tillögugerð eða viðræður þessara aðila við ríkið um fjárhagsleg málefni sveitarfélaga. Þá nær 3. tölul. til bréfaskipta við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í 4. tölul. eru talin upp gögn sem ráðherra aflar frá sérfróðum aðilum vegna undirbúnings lagafrumvarpa. 5. tölul. nær til gagna sem tengjast málefnum starfsmanna, sbr. 7. gr. frumvarpsins, og 6. tölul. og síðasti til vinnugagna, sbr. 8. gr. frumvarpsins.
Meiri hlutinn fjallaði einnig um ákvæði 10. gr. sem fela í sér reglur um takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna og er samsvarandi ákvæði í 6. gr. gildandi laga. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að leggja til þá breytingu að undir þessar reglur falli einnig efnahagslega mikilvægir hagsmunir ríkisins og telur ekki þörf á að rökstyðja þá takmörkun sérstaklega.
Í 12. gr. frumvarpsins er kveðið á um brottfall takmarkana á upplýsingarétti en í 3. mgr. greinarinnar er kveðið á um meginregluna sem gildir um brottfall takmarkana. Samkvæmt henni fer um þá þætti eftir ákvæðum laga um Þjóðskjalasafn eftir að liðin eru 30 ár frá því að gögnin urðu til.
Umfjöllun nefndarinnar um efni þessara greina varðaði það hvort eðlilegt væri að um öll þau gögn sem talin eru upp í 6. gr. ætti að gilda meginreglan um aðgang eftir 30 ár nema ákvæði laga um Þjóðskjalasafn heimiluðu frekari takmarkanir eða hvort aðgangur almennings að þessum gögnum eða hluta þeirra ætti að vera ríkari. Nefndin fjallaði sérstaklega um 1. tölul. greinarinnar í tengslum við þær breytingar sem meiri hlutinn leggur til á frumvarpi til laga um Stjórnarráð Íslands og eru til umræðu í nefndinni, þ.e. um að haldin skuli trúnaðarmálabók og að ríkisstjórnarfundir verði hljóðritaðir og hljóðritanirnar gerðar opinberar að 30 árum liðnum. Meiri hlutinn telur þegar litið er til þessara fyrirhuguðu breytinga eðlilegt að aðgangur almennings að fundargerðum ríkisráðs og ríkisstjórnar og að minnisgreinum frá slíkum fundum verði opnaður að liðnu einu ári frá fundi nema aðrar takmarkanir samkvæmt lögunum eigi við. Meiri hlutinn leggur því til að sú sérregla komi fram á undan 1. mgr. 12. gr.
Meiri hlutinn telur einnig nauðsynlegt að ganga mun lengra þegar litið er til þeirra meginmarkmiða sem frumvarpið felur í sér, sbr. ákvæði 1. gr. þar sem segir að markmið laganna sé að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu við meðferð opinberra hagsmuna, m.a. í þeim tilgangi að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, möguleika almennings til þátttöku í lýðræðissamfélagi, möguleika fjölmiðla og almennings til að veita stjórnvöldum aðhald, möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni og til að styrkja traust almennings á stjórnsýslunni. Meiri hlutinn leggur því til að á eftir nýrri 1. mgr. komi tvær nýjar málsgreinar til viðbótar. Fyrri málsgreinin felur í sér ákvæði um að veita skuli aðgang að gögnum sem 2.–4. tölul. og 6. tölul. 6. gr. taka til að liðnum fjórum árum frá því að þau urðu til eða jafnskjótt og ráðstöfun er að fullu lokið, nema aðrar takmarkanir samkvæmt lögum þessum eigi við. Síðari málsgreinin felur í sér ákveðna varúðarreglu sem meiri hlutinn telur nauðsynlegt að leggja til, þ.e. að við sérstakar aðstæður geti forsætisráðherra lengt fjögurra ára undanþáguna um eitt ár, að fenginni tillögu viðkomandi ráðherra eða sveitarstjórn. Ákvörðun um slíka framlengingu skal birta í skrá um undanþágur frá upplýsingalögum, sbr. 4. mgr. 2. gr. Meiri hlutinn leggur ekki til frekari breytingar á 12. gr. frumvarpsins.
Tilgreiningarreglan.
Með 15. gr. frumvarpsins er kveðið á um afmörkun á beiðni um aðgang að upplýsingum. Lögð er til sú breyting frá gildandi lögum að ekki þurfi lengur að tilgreina hvaða gögnum máls óskað sé eftir heldur skuli aðili tilgreina efni þess máls sem hann óskar eftir að kynna sér með nægjanlega skýrum hætti, þannig að hægt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn ákveðins máls eða öll gögn ákveðins máls. Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að hér væri um óeðlilega rýmkun á tilgreiningarreglunni að ræða og eðlilegt væri að gera þá kröfu að beiðni um gögn væri skýr og afmörkuð. Nefndinni var jafnframt tjáð að breytingin gæti verið íþyngjandi og leitt til mikillar viðbótarvinnu hjá opinberum aðilum, með tilheyrandi kostnaði. Nefndin bendir á að ákvæði gildandi laga um tilgreiningu á gögnum takmarka nokkuð aðgang almennings að upplýsingum og leggur þá kröfu á hinn almenna borgara að hann hafi upplýsingar um það hvaða gögn eru tiltæk áður en beiðni er lögð fram. Líkt og fram kemur í athugasemdum við ákvæðið „liggja almennt ekki fyrir með opinberum hætti upplýsingar um það hvaða mál er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvöldum“. Markmið breytingarinnar er því að auka upplýsingarétt almennings og auðvelda borgurunum að leggja fram beiðni um upplýsingar en tilgreiningarreglan hefur verið einn helsti þröskuldur varðandi aðgang almennings að upplýsingum í fórum stjórnvalda. Meiri hlutinn fellst á þau sjónarmið sem koma fram í athugasemdum með frumvarpinu að óhjákvæmilegt sé að slaka á henni, eigi á annað borð að rýmka rétt almennings að þessu leyti. Meiri hlutinn telur enn fremur að ákvæðið sé til þess fallið að efla eftirlitshlutverk almennings með stjórnsýslunni og auka þar með réttaröryggi.
Opinber birting upplýsinga.
Nefndin fjallaði einnig um ákvæði 13. gr. frumvarpsins um opinbera birtingu upplýsinga og aðgang að upplýsingum og hvort nægilega langt sé gengið í opinberri birtingu. Í greininni segir að forsætisráðherra geti með reglugerð sett fyrirmæli um birtingu gagna og upplýsinga stjórnvalda á vefsíðum þeirra. Enn fremur að með reglugerðinni skuli tryggja, eftir því sem kostur er, að birting sé samræmd milli stjórnvalda og að viðeigandi reglum um meðferð upplýsinga sé fylgt. Þá er einnig tekið fram í að birting samkvæmt greininni megi ekki ganga gegn reglum um vernd einkalífs, ákvæðum laga þessara um takmarkanir á upplýsingarétti eða reglum um þagnarskyldu. Meiri hlutinn telur rétt að gerðar séu meiri kröfur til opinberra aðila en felast í ákvæðum greinarinnar og því nauðsynlegt að kveða mun skýrar á um birtingu gagna opinberra aðila. Meiri hlutinn leggur því til þá breytingu að greinin verði orðuð þannig að listi yfir öll mál og gögn mála sem skylt er að skrá í málaskrár opinberra aðila, uppruna þeirra og innihald, skuli vera almenningi aðgengilegur, þó þannig að ekki sé vegið að hagsmunum sem njóta verndar skv. 9. og 10. gr. né að farið sé gegn ákvæðum annarra laga um þagnarskyldu. Enn fremur að forsætisráðherra skuli í reglugerð kveða nánar á um gerð slíkra lista, rafrænan aðgang og tímafresti sem þeim sem falla undir lögin beri að virða. Þá leggur meiri hlutinn einnig til að með reglugerðinni skuli tryggja, eftir því sem kostur er, jafnt aðgengi almennings og samræmi í birtingu upplýsinga samkvæmt greininni. Meiri hlutinn telur að með þessari breytingu sé verið að leggja mjög ríkar skyldur á stjórnvöld sem feli í sér gríðarlega breytingu í framkvæmd. Meiri hlutinn telur því nauðsynlegt að gefinn verði sex mánaða aðlögunartími og að hún taki til mála sem verða til eftir gildistöku laganna. Engu síður telur meiri hlutinn eðlilegt að málaskrár aftur í tímann verði birtar, eftir því sem unnt er, og á það sérstaklega við um mál sem almenningur og fjölmiðlar hafa áhuga á.
Aðgengi fatlaðra.
Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og valfrjáls bókun við hann var undirritaður af Íslandi án fyrirvara 30. mars 2007. Meðal markmiða samningsins er að stuðla að því að fatlað fólk njóti allra mannréttinda og mannfrelsis til fulls og jafns við aðra. Skulu aðildarríkin gera viðeigandi ráðstafanir í því skyni að gera fötluðu fólki kleift að lifa sjálfstæðu lífi og taka fullan þátt í mannlífinu á öllum sviðum. Í 21. gr. samningsins er kveðið á um að aðildarríki samningsins skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja að fatlað fólk geti nýtt sér rétt sinn til tjáningar- og skoðanafrelsis, þ.m.t. frelsi til að leita eftir, taka við og miðla upplýsingum og hugmyndum, til jafns við aðra, með hjálp hvers kyns samskiptamiðla að eigin vali. Þannig er kveðið á um að upplýsingar sem almenningi eru ætlaðar séu á aðgengilegu formi og með aðgengilegri tækni, sem hæfir einstaklingum sem eiga við mismunandi fötlun að stríða, tímanlega og án aukakostnaðar.
Í nefndaráliti félags- og tryggingamálanefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um málefni fatlaðra, með síðari breytingum, frá 14. desember 2010 (þskj. 550, 256. mál), var lögð áhersla á mikilvægi þess að tryggja að í löggjöf sem fjallar um málefni fatlaðs fólks og réttindi þess væri tekið mið af réttarbótum í löggjöf nágrannaríkja, að mannréttindi séu tryggð, að samráð væri haft við fatlað fólk og að löggjöf væri til samræmis við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Meiri hlutinn telur verulegar líkur á því að ákveðinn hluti almennings verði af þeim réttindum sem honum eru tryggð með setningu laga og reglna og telur því nauðsynlegt við meðferð þessa frumvarps að leggja til að við 13. frumvarpsins bætist að kveðið verði á um að við opinbera birtingu upplýsinga skuli tryggja eins og kostur er aðgengi fatlaðs fólks til jafns við aðra þegna þjóðfélagsins. Meiri hlutinn telur þó nauðsynlegt að ákvæðið taki ekki gildi fyrr en sex mánuðum eftir gildistöku laganna svo að unnt sé að undirbúa framkvæmd þess þar sem það felur í sér grundvallarbreytingu á framsetningu upplýsinga hjá fjölda stofnana. Þá telur meiri hlutinn ekki unnt að leggja þá lagaskyldu á stjórnvöld að ákvæðið nái til birtingar gagna fyrir gildistöku laganna, þegar litið er til þess hve mikla vinnu og kostnað verkið mundi fela í sér. Meiri hlutinn telur því eðlilegt að ákvæðið nái einungis til upplýsinga sem verða til eftir gildistöku laganna en leggur engu síður áherslu á að stjórnvöld sem geta gengið lengra en ákvæðið segir til um geri það.
Meiri hlutinn telur einnig að við framkvæmd ákvæðisins verði litið til staðla á vegum Worldwide Web Consortium um vefaðgengi og efni (e. Web Content Accessibility Guidelines 2.0 (WCAG)) en þeir eru nú þegar hluti af stefnu stjórnvalda um íslenskt upplýsingasamfélag og í anda þess sem gerist í nágrannalöndunum.
Aðgangur að gögnum í rannsóknarskyni.
Í 33. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldu til að sækja um leyfi til aðgangs að gögnum í rannsóknarskyni þegar gögnin eru undanþegin upplýsingarétti skv. II. og III. kafla. Í 2. mgr. er kveðið á um að afla skuli samþykkis Persónuverndar fyrir afhendingu gagns hafi það að geyma persónugreinanlegar upplýsingar og vinnsla með upplýsingarnar hafi fallið undir lagaákvæði um skráningu og meðferð persónuupplýsinga eða upplýsingarnar komi úr skrá sem haldin er af opinberum aðila. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir frá Persónuvernd um að orðalag ákvæðisins væri mjög vítt og ætti því við um allar upplýsingar sem hægt væri að rekja til tiltekinna manna, hvort sem þær eru unnar með rafrænum hætti eða ekki. Meiri hlutinn tekur undir ábendingar Persónuverndar um mikilvægi þess að skýrt sé hvort leyfisskyldan eigi við um allar persónuupplýsingar eða aðeins þær sem lúta að einkalífsatriðum eða eru viðkvæmar samkvæmt skilningi laga. Í samræmi við þessar ábendingar leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæðinu þess efnis að Persónuvernd setji reglur um skyldu til að afla leyfis. Breytingartillaga nefndarinnar felur í sér að ákvæðið verður efnislega sambærilegt ákvæði persónuverndarlaga um leyfisskylda vinnslu, sbr. 33. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
Aðgangur að gögnum hjá Þjóðskjalasafni.
Í 4. mgr. 4. gr. frumvarpsins segir að lögin gildi um aðgang að gögnum í 30 ár frá því að þau urðu til, og er þá miðað við síðustu innfærslu eða síðasta bréf afgreidds máls. Frá þeim tíma fer um aðgang samkvæmt lögum um Þjóðskjalasafn. Ákvæðið er efnislega í samræmi við gildandi lög.
Nefndin fjallaði sérstaklega um ákvæði frumvarpsins sem fela í sér breytingar á lögum um Þjóðskjalasafn, sbr. 2. tölul. 36. gr. Í f-lið þess töluliðar er lagt til að við lögin um Þjóðskjalasafn Ísland bætist ný grein, 9. gr. c. Þar er gert ráð fyrir að stjórnvald geti ákveðið við afhendingu skjala til Þjóðskjalasafns Íslands að skjal verði fyrst aðgengilegt þegar liðin eru 60 ár frá því að það varð til ef það þykir nauðsynlegt til að vernda virka almannahagsmuni um öryggi ríkisins eða varnarmál, samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir, bréfaskipti stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað, svo og gögn sem varða viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis og sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Meiri hlutinn telur að ekki séu rök fyrir því að heimila þessa takmörkun á aðgangi um 30 ár til viðbótar við þau 30 er gildissvið upplýsingalaganna nær yfir og að ekki geti verið virkir almannahagsmunir eftir svo langan tíma að því er varðar tvo síðastnefndu liðina. Meiri hlutinn leggur því til að þeir falli brott.
Meiri hlutinn leggur til að gildistaka frumvarpsins verði miðuð við 1. október 2011.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1870 — 381. mál.
Nefndarálit
um frv. til upplýsingalaga.
Frá meiri hluta allsherjarnefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Pál Þórhallsson og Elínu Ósk Helgadóttur frá forsætisráðuneyti, Trausta Fannar Valsson frá Háskóla Íslands, Gústaf Adolf Skúlason frá Samorku, Elínu Smáradóttur frá Orkuveitu Reykjavíkur, Hallgrím Ásgeirsson frá Landsbanka Íslands, Guðjón Axel Guðjónsson frá Samtökum atvinnulífsins, Unni Gunnarsdóttur og Guðrúnu Finnborgu Þórðardóttur frá Fjármálaeftirlitinu, Hjálmar Jónsson og Sigurð Má Jónsson frá Blaðamannafélagi Íslands, Eirík G. Guðmundsson frá Þjóðskjalasafni Íslands, Svanhildi Bogadóttur frá Borgarskjalasafni Reykjavíkur, Hrafn Sveinbjarnarson frá Héraðsskjalasafni Kópavogs, Val Frey Steinarsson frá Sagnfræðingafélaginu, Ingibjörgu Sverrisdóttur frá Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Guðjón Bragason og Tryggva Þórhallsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Rögnu Árnadóttur frá Landsvirkjun, Bjarna Guðmundsson frá Ríkisútvarpinu ohf., Björgvin Ragnarsson frá IMMI (International Modern Media Institute), Jónu Pálmadóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Sigríði Logadóttur frá Seðlabanka Íslands, Óttar Guðjónsson frá Lánasjóði sveitarfélaga ohf., Elínu Jónsdóttur frá Bankasýslu ríkisins og Gunnar H. Hall og Láru Hansdóttur frá Fjársýslu ríkisins.
Umsagnir bárust frá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Bankasýslu ríkisins, Blaðamannafélagi Íslands, Borgarskjalasafni Reykjavíkur, Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Félagi háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins, Fjármálaeftirlitinu, Héraðsskjalasafni Kópavogs, IMMI – alþjóðlegri stofnun um tjáningar- og upplýsingafrelsi, Isavia ohf., Landsbankanum, Landsvirkjun, Lánasjóði sveitarfélaga ohf., Mannréttindaskrifstofu Íslands, Orkuveitu Reykjavíkur, Persónuvernd, Ríkisútvarpinu ohf., Sagnfræðingafélagi Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku – samtökum orku- og veitufyrirtækja, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Seðlabanka Íslands, Viðskiptaráði Íslands og Þjóðskjalasafni Íslands.
Efni frumvarpsins.
Frumvarpið byggist í megindráttum á gildandi upplýsingalögum, nr. 50/1996, en það markmið liggur að baki endurskoðun þeirra að auka þurfi upplýsingarétt almennings, tryggja gagnsæi í stjórnsýslunni og við meðferð opinberra hagsmuna í þeim tilgangi m.a. að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi og einnig þátttöku almennings í lýðræðisþjóðfélagi. Með frumvarpinu eru því lagðar til ýmsar breytingar sem m.a. miða að því að tryggja gagnsæi í stjórnsýslunni og við meðferð opinberra mála, auka upplýsingarétt með því að auðvelda borgurunum að leggja fram beiðnir um upplýsingar, víkka gildissvið laganna þannig að upplýsingalög taki einnig til lögaðila sem eru að 75% hluta eða meira í eigu hins opinbera og skerpa ákvæði um rétt til upplýsinga um málefni starfsmanna og vinnugögn stjórnvalda. Helstu nýmæli frumvarpsins eru rakin í athugasemdum með frumvarpinu.
Gildissvið laganna.
Nefndin hefur fjallað um fjölmörg atriði málsins á fundum sínum og mjög ítarlega um þau ákvæði sem lúta að því að víkka gildissvið upplýsingalaga. Samkvæmt gildandi lögum taka upplýsingalög einungis til starfsemi stjórnvalda en almennt ekki til einkaréttarlegra lögaðila, óháð eignarhaldi þeirra. Þó er kveðið á um að hafi einkaréttarlegum aðila verið falið vald til að taka stjórnvaldsákvarðanir, þ.e. ákvarðanir sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga nái upplýsingalögin til þeirrar starfsemi, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna.
Með frumvarpinu er lagt til að gildissvið laganna verði víkkað þannig að þau nái til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 75% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Í greininni er gert ráð fyrir tveimur undantekningum frá þessari reglu, þ.e. að lögin taki ekki til lögaðila sem sótt hafa um eða fengið opinbera skráningu hlutabréfa samkvæmt lögum um kauphallir, og dótturfélaga þeirra. Síðari undantekningin er að forsætisráðherra geti að fenginni tillögu viðkomandi ráðherra eða sveitarstjórnar ákveðið að lögaðili skuli ekki falla undir lög þessi.
Í umsögnum sem nefndinni bárust komu fram athugasemdir við þessa útvíkkun gildissviðs laganna og þá sérstaklega frá lögaðilum sem mundu falla undir lögin svo breytt en fara ekki með stjórnsýsluhlutverk eða eru í samkeppnisrekstri með alla sína starfsemi eða stóran hluta hennar. Um er að ræða fyrirtæki í fjármálastarfsemi, orkuframleiðslu og -sölu, rekstri flugvalla o.fl. Athugasemdir þeirra lutu m.a. að því að við breytinguna verði samkeppnisstaða aðila á markaði ekki jöfn og þannig væru því lagðar viðbótarskyldur á aðila á grundvelli eignaraðildar. Þá hvetji þetta ekki til eignaraðildar að slíkum fyrirtækjum. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að ástæður þess að miðað er við 75% eignarhlut eru fyrst og fremst þær að þegar því marki er náð telst almennt um afgerandi eignarhlut að ræða í viðkomandi fyrirtæki. Þar með má einnig ganga út frá því að ákvarðanir um rekstur og ráðstöfun slíkra lögaðila feli á afgerandi hátt í sér ákvarðanir um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Meiri hlutinn telur að þegar um fyrirtæki í opinberri eigu sé að ræða eigi upplýsingar um starfsemi þeirra að vera aðgengilegar fyrir almenning og leggur því til að gildissviðið verði miðað við lögaðila sem eru að 51% hluta í eigu hins opinbera. Í því felist ákveðið aðhald gagnvart viðkomandi lögaðilum sem er nauðsynlegt þegar um er að ræða hagsmuni sem eru að meiri hluta til í eigu hins opinbera. Meiri hlutinn tekur fram að í þessu felist ekki sjálfkrafa að allar upplýsingar sem þessa lögaðila varða verði aðgengilegar almenningi. Áfram verði byggt á þeirri reglu að vegna samkeppnishagsmuna verði heimilt að undanþiggja ýmsar upplýsingar aðgangsrétti almennings, sbr. ákvæði 3. tölul. 10. gr., enda ljóst að ekki er hægt að leggja ríkari skyldur á aðila eftir eignarhaldi þegar þeir eru í samkeppni á markaði hvort sem um innlenda eða erlenda samkeppni er að ræða. Meiri hlutinn telur því að með þessu sé í reynd ekki verið að raska samkeppnisstöðu lögaðila í samkeppnisrekstri.
Undanþáguheimild forsætisráðherra.
Nefndin fjallaði einnig um heimild forsætisráðherra skv. 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins til að veita tilteknum lögaðilum undanþágur frá gildissviði laganna og hvort slíkt samræmdist nútímastjórnsýslu. Í greininni er gert ráð fyrir að forsætisráðherra sé þetta heimilt að fenginni tillögu viðkomandi ráðherra eða sveitarstjórnar. Fyrir liggur að með þeirri útvíkkun á gildissviði sem frumvarpið felur í sér, og enn frekar þeirri útvíkkun sem meiri hlutinn leggur til varðandi að miða við lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera geti fleiri lögaðilar fallið undir gildissvið laganna sem réttmæt rök eru fyrir að undanþiggja gildissviði þeirra. Meiri hlutinn telur að nauðsynlegt sé að hafa slíka undanþáguheimild í lögunum en velti nokkuð fyrir sér útfærslu ákvæðisins, hvort réttara væri að fela hana öðrum en forsætisráðherra og hvort rétt væri að undanþiggja viðkomandi lögaðila frá gildissviði laganna í heild. Niðurstaða þeirrar umræðu var að leggja ekki til breytingu á því heldur kveða á um að forsætisráðherra geti, að fenginni tillögu viðkomandi ráðherra eða sveitarstjórnar og að fenginni umsögn úrskurðarnefndar um upplýsingarétt, ákveðið að lögaðili skuli ekki falla undir gildissvið laganna. Meiri hlutinn telur eðlilegt að lögaðilar sem eru t.d. eingöngu í fjármálastarfsemi, svo sem bankar og sparisjóðir, falli hér undir.
Þá telur meiri hlutinn einnig rétt að kveða á um það að forsætisráðherra geti með sama hætti og undanþágan er veitt dregið slíka undanþágu til baka. Meiri hlutinn leggur auk þess til að forsætisráðuneytið skuli halda opinbera skrá yfir þá lögaðila sem hafa fengið undanþágu skv. 3. mgr. 2. gr., og skal undanþága einstakra aðila endurskoðuð árlega. Meiri hlutinn telur að með þessum breytingum sé tryggt ákveðið aðhald gagnvart þeim sem fara með þetta vald hverju sinni og enn fremur með því að fram þurfi að fara endurmat á veittum undanþágum.
Málefni starfsmanna.
Nefndin fjallaði nokkuð um málefni starfsmanna, sbr. 7. gr. frumvarpsins. Í greininni er kveðið á um að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki almennt ekki til málefna starfsmanna þeirra aðila sem lögin taka til. Þó eru undanskildar ákveðnar upplýsingar en að öðru leyti kveðið á um aðgang að m.a. upplýsingum um nöfn starfsmanna, launakjör þeirra, áherslur og kröfur um árangur í starfi æðstu stjórnenda og viðurlög í starfi sem þeir hafa sætt, þar á meðal vegna áminninga og brottvísana. Fyrir nefndinni kom fram sú gagnrýni að ákvæðið gæti orðið til þess að fæla hæfa umsækjendur frá því að sækja um störf ef gerð yrði krafa um birtingu nafna umsækjenda. Víðtækur aðgangur að þessum upplýsingum gæti einnig orðið til að skerða samkeppnishæfni þeirra aðila sem heyra undir lögin gagnvart einkaaðilum, enda hvílir ekki sambærileg upplýsingaskylda á þeim. Auk þess var nefndinni kynnt sjónarmið þess efnis að óeðlilegt væri að almenningur ætti kröfu um aðgang að upplýsingum um launakjör starfsmanna og frammistöðu þeirra. Meiri hlutinn tekur fram að samkvæmt gildandi rétti er t.d. unnt að fá upplýsingar um föst launakjör nafngreindra starfsmanna, samkvæmt túlkun úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sem byggist á nefndaráliti allsherjarnefndar um málið á 120. löggjafarþingi, (þskj. 899, 361. mál), en þar segir:
„Í 5. gr. frumvarpsins er fjallað um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna, þar með talið vegna fjárhagslegra hagsmuna einstaklinga. Í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæði greinarinnar standi ekki í vegi fyrir því að almenningur fái aðgang að gögnum um föst laun og önnur föst launakjör opinberra starfsmanna. Að því leyti sem slík upplýsingagjöf fellur undir ákvæði frumvarps þessa en ekki ákvæði laga nr. 121/ 1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, leggur nefndin sérstaka áherslu á að skýra beri ákvæði 5. gr. svo að með lögum þessum sé ekki aðeins tryggður aðgangur að upplýsingum um föst laun opinberra starfsmanna heldur einnig að þeim einstaklingsbundnu samningum sem gerðir hafa verið við starfsmenn um önnur föst kjör þeirra, svo sem fasta (ómælda) yfirvinnu, akstursgjald o.fl.“
Þá er skýrt afmarkað í frumvarpinu hvaða upplýsingar um málefni starfsmanna lúta ákvæðum upplýsingalaga. Upplýsingar um starfsfólk, launakjör og frammistöðu eru ekki einkamál þegar kemur að opinberri starfsemi þar sem þær varða í reynd opinbera hagsmuni og ráðstöfun almannafjár. Meiri hlutinn áréttar mikilvægi gagnsæis í stjórnsýslunni og bendir á að aukið gagnsæi sé til þess fallið að auka traust gagnvart stjórnsýslunni. Mikilvægt er að almenningi sé gert kleift að hafa aðhald og eftirlit með stjórnvöldum, það verður ekki gert nema með auknum aðgangi að upplýsingum.
Upplýsingaréttur almennings.
Undanþágur, takmarkanir og brottfall þeirra.
Meiri hlutinn fjallaði ítarlega um ákvæði 6. gr. frumvarpsins, um gögn sem eru undanþegin upplýsingarétti almennings, en það er sambærilegt ákvæði 4. gr. gildandi upplýsingalaga. Skv. 6. gr. frumvarpsins nær réttur almennings ekki til gagna sem talin eru upp í greininni í sex töluliðum. Í fyrsta lagi eru upptaldar fundargerðir ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreinar á ríkisráðs- og ríkisstjórnarfundum og gögn sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Í 2. tölul. er talin upp gögn sem útbúin eru af sveitarfélögum, samtökum þeirra eða stofnunum og varða sameiginlegan undirbúning, tillögugerð eða viðræður þessara aðila við ríkið um fjárhagsleg málefni sveitarfélaga. Þá nær 3. tölul. til bréfaskipta við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í 4. tölul. eru talin upp gögn sem ráðherra aflar frá sérfróðum aðilum vegna undirbúnings lagafrumvarpa. 5. tölul. nær til gagna sem tengjast málefnum starfsmanna, sbr. 7. gr. frumvarpsins, og 6. tölul. og síðasti til vinnugagna, sbr. 8. gr. frumvarpsins.
Meiri hlutinn fjallaði einnig um ákvæði 10. gr. sem fela í sér reglur um takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna og er samsvarandi ákvæði í 6. gr. gildandi laga. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að leggja til þá breytingu að undir þessar reglur falli einnig efnahagslega mikilvægir hagsmunir ríkisins og telur ekki þörf á að rökstyðja þá takmörkun sérstaklega.
Í 12. gr. frumvarpsins er kveðið á um brottfall takmarkana á upplýsingarétti en í 3. mgr. greinarinnar er kveðið á um meginregluna sem gildir um brottfall takmarkana. Samkvæmt henni fer um þá þætti eftir ákvæðum laga um Þjóðskjalasafn eftir að liðin eru 30 ár frá því að gögnin urðu til.
Umfjöllun nefndarinnar um efni þessara greina varðaði það hvort eðlilegt væri að um öll þau gögn sem talin eru upp í 6. gr. ætti að gilda meginreglan um aðgang eftir 30 ár nema ákvæði laga um Þjóðskjalasafn heimiluðu frekari takmarkanir eða hvort aðgangur almennings að þessum gögnum eða hluta þeirra ætti að vera ríkari. Nefndin fjallaði sérstaklega um 1. tölul. greinarinnar í tengslum við þær breytingar sem meiri hlutinn leggur til á frumvarpi til laga um Stjórnarráð Íslands og eru til umræðu í nefndinni, þ.e. um að haldin skuli trúnaðarmálabók og að ríkisstjórnarfundir verði hljóðritaðir og hljóðritanirnar gerðar opinberar að 30 árum liðnum. Meiri hlutinn telur þegar litið er til þessara fyrirhuguðu breytinga eðlilegt að aðgangur almennings að fundargerðum ríkisráðs og ríkisstjórnar og að minnisgreinum frá slíkum fundum verði opnaður að liðnu einu ári frá fundi nema aðrar takmarkanir samkvæmt lögunum eigi við. Meiri hlutinn leggur því til að sú sérregla komi fram á undan 1. mgr. 12. gr.
Meiri hlutinn telur einnig nauðsynlegt að ganga mun lengra þegar litið er til þeirra meginmarkmiða sem frumvarpið felur í sér, sbr. ákvæði 1. gr. þar sem segir að markmið laganna sé að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu við meðferð opinberra hagsmuna, m.a. í þeim tilgangi að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, möguleika almennings til þátttöku í lýðræðissamfélagi, möguleika fjölmiðla og almennings til að veita stjórnvöldum aðhald, möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni og til að styrkja traust almennings á stjórnsýslunni. Meiri hlutinn leggur því til að á eftir nýrri 1. mgr. komi tvær nýjar málsgreinar til viðbótar. Fyrri málsgreinin felur í sér ákvæði um að veita skuli aðgang að gögnum sem 2.–4. tölul. og 6. tölul. 6. gr. taka til að liðnum fjórum árum frá því að þau urðu til eða jafnskjótt og ráðstöfun er að fullu lokið, nema aðrar takmarkanir samkvæmt lögum þessum eigi við. Síðari málsgreinin felur í sér ákveðna varúðarreglu sem meiri hlutinn telur nauðsynlegt að leggja til, þ.e. að við sérstakar aðstæður geti forsætisráðherra lengt fjögurra ára undanþáguna um eitt ár, að fenginni tillögu viðkomandi ráðherra eða sveitarstjórn. Ákvörðun um slíka framlengingu skal birta í skrá um undanþágur frá upplýsingalögum, sbr. 4. mgr. 2. gr. Meiri hlutinn leggur ekki til frekari breytingar á 12. gr. frumvarpsins.
Tilgreiningarreglan.
Með 15. gr. frumvarpsins er kveðið á um afmörkun á beiðni um aðgang að upplýsingum. Lögð er til sú breyting frá gildandi lögum að ekki þurfi lengur að tilgreina hvaða gögnum máls óskað sé eftir heldur skuli aðili tilgreina efni þess máls sem hann óskar eftir að kynna sér með nægjanlega skýrum hætti, þannig að hægt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn ákveðins máls eða öll gögn ákveðins máls. Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að hér væri um óeðlilega rýmkun á tilgreiningarreglunni að ræða og eðlilegt væri að gera þá kröfu að beiðni um gögn væri skýr og afmörkuð. Nefndinni var jafnframt tjáð að breytingin gæti verið íþyngjandi og leitt til mikillar viðbótarvinnu hjá opinberum aðilum, með tilheyrandi kostnaði. Nefndin bendir á að ákvæði gildandi laga um tilgreiningu á gögnum takmarka nokkuð aðgang almennings að upplýsingum og leggur þá kröfu á hinn almenna borgara að hann hafi upplýsingar um það hvaða gögn eru tiltæk áður en beiðni er lögð fram. Líkt og fram kemur í athugasemdum við ákvæðið „liggja almennt ekki fyrir með opinberum hætti upplýsingar um það hvaða mál er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvöldum“. Markmið breytingarinnar er því að auka upplýsingarétt almennings og auðvelda borgurunum að leggja fram beiðni um upplýsingar en tilgreiningarreglan hefur verið einn helsti þröskuldur varðandi aðgang almennings að upplýsingum í fórum stjórnvalda. Meiri hlutinn fellst á þau sjónarmið sem koma fram í athugasemdum með frumvarpinu að óhjákvæmilegt sé að slaka á henni, eigi á annað borð að rýmka rétt almennings að þessu leyti. Meiri hlutinn telur enn fremur að ákvæðið sé til þess fallið að efla eftirlitshlutverk almennings með stjórnsýslunni og auka þar með réttaröryggi.
Opinber birting upplýsinga.
Nefndin fjallaði einnig um ákvæði 13. gr. frumvarpsins um opinbera birtingu upplýsinga og aðgang að upplýsingum og hvort nægilega langt sé gengið í opinberri birtingu. Í greininni segir að forsætisráðherra geti með reglugerð sett fyrirmæli um birtingu gagna og upplýsinga stjórnvalda á vefsíðum þeirra. Enn fremur að með reglugerðinni skuli tryggja, eftir því sem kostur er, að birting sé samræmd milli stjórnvalda og að viðeigandi reglum um meðferð upplýsinga sé fylgt. Þá er einnig tekið fram í að birting samkvæmt greininni megi ekki ganga gegn reglum um vernd einkalífs, ákvæðum laga þessara um takmarkanir á upplýsingarétti eða reglum um þagnarskyldu. Meiri hlutinn telur rétt að gerðar séu meiri kröfur til opinberra aðila en felast í ákvæðum greinarinnar og því nauðsynlegt að kveða mun skýrar á um birtingu gagna opinberra aðila. Meiri hlutinn leggur því til þá breytingu að greinin verði orðuð þannig að listi yfir öll mál og gögn mála sem skylt er að skrá í málaskrár opinberra aðila, uppruna þeirra og innihald, skuli vera almenningi aðgengilegur, þó þannig að ekki sé vegið að hagsmunum sem njóta verndar skv. 9. og 10. gr. né að farið sé gegn ákvæðum annarra laga um þagnarskyldu. Enn fremur að forsætisráðherra skuli í reglugerð kveða nánar á um gerð slíkra lista, rafrænan aðgang og tímafresti sem þeim sem falla undir lögin beri að virða. Þá leggur meiri hlutinn einnig til að með reglugerðinni skuli tryggja, eftir því sem kostur er, jafnt aðgengi almennings og samræmi í birtingu upplýsinga samkvæmt greininni. Meiri hlutinn telur að með þessari breytingu sé verið að leggja mjög ríkar skyldur á stjórnvöld sem feli í sér gríðarlega breytingu í framkvæmd. Meiri hlutinn telur því nauðsynlegt að gefinn verði sex mánaða aðlögunartími og að hún taki til mála sem verða til eftir gildistöku laganna. Engu síður telur meiri hlutinn eðlilegt að málaskrár aftur í tímann verði birtar, eftir því sem unnt er, og á það sérstaklega við um mál sem almenningur og fjölmiðlar hafa áhuga á.
Aðgengi fatlaðra.
Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og valfrjáls bókun við hann var undirritaður af Íslandi án fyrirvara 30. mars 2007. Meðal markmiða samningsins er að stuðla að því að fatlað fólk njóti allra mannréttinda og mannfrelsis til fulls og jafns við aðra. Skulu aðildarríkin gera viðeigandi ráðstafanir í því skyni að gera fötluðu fólki kleift að lifa sjálfstæðu lífi og taka fullan þátt í mannlífinu á öllum sviðum. Í 21. gr. samningsins er kveðið á um að aðildarríki samningsins skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja að fatlað fólk geti nýtt sér rétt sinn til tjáningar- og skoðanafrelsis, þ.m.t. frelsi til að leita eftir, taka við og miðla upplýsingum og hugmyndum, til jafns við aðra, með hjálp hvers kyns samskiptamiðla að eigin vali. Þannig er kveðið á um að upplýsingar sem almenningi eru ætlaðar séu á aðgengilegu formi og með aðgengilegri tækni, sem hæfir einstaklingum sem eiga við mismunandi fötlun að stríða, tímanlega og án aukakostnaðar.
Í nefndaráliti félags- og tryggingamálanefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um málefni fatlaðra, með síðari breytingum, frá 14. desember 2010 (þskj. 550, 256. mál), var lögð áhersla á mikilvægi þess að tryggja að í löggjöf sem fjallar um málefni fatlaðs fólks og réttindi þess væri tekið mið af réttarbótum í löggjöf nágrannaríkja, að mannréttindi séu tryggð, að samráð væri haft við fatlað fólk og að löggjöf væri til samræmis við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Meiri hlutinn telur verulegar líkur á því að ákveðinn hluti almennings verði af þeim réttindum sem honum eru tryggð með setningu laga og reglna og telur því nauðsynlegt við meðferð þessa frumvarps að leggja til að við 13. frumvarpsins bætist að kveðið verði á um að við opinbera birtingu upplýsinga skuli tryggja eins og kostur er aðgengi fatlaðs fólks til jafns við aðra þegna þjóðfélagsins. Meiri hlutinn telur þó nauðsynlegt að ákvæðið taki ekki gildi fyrr en sex mánuðum eftir gildistöku laganna svo að unnt sé að undirbúa framkvæmd þess þar sem það felur í sér grundvallarbreytingu á framsetningu upplýsinga hjá fjölda stofnana. Þá telur meiri hlutinn ekki unnt að leggja þá lagaskyldu á stjórnvöld að ákvæðið nái til birtingar gagna fyrir gildistöku laganna, þegar litið er til þess hve mikla vinnu og kostnað verkið mundi fela í sér. Meiri hlutinn telur því eðlilegt að ákvæðið nái einungis til upplýsinga sem verða til eftir gildistöku laganna en leggur engu síður áherslu á að stjórnvöld sem geta gengið lengra en ákvæðið segir til um geri það.
Meiri hlutinn telur einnig að við framkvæmd ákvæðisins verði litið til staðla á vegum Worldwide Web Consortium um vefaðgengi og efni (e. Web Content Accessibility Guidelines 2.0 (WCAG)) en þeir eru nú þegar hluti af stefnu stjórnvalda um íslenskt upplýsingasamfélag og í anda þess sem gerist í nágrannalöndunum.
Aðgangur að gögnum í rannsóknarskyni.
Í 33. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldu til að sækja um leyfi til aðgangs að gögnum í rannsóknarskyni þegar gögnin eru undanþegin upplýsingarétti skv. II. og III. kafla. Í 2. mgr. er kveðið á um að afla skuli samþykkis Persónuverndar fyrir afhendingu gagns hafi það að geyma persónugreinanlegar upplýsingar og vinnsla með upplýsingarnar hafi fallið undir lagaákvæði um skráningu og meðferð persónuupplýsinga eða upplýsingarnar komi úr skrá sem haldin er af opinberum aðila. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir frá Persónuvernd um að orðalag ákvæðisins væri mjög vítt og ætti því við um allar upplýsingar sem hægt væri að rekja til tiltekinna manna, hvort sem þær eru unnar með rafrænum hætti eða ekki. Meiri hlutinn tekur undir ábendingar Persónuverndar um mikilvægi þess að skýrt sé hvort leyfisskyldan eigi við um allar persónuupplýsingar eða aðeins þær sem lúta að einkalífsatriðum eða eru viðkvæmar samkvæmt skilningi laga. Í samræmi við þessar ábendingar leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæðinu þess efnis að Persónuvernd setji reglur um skyldu til að afla leyfis. Breytingartillaga nefndarinnar felur í sér að ákvæðið verður efnislega sambærilegt ákvæði persónuverndarlaga um leyfisskylda vinnslu, sbr. 33. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
Aðgangur að gögnum hjá Þjóðskjalasafni.
Í 4. mgr. 4. gr. frumvarpsins segir að lögin gildi um aðgang að gögnum í 30 ár frá því að þau urðu til, og er þá miðað við síðustu innfærslu eða síðasta bréf afgreidds máls. Frá þeim tíma fer um aðgang samkvæmt lögum um Þjóðskjalasafn. Ákvæðið er efnislega í samræmi við gildandi lög.
Nefndin fjallaði sérstaklega um ákvæði frumvarpsins sem fela í sér breytingar á lögum um Þjóðskjalasafn, sbr. 2. tölul. 36. gr. Í f-lið þess töluliðar er lagt til að við lögin um Þjóðskjalasafn Ísland bætist ný grein, 9. gr. c. Þar er gert ráð fyrir að stjórnvald geti ákveðið við afhendingu skjala til Þjóðskjalasafns Íslands að skjal verði fyrst aðgengilegt þegar liðin eru 60 ár frá því að það varð til ef það þykir nauðsynlegt til að vernda virka almannahagsmuni um öryggi ríkisins eða varnarmál, samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir, bréfaskipti stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað, svo og gögn sem varða viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis og sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Meiri hlutinn telur að ekki séu rök fyrir því að heimila þessa takmörkun á aðgangi um 30 ár til viðbótar við þau 30 er gildissvið upplýsingalaganna nær yfir og að ekki geti verið virkir almannahagsmunir eftir svo langan tíma að því er varðar tvo síðastnefndu liðina. Meiri hlutinn leggur því til að þeir falli brott.
Meiri hlutinn leggur til að gildistaka frumvarpsins verði miðuð við 1. október 2011.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 31. ágúst 2011.
Róbert Marshall,
form., frsm.
Álfheiður Ingadóttir.
Valgerður Bjarnadóttir,
með fyrirvara.
Þráinn Bertelsson.
Mörður Árnason.
Þór Saari.
