Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 372. máls.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 1379 — 372. mál.
2. umræða.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Steinunni Fjólu Sigurðardóttur frá umhverfisráðuneyti, Guðlaugu H. Einarsdóttur frá Umhverfisstofnun, Svövu Steinarsdóttur frá Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, Þorstein M. Narfason frá Heilbrigðiseftirliti Kjósarsvæðis, Kristínu Ólafsdóttur frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur og Elsu Ingjaldsdóttur frá Heilbrigðiseftirliti Suðurlandssvæðis. Umsagnir bárust frá Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, Fornleifavernd ríkisins, Hafnasambandi Íslands, Hafrannsóknastofnuninni, Heilbrigðiseftirliti Kjósarsvæðis, Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur, Heilbrigðiseftirliti Suðurlandssvæðis, Landgræðslu ríkisins, Náttúrufræðistofnun Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Umhverfisstofnun og Veðurstofu Íslands.
Frumvarpið var fyrst lagt fram á Alþingi á 139. löggjafarþingi. Við meðferð frumvarpsins hjá þáverandi umhverfisnefnd komu fram athugasemdir hjá hagsmunaaðilum. Vegna þeirra athugasemda hafa verið gerðar nokkrar breytingar á frumvarpinu og er það því lagt fram að nýju. Þáverandi meiri hluti umhverfisnefndar skilaði einnig nefndaráliti (þskj.1830 í 299. máli), sem er hér sem fylgiskjal.
Markmið og gildissvið laganna.
Með frumvarpinu er lögð til heildstæð löggjöf um umhverfisábyrgð sem byggist á meginreglu umhverfisréttar um að mengunarvaldur skuli að jafnaði bera þann kostnað sem hlýst af því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum mengunar. Með samþykkt frumvarpsins yrði innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/35/EB um umhverfisábyrgð í tengslum við varnir gegn umhverfistjóni og úrbætur vegna þess. Tilskipunin byggist á einni af meginreglum umhverfisréttarins, þ.e. greiðslureglunni, sem iðulega er nefnd mengunarbótareglan, en hún felur í sér að mengunarvaldur bæti það tjón sem hann veldur á umhverfinu og beri kostnað af því.
Nefndin ræddi nokkuð um gildissvið frumvarpsins. Hér á landi hafa ekki verið sett almenn lög um skaðabótaábyrgð vegna umhverfistjóns. Þar af leiðandi gilda almennar reglur um ábyrgð á grundvelli sakar þar sem sérákvæðum um hlutlæga ábyrgð (ábyrgð án sakar) sleppir. Skv. 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins ber mengandi atvinnustarfsemi og önnur sambærileg starfsemi sem fellur undir II. viðauka frumvarpsins hlutlæga ábyrgð á umhverfistjóni, þ.e. hvort sem um saknæma háttsemi er um að ræða eða ekki. Á hinn bóginn þegar um er að ræða umhverfistjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum og yfirvofandi hættu á slíku tjóni, sbr. 2. mgr. 2. gr., á hin almenna sakaregla við. Meiri hlutinn áréttar í þessu sambandi að gildissvið frumvarpsins afmarkast af því hvað telst umhverfistjón, hvernig atvinnustarfsemi er skilgreind og hvaða svæði teljast til verndaðra tegunda og náttúruverndarsvæða.
Í 20. gr. frumvarpsins er fjallað um greiðslu kostnaðar, en meginreglan er sú að rekstraraðili beri kostnað af rannsóknum, varnarráðstöfunum og úrbótum. Fyrir nefndinni voru þau sjónarmið reifuð að ákvæði 3. mgr. 20. gr. frumvarpsins stangaðist á við gildissvið frumvarpsins og með því sé takmörkuð ábyrgð rekstraraðila sem hafi gilt starfsleyfi á kostnaði. Meiri hlutinn leggur hér áherslu á að takmörkun á ábyrgð rekstraraðila á eingöngu við um þær aðgerðir sem eru heimilar samkvæmt starfsleyfi eða fyrirliggjandi heimild. Undantekningin tekur ekki til annarra mengunaróhappa þar sem þau flokkast ekki sem afleiðingar hinna heimilu aðgerða. Meiri hlutinn áréttar að allar undanþágur frá meginreglum eigi að túlka þröngt og hvílir sönnunarbyrðin á rekstraraðila.
Undantekningar frá gildissviði.
Nefndin ræddi ábyrgð hernaðaraðila á viðskilnaði þegar hernaðarumsvifum eða starfrækslu herstöðva er lokið á landsvæðum, sbr. d-lið 1. mgr. 4. gr. Á síðasta þingi var sú breyting gerð á frumvarpinu að umhverfistjón vegna landvarna og alþjóðaöryggis var undanþegið slíkri ábyrgð. Í athugasemdum við frumvarpið segir að vegna eðlis slíkra verndarhagsmuna sé ekki talið rétt að lögskylda þann til bóta eða ábyrgðar sem valdi umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á tjóni við slíkar aðstæður. Bent er á að það geti verið vandkvæðum bundið að staðreyna tengsl tjóns og aðgerða eða aðgerðaleysis einstakra mengunarvalda, eða bregðast við í slíkum tilvikum. Meiri hlutinn tekur undir það sjónarmið að margs konar mengun getur fylgt hernaði og landvörnum sem örðugt kann að vera að bæta til fulls. Engu síður er full ástæða til þess að þeir sem bera ábyrgð á hernaðarumsvifum, t.d. starfrækslu herstöðva, bæti eftir því sem unnt er umhverfistjón sem hlotist hefur af slíkri starfrækslu eða umsvifum á einstökum svæðum, t.d. á friðartímum. Meiri hlutinn leggur til að felldur verði brott fyrri hluti ákvæðisins um undanþágu ábyrgðar á tjóni eða hættu á því sem rekja megi til landvarna eða alþjóðaöryggis.
Lagaskil.
Fram kom hjá nokkrum umsagnaraðilum að eftirlits- og umsjónarhlutverk sem Umhverfisstofnun fær samkvæmt frumvarpinu geti stangast á við ákvæði annarra laga, þá sér í lagi ákvæði laga um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004, laga um brunavarnir, nr. 75/2000, og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi benda á að í 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins er kveðið á um að ákvæði III. kafla frumvarpsins um fyrirmæli hafa ekki áhrif á valdheimildir og ráðstafanir stjórnvalda sem tilgreindar eru í IV. kafla laga um varnir gegn mengun hafs og stranda, lögum um brunavarnir og lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Meiri hlutinn telur einsýnt að fyrrgreind ákvæði tryggi að ekki myndist óvissa um lagaskil, valdheimildir og ráðstafanir stjórnvalda.
Skilgreiningar.
Veigamestu breytingarnar sem gerðar voru á frumvarpinu þegar það var lagt fram að nýju eru tvær viðbætur við hugtakið „verndaðar tegundir og náttúruverndarsvæði“, sbr. 18. tölul. 6. gr. Annars vegar hefur verið bætt við náttúruminjum á náttúruverndaráætlun og hins vegar svæðum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum nr. 48/2011. Fyrir nefndinni komu fram þær gagnrýnisraddir að með breytingunum væri þessum áætlunum gefin fullgild verndarstaða sem gæti leitt af sér mismunun fyrir þau fyrirtæki sem reist hafa starfsemi sína á þeim svæðum þar sem strangari ákvæði um umhverfisábyrgð gilda. Fjallað er um náttúruverndaráætlun í 65. og 66. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Áætlunin skal hafa að geyma upplýsingar um náttúruminjar sem ástæða þykir til að friðlýsa, helstu tegundir búsvæða og vistkerfa, jarðmyndana og ósnortinna víðerna. Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011, um verndar- og orkunýtingaráætlun, er fjallað um verndarflokk. Undir hann falla virkjunarkostir sem ekki er talið rétt að ráðast í framkvæmdir á og landsvæði sem ástæða er talin til að friðlýsa fyrir orkuvinnslu. Það er mat meiri hlutans að framangreindar áætlanir hafi að geyma ítarlegt og faglegt mat á náttúruminjum og landsvæðum og séu til vitnis um vilja löggjafarvaldsins til friðlýsingar. Að undangengnu þessu mati sé ekki svigrúm fyrir mismunun. Meiri hlutinn fagnar því þessum breytingum.
Fjallað er um góða verndarstöðu verndaðra tegunda í 3. gr. frumvarpsins. Hugtakið góð verndarstaða er ekki skilgreint í lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999. Meiri hlutinn tekur undir athugasemdir Umhverfisstofnunar hvað þetta varðar og leggur til skilgreiningu á hugtökunum verndarstaða vistgerðar og verndarstaða tegundar. Einnig leggur meiri hlutinn til þá breytingu að í stað orðalagsins „góð verndarstaða“ verði frekar notað „ákjósanleg verndarstaða“. Til nánari skýringar á hugtökunum leggur meiri hlutinn til að við frumvarpið bætist ný grein þar sem vikið er að þeim skilyrðum sem þurfa að vera uppfyllt svo að verndarstaða tegundar og vistkerfa teljist ákjósanleg. Meiri hlutinn áréttar að öll skilyrðin þurfa að vera uppfyllt svo að verndarstaða teljist ákjósanleg.
Meiri hlutinn telur rétt að bæta við skilgreiningu á hugtakinu „búsvæði“, sbr. skilgreiningu hugtaksins í 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Meiri hlutinn leggur einnig til orðalagsbreytingu á hugtakinu „endurheimt“ í 3. tölul. 6. gr. frumvarpsins, en ekki er um efnisbreytingu að ræða. Meiri hlutinn leggur einnig til vegna skilgreiningar á hugtakinu „náttúruauðlind“ í 8. tölul. að við bætist „umhverfi ríkt að náttúrugæðum“.
Nefndin ræddi einnig hvort þörf væri á að skilgreina nánar hugtakið „sjálfbær umsvif“. Í athugasemdum við 18. gr. frumvarps til laga um stjórn vatnamála, nr. 36/2011, kemur fram að vatnatilskipunin skilgreini ekki þessi umsvif, en m.a. geti verið um að ræða umsvif eða starfsemi sem er starfsleyfisskyld eða framkvæmdir sem eru háðar mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt segir að skoða þurfi saman almenn áhrif margra smárra umsvifa þegar horft er til framkvæmda. Í samræmi við þetta og með hliðsjón af athugasemdum við 18. gr. laga um stjórn vatnamála leggur meiri hlutinn til skilgreiningu á hugtakinu „sjálfbær umsvif“ í breytingartillögu við frumvarpið en áréttar að þau ákvæði er varða tjón á vatni þarf að túlka með hliðsjón af lögum um stjórn vatnamála.
Nefndin ræddi nokkuð um hugtakið „þjónusta náttúruauðlinda“. Í Hvítbók um löggjöf til verndar náttúru Íslands er fjallað um þjónustu vistkerfa en þar er henni skipt í fjóra þætti, þ.e. grunnstoðir, aðföng, stjórnun og lífsgæði. Það er álit meiri hlutans að höfðu samráði við Náttúrufræðistofnun Íslands að betur fari á því að kveða á um virkni og eiginleika náttúruauðlinda heldur en þjónustu og leggur meiri hlutinn til breytingar þessu að lútandi.
Athafnaskylda og tilkynningarskylda.
Fjallað er um athafnaskyldu og tilkynningarskyldu í II. kafla frumvarpsins. Í 8. gr. er kveðið á um tilkynningar- og aðgerðaskyldu rekstraraðila þegar yfirvofandi hætta er á umhverfistjóni eða umhverfistjón verður. Skv. 2. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins ber rekstraraðila að tilkynna Umhverfisstofnun þegar í stað um umhverfistjón, yfirvofandi hættu á umhverfistjóni, aukningu á þegar orðnu umhverfistjóni eða hættu þar á. Þetta ber rekstraraðila að gera hvort sem hann er háður eftirliti heilbrigðisnefndar sveitarfélaga eður ei. Meiri hlutinn vísar til þess sem segir í athugasemdum við 8. gr. að stjórnvöld geta einnig haft skyldum að gegna í þessu sambandi, m.a. heilbrigðisnefndir, slökkvilið eða Landhelgisgæslan. Í umsögnum var bent á að hér geti verið um tvíverknað að ræða þar sem það sé hlutverk heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuvernd og mengunarvarnir, að hafa eftirlit með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Meiri hlutinn telur mikilvægt að viðbrögð við umhverfistjóni séu eins samræmd og skjótvirk og kostur er hverju sinni. Bent skal á að eftirlit heilbrigðiseftirlits samkvæmt starfsleyfi og eftirlit Umhverfisstofnunar samkvæmt frumvarpinu er ekki af sama meiði. Sú starfsemi sem tilgreind er í viðauka II í frumvarpinu er í mörgum tilfellum háð eftirliti heilbrigðisnefnda en ákvæði frumvarpsins taka á sérstökum tilfellum, þ.e. þegar um er að ræða tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á markmið um að ná góðri verndarstöðu verndaðra tegunda eða náttúruverndarsvæða eða viðhalda slíkri stöðu. Meiri hlutinn gerir ráð fyrir því að þetta ferli geti í einhverjum tilfellum skarast við eftirlit annarra aðila en það sé hlutverk Umhverfisstofnunar að greiða úr slíku og gera þá viðeigandi kröfur til rekstraraðila. Meiri hlutinn áréttar að frumvarpið dregur ekki úr tilkynningar- eða viðbragðsskyldu rekstraraðila gagnvart öðrum eftirlitsaðilum, t.d. vegna mengunaróhappa.
Í 9. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldur rekstraraðila þegar umhverfistjón sem rekja má til starfsemi hans eykst eða yfirvofandi hætta á slíku tjóni verður bráðari. Meiri hlutinn vill hér koma til móts við athugasemdir heilbrigðiseftirlita og leggur til breytingu á greininni. Á þá að vera tryggt að Umhverfisstofnun tilkynni viðkomandi heilbrigðisnefnd svo fljótt sem auðið er um aukningu umhverfistjóns eða yfirvofandi hættu þegar um er að ræða atvinnurekstur sem háður er eftirliti heilbrigðisnefndar sveitarfélags.
Samkvæmt 11. gr. frumvarpsins er það Umhverfisstofnun sem metur hvort orðið eða yfirvofandi tjón sé umhverfistjón í skilningi laga, hvort yfirvofandi hætta sé á umhverfistjóni og hver beri ábyrgð á slíku tjóni eða hættu á tjóni. Við matið skal stofnunin leita umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar og telur meiri hlutinn það mikilvægt í ljósi samvinnu og samræmingar. Meiri hlutinn telur að sú stjórnsýsla sem frumvarpið gerir ráð fyrir skuli að meginstefnu til vera á hendi eins stjórnvalds, þ.e. Umhverfisstofnunar. Hjá Umhverfisstofnun er sólarhringsvakt þar sem hægt er að taka við tilkynningum um yfirvofandi eða orðið umhverfistjón. Það fyrirkomulag er til þess fallið að tryggja skjót og samhæfð viðbrögð. Meiri hlutinn telur mikilvægt að viðbrögð og eftirfylgni við yfirvofandi eða orðið umhverfistjón séu heildstæð og skilvirk, til dæmis þegar eitt einstakt atvik veldur tjóni eða hættu á tjóni á fleiri en einu heilbrigðiseftirlitssvæði.
Stjórnvöld og eftirlit.
V. kafli frumvarpsins fjallar um stjórnvöld og eftirlit. Skv. 22. gr. hefur Umhverfisstofnun umsjón og eftirlit með framkvæmd laganna en stofnuninni er heimilt að fela heilbrigðisnefnd með samningi tiltekna þætti eftirlitsins sem undir stofnunina heyra. Við meðferð frumvarpsins kom fram gagnrýni á að framsal á þáttum eftirlitsins til heilbrigðisnefnda fæli ekki í sér vald til þeirra til að beita þvingunarúrræðum við eftirlit. Meiri hlutinn bendir á að Umhverfisstofnun og þær heilbrigðisnefndir sem falið hefur verið eftirlit með samningi hafa þær heimildir sem tilgreindar eru í 24. gr. frumvarpsins, sbr. 3. málsl. 2. mgr. 24. gr. Það er mat meiri hlutans að hér sé það tryggt að heilbrigðiseftirlitin hafa sömu heimildir við eftirlitið og Umhverfisstofnun. Ekki er um aðrar beinar þvingunaraðgerðir að ræða að undanskildu sjálftökuúrræði Umhverfisstofnunar, sbr. 23. gr. frumvarpsins.
Málskot.
Í 32. gr. frumvarpsins er kveðið á um málskotsrétt vegna þeirra ákvarðana sem teknar eru á grundvelli laganna. Gert er ráð fyrir því að heimilt verði að kæra þær til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Meiri hlutinn bendir á að nýlega voru sett lög um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011. Hlutverk nefndarinnar er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á þessu sviði. Leggur meiri hlutinn því til breytingartillögu í þessa veru.
Viðurlög.
Í 33. gr. frumvarpsins er kveðið á um viðurlög vegna brota á ákvæðum frumvarpsins en refsiramminn er í samræmi við nýlega umhverfisverndarlöggjöf, sbr. 25. og 26. gr. laga um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004. Fram kom hjá nokkrum umsagnaraðilum að vafi léki á því hvort umræddar refsiheimildir uppfylltu kröfur dómstóla um skýrleika. Meiri hlutinn bendir á þá meginreglu refsiréttar að refsiheimildir eigi að vera skýrar en reglan byggist á 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Reglan felur í sér að refsiákvæði verður að vera nægjanlega skýrt og fyrirsjáanlegt til að einstaklingur geti gert sér grein fyrir því með lestri ákvæðisins og ef til vill dómaframkvæmdar hvaða athafnir og/eða athafnaleysi geti leitt til refsiábyrgðar á grundvelli þess. Það er mat meiri hlutans að nauðsynlegt sé að móta skýrar verknaðarlýsingar enda er skýrleiki refsiheimilda forsenda þess að þeim verði beitt, einkum í ljósi þess að refsiábyrgð er íþyngjandi fyrir hinn almenna borgara. Meiri hlutinn bendir á að Hæstiréttur hefur lýst refsiákvæði stjórnskipulega ómerk á þeim grundvelli að þau uppfylli ekki þær kröfur sem gera verði til skýrleika refsiheimilda, sbr. dóm Hæstaréttar nr. 458/2006. Af þeim sökum leggur meiri hlutinn til breytingar á 33. gr. frumvarpsins þessu að lútandi.
II. Viðauki.
Í II. viðauka er fjallað um þá starfsemi sem um getur í 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Í 1. tölul. er tiltekinn starfsleyfisskyldur atvinnurekstur á grundvelli 5. gr. a og 6. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem gerð er krafa um samþættar mengunarvarnir, sbr. I. viðauka reglugerðar um starfsleyfi sem getur haft í för með sér mengun. Meiri hlutinn leggur til þær breytingar að starfsleyfisskyldur atvinnurekstur um meðhöndlun úrgangs, sbr. 5. gr. laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, falli einnig þarna undir. Nánar tiltekið er um að ræða starfsemi er varðar meðhöndlun úrgangs, þ.m.t. söfnun, flutning, endurnýtingu og förgun úrgangs og hættulegs úrgangs, þ.m.t. eftirlit með slíkri starfsemi og umsjón með förgunarstöðvum eftir að þeim er lokað, sem er háð leyfi. Þessi starfsemi tekur m.a. til reksturs urðunarstaða samkvæmt tilskipun 1999/31/EB um urðun úrgangs og rekstur brennslustöðva samkvæmt tilskipun 2000/76/EB um brennslu úrgangs. Til að fyrirtækin sem falla undir 2. tölul. í III. viðauka tilskipunar um umhverfisábyrgð en ekki 1. tölul., þ.e. smærri urðunarstaðirnir sem hafa ekki heimild til að taka við meira en 10 tonnum á dag, þeir sem flytja spilliefni og aðra meðhöndlun úrgangs sem falla undir tilskipun 35/2004/EB, falli undir II. viðauka frumvarpsins er nauðsynlegt að fram komi breytingar með tilvísun til starfsleyfisskylds atvinnurekstrar sem meðhöndlar úrgang, sbr. 5. gr. laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem eru lagðar til í sérstöku þingskjali.
Atli Gíslason var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Fylgiskjal.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Steinunni Fjólu Sigurðardóttur og Sigurbjörgu Sæmundsdóttur frá umhverfisráðuneyti, Guðnýju Björnsdóttur lögfræðing, Sigrúnu Ágústsdóttur frá Umhverfisstofnun, Trausta Baldursson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Bryndísi Skúladóttur frá Samtökum iðnaðarins, Guðjón Rúnarsson frá Samtökum fjármálafyrirtækja og Sigurð Ólaf Kolbeinsson frá tryggingafélaginu Verði. Umsagnir bárust frá Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, Fornleifavernd ríkisins, Hafnasambandi Íslands, Heilbrigðiseftirliti Kjósarsvæðis, Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur, Landgræðslu ríkisins, Náttúrufræðistofnun Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum iðnaðarins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Umhverfisstofnun og Veðurstofu Íslands. Auk þess fékk nefndin sérstakt minnisblað frá Guðnýju Björnsdóttur lögfræðingi um fjárhagslega tryggingu skv. 21. gr. frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lögð til heildstæð löggjöf um umhverfisábyrgð sem byggist á greiðslureglu umhverfisréttarins sem er meginregla um að mengunarvaldur bæti tjón sem hann veldur á umhverfinu og beri kostnað af því (mengunarbótareglunni). Með samþykkt frumvarpsins yrði innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/35/EB um umhverfisábyrgð í tengslum við varnir gegn umhverfistjóni og úrbætur vegna þess, hér eftir nefnd tilskipun um umhverfisábyrgð. Frumvarpið felur í sér að sá sem ber ábyrgð á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni komi í veg fyrir tjón og bæti úr tjóni hafi það orðið, og beri kostnað af ráðstöfunum sem af því leiðir.
1. Markmið og gildissvið laganna.
Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að markmið frumvarpsins væri víðtækara en gildissvið þess og rétt væri að gera breytingar á markmiðsgrein þessu til samræmis. Samkvæmt 1. gr. frumvarpsins er markmiðið að tryggja að sá sem ber ábyrgð á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni komi í veg fyrir tjón eða bæti úr tjóni hafi það orðið og beri kostnað af ráðstöfunum sem af því leiðir. Gildissviðið er svo afmarkað nánar í 2. gr. og II. viðauka þar sem kveðið er á um að lögin gildi um umhverfistjón sem rekja má til atvinnustarfsemi. Meiri hlutinn telur eðlilegt að skýrt sé kveðið á um að markmið laganna sé að tryggja að sá sem ber ábyrgð á umhverfistjóni af völdum atvinnustarfsemi eða yfirvofandi hættu á slíku tjóni komi í veg fyrir tjón eða bæti það og beri af því kostnað. Meiri hlutinn telur þó ekki rétt að gera frekari breytingar á markmiðsgreininni enda er eðlilegt að afmarka gildissviðið í öðrum greinum. Þetta er í samræmi við Handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa (Rv. 2007). Þar kemur fram að markmiðsákvæðum er almennt ekki ætlað að skapa réttindi eða skyldur heldur er oftar um viljayfirlýsingu að ræða (bls. 36).
Líkt og að framan greinir er með frumvarpinu lögð til heildstæð löggjöf um umhverfisábyrgð sem byggist á greiðslureglu umhverfisréttarins, sem oftast er kölluð mengunarbótareglan og felur í sér að mengunarvaldur bæti tjón sem hann veldur á umhverfinu og beri kostnað af því. Þessi regla er ekki nefnd sérstaklega í frumvarpinu þótt hennar sé getið í athugasemdum við það. Meiri hlutinn telur mikilvægt að kveðið sé á um að markmið frumvarpsins sé í samræmi við þessa meginreglu og leggur því til breytingu á markmiðsgreininni. Skilgreiningu á reglunni er nú ekki að finna í lögum og leggur meiri hlutinn því til að henni verði bætt við 6. gr. frumvarpsins. Orðalag skilgreiningarinnar er sótt til stjórnarfrumvarps til laga um meginreglur umhverfisréttar sem Jónína Bjartmarz umhverfisráðherra lagði fram á 133. löggjafarþingi en varð ekki að lögum (þskj. 842, 566. mál).
Nefndin ræddi nokkuð um gildissvið frumvarpsins enda varð hún vör við að nokkurs misskilnings gætti um það. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. ber mengandi atvinnustarfsemi og önnur sambærileg starfsemi sem fellur undir II. viðauka frumvarpsins hlutlæga ábyrgð á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni af völdum slíkrar starfsemi. Þar sem um hlutlæga ábyrgð er að ræða ber viðkomandi rekstraraðili ábyrgð hvort sem tjónið, eða yfirvofandi hætta á því, verður rakið til saknæmrar háttsemi eða ekki. Í 2. mgr. 2. gr. er kveðið á um að lögin gildi um tjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum og taki þar einnig til tjóns eða yfirvofandi hættu á tjóni sem rekja má til annarrar atvinnustarfsemi en þeirrar sem fellur undir II. viðauka. Slíkur rekstraraðili ber þó einungis ábyrgð á slíku tjóni hafi því verið valdið af ásetningi eða gáleysi, og þar er því ekki um hlutlæga ábyrgð að ræða heldur á almenn sakarregla við. Af framangreindu er því ljóst að gildissviðið afmarkast nánar af því hvað telst umhverfistjón samkvæmt frumvarpinu, hvernig atvinnustarfsemi er skilgreind og hvaða svæði teljast til verndaðra tegunda og náttúruverndarsvæða.
Nefndinni voru tjáð sjónarmið þess efnis að ákvæði 3. mgr. 20. gr. frumvarpsins stangist á við gildissviðið og með því sé ábyrgð þess rekstraraðila sem hafi gilt starfsleyfi á kostnaði takmörkuð. Til að mynda var nefndinni nefnt dæmi um það ef bifreið rekstraraðila með gilt starfsleyfi til efnistöku veltur og lekur olíu yrði rekstraraðilinn undanþeginn ábyrgð á kostnaði vegna ákvæðisins. Í 20. gr. er kveðið á um að rekstaraðili skuli ekki bera kostnað af úrbótum ef hann getur sannað að tjón verði ekki rakið til saknæmrar háttsemi hans, og að það hafi orðið við losun, eða annan sambærilegan atburð, sem var sérstaklega heimiluð og í fullu samræmi við skilyrði leyfis sem veitt var samkvæmt gildandi lögum. Meiri hlutanum virðist því sem misskilnings gæti um þetta atriði. Takmörkun á ábyrgð rekstraraðila á eingöngu við um þær aðgerðir sem heimilar eru samkvæmt starfsleyfi eða fyrirliggjandi heimild, hún tekur ekki til annarra mengunaróhappa þar sem þau flokkast ekki sem afleiðingar hinna heimilu aðgerða. Rekstraraðili í dæminu hér að framan mundi því bera ábyrgð vegna þess umhverfistjóns sem hlaust af olíulekanum enda var lekinn ekki sérstaklega heimilaður eða hans getið í starfsleyfi. Óhappatilvik sem þessi falla ekki undir undanþágu 3. mgr. 20. gr.
1.1. Umhverfistjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum.
Í 3. gr. er að finna nánari útskýringu á því hvað teljist til umhverfistjóns samkvæmt frumvarpinu. Í 1. tölul. 3. gr. er nefnt tjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum og það skilgreint sem tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á varðveislu verndaðra tegunda eða náttúruverndarsvæða. Meiri hlutinn telur orðalagið ekki að fullu í samræmi við frumútgáfur tilskipunarinnar um umhverfisábyrgð og leggur til breytingu þess efnis að tjónið verði skilgreint sem tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á góða verndarstöðu tegundanna eða svæðanna, eða torveldar verulega áform um að ná slíkri stöðu.
Nánari skilgreiningu á því hvað teljist verndaðar tegundir og náttúruverndarsvæði er að finna í 6. gr. frumvarpsins. Nefndin ræddi möguleika á því að fella fleiri tegundir eða svæði undir skilgreininguna og komst meiri hlutinn að þeirri niðurstöðu að eðlilegt væri að öll náttúrufyrirbæri á náttúruminjaskrá féllu hér undir. Skilgreining frumvarpsins væri þá efnislega sú sama og skilgreining hliðstæðra fyrirbæra í 7. og 8. tölul. 3. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999. Meiri hlutinn gerir sér grein fyrir göllum náttúruminjaskrárinnar í þessu sambandi, að þar skortir á innra samhengi og einstakar náttúruminjar eru oft ekki nægilega afmarkaðar, svo sem með hnitum. Meiri hlutinn beinir því þess vegna til Umhverfisstofnunar að beita varlega stjórnvaldsheimildum í þessu tilviki. Nefndin hefur einnig fengið þær fréttir að endurskoðunarstarf við náttúruverndarlögin gangi vel. Nú eru á leiðinni tillögur um að styrkja náttúruminjaskrána með sérstökum viðmiðum um það sem á skránni er og með kortlagningu og skilvirkri greiningu einstakra minja á skránni. Búast má við að á næstu árum aukist notagildi skrárinnar til muna við framkvæmd væntanlegra laga um umhverfisábyrgð.
Meiri hlutinn telur af ýmsum ástæðum ekki rétt að taka að sinni til greina aðrar hugmyndir um afmörkun gildissviðs, svo sem um svæði og tegundir á náttúruverndaráætlun, um jarðmyndanir og vistkerfi skv. 37. gr. náttúruverndarlaga, um svæði í verndarflokki rammaáætlunar, sbr. lög nr. 48/2011, um verndar- og orkunýtingaráætlun, og um tegundir á válista. Full ástæða er þó til að fara innan skamms yfir þetta á ný þar sem löggjöf um náttúruvernd og umhverfismál er í örri þróun heima og heiman.
Við nefndina voru höfð uppi sjónarmið þess efnis að víkka bæri gildissvið frumvarpsins þannig að það tæki jafnframt til tjóns á menningarminjum. Meiri hlutinn bendir í þessu sambandi á að gildissvið tilskipunarinnar sem frumvarpinu er ætlað að innleiða er afmarkað við umhverfisábyrgð og ákvæði þess skilgreind sem hluti umhverfisréttar. Að vissu leyti má segja að menningarlandslag geti fallið undir gildissviðið en menningarminjar eru annars eðlis. Menntamálanefnd hefur til umfjöllunar frumvarp til laga um menningarminjar (þskj. 1153, 651. mál). Tilgangur þess frumvarps er að stuðla að verndun menningarminja og tryggja að íslenskum menningararfi verði skilað óspilltum til komandi kynslóða. Meiri hlutinn telur að ákvæði um ábyrgð á tjóni á menningarminjum eigi betur heima í slíkum heildarlögum um menningarminjar en í lögum um umhverfisábyrgð.
Þá fjallaði nefndin jafnframt um það hvort rétt væri að skilgreina vatnsverndarsvæði sem náttúruverndarsvæði samkvæmt ákvæðinu. Meiri hlutinn bendir á að vatnsverndarsvæði eru vernduð út frá öðrum forsendum en náttúruvernd, þ.e. til að viðhalda vatnsgæðum. Ekki sé því eðlilegt að fella slík svæði undir skilgreininguna á náttúruverndarsvæði heldur eigi þau að njóta sérstakrar verndar í samræmi við reglugerð nr. 536/2001 um neysluvatn sem sett er með stoð í lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Vatnsverndarsvæði eru þó oft á náttúruverndarsvæðum að hluta eða öllu leyti og falla þá vissulega undir skilgreininguna. Í þessu sambandi má einnig benda á að frumvarpið tekur til tjóns á vatni, þ.e. tjóns sem hefur veruleg skaðleg áhrif á umhverfi og gæði vatns.
1.2. Umhverfistjón á vatni.
Í 2. tölul. 3. gr. frumvarpsins er tjón á vatni skilgreint sem tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á umhverfi og gæði vatns hvað varðar vistfræðilegt og gott efnafræðilegt ástand þess og/eða magnstöðu grunnvatns samkvæmt skilgreiningum í lögum um stjórn vatnamála og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum. Meiri hlutinn telur orðalag ekki að öllu leyti samræmast lögum nr. 36/2011, um stjórn vatnamála, hér eftir nefnd vatnastjórnarlög, og leggur til breytingu á því. Í tilskipuninni um umhverfisábyrgð er vísað sérstaklega til vatnatilskipunarinnar 2000/60/EB sem innleidd var með vatnastjórnarlögum. Gert er ráð fyrir því að skilgreiningar séu til samræmis við innleidd ákvæði vatnatilskipunarinnar. Nefndin hefur nýlega fjallað um frumvarp sem varð að vatnastjórnarlögum (298. mál) en þeirri umfjöllun var ekki lokið þegar frumvarp þetta um umhverfisábyrgð var lagt fram. Nefndin lagði til þónokkrar breytingar á frumvarpi til vatnastjórnarlaga sem Alþingi samþykkti og leggur meiri hlutinn til sambærilegar breytingar á fyrirliggjandi frumvarpi. Meiri hlutinn telur þær breytingar sem lagðar eru til á 2. tölul. 3. gr. jafnframt gera ákvæðið skýrara en ýmsir umsegjendur töldu ákvæðið ekki nægilega skýrt. Jafnframt eru lagðar til breytingar á nokkrum töluliðum 6. gr. til samræmis við ákvæði vatnastjórnarlaga.
Í athugasemdum við ákvæðið er farið yfir það hvernig umhverfistjón á vatni er metið, þ.e. hvað teljist veruleg skaðleg áhrif á vistfræðilegt ástand, og gott efnafræðilegt ástand vatns, svo og magnstöðu grunnvatns. Meiri hlutinn áréttar að nægilegt er að veruleg áhrif séu á einn þessara þátta til að um veruleg áhrif samkvæmt ákvæðinu sé að ræða.
1.3. Umhverfistjón á landi.
Í 3. tölul. 3. gr. er skilgreint hvað teljist umhverfistjón á landi og það skilgreint sem hvers kyns mengun á landi sem veldur umtalsverðri hættu á skaðlegum áhrifum á heilsufar manna vegna efna eða lífvera sem með beinum eða óbeinum hætti berast á yfirborð lands eða í jarðveg eða berggrunn. Í 7. tölul. 6. gr. er að finna skilgreiningu á ráðstöfunum til úrbóta. Þar er gert ráð fyrir að undir ráðstafanirnar falli hvers kyns aðgerðir vegna tjóns á landi við að fjarlægja mengandi efni eða lífverur og endurheimta fyrra ástand eða jafngildar aðgerðir. Hér er gengið lengra en í tilskipun um umhverfisábyrgð þar sem einungis er kveðið á um að bæta skuli tjón á landi. Meiri hlutinn bendir á að tilskipunin um umhverfisábyrgð er svokölluð lágmarkstilskipun og ríkjum því í sjálfsvald sett að ganga lengra en þar er kveðið á um. Ákvæðið er til samræmis við meginreglu umhverfisréttar um að færa skuli umhverfið til fyrra horfs eftir umhverfistjón. Auk þess bendir meiri hlutinn á að sama leið var farin við innleiðingu tilskipunar um umhverfisábyrgð í Danmörku.
Í I. viðauka frumvarpsins er að finna kafla um úrbætur vegna umhverfistjóns á landi. Textinn er sambærilegur II. viðauka tilskipunarinnar um umhverfisábyrgð og samkvæmt honum eru gerðar vægari kröfur en í 7. tölul. 6. gr. og 2. mgr. 14. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um jafngildar ráðstafanir og endurheimt fyrra ástands. Þar sem gengið er lengra í þeim ákvæðum frumvarpsins sem varða umhverfistjón á landi en kveðið er á um í tilskipun um umhverfisábyrgð er rétt að fella brott tilvísun til viðaukans úr 2. mgr. 14. gr. sem og texta I. viðauka frumvarpsins um úrbætur umhverfistjóns á landi. Meiri hlutinn leggur til breytingu þess efnis.
Nefndin ræddi sérstaklega hvort fok, uppblástur og gróðureyðing teldist umhverfistjón á landi. Ljóst er að þetta getur talist umhverfistjón samkvæmt frumvarpinu séu atvik að öðru leyti með þeim hætti að þau eigi undir það. Tjónið sjálft verður þá að rúmast innan skilgreiningar á umhverfistjóni og ljóst þarf að vera að tjóninu veldur rekstraraðili með atvinnustarfsemi í samræmi við skilgreiningar frumvarpsins.
1.4. Undantekningar um gildissvið.
Ýmsar undantekningar eru gerðar um gildissvið frumvarpsins, sbr. 4. gr. þess. Nefndin ræddi sérstaklega undantekningu d-liðar 1. mgr. 4. gr. þar sem kveðið er á um að lögin gildi ekki um umhverfistjón eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni ef tjónið eða hættan á því er af völdum starfsemi þar sem megintilgangurinn er að þjóna landvörnum eða alþjóðaöryggi eða þar sem eina markmiðið er vernd gegn náttúruhamförum. Meiri hlutinn telur fyrri hluta ákvæðisins eiga illa við á Íslandi, sem er herlaust land. Sagan hefur aftur á móti sýnt að margs konar mengun getur fylgt hernaði og landvörnum. Leggur meiri hlutinn því til að fyrri hluti ákvæðisins um að tjón eða hætta á því sem rekja megi til starfsemi tengdrar landvörnum eða alþjóðaöryggi falli brott. Að auki leggur meiri hlutinn til orðalagsbreytingu vegna starfsemi til verndar fyrir náttúruhamförum svo ekki sé neinum vafa undirorpið að átt er við bráðaaðgerðir til að forða fólki frá lífshættu eða heilsutjóni, viðhalda mikilvægum innviðum eða koma í veg fyrir stórfellt eignatjón, en ekki langtímaviðbúnað, svo sem byggingu flóðgarða.
2. Lagaskil.
Nefndin ræddi nokkuð um skil frumvarpsins og skörun við önnur lög. Meðal annars voru nefndinni tjáð sjónarmið þess efnis að óvissa gæti skapast þegar upp kæmi bráðamengun enda giltu um það önnur lög, t.d. lög um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004, lög um brunavarnir, nr. 75/2000, og lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Ætti það ekki síst við þegar horft væri til 19. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um ráðstafanir sem þola ekki bið. Meiri hlutinn bendir í þessu sambandi á að í 3. mgr. 4. gr. er kveðið á um að ákvæði III. kafla um fyrirmæli hafi ekki áhrif á valdheimildir og ráðstafanir stjórnvalda sem tilgreindar eru í IV. kafla laga um varnir gegn mengun hafs og stranda, lögum um brunavarnir, og lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Verði til að mynda bráðamengun eða mengunaróhapp samkvæmt lögum um brunavarnir er ljóst að á meðan slíkt ástand varir er það slökkviliðsstjóri sem stjórnar á vettvangi. Meiri hlutinn bendir á að umrædd 19. gr. er í III. kafla frumvarpsins um fyrirmæli og telur því ljóst að ákvæði 3. mgr. 4. gr. tryggi að ekki myndast óvissa um lagaskil, valdheimildir og ráðstafanir stjórnvalda.
3. Skilgreiningar.
Þegar hefur verið fjallað um skilgreiningar sem eiga rætur að rekja til vatnatilskipunarinnar og gerð grein fyrir breytingum á þeim til samræmis við vatnastjórnarlög auk viðbótarskilgreiningar á mengunarbótareglunni. Meiri hlutinn leggur jafnframt til nokkrar orðalagsbreytingar í fleiri skilgreiningum til skýringar og einföldunar þar sem það á við. Meðal annars leggur meiri hlutinn til breytingu á skilgreiningu á atvinnustarfsemi sem meiri hlutinn telur ná betur merkingunni eins og henni er lýst í greinargerðinni. Meiri hlutinn áréttar þó að í tillögunni felst ekki efnisleg breyting.
4. Athafnaskylda og tilkynningarskylda.
Í II. kafla frumvarpsins er fjallað um athafnaskyldu og tilkynningarskyldu rekstraraðila. Nefndinni var bent á að í starfsleyfi sem heilbrigðiseftirlit gefur út er kveðið á um að umsvifalaust skuli tilkynna mengunaróhöpp til heilbrigðiseftirlits auk þess sem tilkynna skal öll stærri óhöpp þar sem hætta er á umhverfismengun og almannahættu til slökkviliðs. Þar sem rekstraraðila ber skv. 8. gr. frumvarpsins að tilkynna Umhverfisstofnun um umhverfistjón eða yfirvofandi hættu á slíku tjóni er ljóst að rekstraraðila ber að tilkynna a.m.k. tveimur eftirlitsaðilum um einn og sama atburðinn. Meiri hlutinn gerir sér grein fyrir að það eftirlit sem hér um ræðir, þ.e. eftirlit heilbrigðiseftirlits samkvæmt starfsleyfi og eftirlit Umhverfisstofnunar samkvæmt frumvarpinu, er ekki af sama meiði og verður því varla hjá því komist við núverandi aðstæður að tilkynnt sé til tveggja aðila. Meiri hlutinn telur þó mikilvægt að reynt verði sem unnt er að einfalda eftirlit með atvinnustarfsemi sem getur nú heyrt undir marga sjálfstæða eftirlitsaðila.
Í 9. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldur rekstraraðila ef umhverfistjón sem rekja má til starfsemi hans eykst eða yfirvofandi hætta á slíku tjóni verður bráðari. Nefndinni var bent á að mikilvægt væri að Umhverfisstofnun tilkynnti heilbrigðisnefnd um málið þegar hún fengi slíka tilkynningu frá rekstraraðila, væri hann háður eftirliti heilbrigðisnefndar. Leggur meiri hlutinn til breytingu þessu til samræmis.
Samkvæmt 11. gr. er það Umhverfisstofnun sem metur hvort orðið tjón eða yfirvofandi tjón sé umhverfistjón eða yfirvofandi hætta á umhverfistjóni. Stofnunin metur jafnframt hver ber ábyrgð á slíku tjóni og tjónshættu. Við matið skal stofnunin leita umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar, stofnana og annarra sérfróðra aðila. Í ákvæðinu eru tilteknar nokkrar stofnanir. Meiri hlutinn telur rétt að Mannvirkjastofnun verði bætt við upptalninguna enda fer sú stofnun m.a. með framkvæmd laga um brunavarnir, nr. 75/2000, en þar er t.d. að finna ákvæði um aðgerðir vegna bráðamengunar o.fl. Meiri hlutinn áréttar þó að ekki er um tæmandi upptalningu að ræða og að það er Umhverfisstofnunar að ákveða hverju sinni hvaða upplýsinga þarf að afla til að geta metið þá þætti sem henni ber að meta samkvæmt ákvæðinu. Umhverfisstofnun kann í ákveðnum tilvikum að telja nauðsynlegt að kalla eftir sérstakri úttekt af hálfu umsagnaraðila. Slíkar úttektir geta verið tímafrekar og kostnaðarsamar fyrir umsagnaraðilana en mikilvægt er að tryggja að Umhverfisstofnun fái tímanlega þau gögn sem hún þarf til að taka upplýsta ákvörðun. Í samræmi við mengunarbótaregluna, þá meginreglu umhverfisréttarins að mengunarvaldur beri kostnað af því tjóni sem valdið er, telur meiri hlutinn eðlilegt að í slíkum tilvikum sé Umhverfisstofnun heimilt að greiða umsagnaraðila kostnað vegna úttektarinnar samkvæmt sérstökum samningi. Rekstraraðili sem ábyrgur er skal svo endurgreiða stofnuninni þann kostnað. Leggur meiri hlutinn til breytingu þessu til samræmis. Meiri hlutinn áréttar að rekstraraðila stendur opin kæruleið í þessu sambandi sem öðrum skv. 32. gr.
5. Fyrirmæli.
Í III. kafla frumvarpsins er kveðið á um fyrirmæli Umhverfisstofnunar til rekstraraðila. Í 18. gr. er kveðið á um að stofnunin þinglýsi yfirlýsingu um fyrirmæli á fasteign þar sem umhverfistjón hefur orðið. Vegna misskilnings sem gætt hefur um þetta ákvæði telur meiri hlutinn vert að árétta það sem fram kemur í athugasemdum við greinina þar sem segir m.a. að rökin fyrir þinglýsingunni séu „að kynna hugsanlegum kaupendum fasteigna að búast megi við að sá sem ábyrgð ber á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni þurfi að framkvæma þar rannsóknir eða varnarráðstafanir eða úrbætur. Haft er í huga að úrbætur vegna umhverfistjóns geta tekið langan tíma.“ Hér er því m.a. verið að vernda hagsmuni hugsanlegra kaupenda. Jafnframt er vert að benda á að veiti rekstraraðili veð í eignum sínum sem tryggingu í samræmi við 21. gr. frumvarpsins er þinglýst um þann veðrétt á þær eignir sem um ræðir.
6. Ábyrgð á greiðslu kostnaðar.
Í 20. gr. er kveðið á um greiðslu kostnaðar. Þar eru í 2. og 3. mgr. lagðar til undantekningar á greiðsluskyldu rekstraraðila að ákveðnum skilyrðum uppfylltum til samræmis við ákvæði tilskipunarinnar um umhverfisábyrgð. Skýrt er kveðið á um það að sönnunarbyrðin hvíli á rekstraraðila, þ.e. hann þarf að geta sýnt fram á að skilyrði undantekningarákvæðanna séu uppfyllt. Meðal annars er kveðið á um að rekstraraðili beri ekki kostnað af rannsóknum, varnarráðstöfunum og úrbótum ef hann getur sannað að þriðji aðili hafi valdið tjóni þrátt fyrir að rekstraraðili hafi gert viðeigandi öryggisráðstafanir, sbr. a-lið 2. mgr. Hið sama gildir geti hann sannað að tjón hafi orðið vegna þess að farið var eftir ófrávíkjanlegum fyrirmælum opinbers stjórnvalds, sbr. b-lið 2. mgr. Meiri hlutinn bendir á að til ófrávíkjanlegra fyrirmæla samkvæmt ákvæðinu geta t.d. talist ákvæði í reglugerð og jafnvel starfsleyfi. Líkt og kveðið er á um í ákvæðinu getur rekstraraðili þó ekki losnað undan ábyrgð ef um er að ræða fyrirmæli sem koma til vegna losunar eða annars atviks sem starfsemin hefur sjálf valdið.
Undanþágan í 3. mgr., sem kalla mætti fyrirmælaundanþágu, og er valkvæð samkvæmt tilskipun um umhverfisábyrgð, er eingöngu bundin við kostnað vegna úrbóta og verður rekstraraðili þar að sýna fram á að tjón hafi ekki orðið við atburð, svo sem losun, sem var sérstaklega heimilaður og í fullu samræmi við skilyrði leyfis. Nánar er rætt um 3. mgr. 20. gr. í 1. kafla þessa álits um markmið og gildissvið laganna. Auk þess er umfjöllun hér á eftir um innleiðingu undanþágunnar í aðildarríkjum Evrópusambandsins.
Meiri hlutinn ítrekar einnig að rekstraraðili er ekki undanþeginn kostnaði af nauðsynlegum aðgerðum til að bregðast við bráðamengun, nema að því leyti sem undanþágureglur frumvarpsins eiga við, og vísar um það til umfjöllunar í 2. kafla hér að framan um lagaskil.
Í tilskipun um umhverfisábyrgð er gefinn kostur á undanþágu frá greiðslu kostnaðar vegna tjóns sem valdið er með losun eða starfsemi sem rekstraraðili sýnir fram á að hafi ekki verið líkleg til að valda umhverfistjóni miðað við vísinda- og tækniþekkingu á þeim tíma þegar losunin átti sér stað eða starfsemin fór fram. Þessi undanþága, sem kalla mætti þekkingarstigsundanþágu, er ekki lögð til í fyrirliggjandi frumvarpi og talið eðlilegra að rekstraraðili beri þá áhættu. Fram kom fyrir nefndinni tillaga um að leiða þessa undanþágu í lög hérlendis og voru nefnd til sanngirnissjónarmið auk samkeppnisraka. Í þessu álitamáli telur meiri hlutinn þó veigameiri þau rök að fáir séu í betri aðstöðu til að gera sér grein fyrir óvissu og deilum í vísinda- og tæknilegum efnum sem varða starfsemi atvinnufyrirtækis en forsvarsmenn þess. Eðlilegt sé því að gegn hagnaðarvon af notkun tiltekins tæknibúnaðar eða efnisaðfanga vegi aðgát sem fylgir vitneskju um ábyrgð á umhverfistjóni ef illa fer og um útgjöld sem fylgt geta því að fara ekki eins varlega og við á. Sú hætta fylgir undanþágunni að forsvarsmenn fyrirtækja telji ráðlegast að vita sem minnst um hættuna af starfsemi sinni, og takmarka rannsóknir á umhverfisáhrifum hennar. Samkvæmt upplýsingum úr skýrslu Evrópusambandsins frá 12. október 2010 um innleiðingu tilskipunarinnar um umhverfisábyrgð tóku tólf þjóðþing Evrópusambandsríkja þá afstöðu að lögfesta bæði fyrirmæla- og þekkingarstigsundanþágurnar, þ.e. í Belgíu, Bretlandi, Eistlandi, Grikklandi, Ítalíu, á Kýpur, í Lettlandi, á Möltu, í Portúgal, Slóvakíu, á Spáni og í Tékklandi. Hún tekur þó ekki til erfðabreytingastarfsemi í Eistlandi, Lettlandi, Skotlandi og Wales. Aðeins Frakkar lögfestu þekkingarstigsundanþáguna en ekki fyrirmælaundanþáguna, en í þremur ríkjum var farið að eins og lagt er til í frumvarpinu, í Danmörku, Finnlandi og Litháen. Svíar fóru þann milliveg að þar eru fyrirmæli og þekkingarstig metin með mildandi hætti við ákvörðunartöku (væntanlega einnig fyrir dómstólum). Austurríkismenn, Belgar, Búlgarar, Hollendingar, Írar, Pólverjar, Rúmenar, Slóvenar, Ungverjar og Þjóðverjar kusu að lögfesta hvoruga undanþáguna. Fyrirmælaundanþágan gildir því í 15 ESB-ríkjum af 27 auk Svíþjóðar, en þekkingarstigsundanþágan í 13 ríkjum auk Svíþjóðar. Norðmenn hafa aftur á móti nokkra sérstöðu enda er löggjöf þeirra um umhverfisábyrgð frá árinu 1981 (LOV 1981-03-13 nr. 06: lov om vern mot forurensninger og om avfall) og ekki sett til að innleiða tilskipun um umhverfisábyrgð. Í þeim lögum er ekki gert ráð fyrir undanþágum sambærilegum fyrirmæla- og þekkingarstigsundanþágunum.
6.1. Fjárhagsleg trygging.
Nefndin fjallaði nokkuð ítarlega um ákvæði 21. gr. frumvarpsins um fjárhagslega tryggingu, kynnti sér m.a. þróun vátrygginga á þessu sviði og ræddi möguleika á slíkum tryggingum vegna ábyrgðar á umhverfistjóni. Í 14. gr. tilskipunar um umhverfisábyrgð segir að aðildarríki skuli gera ráðstafanir til að hvetja til þróunar samninga og markaða á sviði fjárhagslegra trygginga. Auk þess er þar kveðið á um að framkvæmdastjórn Evrópusambandsins skuli leggja fram skýrslu þar sem fjallað verði m.a. um aðgang að vátryggingum fyrir sanngjarnt verð og skilyrði þar að lútandi og um aðrar tegundir fjárhagslegra trygginga vegna starfsemi sem fellur undir III. viðauka. Skýrslan var birt 12. október 2010 og þar kom fram það mat framkvæmdastjórnarinnar að í ljósi skorts á reynslu við framkvæmd tilskipunarinnar væru ekki nægileg gögn til staðar til að kynna samhæft kerfi af lögboðnum fjárhagslegum tryggingum. Skoðun á þessu hefur verið frestað til ársins 2014 og telur meiri hlutinn mikilvægt að umhverfisráðuneytið fylgist með þróun á þessu sviði. Komi til þess að setja ítarlegri reglur um tryggingar og skoða nánar möguleika á vátryggingum á þessu sviði telur meiri hlutinn ljóst að hafa þurfi samráð við Samtök fjármálafyrirtækja og vátryggingafélög sem starfa á íslenskum markaði.
Meiri hlutinn hefur orðið var við að nokkurs misskilnings gætir um ákvæði 21. gr. og áréttar því að ekki er sérstaklega gert ráð fyrir vátryggingum í fyrirliggjandi frumvarpi enda eru almennt ekki veittar vátryggingar þegar ljós er yfirvofandi hætta á tjóni. Tilgangur ákvæðisins er að tryggja að rekstraraðili sem ber ábyrgð á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni efni skyldur sem á hann eru lagðar. Það er því Umhverfisstofnunar að sjá til þess að sett sé fjárhagsleg trygging fyrir því að rekstraraðili sem ábyrgð ber uppfylli skyldur sínar og meta hvers konar trygging teljist fullnægjandi hverju sinni. Í athugasemdum við 21. gr. frumvarpsins segir enn fremur að slík trygging geti „verið í formi veðs í fasteign, bankaábyrgðar eða annarrar tryggingar sem talist getur fullnægjandi“.
Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að mikilvægt væri að sá kostnaður sem rekstraraðili væri ábyrgur fyrir að greiða væri tryggður með lögveðsrétti í viðkomandi húsi, lóð, farartæki, skipi eða mannvirki. Meiri hlutinn bendir í þessu samhengi á að Umhverfisstofnun er í sjálfsvald sett að ákveða hvaða tryggingu hún telur fullnægjandi og getur í því sambandi gert kröfu um veðrétt í eign eða eignum rekstraraðilans. Sá kostnaður sem kveðið er á um í frumvarpinu er ekki beintengdur ákveðinni eign líkt og t.d. fasteignagjöld sem bundin eru ákveðinni fasteign, bifreiðagjöld sem bundin eru ákveðinni bifreið o.s.frv. Þá ber að athuga að lögveðsheimildir fela að einhverju leyti í sér eignarnámskennd einkenni þar sem veitt eru óbein eignarréttindi, þ.e. veðréttur, í eign án samþykkis eiganda hennar. Slík takmörkun á eignarrétti verður ekki gerð nema með skýrum lagaákvæðum. Þar sem stjórnvaldi yrði falið að meta hvort og þá hvaða eign yrði veðandlag lögveðsins telur meiri hlutinn skilyrði um slíkan skýrleika ekki uppfyllt en bendir á að gjald vegna kostnaðar Umhverfisstofnunar við eftirlit, vöktun og málsmeðferð skv. II.–VI. kafla má innheimta með fjárnámi, sbr. 29. gr. frumvarpsins.
7. Stjórnvöld, eftirlit og gjaldtaka.
V. kafli frumvarpsins fjallar um stjórnvöld og eftirlit og er þar m.a. að finna heimild Umhverfisstofnunar til að fela heilbrigðisnefndum með samningi tiltekna þætti eftirlitsins sem undir stofnunina heyra. Samkvæmt 29. gr. frumvarpsins er það Umhverfisstofnun sem innheimtir gjald af rekstraraðila á grundvelli gjaldskrár sem ráðherra setur. Hafi verið gerður samningur við heilbrigðisnefnd um eftirlit skv. 22. gr. er þó kveðið á um að hún innheimti gjaldið á grundvelli sömu gjaldskrár. Nefndinni hafa verið kynnt sjónarmið þess efnis að þar sem heilbrigðisnefndum hefur verið falið með samningi að fara með eftirlit sé rétt að þau innheimti gjald í samræmi við sínar eigin gjaldskrár. Meiri hlutinn telur aftur á móti mikilvægt að sett sé ein samræmd gjaldskrá vegna kostnaðar sem til fellur við eftirlit, vöktun og málsmeðferð. Þá telur meiri hlutinn jafnframt rétt að kveðið verði á um greiðslur í samningi við heilbrigðisnefnd, en að heppilegast sé að Umhverfisstofnun sjái ávallt um innheimtuna, enda eru með því sköpuð skýr skil milli viðkomandi gjaldskrár Umhverfisstofnunar og annars konar gjaldskrár sem heilbrigðisnefndirnar ákveða.
Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að mikilvægt væri að heilbrigðisnefndir hefðu, þar sem samningur skv. 22. gr. væri til staðar, sömu heimildir við eftirlitið og Umhverfisstofnun. Meiri hlutinn telur þetta tryggt í 3. málsl. 2. mgr. 24. gr. frumvarpsins.
8. Málskot.
Í 32. gr. frumvarpsins er kveðið á um málskotsrétt vegna ákvarðana sem teknar eru á grundvelli laganna. Er þar gert ráð fyrir að heimilt verði að kæra ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Nefndin hefur nýlega fjallað um frumvarp til fullgildingar Árósasamningnum (þskj. 1227, 708. mál). Þar er gert ráð fyrir að ný úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála taki við kærum vegna laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. einnig frumvarp til laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála (þskj. 1228, 709. mál). Verði þau frumvörp samþykkt er ljóst að ný úrskurðarnefnd tekur jafnframt við kærum vegna ákvarðana sem teknar verða á grundvelli laga um umhverfisábyrgð.
Í tengslum við málskotsrétt fjallaði nefndin nokkuð um rétt til þess að leita úrlausnar fyrir dómstólum. Það er grundvallarregla réttarfars að dómstólar leysa ekki úr sakarefni nema sýnt sé að stefnandi hafi af því lögvarða hagsmuni að fá dóm um það. Í gegnum tíðina hefur það verið nokkrum vafa undirorpið hvort umhverfisverndarsamtök eiga samkvæmt þessu rétt til að leita úrlausnar fyrir dómstólum vegna ákvörðunar úrskurðarnefndar í máli sem þau eiga aðild að. Meiri hlutinn telur ljóst að þessi vafi sé ekki lengur til staðar enda staðfesti Hæstiréttur í dómi sínum í máli nr. 231/2002 að í „skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar nýtur sá, sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn.“ Ljóst er því að umhverfisverndar- og útivistarsamtök geta borið úrskurð úrskurðarnefndarinnar undir dómstóla enda lúti ágreiningur að því hvort úrskurðarnefndin hafi farið að lögum við meðferð tiltekins máls. Þá geti slík samtök krafist ógildingar úrskurðarins ef þau telja að svo hafi ekki verið. Samtökin geta hins vegar ekki borið efnislegan ágreining í þessum málum undir dómstóla.
9. Gildistaka.
Í frumvarpinu er kveðið á um að lögin taki gildi þegar við samþykkt þeirra. Meiri hlutinn leggur til að gildistöku verði frestað til 1. janúar 2012. Með því gefst færi til að ljúka gerð reglugerða sem vera skulu lögunum til fyllingar, og nægilegt ráðrúm í stjórnsýslu og atvinnurekstri til að undirbúa framkvæmd laganna. Þá gefst umhverfisráðuneytinu, fjármálaráðuneytinu og Umhverfisstofnun tækifæri til að kanna betur kostnaðarþátt málsins og tryggja að fjármagn skorti ekki í fjárlögum til verkefna samkvæmt hinum væntanlegu lögum.
Auk þeirra breytinga sem þegar hefur verið gerð grein fyrir leggur meiri hlutinn til nokkrar breytingar til að gera orðalag vandaðra, einfaldara og skýrara, og enn fremur til að samræma orðalag í frumvarpinu tilskipuninni um umhverfisábyrgð og orðalagi annarra laga.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 1379 — 372. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um umhverfisábyrgð.
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Steinunni Fjólu Sigurðardóttur frá umhverfisráðuneyti, Guðlaugu H. Einarsdóttur frá Umhverfisstofnun, Svövu Steinarsdóttur frá Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, Þorstein M. Narfason frá Heilbrigðiseftirliti Kjósarsvæðis, Kristínu Ólafsdóttur frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur og Elsu Ingjaldsdóttur frá Heilbrigðiseftirliti Suðurlandssvæðis. Umsagnir bárust frá Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, Fornleifavernd ríkisins, Hafnasambandi Íslands, Hafrannsóknastofnuninni, Heilbrigðiseftirliti Kjósarsvæðis, Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur, Heilbrigðiseftirliti Suðurlandssvæðis, Landgræðslu ríkisins, Náttúrufræðistofnun Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Umhverfisstofnun og Veðurstofu Íslands.
Frumvarpið var fyrst lagt fram á Alþingi á 139. löggjafarþingi. Við meðferð frumvarpsins hjá þáverandi umhverfisnefnd komu fram athugasemdir hjá hagsmunaaðilum. Vegna þeirra athugasemda hafa verið gerðar nokkrar breytingar á frumvarpinu og er það því lagt fram að nýju. Þáverandi meiri hluti umhverfisnefndar skilaði einnig nefndaráliti (þskj.1830 í 299. máli), sem er hér sem fylgiskjal.
Markmið og gildissvið laganna.
Með frumvarpinu er lögð til heildstæð löggjöf um umhverfisábyrgð sem byggist á meginreglu umhverfisréttar um að mengunarvaldur skuli að jafnaði bera þann kostnað sem hlýst af því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum mengunar. Með samþykkt frumvarpsins yrði innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/35/EB um umhverfisábyrgð í tengslum við varnir gegn umhverfistjóni og úrbætur vegna þess. Tilskipunin byggist á einni af meginreglum umhverfisréttarins, þ.e. greiðslureglunni, sem iðulega er nefnd mengunarbótareglan, en hún felur í sér að mengunarvaldur bæti það tjón sem hann veldur á umhverfinu og beri kostnað af því.
Nefndin ræddi nokkuð um gildissvið frumvarpsins. Hér á landi hafa ekki verið sett almenn lög um skaðabótaábyrgð vegna umhverfistjóns. Þar af leiðandi gilda almennar reglur um ábyrgð á grundvelli sakar þar sem sérákvæðum um hlutlæga ábyrgð (ábyrgð án sakar) sleppir. Skv. 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins ber mengandi atvinnustarfsemi og önnur sambærileg starfsemi sem fellur undir II. viðauka frumvarpsins hlutlæga ábyrgð á umhverfistjóni, þ.e. hvort sem um saknæma háttsemi er um að ræða eða ekki. Á hinn bóginn þegar um er að ræða umhverfistjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum og yfirvofandi hættu á slíku tjóni, sbr. 2. mgr. 2. gr., á hin almenna sakaregla við. Meiri hlutinn áréttar í þessu sambandi að gildissvið frumvarpsins afmarkast af því hvað telst umhverfistjón, hvernig atvinnustarfsemi er skilgreind og hvaða svæði teljast til verndaðra tegunda og náttúruverndarsvæða.
Í 20. gr. frumvarpsins er fjallað um greiðslu kostnaðar, en meginreglan er sú að rekstraraðili beri kostnað af rannsóknum, varnarráðstöfunum og úrbótum. Fyrir nefndinni voru þau sjónarmið reifuð að ákvæði 3. mgr. 20. gr. frumvarpsins stangaðist á við gildissvið frumvarpsins og með því sé takmörkuð ábyrgð rekstraraðila sem hafi gilt starfsleyfi á kostnaði. Meiri hlutinn leggur hér áherslu á að takmörkun á ábyrgð rekstraraðila á eingöngu við um þær aðgerðir sem eru heimilar samkvæmt starfsleyfi eða fyrirliggjandi heimild. Undantekningin tekur ekki til annarra mengunaróhappa þar sem þau flokkast ekki sem afleiðingar hinna heimilu aðgerða. Meiri hlutinn áréttar að allar undanþágur frá meginreglum eigi að túlka þröngt og hvílir sönnunarbyrðin á rekstraraðila.
Undantekningar frá gildissviði.
Nefndin ræddi ábyrgð hernaðaraðila á viðskilnaði þegar hernaðarumsvifum eða starfrækslu herstöðva er lokið á landsvæðum, sbr. d-lið 1. mgr. 4. gr. Á síðasta þingi var sú breyting gerð á frumvarpinu að umhverfistjón vegna landvarna og alþjóðaöryggis var undanþegið slíkri ábyrgð. Í athugasemdum við frumvarpið segir að vegna eðlis slíkra verndarhagsmuna sé ekki talið rétt að lögskylda þann til bóta eða ábyrgðar sem valdi umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á tjóni við slíkar aðstæður. Bent er á að það geti verið vandkvæðum bundið að staðreyna tengsl tjóns og aðgerða eða aðgerðaleysis einstakra mengunarvalda, eða bregðast við í slíkum tilvikum. Meiri hlutinn tekur undir það sjónarmið að margs konar mengun getur fylgt hernaði og landvörnum sem örðugt kann að vera að bæta til fulls. Engu síður er full ástæða til þess að þeir sem bera ábyrgð á hernaðarumsvifum, t.d. starfrækslu herstöðva, bæti eftir því sem unnt er umhverfistjón sem hlotist hefur af slíkri starfrækslu eða umsvifum á einstökum svæðum, t.d. á friðartímum. Meiri hlutinn leggur til að felldur verði brott fyrri hluti ákvæðisins um undanþágu ábyrgðar á tjóni eða hættu á því sem rekja megi til landvarna eða alþjóðaöryggis.
Lagaskil.
Fram kom hjá nokkrum umsagnaraðilum að eftirlits- og umsjónarhlutverk sem Umhverfisstofnun fær samkvæmt frumvarpinu geti stangast á við ákvæði annarra laga, þá sér í lagi ákvæði laga um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004, laga um brunavarnir, nr. 75/2000, og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi benda á að í 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins er kveðið á um að ákvæði III. kafla frumvarpsins um fyrirmæli hafa ekki áhrif á valdheimildir og ráðstafanir stjórnvalda sem tilgreindar eru í IV. kafla laga um varnir gegn mengun hafs og stranda, lögum um brunavarnir og lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Meiri hlutinn telur einsýnt að fyrrgreind ákvæði tryggi að ekki myndist óvissa um lagaskil, valdheimildir og ráðstafanir stjórnvalda.
Skilgreiningar.
Veigamestu breytingarnar sem gerðar voru á frumvarpinu þegar það var lagt fram að nýju eru tvær viðbætur við hugtakið „verndaðar tegundir og náttúruverndarsvæði“, sbr. 18. tölul. 6. gr. Annars vegar hefur verið bætt við náttúruminjum á náttúruverndaráætlun og hins vegar svæðum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum nr. 48/2011. Fyrir nefndinni komu fram þær gagnrýnisraddir að með breytingunum væri þessum áætlunum gefin fullgild verndarstaða sem gæti leitt af sér mismunun fyrir þau fyrirtæki sem reist hafa starfsemi sína á þeim svæðum þar sem strangari ákvæði um umhverfisábyrgð gilda. Fjallað er um náttúruverndaráætlun í 65. og 66. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Áætlunin skal hafa að geyma upplýsingar um náttúruminjar sem ástæða þykir til að friðlýsa, helstu tegundir búsvæða og vistkerfa, jarðmyndana og ósnortinna víðerna. Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011, um verndar- og orkunýtingaráætlun, er fjallað um verndarflokk. Undir hann falla virkjunarkostir sem ekki er talið rétt að ráðast í framkvæmdir á og landsvæði sem ástæða er talin til að friðlýsa fyrir orkuvinnslu. Það er mat meiri hlutans að framangreindar áætlanir hafi að geyma ítarlegt og faglegt mat á náttúruminjum og landsvæðum og séu til vitnis um vilja löggjafarvaldsins til friðlýsingar. Að undangengnu þessu mati sé ekki svigrúm fyrir mismunun. Meiri hlutinn fagnar því þessum breytingum.
Fjallað er um góða verndarstöðu verndaðra tegunda í 3. gr. frumvarpsins. Hugtakið góð verndarstaða er ekki skilgreint í lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999. Meiri hlutinn tekur undir athugasemdir Umhverfisstofnunar hvað þetta varðar og leggur til skilgreiningu á hugtökunum verndarstaða vistgerðar og verndarstaða tegundar. Einnig leggur meiri hlutinn til þá breytingu að í stað orðalagsins „góð verndarstaða“ verði frekar notað „ákjósanleg verndarstaða“. Til nánari skýringar á hugtökunum leggur meiri hlutinn til að við frumvarpið bætist ný grein þar sem vikið er að þeim skilyrðum sem þurfa að vera uppfyllt svo að verndarstaða tegundar og vistkerfa teljist ákjósanleg. Meiri hlutinn áréttar að öll skilyrðin þurfa að vera uppfyllt svo að verndarstaða teljist ákjósanleg.
Meiri hlutinn telur rétt að bæta við skilgreiningu á hugtakinu „búsvæði“, sbr. skilgreiningu hugtaksins í 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Meiri hlutinn leggur einnig til orðalagsbreytingu á hugtakinu „endurheimt“ í 3. tölul. 6. gr. frumvarpsins, en ekki er um efnisbreytingu að ræða. Meiri hlutinn leggur einnig til vegna skilgreiningar á hugtakinu „náttúruauðlind“ í 8. tölul. að við bætist „umhverfi ríkt að náttúrugæðum“.
Nefndin ræddi einnig hvort þörf væri á að skilgreina nánar hugtakið „sjálfbær umsvif“. Í athugasemdum við 18. gr. frumvarps til laga um stjórn vatnamála, nr. 36/2011, kemur fram að vatnatilskipunin skilgreini ekki þessi umsvif, en m.a. geti verið um að ræða umsvif eða starfsemi sem er starfsleyfisskyld eða framkvæmdir sem eru háðar mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt segir að skoða þurfi saman almenn áhrif margra smárra umsvifa þegar horft er til framkvæmda. Í samræmi við þetta og með hliðsjón af athugasemdum við 18. gr. laga um stjórn vatnamála leggur meiri hlutinn til skilgreiningu á hugtakinu „sjálfbær umsvif“ í breytingartillögu við frumvarpið en áréttar að þau ákvæði er varða tjón á vatni þarf að túlka með hliðsjón af lögum um stjórn vatnamála.
Nefndin ræddi nokkuð um hugtakið „þjónusta náttúruauðlinda“. Í Hvítbók um löggjöf til verndar náttúru Íslands er fjallað um þjónustu vistkerfa en þar er henni skipt í fjóra þætti, þ.e. grunnstoðir, aðföng, stjórnun og lífsgæði. Það er álit meiri hlutans að höfðu samráði við Náttúrufræðistofnun Íslands að betur fari á því að kveða á um virkni og eiginleika náttúruauðlinda heldur en þjónustu og leggur meiri hlutinn til breytingar þessu að lútandi.
Athafnaskylda og tilkynningarskylda.
Fjallað er um athafnaskyldu og tilkynningarskyldu í II. kafla frumvarpsins. Í 8. gr. er kveðið á um tilkynningar- og aðgerðaskyldu rekstraraðila þegar yfirvofandi hætta er á umhverfistjóni eða umhverfistjón verður. Skv. 2. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins ber rekstraraðila að tilkynna Umhverfisstofnun þegar í stað um umhverfistjón, yfirvofandi hættu á umhverfistjóni, aukningu á þegar orðnu umhverfistjóni eða hættu þar á. Þetta ber rekstraraðila að gera hvort sem hann er háður eftirliti heilbrigðisnefndar sveitarfélaga eður ei. Meiri hlutinn vísar til þess sem segir í athugasemdum við 8. gr. að stjórnvöld geta einnig haft skyldum að gegna í þessu sambandi, m.a. heilbrigðisnefndir, slökkvilið eða Landhelgisgæslan. Í umsögnum var bent á að hér geti verið um tvíverknað að ræða þar sem það sé hlutverk heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuvernd og mengunarvarnir, að hafa eftirlit með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Meiri hlutinn telur mikilvægt að viðbrögð við umhverfistjóni séu eins samræmd og skjótvirk og kostur er hverju sinni. Bent skal á að eftirlit heilbrigðiseftirlits samkvæmt starfsleyfi og eftirlit Umhverfisstofnunar samkvæmt frumvarpinu er ekki af sama meiði. Sú starfsemi sem tilgreind er í viðauka II í frumvarpinu er í mörgum tilfellum háð eftirliti heilbrigðisnefnda en ákvæði frumvarpsins taka á sérstökum tilfellum, þ.e. þegar um er að ræða tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á markmið um að ná góðri verndarstöðu verndaðra tegunda eða náttúruverndarsvæða eða viðhalda slíkri stöðu. Meiri hlutinn gerir ráð fyrir því að þetta ferli geti í einhverjum tilfellum skarast við eftirlit annarra aðila en það sé hlutverk Umhverfisstofnunar að greiða úr slíku og gera þá viðeigandi kröfur til rekstraraðila. Meiri hlutinn áréttar að frumvarpið dregur ekki úr tilkynningar- eða viðbragðsskyldu rekstraraðila gagnvart öðrum eftirlitsaðilum, t.d. vegna mengunaróhappa.
Í 9. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldur rekstraraðila þegar umhverfistjón sem rekja má til starfsemi hans eykst eða yfirvofandi hætta á slíku tjóni verður bráðari. Meiri hlutinn vill hér koma til móts við athugasemdir heilbrigðiseftirlita og leggur til breytingu á greininni. Á þá að vera tryggt að Umhverfisstofnun tilkynni viðkomandi heilbrigðisnefnd svo fljótt sem auðið er um aukningu umhverfistjóns eða yfirvofandi hættu þegar um er að ræða atvinnurekstur sem háður er eftirliti heilbrigðisnefndar sveitarfélags.
Samkvæmt 11. gr. frumvarpsins er það Umhverfisstofnun sem metur hvort orðið eða yfirvofandi tjón sé umhverfistjón í skilningi laga, hvort yfirvofandi hætta sé á umhverfistjóni og hver beri ábyrgð á slíku tjóni eða hættu á tjóni. Við matið skal stofnunin leita umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar og telur meiri hlutinn það mikilvægt í ljósi samvinnu og samræmingar. Meiri hlutinn telur að sú stjórnsýsla sem frumvarpið gerir ráð fyrir skuli að meginstefnu til vera á hendi eins stjórnvalds, þ.e. Umhverfisstofnunar. Hjá Umhverfisstofnun er sólarhringsvakt þar sem hægt er að taka við tilkynningum um yfirvofandi eða orðið umhverfistjón. Það fyrirkomulag er til þess fallið að tryggja skjót og samhæfð viðbrögð. Meiri hlutinn telur mikilvægt að viðbrögð og eftirfylgni við yfirvofandi eða orðið umhverfistjón séu heildstæð og skilvirk, til dæmis þegar eitt einstakt atvik veldur tjóni eða hættu á tjóni á fleiri en einu heilbrigðiseftirlitssvæði.
Stjórnvöld og eftirlit.
V. kafli frumvarpsins fjallar um stjórnvöld og eftirlit. Skv. 22. gr. hefur Umhverfisstofnun umsjón og eftirlit með framkvæmd laganna en stofnuninni er heimilt að fela heilbrigðisnefnd með samningi tiltekna þætti eftirlitsins sem undir stofnunina heyra. Við meðferð frumvarpsins kom fram gagnrýni á að framsal á þáttum eftirlitsins til heilbrigðisnefnda fæli ekki í sér vald til þeirra til að beita þvingunarúrræðum við eftirlit. Meiri hlutinn bendir á að Umhverfisstofnun og þær heilbrigðisnefndir sem falið hefur verið eftirlit með samningi hafa þær heimildir sem tilgreindar eru í 24. gr. frumvarpsins, sbr. 3. málsl. 2. mgr. 24. gr. Það er mat meiri hlutans að hér sé það tryggt að heilbrigðiseftirlitin hafa sömu heimildir við eftirlitið og Umhverfisstofnun. Ekki er um aðrar beinar þvingunaraðgerðir að ræða að undanskildu sjálftökuúrræði Umhverfisstofnunar, sbr. 23. gr. frumvarpsins.
Málskot.
Í 32. gr. frumvarpsins er kveðið á um málskotsrétt vegna þeirra ákvarðana sem teknar eru á grundvelli laganna. Gert er ráð fyrir því að heimilt verði að kæra þær til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Meiri hlutinn bendir á að nýlega voru sett lög um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011. Hlutverk nefndarinnar er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á þessu sviði. Leggur meiri hlutinn því til breytingartillögu í þessa veru.
Viðurlög.
Í 33. gr. frumvarpsins er kveðið á um viðurlög vegna brota á ákvæðum frumvarpsins en refsiramminn er í samræmi við nýlega umhverfisverndarlöggjöf, sbr. 25. og 26. gr. laga um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004. Fram kom hjá nokkrum umsagnaraðilum að vafi léki á því hvort umræddar refsiheimildir uppfylltu kröfur dómstóla um skýrleika. Meiri hlutinn bendir á þá meginreglu refsiréttar að refsiheimildir eigi að vera skýrar en reglan byggist á 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Reglan felur í sér að refsiákvæði verður að vera nægjanlega skýrt og fyrirsjáanlegt til að einstaklingur geti gert sér grein fyrir því með lestri ákvæðisins og ef til vill dómaframkvæmdar hvaða athafnir og/eða athafnaleysi geti leitt til refsiábyrgðar á grundvelli þess. Það er mat meiri hlutans að nauðsynlegt sé að móta skýrar verknaðarlýsingar enda er skýrleiki refsiheimilda forsenda þess að þeim verði beitt, einkum í ljósi þess að refsiábyrgð er íþyngjandi fyrir hinn almenna borgara. Meiri hlutinn bendir á að Hæstiréttur hefur lýst refsiákvæði stjórnskipulega ómerk á þeim grundvelli að þau uppfylli ekki þær kröfur sem gera verði til skýrleika refsiheimilda, sbr. dóm Hæstaréttar nr. 458/2006. Af þeim sökum leggur meiri hlutinn til breytingar á 33. gr. frumvarpsins þessu að lútandi.
II. Viðauki.
Í II. viðauka er fjallað um þá starfsemi sem um getur í 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Í 1. tölul. er tiltekinn starfsleyfisskyldur atvinnurekstur á grundvelli 5. gr. a og 6. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem gerð er krafa um samþættar mengunarvarnir, sbr. I. viðauka reglugerðar um starfsleyfi sem getur haft í för með sér mengun. Meiri hlutinn leggur til þær breytingar að starfsleyfisskyldur atvinnurekstur um meðhöndlun úrgangs, sbr. 5. gr. laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, falli einnig þarna undir. Nánar tiltekið er um að ræða starfsemi er varðar meðhöndlun úrgangs, þ.m.t. söfnun, flutning, endurnýtingu og förgun úrgangs og hættulegs úrgangs, þ.m.t. eftirlit með slíkri starfsemi og umsjón með förgunarstöðvum eftir að þeim er lokað, sem er háð leyfi. Þessi starfsemi tekur m.a. til reksturs urðunarstaða samkvæmt tilskipun 1999/31/EB um urðun úrgangs og rekstur brennslustöðva samkvæmt tilskipun 2000/76/EB um brennslu úrgangs. Til að fyrirtækin sem falla undir 2. tölul. í III. viðauka tilskipunar um umhverfisábyrgð en ekki 1. tölul., þ.e. smærri urðunarstaðirnir sem hafa ekki heimild til að taka við meira en 10 tonnum á dag, þeir sem flytja spilliefni og aðra meðhöndlun úrgangs sem falla undir tilskipun 35/2004/EB, falli undir II. viðauka frumvarpsins er nauðsynlegt að fram komi breytingar með tilvísun til starfsleyfisskylds atvinnurekstrar sem meðhöndlar úrgang, sbr. 5. gr. laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem eru lagðar til í sérstöku þingskjali.
Atli Gíslason var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 8. maí 2012.
Guðfríður Lilja Grétarsdóttir,
form.
Ólína Þorvarðardóttir,
frsm.
Þuríður Backman.
Mörður Árnason.
Róbert Marshall.
Fylgiskjal.
Nefndarálit meiri hluta umhverfisnefndar um frumvarp
til laga um umhverfisábyrgð.
(Þskj. 1830, 299. mál á 139. löggjafarþingi 2010–2011).
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Steinunni Fjólu Sigurðardóttur og Sigurbjörgu Sæmundsdóttur frá umhverfisráðuneyti, Guðnýju Björnsdóttur lögfræðing, Sigrúnu Ágústsdóttur frá Umhverfisstofnun, Trausta Baldursson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Bryndísi Skúladóttur frá Samtökum iðnaðarins, Guðjón Rúnarsson frá Samtökum fjármálafyrirtækja og Sigurð Ólaf Kolbeinsson frá tryggingafélaginu Verði. Umsagnir bárust frá Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, Fornleifavernd ríkisins, Hafnasambandi Íslands, Heilbrigðiseftirliti Kjósarsvæðis, Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur, Landgræðslu ríkisins, Náttúrufræðistofnun Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum iðnaðarins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Umhverfisstofnun og Veðurstofu Íslands. Auk þess fékk nefndin sérstakt minnisblað frá Guðnýju Björnsdóttur lögfræðingi um fjárhagslega tryggingu skv. 21. gr. frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lögð til heildstæð löggjöf um umhverfisábyrgð sem byggist á greiðslureglu umhverfisréttarins sem er meginregla um að mengunarvaldur bæti tjón sem hann veldur á umhverfinu og beri kostnað af því (mengunarbótareglunni). Með samþykkt frumvarpsins yrði innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/35/EB um umhverfisábyrgð í tengslum við varnir gegn umhverfistjóni og úrbætur vegna þess, hér eftir nefnd tilskipun um umhverfisábyrgð. Frumvarpið felur í sér að sá sem ber ábyrgð á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni komi í veg fyrir tjón og bæti úr tjóni hafi það orðið, og beri kostnað af ráðstöfunum sem af því leiðir.
1. Markmið og gildissvið laganna.
Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að markmið frumvarpsins væri víðtækara en gildissvið þess og rétt væri að gera breytingar á markmiðsgrein þessu til samræmis. Samkvæmt 1. gr. frumvarpsins er markmiðið að tryggja að sá sem ber ábyrgð á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni komi í veg fyrir tjón eða bæti úr tjóni hafi það orðið og beri kostnað af ráðstöfunum sem af því leiðir. Gildissviðið er svo afmarkað nánar í 2. gr. og II. viðauka þar sem kveðið er á um að lögin gildi um umhverfistjón sem rekja má til atvinnustarfsemi. Meiri hlutinn telur eðlilegt að skýrt sé kveðið á um að markmið laganna sé að tryggja að sá sem ber ábyrgð á umhverfistjóni af völdum atvinnustarfsemi eða yfirvofandi hættu á slíku tjóni komi í veg fyrir tjón eða bæti það og beri af því kostnað. Meiri hlutinn telur þó ekki rétt að gera frekari breytingar á markmiðsgreininni enda er eðlilegt að afmarka gildissviðið í öðrum greinum. Þetta er í samræmi við Handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa (Rv. 2007). Þar kemur fram að markmiðsákvæðum er almennt ekki ætlað að skapa réttindi eða skyldur heldur er oftar um viljayfirlýsingu að ræða (bls. 36).
Líkt og að framan greinir er með frumvarpinu lögð til heildstæð löggjöf um umhverfisábyrgð sem byggist á greiðslureglu umhverfisréttarins, sem oftast er kölluð mengunarbótareglan og felur í sér að mengunarvaldur bæti tjón sem hann veldur á umhverfinu og beri kostnað af því. Þessi regla er ekki nefnd sérstaklega í frumvarpinu þótt hennar sé getið í athugasemdum við það. Meiri hlutinn telur mikilvægt að kveðið sé á um að markmið frumvarpsins sé í samræmi við þessa meginreglu og leggur því til breytingu á markmiðsgreininni. Skilgreiningu á reglunni er nú ekki að finna í lögum og leggur meiri hlutinn því til að henni verði bætt við 6. gr. frumvarpsins. Orðalag skilgreiningarinnar er sótt til stjórnarfrumvarps til laga um meginreglur umhverfisréttar sem Jónína Bjartmarz umhverfisráðherra lagði fram á 133. löggjafarþingi en varð ekki að lögum (þskj. 842, 566. mál).
Nefndin ræddi nokkuð um gildissvið frumvarpsins enda varð hún vör við að nokkurs misskilnings gætti um það. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. ber mengandi atvinnustarfsemi og önnur sambærileg starfsemi sem fellur undir II. viðauka frumvarpsins hlutlæga ábyrgð á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni af völdum slíkrar starfsemi. Þar sem um hlutlæga ábyrgð er að ræða ber viðkomandi rekstraraðili ábyrgð hvort sem tjónið, eða yfirvofandi hætta á því, verður rakið til saknæmrar háttsemi eða ekki. Í 2. mgr. 2. gr. er kveðið á um að lögin gildi um tjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum og taki þar einnig til tjóns eða yfirvofandi hættu á tjóni sem rekja má til annarrar atvinnustarfsemi en þeirrar sem fellur undir II. viðauka. Slíkur rekstraraðili ber þó einungis ábyrgð á slíku tjóni hafi því verið valdið af ásetningi eða gáleysi, og þar er því ekki um hlutlæga ábyrgð að ræða heldur á almenn sakarregla við. Af framangreindu er því ljóst að gildissviðið afmarkast nánar af því hvað telst umhverfistjón samkvæmt frumvarpinu, hvernig atvinnustarfsemi er skilgreind og hvaða svæði teljast til verndaðra tegunda og náttúruverndarsvæða.
Nefndinni voru tjáð sjónarmið þess efnis að ákvæði 3. mgr. 20. gr. frumvarpsins stangist á við gildissviðið og með því sé ábyrgð þess rekstraraðila sem hafi gilt starfsleyfi á kostnaði takmörkuð. Til að mynda var nefndinni nefnt dæmi um það ef bifreið rekstraraðila með gilt starfsleyfi til efnistöku veltur og lekur olíu yrði rekstraraðilinn undanþeginn ábyrgð á kostnaði vegna ákvæðisins. Í 20. gr. er kveðið á um að rekstaraðili skuli ekki bera kostnað af úrbótum ef hann getur sannað að tjón verði ekki rakið til saknæmrar háttsemi hans, og að það hafi orðið við losun, eða annan sambærilegan atburð, sem var sérstaklega heimiluð og í fullu samræmi við skilyrði leyfis sem veitt var samkvæmt gildandi lögum. Meiri hlutanum virðist því sem misskilnings gæti um þetta atriði. Takmörkun á ábyrgð rekstraraðila á eingöngu við um þær aðgerðir sem heimilar eru samkvæmt starfsleyfi eða fyrirliggjandi heimild, hún tekur ekki til annarra mengunaróhappa þar sem þau flokkast ekki sem afleiðingar hinna heimilu aðgerða. Rekstraraðili í dæminu hér að framan mundi því bera ábyrgð vegna þess umhverfistjóns sem hlaust af olíulekanum enda var lekinn ekki sérstaklega heimilaður eða hans getið í starfsleyfi. Óhappatilvik sem þessi falla ekki undir undanþágu 3. mgr. 20. gr.
1.1. Umhverfistjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum.
Í 3. gr. er að finna nánari útskýringu á því hvað teljist til umhverfistjóns samkvæmt frumvarpinu. Í 1. tölul. 3. gr. er nefnt tjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum og það skilgreint sem tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á varðveislu verndaðra tegunda eða náttúruverndarsvæða. Meiri hlutinn telur orðalagið ekki að fullu í samræmi við frumútgáfur tilskipunarinnar um umhverfisábyrgð og leggur til breytingu þess efnis að tjónið verði skilgreint sem tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á góða verndarstöðu tegundanna eða svæðanna, eða torveldar verulega áform um að ná slíkri stöðu.
Nánari skilgreiningu á því hvað teljist verndaðar tegundir og náttúruverndarsvæði er að finna í 6. gr. frumvarpsins. Nefndin ræddi möguleika á því að fella fleiri tegundir eða svæði undir skilgreininguna og komst meiri hlutinn að þeirri niðurstöðu að eðlilegt væri að öll náttúrufyrirbæri á náttúruminjaskrá féllu hér undir. Skilgreining frumvarpsins væri þá efnislega sú sama og skilgreining hliðstæðra fyrirbæra í 7. og 8. tölul. 3. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999. Meiri hlutinn gerir sér grein fyrir göllum náttúruminjaskrárinnar í þessu sambandi, að þar skortir á innra samhengi og einstakar náttúruminjar eru oft ekki nægilega afmarkaðar, svo sem með hnitum. Meiri hlutinn beinir því þess vegna til Umhverfisstofnunar að beita varlega stjórnvaldsheimildum í þessu tilviki. Nefndin hefur einnig fengið þær fréttir að endurskoðunarstarf við náttúruverndarlögin gangi vel. Nú eru á leiðinni tillögur um að styrkja náttúruminjaskrána með sérstökum viðmiðum um það sem á skránni er og með kortlagningu og skilvirkri greiningu einstakra minja á skránni. Búast má við að á næstu árum aukist notagildi skrárinnar til muna við framkvæmd væntanlegra laga um umhverfisábyrgð.
Meiri hlutinn telur af ýmsum ástæðum ekki rétt að taka að sinni til greina aðrar hugmyndir um afmörkun gildissviðs, svo sem um svæði og tegundir á náttúruverndaráætlun, um jarðmyndanir og vistkerfi skv. 37. gr. náttúruverndarlaga, um svæði í verndarflokki rammaáætlunar, sbr. lög nr. 48/2011, um verndar- og orkunýtingaráætlun, og um tegundir á válista. Full ástæða er þó til að fara innan skamms yfir þetta á ný þar sem löggjöf um náttúruvernd og umhverfismál er í örri þróun heima og heiman.
Við nefndina voru höfð uppi sjónarmið þess efnis að víkka bæri gildissvið frumvarpsins þannig að það tæki jafnframt til tjóns á menningarminjum. Meiri hlutinn bendir í þessu sambandi á að gildissvið tilskipunarinnar sem frumvarpinu er ætlað að innleiða er afmarkað við umhverfisábyrgð og ákvæði þess skilgreind sem hluti umhverfisréttar. Að vissu leyti má segja að menningarlandslag geti fallið undir gildissviðið en menningarminjar eru annars eðlis. Menntamálanefnd hefur til umfjöllunar frumvarp til laga um menningarminjar (þskj. 1153, 651. mál). Tilgangur þess frumvarps er að stuðla að verndun menningarminja og tryggja að íslenskum menningararfi verði skilað óspilltum til komandi kynslóða. Meiri hlutinn telur að ákvæði um ábyrgð á tjóni á menningarminjum eigi betur heima í slíkum heildarlögum um menningarminjar en í lögum um umhverfisábyrgð.
Þá fjallaði nefndin jafnframt um það hvort rétt væri að skilgreina vatnsverndarsvæði sem náttúruverndarsvæði samkvæmt ákvæðinu. Meiri hlutinn bendir á að vatnsverndarsvæði eru vernduð út frá öðrum forsendum en náttúruvernd, þ.e. til að viðhalda vatnsgæðum. Ekki sé því eðlilegt að fella slík svæði undir skilgreininguna á náttúruverndarsvæði heldur eigi þau að njóta sérstakrar verndar í samræmi við reglugerð nr. 536/2001 um neysluvatn sem sett er með stoð í lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Vatnsverndarsvæði eru þó oft á náttúruverndarsvæðum að hluta eða öllu leyti og falla þá vissulega undir skilgreininguna. Í þessu sambandi má einnig benda á að frumvarpið tekur til tjóns á vatni, þ.e. tjóns sem hefur veruleg skaðleg áhrif á umhverfi og gæði vatns.
1.2. Umhverfistjón á vatni.
Í 2. tölul. 3. gr. frumvarpsins er tjón á vatni skilgreint sem tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á umhverfi og gæði vatns hvað varðar vistfræðilegt og gott efnafræðilegt ástand þess og/eða magnstöðu grunnvatns samkvæmt skilgreiningum í lögum um stjórn vatnamála og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum. Meiri hlutinn telur orðalag ekki að öllu leyti samræmast lögum nr. 36/2011, um stjórn vatnamála, hér eftir nefnd vatnastjórnarlög, og leggur til breytingu á því. Í tilskipuninni um umhverfisábyrgð er vísað sérstaklega til vatnatilskipunarinnar 2000/60/EB sem innleidd var með vatnastjórnarlögum. Gert er ráð fyrir því að skilgreiningar séu til samræmis við innleidd ákvæði vatnatilskipunarinnar. Nefndin hefur nýlega fjallað um frumvarp sem varð að vatnastjórnarlögum (298. mál) en þeirri umfjöllun var ekki lokið þegar frumvarp þetta um umhverfisábyrgð var lagt fram. Nefndin lagði til þónokkrar breytingar á frumvarpi til vatnastjórnarlaga sem Alþingi samþykkti og leggur meiri hlutinn til sambærilegar breytingar á fyrirliggjandi frumvarpi. Meiri hlutinn telur þær breytingar sem lagðar eru til á 2. tölul. 3. gr. jafnframt gera ákvæðið skýrara en ýmsir umsegjendur töldu ákvæðið ekki nægilega skýrt. Jafnframt eru lagðar til breytingar á nokkrum töluliðum 6. gr. til samræmis við ákvæði vatnastjórnarlaga.
Í athugasemdum við ákvæðið er farið yfir það hvernig umhverfistjón á vatni er metið, þ.e. hvað teljist veruleg skaðleg áhrif á vistfræðilegt ástand, og gott efnafræðilegt ástand vatns, svo og magnstöðu grunnvatns. Meiri hlutinn áréttar að nægilegt er að veruleg áhrif séu á einn þessara þátta til að um veruleg áhrif samkvæmt ákvæðinu sé að ræða.
1.3. Umhverfistjón á landi.
Í 3. tölul. 3. gr. er skilgreint hvað teljist umhverfistjón á landi og það skilgreint sem hvers kyns mengun á landi sem veldur umtalsverðri hættu á skaðlegum áhrifum á heilsufar manna vegna efna eða lífvera sem með beinum eða óbeinum hætti berast á yfirborð lands eða í jarðveg eða berggrunn. Í 7. tölul. 6. gr. er að finna skilgreiningu á ráðstöfunum til úrbóta. Þar er gert ráð fyrir að undir ráðstafanirnar falli hvers kyns aðgerðir vegna tjóns á landi við að fjarlægja mengandi efni eða lífverur og endurheimta fyrra ástand eða jafngildar aðgerðir. Hér er gengið lengra en í tilskipun um umhverfisábyrgð þar sem einungis er kveðið á um að bæta skuli tjón á landi. Meiri hlutinn bendir á að tilskipunin um umhverfisábyrgð er svokölluð lágmarkstilskipun og ríkjum því í sjálfsvald sett að ganga lengra en þar er kveðið á um. Ákvæðið er til samræmis við meginreglu umhverfisréttar um að færa skuli umhverfið til fyrra horfs eftir umhverfistjón. Auk þess bendir meiri hlutinn á að sama leið var farin við innleiðingu tilskipunar um umhverfisábyrgð í Danmörku.
Í I. viðauka frumvarpsins er að finna kafla um úrbætur vegna umhverfistjóns á landi. Textinn er sambærilegur II. viðauka tilskipunarinnar um umhverfisábyrgð og samkvæmt honum eru gerðar vægari kröfur en í 7. tölul. 6. gr. og 2. mgr. 14. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um jafngildar ráðstafanir og endurheimt fyrra ástands. Þar sem gengið er lengra í þeim ákvæðum frumvarpsins sem varða umhverfistjón á landi en kveðið er á um í tilskipun um umhverfisábyrgð er rétt að fella brott tilvísun til viðaukans úr 2. mgr. 14. gr. sem og texta I. viðauka frumvarpsins um úrbætur umhverfistjóns á landi. Meiri hlutinn leggur til breytingu þess efnis.
Nefndin ræddi sérstaklega hvort fok, uppblástur og gróðureyðing teldist umhverfistjón á landi. Ljóst er að þetta getur talist umhverfistjón samkvæmt frumvarpinu séu atvik að öðru leyti með þeim hætti að þau eigi undir það. Tjónið sjálft verður þá að rúmast innan skilgreiningar á umhverfistjóni og ljóst þarf að vera að tjóninu veldur rekstraraðili með atvinnustarfsemi í samræmi við skilgreiningar frumvarpsins.
1.4. Undantekningar um gildissvið.
Ýmsar undantekningar eru gerðar um gildissvið frumvarpsins, sbr. 4. gr. þess. Nefndin ræddi sérstaklega undantekningu d-liðar 1. mgr. 4. gr. þar sem kveðið er á um að lögin gildi ekki um umhverfistjón eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni ef tjónið eða hættan á því er af völdum starfsemi þar sem megintilgangurinn er að þjóna landvörnum eða alþjóðaöryggi eða þar sem eina markmiðið er vernd gegn náttúruhamförum. Meiri hlutinn telur fyrri hluta ákvæðisins eiga illa við á Íslandi, sem er herlaust land. Sagan hefur aftur á móti sýnt að margs konar mengun getur fylgt hernaði og landvörnum. Leggur meiri hlutinn því til að fyrri hluti ákvæðisins um að tjón eða hætta á því sem rekja megi til starfsemi tengdrar landvörnum eða alþjóðaöryggi falli brott. Að auki leggur meiri hlutinn til orðalagsbreytingu vegna starfsemi til verndar fyrir náttúruhamförum svo ekki sé neinum vafa undirorpið að átt er við bráðaaðgerðir til að forða fólki frá lífshættu eða heilsutjóni, viðhalda mikilvægum innviðum eða koma í veg fyrir stórfellt eignatjón, en ekki langtímaviðbúnað, svo sem byggingu flóðgarða.
2. Lagaskil.
Nefndin ræddi nokkuð um skil frumvarpsins og skörun við önnur lög. Meðal annars voru nefndinni tjáð sjónarmið þess efnis að óvissa gæti skapast þegar upp kæmi bráðamengun enda giltu um það önnur lög, t.d. lög um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004, lög um brunavarnir, nr. 75/2000, og lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Ætti það ekki síst við þegar horft væri til 19. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um ráðstafanir sem þola ekki bið. Meiri hlutinn bendir í þessu sambandi á að í 3. mgr. 4. gr. er kveðið á um að ákvæði III. kafla um fyrirmæli hafi ekki áhrif á valdheimildir og ráðstafanir stjórnvalda sem tilgreindar eru í IV. kafla laga um varnir gegn mengun hafs og stranda, lögum um brunavarnir, og lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Verði til að mynda bráðamengun eða mengunaróhapp samkvæmt lögum um brunavarnir er ljóst að á meðan slíkt ástand varir er það slökkviliðsstjóri sem stjórnar á vettvangi. Meiri hlutinn bendir á að umrædd 19. gr. er í III. kafla frumvarpsins um fyrirmæli og telur því ljóst að ákvæði 3. mgr. 4. gr. tryggi að ekki myndast óvissa um lagaskil, valdheimildir og ráðstafanir stjórnvalda.
3. Skilgreiningar.
Þegar hefur verið fjallað um skilgreiningar sem eiga rætur að rekja til vatnatilskipunarinnar og gerð grein fyrir breytingum á þeim til samræmis við vatnastjórnarlög auk viðbótarskilgreiningar á mengunarbótareglunni. Meiri hlutinn leggur jafnframt til nokkrar orðalagsbreytingar í fleiri skilgreiningum til skýringar og einföldunar þar sem það á við. Meðal annars leggur meiri hlutinn til breytingu á skilgreiningu á atvinnustarfsemi sem meiri hlutinn telur ná betur merkingunni eins og henni er lýst í greinargerðinni. Meiri hlutinn áréttar þó að í tillögunni felst ekki efnisleg breyting.
4. Athafnaskylda og tilkynningarskylda.
Í II. kafla frumvarpsins er fjallað um athafnaskyldu og tilkynningarskyldu rekstraraðila. Nefndinni var bent á að í starfsleyfi sem heilbrigðiseftirlit gefur út er kveðið á um að umsvifalaust skuli tilkynna mengunaróhöpp til heilbrigðiseftirlits auk þess sem tilkynna skal öll stærri óhöpp þar sem hætta er á umhverfismengun og almannahættu til slökkviliðs. Þar sem rekstraraðila ber skv. 8. gr. frumvarpsins að tilkynna Umhverfisstofnun um umhverfistjón eða yfirvofandi hættu á slíku tjóni er ljóst að rekstraraðila ber að tilkynna a.m.k. tveimur eftirlitsaðilum um einn og sama atburðinn. Meiri hlutinn gerir sér grein fyrir að það eftirlit sem hér um ræðir, þ.e. eftirlit heilbrigðiseftirlits samkvæmt starfsleyfi og eftirlit Umhverfisstofnunar samkvæmt frumvarpinu, er ekki af sama meiði og verður því varla hjá því komist við núverandi aðstæður að tilkynnt sé til tveggja aðila. Meiri hlutinn telur þó mikilvægt að reynt verði sem unnt er að einfalda eftirlit með atvinnustarfsemi sem getur nú heyrt undir marga sjálfstæða eftirlitsaðila.
Í 9. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldur rekstraraðila ef umhverfistjón sem rekja má til starfsemi hans eykst eða yfirvofandi hætta á slíku tjóni verður bráðari. Nefndinni var bent á að mikilvægt væri að Umhverfisstofnun tilkynnti heilbrigðisnefnd um málið þegar hún fengi slíka tilkynningu frá rekstraraðila, væri hann háður eftirliti heilbrigðisnefndar. Leggur meiri hlutinn til breytingu þessu til samræmis.
Samkvæmt 11. gr. er það Umhverfisstofnun sem metur hvort orðið tjón eða yfirvofandi tjón sé umhverfistjón eða yfirvofandi hætta á umhverfistjóni. Stofnunin metur jafnframt hver ber ábyrgð á slíku tjóni og tjónshættu. Við matið skal stofnunin leita umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar, stofnana og annarra sérfróðra aðila. Í ákvæðinu eru tilteknar nokkrar stofnanir. Meiri hlutinn telur rétt að Mannvirkjastofnun verði bætt við upptalninguna enda fer sú stofnun m.a. með framkvæmd laga um brunavarnir, nr. 75/2000, en þar er t.d. að finna ákvæði um aðgerðir vegna bráðamengunar o.fl. Meiri hlutinn áréttar þó að ekki er um tæmandi upptalningu að ræða og að það er Umhverfisstofnunar að ákveða hverju sinni hvaða upplýsinga þarf að afla til að geta metið þá þætti sem henni ber að meta samkvæmt ákvæðinu. Umhverfisstofnun kann í ákveðnum tilvikum að telja nauðsynlegt að kalla eftir sérstakri úttekt af hálfu umsagnaraðila. Slíkar úttektir geta verið tímafrekar og kostnaðarsamar fyrir umsagnaraðilana en mikilvægt er að tryggja að Umhverfisstofnun fái tímanlega þau gögn sem hún þarf til að taka upplýsta ákvörðun. Í samræmi við mengunarbótaregluna, þá meginreglu umhverfisréttarins að mengunarvaldur beri kostnað af því tjóni sem valdið er, telur meiri hlutinn eðlilegt að í slíkum tilvikum sé Umhverfisstofnun heimilt að greiða umsagnaraðila kostnað vegna úttektarinnar samkvæmt sérstökum samningi. Rekstraraðili sem ábyrgur er skal svo endurgreiða stofnuninni þann kostnað. Leggur meiri hlutinn til breytingu þessu til samræmis. Meiri hlutinn áréttar að rekstraraðila stendur opin kæruleið í þessu sambandi sem öðrum skv. 32. gr.
5. Fyrirmæli.
Í III. kafla frumvarpsins er kveðið á um fyrirmæli Umhverfisstofnunar til rekstraraðila. Í 18. gr. er kveðið á um að stofnunin þinglýsi yfirlýsingu um fyrirmæli á fasteign þar sem umhverfistjón hefur orðið. Vegna misskilnings sem gætt hefur um þetta ákvæði telur meiri hlutinn vert að árétta það sem fram kemur í athugasemdum við greinina þar sem segir m.a. að rökin fyrir þinglýsingunni séu „að kynna hugsanlegum kaupendum fasteigna að búast megi við að sá sem ábyrgð ber á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni þurfi að framkvæma þar rannsóknir eða varnarráðstafanir eða úrbætur. Haft er í huga að úrbætur vegna umhverfistjóns geta tekið langan tíma.“ Hér er því m.a. verið að vernda hagsmuni hugsanlegra kaupenda. Jafnframt er vert að benda á að veiti rekstraraðili veð í eignum sínum sem tryggingu í samræmi við 21. gr. frumvarpsins er þinglýst um þann veðrétt á þær eignir sem um ræðir.
6. Ábyrgð á greiðslu kostnaðar.
Í 20. gr. er kveðið á um greiðslu kostnaðar. Þar eru í 2. og 3. mgr. lagðar til undantekningar á greiðsluskyldu rekstraraðila að ákveðnum skilyrðum uppfylltum til samræmis við ákvæði tilskipunarinnar um umhverfisábyrgð. Skýrt er kveðið á um það að sönnunarbyrðin hvíli á rekstraraðila, þ.e. hann þarf að geta sýnt fram á að skilyrði undantekningarákvæðanna séu uppfyllt. Meðal annars er kveðið á um að rekstraraðili beri ekki kostnað af rannsóknum, varnarráðstöfunum og úrbótum ef hann getur sannað að þriðji aðili hafi valdið tjóni þrátt fyrir að rekstraraðili hafi gert viðeigandi öryggisráðstafanir, sbr. a-lið 2. mgr. Hið sama gildir geti hann sannað að tjón hafi orðið vegna þess að farið var eftir ófrávíkjanlegum fyrirmælum opinbers stjórnvalds, sbr. b-lið 2. mgr. Meiri hlutinn bendir á að til ófrávíkjanlegra fyrirmæla samkvæmt ákvæðinu geta t.d. talist ákvæði í reglugerð og jafnvel starfsleyfi. Líkt og kveðið er á um í ákvæðinu getur rekstraraðili þó ekki losnað undan ábyrgð ef um er að ræða fyrirmæli sem koma til vegna losunar eða annars atviks sem starfsemin hefur sjálf valdið.
Undanþágan í 3. mgr., sem kalla mætti fyrirmælaundanþágu, og er valkvæð samkvæmt tilskipun um umhverfisábyrgð, er eingöngu bundin við kostnað vegna úrbóta og verður rekstraraðili þar að sýna fram á að tjón hafi ekki orðið við atburð, svo sem losun, sem var sérstaklega heimilaður og í fullu samræmi við skilyrði leyfis. Nánar er rætt um 3. mgr. 20. gr. í 1. kafla þessa álits um markmið og gildissvið laganna. Auk þess er umfjöllun hér á eftir um innleiðingu undanþágunnar í aðildarríkjum Evrópusambandsins.
Meiri hlutinn ítrekar einnig að rekstraraðili er ekki undanþeginn kostnaði af nauðsynlegum aðgerðum til að bregðast við bráðamengun, nema að því leyti sem undanþágureglur frumvarpsins eiga við, og vísar um það til umfjöllunar í 2. kafla hér að framan um lagaskil.
Í tilskipun um umhverfisábyrgð er gefinn kostur á undanþágu frá greiðslu kostnaðar vegna tjóns sem valdið er með losun eða starfsemi sem rekstraraðili sýnir fram á að hafi ekki verið líkleg til að valda umhverfistjóni miðað við vísinda- og tækniþekkingu á þeim tíma þegar losunin átti sér stað eða starfsemin fór fram. Þessi undanþága, sem kalla mætti þekkingarstigsundanþágu, er ekki lögð til í fyrirliggjandi frumvarpi og talið eðlilegra að rekstraraðili beri þá áhættu. Fram kom fyrir nefndinni tillaga um að leiða þessa undanþágu í lög hérlendis og voru nefnd til sanngirnissjónarmið auk samkeppnisraka. Í þessu álitamáli telur meiri hlutinn þó veigameiri þau rök að fáir séu í betri aðstöðu til að gera sér grein fyrir óvissu og deilum í vísinda- og tæknilegum efnum sem varða starfsemi atvinnufyrirtækis en forsvarsmenn þess. Eðlilegt sé því að gegn hagnaðarvon af notkun tiltekins tæknibúnaðar eða efnisaðfanga vegi aðgát sem fylgir vitneskju um ábyrgð á umhverfistjóni ef illa fer og um útgjöld sem fylgt geta því að fara ekki eins varlega og við á. Sú hætta fylgir undanþágunni að forsvarsmenn fyrirtækja telji ráðlegast að vita sem minnst um hættuna af starfsemi sinni, og takmarka rannsóknir á umhverfisáhrifum hennar. Samkvæmt upplýsingum úr skýrslu Evrópusambandsins frá 12. október 2010 um innleiðingu tilskipunarinnar um umhverfisábyrgð tóku tólf þjóðþing Evrópusambandsríkja þá afstöðu að lögfesta bæði fyrirmæla- og þekkingarstigsundanþágurnar, þ.e. í Belgíu, Bretlandi, Eistlandi, Grikklandi, Ítalíu, á Kýpur, í Lettlandi, á Möltu, í Portúgal, Slóvakíu, á Spáni og í Tékklandi. Hún tekur þó ekki til erfðabreytingastarfsemi í Eistlandi, Lettlandi, Skotlandi og Wales. Aðeins Frakkar lögfestu þekkingarstigsundanþáguna en ekki fyrirmælaundanþáguna, en í þremur ríkjum var farið að eins og lagt er til í frumvarpinu, í Danmörku, Finnlandi og Litháen. Svíar fóru þann milliveg að þar eru fyrirmæli og þekkingarstig metin með mildandi hætti við ákvörðunartöku (væntanlega einnig fyrir dómstólum). Austurríkismenn, Belgar, Búlgarar, Hollendingar, Írar, Pólverjar, Rúmenar, Slóvenar, Ungverjar og Þjóðverjar kusu að lögfesta hvoruga undanþáguna. Fyrirmælaundanþágan gildir því í 15 ESB-ríkjum af 27 auk Svíþjóðar, en þekkingarstigsundanþágan í 13 ríkjum auk Svíþjóðar. Norðmenn hafa aftur á móti nokkra sérstöðu enda er löggjöf þeirra um umhverfisábyrgð frá árinu 1981 (LOV 1981-03-13 nr. 06: lov om vern mot forurensninger og om avfall) og ekki sett til að innleiða tilskipun um umhverfisábyrgð. Í þeim lögum er ekki gert ráð fyrir undanþágum sambærilegum fyrirmæla- og þekkingarstigsundanþágunum.
6.1. Fjárhagsleg trygging.
Nefndin fjallaði nokkuð ítarlega um ákvæði 21. gr. frumvarpsins um fjárhagslega tryggingu, kynnti sér m.a. þróun vátrygginga á þessu sviði og ræddi möguleika á slíkum tryggingum vegna ábyrgðar á umhverfistjóni. Í 14. gr. tilskipunar um umhverfisábyrgð segir að aðildarríki skuli gera ráðstafanir til að hvetja til þróunar samninga og markaða á sviði fjárhagslegra trygginga. Auk þess er þar kveðið á um að framkvæmdastjórn Evrópusambandsins skuli leggja fram skýrslu þar sem fjallað verði m.a. um aðgang að vátryggingum fyrir sanngjarnt verð og skilyrði þar að lútandi og um aðrar tegundir fjárhagslegra trygginga vegna starfsemi sem fellur undir III. viðauka. Skýrslan var birt 12. október 2010 og þar kom fram það mat framkvæmdastjórnarinnar að í ljósi skorts á reynslu við framkvæmd tilskipunarinnar væru ekki nægileg gögn til staðar til að kynna samhæft kerfi af lögboðnum fjárhagslegum tryggingum. Skoðun á þessu hefur verið frestað til ársins 2014 og telur meiri hlutinn mikilvægt að umhverfisráðuneytið fylgist með þróun á þessu sviði. Komi til þess að setja ítarlegri reglur um tryggingar og skoða nánar möguleika á vátryggingum á þessu sviði telur meiri hlutinn ljóst að hafa þurfi samráð við Samtök fjármálafyrirtækja og vátryggingafélög sem starfa á íslenskum markaði.
Meiri hlutinn hefur orðið var við að nokkurs misskilnings gætir um ákvæði 21. gr. og áréttar því að ekki er sérstaklega gert ráð fyrir vátryggingum í fyrirliggjandi frumvarpi enda eru almennt ekki veittar vátryggingar þegar ljós er yfirvofandi hætta á tjóni. Tilgangur ákvæðisins er að tryggja að rekstraraðili sem ber ábyrgð á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni efni skyldur sem á hann eru lagðar. Það er því Umhverfisstofnunar að sjá til þess að sett sé fjárhagsleg trygging fyrir því að rekstraraðili sem ábyrgð ber uppfylli skyldur sínar og meta hvers konar trygging teljist fullnægjandi hverju sinni. Í athugasemdum við 21. gr. frumvarpsins segir enn fremur að slík trygging geti „verið í formi veðs í fasteign, bankaábyrgðar eða annarrar tryggingar sem talist getur fullnægjandi“.
Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að mikilvægt væri að sá kostnaður sem rekstraraðili væri ábyrgur fyrir að greiða væri tryggður með lögveðsrétti í viðkomandi húsi, lóð, farartæki, skipi eða mannvirki. Meiri hlutinn bendir í þessu samhengi á að Umhverfisstofnun er í sjálfsvald sett að ákveða hvaða tryggingu hún telur fullnægjandi og getur í því sambandi gert kröfu um veðrétt í eign eða eignum rekstraraðilans. Sá kostnaður sem kveðið er á um í frumvarpinu er ekki beintengdur ákveðinni eign líkt og t.d. fasteignagjöld sem bundin eru ákveðinni fasteign, bifreiðagjöld sem bundin eru ákveðinni bifreið o.s.frv. Þá ber að athuga að lögveðsheimildir fela að einhverju leyti í sér eignarnámskennd einkenni þar sem veitt eru óbein eignarréttindi, þ.e. veðréttur, í eign án samþykkis eiganda hennar. Slík takmörkun á eignarrétti verður ekki gerð nema með skýrum lagaákvæðum. Þar sem stjórnvaldi yrði falið að meta hvort og þá hvaða eign yrði veðandlag lögveðsins telur meiri hlutinn skilyrði um slíkan skýrleika ekki uppfyllt en bendir á að gjald vegna kostnaðar Umhverfisstofnunar við eftirlit, vöktun og málsmeðferð skv. II.–VI. kafla má innheimta með fjárnámi, sbr. 29. gr. frumvarpsins.
7. Stjórnvöld, eftirlit og gjaldtaka.
V. kafli frumvarpsins fjallar um stjórnvöld og eftirlit og er þar m.a. að finna heimild Umhverfisstofnunar til að fela heilbrigðisnefndum með samningi tiltekna þætti eftirlitsins sem undir stofnunina heyra. Samkvæmt 29. gr. frumvarpsins er það Umhverfisstofnun sem innheimtir gjald af rekstraraðila á grundvelli gjaldskrár sem ráðherra setur. Hafi verið gerður samningur við heilbrigðisnefnd um eftirlit skv. 22. gr. er þó kveðið á um að hún innheimti gjaldið á grundvelli sömu gjaldskrár. Nefndinni hafa verið kynnt sjónarmið þess efnis að þar sem heilbrigðisnefndum hefur verið falið með samningi að fara með eftirlit sé rétt að þau innheimti gjald í samræmi við sínar eigin gjaldskrár. Meiri hlutinn telur aftur á móti mikilvægt að sett sé ein samræmd gjaldskrá vegna kostnaðar sem til fellur við eftirlit, vöktun og málsmeðferð. Þá telur meiri hlutinn jafnframt rétt að kveðið verði á um greiðslur í samningi við heilbrigðisnefnd, en að heppilegast sé að Umhverfisstofnun sjái ávallt um innheimtuna, enda eru með því sköpuð skýr skil milli viðkomandi gjaldskrár Umhverfisstofnunar og annars konar gjaldskrár sem heilbrigðisnefndirnar ákveða.
Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að mikilvægt væri að heilbrigðisnefndir hefðu, þar sem samningur skv. 22. gr. væri til staðar, sömu heimildir við eftirlitið og Umhverfisstofnun. Meiri hlutinn telur þetta tryggt í 3. málsl. 2. mgr. 24. gr. frumvarpsins.
8. Málskot.
Í 32. gr. frumvarpsins er kveðið á um málskotsrétt vegna ákvarðana sem teknar eru á grundvelli laganna. Er þar gert ráð fyrir að heimilt verði að kæra ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Nefndin hefur nýlega fjallað um frumvarp til fullgildingar Árósasamningnum (þskj. 1227, 708. mál). Þar er gert ráð fyrir að ný úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála taki við kærum vegna laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. einnig frumvarp til laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála (þskj. 1228, 709. mál). Verði þau frumvörp samþykkt er ljóst að ný úrskurðarnefnd tekur jafnframt við kærum vegna ákvarðana sem teknar verða á grundvelli laga um umhverfisábyrgð.
Í tengslum við málskotsrétt fjallaði nefndin nokkuð um rétt til þess að leita úrlausnar fyrir dómstólum. Það er grundvallarregla réttarfars að dómstólar leysa ekki úr sakarefni nema sýnt sé að stefnandi hafi af því lögvarða hagsmuni að fá dóm um það. Í gegnum tíðina hefur það verið nokkrum vafa undirorpið hvort umhverfisverndarsamtök eiga samkvæmt þessu rétt til að leita úrlausnar fyrir dómstólum vegna ákvörðunar úrskurðarnefndar í máli sem þau eiga aðild að. Meiri hlutinn telur ljóst að þessi vafi sé ekki lengur til staðar enda staðfesti Hæstiréttur í dómi sínum í máli nr. 231/2002 að í „skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar nýtur sá, sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn.“ Ljóst er því að umhverfisverndar- og útivistarsamtök geta borið úrskurð úrskurðarnefndarinnar undir dómstóla enda lúti ágreiningur að því hvort úrskurðarnefndin hafi farið að lögum við meðferð tiltekins máls. Þá geti slík samtök krafist ógildingar úrskurðarins ef þau telja að svo hafi ekki verið. Samtökin geta hins vegar ekki borið efnislegan ágreining í þessum málum undir dómstóla.
9. Gildistaka.
Í frumvarpinu er kveðið á um að lögin taki gildi þegar við samþykkt þeirra. Meiri hlutinn leggur til að gildistöku verði frestað til 1. janúar 2012. Með því gefst færi til að ljúka gerð reglugerða sem vera skulu lögunum til fyllingar, og nægilegt ráðrúm í stjórnsýslu og atvinnurekstri til að undirbúa framkvæmd laganna. Þá gefst umhverfisráðuneytinu, fjármálaráðuneytinu og Umhverfisstofnun tækifæri til að kanna betur kostnaðarþátt málsins og tryggja að fjármagn skorti ekki í fjárlögum til verkefna samkvæmt hinum væntanlegu lögum.
Auk þeirra breytinga sem þegar hefur verið gerð grein fyrir leggur meiri hlutinn til nokkrar breytingar til að gera orðalag vandaðra, einfaldara og skýrara, og enn fremur til að samræma orðalag í frumvarpinu tilskipuninni um umhverfisábyrgð og orðalagi annarra laga.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 31. ágúst 2011.
Mörður Árnason,
form., frsm.
Álfheiður Ingadóttir.
Ólína Þorvarðardóttir.
Guðfríður Lilja Grétarsdóttir.
Skúli Helgason.
Birgitta Jónsdóttir.
