Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill málsins.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 1435  —  658. mál.
2. umræða.


Nefndarálit


um frumvarp til laga um veiðigjöld.

Frá 1. minni hluta atvinnuveganefndar.

    Sú tilraun sem gerð er með frumvarpinu hefur runnið út í sandinn. Allar forsendur álagningar veiðigjalda hafa reynst rangar. Upphæðin sem innheimta á er ekki í samræmi við yfirlýst markmið. Gjaldið er langt umfram gjaldþol sjávarútvegsins. Gjaldtakan byggist á aðferðafræði sem ekkert á skylt við skilgreiningar fræðimanna á auðlindarentu. Veiðigjaldið mun veikja sjávarplássin, en um 80%–90% aflaheimilda hefur verið úthlutað til skipa sem eru gerð út utan höfuðborgarsvæðisins. Augljóst er að þessi skattheimta mun lækka laun sjómanna og annars starfsfólks í sjávarútvegi. Fyrir liggur að þau áform sem komu upphaflega fram í frumvarpinu hefðu kafsiglt stóran hluta íslensks sjávarútvegs og að þær breytingar sem boðaðar eru munu hafa mjög alvarleg áhrif. Heildaráhrif skattheimtunnar verða skaðleg fyrir þjóðarbúið og hafa rök verið færð fyrir því að til lengri tíma litið munu þau, ásamt neikvæðum áhrifum af samþykkt fiskveiðistjórnarfrumvarpsins (657. mál), draga úr heildartekjum ríkissjóðs af sjávarútvegi.

Gjald eða skattur?
    Bent hefur verið á að í raun sé hugtakið veiðigjald rangnefni. Hér er um að ræða skatt sem leggst sérstaklega á þá sem stunda útgerð. Eðlilegt væri því að breyta heiti frumvarpsins í þessa veru og sömuleiðis að vísa til skatta en ekki gjalda í efnisgreinum þess.
    Í áliti sem Lex lögmannsstofa vann fyrir Landssamband íslenskra útvegsmanna segir um þetta atriði: Þannig gefur auga leið að í frumvarpinu er gengið út frá því að veiðigjöldin séu skattur í stjórnskipulegum skilningi. Er það mat undirritaðra að veiðigjöldin svo sem þau eru ráðgerð í frumvarpinu séu skattur í lagalegum skilningi en með skatti er átt við greiðslu sem hið opinbera hefur með einhliða ákvörðun knúið tiltekinn hóp einstaklinga eða lögaðila til að greiða án sérgreinds endurgjalds frá hinu opinbera.
    Um er að ræða tvenns konar skattheimtu samkvæmt frumvarpinu. Annars vegar er almennt gjald, tiltekin krónutöluupphæð, sem hefur þann yfirlýsta tilgang að standa undir rekstri stofnana sjávarútvegsins, svo sem Hafrannsóknastofnunarinnar og Fiskistofu. Hins vegar er skattur sem er reiknaður út eftir flókinni aðferð og byggist á gögnum Hagstofunnar, aftur í tímann. Samkvæmt forsendum frumvarpsins var áætlað að almenna gjaldið hefði í för með sér um 4 milljarða kr. tekjur, miðað við forsendur ársins 2010, og sérstaka veiðigjaldið gæfi um 20 milljarða kr. Samtals skattheimta sem næmi um 24 milljörðum kr.

Hvers konar skattur?
    Hinn yfirlýsti tilgangur þessarar skattheimtu var fólginn í því að reiknuð yrði út svokölluð auðlindarenta sem jafna mætti til einhvers konar endurgjalds fyrir aðgang að auðlindinni.
    Ragnar Árnason, prófessor í auðlindahagfræði í Háskóla Íslands, fjallar um þessa tilraun frumvarpsins í umsögn sem hann hefur veitt atvinnuveganefnd. Þar segir:
    Því er haldið fram í greinargerð (athugasemdum) og í fylgiskjali að með þessum gjöldum sé verið að skattleggja svokallaða auðlindarentu í sjávarútvegi. Það er hins vegar fjarri lagi. Bæði er að höfundar frumvarpsins (fylgiskjals) virðast hafa afskaplega takmarkaðan skilning á því hvað auðlindarenta er og raunar renta yfirleitt og mistúlka þau fræði í grundvallaratriðum og hitt að skattur sá sem gerð er tillaga um er alls ekki til þess fallinn að leggjast á auðlindarentu sérstaklega. Skatturinn er í rauninni einfaldlega framleiðslugjald (eða veltuskattur).
    Rekur hann síðan hvernig skatturinn er reiknaður út og segir síðan: Þessi hluti skattsins (það er að segja sérstaka gjaldið) er því eins konar eftirágreiddur stighækkandi tekjuskattur. Skattinum í heild er síðan dreift á aflamark/fiskafla. Þess vegna virkar hann eins og framleiðslugjald eða veltuskattur.

Séríslensk aðferð.
    Skattheimta af þessum toga er séríslenskt fyrirbrigði. Til sérstakrar gjaldtöku af sjávarútvegi var stofnað á grundvelli vandaðrar vinnu auðlindanefndar sem skilaði áliti árið 2000. Sú aðferðafræði sem byggt var á var sniðin að hóflegri gjaldtöku en öllum ljóst að við hærri gjaldtöku yrðu áhrifin ýkt og skaðleg. Frumvarpið sem hér liggur fyrir tekur ekki mið af þessu. Útfærsla þess á upphæð gjaldsins veldur því síðan að áhrifin verða stórskaðleg sjávarútveginum.
    Sjávarútvegur annarra landa greiðir nær undantekningarlaust ekki veiðiskatta. Þess í stað nýtur hann mikilla fjárhagsstyrkja sem taldir eru nema frá 5%–20% af aflaverðmæti. Styrkir í ESB-ríkjum til sjávarútvegs eru þannig um 2–3 milljarðar bandaríkjadala, eða um 250–400 milljarðar kr. Sjávarútvegur í aflamarkskerfum greiðir þó tíðum gjald til þess að standa undir hluta af stjórnunarkostnaði hins opinbera. Í skemmstu máli má segja að íslenskur sjávarútvegur, sem greiðir sérstakan skatt umfram annan atvinnurekstur hér á landi, sé því að keppa við sjávarútveg annarra þjóða sem nýtur styrkja en innir ekki af hendi sérstaka skatta til ríkisins.

Skatturinn og stjórnarskráin.
    Mjög alvarlegar athugasemdir hafa komið fram um að frumvarp þetta gangi í veigamiklum atriðum á svig við stjórnarskrána. Hér á eftir skulu tilfærð nokkur atriði sem fram hafa komið í umsögnum sem atvinnuveganefnd hafa borist.
    1.     Frumvarpið vekur upp áleitnar spurningar um hvort skýrleiki réttarheimildarinnar fyrir gjaldtökunni sem boðuð er í öðru frumvarpanna sé fyrir hendi. Þar sem skattlagningarvaldið verður samkvæmt stjórnarskrá ekki framselt til framkvæmdarvaldsins verða allar forsendur álagningarinnar að vera skýrar. Þær skortir í frumvörpum ríkisstjórnarinnar.
    2.     Það felur í sér framsal skattlagningarvalds frá Alþingi til framkvæmdarvaldsins. Stjórnarskráin mælir hins vegar fyrir um að skattlagningarvaldið sé hjá Alþingi. Það vald verður ekki framselt framkvæmdarvaldinu.
    3.     Í frumvarpinu er að finna framsal skattlagningarvalds þar sem er um að ræða skattheimtu er gæti numið um 25 milljörðum kr.; 25 þúsund milljónum kr. árlega. Hér er verið að vísa til þess að sérstakri nefnd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra er falið mjög mikið vald til útfærslu á skattheimtunni. Raunar svo mikið vald til matskenndra ákvarðana að tvímælalaust má segja að það feli í sér framsal skattlagningarvaldsins. Slíkt hlýtur að fela í sér ólögmætt framsal skattlagningarvalds frá Alþingi til framkvæmdarvaldsins.
    4.     Stjórnarskráin leggur blátt bann við afturvirkri skattlagningu. Það bann hefur ítrekað verið staðfest í dómsniðurstöðum Hæstaréttar Íslands. Skýringar í greinargerð við stjórnarskrárákvæðið útskýra þetta bann enn fremur. Með hliðsjón af því er vandséð að skattlagning vegna fiskveiðiársins 2012–2013 fáist staðist þar sem hún er byggð á tekjum sem var aflað áður en þessi skattskylda var lögfest. Rökstutt hefur verið að regla veiðiskattsfrumvarpsins sé afturvirk.
    5.     Bent hefur verið á að frumvarpið muni fela í sér mjög mikla rýrnun á verðmæti fyrirtækja í sjávarútvegi.
    6.     Þessi verðmætarýrnun beinir kastljósinu augljóslega að eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar og vekur óhjákvæmilega upp spurningar sem það varða. Lúta þær annars vegar að eignarrýrnun þeirra sem hafa lagt fjármuni sína í þennan atvinnurekstur, hins vegar varða þær spurningar hagsmuni þeirra sem lánað hafa fjármuni til sjávarútvegsfyrirtækja með tryggingu í eignum þeirra.
    7.     Loks er að nefna að sýnt hefur verið fram á að útfærsla nýja fiskveiðiskattsins, samfara neikvæðum afleiðingum fjölmargra efnisgreina fiskveiðistjórnarfrumvarpsins, muni kippa grundvellinum undan fjölmörgum fyrirtækjum, stórum jafnt sem smáum, um allt land. Slík skattlagning hlýtur að vera langt umfram það skattlagningarvald sem stjórnarskráin færir Alþingi. Því þó að Alþingi hafi rúmt vald til skattlagningar gilda reglur eignarréttarins, atvinnuréttarins og meðalhófsins eftir sem áður, svo dæmi sé tekið.
    8.     Af lestri umsagna verður það ráðið að frumvörpin tvö kunni að stangast a.m.k. á við fjórar greinar stjórnarskrárinnar, þ.e. 40. gr., 72. gr., 75. gr. og 77. gr.
    Af þessu má ráða að þessi frumvörp fela mögulega í sér margvísleg brot á ýmsum ákvæðum stjórnarskrárinnar. Samanlagðar neikvæðar afleiðingar þeirra gera það að verkum að brot þessi hljóta að teljast mjög alvarleg.

Alvarlegir ágallar.
    Ljóst er að miklir ágallar eru á þeirri aðferðafræði sem kynnt er til leiks við ákvörðun veiðiskattsins. Í forsendum er vísað til útreikninga Hagstofunnar. Gallinn er hins vegar sá að þeir útreikningar voru hreinlega ekki framkvæmdir með það í huga að þeir gætu dugað sem stofn til skattlagningar. Hagstofan hefur safnað saman tölfræðilegum gögnum um áratugaskeið og unnið úr þeim, til þess meðal annars að leggja grunn að fiskverðsákvörðunum og almennt til þess að varpa ljósi á stöðu sjávarútvegsins. Ágreiningslaust er að það hefur tekist með ágætum.
    Hitt er jafn ljóst að sú aðferðafræði sem er beitt er ekki hugsuð til þess að byggja undir skattlagningu, enda ljóst að annars konar aðferðum yrði þá að beita. Í umsögn Hagstofunnar er þannig bent á að til þess að stofnunin geti aflað slíkra gagna þyrfti að gera lagabreytingu, sem hún kynnir tillögu að í umsögn sinni. Athyglisvert er að meiri hluti atvinnuveganefndar leggur ekki til slíka breytingu þrátt fyrir að það sé forsenda fyrir gagnaöflun sem er nauðsynleg til þess að fara þá leið sem frumvarpið boðar með hinum nýja veiðiskatti.
    Það er mjög ámælisvert að farið sé af stað af hálfu ríkisstjórnarinnar með áform um grundvallarbreytingar á skattlagningu í sjávarútvegi og stórhækkun skatta á svo fráleitum forsendum sem gert er. Sýnir það með öðru hversu illa er staðið að undirbúningi málsins af hálfu stjórnvalda, jafnvel í svo sjálfsögðum þáttum málsins.
    Enda er það svo að ekki var gerð til þess tilraun að kalla til sérfræðinga sem hafa sérhæft sig á sviði auðlindahagfræði. Hér á landi búum við svo vel að hafa á að skipa slíku fólki sem meðal annars hefur getið sér gott orð á alþjóðlegum vettvangi og í hinu alþjóðlega fræðasamfélagi á þessu sviði. Er það í rauninni makalaust að ríkisstjórnin skyldi ekki leita til slíkra sérfræðinga til þess að undirbúa málið svo það yrði að minnsta kosti gert þannig úr garði að það stæðist fræðilega og tæknilega skoðun. Því er þó ekki að heilsa.
    Fyrir vikið er það meira að segja þannig að frumvarpið byggist á gögnum sem ekki duga til þess að reikna finna út brúklegan skattstofn, auk þess sem mjög alvarlegir annmarkar eru á útreikningsaðferðinni sjálfri. Afleiðingin eru þau ósköp sem birtast okkur í frumvarpinu og hafa alls staðar fengið falleinkunn nær allra þeirra sem hafa kynnt sér málin og skilað atvinnuveganefnd áliti.

Ónýt aðferð – allt of hátt gjald.
    Atvinnuveganefnd fól tveimur hagfræðingum, þeim Daða Má Kristóferssyni, dósent við Háskóla Íslands, og Stefáni B. Gunnlaugssyni, lektor við Háskólann á Akureyri, að yfirfara frumvörpin. Þeir hafa áður komið að slíkri vinnu. Stefán vann ásamt fleirum að sérstakri athugun fyrir svokallaða sáttanefnd á árunum 2009 og 2010 og báðir komu þeir að vinnu nefndar sem yfirfór fyrra sjávarútvegsfrumvarp ríkisstjórnarinnar fyrir um ári. Þeir hafa því mjög mikla þekkingu á þessu sviði, auk þess að hafa góðan fræðilegan bakgrunn.
    Álit þeirra er ítarlegt, en að nokkru má draga það saman hvað veiðigjaldshlutann áhrærir í þessum hluta skýrslunnar:
    Fjallað er um veiðigjöld í sérstöku frumvarpi. Frumvarpinu er ætlað að veita þjóðinni stærri hlutdeild en verið hefur í auðlindarentunni sem veiðarnar skapa. Ekki er einfalt að meta umfang auðlindarentu. Auðlindarentu ónuminna auðlinda má skilgreina sem afurðaverð að frádregnum samfélagslegum kostnaði vegna nýtingar, þar með töldum kostnaði vegna fjármagns. Núverandi aflahlutdeildarkerfi hefur að stofni til verið við líði frá 1984. Viðskipti með aflaheimildir hafa verið umtalsverð á þessu tímabili. Gera má ráð fyrir að verð á aflahlutdeild endurspegli fyrrnefnda auðlindarentu að teknu tilliti til óvissu og fjármagnskostnaðar. Kostnaður af kvótakaupum hefur um langt skeið verið hluti af kostnaði veiða. Gjaldtakan sem lögð er til í frumvarpinu kemur inn í þennan veruleika, hvort sem menn vilja viðurkenna það eða ekki. Afleiðingarnar geta verið að gjaldtaka sem teldist hófleg fyrir ónumda auðlind verður óraunhæf ef tekið er tillit til umfangs þeirrar auðlindarentu sem þegar hefur horfið úr greininni gegnum kvótaviðskipti.
    Gjaldtökuhugmyndir fyrra frumvarps voru gagnrýndar fyrir það að álagning byggði ekki á raunverulegri auðlindarentu, hún tryggði ekki tekjur til að standa straum af stjórnunarkostnaði, dreifðist með ósanngjörnum hætti á misarðsamar veiðar og byggði á of gömlum afkomugögnum. Í frumvarpi til laga um veiðigjöld er að nokkru leyti komið til móts við þessa gagnrýni. Veiðigjaldið er tvískipt, annars vegar er almennt veiðigjald, sem ætlað er að standa straum af kostnaði ríkisins vegna fiskveiðistjórnunar, og hins vegar sérstakt veiðigjald, sem byggir á metinni auðlindarentu. Sérstakt veiðigjald er þar að auki lagt á í tvennu lagi, annars vegar á uppsjávarveiðar og hins vegar botnfiskveiðar. Allt er þetta til bóta, miðað við síðasta frumvarp.
    Alvarlegir gallar eru hins vegar á mati auðlindarentu til grundvallar sérstöku veiðigjaldi. Alvarlegasti gallinn hefur með uppfærslu gagna að gera. Álagning sérstaks veiðigjalds byggir á tæplega tveggja ára gömlum rekstrargögnum sem þarf að uppfæra. Mat höfunda er að aðferð frumvarpsins hefði skipulega ofmetið rentu, svo nemur tugum prósenta, hefði henni verið beitt á undanförnum árum. Sem dæmi hefði sérstakt veiðigjald verið 140% af metinni auðlindarentu ef aðferð frumvarpsins um uppfærslu gagna hefði verið beitt á tímabilinu 2006 til 2010. Augljóst er að ekki verður búið við svo umfangsmikla skekkju.    
    Þessu til viðbótar má gera fjölmargar athugasemdir við aðferðafræðina við matið á auðlindarentu sem frumvarpið boðar. Mörg vandamál fylgja því að meta auðlindarentu vinnslu með rentu veiða, eins og frumvarpið gerir ráð fyrir. Ein af afleiðingunum er tvísköttun á þeim umframhagnaði sem önnur vinnsla uppsjávarfisks en bræðsla skapar. Umfang þessarar tvísköttunar hleypur á hundruðum milljóna á ári samkvæmt mati höfunda. Einfaldara virðist að fara þá leið að setja viðmiðunarverð á viðskipti milli tengdra aðila og byggja álagninguna alfarið á gögnum um veiðar, eins og jafnan er gert við álagningu auðlindarentuskatta.
    Mat frumvarpsins á fjármagnsþörf er vanmat á raunverulegri fjármagnsþörf í veiðum og vinnslu. Þetta vanmat leiðir til ranglega metinnar auðlindarentu og þar með ranglega ákvarðaðs sérstaks veiðigjalds. Mat frumvarpsins á fjármagnskostnaði virðist tilviljanakennt. Betur hefði farið á því að fjármagnsþörf yrði metin af sérfræðingum á grundvelli markaðsgagna, eins og gert er fyrir flutning og dreifingu á rafmagni, samkvæmt raforkulögum. Bæði almennt og sérstakt veiðigjald er lagt flatt sem föst krónutala á þorskígildiskíló. Eini breytileikinn felst í mismunandi mati á sérstöku veiðigjaldi fyrir botnfiskveiðar og uppsjávarveiðar. Mikill munur er hins vegar á afkomu útgerðarflokka innan hvors flokks fyrir sig. Sérstaklega á þetta við um botnfiskveiðar. Flöt álagning gæti leitt til þess að sérhæfing í veiðum yrði erfið, ef afkoma afmarkaðra útgerðarflokka sveiflast úr takti við almenna afkomu í greininni.
    Gagnrýna verður þá ofurtrú á þorskígildisstuðla sem sjá má í frumvarpinu. Þorskígildisstuðlar mæla hlutfallslegt verð ólíkra fisktegunda. Ósannað er að þeir séu skynsamlegur mælikvarði á ábata af veiðum eða kostnað við að stýra þeim.
    Gert er ráð fyrir að öll skip njóti afsláttar frá sérstöku veiðigjaldi fyrir fyrstu tonnin í aflamarki. Með því á að bregðast við erfiðri stöðu margra útgerða í krókaaflamarkskerfinu. Vara verður við því að halda of langt inn á þessa braut svo ekki sé búinn til hvati til þess að fjölga fiskiskipum bara til þess að draga úr greiðslum á sérstöku veiðigjaldi. Slíkt leiðir einungis til sóunar.
    Skatthlutfall sérstaks veiðigjalds veður að teljast mjög hátt, sérstaklega í ljósi þeirra ágalla sem nefndir hafa verið. Ljóst er að afleiðingar gjaldtöku af þessu umfangi eru verulegar, bæði fyrir fyrirtæki í sjávarútvegi og tengdum greinum, starfsfólk og sjávarbyggðir.
    Nýlega voru samþykkt lög á Alþingi um skattlagningu kolvetnisauðlinda, nr 109/2011. Athygli vekur að skattlagning þeirra ónumdu gas- og olíuauðlinda sem hugsanlega munu finnast á hafsbotni, er hóflegri en tillögur frumvarps um veiðigjöld. Að teknu tilliti til allra þessara ágalla er niðurstaðan sú að umfang gjaldtöku samkvæmt frumvarpinu sé langt umfram það sem útgerðin getur staðið undir. Verulegar breytingar þarf að gera á aðferðafræði frumvarpsins við mat á auðlindarentu áður en hægt er að ákvarða hvað mundi teljast hófleg gjaldtaka. Álagning sem byggir á meðaltalsgögnum heillar atvinnugreinar, gögnum sem aldrei var safnað í þeim tilgangi að meta auðlindarentu, þarf að vera hófleg. Núverandi gagnagrunnlag leyfir ekki nákvæmt mat á auðlindarentu sem sjávarútvegurinn skapar. Nauðsynlegt er að fram fari rannsókn á umfangi auðlindarentu og aðferðum sem hægt væri að nota til að meta hana áður en ráðist er í skattlagningu auðlindarentu í því umfangi sem frumvarpið gerir ráð fyrir.
    Að lokum ber að undirstrika að ekki er hægt að horfa á álagningu veiðigjalda afmarkað. Samræmi verður að vera milli gjaldtöku og annarrar umgjarðar fiskveiðistjórnunarkerfisins. Ef vegið er að möguleikum til hagræðingar og langtímahagkvæmni mun það skerða umfang auðlindarentunnar og draga úr getu útgerðarinnar til að standa undir veiðigjöldum. Gjaldtaka, sem er hófleg ein sér, getur verið óhófleg skoðuð í samhengi við önnur ákvæði.

„Ekkert fyrirtæki er líklegt til að standa undir þeim álögum.“
    Við þetta er því að bæta að í skýrslu þeirra Daða og Stefáns segir einnig eftirfarandi og varpar það ljósi á fáránleika þeirrar aðferðar sem frumvarpið boðar: Takið eftir að samtímagögnin endurspegla 70% af metinni auðlindarentu að teknu tilliti til almenns veiðigjalds. Álagning sérstaks veiðigjalds samkvæmt reiknireglunni er að meðaltali tæplega 140% af heildar auðlindarentu á tímabilinu 2006 til 2010. Þetta er langt umfram tilætlun löggjafans. Heildar tekjur ríkisins af veiðigjaldi árið 2010 hefðu orðið um 38 milljarðar eins og samtímagögn gefa. Geta má þess að sérstakt veiðigjald samkvæmt reiknireglunni ætti að vera 109 kr. á þorskígildiskíló í botnfiski og 140 kr. á þorskígildiskíló í uppsjávarfiski veiðiárið 2012/2013. Tekjur ríkissjóð af veiðigjaldi miðað við óbreyttar veiðar væru þá um 50 milljarðar.
    Það segir svo sína sögu að skýrsluhöfundarnir segja eftirfarandi um tilhögun veiðiskattsins samkvæmt frumvarpinu: Við greiningu á frumvarpi til laga um veiðigjöld kom í ljós alvarleg villa í mati á rentu eins og rakið er í kafla 2.3 hér að framan. Villan leiðir til þess að veiðigjaldið verður mun hærra en t.d. gjaldhlutfall sérstaks veiðigjalds gefur til kynna. Það var mat höfunda að tilgangslaust væri að meta áhrif frumvarpsins í óbreyttri mynd. Ekkert fyrirtæki er líklegt til að standa undir þeim álögum.
    Þetta er mikill áfellisdómur. Í fyrsta lagi er það leitt í ljós að fram hafi verið lagt frumvarp um nýjan veiðiskatt og annað um stjórn fiskveiða sem valdi því að ekki eitt einasta fyrirtæki í sjávarútvegi ráði við afleiðingar þess. Þetta hlýtur að teljast einsdæmi í þingsögunni og verður varla jafnað til nokkurs annars. Og síðan er hitt að þær forsendur sem frumvörpin byggjast á séu svo vitlausar að sérfræðingar sem beðnir eru að taka þau til skoðunar sjá sér þann kost vænstan að fjalla ekki um þau, en búa þess í stað til aðrar forsendur sem hægt sé að reikna til enda eins og kemur fram í áliti þeirra hér að neðan.
    Enn segir í texta álits þeirra:
    Höfundum þessarar greinargerðar er nokkur vandi á höndum í að meta afleiðingar frumvarpsins þegar álögurnar eru svo bersýnilega óraunhæfar. Fremur en að lýsa frumvarpið ónýtt er farin sú leið að gera ráð fyrir að niðurstaða reiknireglunnar hafi verið mistök af hendi höfunda frumvarpsins og hið sanna markmið löggjafans hafi verið að haga álagningu sérstaks veiðigjalds í samræmi við gjaldhlutfall sérstaks veiðigjalds og þær tölur um veiðigjöld sem fram koma í greinargerð frumvarpsins.
    Af þessu má sjá að frumvarpið hefur verið undirbúið af fullkomnu kunnáttuleysi. Til slíks hefði að sjálfsögðu ekki komið ef af hálfu hinnar pólitísku forustu málsins hefði þess verið gætt að leita sérfræðilegrar aðstoðar eins og fyrr er nefnt. Það var ekki gert en þess í stað lagt af stað í fullkomna óvissuför þar sem undir voru hagsmunir okkar mikilvægustu atvinnugreinar.
    Athygli vekur að sérfræðingarnir voru beðnir um af forustu atvinnuveganefndar að skoða aðrar útfærslur skattheimtunnar þegar ljóst var hve áhrif frumvarpsins yrðu herfileg fyrir sjávarútveginn. Þar var gert ráð fyrir að dregið yrði úr skattinum um 55%. Engu síður væri ljóst, samkvæmt niðurstöðunum, að hann yrði mjög hár. Segir það mikla sögu um hve fráleit sú nálgun er sem frumvarpið boðar, þ.e. að þrátt fyrir að skatturinn yrði lækkaður um meira en helming teldist það enn mjög hátt.

53 af 75 fyrirtækjum ráða ekki við hækkunina.
    Endurskoðunarfyrirtækið Deloitte tók að sér að beiðni LÍÚ að taka saman áhrif veiðigjaldsfrumvarpsins á sjávarútveginn. Studdist fyrirtækið við opinber gögn og skoðaði ársreikninga fjölmargra sjávarútvegsfyrirtækja í þessu skyni. Niðurstaðan var skýr. Fjárstreymi sjávarútvegsins í heild dugir ekki til greiðslu á núverandi skuldum. Virðisrýrnun aflaheimilda verður veruleg á fyrsta ári. Veiðigjaldafrumvarpið kemur verst við þau félög sem hafa fjárfest í sjávarútvegi undanfarin ár. Greind voru 75 félög með umtalsverðan hluta kvótans. Niðurstaðan var sú að af þeim stæðu 53 sjávarútvegsfélög ekki undir boðaðri hækkun veiðigjaldsins. Þá kemur það út úr athugun þessari að frumvarpið muni hitta verst fyrir minni og meðalstóru félögin.
    Þá hefur verið sýnt fram á að með því að nota afkomutölur úr fiskvinnslu til þess að leggja á veiðiskatt sé sérstaklega vegið að þeim útgerðum sem ekki starfrækja einnig fiskvinnslu. Þessar útgerðir eru einatt helstu viðskiptavinir fiskmarkaða og því bersýnilegt að þessi aðferð skattlagningarinnar getur stefnt starfsemi þeirra í vanda.

Tryggt með lögveði.
    Veiðigjaldið er í rauninni skattur, eins og sýnt hefur verið fram á, og samkvæmt ákvæðum frumvarpanna á að tryggja hann með lögveði sem á að ganga framar veðkröfum. Slíkt fyrirkomulag mun augljóslega gera virði veðsetninga lakari. Ef sá sem fær nýtingarleyfi til fiskveiða, á grundvelli fyrirhugaðrar löggjafar, getur ekki innt af hendi lögboðna greiðslu fyrir þennan tiltekna skatt missir hann leyfið og skip hans og rekstur verður verðlítill. Fiskveiðirétturinn rennur þá til ríkisins og eftir sitja lánastofnanir og aðrir sem lánað hafa fé til rekstrarins með sárt ennið. Fá dæmi eru um að skattar njóti slíks forgangs í löggjöfinni. Dæmi þekkjast um gjöld sem hafa þessa stöðu, en um skatta gilda almennt aðrar lagareglur. Þegar þess er gætt að um gríðarlegar upphæðir er að tefla er auðvitað ljóst að þetta fyrirkomulag getur rýrt mjög eignir veðhafa, sem í flestum tilvikum eru bankar, og sett þá í allt aðra stöðu en þeim var ljós þegar þeir lánuðu fjármuni sína, gegn tryggingum.
    Gert er ráð fyrir, sbr. 12. gr., að veiðiskattana skuli menn inna af hendi til ríkisins á fjórum jöfnum gjalddögum. Séu þeir ekki greiddir innan mánaðar frá gjalddaga fellur veiðileyfi skipsins niður. Með því er ljóst að nýtingarsamningar við ríkið verða í uppnámi og þar með umtalsverður hluti af verðmæti útgerðarinnar.

Breytingartillögur við frumvarpið.
    Nú hefur meiri hlutinn kynnt breytingartillögur við frumvarpið. Þótt þar sé vissulega ýmislegt að finna sem er til bóta er þó ljóst að frumvarpið er algjörlega óaðgengilegt. Enn er gjaldið allt of hátt og þegar það hefur að fullu tekið gildi mun prósentan sem notuð er til álagningar skattsins verða sú hin sama og upphaflega var lagt af stað með í frumvarpinu þótt gjaldstofninn sé að sönnu annar. Frumvarpið er flókið og flækjustigið minnkar síst við breytingartillögurnar, og það sem miklu máli skiptir: Enginn hefur á þessu stigi nokkra yfirsýn yfir áhrif þess og hvað þá að það hafi verið skoðað í samhengi við stóra frumvarpið um breytingar á fiskveiðistjórnarlöggjöfinni.
    Ekkert er í rauninni gert með margar veigamiklar athugasemdir sem gerðar voru við frumvarpið. Má í því sambandi nefna, eins og hér hefur verið rakið, að alvarlegar athugasemdir voru gerðar við að það kynni að brjóta í bága við stjórnarskrána. Ekki verður séð af breytingartillögum meiri hlutans að nokkurt tillit hafi verið tekið til þessara athugasemda. Öðru nær raunar.
    Í gagnrýninni sem sett var fram á frumvarpið var til dæmis vikið að sjálfri forsendunni, útreikningi á meintri rentu. Ekkert í breytingartillögum meiri hlutans hruggar við þeirri gagnrýni. Þá var bent á að vísitölur þær sem lagðar voru til grundvallar hefðu í rauninni haft í för með sér tvöfalt meiri skattheimtu en kynnt var. Þeirri gagnrýni er svarað þannig að horfið er frá þeirri vísitöluviðmiðun og önnur sett í staðinn sem upplýst er að afnemi þá bjögun í skattlagningunni sem snýr að botnfiskveiðunum. Hið sama á ekki við um skattlagningu uppsjávarveiða. Þar er vandamálið enn til staðar.
    Vegna þessa hefur meiri hlutinn hins vegar gefist upp á því að beita sinni mislukkuðu útreikningsreglu á næsta ári og fer þá leið að skattleggja sjávarútveginn með fastri krónutölu á hvert þorskígildistonn og gildir það bæði um almenna veiðigjaldið og sérstaka veiðigjaldið.
Að loknu næsta fiskveiðiári er hins vegar ætlunin að taka upp kerfisbreytinguna við álagningu skattsins og mun hann hækka stig af stigi og verða að lokum 70% af skattstofni, sem höfundar frumvarpsins kalla ranglega rentu.
    Uppgjöf sína varðandi boðaða aðferðafræði frumvarpsins innsiglar svo meiri hlutinn með því að vísa meira og minna öllum helstu álitaefnunum inn í nýja veiðigjaldsnefnd sem frumvarpið boðar að sett verði á laggirnar. Sú nefnd átti að hafa verulegt verkefni með höndum samkvæmt frumvarpinu. Svo stórt raunar að alvarlegar efasemdir komu fram um að það stæðist stjórnarskrá vegna þess að í því fælist lítt dulbúið framsal skattlagningarvalds sem stangaðist á við stjórnarskrána. Á þessu er ekki tekið heldur fremur bætt í með því að fela nefndinni enn aukið vald. Það hlýtur því að kalla á verulegar efasemdir um hvort þetta verklag standist stjórnarskrána. Líklegt hlýtur því að teljast að á þennan þátt málsins verði látið reyna fyrir dómstólum.
    Þegar skoðaðar eru þær breytingartillögur sem meiri hlutinn kynnir að öðru leyti blasir vitaskuld við að í þeim felst viðurkenning á mjög margvíslegri gagnrýni sem fram hafði verið sætt, lækkun skattsins, fánýti aðferðafræðinnar og hversu fráleitt það var að ætla að innheimta sérstakan auðlindaskatt af afla sem veiddur er af erlendum skipum eða keyptur af skipum sem veitt hafa utan íslensku lögsögunnar. Engin leið er að halda því fram að skattleggja beri, á grundvelli reiknaðrar auðlindarentu, afla sem er veiddur af erlendum skipum, eða keyptur til landsins frá skipum sem hafa veitt hann í lögsögum annarra þjóða. Svo fráleitt er það að undrun sætir að slíkri hugmynd hafi á einhverjum tímapunkti verið fleytt inn í stjórnarfrumvarp sem ætlað er að leggja grunn að skattlagningu vegna nýtingar á fiskstofnum innan íslenskrar lögsögu. Því var vitaskuld óhjákvæmilegt að slíkt yrði fellt út úr frumvarpinu.
    Þá var bent á að um tvísköttun gæti orðið að ræða með því að reikna inn sem eins konar auðlindarentu þann ábata sem verður til í fiskvinnslunni. Sá ávinningur helgast af allt öðrum þáttum og á ekkert skylt við auðlindarentu. Þar spila inn í vinnslutækni, vöruþróun og markaðsstarf, svo dæmi sé tekið, og því auðvitað út úr öllu korti að kenna slíkt við auðlindarentu. Við þeirri gagnrýni er aðeins brugðist að nokkru leyti með því að lækka áhrif fiskvinnslutekna á hinn nýja veiðiskatt.
    Þá er að nefna að meiri hlutinn bregst við þeim ábendingum sem fram komu um að veiðiskatturinn samkvæmt frumvarpinu mundi ganga á milli bols og höfuðs á nýrri útgerðum, einyrkjum og þeim fjölmörgu nýliðum sem hafa fjárfest í sjávarútvegi undangengin ár. Þær fórnir sem frumvarpið hefði að óbreyttu kallað vegna þessa yfir íslenskan sjávarútveg hefðu sannarlega orðið gríðarleg blóðtaka sem enginn hefði séð fyrir endann á. Gallinn við þessar breytingartillögur er sá að allsendis er óljóst hvort þær muni ná tilætluðum árangri.
    Loks vekur athygli að áður en lagasetning um veiðiskattana hefur verið samþykkt og áður en fyrir liggur hvert yrði rekstrarumhverfi sjávarútvegsins hefur ríkisstjórnin kynnt kosningaplagg sitt um ráðstöfun stórs hluta veiðiskattsins. Við það er margt að athuga.
    Í fyrsta lagi er slík ráðstöfun í algjöru ósamræmi við þá stefnumörkun sem ríkisstjórnin segist fylgja um að eyrnamerkja ekki tiltekna gjaldtöku eða skatta ákveðnum viðfangsefnum.
    Í annan stað var boðað í frumvarpinu að samráð yrði um þann hluta skattsins sem renna átti til tiltekinna viðfangsefna.
    Loks má nefna að svo er að sjá sem ríkisstjórnin sé með þessu að birta þá framtíðarsýn sína að við munum um fyrirsjáanlega framtíð búa við álíka lágt raungengi og núna. Þetta blasir við í þeim forsendum sem ríkisstjórnin hefur sjálf gefið sér um fjárhæð veiðiskattsins. Þessi skattur er mjög næmur fyrir breytingum í afkomu atvinnugreinarinnar. Þannig hefur Alþýðusamband Íslands bent á að ef gengi krónunnar styrkist um 20% verði veiðigjaldið um þriðjungur þess sem boðað var í upphaflegu frumvarpi og um helmingur þess sem sagt er að það gefi á næsta ári. Þannig telur ASÍ að skatturinn yrði um 8–9 milljarðar kr. við 20% gengisstyrkingu, miðað við upphaflegt frumvarp. Með þeim breytingum sem meiri hlutinn boðar er ljóst að þessi tala yrði enn lægri ef gengið styrktist. Þar með væri botninn dottinn úr hinum hátimbruðu loforðum sem reidd hafa verið fram og kölluð framkvæmdaáætlun ríkisstjórnarinnar. Eina leiðin til þess að áform ríkisstjórnarinnar gangi því eftir er að gengi krónunnar styrkist ekki heldur veikist fremur. Þar með væri hins vegar búið að kafsigla skilyrði kjarasamninganna sem launþegar settu fram.

Samantekt.
    Nú þegar málið er komið til 2. umræðu er málið enn þá ákaflega óljóst.
    1.     Enginn veit í rauninni hver áhrifin verða á sjávarútveginn í heild, hvað þá einstakar byggðir, landsvæði, útgerðir, útgerðarflokka o.s.frv.
    2.     Talað er um að innheimt veiðigjald á næsta fiskveiðiári verði rúmlega 15 milljarðar kr. Í nefndinni hafa ekki verið lögð fram nein formleg gögn eða útreikningar sem styðja það.
    3.     Með öllu er óljóst hver áhrifin verða af ákvæði til bráðabirgða II sem varðar meðferð þeirra sem keypt hafa aflaheimildir og bera miklar skuldir vegna þess. Því er haldið fram að ívilnun af þessu ákvæði geti numið 2–2,5 milljörðum kr. Engin úttekt hefur verið gerð á því hvort þetta nægi til þess að afstýra þeirri vá sem frumvarpið hefði óbreytt haft í för með sér fyrir skuldugar útgerðir vegna kvótakaupa. Eðlilegt hefði verið að skoða það sérstaklega, t.d. með því að máta breytingarnar við það úrtak úr ársreikningum fjölda fyrirtækja sem sérfræðingar er unnu fyrir nefndina höfðu undir höndum.
    4.     Frumvarpið mun bitna hart á útgerðum sem ekki eru með fiskvinnslu og hafa lamandi áhrif á starfsemi fiskmarkaða.
    5.     Þá er enn með öllu óljóst hvort frumvarpið samrýmist stjórnarskrárákvæðum, sbr. umfjöllun hér að framan.
    6.     Loks er það örugglega einsdæmi í þingsögunni að lögð hafi verið fram frumvörp af ríkisstjórn sem ætlað sé að skapa heildarramma um sjálfan sjávarútveginn en hafi það í för með sér að ekkert einasta fyrirtæki í greininni ráði við afleiðingar þess. Sú er þó niðurstaða þeirra sérfræðinga sem atvinnuveganefnd kvaddi til ráðslags um frumvörpin.
    Af þessu má sjá að þetta frumvarp er í rauninni enginn grundvöllur til álagningar veiðigjalds eða veiðiskatts. Hugmyndafræðin stenst ekki skoðun. Um er að ræða skatt en ekki almenna gjaldtöku. Fráleitt er að tala um að það feli í sér skattlagningu á auðlindarentu. Gjaldstofninn er alls ekki raunhæfur. Byggt er á gögnum sem eru ekki til þess fallin að vera grundvöllur skattheimtu. Ýmis ákvæði frumvarpsins kunna að vera í andstöðu við stjórnarskrána. Loks má nefna að þessi skattur er tryggður með lögveði gagnstætt því sem gildir um almennt um aðra skatta.
    Fyrsti minni hluti telur því að eðlilegast væri að málið yrði ekki afgreitt núna. Skynsamlegt væri að vinna með okkar helstu sérfræðingum á sviði auðlindahagfræði við útfærslu á gjaldtöku í sjávarútveginum, skoða áhrifin af slíkri gjaldtöku með víðtækum hætti og vinna að almennri sátt um hana.

Alþingi, 30. maí 2012.


Einar K. Guðfinnsson,

frsm.

Jón Gunnarsson.