Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 371. máls.
Þingskjal 447 — 371. mál.
1. Byggðakort: Kort af Íslandi sem Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur með ákvörðun nr. 378/06/COL samþykkt fyrir árin 2008–2013 þar sem fram kemur á hvaða svæðum á Íslandi er heimilt að veita byggðaaðstoð og að hvaða marki. Ákvörðunin var birt 28. febrúar 2008 í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 11.
2. Flutningsjöfnun: Aðgerð sem miðar að því að jafna flutningskostnað framleiðanda sem greiðir hærri kostnað vegna flutnings á vöru en aðrir og staðsettur er fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn.
3. Flutningsjöfnunarstyrkur: Styrkur sem veittur er framleiðendum sem greiða hærri kostnað við flutning á vöru til eða frá styrksvæðum en aðrir og staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn.
4. Flutningskostnaður: Sá kostnaður sem stofnað er til vegna flutnings vöru innan landamæra. Virðisaukaskattur eða hvers konar endurgreiðsla af hendi flytjanda telst ekki til flutningskostnaðar. Að sama skapi ber að draga frá flutningskostnaði aðra styrki sem veittir hafa verið vegna flutninga. Þá telst kostnaður vegna hleðslu og geymslu á vöru ekki til flutningskostnaðar.
5. Flutningsaðili: Sá sem með samningi tekur að sér vöruflutning fyrir annan, eiganda, sendanda eða móttakanda vörunnar.
6. Framleiðandi: Einstaklingur eða lögaðili sem stundar framleiðslu á vöru.
7. Framleiðsla: Ummyndun efnis í nýjar afurðir sem falla undir C-bálk í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008.
8. Fullunnin vara: Vara sem er tilbúin til nýtingar eða neyslu.
9. Hálfunnin vara: Ílag sem notað er við framleiðslu.
10. Staðsetning fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn: Framleiðandi telst staðsettur fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn ef fjarlægðin er a.m.k. 245 km.
11. Vara: Fullunnin eða hálfunnin vara.
Styrksvæðin skiptast í tvö svæði: Sveitarfélögin Árneshreppur, Bolungarvíkurkaupstaður, Bæjarhreppur, Ísafjarðarbær, Kaldrananeshreppur, Reykhólahreppur, Strandabyggð, Súðavíkurhreppur, Tálknafjarðarhreppur og Vesturbyggð, eins og þau eru skilgreind 1. janúar 2012, tilheyra svæði 2. Önnur sveitarfélög landsins tilheyra svæði 1, svo fremi að þau uppfylli skilyrði 1. mgr.
Rétt til flutningsjöfnunarstyrkja vegna framleiðslu á styrksvæðum eiga einstaklingar sem stunda atvinnurekstur og eru með lögheimili á styrksvæði og lögaðilar sem eru með starfsemi og heimilisfesti á styrksvæði.
Ávallt skal velja hagkvæmustu flutningsleið, hvort sem er á sjó, landi eða lofti.
Flutningsjöfnunarstyrkir eru veittir vegna flutnings:
a. frá styrksvæði ef framleiðslan er annaðhvort fullunnin eða hálfunnin vara, þ.e. vara sem hefur farið í gegnum ákveðið framleiðsluferli á styrksvæðinu, eða
b. til styrksvæðis á hrávöru eða hálfunninni vöru, þ.e. vöru sem vantar til að endanleg framleiðsla á vöru geti átt sér stað á styrksvæðinu.
Eingöngu eru greiddir flutningsjöfnunarstyrkir ef vara er flutt með flutningsaðila, sbr. 5. tölul. 3. gr. Framleiðanda er þó heimilt að flytja vöru sína sjálfur svo fremi að kostnaði vegna flutnings vöru til eða frá styrksvæði sé haldið aðgreindum frá öðrum kostnaði í bókhaldi hans. Einnig ber að halda sölutölum hvers styrksvæðis aðgreindum.
Ekki eru veittir styrkir til aðila sem skulda skatta eða gjöld til ríkis eða sveitarfélaga hér á landi.
Ekki eru veittir styrkir til einstaklinga eða lögaðila sem hafa verið úrskurðaðir gjaldþrota á næstliðnum fimm árum fyrir dagsetningu umsóknar.
Ekki eru veittir flutningsjöfnunarstyrkir vegna útflutnings.
Framleiðandi á svæði 1, sbr. 2. mgr. 4. gr., fær 10% endurgreiðslu af flutningskostnaði á vöru, sbr. 4. mgr. 5. gr., ef lengd ferðar er a.m.k. 245 km. Framleiðandi á svæði 2, sbr. 2. mgr. 4. gr., fær 10% endurgreiðslu af flutningi á vörum ef lengd ferðar er 245–390 km en 20% ef lengd ferðar er meiri en 390 km.
Flutningsjöfnunarstyrkir til hvers framleiðanda skulu aldrei vera hærra en sem nemur 200.000 evrum á þriggja ára tímabili. Við umreikning yfir í íslenskar krónur skal miða við gengi sem ESA gefur út og birt er í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins og á vef stofnunarinnar. Við útreikning hámarksfjárhæðar skal reikna með aðra styrki sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum. Í þessu sambandi eru þó undanskildir sérstakir styrkir er aðili hefur fengið samkvæmt styrkjareglum sem ESA hefur samþykkt.
Ráðuneytið leggur mat á umsóknir og kallar eftir þeim gögnum sem nauðsynleg eru.
Sækja skal um styrk fyrir eitt almanaksár í senn. Umsókn um styrk skal skila eigi síðar en 31. mars ár hvert vegna næstliðins almanaksárs. Styrkur er greiddur út eftir að umsókn um styrk hefur verið samþykkt.
Umsækjendur bera ábyrgð á því að þær upplýsingar sem fram koma í umsókn séu réttar og skulu staðfesta að styrkurinn fari ekki fram úr hámarksfjárhæð sem kveðið er á um í 3. mgr. 6. gr.
Styrkveitingar eru í formi endurgreiðslu gegn framlögðum reikningum.
Komi í ljós að fjárhæð flutningsjöfnunarstyrks er komin umfram það hámark sem kveðið er á um í 3. mgr. 6. gr. skal endurkrefja styrkþega um flutningsjöfnunarstyrkinn í heild.
Beri styrkþega að endurgreiða styrk, skv. 1. eða 2. mgr., skal hann endurgreiða styrkinn með vöxtum sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir skv. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá þeim tíma er greiðslan átti sér stað og þar til endurgreiðsla fer fram.
Þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. skal styrkþegi greiða dráttarvexti skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá þeim tíma er sannanlega var lögð fram krafa um endurgreiðslu.
Vextir skv. 3. mgr. skulu þó ekki greiddir ef endurgreiðsla fer fram innan 30 daga frá því að styrkurinn var greiddur út. Það sama gildir um greiðslu dráttarvaxta skv. 4. mgr. ef endurgreiðslan fer fram innan 30 daga frá því að krafa um endurgreiðslu var gerð.
I. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Markmið frumvarpsins er að styðja við framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á landsbyggðinni með því að jafna flutningskostnað framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en framleiðendur staðsettir nær markaði.
Frumvarp þetta á m.a. rót að rekja til ríkisstjórnarfundar sem haldinn var á Ísafirði 5. apríl 2011. Þar samþykkti ríkisstjórnin að ráðist yrði í 16 verkefni í samvinnu við heimamenn um eflingu byggðar og atvinnusköpun í landshlutanum. Eitt verkefnanna lýtur að jöfnun flutningskostnaðar en í verkefnalýsingunni segir: „sett verður fram áætlun um jöfnun flutningskostnaðar innan ramma nýrrar efnahagsáætlunar. Tillögur liggi fyrir við fyrstu endurskoðun áætlunarinnar í haust.“
Við gerð frumvarpsins var höfð til hliðsjónar þingsályktun um stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2010–2013 sem Alþingi samþykkti 15. apríl 2011 (139. löggjafarþing, 42. mál, þál. 23/139). Með þingsályktuninni fól Alþingi ríkisstjórninni að vinna að framkvæmd stefnumótandi byggðaáætlunar fyrir árin 2010–2013. Meginmarkið áætlunarinnar er að bæta skilyrði til búsetu, nýsköpunar og sjálfbærrar þróunar í öllum landshlutum og efla m.a. samkeppnishæfni byggða og bæja landsins með margvíslegum aðgerðum. Í ályktuninni eru skilgreind níu lykilsvið og er eitt þeirra „jöfnun lífsskilyrða“, en um það segir m.a. að til að stuðla að bættum búsetuskilyrðum verði lögð sérstök áherslu á jöfnun húshitunarkostnaðar og flutningsjöfnun á vörum bæði fyrir almenning og fyrirtæki á landsbyggðinni.
Í skýrslu nefndar um möguleg viðbrögð stjórnvalda vegna hækkandi olíuverðs, sem skipuð var af fjármálaráðherra, kemur fram að það sé mat nefndarinnar að hægt sé að byggja á tillögum samkvæmt ramma nýrrar efnahagsáætlunar til að jafna tiltekinn hluta flutningskostnaðar á svæðum fjarri höfuðborgarsvæðinu. Skýrslan var gefin út 14. júlí 2011.
Þá kom Fjórðungssamband Vestfirðinga í samvinnu við Atvinnuþróunarfélag Vestfjarða (Avest) á framfæri ítarlegu minnisblaði, dags. 7. júlí 2011, til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins um mikilvægi þess að stjórnvöld taki upp jöfnun flutningskostnaðar þar sem flutningskostnaður skekki samkeppnisstöðu svæða á borð við Vestfirði.
Umræða um jöfnun flutningskostnaðar á Íslandi er þó ekki ný af nálinni. Á seinni hluta árs 2002 var skipaður vinnuhópur af þáverandi samgönguráðherra til að gera yfirlit um flutningskostnað fyrirtækja og hvernig hann hefði þróast undanfarin ár. Vinnuhópurinn skilaði ráðherra skýrslu um flutningskostnað í janúar 2003. Í niðurstöðum skýrslunnar er fjallað um flutningsjöfnunarstyrki og þar segir m.a.: „sé vilji til staðar að styrkja flutninga er að öllum líkindum ráðlegast að taka upp einhvers konar beina flutningastyrki til atvinnugreina sem talið er að eigi undir högg að sækja staðsetningar sinnar vegna. Slíkt má gera að norskri eða sænskri fyrirmynd.“
Þá hefur Byggðastofnun gefið út tvær skýrslur um greiningu og könnun á flutningskostnaði. Sú fyrri kom út árið 2004 og bar heitið Könnun á flutningskostnaði framleiðslufyrirtækja á Íslandi og sú síðari á árinu 2005 og bar heitið Greinargerð um flutningskostnað. Í báðum skýrslunum er lögð fram sú tillaga að stjórnvöld taki upp kerfi flutningsaðstoðar á borð við það sem er við lýði í Svíþjóð. Er það niðurstaða stofnunarinnar að flutningskostnaður framleiðslufyrirtækja sé verulegur útgjaldaliður í rekstri þeirra og miklu hærri en hjá sambærilegum fyrirtækjum á höfuðborgarsvæðinu. Þetta stafi af því að nær allur almennur inn- og útflutningur fari um hafnir á höfuðborgarsvæðinu. Í skýrslunum kemur jafnframt fram að hár flutningskostnaður hafi leitt til þess að allmörg fyrirtæki hafa hætt starfsemi á landsbyggðinni, sérstaklega á svæðum sem liggja fjærst höfuðborginni.
Í júlí 2008 kom út skýrsla starfshóps um fyrirkomulag flutningsjöfnunar, sem hefur að geyma tillögur starfshóps, sem skipaður var af viðskiptaráðherra í desember 2007 til að meta þau áhrif sem verða þegar flutningsjöfnuður olíuvara verður lagður niður, með hvaða hætti skuli mæta þeim og jafna flutningskostnað almennt. Þar kemur fram sú tillaga að komið verði tímabundið á sambærilegu kerfi flutningsjöfnunar á Íslandi og þekkist í Noregi.
Í ljósi framangreinds hefur efnahags- og viðskiptaráðuneytið unnið að tillögum um jöfnun flutningskostnaðar og er þær að finna í frumvarpi þessu. Stuðst hefur verið við tillögur, ályktanir og skýrslur sem gefnar hafa verið út hér á landi um flutningskostnað. Að auki hefur verið aflað upplýsinga um slík kerfi í Noregi, samþykkt af ESA, og í Svíþjóð, sem framkvæmdastjórn ESB hefur samþykkt.
II. Meginefni frumvarpsins.
Almennt.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að framleiðendur á skilgreindum styrksvæðum á Íslandi geti sótt um flutningsjöfnunarstyrki til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins og fengið þannig endurgreiðslu á hluta af flutningskostnaði. Styrkirnir greiðast úr ríkissjóði og flokkast sem ríkisstyrkir samkvæmt reglum EES-samningsins eins og nánar er rakið hér á eftir.
Til styrksvæða teljast þau svæði þar sem heimilt er að veita byggðaaðstoð samkvæmt byggðakorti. Framleiðendur geta verið hvort sem er einstaklingar með lögheimili á styrksvæði eða lögaðilar með heimilisfesti á styrksvæði. Ekki er sett neitt lágmark á styrkfjárhæð og er það gert til að tryggja að einyrkjar í framleiðsluiðnaði eigi jafnan möguleika á styrkveitingum eins og stór framleiðslufyrirtæki.
Eins og fyrr segir eru flutningsjöfnunarstyrkir veittir vegna framleiðslu á vörum. Til að framleiðsla á vöru teljist styrkhæf þarf hún að falla undir þá framleiðslu sem skilgreind er í C-bálki í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008, sem birt er á heimasíðu Hagstofu Íslands.
Veittir eru styrkir vegna flutnings frá styrksvæði ef framleiðslan er annaðhvort fullunnin vara eða hálfunnin vara og til styrksvæðis ef um er að ræða hrávöru eða hálfunna vöru sem er nauðsynleg til þess að endanleg framleiðsla geti átt sér stað á svæðinu. Þá er skilyrði að ávallt sé valin hagkvæmasta flutningsleið, hvort sem er á sjó, landi eða lofti. Í því sambandi skal meta saman lengd ferðar og kostnað enda getur í einhverjum tilfellum verið ódýrara að flytja lengri en styttri leið. Er þetta í samræmi við ríkisstyrkjareglur EES-samningsins.
Greining á flutningskostnaði.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að veita styrki til framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en framleiðendur staðsettir nær markaði. Er það í samræmi við ákvæði c-liðar 3. mgr. 61. gr. EES-samningsins, sbr. 70. mgr. leiðbeininga ESA um svæðisbundna ríkisaðstoð fyrir tímabilið 2008–2013. Við mat á því hvenær framleiðandi fer að greiða hærri flutningskostnað var stuðst við greiningu sem Elías Jónatansson, iðnverkfræðingur og núverandi bæjarstjóri í Bolungarvík, vann fyrir samgönguráðuneytið í maí 2007 svo og greiningu sem hann lagði fyrir fund ríkisstjórnarinnar sem haldinn var á Ísafirði 5. apríl 2011, svo og sjálfstæða greiningu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins sem unnin var á tímabilinu ágúst til september 2011.
Greiningarnar byggjast á upplýsingum um verð á vöruflutningum (í tonnum) frá Reykjavík og Reyðarfirði, þar sem eru útflutningshafnir, til eða frá öðrum svæðum á landinu. Upplýsingarnar voru sóttar á heimasíður flutningafyrirtækja og Vegagerðarinnar í byrjun september 2011. Til að greina áhrif flutningskostnaðar var fundið kostnaðarfall með aðhvarfsgreiningu og það síðan borið saman við raunkostnað á vöruflutningum. Geta má þess að gerðar voru prófanir fyrir minna magn flutnings en það breytti ekki niðurstöðunum. Á mynd 1 má sjá mælingar til eða frá Reykjavík og frá eða til annarra svæða á landinu. Niðurstaðan gefur til kynna að kostnaður á hvert tonn er ekki línulegur við vegalengd í km frá eða til Ísafjarðar og Patreksfjarðar samanborið við önnur mæld svæði. Frávik á kostnaði við flutninga til eða frá þessum tilteknum svæðum er yfir 10%. Yfirlit yfir mæld svæði er að finna í viðauka með frumvarpinu.
Mynd 2 sýnir mælingar fyrir Reyðarfjörð til eða frá öðrum svæðum. Niðurstöðurnar gefa til kynna að frávik til eða frá Höfn í Hornafirði, svo að dæmi sé tekið, er til staðar en er heldur minna en á fyrri mynd eða undir 10%.
Mynd 2.
Hlutfall endurgreiðslu.
Í ljósi ofangreindra útreikninga er í frumvarpinu gert ráð fyrir að styrkir vegna vöruflutninga til allra skilgreindra styrksvæða verði 10%, ef lengd ferðar er 245 km, en ef flutt er til eða frá sveitarfélögum á Vestfjörðum verði styrkurinn 20% ef flutningslengd fer yfir 390 km, eins og fram kemur í töflunni hér á eftir.
Ein af undirstöðum byggðaaðstoðar er að styðja við bakið á þeim svæðum sem standa höllum fæti vegna fjarlægðar frá markaði eða af öðrum skilgreindum ástæðum. Í kafla III er fjallað nánar um flutningsjöfnunarstyrki í Noregi og Svíþjóð. Í Noregi er heimilt að styrkja framleiðslufyrirtæki ef flutt er a.m.k. 350 km leið og í Svíþjóð ef flutt er að lágmarki 401 km leið. Svæðin þurfa því að vera í tiltekinni fjarlægð frá markaði svo að unnt sé að beita ríkisstyrkjum sem hafa það að markmiði að lækka rekstrarútgjöld framleiðenda. Hefur ESA m.a. fjallað um það sjónarmið eins og nánar er greint frá í III. kafla. Er því í frumvarpinu lagt til að fjarlægð frá innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn þurfi að vera að lágmarki 245 km til að framleiðandi eigi kost á að sækja um styrki. Með bættum vegasamgöngum, svo og öðrum mögulegum þáttum sem geta haft áhrif á hlutfallið eða lengd ferðar frá eða til markaðar eða útflutningshafnar, er rétt að endurskoða útreikninga á flutningskostnaði í samræmi við nýtt byggðakort á árinu 2013. Er því gert ráð fyrir að frumvarpið gildi til ársloka 2013.
Hér í töflunni er að finna upplýsingar um hlutfall styrkja á svæði 1 og svæði 2, sbr. 2. mgr. 4. gr.
Sveitarfélögin Árneshreppur, Bolungarvíkurkaupstaður, Bæjarhreppur, Ísafjarðarbær, Kaldrananeshreppur, Reykhólahreppur, Strandabyggð, Súðavíkurhreppur, Tálknafjarðarhreppur og Vesturbyggð tilheyra svæði 2. Önnur sveitarfélög landsins tilheyra svæði 1, svo fremi að þau séu á svæði þar sem heimilt er að veita byggðaaðstoð samkvæmt byggðakorti.
Hámarksstyrkur.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að sett sé þak á styrki og nemur það 200.000 evrum á þriggja ára tímabili. Inn í þá fjárhæð skal einnig reikna aðra styrki sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum. Með því að setja þetta hámark á styrki fellur umrædd ríkisaðstoð undir reglur um minniháttaraðstoð ( de minimis) ESA og er þar af leiðandi ekki tilkynningarskyld en nánar er fjallað um ríkisstyrkjareglur ESA í IV. kafla.
Ríkisstyrkir til landbúnaðar og sjávarútvegs.
Um sjávarútveg gilda sérreglur og er það almenn stefna stjórnvalda að veita ekki styrki til sjávarúvegs. Það kerfi sem hér er lagt til grundvallast hins vegar á sjónarmiðum um byggðaaðstoð og mismunar ekki framleiðslufyrirtækjum eftir atvinnugreinum. Ekki verður því séð að hér sé um að ræða beina styrki til sjávarúvegs. Um landbúnaðinn gilda einnig sérreglur en heimilt er að styrkja framleiðslu í landbúnaði svo framarlega sem hún er ekki í formi ræktunar.
III. Samanburður við önnur lönd.
Við samningu frumvarpsins var tekið mið af flutningsjöfnunarkerfum í Svíþjóð og Noregi. Rétt er þó að taka fram að kerfin í Svíþjóð og Noregi falla ekki undir fyrrgreindar reglur um minniháttaraðstoð og hafa því verið samþykkt af ESA og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins. Þessi ríki hafa langa reynslu af jöfnun flutningskostnaðar og er það mat stjórnvalda í þeim ríkjum að styrkjakerfið sé réttlát og hafi skilað sér í bættri samkeppnisstöðu fámennra svæða sem eru fjarri markaði og búa við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en önnur.
Flutningsjöfnunarkerfið í Noregi.
Norsk stjórnvöld veita flutningsstyrki til framleiðslufyrirtækja á afskekktum svæðum (e. Remote area) þar sem íbúaþéttleikinn er lítill samkvæmt skilgreiningu á NUTS-þrepi fyrir Noreg. Með NUTS er átt við flokkunarkerfi landsvæða í tölfræðilegum tilgangi (The Nomenclature of Territorial Units for Statistics) sem tekið var upp á vegum Evrópsku hagstofunnar í þeim tilgangi að leggja fram einfalt og samræmt kerfi til sundurliðunar landsvæða. Styrktarkerfið hefur verið samþykkt af ESA með ákvörðun nr. 143/07/COL. Styrkirnir byggjast í grófum dráttum á því að fyrirtæki í framleiðsluiðnaði geta sótt um endurgreiðslu vegna flutnings á vörum ef flutt er a.m.k. 350 km leið. Greiðslan miðast við ódýrasta flutningsmáta og er styrkurinn greiddur út árlega. Landinu er skipt í tvö svæði og hækkar styrkurinn eftir því sem fjarlægðin er meiri og getur styrkurinn numið hæst 40% en lægst 20%. Norsk stjórnvöld réttlæta flutningsjöfnunarkerfið með þeim rökum að viss svæði í Noregi standi höllum fæti vegna hærri beins og óbeins flutningskostnaðar en önnur.
Noregur hóf að veita sérstaka styrki til timburframleiðslu á árinu 1993 en ESA gerði athugasemdir við þá styrkveitingu, sbr. ákvörðun ESA nr. 358/08/COL. Athugasemdir ESA lutu að því að stjórnvöld væru með slíkri styrkveitingu að hygla ákveðnum iðnaði í stað þess að beina aðstoðinni almennt til framleiðslufyrirtækja á svæðum sem standa höllum fæti og eru fjarri markaði. Enn fremur taldi ESA að norsk stjórnvöld hefðu gengið allt of langt með því að skilgreina svæði sem voru einungis 50 km frá markaði sem illa stödd svæði.
Flutningsjöfnunarkerfið í Svíþjóð.
Flutningsjöfnunarkerfi Svíþjóðar hefur verið samþykkt af framkvæmdastjórn ESB fyrir tímabilið 2007–2013, samkvæmt ákvörðun nr. N 152/2007 um Regional transport subsidy scheme. Samkvæmt sænska kerfinu er heimilt að veita styrki til framleiðslufyrirtækja sem eru staðsett á svæðum þar sem íbúaþéttleikinn er lítill samkvæmt skilgreiningu á NUTS-þrepi fyrir Svíþjóð og ef fjarlægðin er 401 km eða meiri frá áfangastað. Framleiðslan þarf að vera í formi hálftilbúinnar eða fullunninnar vöru. Hæstu styrkir eru 45% og lægstu styrkir 15% af flutningskostnaði. Svíar hafa hækkað hlutfallið í þrepum. Sænsk stjórnvöld skilgreina flutningsaðstoðina eftir tveimur meginatriðum:
1. Flutningur frá styrksvæði (s. uttransporter) ef framleiðslan er annaðhvort unnin (endanleg) eða hálfunnin vara, þ.e. vara sem hefur farið í gegnum ákveðið vinnsluferli á styrksvæðinu.
2. Flutningur til styrksvæðis (s. intransporter) á hrávöru eða hálfunninni vöru, þ.e. vöru sem vantar til að framleiðsla geti átt sér stað á styrksvæðinu.
Þá hefur framkvæmdastjórn ESB staðfest að sænsk yfirvöld megi veita sérstaka flutningsjöfnunarstyrki til fyrirtækja sem framleiða sagað timbur. Sænsk stjórnvöld gátu rökstutt þennan sérstaka stuðning með því að tilgreina m.a. að slík framleiðsla væri afar mikilvæg fyrir mörg svæði sem standa höllum fæti.
Sænsk stjórnvöld hafa reiknað út að flutningskostnaðurinn sé einn af áhrifaþáttunum varðandi það hvort fyrirtæki skila hagnaði eða tapi. Samkvæmt niðurstöðum rannsóknar á vegum Swedish Institute for Transport and Communications Analyses, sem unnin var fyrir sænsku ríkisstjórnina árið 2006, kom í ljós að flutningsjöfnunarstyrkirnir hafi haft jákvæð áhrif á byggðaþróun og atvinnustarfsemi á styrksvæðum.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Í 1. mgr. 61. gr. EES-samningsins er að finna almennt bann við ríkisaðstoð en frá því banni eru þó ákveðnar undantekningar líkt og fram kemur í 2. og 3. mgr. 61. gr. EES-samningsins og eru þær undanþágur útfærðar í leiðbeinandi reglum ESA um ríkisaðstoð. Samkvæmt leiðbeiningum ESA um svæðisbundna ríkisaðstoð fyrir tímabilið 2007–2013 fellur flutningsaðstoð undir rekstrarstyrki (e. operating aid).
Almennt er óheimilt að veita rekstrarstyrki sem hafa það að markmiði að lækka rekstrarútgjöld fyrirtækja en ákveðnar undanþágur eru þó veittar ef aðstoðin hefur þann tilgang að styðja við byggðaþróun. Þetta á til dæmis við um aðstoð á strjálbýlum svæðum eða svæðum sem standa höllum fæti, t.d. vegna fækkunar íbúa, fjarlægðar frá markaði, lítils íbúaþéttleika eða skertrar samkeppnisstöðu. Í raun er það í höndum EFTA-ríkjanna sjálfra að sýna fram á og rökstyðja hvaða svæði þurfa á aðstoð að halda og að sú aðstoð samrýmist reglum um rekstrarstyrki. Þó ber að hafa í huga að slík aðstoð þarf að vera almenn í eðli sínu en ekki þannig að hún hygli ákveðnum fyrirtækjum umfram önnur í sambærilegri stöðu. Ekki er heimilt að veita fyrirtækjum aðstoð sem eiga við rekstrarerfiðleika að stríða. Þá er kveðið á um að rekstraraðstoð skuli vera tímabundin og að hún skuli aflögð í áföngum.
Samkvæmt ákvæðum EES-samningsins um ríkisaðstoð, sbr. 70. mgr. III. hluta leiðbeininga ESA um svæðisbundna ríkisaðstoð fyrir tímabilið 2007–2013, er þó heimilt að veita flutningsstyrki þrátt fyrir að þeir séu ekki tímabundnir og lagðir niður í áföngum svo fremi að aðstoðin uppfylli eftirfarandi skilyrði:
1. Flutningsaðstoð sé eingöngu veitt til svæða með lítinn íbúaþéttleika.
2. Flutningsaðstoðin nær eingöngu til þess viðbótarkostnaðar sem hlýst af flutningi vara að teknu tilliti til annarra styrkja sem veittir eru vegna flutninga.
3. Flutningsaðstoð er eingöngu veitt til svæða sem þurfa að greiða hærri kostnað eða umframkostnað vegna flutnings á vörum sem framleiddar eru á þeirra heimasvæði.
4. Ekki er veitt flutningsaðstoð til útflutnings.
5. Ekki er heimilt að styrkja flutning á framleiðslu án annarrar staðsetningar, þ.e. varan verður að fara frá A til B. Vinnsla jarðefna, vatnsafls o.s.frv. fellur því ekki hér undir.
6. Flutningsaðstoð verður að vera í formi endurgreiðslu og reiknast í hlutfalli við kostnað og lengd ferðar.
7. Flutningsaðstoðin verður að vera mælanleg yfir tíma og á grundvelli mælieininga, sbr. tonn/km.
8. Sýna þarf fram á kostnað og hlutfallstölur í samræmi við flutningsaðstoðina og leggja fram skýrslu þess efnis. Þá skal aðstoðin taka mið af fyrirframskilgreindum útgjöldum eða kostnaði og takmarkast við ákveðið hlutfall af þeim kostnaði.
9. Flutningsaðstoðin skal miðast við að valin sé ódýrasta og stysta leiðin.
10. Taka skal tillit til umhverfisþátta þegar valin er flutningsleið.
Endurskoða ber flutningsaðstoðina reglulega til að tryggja að hún hafi langtímaáhrif á byggðaþróun. Þá þarf aðstoðin að vera gegnsæ og ber aðildarríkjum samkvæmt viðmiðum á NUTS-þrepi að sýna fram á sundurliðun á heildarútgjöldum til styrkþega og gera nánari grein fyrir 10 stærstu styrkþegum, þ.e. í hvaða iðnaði þeir starfa og upphæð styrks sem þeir fengu úthlutað.
Samkvæmt bókun 3 við samninginn milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls ber aðildarríkjum almennt að tilkynna ESA um fyrirhugaða ríkisaðstoð og bíða samþykkis eftirlitsstofnunarinnar áður en aðstoðin er veitt. Stjórnvöld þurfa þó ekki að leita samþykkis ESA ef framlög til hvers fyrirtækis fara ekki á þriggja ára tímabili yfir 200.000 evrur, eða sem nemur um 33 millj. kr. samkvæmt gengisskráningu frá 1. ágúst 2011. Er hér átt við svokallaðar de minimis reglur, um beitingu ríkisaðstoðarreglna gagnvart lágmarksaðstoð, sbr. reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 1998/2006 um beitingu 87. og 88. gr. sáttmálans varðandi minniháttaraðstoð, sem tekin var upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 29/2007 sem birt var 9. ágúst 2007 í EES-viðbæti við stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 38, bls. 34. Reglugerðin var birt 14. maí 2009 í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 25, bls. 143.
Frumvarpið gerir eins og áður segir ráð fyrir að styrkir geti að hámarki verið 200.000 evrur á þriggja ára tímabili og falla umræddir styrkir því undir fyrrgreindar reglur um minniháttaraðstoð og er umrædd ríkisaðstoð því ekki tilkynningarskyld til ESA. Þrátt fyrir að stjórnvöld þurfi ekki að tilkynna ríkisaðstoðina til ESA ákvað efnahags- og viðskiptaráðuneytið, í samvinnu við fjármálaráðuneytið, að upplýsa stofnunina um innihald frumvarpsins.
Fyrir liggur að ef fjárhæð hármarksaðstoðar væri hærri yrði að leita formlega eftir samþykki ESA áður en styrkjakerfinu yrði hrint í framkvæmd.
Frumvarpið þótti ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá.
V. Samráð.
Við samningu frumvarpsins hafði ráðuneytið samráð við Byggðastofnun og Elías Jónatansson sem aðstoðaði ráðuneytið við útfærslu hugmynda og útreikninga á flutningsjöfnunarstyrkjum. Þá var fjármálaráðuneytið ráðuneytinu einnig til stuðnings við samningu frumvarpsins sökum sjónarmiða um ríkisstyrki og einnig var leitað sjónarmiða í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti um ríkisstyrki í sjávarútvegi og landbúnaði.
Leitað var álits hjá Fjórðungssambandi Vestfjarða og Atvinnuþróunarfélagi Vestfjarða sem bentu á að einnig væri þörf á flutningsjöfnunaraðgerðum fyrir verslun og þjónustu en í frumvarpinu er eingöngu lagt til að veittir verði styrkir til framleiðslufyrirtækja. Ráðuneytið hefur skoðað hvernig flutningsjöfnunarkerfum er háttað í Noregi og Svíþjóð eins og rakið er í III. kafla. Þar eru engin fordæmi um, svo að vitað sé, flutningsstyrki til verslunar og þjónustu. Við greiningu á flutningsjöfnunarkerfinu kom í ljós að það getur reynst þungt í vöfum að meta áhrif flutningskostnaðar hjá verslunum og þjónustu á landinu. Vitað er að sumar verslanir eða verslunarkeðjur bjóða sömu kjör óháð staðsetningu á landinu. Þá er frumvarpinu ætlað að styrkja framleiðslufyrirtæki en þau eru mikilvæg til að efla byggðaþróun í dreifðum byggðum og er það í samræmi við markmið byggðaaðstoðar eins og hún er skilgreind af ESA.
Atvinnuþróunarfélag Þingeyinga gerði athugasemd við að í frumvarpinu væri gert ráð fyrir að veittir væru mismunandi styrkir eftir svæðum en ekki bara eftir lengd ferðar. Eins og fram kemur í framangreindum útreikningum greiða framleiðendur á Vestfjörðum hærri flutningskostnað til eða frá innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn þótt vegalengdin geti verið styttri eða lengri í samanburði við viðmiðunarsvæði. Þá hefur Vestfjarðasvæðið lengi búið við mannfjöldafækkun. Munurinn getur hins vegar minnkað eða horfið, t.d. vegna bættra vegasamgangna. Gildistími frumvarpsins er afmarkaður svo að unnt sé að endurmeta kostnaðinn eftir svæðum og vegalengdum.
Samkeppniseftirlitið fékk frumvarpið einnig til umsagnar þar sem ráðuneytið óskaði eftir aðstoð við skilgreiningu ákveðinna hugtaka, sem og ábendingum um samkeppnissjónarmið. Í umsögn eftirlitsins kom fram að afstaða þess væri sú að almennt færu byggðastyrkir og opinber aðstoð gegn markmiðum samkeppnislaga og félli flutningsjöfnunarstyrkur þar undir. Afstaða eftirlitsins væri sú að eðlileg samkeppni væri farsælasta leiðin til að skapa eðlilegan grundvöll fyrir verðlagningu og þjónustu. Þá fengi eftirlitið ekki séð að hægt væri að halda uppi flutningsjöfnun án þess að það væri í andstöðu við markmið samkeppnislaga. Að öðru leyti áskildi eftirlitið sér rétt til að koma að frekari athugsemdum við þinglega meðferð málsins. Sem ráðuneyti samkeppnismála tekur efnahags- og viðskiparáðuneytið undir þau sjónarmið Samkeppniseftirlitsins að almennt sé farsælast að frjáls samkeppni ráði verðlagningu og þjónustu. Hins vegar er ekki hægt að líta fram hjá því að nauðsynlegt getur verið að grípa til einhvers konar aðgerða til að styrkja landsbyggðina. Eins og fram hefur komið eru reglur frumvarpsins sniðnar að ríkisstyrkjakerfi Evrópusambandsins en þeim reglum er ætlað að tryggja að við veitingu styrkja sé ekki vegið um of að frjálsri samkeppni. Ráðuneytið telur því réttlætanlegt að veita þá styrki sem hér um ræðir.
VI. Mat á áhrifum.
Verði frumvarpið að lögum mun það hafa jákvæð áhrif fyrir byggðir landsins sem eru staðsettar fjarri markaði en framleiðsla er einn af hornsteinum byggðaþróunar og atvinnusköpunar. Í flestum tilvikum eru framleiðendur á landsbyggðinni að flytja vöru sína á markað á höfuðborgarsvæðinu eða á erlendan markað. Útflutningshöfnum hefur fækkað á síðustu árum og eru nú aðeins fastar áætlanir farnar frá Reykjavíkurhöfn, með viðkomu í Vestmannaeyjum og Mjóeyrarhöfn á Reyðarfirði, þótt eitthvað sé um það að fiskafurðir fari beint frá öðrum höfnum með leiguskipi, sbr. Höfn í Hornafirði. Ljóst er því að margir framleiðendur þurfa að flytja vöru sína langar leiðir til þess að koma henni á markað og greiða fyrir það hærri kostnað. Með því að jafna samkeppnisstöðu framleiðenda eru vonir bundnar við að framleiðslufyrirtæki sjái áfram hag sinn í því að stunda framleiðslu á svæðum sem eru fjarri markaði og nýta áfram þau sóknartækifæri sem til staðar eru á landsbyggðinni. Þannig eru tækifæri til fjölbreyttrar atvinnustarfsemi aukin sem jafnframt hefur jákvæð áhrif á byggðaþróun.
Í könnun sem Byggðastofnun lét gera fyrir sig á árinu 2005 kemur fram að karlar séu líklegri til þess að reka stór framleiðslufyrirtæki en konur verslunar- og þjónustufyrirtæki. Greina má sömu niðurstöður í atvinnuskýrslum Framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins (WES), en síðasta skýrsla var gefin út 2008. Ekki er til nýrri könnun en það er mat Byggðastofnunar að þessi skipting hafi lítið breyst. Samkvæmt þessum niðurstöðum má ætla að flutningsjöfnunin hafi jákvæð áhrif á stöðu karla. Hins vegar eru konur að sækja í sig veðrið og þeim fer fjölgandi sem koma að rekstri framleiðslufyrirtækja, hvort sem er í formi einyrkja eða fyrirtækja. Þar sem ekki er sett neitt lágmark á styrkfjárhæð vegna flutningskostnaðar ætti styrkurinn að hafa jákvæð og hvetjandi áhrif á alla framleiðendur sem starfa sjálfstætt, hvort sem um er að ræða konur eða karla.
Í meðferð frumvarpsins höfðu hagsmunaaðilar áhyggjur af því að flutningsfyrirtæki mundu velta endurgreiðslum sem framleiðendur fá út í verðlagið. Það er mat þeirra sem komu að frumvarpsvinnunni að mikilvægt sé að treysta á heilbrigða og virka samkeppni flutningsfyrirtækja hvað þetta varðar. Á sama hátt verður flutningsfyrirtækjum veitt aðhald með framlagningu árlegrar skýrslu ráðherra til Alþingis þar sem m.a. verður fjallað um þróun flutningskostnaðar.
Eins og greint er frá í V. kafla fékk Samkeppniseftirlitið frumvarpið til umsagnar. Um mat á samkeppnissjónarmiðum vísast til V. kafla athugasemdanna.
Frumvarpið felur í sér kostnað fyrir ríkissjóð eins og nánar er greint frá í kostnaðarmati fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins. Þá mun það auka umsvif efnahags- og viðskiptaráðuneytisins sem fer með stjórnsýslulegan hluta flutningsjöfnunarkerfisins hvað varðar afgreiðslu umsókna, greiðslur til styrkþega og eftirlit.
Eins og fyrr segir er kveðið á um að veittir séu flutningsjöfnunarstyrkir, í samræmi við ákvæði frumvarpsins, vegna framleiðslu sem fellur undir C-bálk í ÍSAT2008, íslensku atvinnugreinaflokkuninni. ÍSAT2008 atvinnugreinaflokkunin tók gildi 1. janúar 2008 á Íslandi. Flokkunin er byggð á atvinnugreinaflokkun Evrópusambandsins, NACE Rev. 2, sem gildir í öllum ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins. Flokkuninni er beitt í fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra og í opinberri hagskýrslugerð af Hagstofu Íslands.
Innleiðing flokkunarkerfisins er lögbundin samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Atvinnugreinaflokkun er meðal mikilvægustu flokkunarkerfa í hagskýrslugerð, þar sem samræmt flokkunarkerfi tryggir samanburðarhæfni á hagstærðum atvinnulífsins milli þjóða. Öllum lögskráðum félögum og einstaklingum í atvinnurekstri ber samkvæmt því að hafa skráða starfsemi samkvæmt ÍSAT2008 í fyrirtækjaskrá. Flokkunina má finna á heimasíðu Hagstofu Íslands.
Í 1. tölul. hugtakið „byggðakort“ skilgreint þannig að um sé að ræða kort af Íslandi sem Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur með ákvörðun nr. 378/06/COL samþykkt fyrir árin 2008–2013 þar sem fram kemur á hvaða svæðum á Íslandi er heimilt að veita byggðaaðstoð og að hvaða marki. Á grundvelli leiðbeininga ESA um svæðisbundna ríkisaðstoð fyrir árin 2008–2013 hafa ríki hins Evrópska efnahagssvæðis fengið samþykkt byggðakort sem afmarkar hvaða byggðaaðstoð er heimil hjá viðkomandi ríki. Samkvæmt því byggðakorti sem gildir á Íslandi mega íslensk stjórnvöld veita byggðastyrki til verkefna í landsbyggðarkjördæmunum þremur, þ.e. Norðvesturkjördæmi, Norðausturkjördæmi og Suðurkjördæmi.
Hugtökin „flutningsjöfnun“ og „flutningsjöfnunarstyrkur“ eru skilgreind í 2. og 3. tölul. Flutningsjöfnun er aðgerð sem miðar að því að jafna flutningskostnað framleiðenda sem greiða hærri kostnað vegna flutnings á framleiðslu en aðrir og sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og flutningsjöfnunarstyrkur er styrkur sem veittur er framleiðendum sem greiða hærri kostnað en aðrir við flutning á vöru til eða frá styrksvæðum og staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn.
Með flutningskostnaði er skv. 4. tölul. átt við kostnað sem stofnað er til vegna flutnings á vöru innan landamæra. Þá er jafnframt tekið fram að virðisaukaskattur og hvers konar endurgreiðsla af hendi flutningsaðila teljist ekki til flutningskostnaðar. Með endurgreiðslu af hendi flutningsaðila er t.d. átt við að ef flutningsaðili veitir afslátt af einhverjum toga eða endurgreiðir kostnað, t.d. af því að greitt er á ákveðnu formi eða fyrir ákveðinn tíma, þá ber að draga það frá kostnaði við flutninga. Þannig ber að finna þá raunverulegu fjárhæð sem framleiðandi greiddi fyrir flutninginn og á hann eingöngu rétt á styrkjum vegna þeirrar fjárhæðar. Að sama skapi ber að draga frá flutningskostnaði aðra styrki sem veittir hafa verið vegna flutninga. Þar sem frumvarpið tekur til margs konar framleiðslu er ekki hægt að útiloka að í einhverjum tilfellum sé nú þegar verið að veita styrki vegna flutningskostnaðar. Er því skýrt tekið fram í frumvarpinu að draga eigi slíka styrki frá þegar flutningskostnaður er fundinn út. Þá telst kostnaður vegna hleðslu og geymslu á vöru ekki til flutningskostnaðar enda er sá kostnaður ekki einskorðaður við landsbyggðina.
Samkvæmt 5. tölul. er flutningsaðili sá sem með samningi tekur að sé vöruflutning fyrir annan, eiganda, sendanda eða móttakanda vöru.
Þá segir í 6. tölul. að framleiðandi sé einstaklingur eða lögaðili sem stundar framleiðslu á vöru. Samkvæmt 7. tölul. er framleiðsla ummyndun efnis í nýjar afurðir eins og skilgreint er í C-bálk í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008. Í 8. og 9. tölul. er síðan að finna skilgreiningu á hugtökunum „fullunnin vara“ og „hálfunnin vara“. Í skýringum við C-bálk ÍSAT2008 segir m.a. að framleiðsla felist í eðlisfræðilegri eða efnafræðilegri ummyndun efnis, efna eða eininga þannig að úr verði nýjar afurðir, þótt þessi skilgreining dugi ekki sem ein algild viðmiðun. Framleiðsla getur verið fullunnin í þeim skilningi að hún er tilbúin til nýtingar eða neyslu eða hálfunnin, þ.e. ílag í frekari framleiðslu. Til dæmis er framleiðsla sem fæst úr álhreinsun það ílag sem notað er við frumframleiðslu áls, hráál er ílagið í vírdrátt áls og álvír er ílagið í framleiðslu unninna vírafurða. Þótt endurnýting úrgangs geti falið í sér ummyndun efnis telst hún ekki til framleiðslu. Megintilgangur slíkrar starfsemi er meðhöndlun eða vinnsla úrgangs og þess vegna er hún flokkuð í bálk E (vatnsveita, skólpveitur, meðhöndlun úrgangs og afmengun). Framleiðsla á nýjum vörum (andstætt endurunnu hráefni) sé þó flokkuð með framleiðslu jafnvel þótt úrgangur sé notaður sem ílag í slíkri vinnslu. Til dæmis sé framleiðsla silfurs úr filmuúrgangi talin vera framleiðsluferli. Þá segir jafnframt að mörk milli framleiðslu og annarra bálka í flokkunarkerfinu geti verið óskýr en að jafnaði feli starfsemin í framleiðslubálkinum í sér ummyndun efnis í nýjar afurðir og að útkoma framleiðslunnar sé ný vara. Á hinn bóginn getur starfsemi verið flokkuð í öðrum bálkum jafnvel þótt hún feli í sér umbreytingarferli (þ.e. starfsemin ekki flokkuð sem framleiðsla) og meðal þessa sé t.d. skógarhögg, vinnsla málmgrýtis og annarra jarðefna, mannvirkjagerð og starfsemi við samsetningu sem fer fram á byggingarsvæði og starfsemi við pökkun, endurpökkun og átöppun afurða.
Í 10. tölul. er að finna skilgreiningu á því hvað telst staðsetning fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn en framleiðendur teljast staðsettir fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn ef fjarlægðin er a.m.k. 245 km. Er það gert í samræmi við sjónarmið ESA um flutningsjöfnunarstyrki og markmið með byggðaaðstoð.
Í 11. tölul. er að finna skilgreiningu á hugtakinu „vara“ en þar segir að átt sé við fullunna eða hálfunna vöru. Eru þar með tekin af öll tvímæli um að þegar rætt er um vöru í frumvarpinu getur verið átt við hvort sem er hálfunna eða fullunna vöru.
Samkvæmt ákvæðum EES-samningsins um ríkisaðstoð, sbr. 70. mgr. III. hluta leiðbeininga um ríkisaðstoð, er heimilt að veita ótímabundna flutningsstyrki að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Er þar m.a. gert að skilyrði að svæðin sem styrkirnir eru veittir til séu með lítinn íbúaþéttleika, eins og skilgreint er í byggðakortum aðildarríkja, og að sýnt sé fram á að svæðin þurfi að greiða hærri kostnað vegna flutnings á vörum til eða frá markaði. Skilyrðin eru því sett til að tryggja samræmi við ríkisstyrkjareglur EES-samningsins.
Eins og fram kemur í athugasemdum með 3. gr. mega íslensk stjórnvöld, samkvæmt því byggðakorti sem gildir á Íslandi, veita byggðastyrki til verkefna í landsbyggðarkjördæmunum þremur, þ.e. Norðvesturkjördæmi, Norðausturkjördæmi og Suðurkjördæmi. Styrksvæðum er skipt upp í tvö svæði og tilheyra sveitarfélögin Árneshreppur, Bolungarvíkurkaupstaður, Bæjarhreppur, Ísafjarðarbær, Kaldrananeshreppur, Reykhólahreppur, Strandabyggð, Súðavíkurhreppur, Tálknafjarðarhreppur og Vesturbyggð svæði 2 en öll önnur svæði sem uppfylla fyrrgreind skilyrði tilheyra svæði 1. Þar sem ekki er útilokað að breytingar geti orðið á skipan eða nöfnum sveitarfélag á gildistíma frumvarpsins er tekið fram að miða skuli við 1. janúar 2012 þegar metið er hvort landsvæði flokkist á svæði 1 eða 2. Verði breytingar á gildistímanum tilheyra öll svæði, sem falla undir fyrrgreinda upptalningu 1. janúar 2012, svæði 2.
Við könnun á flutningskostnaði, sem lýst er í almennum athugasemdum með frumvarpinu, kom í ljós að framleiðendur á Vestfjörðum greiða hærri kostnað vegna flutnings en önnur svæði sem eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn. Er það ástæða þess að Vestfirðir eru flokkaðir sérstaklega. Nánar er fjallað um útreikning flutningsjöfnunarstyrkja í athugasemdum við 6. gr.
Þá segir í 2. mgr. að einstaklingar í atvinnurekstri geti átt rétt á flutningsjöfnunarstyrkjum ef þeir eru með lögheimili á styrksvæði. Þá geta lögaðilar átt rétt á flutningsjöfnunarstyrkjum ef þeir eru með starfsemi og skráða heimilisfesti á styrksvæði. Þar sem töluvert er um lítinn framleiðsluiðnað á landsbyggðinni er mikilvægt að einskorða reglur frumvarpsins ekki við lögaðila enda markmið frumvarpsins að styðja við allan framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á svæðum sem eru fjarri markaði og geta einyrkjar spilað þar stórt hlutverk.
Þegar vara er flutt skal ávallt velja hagkvæmustu flutningsleið sbr. 3. mgr. Skiptir þá engu hvort hún er á sjó, landi eða lofti. Í því sambandi skal meta saman lengd ferðar og kostnað enda getur í einhverjum tilfellum verið ódýrara að flytja lengri leið en styttri. Er þetta skilyrði í samræmi við ríkisstyrkjareglur EES-samningsins.
Styrkir eru veittir bæði vegna flutnings til og frá styrksvæði líkt og kveðið er á um í 4. mgr. Veittir eru styrkir vegna flutnings frá styrksvæði ef framleiðslan er annaðhvort fullunnin eða hálfunnin vara en skilyrðið er að varan hafi farið í gegnum eitthvert framleiðsluferli á svæðinu. Til að framleiðsla geti átt sér stað þarf framleiðandi oft á annarri vöru að halda, þ.e. hrávöru eða hálfunninni vöru sem flytja þarf til styrksvæðis. Þar sem markmið frumvarpsins er að styðja við framleiðsluiðnað á landsbyggðinni er ekki síður mikilvægt að veita framleiðendum styrk til flutnings á vörum til styrksvæðis sem eru nauðsynlegar vegna framleiðslu eins og á vörum frá því. Er þetta í samræmi við sænskar og norskar reglur um flutningsjöfnunarstyrki.
Samkvæmt sænskum reglum um flutningsjöfnunarstyrki eru styrkir eingöngu veittir ef flutt er með viðurkenndum flutningsaðila og reglurnar um minniháttaraðstoð heimila ekki að veittir séu styrkir til flutningsfyrirtækja. Í frumvarpinu er því sett sú meginregla að eingöngu séu veittir styrkir ef vara er flutt með viðurkenndum flutningsaðila, sbr. 5. mgr., en hugtakið „flutningsaðili“ er skilgreint í 5. tölul. 3. gr. Á Íslandi er staðan hins vegar sú að í einhverjum tilfellum eiga framleiðendur sjálfir farartæki sem þeir nota til flutnings á vörum. Þá getur verið hagkvæmara fyrir einstaklinga sem framleiða vöru að flytja hana sjálfir. Í frumvarpinu er því gert ráð fyrir að framleiðanda sé heimilt að flytja vöru sína sjálfur svo fremi að kostnaði vegna flutninga til eða frá styrksvæði sé haldið aðgreindum frá öðrum kostnaði í bókhaldi framleiðanda. Jafnframt sé sölutölum til mismunandi styrksvæða haldið aðgreindum svo að hægt sé að sjá hversu mikill hluti flutningskostnaðar stafar af flutningi sem uppfyllir skilyrði frumvarpsins um lengd ferðar. Í III. kafla frumvarpsins er fjallað um framkvæmd styrkveitinga og er þar nánar kveðið á um hvernig standa skuli að umsókn um flutningsjöfnunarstyrki og hvaða gögnum framleiðendur þurfa að skila til að geta fengið styrk.
Í 6. mgr. er lagt til að ekki verði veittir styrkir til aðila sem skulda skatta eða gjöld til ríkis eða sveitarfélaga hér á landi og í 7. mgr. er lagt til að ekki séu veittir styrkir til þeirra sem hafa verið úrskurðaðir gjaldþrota á síðustu fimm árum.
Í 8. mgr. segir að ekki séu veittir flutningsjöfnunarstyrkir vegna útflutnings. Með því er áréttað að ekki verður veittur styrkur vegna flutningskostnaðar frá landinu þrátt fyrir að markaður framleiðanda sé erlendis. Sé markaður framleiðanda erlendis er heimilt að veita flutningsjöfnunarstyrki vegna flutnings frá framleiðslustað til útflutningshafnar að öðrum skilyrðum frumvarpsins uppfylltum. Líkt og fram kemur í almennum athugasemdum eru reglur frumvarpsins sniðnar að styrkjakerfum í Svíþjóð og Noregi sem samþykkt hafa verið af framkvæmdastjórn Evrópusambandsins og ESA. Þá hefur jafnframt verið greint frá því að þrátt fyrir að sú aðstoð sem kveðið er á um í lögunum falli utan ríkisstyrkjakerfis EES- samningsins, þar sem sett er þak á fjárhæð styrkja, sé kerfið gert þannig úr garði að það samræmist evrópskum reglum. Samkvæmt ríkisstyrkjareglum EES-samningsins er óheimilt að veita flutningsjöfnunarstyrki til útflutnings og er sú regla lögð til hér.
Eins og fram kemur í almennum athugasemdum hefur verið gerð greining á flutningskostnaði. Talsverður munur er á flutningskostnaði eftir vegalengd frá Reykjavík og eru frávik á kostnaði við flutninga til og frá Vestfjörðum á vörum yfir 10% en um og undir 10% á öðrum svæðum. Af þeim sökum er í 2. mgr. kveðið á um að framleiðendur á svæði 1 fái 10% endurgreiðslu af flutningskostnaði ef lengd ferðar er a.m.k. 245 km. Þá er gert ráð fyrir að framleiðendur á svæði 2 fái 10% endurgreiðslu af flutningi á vöru, sbr. 4. mgr. 5. gr., ef lengd ferðar er 245–390 km en 20% ef lengd ferðar er meiri en 390 km. Er því gerður greinarmunur á svæðum þegar lengd ferðar er meiri en 390 km og er það í samræmi við útkomu fyrrgreindra rannsókna á flutningskostnaði, líkt og nánar er lýst í almennum athugasemdum.
Í frumvarpinu er sett þak á styrki og nemur það 200.000 evrum á þriggja ára tímabili. Við umreikning yfir í íslenskar krónur skal miða við gengi sem ESA gefur út og birt er í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins og á vef stofnunarinnar. Inn í þá fjárhæð skal einnig reikna aðra styrki sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum. Í þessu sambandi eru þó undanskildir sérstakir styrkir sem aðili hefur fengið samkvæmt styrkjareglum sem ESA hefur samþykkt. Með því að setja þetta hámark á styrki fellur umrædd ríkisaðstoð undir reglur ESA um minniháttaraðstoð og er þar af leiðandi ekki tilkynningarskyld til ESA. Nánar er fjallað um ríkisstyrkjareglur EES-samningsins í almennum athugasemdum.
Það styrkjakerfi sem kveðið er á um í lögunum er nýtt í íslenskri löggjöf. Það er því ekki útilokað að setja þurfi frekari reglur um útreikning flutningsjöfnunarstyrkja til skýringar og fyllingar þeim sem í lögunum eru. Af þeim sökum er í 10. gr. frumvarpsins kveðið á um að ráðherra sé heimilt að setja nánari reglur um útreikning flutningsjöfnunarstyrkja.
Efnahags- og viðskiptaráðherra leggur mat á umsóknir og kallar eftir þeim gögnum sem nauðsynleg eru.
Sækja skal um styrk fyrir eitt almanaksár í senn og umsókn um styrk skal skilað eigi síðar en 31. mars ár hvert. Styrkur er greiddur út eftir að umsókn um styrk hefur verið samþykkt. Þá er kveðið á um að umsækjendur beri ábyrgð á því að þær upplýsingar sem fram koma í umsókn séu réttar og ekki sé sótt um styrk sem er hærri en sú hámarksfjárhæð sem kveðið er á um í 3. mgr. 6. gr., sem nemur 200.000 evrum á þriggja ára tímabili. Inn í þá fjárhæð skal einnig reikna aðra styrki sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum. Með því að setja þetta hámark á styrki fellur umrædd ríkisaðstoð undir reglur ESA um minniháttaraðstoð og er þar af leiðandi ekki tilkynningarskyld til ESA.
Styrkveitingar eru í formi endurgreiðslu gegn framlögðum reikningum. Er það í samræmi við þau skilyrði sem sett eru á grunvelli ákvæða EES-samningsins um ríkisaðstoð.
Í 10. gr. frumvarpsins er að finna heimild fyrir ráðherra til að setja reglur um umsókn og greiðslu flutningsjöfnunarstyrkja en líkt og áður hefur komið fram er talið æskilegt að reglur um fylgigögn með umsókn og endurgreiðslu styrkja sé í reglugerð á meðan verið er að afla reynslu á því hvernig kerfið reynist.
Ástæða þess að endurgreiða ber styrk í heild sinni í slíkum tilvikum er að það er skilyrði fyrir beitingu reglna um minniháttaraðstoð samkvæmt reglugerð ESB nr. 1998/2006. Í 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar segir að heildarfjárhæð minniháttaraðstoðar, sem er veitt einu fyrirtæki, skuli ekki fara yfir 200.000 evrur á þriggja reikningsára tímabili. Þessi efri mörk gilda óháð því í hvaða formi minniháttaraðstoðin er eða hvaða markmið eru sett. Þá segir að ef heildarfjárhæð aðstoðar sem er veitt innan ramma aðstoðarráðstöfunar samkvæmt reglugerðinni fer yfir þessi efri mörk geti sú aðstoð ekki fallið undir heimild reglugerðarinnar, ekki heldur sá hluti hennar sem fer ekki yfir efri mörkin. Í slíku tilviki er hvorki hægt að krefjast ávinnings samkvæmt heimildum reglugerðarinnar vegna aðstoðarráðstafananna á þeim tíma sem aðstoðin er veitt né heldur síðar.
Ber styrkþega að endurgreiða styrk með vöxtum sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir skv. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá þeim tíma er greiðslan átti sér stað og þar til endurgreiðsla fer fram. Jafnframt skal styrkþegi greiða dráttarvexti skv. 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim tíma er sannanlega var lögð fram krafa um endurgreiðslu. Vextir skulu þó ekki greiddir ef endurgreiðsla fer fram innan 30 daga frá því að styrkurinn var greiddur út og það sama á við um greiðslu dráttarvaxta ef endurgreiðslan fer fram innan 30 daga frá því að krafa um endurgreiðslu var gerð. Er hér um að ræða sams konar reglur og finna má í lögum nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að framleiðendur á tilgreindum landsvæðum geti sótt um flutningsjöfnunarstyrki úr ríkissjóði til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins og fengið þannig hluta af flutningskostnaði sínum endurgreiddan. Framleiðendur geta verið hvort sem er einstaklingar með lögheimili eða lögaðilar með heimilisfesti á styrksvæði. Til að framleiðsla á vöru teljist styrkhæf þarf hún að falla undir þá framleiðslu sem skilgreind er í C-bálki í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008. Þar getur verið um að ræða framleiðslu á matvælum og drykkjarvörum, tækjabúnaði, fatnaði og áli svo dæmi séu nefnd. Þá þarf framleiðslan sem flutt er frá styrksvæði annaðhvort að vera fullunnin eða hálfunnin vara. Ef vara fer til styrksvæðis getur hún verið hrávara eða hálfunnin vara sem er nauðsynleg til þess að endanlega framleiðsla geti farið fram á styrksvæðinu. Til styrksvæða teljast þau svæði þar sem heimilt er að veita byggðaaðstoð samkvæmt byggðakorti ESA en það eru landsvæði sem tilheyra kjördæmunum þremur, Norðvestur-, Norðaustur- og Suðurkjördæmi. Í frumvarpinu er þó gert ráð fyrir að lengd ferðar frá áfangastað þurfi að vera að lágmarki 245 km til að framleiðandi eigi kost á að sækja um styrki. Svæðunum er síðan skipt upp í svæði 1 og 2. Framleiðendur á svæði 1 sem flytja vörur með viðurkenndum flutningsaðila eða flytja sjálfir vörur að uppfylltum skilyrðum frá eða til styrksvæða geta fengið 10% styrk ef lengd ferðar er að lágmarki 245 km. Framleiðendur á svæði 2 geta fengið 10% styrk ef lengd ferðar er að lágmarki 245 km en 20% styrk ef lengd ferðar er meiri en 390 km. Ekki er sett neitt lágmark á styrkfjárhæð og tryggir það einyrkjum í framleiðsluiðnaði jafnan möguleika á styrkveitingum á við stór framleiðslufyrirtæki. Hins vegar gerir frumvarpið ráð fyrir því að sett sé þak á styrki þannig að yfir þriggja ára tímabil geti hann ekki numið hærri fjárhæð en 200 þús. evrum á hvern aðila eða sem svarar til um 32 m.kr. Inn í þá fjárhæð eru einnig reiknaðir aðrir styrkir sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum.
Jöfnun flutningskostnaðar fyrir dreifbýlið hefur verið til umræðu með reglulega um margra ára skeið og nokkrar skýrslur hafa verið birtar um efnið. Það fyrirkomulag flutningsjöfnunar sem kveðið er á um í frumvarpinu er að norskri fyrirmynd og var m.a. tillaga meiri hluta starfshóps sem skipaður var af efnahags- og viðskiptaráðherra í desember árið 2007 til að fjalla um málefnið. Í tengslum við þetta frumvarp liggur hins vegar ekki fyrir af hálfu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins sérstök úttekt á heildarsamkeppnisstöðu framleiðslufyrirtækja á viðkomandi landsvæðum, þ.m.t. með tilliti til annarra þátta, t.d. húsnæðiskostnaðar, þannig að hægt væri að leggja mat á hvaða vægi flutningskostnaður hefur til að treysta þá stöðu og í hvaða mæli ríkisstyrkur geti náð þeim tilgangi, svo sem ef notað er 10% styrkhlutfall fremur en t.d. 20%. Engu síður má ráða af ýmsum fyrri athugunum að lækkun flutningskostnaðar hafi verulega þýðingu til að breyta samkeppnisstöðunni. Þó verður einnig að taka með í reikninginn að nokkur óvissa er um að hve miklu leyti styrkirnir kunna að leiða til hækkana á verði fyrir flutningsþjónustu og að þeir renni þar með að hluta til fyrirtækja í þeirri starfsemi. Í þessu sambandi er einnig ástæða til að hafa í huga að landflutningar njóta þegar ívilnunar í þeirri mynd að stórflutningabifreiðar greiða ekki þungaskatt eða önnur gjöld í samræmi við það niðurbrot sem þær valda á vegakerfinu og leiðir til aukinnar viðhaldsþarfar.
Ljóst er að slíkir ríkisstyrkir þurfa að vera þannig úr garði gerðir að þeir uppfylli skilyrði EES-samningsins. Einnig hlýtur að þurfa að meta slíkt fyrirkomulag með hliðsjón af ábendingum sem komið hafa fram frá Samkeppniseftirlitinu um að þessir styrkir kunni að fara gegn markmiðum samkeppnislaga en eins og fram kemur í greinargerð frumvarpsins er þá einkum litið til hlutverks ríkissjóðs við að styrkja forsendur fyrir atvinnustarfsemi á landsbyggðinni.
Efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur gert áætlun um umfang vöruflutninga til og frá þeim svæðum sem njóta munu niðurgreiðslna. Samkvæmt henni er áætlað að rúmlega 400 aðilar stundi þar einhvers konar framleiðslu sem falli undir frumvarpið og að heildarflutningskostnaður vegna hennar geti verið rúmlega 2 milljarðar kr. á ári. Áætlað er að niðurgreiðslur ríkisins til flutningsjöfnunar í þessari framleiðslu gætu numið um 230 m.kr. Það veikir nokkuð þessa áætlun að hún er byggð á tveggja ára gömlum gögnum og tekur ekki til allra fyrirtækja á styrkhæfum svæðum. Þá má gera ráð fyrir hærri kostnaði í framtíðinni þar sem líklegt er að þeir seljendur sem greiða fyrir flutning á aðföngum hætti því ef kaupandinn fær hann að hluta endurgreiddan. Á móti vegur til lækkunar á áætluðum niðurgreiðslum að framleiðsla hefur dregist saman á undanförnum árum og einnig eru sjávarafurðir núna í meiri mæli fluttar beint frá framleiðslustað með leiguskipum á erlenda markaði.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að fyrirkomulag þessara ríkisstyrkja verði með þeim hætti að framleiðendum á styrkhæfum svæðum verði veittur réttur til greiðslna úr ríkissjóði uppfylli þeir almenn skilyrði um niðurgreiðslu flutningskostnaðar. Engin takmörk eru sett á heildarfjárhæð þeirrar kröfu sem myndast á ríkissjóð með þeim hætti og getur það valdið óvissu um útgjöld vegna styrkjanna. Þessi umbúnaður kann að leiða til þess að skuldbindingar til greiðslu úr ríkissjóði verði umfram fjárheimildir fjárlaga og að sækja þurfi um auknar fjárheimildir vegna þeirra til Alþingis eftir á. Dæmi eru um verulegar umframgreiðslur sem leitt hefur af áþekkum umbúnaði styrkjakerfis fyrir endurgreiðslur framleiðslukostnaðar við kvikmyndagerð. Í þessu frumvarpi sem hér er til umfjöllunar eru þó reistar skorður við því að framleiðendur fái styrki umfram tiltekið hámark á þriggja ára tímabili og ætti það að varna örum vexti skuldbindinga. Fjármálaráðuneytið telur þetta þó vera óheppilegt fyrirkomulag fyrir fjárstjórnarvald Alþingis og stjórn ríkisfjármála. Fjárheimildir slíks styrkjakerfis ætti fremur að ákvarða fyrir fram í árlegum fjárlögum og vægi stuðningsins við framleiðendur að ráðast af því. Benda má á að einnig þekkjast dæmi um slíkan umbúnað sbr. niðurgreiðslur á raforku til húshitunar sem fara eftir þeirri fjárveitingu sem ákveðin er í fjárlögum viðkomandi árs. Með svipuðum hætti ætti t.d. að vera hægt að haga flutningsjöfnunarstyrkjum þannig að þeir nemi allt að tilteknu hlutfalli kostnaðar en að það ráðist af fjárheimild hvort það hlutfall næst að fullu eða skerðist hlutfallslega jafnt hjá öllum við úthlutun ársins.
Styrkjakerfinu fylgir ýmis umsýsla, m.a. við afgreiðslu umsókna og útgreiðslur styrkja, sem frumvarpið gerir ráð fyrir að efnahags- og viðskiptaráðuneytið annist um. Auk þess verði ráðuneytinu ætlað að skila árlegri skýrslu til Alþingis og er tilgreint í frumvarpinu að þar skuli m.a. koma fram þróun flutningskostnaðar, fjöldi umsækjenda á styrktartímabili, fjöldi samþykktra styrkþega og heildarfjárhæð styrkveitinga með sundurliðun eftir framleiðslustarfsemi og styrksvæðum. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið gerir ráð fyrir að til að sinna þessu þurfi það að bæta við sig einu stöðugildi og að árlegur kostnaður sem því fylgi nemi 10 m.kr. auk 2,5 m.kr. stofnkostnaðar í byrjun. Álitamál er hvort ekki gæti verið hagkvæmara að setja þessa umsýslu í hendur stjórnvöldum sem hafa nú þegar yfir að ráða nauðsynlegri reynslu og upplýsingum til að sinna framkvæmdinni, svo sem skattyfirvöldum eða e.t.v. Fjársýslu ríkisins, þannig að dregið verði úr umsýslukostnaði ríkisins.
Verði frumvarpið lögfest óbreytt bendir lausleg áætlun til þess að útgjöld ríkissjóðs gætu aukist um nálægt 230 m.kr. á næsta ári vegna styrkveitinganna. Ýmsir óvissuþættir geta þó haft áhrif á þróun útgjaldanna og er erfitt að segja fyrir um með nokkurri vissu hver endanleg útkoma verður ef styrkirnir ráðast ekki af fyrir fram ákveðinni fjárheimild. Því til viðbótar reiknar efnahags- og viðskiptaráðuneytið með því að árlegur umsýslukostnaður auki útgjöld aðalskrifstofunnar um 10 m.kr. Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2012 er gert ráð fyrir 200 m.kr. fjárheimild til styrkveitinganna. Er því útlit fyrir miðað við þá áætlun sem fyrir liggur að ákvæði frumvarpsins leiði til útgjalda umfram þá fjárheimild.
Þingskjal 447 — 371. mál.
Frumvarp til laga
um svæðisbundna flutningsjöfnun.
(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)
I. KAFLI
Markmið, gildissvið og skilgreiningar.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Gildissvið.
3. gr.
Skilgreiningar.
1. Byggðakort: Kort af Íslandi sem Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur með ákvörðun nr. 378/06/COL samþykkt fyrir árin 2008–2013 þar sem fram kemur á hvaða svæðum á Íslandi er heimilt að veita byggðaaðstoð og að hvaða marki. Ákvörðunin var birt 28. febrúar 2008 í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 11.
2. Flutningsjöfnun: Aðgerð sem miðar að því að jafna flutningskostnað framleiðanda sem greiðir hærri kostnað vegna flutnings á vöru en aðrir og staðsettur er fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn.
3. Flutningsjöfnunarstyrkur: Styrkur sem veittur er framleiðendum sem greiða hærri kostnað við flutning á vöru til eða frá styrksvæðum en aðrir og staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn.
4. Flutningskostnaður: Sá kostnaður sem stofnað er til vegna flutnings vöru innan landamæra. Virðisaukaskattur eða hvers konar endurgreiðsla af hendi flytjanda telst ekki til flutningskostnaðar. Að sama skapi ber að draga frá flutningskostnaði aðra styrki sem veittir hafa verið vegna flutninga. Þá telst kostnaður vegna hleðslu og geymslu á vöru ekki til flutningskostnaðar.
5. Flutningsaðili: Sá sem með samningi tekur að sér vöruflutning fyrir annan, eiganda, sendanda eða móttakanda vörunnar.
6. Framleiðandi: Einstaklingur eða lögaðili sem stundar framleiðslu á vöru.
7. Framleiðsla: Ummyndun efnis í nýjar afurðir sem falla undir C-bálk í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008.
8. Fullunnin vara: Vara sem er tilbúin til nýtingar eða neyslu.
9. Hálfunnin vara: Ílag sem notað er við framleiðslu.
10. Staðsetning fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn: Framleiðandi telst staðsettur fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn ef fjarlægðin er a.m.k. 245 km.
11. Vara: Fullunnin eða hálfunnin vara.
II. KAFLI
Flutningsjöfnunarstyrkir.
4. gr.
Styrksvæði.
Styrksvæðin skiptast í tvö svæði: Sveitarfélögin Árneshreppur, Bolungarvíkurkaupstaður, Bæjarhreppur, Ísafjarðarbær, Kaldrananeshreppur, Reykhólahreppur, Strandabyggð, Súðavíkurhreppur, Tálknafjarðarhreppur og Vesturbyggð, eins og þau eru skilgreind 1. janúar 2012, tilheyra svæði 2. Önnur sveitarfélög landsins tilheyra svæði 1, svo fremi að þau uppfylli skilyrði 1. mgr.
5. gr.
Skilyrði styrkveitinga.
Rétt til flutningsjöfnunarstyrkja vegna framleiðslu á styrksvæðum eiga einstaklingar sem stunda atvinnurekstur og eru með lögheimili á styrksvæði og lögaðilar sem eru með starfsemi og heimilisfesti á styrksvæði.
Ávallt skal velja hagkvæmustu flutningsleið, hvort sem er á sjó, landi eða lofti.
Flutningsjöfnunarstyrkir eru veittir vegna flutnings:
a. frá styrksvæði ef framleiðslan er annaðhvort fullunnin eða hálfunnin vara, þ.e. vara sem hefur farið í gegnum ákveðið framleiðsluferli á styrksvæðinu, eða
b. til styrksvæðis á hrávöru eða hálfunninni vöru, þ.e. vöru sem vantar til að endanleg framleiðsla á vöru geti átt sér stað á styrksvæðinu.
Eingöngu eru greiddir flutningsjöfnunarstyrkir ef vara er flutt með flutningsaðila, sbr. 5. tölul. 3. gr. Framleiðanda er þó heimilt að flytja vöru sína sjálfur svo fremi að kostnaði vegna flutnings vöru til eða frá styrksvæði sé haldið aðgreindum frá öðrum kostnaði í bókhaldi hans. Einnig ber að halda sölutölum hvers styrksvæðis aðgreindum.
Ekki eru veittir styrkir til aðila sem skulda skatta eða gjöld til ríkis eða sveitarfélaga hér á landi.
Ekki eru veittir styrkir til einstaklinga eða lögaðila sem hafa verið úrskurðaðir gjaldþrota á næstliðnum fimm árum fyrir dagsetningu umsóknar.
Ekki eru veittir flutningsjöfnunarstyrkir vegna útflutnings.
6. gr.
Útreikningur flutningsjöfnunarstyrkja.
Framleiðandi á svæði 1, sbr. 2. mgr. 4. gr., fær 10% endurgreiðslu af flutningskostnaði á vöru, sbr. 4. mgr. 5. gr., ef lengd ferðar er a.m.k. 245 km. Framleiðandi á svæði 2, sbr. 2. mgr. 4. gr., fær 10% endurgreiðslu af flutningi á vörum ef lengd ferðar er 245–390 km en 20% ef lengd ferðar er meiri en 390 km.
Flutningsjöfnunarstyrkir til hvers framleiðanda skulu aldrei vera hærra en sem nemur 200.000 evrum á þriggja ára tímabili. Við umreikning yfir í íslenskar krónur skal miða við gengi sem ESA gefur út og birt er í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins og á vef stofnunarinnar. Við útreikning hámarksfjárhæðar skal reikna með aðra styrki sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum. Í þessu sambandi eru þó undanskildir sérstakir styrkir er aðili hefur fengið samkvæmt styrkjareglum sem ESA hefur samþykkt.
III. KAFLI
Framkvæmd styrkveitinga.
7. gr.
Umsókn um og greiðsla flutningsjöfnunarstyrkja.
Ráðuneytið leggur mat á umsóknir og kallar eftir þeim gögnum sem nauðsynleg eru.
Sækja skal um styrk fyrir eitt almanaksár í senn. Umsókn um styrk skal skila eigi síðar en 31. mars ár hvert vegna næstliðins almanaksárs. Styrkur er greiddur út eftir að umsókn um styrk hefur verið samþykkt.
Umsækjendur bera ábyrgð á því að þær upplýsingar sem fram koma í umsókn séu réttar og skulu staðfesta að styrkurinn fari ekki fram úr hámarksfjárhæð sem kveðið er á um í 3. mgr. 6. gr.
Styrkveitingar eru í formi endurgreiðslu gegn framlögðum reikningum.
8. gr.
Endurgreiðsla flutningsjöfnunarstyrks.
Komi í ljós að fjárhæð flutningsjöfnunarstyrks er komin umfram það hámark sem kveðið er á um í 3. mgr. 6. gr. skal endurkrefja styrkþega um flutningsjöfnunarstyrkinn í heild.
Beri styrkþega að endurgreiða styrk, skv. 1. eða 2. mgr., skal hann endurgreiða styrkinn með vöxtum sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir skv. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá þeim tíma er greiðslan átti sér stað og þar til endurgreiðsla fer fram.
Þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. skal styrkþegi greiða dráttarvexti skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá þeim tíma er sannanlega var lögð fram krafa um endurgreiðslu.
Vextir skv. 3. mgr. skulu þó ekki greiddir ef endurgreiðsla fer fram innan 30 daga frá því að styrkurinn var greiddur út. Það sama gildir um greiðslu dráttarvaxta skv. 4. mgr. ef endurgreiðslan fer fram innan 30 daga frá því að krafa um endurgreiðslu var gerð.
IV. KAFLI
Skýrslugjöf til Alþingis, reglugerðarheimild og gildistaka.
9. gr.
Skýrslugjöf til Alþingis.
10. gr.
Reglugerðarheimild.
11. gr.
Gildistaka.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Markmið frumvarpsins er að styðja við framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á landsbyggðinni með því að jafna flutningskostnað framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en framleiðendur staðsettir nær markaði.
Frumvarp þetta á m.a. rót að rekja til ríkisstjórnarfundar sem haldinn var á Ísafirði 5. apríl 2011. Þar samþykkti ríkisstjórnin að ráðist yrði í 16 verkefni í samvinnu við heimamenn um eflingu byggðar og atvinnusköpun í landshlutanum. Eitt verkefnanna lýtur að jöfnun flutningskostnaðar en í verkefnalýsingunni segir: „sett verður fram áætlun um jöfnun flutningskostnaðar innan ramma nýrrar efnahagsáætlunar. Tillögur liggi fyrir við fyrstu endurskoðun áætlunarinnar í haust.“
Við gerð frumvarpsins var höfð til hliðsjónar þingsályktun um stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2010–2013 sem Alþingi samþykkti 15. apríl 2011 (139. löggjafarþing, 42. mál, þál. 23/139). Með þingsályktuninni fól Alþingi ríkisstjórninni að vinna að framkvæmd stefnumótandi byggðaáætlunar fyrir árin 2010–2013. Meginmarkið áætlunarinnar er að bæta skilyrði til búsetu, nýsköpunar og sjálfbærrar þróunar í öllum landshlutum og efla m.a. samkeppnishæfni byggða og bæja landsins með margvíslegum aðgerðum. Í ályktuninni eru skilgreind níu lykilsvið og er eitt þeirra „jöfnun lífsskilyrða“, en um það segir m.a. að til að stuðla að bættum búsetuskilyrðum verði lögð sérstök áherslu á jöfnun húshitunarkostnaðar og flutningsjöfnun á vörum bæði fyrir almenning og fyrirtæki á landsbyggðinni.
Í skýrslu nefndar um möguleg viðbrögð stjórnvalda vegna hækkandi olíuverðs, sem skipuð var af fjármálaráðherra, kemur fram að það sé mat nefndarinnar að hægt sé að byggja á tillögum samkvæmt ramma nýrrar efnahagsáætlunar til að jafna tiltekinn hluta flutningskostnaðar á svæðum fjarri höfuðborgarsvæðinu. Skýrslan var gefin út 14. júlí 2011.
Þá kom Fjórðungssamband Vestfirðinga í samvinnu við Atvinnuþróunarfélag Vestfjarða (Avest) á framfæri ítarlegu minnisblaði, dags. 7. júlí 2011, til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins um mikilvægi þess að stjórnvöld taki upp jöfnun flutningskostnaðar þar sem flutningskostnaður skekki samkeppnisstöðu svæða á borð við Vestfirði.
Umræða um jöfnun flutningskostnaðar á Íslandi er þó ekki ný af nálinni. Á seinni hluta árs 2002 var skipaður vinnuhópur af þáverandi samgönguráðherra til að gera yfirlit um flutningskostnað fyrirtækja og hvernig hann hefði þróast undanfarin ár. Vinnuhópurinn skilaði ráðherra skýrslu um flutningskostnað í janúar 2003. Í niðurstöðum skýrslunnar er fjallað um flutningsjöfnunarstyrki og þar segir m.a.: „sé vilji til staðar að styrkja flutninga er að öllum líkindum ráðlegast að taka upp einhvers konar beina flutningastyrki til atvinnugreina sem talið er að eigi undir högg að sækja staðsetningar sinnar vegna. Slíkt má gera að norskri eða sænskri fyrirmynd.“
Þá hefur Byggðastofnun gefið út tvær skýrslur um greiningu og könnun á flutningskostnaði. Sú fyrri kom út árið 2004 og bar heitið Könnun á flutningskostnaði framleiðslufyrirtækja á Íslandi og sú síðari á árinu 2005 og bar heitið Greinargerð um flutningskostnað. Í báðum skýrslunum er lögð fram sú tillaga að stjórnvöld taki upp kerfi flutningsaðstoðar á borð við það sem er við lýði í Svíþjóð. Er það niðurstaða stofnunarinnar að flutningskostnaður framleiðslufyrirtækja sé verulegur útgjaldaliður í rekstri þeirra og miklu hærri en hjá sambærilegum fyrirtækjum á höfuðborgarsvæðinu. Þetta stafi af því að nær allur almennur inn- og útflutningur fari um hafnir á höfuðborgarsvæðinu. Í skýrslunum kemur jafnframt fram að hár flutningskostnaður hafi leitt til þess að allmörg fyrirtæki hafa hætt starfsemi á landsbyggðinni, sérstaklega á svæðum sem liggja fjærst höfuðborginni.
Í júlí 2008 kom út skýrsla starfshóps um fyrirkomulag flutningsjöfnunar, sem hefur að geyma tillögur starfshóps, sem skipaður var af viðskiptaráðherra í desember 2007 til að meta þau áhrif sem verða þegar flutningsjöfnuður olíuvara verður lagður niður, með hvaða hætti skuli mæta þeim og jafna flutningskostnað almennt. Þar kemur fram sú tillaga að komið verði tímabundið á sambærilegu kerfi flutningsjöfnunar á Íslandi og þekkist í Noregi.
Í ljósi framangreinds hefur efnahags- og viðskiptaráðuneytið unnið að tillögum um jöfnun flutningskostnaðar og er þær að finna í frumvarpi þessu. Stuðst hefur verið við tillögur, ályktanir og skýrslur sem gefnar hafa verið út hér á landi um flutningskostnað. Að auki hefur verið aflað upplýsinga um slík kerfi í Noregi, samþykkt af ESA, og í Svíþjóð, sem framkvæmdastjórn ESB hefur samþykkt.
II. Meginefni frumvarpsins.
Almennt.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að framleiðendur á skilgreindum styrksvæðum á Íslandi geti sótt um flutningsjöfnunarstyrki til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins og fengið þannig endurgreiðslu á hluta af flutningskostnaði. Styrkirnir greiðast úr ríkissjóði og flokkast sem ríkisstyrkir samkvæmt reglum EES-samningsins eins og nánar er rakið hér á eftir.
Til styrksvæða teljast þau svæði þar sem heimilt er að veita byggðaaðstoð samkvæmt byggðakorti. Framleiðendur geta verið hvort sem er einstaklingar með lögheimili á styrksvæði eða lögaðilar með heimilisfesti á styrksvæði. Ekki er sett neitt lágmark á styrkfjárhæð og er það gert til að tryggja að einyrkjar í framleiðsluiðnaði eigi jafnan möguleika á styrkveitingum eins og stór framleiðslufyrirtæki.
Eins og fyrr segir eru flutningsjöfnunarstyrkir veittir vegna framleiðslu á vörum. Til að framleiðsla á vöru teljist styrkhæf þarf hún að falla undir þá framleiðslu sem skilgreind er í C-bálki í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008, sem birt er á heimasíðu Hagstofu Íslands.
Veittir eru styrkir vegna flutnings frá styrksvæði ef framleiðslan er annaðhvort fullunnin vara eða hálfunnin vara og til styrksvæðis ef um er að ræða hrávöru eða hálfunna vöru sem er nauðsynleg til þess að endanleg framleiðsla geti átt sér stað á svæðinu. Þá er skilyrði að ávallt sé valin hagkvæmasta flutningsleið, hvort sem er á sjó, landi eða lofti. Í því sambandi skal meta saman lengd ferðar og kostnað enda getur í einhverjum tilfellum verið ódýrara að flytja lengri en styttri leið. Er þetta í samræmi við ríkisstyrkjareglur EES-samningsins.
Greining á flutningskostnaði.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að veita styrki til framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en framleiðendur staðsettir nær markaði. Er það í samræmi við ákvæði c-liðar 3. mgr. 61. gr. EES-samningsins, sbr. 70. mgr. leiðbeininga ESA um svæðisbundna ríkisaðstoð fyrir tímabilið 2008–2013. Við mat á því hvenær framleiðandi fer að greiða hærri flutningskostnað var stuðst við greiningu sem Elías Jónatansson, iðnverkfræðingur og núverandi bæjarstjóri í Bolungarvík, vann fyrir samgönguráðuneytið í maí 2007 svo og greiningu sem hann lagði fyrir fund ríkisstjórnarinnar sem haldinn var á Ísafirði 5. apríl 2011, svo og sjálfstæða greiningu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins sem unnin var á tímabilinu ágúst til september 2011.
Greiningarnar byggjast á upplýsingum um verð á vöruflutningum (í tonnum) frá Reykjavík og Reyðarfirði, þar sem eru útflutningshafnir, til eða frá öðrum svæðum á landinu. Upplýsingarnar voru sóttar á heimasíður flutningafyrirtækja og Vegagerðarinnar í byrjun september 2011. Til að greina áhrif flutningskostnaðar var fundið kostnaðarfall með aðhvarfsgreiningu og það síðan borið saman við raunkostnað á vöruflutningum. Geta má þess að gerðar voru prófanir fyrir minna magn flutnings en það breytti ekki niðurstöðunum. Á mynd 1 má sjá mælingar til eða frá Reykjavík og frá eða til annarra svæða á landinu. Niðurstaðan gefur til kynna að kostnaður á hvert tonn er ekki línulegur við vegalengd í km frá eða til Ísafjarðar og Patreksfjarðar samanborið við önnur mæld svæði. Frávik á kostnaði við flutninga til eða frá þessum tilteknum svæðum er yfir 10%. Yfirlit yfir mæld svæði er að finna í viðauka með frumvarpinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Mynd 1.
Mynd 2 sýnir mælingar fyrir Reyðarfjörð til eða frá öðrum svæðum. Niðurstöðurnar gefa til kynna að frávik til eða frá Höfn í Hornafirði, svo að dæmi sé tekið, er til staðar en er heldur minna en á fyrri mynd eða undir 10%.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Mynd 2.
Hlutfall endurgreiðslu.
Í ljósi ofangreindra útreikninga er í frumvarpinu gert ráð fyrir að styrkir vegna vöruflutninga til allra skilgreindra styrksvæða verði 10%, ef lengd ferðar er 245 km, en ef flutt er til eða frá sveitarfélögum á Vestfjörðum verði styrkurinn 20% ef flutningslengd fer yfir 390 km, eins og fram kemur í töflunni hér á eftir.
Ein af undirstöðum byggðaaðstoðar er að styðja við bakið á þeim svæðum sem standa höllum fæti vegna fjarlægðar frá markaði eða af öðrum skilgreindum ástæðum. Í kafla III er fjallað nánar um flutningsjöfnunarstyrki í Noregi og Svíþjóð. Í Noregi er heimilt að styrkja framleiðslufyrirtæki ef flutt er a.m.k. 350 km leið og í Svíþjóð ef flutt er að lágmarki 401 km leið. Svæðin þurfa því að vera í tiltekinni fjarlægð frá markaði svo að unnt sé að beita ríkisstyrkjum sem hafa það að markmiði að lækka rekstrarútgjöld framleiðenda. Hefur ESA m.a. fjallað um það sjónarmið eins og nánar er greint frá í III. kafla. Er því í frumvarpinu lagt til að fjarlægð frá innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn þurfi að vera að lágmarki 245 km til að framleiðandi eigi kost á að sækja um styrki. Með bættum vegasamgöngum, svo og öðrum mögulegum þáttum sem geta haft áhrif á hlutfallið eða lengd ferðar frá eða til markaðar eða útflutningshafnar, er rétt að endurskoða útreikninga á flutningskostnaði í samræmi við nýtt byggðakort á árinu 2013. Er því gert ráð fyrir að frumvarpið gildi til ársloka 2013.
Hér í töflunni er að finna upplýsingar um hlutfall styrkja á svæði 1 og svæði 2, sbr. 2. mgr. 4. gr.
Flutningsjöfnunarstyrkir eftir svæðum og lengd ferðar.
| Svæði 1 | Svæði 2 | |
| 245–390 km fjarlægð | 10% | 10% |
| > 391 km fjarlægð | 10% | 20% |
Sveitarfélögin Árneshreppur, Bolungarvíkurkaupstaður, Bæjarhreppur, Ísafjarðarbær, Kaldrananeshreppur, Reykhólahreppur, Strandabyggð, Súðavíkurhreppur, Tálknafjarðarhreppur og Vesturbyggð tilheyra svæði 2. Önnur sveitarfélög landsins tilheyra svæði 1, svo fremi að þau séu á svæði þar sem heimilt er að veita byggðaaðstoð samkvæmt byggðakorti.
Hámarksstyrkur.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að sett sé þak á styrki og nemur það 200.000 evrum á þriggja ára tímabili. Inn í þá fjárhæð skal einnig reikna aðra styrki sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum. Með því að setja þetta hámark á styrki fellur umrædd ríkisaðstoð undir reglur um minniháttaraðstoð ( de minimis) ESA og er þar af leiðandi ekki tilkynningarskyld en nánar er fjallað um ríkisstyrkjareglur ESA í IV. kafla.
Ríkisstyrkir til landbúnaðar og sjávarútvegs.
Um sjávarútveg gilda sérreglur og er það almenn stefna stjórnvalda að veita ekki styrki til sjávarúvegs. Það kerfi sem hér er lagt til grundvallast hins vegar á sjónarmiðum um byggðaaðstoð og mismunar ekki framleiðslufyrirtækjum eftir atvinnugreinum. Ekki verður því séð að hér sé um að ræða beina styrki til sjávarúvegs. Um landbúnaðinn gilda einnig sérreglur en heimilt er að styrkja framleiðslu í landbúnaði svo framarlega sem hún er ekki í formi ræktunar.
III. Samanburður við önnur lönd.
Við samningu frumvarpsins var tekið mið af flutningsjöfnunarkerfum í Svíþjóð og Noregi. Rétt er þó að taka fram að kerfin í Svíþjóð og Noregi falla ekki undir fyrrgreindar reglur um minniháttaraðstoð og hafa því verið samþykkt af ESA og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins. Þessi ríki hafa langa reynslu af jöfnun flutningskostnaðar og er það mat stjórnvalda í þeim ríkjum að styrkjakerfið sé réttlát og hafi skilað sér í bættri samkeppnisstöðu fámennra svæða sem eru fjarri markaði og búa við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en önnur.
Flutningsjöfnunarkerfið í Noregi.
Norsk stjórnvöld veita flutningsstyrki til framleiðslufyrirtækja á afskekktum svæðum (e. Remote area) þar sem íbúaþéttleikinn er lítill samkvæmt skilgreiningu á NUTS-þrepi fyrir Noreg. Með NUTS er átt við flokkunarkerfi landsvæða í tölfræðilegum tilgangi (The Nomenclature of Territorial Units for Statistics) sem tekið var upp á vegum Evrópsku hagstofunnar í þeim tilgangi að leggja fram einfalt og samræmt kerfi til sundurliðunar landsvæða. Styrktarkerfið hefur verið samþykkt af ESA með ákvörðun nr. 143/07/COL. Styrkirnir byggjast í grófum dráttum á því að fyrirtæki í framleiðsluiðnaði geta sótt um endurgreiðslu vegna flutnings á vörum ef flutt er a.m.k. 350 km leið. Greiðslan miðast við ódýrasta flutningsmáta og er styrkurinn greiddur út árlega. Landinu er skipt í tvö svæði og hækkar styrkurinn eftir því sem fjarlægðin er meiri og getur styrkurinn numið hæst 40% en lægst 20%. Norsk stjórnvöld réttlæta flutningsjöfnunarkerfið með þeim rökum að viss svæði í Noregi standi höllum fæti vegna hærri beins og óbeins flutningskostnaðar en önnur.
Noregur hóf að veita sérstaka styrki til timburframleiðslu á árinu 1993 en ESA gerði athugasemdir við þá styrkveitingu, sbr. ákvörðun ESA nr. 358/08/COL. Athugasemdir ESA lutu að því að stjórnvöld væru með slíkri styrkveitingu að hygla ákveðnum iðnaði í stað þess að beina aðstoðinni almennt til framleiðslufyrirtækja á svæðum sem standa höllum fæti og eru fjarri markaði. Enn fremur taldi ESA að norsk stjórnvöld hefðu gengið allt of langt með því að skilgreina svæði sem voru einungis 50 km frá markaði sem illa stödd svæði.
Flutningsjöfnunarkerfið í Svíþjóð.
Flutningsjöfnunarkerfi Svíþjóðar hefur verið samþykkt af framkvæmdastjórn ESB fyrir tímabilið 2007–2013, samkvæmt ákvörðun nr. N 152/2007 um Regional transport subsidy scheme. Samkvæmt sænska kerfinu er heimilt að veita styrki til framleiðslufyrirtækja sem eru staðsett á svæðum þar sem íbúaþéttleikinn er lítill samkvæmt skilgreiningu á NUTS-þrepi fyrir Svíþjóð og ef fjarlægðin er 401 km eða meiri frá áfangastað. Framleiðslan þarf að vera í formi hálftilbúinnar eða fullunninnar vöru. Hæstu styrkir eru 45% og lægstu styrkir 15% af flutningskostnaði. Svíar hafa hækkað hlutfallið í þrepum. Sænsk stjórnvöld skilgreina flutningsaðstoðina eftir tveimur meginatriðum:
1. Flutningur frá styrksvæði (s. uttransporter) ef framleiðslan er annaðhvort unnin (endanleg) eða hálfunnin vara, þ.e. vara sem hefur farið í gegnum ákveðið vinnsluferli á styrksvæðinu.
2. Flutningur til styrksvæðis (s. intransporter) á hrávöru eða hálfunninni vöru, þ.e. vöru sem vantar til að framleiðsla geti átt sér stað á styrksvæðinu.
Þá hefur framkvæmdastjórn ESB staðfest að sænsk yfirvöld megi veita sérstaka flutningsjöfnunarstyrki til fyrirtækja sem framleiða sagað timbur. Sænsk stjórnvöld gátu rökstutt þennan sérstaka stuðning með því að tilgreina m.a. að slík framleiðsla væri afar mikilvæg fyrir mörg svæði sem standa höllum fæti.
Sænsk stjórnvöld hafa reiknað út að flutningskostnaðurinn sé einn af áhrifaþáttunum varðandi það hvort fyrirtæki skila hagnaði eða tapi. Samkvæmt niðurstöðum rannsóknar á vegum Swedish Institute for Transport and Communications Analyses, sem unnin var fyrir sænsku ríkisstjórnina árið 2006, kom í ljós að flutningsjöfnunarstyrkirnir hafi haft jákvæð áhrif á byggðaþróun og atvinnustarfsemi á styrksvæðum.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Í 1. mgr. 61. gr. EES-samningsins er að finna almennt bann við ríkisaðstoð en frá því banni eru þó ákveðnar undantekningar líkt og fram kemur í 2. og 3. mgr. 61. gr. EES-samningsins og eru þær undanþágur útfærðar í leiðbeinandi reglum ESA um ríkisaðstoð. Samkvæmt leiðbeiningum ESA um svæðisbundna ríkisaðstoð fyrir tímabilið 2007–2013 fellur flutningsaðstoð undir rekstrarstyrki (e. operating aid).
Almennt er óheimilt að veita rekstrarstyrki sem hafa það að markmiði að lækka rekstrarútgjöld fyrirtækja en ákveðnar undanþágur eru þó veittar ef aðstoðin hefur þann tilgang að styðja við byggðaþróun. Þetta á til dæmis við um aðstoð á strjálbýlum svæðum eða svæðum sem standa höllum fæti, t.d. vegna fækkunar íbúa, fjarlægðar frá markaði, lítils íbúaþéttleika eða skertrar samkeppnisstöðu. Í raun er það í höndum EFTA-ríkjanna sjálfra að sýna fram á og rökstyðja hvaða svæði þurfa á aðstoð að halda og að sú aðstoð samrýmist reglum um rekstrarstyrki. Þó ber að hafa í huga að slík aðstoð þarf að vera almenn í eðli sínu en ekki þannig að hún hygli ákveðnum fyrirtækjum umfram önnur í sambærilegri stöðu. Ekki er heimilt að veita fyrirtækjum aðstoð sem eiga við rekstrarerfiðleika að stríða. Þá er kveðið á um að rekstraraðstoð skuli vera tímabundin og að hún skuli aflögð í áföngum.
Samkvæmt ákvæðum EES-samningsins um ríkisaðstoð, sbr. 70. mgr. III. hluta leiðbeininga ESA um svæðisbundna ríkisaðstoð fyrir tímabilið 2007–2013, er þó heimilt að veita flutningsstyrki þrátt fyrir að þeir séu ekki tímabundnir og lagðir niður í áföngum svo fremi að aðstoðin uppfylli eftirfarandi skilyrði:
1. Flutningsaðstoð sé eingöngu veitt til svæða með lítinn íbúaþéttleika.
2. Flutningsaðstoðin nær eingöngu til þess viðbótarkostnaðar sem hlýst af flutningi vara að teknu tilliti til annarra styrkja sem veittir eru vegna flutninga.
3. Flutningsaðstoð er eingöngu veitt til svæða sem þurfa að greiða hærri kostnað eða umframkostnað vegna flutnings á vörum sem framleiddar eru á þeirra heimasvæði.
4. Ekki er veitt flutningsaðstoð til útflutnings.
5. Ekki er heimilt að styrkja flutning á framleiðslu án annarrar staðsetningar, þ.e. varan verður að fara frá A til B. Vinnsla jarðefna, vatnsafls o.s.frv. fellur því ekki hér undir.
6. Flutningsaðstoð verður að vera í formi endurgreiðslu og reiknast í hlutfalli við kostnað og lengd ferðar.
7. Flutningsaðstoðin verður að vera mælanleg yfir tíma og á grundvelli mælieininga, sbr. tonn/km.
8. Sýna þarf fram á kostnað og hlutfallstölur í samræmi við flutningsaðstoðina og leggja fram skýrslu þess efnis. Þá skal aðstoðin taka mið af fyrirframskilgreindum útgjöldum eða kostnaði og takmarkast við ákveðið hlutfall af þeim kostnaði.
9. Flutningsaðstoðin skal miðast við að valin sé ódýrasta og stysta leiðin.
10. Taka skal tillit til umhverfisþátta þegar valin er flutningsleið.
Endurskoða ber flutningsaðstoðina reglulega til að tryggja að hún hafi langtímaáhrif á byggðaþróun. Þá þarf aðstoðin að vera gegnsæ og ber aðildarríkjum samkvæmt viðmiðum á NUTS-þrepi að sýna fram á sundurliðun á heildarútgjöldum til styrkþega og gera nánari grein fyrir 10 stærstu styrkþegum, þ.e. í hvaða iðnaði þeir starfa og upphæð styrks sem þeir fengu úthlutað.
Samkvæmt bókun 3 við samninginn milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls ber aðildarríkjum almennt að tilkynna ESA um fyrirhugaða ríkisaðstoð og bíða samþykkis eftirlitsstofnunarinnar áður en aðstoðin er veitt. Stjórnvöld þurfa þó ekki að leita samþykkis ESA ef framlög til hvers fyrirtækis fara ekki á þriggja ára tímabili yfir 200.000 evrur, eða sem nemur um 33 millj. kr. samkvæmt gengisskráningu frá 1. ágúst 2011. Er hér átt við svokallaðar de minimis reglur, um beitingu ríkisaðstoðarreglna gagnvart lágmarksaðstoð, sbr. reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 1998/2006 um beitingu 87. og 88. gr. sáttmálans varðandi minniháttaraðstoð, sem tekin var upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 29/2007 sem birt var 9. ágúst 2007 í EES-viðbæti við stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 38, bls. 34. Reglugerðin var birt 14. maí 2009 í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 25, bls. 143.
Frumvarpið gerir eins og áður segir ráð fyrir að styrkir geti að hámarki verið 200.000 evrur á þriggja ára tímabili og falla umræddir styrkir því undir fyrrgreindar reglur um minniháttaraðstoð og er umrædd ríkisaðstoð því ekki tilkynningarskyld til ESA. Þrátt fyrir að stjórnvöld þurfi ekki að tilkynna ríkisaðstoðina til ESA ákvað efnahags- og viðskiptaráðuneytið, í samvinnu við fjármálaráðuneytið, að upplýsa stofnunina um innihald frumvarpsins.
Fyrir liggur að ef fjárhæð hármarksaðstoðar væri hærri yrði að leita formlega eftir samþykki ESA áður en styrkjakerfinu yrði hrint í framkvæmd.
Frumvarpið þótti ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá.
V. Samráð.
Við samningu frumvarpsins hafði ráðuneytið samráð við Byggðastofnun og Elías Jónatansson sem aðstoðaði ráðuneytið við útfærslu hugmynda og útreikninga á flutningsjöfnunarstyrkjum. Þá var fjármálaráðuneytið ráðuneytinu einnig til stuðnings við samningu frumvarpsins sökum sjónarmiða um ríkisstyrki og einnig var leitað sjónarmiða í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti um ríkisstyrki í sjávarútvegi og landbúnaði.
Leitað var álits hjá Fjórðungssambandi Vestfjarða og Atvinnuþróunarfélagi Vestfjarða sem bentu á að einnig væri þörf á flutningsjöfnunaraðgerðum fyrir verslun og þjónustu en í frumvarpinu er eingöngu lagt til að veittir verði styrkir til framleiðslufyrirtækja. Ráðuneytið hefur skoðað hvernig flutningsjöfnunarkerfum er háttað í Noregi og Svíþjóð eins og rakið er í III. kafla. Þar eru engin fordæmi um, svo að vitað sé, flutningsstyrki til verslunar og þjónustu. Við greiningu á flutningsjöfnunarkerfinu kom í ljós að það getur reynst þungt í vöfum að meta áhrif flutningskostnaðar hjá verslunum og þjónustu á landinu. Vitað er að sumar verslanir eða verslunarkeðjur bjóða sömu kjör óháð staðsetningu á landinu. Þá er frumvarpinu ætlað að styrkja framleiðslufyrirtæki en þau eru mikilvæg til að efla byggðaþróun í dreifðum byggðum og er það í samræmi við markmið byggðaaðstoðar eins og hún er skilgreind af ESA.
Atvinnuþróunarfélag Þingeyinga gerði athugasemd við að í frumvarpinu væri gert ráð fyrir að veittir væru mismunandi styrkir eftir svæðum en ekki bara eftir lengd ferðar. Eins og fram kemur í framangreindum útreikningum greiða framleiðendur á Vestfjörðum hærri flutningskostnað til eða frá innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn þótt vegalengdin geti verið styttri eða lengri í samanburði við viðmiðunarsvæði. Þá hefur Vestfjarðasvæðið lengi búið við mannfjöldafækkun. Munurinn getur hins vegar minnkað eða horfið, t.d. vegna bættra vegasamgangna. Gildistími frumvarpsins er afmarkaður svo að unnt sé að endurmeta kostnaðinn eftir svæðum og vegalengdum.
Samkeppniseftirlitið fékk frumvarpið einnig til umsagnar þar sem ráðuneytið óskaði eftir aðstoð við skilgreiningu ákveðinna hugtaka, sem og ábendingum um samkeppnissjónarmið. Í umsögn eftirlitsins kom fram að afstaða þess væri sú að almennt færu byggðastyrkir og opinber aðstoð gegn markmiðum samkeppnislaga og félli flutningsjöfnunarstyrkur þar undir. Afstaða eftirlitsins væri sú að eðlileg samkeppni væri farsælasta leiðin til að skapa eðlilegan grundvöll fyrir verðlagningu og þjónustu. Þá fengi eftirlitið ekki séð að hægt væri að halda uppi flutningsjöfnun án þess að það væri í andstöðu við markmið samkeppnislaga. Að öðru leyti áskildi eftirlitið sér rétt til að koma að frekari athugsemdum við þinglega meðferð málsins. Sem ráðuneyti samkeppnismála tekur efnahags- og viðskiparáðuneytið undir þau sjónarmið Samkeppniseftirlitsins að almennt sé farsælast að frjáls samkeppni ráði verðlagningu og þjónustu. Hins vegar er ekki hægt að líta fram hjá því að nauðsynlegt getur verið að grípa til einhvers konar aðgerða til að styrkja landsbyggðina. Eins og fram hefur komið eru reglur frumvarpsins sniðnar að ríkisstyrkjakerfi Evrópusambandsins en þeim reglum er ætlað að tryggja að við veitingu styrkja sé ekki vegið um of að frjálsri samkeppni. Ráðuneytið telur því réttlætanlegt að veita þá styrki sem hér um ræðir.
VI. Mat á áhrifum.
Verði frumvarpið að lögum mun það hafa jákvæð áhrif fyrir byggðir landsins sem eru staðsettar fjarri markaði en framleiðsla er einn af hornsteinum byggðaþróunar og atvinnusköpunar. Í flestum tilvikum eru framleiðendur á landsbyggðinni að flytja vöru sína á markað á höfuðborgarsvæðinu eða á erlendan markað. Útflutningshöfnum hefur fækkað á síðustu árum og eru nú aðeins fastar áætlanir farnar frá Reykjavíkurhöfn, með viðkomu í Vestmannaeyjum og Mjóeyrarhöfn á Reyðarfirði, þótt eitthvað sé um það að fiskafurðir fari beint frá öðrum höfnum með leiguskipi, sbr. Höfn í Hornafirði. Ljóst er því að margir framleiðendur þurfa að flytja vöru sína langar leiðir til þess að koma henni á markað og greiða fyrir það hærri kostnað. Með því að jafna samkeppnisstöðu framleiðenda eru vonir bundnar við að framleiðslufyrirtæki sjái áfram hag sinn í því að stunda framleiðslu á svæðum sem eru fjarri markaði og nýta áfram þau sóknartækifæri sem til staðar eru á landsbyggðinni. Þannig eru tækifæri til fjölbreyttrar atvinnustarfsemi aukin sem jafnframt hefur jákvæð áhrif á byggðaþróun.
Í könnun sem Byggðastofnun lét gera fyrir sig á árinu 2005 kemur fram að karlar séu líklegri til þess að reka stór framleiðslufyrirtæki en konur verslunar- og þjónustufyrirtæki. Greina má sömu niðurstöður í atvinnuskýrslum Framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins (WES), en síðasta skýrsla var gefin út 2008. Ekki er til nýrri könnun en það er mat Byggðastofnunar að þessi skipting hafi lítið breyst. Samkvæmt þessum niðurstöðum má ætla að flutningsjöfnunin hafi jákvæð áhrif á stöðu karla. Hins vegar eru konur að sækja í sig veðrið og þeim fer fjölgandi sem koma að rekstri framleiðslufyrirtækja, hvort sem er í formi einyrkja eða fyrirtækja. Þar sem ekki er sett neitt lágmark á styrkfjárhæð vegna flutningskostnaðar ætti styrkurinn að hafa jákvæð og hvetjandi áhrif á alla framleiðendur sem starfa sjálfstætt, hvort sem um er að ræða konur eða karla.
Í meðferð frumvarpsins höfðu hagsmunaaðilar áhyggjur af því að flutningsfyrirtæki mundu velta endurgreiðslum sem framleiðendur fá út í verðlagið. Það er mat þeirra sem komu að frumvarpsvinnunni að mikilvægt sé að treysta á heilbrigða og virka samkeppni flutningsfyrirtækja hvað þetta varðar. Á sama hátt verður flutningsfyrirtækjum veitt aðhald með framlagningu árlegrar skýrslu ráðherra til Alþingis þar sem m.a. verður fjallað um þróun flutningskostnaðar.
Eins og greint er frá í V. kafla fékk Samkeppniseftirlitið frumvarpið til umsagnar. Um mat á samkeppnissjónarmiðum vísast til V. kafla athugasemdanna.
Frumvarpið felur í sér kostnað fyrir ríkissjóð eins og nánar er greint frá í kostnaðarmati fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins. Þá mun það auka umsvif efnahags- og viðskiptaráðuneytisins sem fer með stjórnsýslulegan hluta flutningsjöfnunarkerfisins hvað varðar afgreiðslu umsókna, greiðslur til styrkþega og eftirlit.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Eins og fyrr segir er kveðið á um að veittir séu flutningsjöfnunarstyrkir, í samræmi við ákvæði frumvarpsins, vegna framleiðslu sem fellur undir C-bálk í ÍSAT2008, íslensku atvinnugreinaflokkuninni. ÍSAT2008 atvinnugreinaflokkunin tók gildi 1. janúar 2008 á Íslandi. Flokkunin er byggð á atvinnugreinaflokkun Evrópusambandsins, NACE Rev. 2, sem gildir í öllum ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins. Flokkuninni er beitt í fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra og í opinberri hagskýrslugerð af Hagstofu Íslands.
Innleiðing flokkunarkerfisins er lögbundin samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Atvinnugreinaflokkun er meðal mikilvægustu flokkunarkerfa í hagskýrslugerð, þar sem samræmt flokkunarkerfi tryggir samanburðarhæfni á hagstærðum atvinnulífsins milli þjóða. Öllum lögskráðum félögum og einstaklingum í atvinnurekstri ber samkvæmt því að hafa skráða starfsemi samkvæmt ÍSAT2008 í fyrirtækjaskrá. Flokkunina má finna á heimasíðu Hagstofu Íslands.
Um 3. gr.
Í 1. tölul. hugtakið „byggðakort“ skilgreint þannig að um sé að ræða kort af Íslandi sem Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur með ákvörðun nr. 378/06/COL samþykkt fyrir árin 2008–2013 þar sem fram kemur á hvaða svæðum á Íslandi er heimilt að veita byggðaaðstoð og að hvaða marki. Á grundvelli leiðbeininga ESA um svæðisbundna ríkisaðstoð fyrir árin 2008–2013 hafa ríki hins Evrópska efnahagssvæðis fengið samþykkt byggðakort sem afmarkar hvaða byggðaaðstoð er heimil hjá viðkomandi ríki. Samkvæmt því byggðakorti sem gildir á Íslandi mega íslensk stjórnvöld veita byggðastyrki til verkefna í landsbyggðarkjördæmunum þremur, þ.e. Norðvesturkjördæmi, Norðausturkjördæmi og Suðurkjördæmi.
Hugtökin „flutningsjöfnun“ og „flutningsjöfnunarstyrkur“ eru skilgreind í 2. og 3. tölul. Flutningsjöfnun er aðgerð sem miðar að því að jafna flutningskostnað framleiðenda sem greiða hærri kostnað vegna flutnings á framleiðslu en aðrir og sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og flutningsjöfnunarstyrkur er styrkur sem veittur er framleiðendum sem greiða hærri kostnað en aðrir við flutning á vöru til eða frá styrksvæðum og staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn.
Með flutningskostnaði er skv. 4. tölul. átt við kostnað sem stofnað er til vegna flutnings á vöru innan landamæra. Þá er jafnframt tekið fram að virðisaukaskattur og hvers konar endurgreiðsla af hendi flutningsaðila teljist ekki til flutningskostnaðar. Með endurgreiðslu af hendi flutningsaðila er t.d. átt við að ef flutningsaðili veitir afslátt af einhverjum toga eða endurgreiðir kostnað, t.d. af því að greitt er á ákveðnu formi eða fyrir ákveðinn tíma, þá ber að draga það frá kostnaði við flutninga. Þannig ber að finna þá raunverulegu fjárhæð sem framleiðandi greiddi fyrir flutninginn og á hann eingöngu rétt á styrkjum vegna þeirrar fjárhæðar. Að sama skapi ber að draga frá flutningskostnaði aðra styrki sem veittir hafa verið vegna flutninga. Þar sem frumvarpið tekur til margs konar framleiðslu er ekki hægt að útiloka að í einhverjum tilfellum sé nú þegar verið að veita styrki vegna flutningskostnaðar. Er því skýrt tekið fram í frumvarpinu að draga eigi slíka styrki frá þegar flutningskostnaður er fundinn út. Þá telst kostnaður vegna hleðslu og geymslu á vöru ekki til flutningskostnaðar enda er sá kostnaður ekki einskorðaður við landsbyggðina.
Samkvæmt 5. tölul. er flutningsaðili sá sem með samningi tekur að sé vöruflutning fyrir annan, eiganda, sendanda eða móttakanda vöru.
Þá segir í 6. tölul. að framleiðandi sé einstaklingur eða lögaðili sem stundar framleiðslu á vöru. Samkvæmt 7. tölul. er framleiðsla ummyndun efnis í nýjar afurðir eins og skilgreint er í C-bálk í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008. Í 8. og 9. tölul. er síðan að finna skilgreiningu á hugtökunum „fullunnin vara“ og „hálfunnin vara“. Í skýringum við C-bálk ÍSAT2008 segir m.a. að framleiðsla felist í eðlisfræðilegri eða efnafræðilegri ummyndun efnis, efna eða eininga þannig að úr verði nýjar afurðir, þótt þessi skilgreining dugi ekki sem ein algild viðmiðun. Framleiðsla getur verið fullunnin í þeim skilningi að hún er tilbúin til nýtingar eða neyslu eða hálfunnin, þ.e. ílag í frekari framleiðslu. Til dæmis er framleiðsla sem fæst úr álhreinsun það ílag sem notað er við frumframleiðslu áls, hráál er ílagið í vírdrátt áls og álvír er ílagið í framleiðslu unninna vírafurða. Þótt endurnýting úrgangs geti falið í sér ummyndun efnis telst hún ekki til framleiðslu. Megintilgangur slíkrar starfsemi er meðhöndlun eða vinnsla úrgangs og þess vegna er hún flokkuð í bálk E (vatnsveita, skólpveitur, meðhöndlun úrgangs og afmengun). Framleiðsla á nýjum vörum (andstætt endurunnu hráefni) sé þó flokkuð með framleiðslu jafnvel þótt úrgangur sé notaður sem ílag í slíkri vinnslu. Til dæmis sé framleiðsla silfurs úr filmuúrgangi talin vera framleiðsluferli. Þá segir jafnframt að mörk milli framleiðslu og annarra bálka í flokkunarkerfinu geti verið óskýr en að jafnaði feli starfsemin í framleiðslubálkinum í sér ummyndun efnis í nýjar afurðir og að útkoma framleiðslunnar sé ný vara. Á hinn bóginn getur starfsemi verið flokkuð í öðrum bálkum jafnvel þótt hún feli í sér umbreytingarferli (þ.e. starfsemin ekki flokkuð sem framleiðsla) og meðal þessa sé t.d. skógarhögg, vinnsla málmgrýtis og annarra jarðefna, mannvirkjagerð og starfsemi við samsetningu sem fer fram á byggingarsvæði og starfsemi við pökkun, endurpökkun og átöppun afurða.
Í 10. tölul. er að finna skilgreiningu á því hvað telst staðsetning fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn en framleiðendur teljast staðsettir fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn ef fjarlægðin er a.m.k. 245 km. Er það gert í samræmi við sjónarmið ESA um flutningsjöfnunarstyrki og markmið með byggðaaðstoð.
Í 11. tölul. er að finna skilgreiningu á hugtakinu „vara“ en þar segir að átt sé við fullunna eða hálfunna vöru. Eru þar með tekin af öll tvímæli um að þegar rætt er um vöru í frumvarpinu getur verið átt við hvort sem er hálfunna eða fullunna vöru.
Um 4. gr.
Samkvæmt ákvæðum EES-samningsins um ríkisaðstoð, sbr. 70. mgr. III. hluta leiðbeininga um ríkisaðstoð, er heimilt að veita ótímabundna flutningsstyrki að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Er þar m.a. gert að skilyrði að svæðin sem styrkirnir eru veittir til séu með lítinn íbúaþéttleika, eins og skilgreint er í byggðakortum aðildarríkja, og að sýnt sé fram á að svæðin þurfi að greiða hærri kostnað vegna flutnings á vörum til eða frá markaði. Skilyrðin eru því sett til að tryggja samræmi við ríkisstyrkjareglur EES-samningsins.
Eins og fram kemur í athugasemdum með 3. gr. mega íslensk stjórnvöld, samkvæmt því byggðakorti sem gildir á Íslandi, veita byggðastyrki til verkefna í landsbyggðarkjördæmunum þremur, þ.e. Norðvesturkjördæmi, Norðausturkjördæmi og Suðurkjördæmi. Styrksvæðum er skipt upp í tvö svæði og tilheyra sveitarfélögin Árneshreppur, Bolungarvíkurkaupstaður, Bæjarhreppur, Ísafjarðarbær, Kaldrananeshreppur, Reykhólahreppur, Strandabyggð, Súðavíkurhreppur, Tálknafjarðarhreppur og Vesturbyggð svæði 2 en öll önnur svæði sem uppfylla fyrrgreind skilyrði tilheyra svæði 1. Þar sem ekki er útilokað að breytingar geti orðið á skipan eða nöfnum sveitarfélag á gildistíma frumvarpsins er tekið fram að miða skuli við 1. janúar 2012 þegar metið er hvort landsvæði flokkist á svæði 1 eða 2. Verði breytingar á gildistímanum tilheyra öll svæði, sem falla undir fyrrgreinda upptalningu 1. janúar 2012, svæði 2.
Við könnun á flutningskostnaði, sem lýst er í almennum athugasemdum með frumvarpinu, kom í ljós að framleiðendur á Vestfjörðum greiða hærri kostnað vegna flutnings en önnur svæði sem eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn. Er það ástæða þess að Vestfirðir eru flokkaðir sérstaklega. Nánar er fjallað um útreikning flutningsjöfnunarstyrkja í athugasemdum við 6. gr.
Um 5. gr.
Þá segir í 2. mgr. að einstaklingar í atvinnurekstri geti átt rétt á flutningsjöfnunarstyrkjum ef þeir eru með lögheimili á styrksvæði. Þá geta lögaðilar átt rétt á flutningsjöfnunarstyrkjum ef þeir eru með starfsemi og skráða heimilisfesti á styrksvæði. Þar sem töluvert er um lítinn framleiðsluiðnað á landsbyggðinni er mikilvægt að einskorða reglur frumvarpsins ekki við lögaðila enda markmið frumvarpsins að styðja við allan framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á svæðum sem eru fjarri markaði og geta einyrkjar spilað þar stórt hlutverk.
Þegar vara er flutt skal ávallt velja hagkvæmustu flutningsleið sbr. 3. mgr. Skiptir þá engu hvort hún er á sjó, landi eða lofti. Í því sambandi skal meta saman lengd ferðar og kostnað enda getur í einhverjum tilfellum verið ódýrara að flytja lengri leið en styttri. Er þetta skilyrði í samræmi við ríkisstyrkjareglur EES-samningsins.
Styrkir eru veittir bæði vegna flutnings til og frá styrksvæði líkt og kveðið er á um í 4. mgr. Veittir eru styrkir vegna flutnings frá styrksvæði ef framleiðslan er annaðhvort fullunnin eða hálfunnin vara en skilyrðið er að varan hafi farið í gegnum eitthvert framleiðsluferli á svæðinu. Til að framleiðsla geti átt sér stað þarf framleiðandi oft á annarri vöru að halda, þ.e. hrávöru eða hálfunninni vöru sem flytja þarf til styrksvæðis. Þar sem markmið frumvarpsins er að styðja við framleiðsluiðnað á landsbyggðinni er ekki síður mikilvægt að veita framleiðendum styrk til flutnings á vörum til styrksvæðis sem eru nauðsynlegar vegna framleiðslu eins og á vörum frá því. Er þetta í samræmi við sænskar og norskar reglur um flutningsjöfnunarstyrki.
Samkvæmt sænskum reglum um flutningsjöfnunarstyrki eru styrkir eingöngu veittir ef flutt er með viðurkenndum flutningsaðila og reglurnar um minniháttaraðstoð heimila ekki að veittir séu styrkir til flutningsfyrirtækja. Í frumvarpinu er því sett sú meginregla að eingöngu séu veittir styrkir ef vara er flutt með viðurkenndum flutningsaðila, sbr. 5. mgr., en hugtakið „flutningsaðili“ er skilgreint í 5. tölul. 3. gr. Á Íslandi er staðan hins vegar sú að í einhverjum tilfellum eiga framleiðendur sjálfir farartæki sem þeir nota til flutnings á vörum. Þá getur verið hagkvæmara fyrir einstaklinga sem framleiða vöru að flytja hana sjálfir. Í frumvarpinu er því gert ráð fyrir að framleiðanda sé heimilt að flytja vöru sína sjálfur svo fremi að kostnaði vegna flutninga til eða frá styrksvæði sé haldið aðgreindum frá öðrum kostnaði í bókhaldi framleiðanda. Jafnframt sé sölutölum til mismunandi styrksvæða haldið aðgreindum svo að hægt sé að sjá hversu mikill hluti flutningskostnaðar stafar af flutningi sem uppfyllir skilyrði frumvarpsins um lengd ferðar. Í III. kafla frumvarpsins er fjallað um framkvæmd styrkveitinga og er þar nánar kveðið á um hvernig standa skuli að umsókn um flutningsjöfnunarstyrki og hvaða gögnum framleiðendur þurfa að skila til að geta fengið styrk.
Í 6. mgr. er lagt til að ekki verði veittir styrkir til aðila sem skulda skatta eða gjöld til ríkis eða sveitarfélaga hér á landi og í 7. mgr. er lagt til að ekki séu veittir styrkir til þeirra sem hafa verið úrskurðaðir gjaldþrota á síðustu fimm árum.
Í 8. mgr. segir að ekki séu veittir flutningsjöfnunarstyrkir vegna útflutnings. Með því er áréttað að ekki verður veittur styrkur vegna flutningskostnaðar frá landinu þrátt fyrir að markaður framleiðanda sé erlendis. Sé markaður framleiðanda erlendis er heimilt að veita flutningsjöfnunarstyrki vegna flutnings frá framleiðslustað til útflutningshafnar að öðrum skilyrðum frumvarpsins uppfylltum. Líkt og fram kemur í almennum athugasemdum eru reglur frumvarpsins sniðnar að styrkjakerfum í Svíþjóð og Noregi sem samþykkt hafa verið af framkvæmdastjórn Evrópusambandsins og ESA. Þá hefur jafnframt verið greint frá því að þrátt fyrir að sú aðstoð sem kveðið er á um í lögunum falli utan ríkisstyrkjakerfis EES- samningsins, þar sem sett er þak á fjárhæð styrkja, sé kerfið gert þannig úr garði að það samræmist evrópskum reglum. Samkvæmt ríkisstyrkjareglum EES-samningsins er óheimilt að veita flutningsjöfnunarstyrki til útflutnings og er sú regla lögð til hér.
Um 6. gr.
Eins og fram kemur í almennum athugasemdum hefur verið gerð greining á flutningskostnaði. Talsverður munur er á flutningskostnaði eftir vegalengd frá Reykjavík og eru frávik á kostnaði við flutninga til og frá Vestfjörðum á vörum yfir 10% en um og undir 10% á öðrum svæðum. Af þeim sökum er í 2. mgr. kveðið á um að framleiðendur á svæði 1 fái 10% endurgreiðslu af flutningskostnaði ef lengd ferðar er a.m.k. 245 km. Þá er gert ráð fyrir að framleiðendur á svæði 2 fái 10% endurgreiðslu af flutningi á vöru, sbr. 4. mgr. 5. gr., ef lengd ferðar er 245–390 km en 20% ef lengd ferðar er meiri en 390 km. Er því gerður greinarmunur á svæðum þegar lengd ferðar er meiri en 390 km og er það í samræmi við útkomu fyrrgreindra rannsókna á flutningskostnaði, líkt og nánar er lýst í almennum athugasemdum.
Í frumvarpinu er sett þak á styrki og nemur það 200.000 evrum á þriggja ára tímabili. Við umreikning yfir í íslenskar krónur skal miða við gengi sem ESA gefur út og birt er í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins og á vef stofnunarinnar. Inn í þá fjárhæð skal einnig reikna aðra styrki sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum. Í þessu sambandi eru þó undanskildir sérstakir styrkir sem aðili hefur fengið samkvæmt styrkjareglum sem ESA hefur samþykkt. Með því að setja þetta hámark á styrki fellur umrædd ríkisaðstoð undir reglur ESA um minniháttaraðstoð og er þar af leiðandi ekki tilkynningarskyld til ESA. Nánar er fjallað um ríkisstyrkjareglur EES-samningsins í almennum athugasemdum.
Það styrkjakerfi sem kveðið er á um í lögunum er nýtt í íslenskri löggjöf. Það er því ekki útilokað að setja þurfi frekari reglur um útreikning flutningsjöfnunarstyrkja til skýringar og fyllingar þeim sem í lögunum eru. Af þeim sökum er í 10. gr. frumvarpsins kveðið á um að ráðherra sé heimilt að setja nánari reglur um útreikning flutningsjöfnunarstyrkja.
Um 7. gr.
Efnahags- og viðskiptaráðherra leggur mat á umsóknir og kallar eftir þeim gögnum sem nauðsynleg eru.
Sækja skal um styrk fyrir eitt almanaksár í senn og umsókn um styrk skal skilað eigi síðar en 31. mars ár hvert. Styrkur er greiddur út eftir að umsókn um styrk hefur verið samþykkt. Þá er kveðið á um að umsækjendur beri ábyrgð á því að þær upplýsingar sem fram koma í umsókn séu réttar og ekki sé sótt um styrk sem er hærri en sú hámarksfjárhæð sem kveðið er á um í 3. mgr. 6. gr., sem nemur 200.000 evrum á þriggja ára tímabili. Inn í þá fjárhæð skal einnig reikna aðra styrki sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum. Með því að setja þetta hámark á styrki fellur umrædd ríkisaðstoð undir reglur ESA um minniháttaraðstoð og er þar af leiðandi ekki tilkynningarskyld til ESA.
Styrkveitingar eru í formi endurgreiðslu gegn framlögðum reikningum. Er það í samræmi við þau skilyrði sem sett eru á grunvelli ákvæða EES-samningsins um ríkisaðstoð.
Í 10. gr. frumvarpsins er að finna heimild fyrir ráðherra til að setja reglur um umsókn og greiðslu flutningsjöfnunarstyrkja en líkt og áður hefur komið fram er talið æskilegt að reglur um fylgigögn með umsókn og endurgreiðslu styrkja sé í reglugerð á meðan verið er að afla reynslu á því hvernig kerfið reynist.
Um 8. gr.
Ástæða þess að endurgreiða ber styrk í heild sinni í slíkum tilvikum er að það er skilyrði fyrir beitingu reglna um minniháttaraðstoð samkvæmt reglugerð ESB nr. 1998/2006. Í 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar segir að heildarfjárhæð minniháttaraðstoðar, sem er veitt einu fyrirtæki, skuli ekki fara yfir 200.000 evrur á þriggja reikningsára tímabili. Þessi efri mörk gilda óháð því í hvaða formi minniháttaraðstoðin er eða hvaða markmið eru sett. Þá segir að ef heildarfjárhæð aðstoðar sem er veitt innan ramma aðstoðarráðstöfunar samkvæmt reglugerðinni fer yfir þessi efri mörk geti sú aðstoð ekki fallið undir heimild reglugerðarinnar, ekki heldur sá hluti hennar sem fer ekki yfir efri mörkin. Í slíku tilviki er hvorki hægt að krefjast ávinnings samkvæmt heimildum reglugerðarinnar vegna aðstoðarráðstafananna á þeim tíma sem aðstoðin er veitt né heldur síðar.
Ber styrkþega að endurgreiða styrk með vöxtum sem Seðlabanki Íslands ákveður og birtir skv. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá þeim tíma er greiðslan átti sér stað og þar til endurgreiðsla fer fram. Jafnframt skal styrkþegi greiða dráttarvexti skv. 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim tíma er sannanlega var lögð fram krafa um endurgreiðslu. Vextir skulu þó ekki greiddir ef endurgreiðsla fer fram innan 30 daga frá því að styrkurinn var greiddur út og það sama á við um greiðslu dráttarvaxta ef endurgreiðslan fer fram innan 30 daga frá því að krafa um endurgreiðslu var gerð. Er hér um að ræða sams konar reglur og finna má í lögum nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um svæðisbundna flutningsjöfnun.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að framleiðendur á tilgreindum landsvæðum geti sótt um flutningsjöfnunarstyrki úr ríkissjóði til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins og fengið þannig hluta af flutningskostnaði sínum endurgreiddan. Framleiðendur geta verið hvort sem er einstaklingar með lögheimili eða lögaðilar með heimilisfesti á styrksvæði. Til að framleiðsla á vöru teljist styrkhæf þarf hún að falla undir þá framleiðslu sem skilgreind er í C-bálki í íslensku atvinnugreinaflokkuninni ÍSAT2008. Þar getur verið um að ræða framleiðslu á matvælum og drykkjarvörum, tækjabúnaði, fatnaði og áli svo dæmi séu nefnd. Þá þarf framleiðslan sem flutt er frá styrksvæði annaðhvort að vera fullunnin eða hálfunnin vara. Ef vara fer til styrksvæðis getur hún verið hrávara eða hálfunnin vara sem er nauðsynleg til þess að endanlega framleiðsla geti farið fram á styrksvæðinu. Til styrksvæða teljast þau svæði þar sem heimilt er að veita byggðaaðstoð samkvæmt byggðakorti ESA en það eru landsvæði sem tilheyra kjördæmunum þremur, Norðvestur-, Norðaustur- og Suðurkjördæmi. Í frumvarpinu er þó gert ráð fyrir að lengd ferðar frá áfangastað þurfi að vera að lágmarki 245 km til að framleiðandi eigi kost á að sækja um styrki. Svæðunum er síðan skipt upp í svæði 1 og 2. Framleiðendur á svæði 1 sem flytja vörur með viðurkenndum flutningsaðila eða flytja sjálfir vörur að uppfylltum skilyrðum frá eða til styrksvæða geta fengið 10% styrk ef lengd ferðar er að lágmarki 245 km. Framleiðendur á svæði 2 geta fengið 10% styrk ef lengd ferðar er að lágmarki 245 km en 20% styrk ef lengd ferðar er meiri en 390 km. Ekki er sett neitt lágmark á styrkfjárhæð og tryggir það einyrkjum í framleiðsluiðnaði jafnan möguleika á styrkveitingum á við stór framleiðslufyrirtæki. Hins vegar gerir frumvarpið ráð fyrir því að sett sé þak á styrki þannig að yfir þriggja ára tímabil geti hann ekki numið hærri fjárhæð en 200 þús. evrum á hvern aðila eða sem svarar til um 32 m.kr. Inn í þá fjárhæð eru einnig reiknaðir aðrir styrkir sem framleiðandi hefur fengið frá opinberum aðilum.
Jöfnun flutningskostnaðar fyrir dreifbýlið hefur verið til umræðu með reglulega um margra ára skeið og nokkrar skýrslur hafa verið birtar um efnið. Það fyrirkomulag flutningsjöfnunar sem kveðið er á um í frumvarpinu er að norskri fyrirmynd og var m.a. tillaga meiri hluta starfshóps sem skipaður var af efnahags- og viðskiptaráðherra í desember árið 2007 til að fjalla um málefnið. Í tengslum við þetta frumvarp liggur hins vegar ekki fyrir af hálfu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins sérstök úttekt á heildarsamkeppnisstöðu framleiðslufyrirtækja á viðkomandi landsvæðum, þ.m.t. með tilliti til annarra þátta, t.d. húsnæðiskostnaðar, þannig að hægt væri að leggja mat á hvaða vægi flutningskostnaður hefur til að treysta þá stöðu og í hvaða mæli ríkisstyrkur geti náð þeim tilgangi, svo sem ef notað er 10% styrkhlutfall fremur en t.d. 20%. Engu síður má ráða af ýmsum fyrri athugunum að lækkun flutningskostnaðar hafi verulega þýðingu til að breyta samkeppnisstöðunni. Þó verður einnig að taka með í reikninginn að nokkur óvissa er um að hve miklu leyti styrkirnir kunna að leiða til hækkana á verði fyrir flutningsþjónustu og að þeir renni þar með að hluta til fyrirtækja í þeirri starfsemi. Í þessu sambandi er einnig ástæða til að hafa í huga að landflutningar njóta þegar ívilnunar í þeirri mynd að stórflutningabifreiðar greiða ekki þungaskatt eða önnur gjöld í samræmi við það niðurbrot sem þær valda á vegakerfinu og leiðir til aukinnar viðhaldsþarfar.
Ljóst er að slíkir ríkisstyrkir þurfa að vera þannig úr garði gerðir að þeir uppfylli skilyrði EES-samningsins. Einnig hlýtur að þurfa að meta slíkt fyrirkomulag með hliðsjón af ábendingum sem komið hafa fram frá Samkeppniseftirlitinu um að þessir styrkir kunni að fara gegn markmiðum samkeppnislaga en eins og fram kemur í greinargerð frumvarpsins er þá einkum litið til hlutverks ríkissjóðs við að styrkja forsendur fyrir atvinnustarfsemi á landsbyggðinni.
Efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur gert áætlun um umfang vöruflutninga til og frá þeim svæðum sem njóta munu niðurgreiðslna. Samkvæmt henni er áætlað að rúmlega 400 aðilar stundi þar einhvers konar framleiðslu sem falli undir frumvarpið og að heildarflutningskostnaður vegna hennar geti verið rúmlega 2 milljarðar kr. á ári. Áætlað er að niðurgreiðslur ríkisins til flutningsjöfnunar í þessari framleiðslu gætu numið um 230 m.kr. Það veikir nokkuð þessa áætlun að hún er byggð á tveggja ára gömlum gögnum og tekur ekki til allra fyrirtækja á styrkhæfum svæðum. Þá má gera ráð fyrir hærri kostnaði í framtíðinni þar sem líklegt er að þeir seljendur sem greiða fyrir flutning á aðföngum hætti því ef kaupandinn fær hann að hluta endurgreiddan. Á móti vegur til lækkunar á áætluðum niðurgreiðslum að framleiðsla hefur dregist saman á undanförnum árum og einnig eru sjávarafurðir núna í meiri mæli fluttar beint frá framleiðslustað með leiguskipum á erlenda markaði.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að fyrirkomulag þessara ríkisstyrkja verði með þeim hætti að framleiðendum á styrkhæfum svæðum verði veittur réttur til greiðslna úr ríkissjóði uppfylli þeir almenn skilyrði um niðurgreiðslu flutningskostnaðar. Engin takmörk eru sett á heildarfjárhæð þeirrar kröfu sem myndast á ríkissjóð með þeim hætti og getur það valdið óvissu um útgjöld vegna styrkjanna. Þessi umbúnaður kann að leiða til þess að skuldbindingar til greiðslu úr ríkissjóði verði umfram fjárheimildir fjárlaga og að sækja þurfi um auknar fjárheimildir vegna þeirra til Alþingis eftir á. Dæmi eru um verulegar umframgreiðslur sem leitt hefur af áþekkum umbúnaði styrkjakerfis fyrir endurgreiðslur framleiðslukostnaðar við kvikmyndagerð. Í þessu frumvarpi sem hér er til umfjöllunar eru þó reistar skorður við því að framleiðendur fái styrki umfram tiltekið hámark á þriggja ára tímabili og ætti það að varna örum vexti skuldbindinga. Fjármálaráðuneytið telur þetta þó vera óheppilegt fyrirkomulag fyrir fjárstjórnarvald Alþingis og stjórn ríkisfjármála. Fjárheimildir slíks styrkjakerfis ætti fremur að ákvarða fyrir fram í árlegum fjárlögum og vægi stuðningsins við framleiðendur að ráðast af því. Benda má á að einnig þekkjast dæmi um slíkan umbúnað sbr. niðurgreiðslur á raforku til húshitunar sem fara eftir þeirri fjárveitingu sem ákveðin er í fjárlögum viðkomandi árs. Með svipuðum hætti ætti t.d. að vera hægt að haga flutningsjöfnunarstyrkjum þannig að þeir nemi allt að tilteknu hlutfalli kostnaðar en að það ráðist af fjárheimild hvort það hlutfall næst að fullu eða skerðist hlutfallslega jafnt hjá öllum við úthlutun ársins.
Styrkjakerfinu fylgir ýmis umsýsla, m.a. við afgreiðslu umsókna og útgreiðslur styrkja, sem frumvarpið gerir ráð fyrir að efnahags- og viðskiptaráðuneytið annist um. Auk þess verði ráðuneytinu ætlað að skila árlegri skýrslu til Alþingis og er tilgreint í frumvarpinu að þar skuli m.a. koma fram þróun flutningskostnaðar, fjöldi umsækjenda á styrktartímabili, fjöldi samþykktra styrkþega og heildarfjárhæð styrkveitinga með sundurliðun eftir framleiðslustarfsemi og styrksvæðum. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið gerir ráð fyrir að til að sinna þessu þurfi það að bæta við sig einu stöðugildi og að árlegur kostnaður sem því fylgi nemi 10 m.kr. auk 2,5 m.kr. stofnkostnaðar í byrjun. Álitamál er hvort ekki gæti verið hagkvæmara að setja þessa umsýslu í hendur stjórnvöldum sem hafa nú þegar yfir að ráða nauðsynlegri reynslu og upplýsingum til að sinna framkvæmdinni, svo sem skattyfirvöldum eða e.t.v. Fjársýslu ríkisins, þannig að dregið verði úr umsýslukostnaði ríkisins.
Verði frumvarpið lögfest óbreytt bendir lausleg áætlun til þess að útgjöld ríkissjóðs gætu aukist um nálægt 230 m.kr. á næsta ári vegna styrkveitinganna. Ýmsir óvissuþættir geta þó haft áhrif á þróun útgjaldanna og er erfitt að segja fyrir um með nokkurri vissu hver endanleg útkoma verður ef styrkirnir ráðast ekki af fyrir fram ákveðinni fjárheimild. Því til viðbótar reiknar efnahags- og viðskiptaráðuneytið með því að árlegur umsýslukostnaður auki útgjöld aðalskrifstofunnar um 10 m.kr. Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2012 er gert ráð fyrir 200 m.kr. fjárheimild til styrkveitinganna. Er því útlit fyrir miðað við þá áætlun sem fyrir liggur að ákvæði frumvarpsins leiði til útgjalda umfram þá fjárheimild.
