Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 291. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 800 — 291. mál.
3. umræða.
Nefndin fjallaði um málið að nýju og fékk á sinn fund Hermann Sæmundsson, Elínu Pálsdóttur og Guðna Geir Einarsson frá innanríkisráðuneyti, Laufeyju Jóhannsdóttur frá Hvalfjarðarsveit og Davíð Pétursson frá Skorradalshreppi. Einnig voru Eydís Þ. Indriðadóttir frá Ásahreppi og Björn Steinar Pálmason frá Grundarfjarðarbæ gestir fundarins í gegnum síma. Nefndinni bárust umsagnir frá Byggðastofnun, Grundarfjarðarbæ, Mosfellsbæ, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Seyðisfjarðarkaupstað og Sveitarfélaginu Árborg. Jafnframt barst nefndinni sameiginleg umsögn frá Grímsnes- og Grafningshreppi, Hvalfjarðarsveit, Ásahreppi, Fljótsdalshreppi og Skorradalshreppi.
Við umfjöllun málsins kom fram að tilteknum umsagnaraðilum þótti meðferð þess verulega ábótavant sökum stutts umsagnarfrests. Meiri hlutinn nefndarinnar tekur undir það að umsagnarfrestur hafi verið stuttur sökum þess hve seint formlegar umsagnarbeiðnir voru sendar út. Meiri hlutinn ítrekar hins vegar að málið á sér langan aðdraganda og hefur verið rætt á vettvangi sveitarfélaga um langt skeið eins og ítarlega er gerð grein fyrir í þessu áliti. Öllum er ljóst hvað um ræðir og engum getur komið á óvart að málið liggi fyrir til samþykktar í þinginu. Málinu var dreift á Alþingi 23. október sl. og innanríkisráðherra mælti fyrir því á þingfundi 25. október sl. Síðan hefur málið verið aðgengilegt á heimasíðu þingsins og öllum frjálst að senda inn umsagnir.
Aðdragandi málsins er sá að árið 2009 skipaði þáverandi samgönguráðherra sameiginlegan starfshóp ríkis og sveitarfélaga til að vinna að heildarendurskoðun Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Meðal verkefna hópsins var að stuðla að auknum gæðum jöfnunaraðgerða og tryggja að tekið væri mið af heildaraðstæðum sveitarfélaga, bæði hvað varðar mismunandi útgjaldaþörf og tekjumöguleika. Í júní 2010 skilaði starfshópurinn tillögum sínum til ráðherra. Meðal ályktana starfshópsins var eftirfarandi:
„Þá vakti það einnig athygli starfshópsins að mörg sveitarfélög fá framlög úr Jöfnunarsjóði þrátt fyrir það að hafa heildartekjur á íbúa langt umfram landsmeðaltal. … Það er því niðurstaða starfshópsins hvað þetta varðar að afar brýnt sé að endurskoða jöfnunarkerfið með mun meiri heildarsýn á útgjaldaþörf og tekjumöguleika sveitarfélaga en er í núverandi kerfi.“
Starfshópurinn heimsótti marga landshluta haustið 2010 og kynnti niðurstöðurnar. Þær voru einnig kynntar á landsþingi Sambands íslenskra sveitarfélaga sama ár.
Árið 2011 tóku gildi breytingar á regluverki Jöfnunarsjóðs í samræmi við tilteknar tillögur starfshópsins, en áfram var unnið í vinnuhópi ráðuneytisins og sambandsins að frekari útfærslum á öðrum atriðum er lúta að heildaruppstokkun á jöfnunarkerfinu.
Fljótt kom í ljós að verkefnið væri umfangsmeira en áætlað var og þess vegna lagði vinnuhópurinn til þá breytingu, sem framkvæmd yrði strax en væri eigi að síður ákveðinn áfangi á leið að heildaruppstokkun regluverksins, að jöfnunarframlög sjóðsins til allra tekjuhæstu sveitarfélaganna yrðu felld niður. Sú tillaga var kynnt á ársfundi Jöfnunarsjóðs í október 2011 og var jafnframt greint frá því að unnið væri að reglugerðarbreytingu í samræmi við tillögu vinnuhópsins.
Reglugerðin tók gildi 1. janúar 2012, en var að hluta afturkölluð vegna mikillar andstöðu þeirra sveitarfélaga sem urðu fyrir áhrifum til lækkunar á framlögum úr Jöfnunarsjóði. Í því sambandi var einkum vísað til samkomulags um yfirfærslu grunnskólans frá árinu 1996. Var ákveðið í framhaldinu að vinna að gerð frumvarps og leita eftir því við Alþingi að styrkja stoð reglugerðarheimildar fyrir slíkri skerðingu. Ákvörðun um afturköllun reglugerðar var kynnt með bréfi frá Jöfnunarsjóði til þeirra sveitarfélaga sem um ræðir 1. ágúst sl. Þar kom m.a. eftirfarandi fram:
„Nú stendur yfir vinna í ráðuneytinu við gerð frumvarps til laga um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, með síðari breytingum. Með þeirri breytingu mun lagastoðin verða skýr hvað framangreinda skerðingu á framlögum til tekjuhárra sveitarfélaga varðar.“
Hinn 26. október sl. birti Jöfnunarsjóður sveitarfélaga áætlun um framlög til sveitarfélaga á árinu 2013. Með yfirlitinu um framlög vegna reksturs grunnskóla kom m.a. eftirfarandi fram:
„Sá fyrirvari er gerður við úthlutun framlagsins að verði frumvarp til laga um breytingu á III. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, samþykkt mun framlag ársins falla niður. Breytingin á lögunum felur í sér heimild til skerðingar framlaga til þeirra sveitarfélaga er hafa mögulegar heildarskatttekjur 50% umfram landsmeðaltal, þ.e. tekjur af útsvari og fasteignaskatti á hvern íbúa miðað við fullnýtingu þeirra tekjustofna.“
Í ljósi alls framangreinds er það skýr niðurstaða meiri hlutans að sveitarfélögin hefðu átt að vera undir það búin að til skerðingar gæti komið á framlögum til þeirra úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga á árinu 2013 í samræmi við þá tillögu sem fyrir lá og hafði verið rækilega kynnt. Fjárhagsáætlanir tveggja sveitarfélaga af þeim fimm sem um ræðir voru skoðaðar og ekki er annað að sjá en að viðkomandi sveitarfélög hafi gert ráð fyrir að umræddar breytingar mundu ná fram að ganga.
Í umsögnum umræddra sveitarfélaga kom fram að þau telji að efni frumvarpsins sé brot á samkomulagi þeirra við ríkið um flutning grunnskóla til sveitarfélaga og færslu tekjustofna á móti sem gert var árið 1996. Samband íslenskra sveitarfélaga bendir í umsögn sinni á að frumvarpið feli ekki í sér brot á samkomulaginu „af þeirri ástæðu að í samkomulaginu er ekki kveðið á um fyrirkomulag jöfnunaraðgerða til þess að tryggja sveitarfélögum fjármagn til að mæta þeim kostnaðarauka sem þau urðu fyrir vegna yfirfærslu grunnskólans“. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og telur ekki að umrætt samkomulag frá 1996 komi í veg fyrir nauðsynlegar og sanngjarnar breytingar svo að Jöfnunarsjóður geti betur rækt hlutverk sitt. Við blasir að mati meiri hlutans að löggjafinn verður að geta brugðist við breyttum tímum og aðstæðum með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi hverju sinni.
Meiri hlutinn áréttar að verði frumvarpið að lögum muni það ekki hafa fjárhagsleg áhrif á sveitarfélögin sem heild. Ekki er um að ræða lækkun á framlögum úr Jöfnunarsjóði til sveitarfélaga almennt heldur breytingu á innbyrðis skiptingu framlaga milli sveitarfélaga, í samræmi við hlutverk sjóðsins eins og því er lýst í 1. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn ítrekar einnig að markmið lagabreytingarinnar er liður í stærra verkefni, sem er að auka innbyrðis jafnvægi í jöfnunarkerfinu og að jöfnunarframlög endurspegli raunverulega þörf sveitarfélaga fyrir auknar tekjur til að mæta útgjöldum. Skýr þörf er á að fjármagn Jöfnunarsjóðsins sé nýtt betur til að létta undir með sveitarfélögum sem mest þurfa á jöfnunarframlögum að halda. Þá hefur komið fram að ef heimildarákvæðið verði ekki sett í lög sem fyrst muni það fresta því verulega að markmiðum þeim sem stefnt er að með Jöfnunarsjóði verði náð. Meiri hlutinn telur hafið yfir vafa að breyting sú sem í frumvarpinu felst sé hvort tveggja í senn, sanngjörn og tímabær.
Meiri hlutinn leggur til breytingu tæknilegs eðlis til leiðréttingar á tilvísunum í lögunum. Breytingin þarfnast ekki nánari skýringar.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
Á eftir 2. gr. komi ný grein, svohljóðandi:
Í stað tilvísunarinnar „8. gr.“ í a- og b-lið 10. gr., c-, d- og e-lið 11. gr., 2. mgr. 12. gr., 1. mgr. 13. gr. og 1. og 2. mgr. 13. gr. a laganna kemur: 8. gr. a.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 800 — 291. mál.
3. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga,
nr. 4/1995, með síðari breytingum (hlutverk Jöfnunarsjóðs
og heimild til skerðingar á framlögum hans).
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin fjallaði um málið að nýju og fékk á sinn fund Hermann Sæmundsson, Elínu Pálsdóttur og Guðna Geir Einarsson frá innanríkisráðuneyti, Laufeyju Jóhannsdóttur frá Hvalfjarðarsveit og Davíð Pétursson frá Skorradalshreppi. Einnig voru Eydís Þ. Indriðadóttir frá Ásahreppi og Björn Steinar Pálmason frá Grundarfjarðarbæ gestir fundarins í gegnum síma. Nefndinni bárust umsagnir frá Byggðastofnun, Grundarfjarðarbæ, Mosfellsbæ, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Seyðisfjarðarkaupstað og Sveitarfélaginu Árborg. Jafnframt barst nefndinni sameiginleg umsögn frá Grímsnes- og Grafningshreppi, Hvalfjarðarsveit, Ásahreppi, Fljótsdalshreppi og Skorradalshreppi.
Við umfjöllun málsins kom fram að tilteknum umsagnaraðilum þótti meðferð þess verulega ábótavant sökum stutts umsagnarfrests. Meiri hlutinn nefndarinnar tekur undir það að umsagnarfrestur hafi verið stuttur sökum þess hve seint formlegar umsagnarbeiðnir voru sendar út. Meiri hlutinn ítrekar hins vegar að málið á sér langan aðdraganda og hefur verið rætt á vettvangi sveitarfélaga um langt skeið eins og ítarlega er gerð grein fyrir í þessu áliti. Öllum er ljóst hvað um ræðir og engum getur komið á óvart að málið liggi fyrir til samþykktar í þinginu. Málinu var dreift á Alþingi 23. október sl. og innanríkisráðherra mælti fyrir því á þingfundi 25. október sl. Síðan hefur málið verið aðgengilegt á heimasíðu þingsins og öllum frjálst að senda inn umsagnir.
Aðdragandi málsins er sá að árið 2009 skipaði þáverandi samgönguráðherra sameiginlegan starfshóp ríkis og sveitarfélaga til að vinna að heildarendurskoðun Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Meðal verkefna hópsins var að stuðla að auknum gæðum jöfnunaraðgerða og tryggja að tekið væri mið af heildaraðstæðum sveitarfélaga, bæði hvað varðar mismunandi útgjaldaþörf og tekjumöguleika. Í júní 2010 skilaði starfshópurinn tillögum sínum til ráðherra. Meðal ályktana starfshópsins var eftirfarandi:
„Þá vakti það einnig athygli starfshópsins að mörg sveitarfélög fá framlög úr Jöfnunarsjóði þrátt fyrir það að hafa heildartekjur á íbúa langt umfram landsmeðaltal. … Það er því niðurstaða starfshópsins hvað þetta varðar að afar brýnt sé að endurskoða jöfnunarkerfið með mun meiri heildarsýn á útgjaldaþörf og tekjumöguleika sveitarfélaga en er í núverandi kerfi.“
Starfshópurinn heimsótti marga landshluta haustið 2010 og kynnti niðurstöðurnar. Þær voru einnig kynntar á landsþingi Sambands íslenskra sveitarfélaga sama ár.
Árið 2011 tóku gildi breytingar á regluverki Jöfnunarsjóðs í samræmi við tilteknar tillögur starfshópsins, en áfram var unnið í vinnuhópi ráðuneytisins og sambandsins að frekari útfærslum á öðrum atriðum er lúta að heildaruppstokkun á jöfnunarkerfinu.
Fljótt kom í ljós að verkefnið væri umfangsmeira en áætlað var og þess vegna lagði vinnuhópurinn til þá breytingu, sem framkvæmd yrði strax en væri eigi að síður ákveðinn áfangi á leið að heildaruppstokkun regluverksins, að jöfnunarframlög sjóðsins til allra tekjuhæstu sveitarfélaganna yrðu felld niður. Sú tillaga var kynnt á ársfundi Jöfnunarsjóðs í október 2011 og var jafnframt greint frá því að unnið væri að reglugerðarbreytingu í samræmi við tillögu vinnuhópsins.
Reglugerðin tók gildi 1. janúar 2012, en var að hluta afturkölluð vegna mikillar andstöðu þeirra sveitarfélaga sem urðu fyrir áhrifum til lækkunar á framlögum úr Jöfnunarsjóði. Í því sambandi var einkum vísað til samkomulags um yfirfærslu grunnskólans frá árinu 1996. Var ákveðið í framhaldinu að vinna að gerð frumvarps og leita eftir því við Alþingi að styrkja stoð reglugerðarheimildar fyrir slíkri skerðingu. Ákvörðun um afturköllun reglugerðar var kynnt með bréfi frá Jöfnunarsjóði til þeirra sveitarfélaga sem um ræðir 1. ágúst sl. Þar kom m.a. eftirfarandi fram:
„Nú stendur yfir vinna í ráðuneytinu við gerð frumvarps til laga um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, með síðari breytingum. Með þeirri breytingu mun lagastoðin verða skýr hvað framangreinda skerðingu á framlögum til tekjuhárra sveitarfélaga varðar.“
Hinn 26. október sl. birti Jöfnunarsjóður sveitarfélaga áætlun um framlög til sveitarfélaga á árinu 2013. Með yfirlitinu um framlög vegna reksturs grunnskóla kom m.a. eftirfarandi fram:
„Sá fyrirvari er gerður við úthlutun framlagsins að verði frumvarp til laga um breytingu á III. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, samþykkt mun framlag ársins falla niður. Breytingin á lögunum felur í sér heimild til skerðingar framlaga til þeirra sveitarfélaga er hafa mögulegar heildarskatttekjur 50% umfram landsmeðaltal, þ.e. tekjur af útsvari og fasteignaskatti á hvern íbúa miðað við fullnýtingu þeirra tekjustofna.“
Í ljósi alls framangreinds er það skýr niðurstaða meiri hlutans að sveitarfélögin hefðu átt að vera undir það búin að til skerðingar gæti komið á framlögum til þeirra úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga á árinu 2013 í samræmi við þá tillögu sem fyrir lá og hafði verið rækilega kynnt. Fjárhagsáætlanir tveggja sveitarfélaga af þeim fimm sem um ræðir voru skoðaðar og ekki er annað að sjá en að viðkomandi sveitarfélög hafi gert ráð fyrir að umræddar breytingar mundu ná fram að ganga.
Í umsögnum umræddra sveitarfélaga kom fram að þau telji að efni frumvarpsins sé brot á samkomulagi þeirra við ríkið um flutning grunnskóla til sveitarfélaga og færslu tekjustofna á móti sem gert var árið 1996. Samband íslenskra sveitarfélaga bendir í umsögn sinni á að frumvarpið feli ekki í sér brot á samkomulaginu „af þeirri ástæðu að í samkomulaginu er ekki kveðið á um fyrirkomulag jöfnunaraðgerða til þess að tryggja sveitarfélögum fjármagn til að mæta þeim kostnaðarauka sem þau urðu fyrir vegna yfirfærslu grunnskólans“. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og telur ekki að umrætt samkomulag frá 1996 komi í veg fyrir nauðsynlegar og sanngjarnar breytingar svo að Jöfnunarsjóður geti betur rækt hlutverk sitt. Við blasir að mati meiri hlutans að löggjafinn verður að geta brugðist við breyttum tímum og aðstæðum með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi hverju sinni.
Meiri hlutinn áréttar að verði frumvarpið að lögum muni það ekki hafa fjárhagsleg áhrif á sveitarfélögin sem heild. Ekki er um að ræða lækkun á framlögum úr Jöfnunarsjóði til sveitarfélaga almennt heldur breytingu á innbyrðis skiptingu framlaga milli sveitarfélaga, í samræmi við hlutverk sjóðsins eins og því er lýst í 1. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn ítrekar einnig að markmið lagabreytingarinnar er liður í stærra verkefni, sem er að auka innbyrðis jafnvægi í jöfnunarkerfinu og að jöfnunarframlög endurspegli raunverulega þörf sveitarfélaga fyrir auknar tekjur til að mæta útgjöldum. Skýr þörf er á að fjármagn Jöfnunarsjóðsins sé nýtt betur til að létta undir með sveitarfélögum sem mest þurfa á jöfnunarframlögum að halda. Þá hefur komið fram að ef heimildarákvæðið verði ekki sett í lög sem fyrst muni það fresta því verulega að markmiðum þeim sem stefnt er að með Jöfnunarsjóði verði náð. Meiri hlutinn telur hafið yfir vafa að breyting sú sem í frumvarpinu felst sé hvort tveggja í senn, sanngjörn og tímabær.
Meiri hlutinn leggur til breytingu tæknilegs eðlis til leiðréttingar á tilvísunum í lögunum. Breytingin þarfnast ekki nánari skýringar.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
Á eftir 2. gr. komi ný grein, svohljóðandi:
Í stað tilvísunarinnar „8. gr.“ í a- og b-lið 10. gr., c-, d- og e-lið 11. gr., 2. mgr. 12. gr., 1. mgr. 13. gr. og 1. og 2. mgr. 13. gr. a laganna kemur: 8. gr. a.
Alþingi, 20. desember 2012.
Guðfríður Lilja Grétarsdóttir,
form.
Ólína Þorvarðardóttir,
frsm.
Róbert Marshall.
Mörður Árnason.
Álfheiður Ingadóttir.
