Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 381. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 812 — 381. mál.
2. umræða.
I. Meðferð málsins í nefndinni.
Umhverfis- og samgöngunefnd hefur haft málið til umfjöllunar frá 13. nóvember sl. Eftir umfjöllun nefndarinnar á tveimur fundum leitaði nefndin álits utanríkismálanefndar, þ.e. um stjórnskipunarþáttinn. Að fengnu áliti meiri hluta utanríkismálanefndar fjallaði umhverfis- og samgöngunefnd tvívegis um málið áður en það var tekið til afgreiðslu.
Umhverfis- og samgöngunefnd hefur haft meginumsjón með meðferð frumvarpsins í nefnd. Minni hlutinn telur að nefndin hafi ekki lagt sjálfstætt mat á þau gögn sem henni hafa borist, svo sem álit meiri hluta utanríkismálanefndar. Í áliti meiri hluta utanríkismálefndar eru rakin ýmis álitaefni sem verðskulda ítarlega umfjöllun. Helstan má þar nefna stjórnskipulegan þátt málsins sem telja má afar mikilvægan. Hvorug nefndin hefur fengið á sinn fund Björgu Thorarensen og Stefán Má Stefánsson, prófessora í lögfræði, sem hvað mest hafa fjallað um stjórnskipulegan þátt EES-samningsins og annmarka með tilliti til stjórnarskrárinnar. Frestur til umfjöllunar og afgreiðslu málsins hefur að mati minni hlutans verið óhæfilega stuttur og hefur ekki dugað til að nefndin geti fjallað um málið með viðhlítandi hætti.
Málið er ekki einstakt í sinni röð hvað varðar stjórnskipuleg álitaefni. Minni hlutinn mun í þessu áliti fara nokkrum orðum um hvernig áður hefur verið fjallað um stjórnarskrána í tengslum við EES-samninginn, Schengen-samstarfið og samninga sem tengjast hvoru tveggja.
II. Ákvæði frumvarpsins og reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011.
Mikill flýtir hefur einkennt þinglega meðferð þessa máls miðað við umfang og stór stjórnskipuleg álitaefni sem því tengjast. Við umfjöllun málsins í nefndinni var bent á að þar sem um sé að ræða reglur sem taki gildi strax um áramótin og varði mikla hagsmuni hér á landi hefði frumvarpið verið lagt fram á Alþingi jafnvel þótt ekki hefðu verið komnar endanlegar niðurstöður í viðræðum við framkvæmdastjórnina.
Sameiginlegu skráningarkerfi ESB fyrir losunarheimildir, í stað skráningarkerfis í hverju ríki, var komið á með reglugerð (EB) nr. 920/2010 sem þegar hefur verið innleidd í íslenskan rétt. Var það gert með lögum um breytingu á lögum nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda (viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir), nr. 64 15. júní 2011.
Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir hefur tekið miklum breytingar á síðustu missirum. Frá 1. janúar 2012 náði kerfið yfir allt flug innan Evrópska efnahagssvæðisins, til þess og frá því, og frá 1. janúar 2013 nær það yfir fleiri tegundir svonefnds staðbundins iðnaðar og gróðurhúsalofttegunda en nú. Þá myndast einn sameiginlegur pottur losunarheimilda fyrir allt svæðið og ákvarðanir um úthlutun byggjast á árangursviðmiðum sem verða þau sömu fyrir allt svæðið. Næst er gert ráð fyrir að iðnfyrirtæki bætist við viðskiptakerfið, svo sem fyrirtæki í álframleiðslu, fiskimjölsvinnslu o.fl. Talið hefur verið að „mikið sé í húfi fyrir Ísland að vera með strax frá upphafi hvað varðar umsóknir og úthlutun þannig að íslensk fyrirtæki sitji við sama borð og samkeppnisaðilar þeirra innan EES-svæðisins. Aftur á móti er ljóst að mikill hraði er í lagasetningu og framkvæmd þessara breytinga innan ESB og aðildarríkin eiga fullt í fangi með að ljúka nauðsynlegum undirbúningi til þess að verða tilbúin fyrir breytingarnar sem verða 2012 og 2013. Fyrir EES/EFTA-ríkin er tíminn enn knappari þar sem þau þurfa auk þess að semja sérstaklega um upptöku viðkomandi gerða í EES-samninginn“ segir í frumvarpi umhverfisráðherra á þskj. 1229 í 710. máli 140. þings.
Í skráningarkerfið eru skráðar upplýsingar um stöðu og hreyfingar á reikningum með losunarheimildir ríkja og einkaaðila auk upplýsinga um árlega losun og útgáfu reikninga. Með reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 er bætt við reglum sem varða uppboð og úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til að laga skráningarkerfið að nýjum reglum um viðskiptakerfi ESB. Auk þess eru öryggisreglur hertar verulega en ákvæði fyrri reglugerða „höfðu ekki reynst fullnægjandi til að koma í veg fyrir endurteknar árásir á skráningarkerfið (t.d. tölvuhakk) og glæpi í tengslum við losunarheimildir á síðustu árum. Eitt meginmarkmið reglugerðarinnar, sem frumvarpinu er ætlað að veita stoð til innleiðingar, er að tryggja öryggi skráningarkerfisins (t.d. gegn tölvuhakki) vegna viðskipta með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda (ETS) og koma í veg fyrir misferli á borð við peningaþvætti og virðisaukaskattsvik sem valdið hafa vanda við rekstur viðskiptakerfisins á síðustu árum,“ eins og fram kemur í áliti minni hluta utanríkismálanefndar.
Í reglugerð ESB er kveðið á um heimildir svonefnds „miðlægs stjórnanda“, sem fer með umsjón með rekstri og viðhaldi skráningarkerfisins, til að loka tímabundið aðgangi aðila að skráningarkerfinu í heild eða hluta eða kyrrsetja losunarheimildir tímabundið ef grunur er um alvarlega ógnun við öryggi kerfisins eða glæpi sem tengjast losunarheimildum, óski framkvæmdarstjórn ESB þess.
III. Þingleg meðferð málsins fyrr á árinu 2012.
Utanríkismálanefnd, stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og að nokkru leyti umhverfis- og samgöngunefnd fjölluðu sumarið 2012 um mögulega innleiðingu reglugerðar (ESB) nr. 1193/ 2011. Var það undir formerkjum 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála. Málið var þá komið til umfjöllunar í vinnuhópi EFTA um umhverfismál. Nefndirnar höfðu þá tekið við og fjallað um álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar, sem unnin var að beiðni forsætisráðuneytisins, utanríkisráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins, um hvort innleiðing reglugerðar ESB nr. 1193/2011, um sameiginlegt skráningarkerfi fyrir losunarheimildir, væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar, dags. 12. júní 2012, og minnisblað frá utanríkisráðuneyti þar sem upplýst er um hina nýju álitsgerð, dags. 27. júní 2012.
Í álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar (sjá fylgiskjal V) kom fram að innleiðing reglugerðarinnar óbreyttrar væri háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar að því er varðar framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana ESB. Í álitinu var lýst hugsanlegri lausn, sem fælist því að laga texta reglugerðarinnar að tveggja stoða kerfi EES-samningsins, þannig að ESA, í stað framkvæmdastjórnarinnar, gæti falið svokölluðum miðlægum stjórnanda kerfisins að loka aðgangi í skráningarkerfinu, og að ákvörðun ESA yrði borin undir EFTA-dómstólinn.
a. Sjónarmið meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Reglugerðin hlaut efnislega umfjöllun í stjórnskipunar og eftirlitsnefnd Alþingis, sbr. 2. og 7. gr. framangreindra reglna. Í áliti meiri hluta nefndarinnar, dags. 30. ágúst 2012, kemur m.a. fram:
„Við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn hefðu EFTA-ríkin að óbreyttu enga aðkomu að slíkum ákvörðunum sem beindust gegn eigendum losunarheimilda í EFTA-ríkjunum. Í lögfræðiáliti Stefáns Más Stefánssonar og Bjargar Thorarensen, sem unnið var að beiðni forsætis-, umhverfis- og utanríkisráðuneytis, kemur fram að innleiðing reglugerðarinnar væri að óbreyttu háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar að því er varðar framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana ESB.
Nefndinni var kynnt tillaga um að texti gerðarinnar verði aðlagaður þannig að hann samrýmdist sem best tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Þannig væri unnt að taka gerðina upp í samninginn og innleiða í íslenskan landsrétt en gæta jafnframt ákvæða stjórnarskrárinnar. Í því felst að þær valdheimildir sem framkvæmdastjórn ESB hefur samkvæmt reglugerðinni yrðu fengnar Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) gagnvart EFTA-ríkjunum og ákvarðanir sem teknar eru miðlægt yrðu einungis bornar undir erlenda úrskurðaraðila, þ.e. EFTA-dómstólinn.
Nefndin fjallaði um hugsanleg skaðabótamál og hvert ætti að beina bótakröfu vegna tjóns sem eigandi losunarheimilda kynni að verða fyrir vegna óréttmætrar lokunar á færslur á reikningi hans. Var óskað eftir minnisblaði frá ráðuneytunum um efnið. Í svari ráðuneytanna er ítrekað það sem fram kom á fundinum, að reglugerð ESB nr. 1193/2011 miði fyrst og fremst að því að auka öryggi skráningarkerfisins og draga úr líkum á að upp komi misferli eða grunur um slíkt sem leitt gæti til lokunar skráningarkerfisins að hluta eða öllu leyti eða til frystingar færslna ákveðinna aðila. Það sé því ekki líklegt að framkvæmdastjórnin eða ESA (sbr. fyrirliggjandi drög að aðlögunartexta) muni oft þurfa að fyrirskipa lokun eða stöðvun færslna. Til þess þurfi jafnvel aldrei að koma. Þá er tekið fram að rétt sé að hafa í huga að reglur um heimildir til lokunar reikninga séu settar til verndar lögmætum hagsmunum eigenda losunarheimildanna. Líklegt sé að þeir yrðu að vissu marki að sætta sig við aðgerðir eftirlitsaðila, sem eingöngu væri ætlað að vernda þeirra eigin hagsmuni, jafnvel þótt síðar kæmi í ljós að ekki hefði verið tilefni til aðgerðanna.
Ákvörðun um lokun reiknings hjá íslensku fyrirtæki yrði í höndum ESA miðað við þá tillögu að breytingu að textanum sem kynnt var á fundinum. Því verði að líta svo á að bótakröfu vegna óréttmætrar lokunar yrði beint að stofnuninni. Ef bótakrafa yrði samþykkt mundi stofnunin þurfa að standa skil á henni, en hún er rekin með fjárveitingum frá EES/EFTA-ríkjunum þremur, Íslandi, Liechtenstein og Noregi samkvæmt þeim reglum sem gilda um skiptingar fjárveitinga milli ríkjanna þriggja.
Fyrir nefndinni kom fram að verið sé að undirbúa frumvarp til laga um breytingar á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012, í þeim tilgangi að innleiða gerðina í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á texta gerðarinnar og að það verði lagt fram í upphafi næsta löggjafarþings.
Meiri hlutinn telur að með því valdframsali sem felst í innleiðingu gerðarinnar í landsrétt bæði hvað varðar framkvæmdarvald og dómsvald sé gengið nokkuð langt þó að það sé á afmörkuðu sviði loftslagsmála. Meiri hlutinn telur að sá texti sem lagður er til og byggist á fyrirliggjandi lögfræðiáliti sé fullnægjandi til þess að innleiða gerðirnar í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar sé gætt. Meiri hlutinn tekur einnig fram að sú lausn að gerðin taki mið af tveggja stoða kerfinu með því að framselja slíkt vald til eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) fremur en til framkvæmdastjórnar ESB, eins og gert er á sviði flugöryggismála, samrýmist betur EES-samningnum.
Meiri hlutinn tekur undir álit lagaprófessoranna Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar um að með auknu framsali í þessa veru kunni að lokum að fara þannig að mun meira vald yrði framselt til erlendra stofnana þegar heildarmyndin væri skoðuð heldur en heimilt hefði verið ef allar breytingar hefðu legið fyrir í upphafi. Meiri hlutinn telur að með slíkri túlkun EES-samningsins gagnvart stjórnarskrá sé komið inn á grátt svæði sem þurfi að skoða heildstætt og meta m.a. í þeirri vinnu sem nú fer fram við endurskoðun stjórnarskrárinnar.“
b. Sjónarmið meiri hluta utanríkismálanefndar.
Að loknu framangreindu ferli sendi meiri hluti utanríkismálanefndar tilkynningu um afstöðu sína til málsins til utanríkisráðherra, auk afrita til forsætisráðherra og umhverfis og auðlindaráðherra, dags. 3. september 2012. Á því stigi gerði meiri hlutinn ekki athugasemdir við umfjöllun af hálfu sérfræðinga ráðuneyta og/eða stofnana um aðlögunarþörf við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn og innleiðingu í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar væri gætt. Meiri hlutinn taldi rétt að áfram yrði unnið á grundvelli sjónarmiða um lausn í málinu er tryggði jafnframt samræmi við það tveggja stoða kerfi sem EES- samningurinn byggðist á.
IV. Málið breytti um stefnu að lokinni þinglegri meðferð síðsumars 2012.
EFTA-ríkin áttu viðræður við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um gerð aðlögunartexta í samræmi við niðurstöðu álitsgerðar prófessoranna Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar. Bráðabirgðasamkomulag var gert við loftslagsskrifstofu framkvæmdastjórnar ESB fyrir framlagningu frumvarpsins á Alþingi, sbr. 3. kafla almennra athugasemda við frumvarpið.
Tekur frumvarpið því mið af efni samkomulagsins, sem laut að aðlögun EES/EFTA-ríkjanna að gerðinni. Í 5. kafla almennra athugasemda er fjallað um samræmi ákvæða reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011 við stjórnarskrá, svo sem síðar verður rakið.
Málið breytti hins vegar um stefnu þegar lagaskrifstofa framkvæmdastjórnar ESB (e. Commission Legal Service) hafnaði útfærslu bráðabirgðasamkomulagsins að því er varðar 1. mgr. 70. gr., 2. mgr. 71. gr. og 1. mgr. 73. gr. reglugerðarinnar. Lagaskrifstofan féllst ekki á að Eftirlitsstofnun EFTA yrðu fengnar heimildir til að gefa miðlæga stjórnandanum bein fyrirmæli um að loka aðgangi að reikningum, kyrrsetja losunarheimildir eða stöðva ferli í skráningarkerfinu. Sérstaklega þegar um væri að ræða svonefndar allsherjarlokanir (e. horizontal suspension) enda væri í slíkum tilfellum ekki mögulegt að annað gilti fyrir EES/ EFTA-ríkin en ríki ESB.
V. Nýtt samkomulag stjórnvalda ekki í samræmi við niðurstöður
stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og utanríkismálanefndar.
Í minnisblaði umhverfis og auðlindaráðuneytisins vegna málsins er nokkur grein gerð fyrir aðlögun að reglugerðinni og þeim skrefum sem tekin hafa verið. Fram kemur að í kjölfar samningaviðræðna hafi verið komist að nýju samkomulagi um aðlögun EES/EFTA-ríkjanna að reglugerðinni.
„Samkvæmt því samkomulagi mun framkvæmdastjórnin gefa miðlæga stjórnandanum fyrirmæli um lokun aðgangs að reikningum, kyrrsetningu losunarheimilda eða stöðvun ferla. Í þeim tilvikum sem fyrirmæli beinast að einstökum reikningum sem lúta lögsögu EES/EFTA-ríkjanna skal framkvæmdastjórnin tilkynna Eftirlitsstofnun EFTA án tafar um fyrirmælin eftir að þau hafa verið gefin og upplýsa um ástæður þeirra. Eftirlitsstofnunin skal svo innan þriggja virkra daga taka ákvörðun um gildi ákvörðunarinnar. Í þessu felst að Eftirlitsstofnun EFTA hefur í reynd heimild til að hafna ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar. Beinist fyrirmæli framkvæmdastjórnarinnar á hinn bóginn ekki að einstökum reikningum skráningarkerfisins heldur að tilteknum stærri hluta kerfisins eða kerfinu í heild (horizontal suspension) er ákvörðun þar um alfarið í höndum framkvæmdastjórnar ESB. Framkvæmdastjórnin skal upplýsa Eftirlitsstofnun EFTA um slík fyrirmæli tafarlaust sem og ástæður þeirra.“
Tilvitnaður texti og það sem á eftir kemur í minnisblaðinu ber með sér að innleiðing reglugerðarinnar hafi í för með sér framsal á opinberu valdi sem ráðuneytið telur að rúmist innan marka um leyfilegt framsal á framkvæmdarvaldi.
Hér ber að staldra við, enda er einungis um mat ráðuneytisins að ræða. Í minnisblaði ráðuneytisins er vísað til þess að um sé að ræða afmarkaðar valdheimildir sem eingöngu skuli beitt í alvarlegustu tilvikum innan viðskiptakerfisins og hafi tímabundið gildi. Meginmarkmið valdheimildanna sé:
„… að tryggja öryggi skráningarkerfisins og hagsmuni reikningseigenda og er virkni skráningarkerfisins í raun svo nátengd virkni viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir að ljóst má vera að framkvæmdastjórnin muni fara mjög varlega með heimildir sínar, enda stríddi annað gegn hennar eigin hagsmunum. Því má gera má ráð fyrir að miðlægar ákvarðanir um lokun aðgangs verði afar fátíðar. Þar hefur einnig áhrif að þegar um er að ræða einstaka reikninga er líklegt að ákvörðun um takmörkun aðgangs hafi verið tekin af Umhverfisstofnun áður en til álita kemur að stofnanir Evrópusambandsins og EFTA beiti valdi sínu.“
VI. Framsal valds með frumvarpi umhverfisráðherra.
Fyrir liggur að frumvarpið felur í sér framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til Evrópusambandsins og viðurkennt að vafi leiki á að það standist stjórnarskrá Íslands. Í 5. kafla athugasemda við frumvarpið segir orðrétt:
„Í kjölfar greiningar umhverfisráðuneytisins á reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 þótti ljóst að ákveðin óvissa væri fyrir hendi um hvort ákvæði hennar samrýmdust ákvæðum stjórnarskrárinnar, einkum að því er varðaði framsal framkvæmdarvalds til alþjóðlegra stofnana. Eins og fram kemur í 3. kafla hér að framan eru framkvæmdastjórninni í reglugerðinni fengnar heimildir til að gefa miðlæga stjórnandanum fyrirmæli um tilteknar ráðstafanir í skráningarkerfinu, svo sem um að loka tímabundið aðgangi að kerfinu að hluta eða í heild. Vegna tveggja stoða kerfis samningsins um Evrópska efnahagssvæðið hefur hingað til verið búið svo um hnútana við upptöku gerða ESB um viðskiptakerfið í EES-samninginn að Eftirlitsstofnun EFTA fái valdheimildir, eða hafi a.m.k. aðkomu að ákvörðunum, sem gerðirnar fela framkvæmdastjórn ESB. Þar sem ljóst var að tilteknar ákvarðanir framkvæmdastjórnarinnar í reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 gætu verið verulega íþyngjandi í garð einstaklinga og lögaðila þótti stjórnvöldum hins vegar rétt að kanna ítarlega hvort ákvæði stjórnarskrárinnar stæðu í vegi fyrir því að slíkar valdheimildir væru fengnar Eftirlitsstofnun EFTA í þessu tilviki.
Með bréfi dags. 22. maí 2012 fóru forsætisráðuneyti, umhverfisráðuneyti og utanríkisráðuneyti þess á leit við Björgu Thorarensen og Stefán Má Stefánsson, lagaprófessora við Háskóla Íslands, að þau veittu sérfræðilegt álit á því hvort innleiðing reglugerðarinnar væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar. Jafnframt var óskað eftir tillögu um aðlögunartexta sem ætla mætti að gæti tryggt hnökralausa innleiðingu reglugerðarinnar.
Í áliti Bjargar og Stefáns Más, dags. 12. júní 2012, voru valdheimildir framkvæmdastjórnar ESB, miðlæga stjórnandans og annarra stofnana ESB samkvæmt reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 raktar. Í álitsgerðinni eru eftirfarandi nýmæli reglugerðarinnar talin skipta máli varðandi álitamál um hvort reglugerðin standist stjórnarskrá:
– Ákvarðanir um heildarmagn skráðra losunarheimilda í samræmi við gerðir Evrópusambandsins, sbr. 2. mgr. 38. gr.
– Ákvarðanir um úthlutun skráðra losunarheimilda og Kýótó-eininga, sbr. 2. mgr. 49. gr., sbr. einnig 2. mgr. 53. gr., sbr. einnig 2. mgr. 50. gr. og 2. mgr. 54. gr.
– Ákvarðanir um lokun tiltekins reiknings eða allra reikninga tímabundið, sbr. 7. mgr. 31. gr., sbr. 1.–3. mgr. 31. gr.
– Ákvarðanir um lokun aðgangs vegna öryggisbrots eða öryggisógnunar, sbr. 70. gr.,
– Ákvarðanir um frestun aðgangs að losunarheimildum vegna gruns um sviksamlega viðskiptahætti, sbr. 2. og 3. mgr. 71. gr.
– Ákvarðanir um tímabundna stöðvun á færslum í sameiginlega skráningarkerfinu, sbr. 1. mgr. 73. gr.
– Ákvarðanir um heimild til aðgangs að upplýsingum úr viðskiptakerfinu, sbr. 2. mgr. 82. gr.
Í álitsgerðinni er fjallað um aðrar álitsgerðir sem unnar hafa verið á síðustu árum um hvort innleiðing tiltekinna gerða ESB sé andstæð stjórnarskrá með tilliti til framsals ríkisvalds. Með hliðsjón af forsendum sem byggt hefur verið á við mat á framsali ríkisvalds, þar á meðal í þessum álitsgerðum, er í álitsgerð Bjargar og Stefáns Más talið að m.a. þurfi að taka afstöðu til eftirfarandi þátta:
– hvaða valdheimildir ríkisins eru framseldar,
– að hverjum þær beinast,
– þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni,
– umfangs og eðlis valdheimildanna,
– samfélagslegra markmiða og svigrúms löggjafans.
Í álitsgerðinni er talið að þessa þætti verði að vega og meta saman til að finna heildarmynd, en að enginn einn þeirra ráði úrslitum. Í kjölfar slíkrar skoðunar töldu höfundar álitsgerðarinnar að innleiðing reglugerðar nr. 1193/2011 í óbreyttri mynd mundi teljast annmörkum háð með tilliti til stjórnarskrárinnar að því er varðar framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana Evrópusambandsins. Slík innleiðing mundi fela í sér framsal sem rúmast ekki innan venjuhelgaðrar reglu um að almenna löggjafanum sé heimilt að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli og á tilteknum forsendum til alþjóðastofnana. Höfundarnir töldu hins vegar hugsanlegt að unnt væri að taka reglugerðina upp í EES-samninginn og innleiða hana í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar væri gætt. Það yrði gert með því að aðlaga texta reglugerðarinnar með þeim hætti að hún samrýmdist sem best tveggja stoða kerfinu sem EES-samningurinn byggist á þar sem Eftirlitsstofnun EFTA færi með valdheimildir gagnvart EFTA-ríkjum. Í þessu mundi felast að þær heimildir sem framkvæmdastjórn ESB hefur samkvæmt reglugerð nr. 1193/2011 yrðu fengnar Eftirlitsstofnun EFTA (þar á meðal dómstóli EFTA) gagnvart EES/EFTA-ríkjum. Þannig yrði tryggð aðkoma Íslands að umræddum ákvörðunum gagnvart íslenskum stofnunum og fyrirtækjum. Eins skyldi stefnt að því, samkvæmt tveggja stoða kerfi EES-samningsins, að tryggja EES/EFTA-ríkjum aðkomu að ákvörðunum um veitingu upplýsinga í tilvikum þar sem beiðni um slíkt berst miðlæga stjórnandanum og þegar um er að ræða beiðni um upplýsingar er varða reikninga sem heyra undir EES/EFTA-ríkin.
Sem fyrr greinir er stefnt að upptöku reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011 í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar fyrir lok árs 2012. Bráðabirgðasamkomulag við loftslagsskrifstofu framkvæmdastjórnar ESB þar um liggur fyrir. Samkvæmt því hefur verið samið um tilteknar efnislegar aðlaganir í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í framangreindri álitsgerð auk annarra sem minni þýðingu hafa eða eru af formlegri toga. Þær fyrirhuguðu aðlaganir sem varða álitamál sem helst voru talin skipta máli í álitsgerðinni má draga saman í eftirfarandi atriði:
1. 7. mgr. 31. gr. verður breytt þannig að Eftirlitsstofnun EFTA verði í stað framkvæmdastjórnar ESB veitt heimild til að gefa landsstjórnendum EES/EFTA-ríkjanna fyrirmæli um að loka aðgangi að reikningum að tilteknum skilyrðum uppfylltum.
2. 2. mgr. 49. gr., 2. mgr. 50. gr., 2. mgr. 53. gr. og 3. mgr. 54. gr. verður breytt þannig að Eftirlitsstofnun EFTA verði í stað framkvæmdastjórnar ESB veitt heimild til að gefa miðlæga stjórnandanum fyrirmæli að því er varðar úthlutunartöflur EES/EFTA-ríkjanna.
3. 1. mgr. 70. gr., 2. og 3. mgr. 71. gr. og 1. og 3. mgr. 73. gr. verður breytt þannig að Eftirlitsstofnun EFTA verði í stað framkvæmdastjórnar ESB veitt heimild til að gefa landsstjórnendum EES/EFTA- ríkjanna fyrirmæli um að loka reikningum, kyrrsetja losunarheimildir eða stöðva ferli í skráningarkerfinu.
4. 3. mgr. 83. gr. verður breytt þannig að samþykki Eftirlitsstofnun EFTA verði áskilið fyrir afhendingu gagna úr skráningarkerfinu til aðila sem getið er í 2. mgr. 83. gr., að því er varðar reikningseigendur sem heyra undir lögsögu EES/EFTA-ríkjanna.
Af því sem hér hefur verið rakið er ljóst að með reglugerð (ESB) nr. 1193/2011, sbr. væntanlega ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar þar um, er Eftirlitsstofnun EFTA veitt heimild til að taka ákvarðanir sem varða hagsmuni einstaklinga og lögaðila hér á landi. Reglugerðin felur því í sér framsal framkvæmdarvalds frá íslenskum stjórnvöldum til alþjóðlegrar stofnunar. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar telur umhverfisráðuneytið hins vegar að framsalið sé nægilega afmarkað og að áhrif þess á hagsmuni íslenskra einstaklinga og lögaðila séu nægilega takmörkuð til að það rúmist innan heimilda sem viðurkennt er að Alþingi hafi að þessu leyti. Sú niðurstaða er rökstudd hér á eftir og hefur viðkomandi ákvæðum til einföldunar verið skipt í þrjá flokka:
1. Ákvæði 7. mgr. 31. gr., 1. mgr. 70. gr., 2. og 3. mgr. 71. gr. og 1. og 3. mgr. 73. gr. reglugerðarinnar, eins og þeim hefur verið breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar.
Ákvæði þessi fela í sér heimildir Eftirlitsstofnunar EFTA til að loka tímabundið aðgangi að reikningum eða hindra ferli í skráningarkerfinu. Hér er til þess að líta að slíkar ákvarðanir verða eingöngu teknar þegar alvarleg ógnun við öryggi eða rétta virkni skráningarkerfisins er til staðar. Slíkar ráðstafanir þjóna hagsmunum allra notenda skráningarkerfisins enda geta misferli eða mistök í skráningarkerfinu varðað gríðarlega fjárhagslega hagsmuni aðila, auk þess sem skráningarkerfið hefur í mörgum tilfellum að geyma viðkvæmar fjárhags og viðskiptaupplýsingar. Þegar um er að ræða ógnun við öryggi eða virkni skráningarkerfisins í heild er óhjákvæmilegt að fela sameiginlegum stofnunum völd af þessu tagi enda væri það bersýnilega ekki framkvæmanlegt að hvert og eitt ríki hefði eftirlitshlutverk og valdheimildir gagnvart miðlæga stjórnandanum. Einnig þarf að hafa í huga að ávallt er um tímabundnar aðgerðir að ræða sem ber að aflétta um leið og bætt hefur verið úr þeim annmörkum sem urðu tilefni þeirra. Loks má nefna að gera má ráð fyrir að í flestum tilvikum muni Umhverfisstofnun hafa nýtt heimildir sínar til að loka aðgangi að reikningum eða hindra ferli áður en kemur til afskipta Eftirlitsstofnunar EFTA og er því óhætt að líta á valdheimildir síðarnefndu stofnunarinnar sem nokkurs konar neyðarúrræði ef Umhverfisstofnun hefur brugðist eftirlitshlutverki sínu.
2. Ákvæði 2. mgr. 49. gr., 2. mgr. 50. gr., 2. mgr. 53. gr. og 3. mgr. 54. gr., eins og þeim hefur verið breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar.
Ákvæðin veita Eftirlitsstofnun EFTA heimildir til að hafna því að úthlutunartöflur ríkja, eða breytingar á þeim, verði færðar inn í skráningarkerfið ef stofnunin telur þær ekki samræmast úthlutunarreglum viðskiptakerfisins. Mikilvægt er að hafa í huga að reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 felur í sér afar takmarkaðar efnisreglur um úthlutun til lögaðila sem heyra undir viðskiptakerfið, heldur varðar hún fyrst og fremst formleg atriði í tengslum við skráningu losunarheimilda. Reglur um úthlutun koma hins vegar fram í tilskipun 2003/87/EB, eins og henni hefur verið breytt, og ákvörðun 2011/278/ESB. Þessar gerðir hafa verið teknar upp í EES-samninginn og hafa ýmist verið innleiddar að fullu í íslenskan rétt eða verða innleiddar á næstu mánuðum samkvæmt heimild í lögum nr. 70/2012, um loftslagsmál. Í hinum efnislegu úthlutunarreglum er með nákvæmum hætti kveðið á um hvernig reikna skuli úthlutun til rekstraraðila og flugrekenda. Hið lögbæra stjórnvald, sem hér á landi er Umhverfisstofnun, hefur lítið sem ekkert svigrúm til að víkja frá þeim reglum þegar ákvörðun er tekin um úthlutun til einstakra aðila. Ef hið lögbæra stjórnvald brýtur engu að síður úthlutunarreglur kerfisins, eða gerir mistök við útreikning úthlutunar, hafa tilskipun 2003/87/EB, með síðari breytingum, og ákvörðun 2011/278/ESB að geyma úrræði um hvernig lagfæra skuli fyrirhugaða úthlutun til samræmis við gildandi reglur. Ákvæðum reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011 sem varða skráningu úthlutunartafla í skráningarkerfið er samkvæmt þessu ekki ætlað að útkljá deilumál um efnislegar forsendur fyrir úthlutun losunarheimilda til einstakra aðila, heldur fremur að gagnast sem nokkurs konar öryggisventill ef ríki hefur gert mistök við gerð úthlutunartöflu eða hyggst af öðrum ástæðum skrá rangar úthlutunartölur í kerfið. Ljóst er því að afar takmarkað framsal framkvæmdarvalds felst í því að heimila Eftirlitsstofnun EFTA að eiga síðasta orðið um hvort úthlutunartöflur verða skráðar í skráningarkerfið samkvæmt umræddum ákvæðum. Nefna má að sömu sjónarmið eiga við um ákvæði 2. mgr. 38. gr., sem talin er hafa þýðingu varðandi álitaefni um valdframsal í framangreindri álitsgerð.
3. Ákvæði 3. mgr. 83. gr., eins og því hefur verið breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar.
Um er að ræða heimild Eftirlitsstofnunar EFTA til að ljá samþykki sitt fyrir því að miðlægi stjórnandinn afhendi stjórnvöldum og stofnunum innan Evrópska efnahagssvæðisins aðgang að upplýsingum úr skráningarkerfinu. Hér þarf að hafa í huga að þeim stofnunum sem um ræðir er eingöngu heimilt að nota viðkomandi upplýsingar til að rækja lögbundið hlutverk sitt og mega ekki nota þær í öðrum tilgangi en þeim sem lá að baki því að upplýsinganna var óskað. Einnig hefur þýðingu að viðkomandi stofnunum er óheimilt að afhenda upplýsingarnar öðrum aðilum, að frátöldum aðilum sem heimild hafa til aðgangs að upplýsingunum. Loks skiptir hér máli að skylda til að afhenda fyrrnefndum stjórnvöldum og stofnunum upplýsingar hvílir jafnt á landsstjórnendum ríkja og miðlæga stjórnandanum. Viðkomandi stjórnvöld eða stofnanir gætu því óskað eftir aðgangi að upplýsingum um reikninga í íslenska hluta skráningarkerfisins við Umhverfisstofnun og væri stofnuninni skylt að verða við þeirri beiðni. Því er ljóst að heimild Eftirlitsstofnunar EFTA felur í sér óverulegt framsal á framkvæmdarvaldi hvað þetta varðar.“
VII. Stjórnskipuleg álitaefni og EES.
Ekki er um að ræða fyrsta skipti sem annmarkar með tilliti til stjórnarskrár koma upp við innleiðingu EES-máls í íslenskan rétt. Minni hlutinn telur rétt að fara nokkrum orðum um hvernig áður hefur verið fjallað um stjórnarskrána á Alþingi í tengslum við EES-samninginn, Schengen-samstarfið og samninga sem tengjast hvoru tveggja.
Við lögfestingu EES-samningsins árið 1993.
Í skýrslu utanríkisráðherra frá mars 1991 um stöðu samningaviðræðna um Evrópska efnahagssvæðið (þskj. 862, 360. mál 113. löggjafarþings) kemur m.a. fram það mat að hugmyndir sem vörðuðu valdsvið sameiginlegra stofnana á Evrópska efnahagssvæðinu féllu innan ramma stjórnarskrárinnar eins og hún hafði verið túlkuð fram að því.
Fjórar lögfræðilegar álitsgerðir um stjórnarskrána og EES voru lagðar fram á Alþingi við afgreiðslu EES-samningsins (1. mál 116. löggjafarþings):
Í fyrsta lagi álitsgerð nefndar utanríkisráðherra um stjórnarskrána og EES-samninginn (sbr. fskj. I með þskj. 30 í 29. mál 116. löggjafarþings) sem fjórir lögfræðingar skipuðu: Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómari, Gunnar G. Schram prófessor, Stefán Már Stefánsson prófessor og Ólafur W. Stefánsson skrifstofustjóri. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að um framsal valds væri að ræða en taldi stjórnarskrána ekki koma í veg fyrir það. Ástæðan væri að 1) það væri íslensk réttarregla að við sérstakar aðstæður bæri að beita erlendum réttarreglum hér á landi, 2) dæmi væru til þess að ákvarðanir erlendra stjórnvalda giltu hér á landi og að þær væru aðfararhæfar, 3) dæmi væru til þess að erlenda dóma mætti framkvæma hér á landi, 4) vald það sem alþjóðastofnunum væri ætlað með samningunum, sem þarna væri fjallað um, væri vel afmarkað, 5) þetta vald væri á takmörkuðu sviði, 6) það væri ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila.
Lögfræðingarnir sögðu þó hugsanlegt að reynslan leiddi í ljós að það reyndist ekki rétt að reglurnar um vald stofnana EFTA væru vel afmarkaðar, að þær fælu ekki í sér verulegt valdframsal og væru ekki íþyngjandi í ríkum mæli. Þeir töldu ekki að nauðsyn væri til að ráðast í breytingar á stjórnarskránni vegna þessa möguleika. Ef hins vegar kæmi fram síðar, að slíkra breytinga væri þörf, væri Ísland að þjóðarétti skuldbundið til að gera þær. Að lokum sögðu lögfræðingarnir: „Við höfum tekið til athugunar, hvort sameiginleg áhrif samninganna geti falið í sér óheimilt valdframsal, þó að einstök ákvæði, skoðuð hvert fyrir sig, geri það ekki. Við teljum það ekki vera. Þá bendum við á, að síðar megi eða beri að gera stjórnarskrárbreytingu, ef fram kemur, að forsendur okkar standist ekki.“
Í öðru lagi álitsgerð frá Davíð Þór Björgvinssyni (lögð fram á fundi utanríkismálanefndar 7. júlí 1992), þáverandi dósent við lagadeild Háskóla Íslands, sem taldi að aðild að samningnum væri ekki stjórnarskrárbrot.
Í þriðja lagi álitsgerð frá Birni Þ. Guðmundssyni, prófessor (sbr. fskj. II með þskj. 30 í 29. máli 116. löggjafarþings). Álitsgerðin birtist sem fylgiskjal II við álit þetta. Í niðurstöðum sínum gerir hann grein fyrir átta atriðum:
„1) Lögfræðilegt mat í þessum efnum er erfiðara fyrir þá sök að um er að ræða lögfestingu þjóðréttarsamnings en ekki venjulegs lagatexta. Það leiðir af eðli máls að ákvæði þjóðréttarsamninga byggjast að lokum á flóknu samkomulagi um orðalag og merkingu. Afleiðing þess verður að textinn er oft svo loðinn að erfiðara er að gefa honum nákvæma lögfræðilega merkingu en þegar um venjulegan lagatexta er að ræða. Þess vegna gerir t.d. fjórmenninganefndin margháttaða fyrirvara af sinni hálfu þrátt fyrir þá lokaniðurstöðu, sem hún lætur frá sér fara.
2) Ef litið er á stjórnarskrárviljann einan, þ.e.a.s. það sem vakti fyrir Íslendingum þegar þeir settu sér stjórnarskrá, þykir mér alveg ljóst að hann teldi valdframsalið samkvæmt EES-samningnum óheimilt. Því til stuðnings nægir að nefna þær aðstæður sem Íslendingar bjuggum við þegar stjórnarskráin var sett. Það hefur varla hvarflað að nokkrum Íslendingi þá að við myndum framselja ríkisvald til erlendra aðila eða þjóðréttarlegra stofnana.
3) Þjóðréttarlegar stofnanir, eins og hér um ræðir, eru ekki stjórnarvöld í skilningi 2. gr. stjórnarskrárinnar samkvæmt gildandi stjórnskipunarrétti. Mat á EES-samningnum og ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar um framkvæmdavaldið verður því ekki á því byggt.
4) Stjórnsýsluhafar í landinu vinna verk sitt að viðlagðri ábyrgð á ákveðnum sviðum sem þeim ber bæði réttur og skylda til að rækja og mega ekki fela það öðrum. Í ráðuneytum viðgengst þó svonefnt innra framsal, þ.e.a.s. ráðherra felur öðrum starfsmönnum í ráðuneytinu framkvæmd valds síns. Sú ákvarðanataka er hins vegar ætið á ábyrgð viðkomandi ráðherra, rétt eins og hann hefði staðið sjálfur að verki. Framsal framkvæmdarvalds samkvæmt stjórnsýslurétti til utanaðkomandi aðila, þegar lögbær aðili er til í landinu á því sviði, er mjög sjaldgæft hér innanlands. Óþekkt er að slíkt framsal eigi sér stað til útlanda.
5) Fjórmenninganefnd utanríkisráðherra telur að þrátt fyrir ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar sé valdframsal heimilt á vel afmörkuðum og takmörkuðum sviðum. Kemst hún að þeirri niðurstöðu að í þessu tilviki sé þeim skilyrðum fullnægt. En hvar á að draga mörkin? Hvenær er svið ekki svo nægilega vel afmarkað eða ekki nógu takmarkað til þess að um óleyfilegt valdframsal sé að ræða? Mat í þessu efni tel ég svo vandasamt og afdrifaríkt að varhugavert sé að láta hinn almenna löggjafa um það.
6) Með EES-samningnum er íslenskt refsivald framselt að hluta. Slíkt vald er svo mikilsvert að óverjandi er að það verði fengið öðrum en dómstólum og stjórnvöldum þeim, sem getur nú í stjórnarskránni, nema þá að breyta henni.
7) Með því framsali ríkisvalds, sem hér er til umræðu, er ekki einasta þjóðréttarlegum stofnunum falið bindandi ákvörðunarvald á tilteknum sviðum gagnvart einstaklingum og fyrirtækjum á Íslandi, heldur afsala sömu aðilar sér þeirri réttarvernd sem þeir njóta samkvæmt íslenskum lögum og m.a. er fólgin í því að mega bera athafnir stjórnvalda undir umboðsmann Alþingis, undir æðra stjórnvald og að lokum dómstóla.
8) Hér er um að ræða hluta ríkisvalds sem framselt er í hendur fyrirbrigðis sem er nýtt á alþjóðavettvangi og engin reynsla er fengin af. Stjórnskipun þess byggir á réttarhugmyndum og réttarhefðum sem eru í veigamiklum atriðum frábrugðnar þeim forsendum sem stjórnskipun okkar byggist á.“
Hann ítrekaði „að það sem nú hefur verið sagt um framsal framkvæmdarvalds á í veigamiklum atriðum við um framsal dómsvalds samkvæmt EES-samningnum.“
Heildarniðurstaða Björns var svofelld: „Á grundvelli viðurkenndra lögskýringaraðferða stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar tel ég vafa leika á að framsal það á framkvæmdar- og dómsvaldi sem felst í EES-samningnum og hér um ræðir, standist gagnvart gildandi réttarreglu 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þennan vafa tel ég svo mikinn að ekki megi taka áhættuna af því að lögfesta EES-samninginn að óbreyttri stjórnarskrá.“
Í fjórða lagi álitsgerð frá dr. Guðmundi Alfreðssyni (sbr. fskj. III með þskj. 30 í 29. máli 116. löggjafarþings) sem taldi að ákvæði stjórnarskrárinnar yrðu brotin ef Alþingi samþykkti EES-samninginn. Álitsgerð hans birtist sem fylgiskjal I við álit þetta. Í inngangi hans kemur m.a. fram:
„Niðurstaðan í þessari stjórnarskrárumræðu má ekki ráðast af stjórnmálalegri afstöðu til EES-svæðisins. Jafnvel þótt samningurinn væri í alla staði fullkominn og honum fylgdu bara kostir og engir gallar, þá verður að fara fram fagleg umræða og ákvarðanataka um þetta mál, burtséð frá öllum stjórnmála-, efnahags- og tilfinningasjónarmiðum. Bæði stuðningsmenn og andstæðingar svæðisins hljóta að fylgja stjórnskipunarlega réttri afgreiðslu samningsins af hálfu Alþingis og forseta. Stjórnarskráin er svo mikilvægur hluti af okkar stjórnkerfi, að hana má ekki leggja til hliðar vegna stjórnmálaskoðana eða hagsmunaafstöðu. Að sniðganga stjórnarskrána núna getur komið okkur í koll síðar.“
Um valdaframsal til alþjóðastofnunar sem Ísland er ekki aðili að segir Guðmundur:
„Ég hef lýst þeirri skoðun minni, að það er margt í EES-samningnum og fylgiheimildunum um vald EFTA- og EES-stofnana, sem ýmist brýtur í bága við eða orkar tvímælis miðað við gildandi stjórnskipunarlög. Hér hlýtur að vakna viðbótarspurning. Getur frjálst og fullvalda ríki, með tilvísun í l. og 2. grein stjórnarskrárinnar, framselt framkvæmda- og dómsvald til alþjóðastofnunar, sem við erum ekki aðilar að? Í kaflanum um löggjafarvald lýsti ég því einnig, hve stóran þátt EB myndi fá við mótun og samningu efnisreglna á EES-svæðinu.
Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra viðurkennir fullum fetum í skýrslu sinni (t.d. á bls. 15, 21 og 22), að samkvæmt EES-samningnum myndu framkvæmdastjórn og dómstóll EB fá, í vissum málaflokkum, vald til að kveða upp endanlegar ákvarðanir, sem yrðu að fararhæfar á Íslandi. Slík tilfelli hafa verið nefnd í köflunum að ofan um framkvæmda- og dómsvald.
Spurninguna um valdaframsal til alþjóðastofnunar, sem við erum ekki aðilar að, afgreiðir sérfræðinganefnd utanríkisráðherra með einfaldri staðhæfingu (bls. 24–25): „Ekki verður talið skipta máli í þessu sambandi þótt eftirlits- og ákvörðunarvaldið sé í afmörkuðum tilvikum í höndum eftirlitsaðila EB. Skipting valds milli eftirlitsnefndar EFTA og framkvæmdastjórnar EB í þessum tilvikum helgast af nauðsyn í viðskiptum milli ríkja, það er afmarkað og skýrar heimildir liggja því að baki. Það er einnig gagnkvæmt að vissu marki, enda eru bæði EB- og EFTA-ríkin aðilar að hinu nýja réttarkerfi, sem komið er á með EES-samningnum.“ Það er gagnkvæmt aðeins að því marki, sem snýr að efnisreglunum, sem koma hvort sem er frá EB. Ofangreind tilvitnun var um framkvæmdarvaldið; síðar í skýrslunni skrifa sérfræðingarnir (bls. 26), að hið sama gildi um dómsvald, sem dómstóll EB getur haft í samkeppnismálum.
Sérfræðinganefndin færir engin rök að þeirri niðurstöðu, að það sé í lagi að framselja framkvæmda- og dómsvald til alþjóðastofnunar, sem við erum ekki aðilar að. Málafæð dugir ekki sem röksemd, enda er stærðin óþekkt. Í kaflanum um löggjafarvaldið (bls. 10–11) lögðu þeir á það áherzlu og töldu til réttlætingaratriða varðandi feril breytinga á viðaukum við EES-samninginn, að „stöðug samráð og upplýsingaskipti og þá einnig samningaumleitanir“ fara fram við fulltrúa ríkisins, áður en ákvarðanir eru teknar um nýjar reglur.
Það er umdeilt í samtímanum og líka umdeilanlegt, hvort og að hve miklu leyti ríki skuli láta hluta af sínu fullveldi í hendur yfir- eða samþjóðlegra stofnana. Þetta er framkvæmt í alvöru í aðeins einni alþjóðastofnun, það er EB, og nú er stefnt að því sama í EES, þótt ekki sé það í jafnríkum mæli. Það er samt algjört einsdæmi í stofnanagrein þjóðaréttarins, að lagt sé til, að ríki skuli framselja yfirþjóðlegt framkvæmda- og dómsvald til alþjóðastofnunar, sem viðkomandi ríki er ekki aðili að. Þetta er kannski ekki meiri háttar álitamál í löndum, sem eru að sækja um og búast við aðild í náinni framtíð. Fyrir ríki, sem er ekki að sækja um aðild, hljóta hins vegar fullveldis- og ríkishugtökin og það, sem í þeim felst, að koma til skoðunar. Engin bein svör fást við þessari spurningu við lestur stjórnarskrárinnar eða í ritum um íslenzkan stjórnskipunarrétt, vegna þess að engum hefur dottið þessi firra í hug fyrr en nú.
Að mínu mati, stangast valdaframsal til EB greinilega á við 1. og 2. grein stjórnarskrárinnar. Við stofnun lýðveldisins skipti stjórnarskrárgjafinn verkum milli íslenzkra valdhafa. Ég held því fram í meginmáli þessarar greinargerðar, að valdaframsal til yfirþjóðlegra stofnana sé óheimilt að óbreyttri stjórnarskrá, en ég fullyrði, að stjórnarskrárgjafinn hafi útilokað valdaframsal til yfirþjóðlegra stofnana, sem við erum ekki aðilar að. Engu máli skiptir, þótt framsalið sé afmarkað og takmarkað við ákveðna málaflokka á viðskiptasviðinu. Þetta er einfaldlega ekki hægt að óbreyttri stjórnarskrá.“
Í lokaorðum sínum segir Guðmundur:
„Það hefur komið fram í lögfræðilegri umræðu um stjórnarskrána og EES, að stjórnarskránni skuli breytt frekar en að taka áhættu á broti, ef vafi er á ferðinni um stjórnskipunarlegt lögmæti EES-samningsins. Ummæli um „grátt svæði“ benda til svipaðra efasemda. Ég geng lengra og held því fram, að ákvæði í samningnum brjóti greinilega í bága við stjórnarskrána eins og hún stendur í dag, en ég tek undir þá skoðun, að stjórnarskráin skuli njóta efasemda af þessu tagi.
Í þessu samhengi er nauðsynlegt að ítreka, að sérfræðinganefnd utanríkisráðherra er í vafa um eigin niðurstöður. Nefndin segir berum orðum bæði í meginmáli og lokaorðum (bls. 29 og 32), að það geti þurft að breyta stjórnarskránni seinna, ef forsendur hennar reynast rangar, hvað varðar afmörkun og umfang valdaframsalsins og íþyngjandi ákvarðana útlendra stofnana. Ummæli nefndarinnar eru þess vegna beinlínis viðurkenning á efasemdunum. Í mínum huga á að breyta stjórnarskránni fyrst en ekki seinna í slíkum tilfellum og ekki bara fresta breytingunni fram að næstu reglubundnu kosningum; þá er ekki rétt að farið samkvæmt 79. grein stjórnarskrárinnar. Þessi skoðun á sér stuðning í áðurgreindum tilvísunum í lögin um ráðherraábyrgð.
Sérfræðinganefndin kemst að þeirri niðurstöðu í kafla „Um önnur atriði“ (bls. 29), að hvorki einstök ákvæði né EES-samningurinn í heild sinni verði til að brjóta stjórnarskrána. Ég hef þegar skrifað um hin ýmsu ákvæði, sem hljóta að vekja vafa ef ekki vissu um stjórnarskrárbrot. Um heildarmyndina af samningnum finnst mér, andstætt því sem segir í matsgerð nefndarinnar, að ekki hvað sízt samsafnið af álitamálum í öllum stofnanaþáttum samningsins gefi sjálfstætt tilefni til þess, að Alþingi og forseti sem löggjafarvaldshafar staldri við, áður en samningurinn yrði lögfestur.
Heildarmyndin skiptir að sjálfsögðu máli bæði við athugun stjórnarskrármálsins og almenna skoðanamyndun um EES-svæðið og tilheyrandi samninga. Það er hins vegar nóg, ef einstök tiltekin atriði brjóta í bága við stjórnarskrána; hvert dæmi eitt og sér, t.d. um afhendingu framkvæmda- og dómsvalds eða um skerðingu löggjafarvalds, myndi þess vegna nægja til þess að útheimta breytingar, áður en samningurinn fengi gildi að landsrétti.
Í 79. grein stjórnarskrárinnar er því lýst og bætt um betur í þingskaparlögum, hvernig standa eigi að breytingu, það er með tvítekinni samþykkt Alþingis á stjórnarskrárfrumvarpi með þingkosningum á milli. Það getur aldrei verið rangt í lýðveldi að fara eftir viðurkenndum leikreglum og að láta þjóðina tala. Það gildir að sjálfsögðu einnig um þjóðaratkvæðagreiðslu um EES-samningana, þótt hafa beri í huga, að slík atkvæðagreiðsla nægir ekki til að veita undantekningar frá stjórnarskránni eða til að breyta henni með öðrum hætti en gert er ráð fyrir í 79. grein.
Eigi má heldur gleyma síðari hluta 26. greinar stjórnarskrárinnar, sem gefur forseta lýðveldisins kost á að kalla til þjóðaratkvæðagreiðslu með því að synja lagafrumvarpi um staðfestingu.
Í stjórnarskrám margra nágrannaríkja okkar eru ákvæði, sem heimila aðild að yfirþjóðlegum stofnunum. 93. grein norsku stjórnarskrárinnar frá 1962 er fyrirmynd af þessu tagi. Samkvæmt henni þarf aukinn meiri hluta atkvæða í Stórþinginu, þegar um er að ræða valdaframsal til alþjóðastofnana. Ekkert slíkt ákvæði er í íslenzku stjórnarskránni. Það er því haldlítið að álykta sem svo, að stjórnarskrárvandamál komi ekki upp hér á landi, þar sem slíkur vandi risi ekki í öðrum samningsríkjum. Aðstæðurnar eru einfaldlega ekki sambærilegar, vegna þess að viðeigandi stjórnarskrárákvæði eru öðru vísi að orðalagi og efni.
Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra segir í lokaorðum sínum (bls. 30): „Stjórnarskráin stendur því þó í vegi, að með lögunum um samningana sé vald, hvort sem um er að ræða löggjafarvald, framkvæmdarvald eða dómsvald, með óheimilum hætti lagt í hendur annarra en taldir eru upp í 2. grein stjórnarskrárinnar, ef um er að ræða ákvæði, sem leggja skyldur á einstaklinga eða lögaðila.“ Nefndin kemst síðan að þeirri niðurstöðu, að allt það, sem um er rætt í EES-samningnum, eigi annað hvort ekki við í íslensku stjórnskipunarrétti eða sé beinlínis heimilað. Ég er ósammála sérfræðinganefndinni um mörg einstök atriði og þar af leiðandi um lokaorð þeirra.
Það er mín niðurstaða eftir nákvæma skoðun á þessum atriðum og dæmum öllum, að breyta þurfi stjórnarskránni og beita til þess 79. grein hennar, þegar frumvarpið til laga um EES kemur til afgreiðslu Alþingis og forseta.“
Við undirbúning að þátttöku í Schengen-samstarfinu 1999.
Við samningaviðræður um aðild að Schengen samstarfinu fól utanríkisráðherra þremur lagaprófessorum, Stefáni Má Stefánssyni, Davíð Þór Björgvinssyni og Viðari Má Matthíassyni, að taka saman álitsgerð um það hvort væntanlegt samkomulag við Evrópusambandið um Schengen samninginn kynni að brjóta í bága við íslensku stjórnarskrána (sbr. fskj. I með þskj. 240 í 206. máli 125. löggjafarþings). Niðurstaða prófessoranna var að framsal á einstökum þáttum ríkisvalds, sem gert sé ráð fyrir í samstarfssamningnum um Schengen samstarfið væri takmarkað og tæki til afmarkaðra málaflokka. Þeir sögðu: „Það framsal ríkisvalds, sem fjallað er um í þessari álitsgerð er takmarkaðra og fyrirsjáanlegra, en það sem felst í samningunum um EES. Við teljum því, eins og að framan greinir, að það brjóti ekki í bága við stjórnarskrána.“
Við setningu nýrra samkeppnislaga árið 2005.
Við gerð frumvarps til samkeppnislaga árið 2004 (590. mál 131. löggjafarþings) var leitað álits Davíðs Þórs Björgvinssonar, dómara við Mannréttindadómstól Evrópu, um framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana í tilefni af innleiðingu reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1/2003 (sbr. fskj. með þskj. 921 í 617. máli 131. löggjafarþings). Hann taldi að innleiðing og frumvarp stangaðist ekki á við stjórnarskrána og sagði að væri tekið mið af sjónarmiðum um breytilega skýringu stjórnarskrárinnar sem fælu í sér allmikið svigrúm fyrir hinn almenna löggjafa til að skýra og beita stjórnarskránni í samræmi við ríkjandi viðhorf í stjórnmálum í víðum skilningi, almenna þjóðfélagsþróun og þróun alþjóðasamskipta, mætti færa veigamikil rök fyrir því að löggjafanum væri játuð heimild til framsals ríkisvalds innan þeirra marka sem eftirfarandi regla setti:
„Framsal valdheimilda ríkisins til alþjóðlegra stofnana er að vissu marki heimilt að uppfylltum eftirtöldum skilyrðum: (i) að framsalið sé byggt á lögum, (ii) það sé afmarkað og vel skilgreint, (iii) það sé ekki verulega íþyngjandi, hvorki fyrir íslenska ríkið né þegnana, (iv) það sé byggt á samningi sem kveði á um gagnkvæm réttindi og skyldur og mæli fyrir um samsvarandi framsal ríkisvalds annarra samningsríkja, (v) að hinar alþjóðlegu stofnanir sem vald er framselt til byggist á lýðræðislegum grundvelli og að þær viðurkenni almennar meginreglur um réttláta málsmeðferð og réttláta stjórnsýslu, (vi) að framsalið leiði af þjóðréttarsamningi sem stefnir að lögmætum markmiðum í þágu friðar og menningarlegra, félagslegra eða efnahagslegra framfara, (vii) framsalið má ekki leiða til þess að skert séu réttindi þegnanna sem vernduð eru í stjórnarskrá, (viii) framsalið sé afturkallanlegt.“
Við skoðun samkeppnislagafrumvarpsins taldi Davíð Þór nauðsynlegt að „árétta enn og aftur að forsendan fyrir því að 27. gr. frumvarpsins standist gagnvart stjórnarskrá er að fallist sé á að í íslenskum rétti gildi venjuhelguð regla um að hinn almenni löggjafi hafi heimild til að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, án sérstakrar heimildar til þess í stjórnarskránni“.
Umsögn réttarfarsnefndar og fleiri um framsalsmál í tengslum við EES-samninginn.
Í þessu sambandi verður að geta umsagnar réttarfarsnefndar (dbnr. 131/1216 er birt sem fylgiskjal III við álit þetta) við áðurnefnt frumvarp þar sem talið var varhugavert að rökstyðja framsal ríkisvalds með því að það væri takmarkað við tilteknar aðstæður. Taldi réttarfarsnefnd að skoða yrði það framsal ríkisvalds sem gert var ráð fyrir í heild og miða við allan EES-samninginn. Bent var á að mjög hefði reynt á íslenska stjórnarskrá í upphafi EES-samningsins. Ekki mætti líta á það framsal ríkisvalds sem uppi var í 27. gr. samkeppnislaga varðandi dómstólana sem einangrað fyrirbæri. Væri haldið áfram á þeirri braut mætti segja nákvæmlega það sama um flesta hluta EES-samningsins. Hann mætti greina í sundur í afmarkaða þætti og draga þannig smám saman vald frá íslenskum dómstólum. Þetta skipti máli þegar metið væri hvort framsal teldist smávægilegt. Taldi Stefán Már Stefánsson, prófessor og nefndarmaður í réttarfarsnefnd sem falið var að taka saman umsögnina fyrir hönd nefndarinnar, við það tilefni að ekki skipti máli hugsanlegur fjöldi tilvika sem 27. gr. samkeppnislaga tæki til, þegar stjórnskipulegt gildi ákvæðisins væri metið. Tók réttarfarsnefnd undir þessi sjónarmið.
Verulegar athugasemdir komu fram í umsögnum um þessa lagabreytingu. Farið væri inn á nýja braut sem hefði ekki verið í EES-samningnum í upphafi, þ.e. að íslenskir dómstólar yrðu bundnir við ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA í samkeppnismálum við tilteknar aðstæður. Í umsögn Dómarafélags Íslands (dbnr. 131/1380) við málið kom m.a. fram að það hlyti að teljast annmarki á undirbúningi frumvarpsins „að leggja álitsgerð aðeins eins manns til grundvallar löggjöf sem getur falið í sér ákvörðun um framsal ríkisvalds“. Var á það bent að í fyrri tilvikum þegar sambærilegar spurningar hefðu verið til umfjöllunar hefðu fleiri aðilar verið kallaðir til ráðgjafar.
Við framsal sektarvalds til ESA vegna flugstarfsemi árið 2011.
Við undirbúning á framsali sektarvalds til Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) árið 2011 vann Stefán Már Stefánsson, prófessor, álitsgerð um hvort ákvæði reglugerðar (EB) nr. 216/2008, einkum ákvæði 25. gr. hennar, stangaðist á við íslensku stjórnarskrána (sbr. fskj. II með þskj. 1079 í 621. máli 139. löggjafarþings).
Í greinargerðinni var fjallað um forsögu málsins og reifaði Stefán Már álitaefnið, ákvæði reglugerðar nr. 216/2008 sem máli skiptu, ákvæði stjórnarskrár sem kæmu við sögu, stjórnarskrárleg atriði tengd annars vegar EES-samningnum og hins vegar Schengen-samningnum, meginsjónarmið um gildissvið stjórnarskrárinnar og heimildir til framsals, og ákvæði 1. mgr. 27. gr. samkeppnislaga.
Við samningu álitsgerðarinnar voru meginsjónarmið nefndar utanríkisráðherra um stjórnarskrána og EES-samninginn, sem fjórir lögfræðingar skipuðu, lögð til grundvallar. Jafnframt voru flestar af fyrrgreindum álitsgerðum hafðar til hliðsjónar. Niðurstaða greinargerðar Stefáns Más var að sektarheimild til handa Eftirlitsstofnun EFTA vegna brota á reglugerð nr. 216/2008 mundi skoðast sem aðgerð sem hefði bein og íþyngjandi réttaráhrif hér á landi. Slíkar sektir og févíti væru bindandi fyrir íslenska aðila og aðfararhæfur á hendur þeim. Þar sem ákvarðanirnar yrðu aðeins bornar undir dómstól EFTA yrði að skoða þær með hliðsjón af þeirri dómstólavernd sem íslenskir aðilar nytu. Bent var á að umræddar reglur mundu taka til mjög fárra aðila hér á landi og giltu auk þess á mjög þröngu sviði. Niðurstaðan var að erfitt gæti verið að fullyrða að breytingar á lögum vegna fyrrnefndra ákvæða brytu í bága við stjórnarskrá. Gilti einu hvort horft væri á málið sem sérstakt fyrirbrigði eða hvort horft væri á EES-samninginn í heild.
VIII. Fleiri stjórnskipuleg álitaefni í augsýn vegna EES-samningsins.
Stjórnskipuleg álitaefni við framkvæmd EES-samningsins eru fleiri en ofangreind mál, til viðbótar við það sem hér er til umfjöllunar, þar sem væntanleg innleiðing er talin verða háð annörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar. Þar ber hæst nýtt eftirlitskerfi með fjármálamörkuðum (bankaeftirlit) sem nú er til skoðunar innan EFTA og er nýlega komið til þinglegrar meðferðar skv. 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála. Einnig má nefna til sögunnar mál um lyf til barnalækninga sem sömuleiðis er nýlega komið til þinglegrar meðferðar skv. 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála. Búast má við enn fleiri málum í þessa veru á næstu missirum og árum, sem erfitt muni verða að fella að tveggja stoða kerfi EES-samningsins.
Þá eru ótalin þingmál sem ekki hefur verið vakin sérstök athygli þingsins á en í samþykkt þeirra fælist framsal valds og þau væru mögulega háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrár. Hér vísar minni hlutinn til dæmis til máls sem nú er til umfjöllunar í umhverfis- og samgöngunefnd, 88. mál 141. þings um efnalög. Þar má finna ákvæði um Efnastofnun Evrópu, sem verði falið að taka ákvarðanir um markaðsleyfi fyrir öll efni. Telja má að ákvarðanir stofnunarinnar muni geta haft íþyngjandi áhrif fyrir aðila á markaði hérlendis. Sérstaklega þar sem ákvörðunum Efnastofnunar Evrópu í þessa veru verður sýnilega ekki skotið annað en til áfrýjunarnefndar innan Evrópusambandsins.
Mikilvægt er að Alþingi sé upplýst um möguleg áhrif EES-innleiðingarfrumvarpa í þessa veru. Í því sambandi vísar minni hlutinn til 20 ára gamallar tillögu Björns Þ. Gíslasonar um að fram þurfi að fara „tæmandi rannsókn á því hvort og þá í hve ríkum mæli framsal ríkisvalds hefur átt sér stað til erlendra aðila eða þjóðréttarstofnana, hvort heldur um er að ræða löggjafarvald, framkvæmdarvald eða dómsvald, því fá einstök dæmi nægja ekki til ályktana þegar stjórnarskráin á í hlut.“
IX. Framsal valds út fyrir ramma tveggja stoða kerfis EES-samningsins.
Óumdeilt er að með málinu er verið að fara út fyrir tveggja stoða kerfi EES-samningsins.
Upphaflega gengu tillögur út á að innleiða reglugerð ESB, sem hér er til umfjöllunar, á grundvelli tveggja stoða kerfis EES-samningsins. Í því fólst að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) yrði falið hlutverk framkvæmdastjórnar ESB, samkvæmt reglugerðinni, sem gæti óskað eftir að miðlægur stjórnandi viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir lokaði aðgangi í skráningarkerfinu. Sú ákvörðun ESA yrði borin undir EFTA-dómstólinn.
Í frumvarpinu felst hins vegar að vald er flutt til stofnana á vegum Evrópusambandsins, sem Ísland á ekki aðild að og þar sem þátttökuréttur Íslands í ákvörðunum er ekki til staðar. Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir er þannig eðlisólíkt tveggja stoða kerfi EES-samningsins að breytingar á því leiða nú til að aukins yfirþjóðlegs valds alþjóðastofnana.
Svonefnd lausn í málinu, sem nú er færð fyrir Alþingi, byggir ekki á niðurstöðu umfjöllunar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og utanríkismálanefndar í þessu máli frá því fyrr á árinu 2012. Þvert á móti byggir meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar, sem og meiri hluti utanríkismálanefndar, einungis á mati umhverfis og auðlindaráðuneytisins, þess efnis að ákvæði nýs samkomulags um aðlögun EES/EFTA-ríkjanna að reglugerð (ESB) nr. 1193/ 2011 séu vel afmörkuð og feli ekki í sér verulegt valdframsal sem talið verði íþyngjandi í ríkum mæli.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd lagði í niðurstöðu sinni fyrr á árinu áherslu á að sú lausn sem lá fyrir sumarið 2012 væri „fullnægjandi til þess að innleiða gerðirnar í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar sé gætt“. Einnig var tekið fram að „sú lausn að gerðin taki mið af tveggja stoða kerfinu með því að framselja slíkt vald til eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) fremur en til framkvæmdastjórnar ESB, eins og gert er á sviði flugöryggismála, samrýmist betur EES-samningnum“.
Í lokaorðum álitsgerðar Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar (sjá fylgiskjal V), sem unnin var að beiðni forsætisráðuneytisins, utanríkisráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins, um hvort innleiðing reglugerðar ESB nr. 1193/2011 um sameiginlegt skráningarkerfi fyrir losunarheimildir væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar, dags. 12. júní 2012, kemur fram að yrði gerð aðlögun, eins og meiri hlutar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og utanríkismálanefndar lögðu til, kynni „að vera erfitt að fullyrða hvort slík löggjöf bryti í bága við íslenska stjórnarskrá“. Sögðu prófessorarnir það fara „m.a. eftir því hvernig til tekst í samningum um aðkomu íslenska ríkisins og gagnkvæmni varðandi þær ákvarðanir sem máli skipta og hvernig íþyngjandi ákvörðunum á hendur fyrirtækjum og einstaklingum verður háttað“.
Niðurstaðan liggur fyrir: illa tókst til í samningum um aðkomu íslenska ríkisins og gagnkvæmni varðandi þær ákvarðanir sem máli skipta og hvernig íþyngjandi ákvörðunum verður háttað. Ríkisvald yrði, með samþykkt frumvarpsins, framselt út fyrir ramma tveggja stoða kerfis EES-samningsins, til embættis á vegum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Hins vegar gefist Eftirlitsstofnun EFTA þriggja daga frestur til að yfirfara og hafna beinum og mögulega íþyngjandi ákvörðunum framkvæmdastjórnar ESB á þessu sviði er varða EES/ EFTA-ríkin.
Fleiri álitamál kvikna við þá lausn sem á borð er borin. Sem dæmi má nefna að ekki er ljóst varðandi hugsanleg skaðabótamál, hvert ætti að beina bótakröfu vegna tjóns sem eigandi losunarheimilda kynni að verða fyrir vegna óréttmætrar lokunar á færslur á reikningi hans.
Minni hlutinn telur niðurstöður meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar og meiri hluta utanríkismálanefndar ekki styðjast við nægilega styrkar forsendur og mat á stöðu mála. Nefnd hefur verið til sögunnar venjuhelguð regla sem heimili löggjafanum að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og án beinnar heimildar í stjórnarskránni.
Minni hlutinn leggur áherslu á að veruleg óvissa ríkir um tilvist og umfang reglu um heimild löggjafans til að takmarka ríkisvaldið án skýrrar heimildar í stjórnarskránni. Vísað er til álits meiri hluta utanríkismálanefndar í málinu, þar sem segir m.a.: „Ljóst er að mjög hefur reynt á mörk heimilda til framsals ríkisvalds frá upphafi EES-samningsins. Á núverandi löggjafarþingi eru liðin 20 ár frá því úrlausnarefnið kom fyrst til þinglegrar meðferðar. Einstakir nefndarmenn telja að samstarfið innan EES geti ekki haldið áfram að þróast að óbreyttri stjórnarskrá.“ Minni hlutinn ítrekar einnig að ekki hefur reynt á gildi framangreindrar reglu fyrir dómstólum, þótt Alþingi hafi byggt á slíkri reglu í framkvæmd hin síðustu ár.
Minni hlutinn bendir á að eftir að málið hefur tekið stefnubreytingu, frá umfjöllun fastanefnda Alþingis fyrr á árinu 2012, liggi nú einungis til grundvallar álit umhverfis og auðlindaráðuneytisins þess efnis að ákvæði nýs samkomulags um aðlögun EES/EFTA-ríkjanna að reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 séu vel afmörkuð og feli ekki í sér verulegt valdframsal sem talið verði íþyngjandi í ríkum mæli. Þá gildi þau enn fremur við undantekningartilvik. Þessar forsendur fyrir mat Alþingis telur minni hlutinn ekki nægilegar.
Að áliti skrifstofu Alþingis í 621. máli 139. löggjafarþings, þegar nefndasvið og aðallögfræðingur Alþingis unnu minnisblað fyrir utanríkismálanefnd um framsal sektarvalds til ESA, sbr. 25. gr. reglugerðar EB nr. 216/2008 (sbr. fylgiskjal IV við álit þetta) kom meðal annars fram að við úrlausn þess hvort heimilt sé að framselja vald yrði hvort tveggja að líta heildstætt á skuldbindingar EES-samningisins eða tiltekna hluta hans. Alþingi væru „þó sett ákveðin takmörk við mat á því hvort heimilt sé að taka í íslenskan rétt reglugerðir ESB að óbreyttum stjórnlögum“. Þá sagði í minnisblaði skrifstofu Alþingis: „Á meðan á þinglegri meðferð stendur er það því Alþingis að meta hvort frumvörp og aðrar tillögur sem þar koma fram samrýmist stjórnarskrá.“
Minni hlutinn hefur gert grein fyrir lögfræðiálitum sem ganga þvert á þau sem meiri hlutinn leggur til grundvallar. Minni hlutinn tekur undir orð nefndarmanns utanríkismálanefndar sem gerir svofelldan fyrirvara við álit meiri hluta utanríkismálanefndar: „Jón Bjarnason gerir fyrirvara við álitið sem lýtur einkum að túlkun á EES-samningnum og heimildum sem bæst hafa við hann, sem séu farnar að teygjast mun lengra og fara inn á aðrar brautir en samningnum var ætlað þegar hann var lögfestur fyrir 20 árum og reyna meira á þanþol stjórnarskrárinnar en ásættanlegt er.“
X. Íþyngjandi ákvæði.
Umrædd ákvæði eru verulega íþyngjandi fyrir einstaklinga, íslenska ríkisborgara. Álitamálið er einnig tekið til umfjöllunar í greinagerð frá samningahópi um lagaleg málefni dags. 22. október 2012 sem ber heitið Greinargerð um breytingar á stjórnarskrá sem tengjast mögulegri aðild að Evrópusambandinu og leiðir til að leita samþykkis þjóðarinnar fyrir aðild. Í lokaorðum greinargerðarinnar segir orðrétt:
„Hér verða dregnar saman helstu niðurstöður um áhrif aðildar Íslands að ESB á íslenska stjórnskipun. Mikilvægasta álitamálið lýtur að breytingum sem nauðsynlegt er að gera á stjórnarskránni, einkum varðandi heimild til að framselja ríkisvald til alþjóðastofnana, hvaða skilyrði skuli setja fyrir slíku framsali og hvaða reglur skuli gilda um málsmeðferð við slíka ákvörðun. Þarf setning slíks ákvæðis ekki beinlínis að tengjast aðild að ESB enda er skynsamlegt og reyndar tímabært að stjórnarskráin mæli fyrir um heimild til að taka þátt í alþjóðasamvinnu af þessum toga. Ef og þegar reynir á aðild að ESB er mikilvægt að stjórnskipulegur farvegur fyrir vandaða málsmeðferð sé til staðar.
Þá liggur fyrir að í EES-samstarfinu vakna stöðugt fleiri álitaefni um hvort farið sé út fyrir mörk stjórnarskrárinnar með þróun EES-samningsins og innleiðingu nýrra gerða sem stefna að auknu valdframsali. Þannig hafa forsendur breyst í ýmsu tilliti frá því að samningurinn tók gildi. Með setningu ákvæðis í stjórnarskrá um heimild til framsals ríkisvalds yrði tryggt að áframhaldandi þróun í þessa átt færi ekki í bága við stjórnarskrána og hægt væri að samþykkja nýjar gerðar sem fela í sér valdframsal eftir nýrri og vandaðri málsmeðferð.
Bent var á þann valkost að bæta megi tveimur ákvæðum við stjórnarskrána í þeim tvíþætta tilgangi að bregðast við þróun í EES-samstarfinu annars vegar og hins vegar að þjóðin hafi lagalega bindandi ákvörðunarvald um aðild að Evrópusambandinu.
Eðlilegt er að undirbúningur verði þegar hafinn að breytingum á stjórnarskrá í þessu skyni og miðað við að þær yrðu samþykktar í síðasta lagi á vorþingi 2013 áður en næstu reglulegu kosningar fara fram. Setja ætti þetta mál í forgang, án tillits til þess hvort víðtækari breytingar verði gerðar á stjórnarskránni samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs eða hvort samningaviðræðum við ESB verður lokið við það tímamark. Þegar aðildarsamningur liggur fyrir mun málsmeðferð um samþykki hans á Alþingi fylgja þeim reglum sem koma fram í hinu nýja stjórnarskrárákvæði.
Ekki er þörf á að breyta stjórnarskránni í öðrum atriðum til að hún verði efnislega í samræmi við regluverk ESB. Samhliða nauðsynlegum breytingum um framsal ríkisvalds sem lýst er að framan er þó vert að huga að orðalagsbreytingum á 43. gr. stjórnarskrárinnar til að taka af tvímæli um sjálfstæði ríkisendurskoðunar. Verði Ísland aðili að ESB er síðan vert að huga að því að ákvæði stjórnarskrárinnar endurspegli þátttöku landsins í sambandinu og samspil stofnana þess við innanlandsstofnanir.“
Af þessum lokaorðum má sterklega álykta að heimild skorti til þess framsals opinbers valds sem frumvarpið kveður á um.
XI. Niðurstaða minni hlutans.
Ljóst er að núgildandi stjórnarskrá heimilar ekki framsal opinbers valds til alþjóðlegra stofnana. Minnt er á þá megin-lögskýringarreglu að túlka beri allan vafa stjórnarskránni, lýðveldinu og einstaklingum í hag. Túlkun meiri hlutans á frumvarpinu er andstæð þessari grundvallar lögskýringarreglu. Hún felur í sér þrönga lagahyggju sem gagnrýnd var í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslu þingmannanefndar til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
Það er í raun afdráttarlaust viðurkennt í frumvarpi til stjórnskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands að valdframsal á borð við það sem hér er til umfjöllunar er óheimilt. Í frumvarpinu er nýtt ákvæði í 111. gr. um framsal ríkisvalds sem hljóðar svo:
„Heimilt er að gera þjóðréttarsamninga sem fela í sér framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að í þágu friðar og efnahagssamvinnu. Framsal ríkisvalds skal ávallt vera afturkræft.
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi er falið. Feli lögin í sér verulegt valdframsal skulu þau borin undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu er bindandi.“
Af framansögðu virðist blasa við að frumvarp það sem hér er til umfjöllunar felur í sér stjórnarskrárbrot.
Hér hefur verið fjallað um valdframsal samkvæmt nefndu frumvarpi en málið verður einnig að skoða í víðara samhengi m.a. út frá miklum fjölda ESB-tilskipana sem innleiddar hafa verið síðastliðin ár, tilskipana sem Alþingi hefur litla efnislega aðkomu að, og verulegra styrkja frá ESB til ráðuneyta og undirstofnana þeirra.
Í ljósi alls framangreinds og að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem hér eru reifuð leggur minni hlutinn til að frumvarpið fái ítarlega vinnslu í umhverfis- og samgöngunefnd milli 2. og 3. umræðu, og í henni felist m.a. eftirfarandi:
1. Sjálfstæð skoðun umhverfis- og samgöngunefndar á efnisþáttum málsins, m.a. um hugsanleg skaðabótamál og hvert beina ætti bótakröfu vegna tjóns sem eigandi losunarheimilda kynni að verða fyrir vegna óréttmætrar lokunar á færslur á reikningi hans.
2. Utanríkismálanefnd verði falið að skoða utanríkispólitíska þætti málsins ítarlegar.
3. Óskað verði eftir áliti frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd um stjórnarskrárþátt málsins.
4. Þeir prófessorar í lögfræði, sem hvað mest hafa fjallað um stjórnskipulegan þátt EES- samningsins og annmarka með tilliti til stjórnarskrárinnar, verði fengnir á fund þingnefnda vegna málsins.
5. Óskað verði eftir áliti réttarfarsnefndar á tilgreindum þáttum frumvarpsins og innleiðingu á ákvæðum reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011, sbr. fordæmi við gerð frumvarps til samkeppnislaga árið 2004 (590. mál 131. löggjafarþings, sbr. dbnr. 131/1216 og fylgiskjal III við álit þetta).
6. Óskað verði eftir minnisblaði frá skrifstofu Alþingis um framsal valds í málinu, samanber fordæmi frá 621. máli 139. löggjafarþings, þegar nefndasvið og aðallögfræðingur Alþingis unnu minnisblað fyrir utanríkismálanefnd um framsal sektarvalds til ESA, sbr. 25. gr. reglugerðar EB nr. 216/2008 (sbr. fylgiskjal IV við álit þetta).
Að mati minni hlutans virðist ljóst að málið verði ekki afgreitt óbreytt nema að undangenginni breytingu á stjórnarskrá þar sem framsal valds væri heimilað, standi vilji til þess. Ekki verður við það unað að Alþingi samþykki lagafrumvarp sem fer í bága við núgildandi stjórnarskrá.
Fylgiskjöl með álitinu:
I. Álit dr. Guðmundar Alfreðssonar um EES og stjórnarskrána. (16. ágúst 1992.)
II. Álit Björns Þ. Guðmundssonar, prófessors, um stjórnarskrána og EES-samninginn. (22. júlí 1992.)
III. Umsögn réttarfarsnefndar um frumvarp til samkeppnislaga, 590. mál á 131. löggjafarþingi. (7. apríl, 2005.)
IV. Minnisblað til utanríkismálanefndar frá nefndasviði og aðallögfræðingi Alþingis. Efni: Framsal sektarvalds til ESA, sbr. 25. gr. reglugerðar EB nr. 216/2008. (7. júní 2011.)
V. Álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar um hvort innleiðing reglugerðar ESB nr. 1193/2011 um sameiginlegt skráningarkerfi fyrir losunarheimildir sé annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar. (12. júní 2012.)
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 812 — 381. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 70/2012,
um loftslagsmál (skráningarkerfi losunarheimilda).
Frá minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
I. Meðferð málsins í nefndinni.
Umhverfis- og samgöngunefnd hefur haft málið til umfjöllunar frá 13. nóvember sl. Eftir umfjöllun nefndarinnar á tveimur fundum leitaði nefndin álits utanríkismálanefndar, þ.e. um stjórnskipunarþáttinn. Að fengnu áliti meiri hluta utanríkismálanefndar fjallaði umhverfis- og samgöngunefnd tvívegis um málið áður en það var tekið til afgreiðslu.
Umhverfis- og samgöngunefnd hefur haft meginumsjón með meðferð frumvarpsins í nefnd. Minni hlutinn telur að nefndin hafi ekki lagt sjálfstætt mat á þau gögn sem henni hafa borist, svo sem álit meiri hluta utanríkismálanefndar. Í áliti meiri hluta utanríkismálefndar eru rakin ýmis álitaefni sem verðskulda ítarlega umfjöllun. Helstan má þar nefna stjórnskipulegan þátt málsins sem telja má afar mikilvægan. Hvorug nefndin hefur fengið á sinn fund Björgu Thorarensen og Stefán Má Stefánsson, prófessora í lögfræði, sem hvað mest hafa fjallað um stjórnskipulegan þátt EES-samningsins og annmarka með tilliti til stjórnarskrárinnar. Frestur til umfjöllunar og afgreiðslu málsins hefur að mati minni hlutans verið óhæfilega stuttur og hefur ekki dugað til að nefndin geti fjallað um málið með viðhlítandi hætti.
Málið er ekki einstakt í sinni röð hvað varðar stjórnskipuleg álitaefni. Minni hlutinn mun í þessu áliti fara nokkrum orðum um hvernig áður hefur verið fjallað um stjórnarskrána í tengslum við EES-samninginn, Schengen-samstarfið og samninga sem tengjast hvoru tveggja.
II. Ákvæði frumvarpsins og reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011.
Mikill flýtir hefur einkennt þinglega meðferð þessa máls miðað við umfang og stór stjórnskipuleg álitaefni sem því tengjast. Við umfjöllun málsins í nefndinni var bent á að þar sem um sé að ræða reglur sem taki gildi strax um áramótin og varði mikla hagsmuni hér á landi hefði frumvarpið verið lagt fram á Alþingi jafnvel þótt ekki hefðu verið komnar endanlegar niðurstöður í viðræðum við framkvæmdastjórnina.
Sameiginlegu skráningarkerfi ESB fyrir losunarheimildir, í stað skráningarkerfis í hverju ríki, var komið á með reglugerð (EB) nr. 920/2010 sem þegar hefur verið innleidd í íslenskan rétt. Var það gert með lögum um breytingu á lögum nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda (viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir), nr. 64 15. júní 2011.
Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir hefur tekið miklum breytingar á síðustu missirum. Frá 1. janúar 2012 náði kerfið yfir allt flug innan Evrópska efnahagssvæðisins, til þess og frá því, og frá 1. janúar 2013 nær það yfir fleiri tegundir svonefnds staðbundins iðnaðar og gróðurhúsalofttegunda en nú. Þá myndast einn sameiginlegur pottur losunarheimilda fyrir allt svæðið og ákvarðanir um úthlutun byggjast á árangursviðmiðum sem verða þau sömu fyrir allt svæðið. Næst er gert ráð fyrir að iðnfyrirtæki bætist við viðskiptakerfið, svo sem fyrirtæki í álframleiðslu, fiskimjölsvinnslu o.fl. Talið hefur verið að „mikið sé í húfi fyrir Ísland að vera með strax frá upphafi hvað varðar umsóknir og úthlutun þannig að íslensk fyrirtæki sitji við sama borð og samkeppnisaðilar þeirra innan EES-svæðisins. Aftur á móti er ljóst að mikill hraði er í lagasetningu og framkvæmd þessara breytinga innan ESB og aðildarríkin eiga fullt í fangi með að ljúka nauðsynlegum undirbúningi til þess að verða tilbúin fyrir breytingarnar sem verða 2012 og 2013. Fyrir EES/EFTA-ríkin er tíminn enn knappari þar sem þau þurfa auk þess að semja sérstaklega um upptöku viðkomandi gerða í EES-samninginn“ segir í frumvarpi umhverfisráðherra á þskj. 1229 í 710. máli 140. þings.
Í skráningarkerfið eru skráðar upplýsingar um stöðu og hreyfingar á reikningum með losunarheimildir ríkja og einkaaðila auk upplýsinga um árlega losun og útgáfu reikninga. Með reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 er bætt við reglum sem varða uppboð og úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til að laga skráningarkerfið að nýjum reglum um viðskiptakerfi ESB. Auk þess eru öryggisreglur hertar verulega en ákvæði fyrri reglugerða „höfðu ekki reynst fullnægjandi til að koma í veg fyrir endurteknar árásir á skráningarkerfið (t.d. tölvuhakk) og glæpi í tengslum við losunarheimildir á síðustu árum. Eitt meginmarkmið reglugerðarinnar, sem frumvarpinu er ætlað að veita stoð til innleiðingar, er að tryggja öryggi skráningarkerfisins (t.d. gegn tölvuhakki) vegna viðskipta með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda (ETS) og koma í veg fyrir misferli á borð við peningaþvætti og virðisaukaskattsvik sem valdið hafa vanda við rekstur viðskiptakerfisins á síðustu árum,“ eins og fram kemur í áliti minni hluta utanríkismálanefndar.
Í reglugerð ESB er kveðið á um heimildir svonefnds „miðlægs stjórnanda“, sem fer með umsjón með rekstri og viðhaldi skráningarkerfisins, til að loka tímabundið aðgangi aðila að skráningarkerfinu í heild eða hluta eða kyrrsetja losunarheimildir tímabundið ef grunur er um alvarlega ógnun við öryggi kerfisins eða glæpi sem tengjast losunarheimildum, óski framkvæmdarstjórn ESB þess.
III. Þingleg meðferð málsins fyrr á árinu 2012.
Utanríkismálanefnd, stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og að nokkru leyti umhverfis- og samgöngunefnd fjölluðu sumarið 2012 um mögulega innleiðingu reglugerðar (ESB) nr. 1193/ 2011. Var það undir formerkjum 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála. Málið var þá komið til umfjöllunar í vinnuhópi EFTA um umhverfismál. Nefndirnar höfðu þá tekið við og fjallað um álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar, sem unnin var að beiðni forsætisráðuneytisins, utanríkisráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins, um hvort innleiðing reglugerðar ESB nr. 1193/2011, um sameiginlegt skráningarkerfi fyrir losunarheimildir, væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar, dags. 12. júní 2012, og minnisblað frá utanríkisráðuneyti þar sem upplýst er um hina nýju álitsgerð, dags. 27. júní 2012.
Í álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar (sjá fylgiskjal V) kom fram að innleiðing reglugerðarinnar óbreyttrar væri háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar að því er varðar framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana ESB. Í álitinu var lýst hugsanlegri lausn, sem fælist því að laga texta reglugerðarinnar að tveggja stoða kerfi EES-samningsins, þannig að ESA, í stað framkvæmdastjórnarinnar, gæti falið svokölluðum miðlægum stjórnanda kerfisins að loka aðgangi í skráningarkerfinu, og að ákvörðun ESA yrði borin undir EFTA-dómstólinn.
a. Sjónarmið meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Reglugerðin hlaut efnislega umfjöllun í stjórnskipunar og eftirlitsnefnd Alþingis, sbr. 2. og 7. gr. framangreindra reglna. Í áliti meiri hluta nefndarinnar, dags. 30. ágúst 2012, kemur m.a. fram:
„Við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn hefðu EFTA-ríkin að óbreyttu enga aðkomu að slíkum ákvörðunum sem beindust gegn eigendum losunarheimilda í EFTA-ríkjunum. Í lögfræðiáliti Stefáns Más Stefánssonar og Bjargar Thorarensen, sem unnið var að beiðni forsætis-, umhverfis- og utanríkisráðuneytis, kemur fram að innleiðing reglugerðarinnar væri að óbreyttu háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar að því er varðar framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana ESB.
Nefndinni var kynnt tillaga um að texti gerðarinnar verði aðlagaður þannig að hann samrýmdist sem best tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Þannig væri unnt að taka gerðina upp í samninginn og innleiða í íslenskan landsrétt en gæta jafnframt ákvæða stjórnarskrárinnar. Í því felst að þær valdheimildir sem framkvæmdastjórn ESB hefur samkvæmt reglugerðinni yrðu fengnar Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) gagnvart EFTA-ríkjunum og ákvarðanir sem teknar eru miðlægt yrðu einungis bornar undir erlenda úrskurðaraðila, þ.e. EFTA-dómstólinn.
Nefndin fjallaði um hugsanleg skaðabótamál og hvert ætti að beina bótakröfu vegna tjóns sem eigandi losunarheimilda kynni að verða fyrir vegna óréttmætrar lokunar á færslur á reikningi hans. Var óskað eftir minnisblaði frá ráðuneytunum um efnið. Í svari ráðuneytanna er ítrekað það sem fram kom á fundinum, að reglugerð ESB nr. 1193/2011 miði fyrst og fremst að því að auka öryggi skráningarkerfisins og draga úr líkum á að upp komi misferli eða grunur um slíkt sem leitt gæti til lokunar skráningarkerfisins að hluta eða öllu leyti eða til frystingar færslna ákveðinna aðila. Það sé því ekki líklegt að framkvæmdastjórnin eða ESA (sbr. fyrirliggjandi drög að aðlögunartexta) muni oft þurfa að fyrirskipa lokun eða stöðvun færslna. Til þess þurfi jafnvel aldrei að koma. Þá er tekið fram að rétt sé að hafa í huga að reglur um heimildir til lokunar reikninga séu settar til verndar lögmætum hagsmunum eigenda losunarheimildanna. Líklegt sé að þeir yrðu að vissu marki að sætta sig við aðgerðir eftirlitsaðila, sem eingöngu væri ætlað að vernda þeirra eigin hagsmuni, jafnvel þótt síðar kæmi í ljós að ekki hefði verið tilefni til aðgerðanna.
Ákvörðun um lokun reiknings hjá íslensku fyrirtæki yrði í höndum ESA miðað við þá tillögu að breytingu að textanum sem kynnt var á fundinum. Því verði að líta svo á að bótakröfu vegna óréttmætrar lokunar yrði beint að stofnuninni. Ef bótakrafa yrði samþykkt mundi stofnunin þurfa að standa skil á henni, en hún er rekin með fjárveitingum frá EES/EFTA-ríkjunum þremur, Íslandi, Liechtenstein og Noregi samkvæmt þeim reglum sem gilda um skiptingar fjárveitinga milli ríkjanna þriggja.
Fyrir nefndinni kom fram að verið sé að undirbúa frumvarp til laga um breytingar á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012, í þeim tilgangi að innleiða gerðina í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á texta gerðarinnar og að það verði lagt fram í upphafi næsta löggjafarþings.
Meiri hlutinn telur að með því valdframsali sem felst í innleiðingu gerðarinnar í landsrétt bæði hvað varðar framkvæmdarvald og dómsvald sé gengið nokkuð langt þó að það sé á afmörkuðu sviði loftslagsmála. Meiri hlutinn telur að sá texti sem lagður er til og byggist á fyrirliggjandi lögfræðiáliti sé fullnægjandi til þess að innleiða gerðirnar í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar sé gætt. Meiri hlutinn tekur einnig fram að sú lausn að gerðin taki mið af tveggja stoða kerfinu með því að framselja slíkt vald til eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) fremur en til framkvæmdastjórnar ESB, eins og gert er á sviði flugöryggismála, samrýmist betur EES-samningnum.
Meiri hlutinn tekur undir álit lagaprófessoranna Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar um að með auknu framsali í þessa veru kunni að lokum að fara þannig að mun meira vald yrði framselt til erlendra stofnana þegar heildarmyndin væri skoðuð heldur en heimilt hefði verið ef allar breytingar hefðu legið fyrir í upphafi. Meiri hlutinn telur að með slíkri túlkun EES-samningsins gagnvart stjórnarskrá sé komið inn á grátt svæði sem þurfi að skoða heildstætt og meta m.a. í þeirri vinnu sem nú fer fram við endurskoðun stjórnarskrárinnar.“
b. Sjónarmið meiri hluta utanríkismálanefndar.
Að loknu framangreindu ferli sendi meiri hluti utanríkismálanefndar tilkynningu um afstöðu sína til málsins til utanríkisráðherra, auk afrita til forsætisráðherra og umhverfis og auðlindaráðherra, dags. 3. september 2012. Á því stigi gerði meiri hlutinn ekki athugasemdir við umfjöllun af hálfu sérfræðinga ráðuneyta og/eða stofnana um aðlögunarþörf við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn og innleiðingu í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar væri gætt. Meiri hlutinn taldi rétt að áfram yrði unnið á grundvelli sjónarmiða um lausn í málinu er tryggði jafnframt samræmi við það tveggja stoða kerfi sem EES- samningurinn byggðist á.
IV. Málið breytti um stefnu að lokinni þinglegri meðferð síðsumars 2012.
EFTA-ríkin áttu viðræður við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um gerð aðlögunartexta í samræmi við niðurstöðu álitsgerðar prófessoranna Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar. Bráðabirgðasamkomulag var gert við loftslagsskrifstofu framkvæmdastjórnar ESB fyrir framlagningu frumvarpsins á Alþingi, sbr. 3. kafla almennra athugasemda við frumvarpið.
Tekur frumvarpið því mið af efni samkomulagsins, sem laut að aðlögun EES/EFTA-ríkjanna að gerðinni. Í 5. kafla almennra athugasemda er fjallað um samræmi ákvæða reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011 við stjórnarskrá, svo sem síðar verður rakið.
Málið breytti hins vegar um stefnu þegar lagaskrifstofa framkvæmdastjórnar ESB (e. Commission Legal Service) hafnaði útfærslu bráðabirgðasamkomulagsins að því er varðar 1. mgr. 70. gr., 2. mgr. 71. gr. og 1. mgr. 73. gr. reglugerðarinnar. Lagaskrifstofan féllst ekki á að Eftirlitsstofnun EFTA yrðu fengnar heimildir til að gefa miðlæga stjórnandanum bein fyrirmæli um að loka aðgangi að reikningum, kyrrsetja losunarheimildir eða stöðva ferli í skráningarkerfinu. Sérstaklega þegar um væri að ræða svonefndar allsherjarlokanir (e. horizontal suspension) enda væri í slíkum tilfellum ekki mögulegt að annað gilti fyrir EES/ EFTA-ríkin en ríki ESB.
V. Nýtt samkomulag stjórnvalda ekki í samræmi við niðurstöður
stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og utanríkismálanefndar.
Í minnisblaði umhverfis og auðlindaráðuneytisins vegna málsins er nokkur grein gerð fyrir aðlögun að reglugerðinni og þeim skrefum sem tekin hafa verið. Fram kemur að í kjölfar samningaviðræðna hafi verið komist að nýju samkomulagi um aðlögun EES/EFTA-ríkjanna að reglugerðinni.
„Samkvæmt því samkomulagi mun framkvæmdastjórnin gefa miðlæga stjórnandanum fyrirmæli um lokun aðgangs að reikningum, kyrrsetningu losunarheimilda eða stöðvun ferla. Í þeim tilvikum sem fyrirmæli beinast að einstökum reikningum sem lúta lögsögu EES/EFTA-ríkjanna skal framkvæmdastjórnin tilkynna Eftirlitsstofnun EFTA án tafar um fyrirmælin eftir að þau hafa verið gefin og upplýsa um ástæður þeirra. Eftirlitsstofnunin skal svo innan þriggja virkra daga taka ákvörðun um gildi ákvörðunarinnar. Í þessu felst að Eftirlitsstofnun EFTA hefur í reynd heimild til að hafna ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar. Beinist fyrirmæli framkvæmdastjórnarinnar á hinn bóginn ekki að einstökum reikningum skráningarkerfisins heldur að tilteknum stærri hluta kerfisins eða kerfinu í heild (horizontal suspension) er ákvörðun þar um alfarið í höndum framkvæmdastjórnar ESB. Framkvæmdastjórnin skal upplýsa Eftirlitsstofnun EFTA um slík fyrirmæli tafarlaust sem og ástæður þeirra.“
Tilvitnaður texti og það sem á eftir kemur í minnisblaðinu ber með sér að innleiðing reglugerðarinnar hafi í för með sér framsal á opinberu valdi sem ráðuneytið telur að rúmist innan marka um leyfilegt framsal á framkvæmdarvaldi.
Hér ber að staldra við, enda er einungis um mat ráðuneytisins að ræða. Í minnisblaði ráðuneytisins er vísað til þess að um sé að ræða afmarkaðar valdheimildir sem eingöngu skuli beitt í alvarlegustu tilvikum innan viðskiptakerfisins og hafi tímabundið gildi. Meginmarkmið valdheimildanna sé:
„… að tryggja öryggi skráningarkerfisins og hagsmuni reikningseigenda og er virkni skráningarkerfisins í raun svo nátengd virkni viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir að ljóst má vera að framkvæmdastjórnin muni fara mjög varlega með heimildir sínar, enda stríddi annað gegn hennar eigin hagsmunum. Því má gera má ráð fyrir að miðlægar ákvarðanir um lokun aðgangs verði afar fátíðar. Þar hefur einnig áhrif að þegar um er að ræða einstaka reikninga er líklegt að ákvörðun um takmörkun aðgangs hafi verið tekin af Umhverfisstofnun áður en til álita kemur að stofnanir Evrópusambandsins og EFTA beiti valdi sínu.“
VI. Framsal valds með frumvarpi umhverfisráðherra.
Fyrir liggur að frumvarpið felur í sér framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til Evrópusambandsins og viðurkennt að vafi leiki á að það standist stjórnarskrá Íslands. Í 5. kafla athugasemda við frumvarpið segir orðrétt:
„Í kjölfar greiningar umhverfisráðuneytisins á reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 þótti ljóst að ákveðin óvissa væri fyrir hendi um hvort ákvæði hennar samrýmdust ákvæðum stjórnarskrárinnar, einkum að því er varðaði framsal framkvæmdarvalds til alþjóðlegra stofnana. Eins og fram kemur í 3. kafla hér að framan eru framkvæmdastjórninni í reglugerðinni fengnar heimildir til að gefa miðlæga stjórnandanum fyrirmæli um tilteknar ráðstafanir í skráningarkerfinu, svo sem um að loka tímabundið aðgangi að kerfinu að hluta eða í heild. Vegna tveggja stoða kerfis samningsins um Evrópska efnahagssvæðið hefur hingað til verið búið svo um hnútana við upptöku gerða ESB um viðskiptakerfið í EES-samninginn að Eftirlitsstofnun EFTA fái valdheimildir, eða hafi a.m.k. aðkomu að ákvörðunum, sem gerðirnar fela framkvæmdastjórn ESB. Þar sem ljóst var að tilteknar ákvarðanir framkvæmdastjórnarinnar í reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 gætu verið verulega íþyngjandi í garð einstaklinga og lögaðila þótti stjórnvöldum hins vegar rétt að kanna ítarlega hvort ákvæði stjórnarskrárinnar stæðu í vegi fyrir því að slíkar valdheimildir væru fengnar Eftirlitsstofnun EFTA í þessu tilviki.
Með bréfi dags. 22. maí 2012 fóru forsætisráðuneyti, umhverfisráðuneyti og utanríkisráðuneyti þess á leit við Björgu Thorarensen og Stefán Má Stefánsson, lagaprófessora við Háskóla Íslands, að þau veittu sérfræðilegt álit á því hvort innleiðing reglugerðarinnar væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar. Jafnframt var óskað eftir tillögu um aðlögunartexta sem ætla mætti að gæti tryggt hnökralausa innleiðingu reglugerðarinnar.
Í áliti Bjargar og Stefáns Más, dags. 12. júní 2012, voru valdheimildir framkvæmdastjórnar ESB, miðlæga stjórnandans og annarra stofnana ESB samkvæmt reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 raktar. Í álitsgerðinni eru eftirfarandi nýmæli reglugerðarinnar talin skipta máli varðandi álitamál um hvort reglugerðin standist stjórnarskrá:
– Ákvarðanir um heildarmagn skráðra losunarheimilda í samræmi við gerðir Evrópusambandsins, sbr. 2. mgr. 38. gr.
– Ákvarðanir um úthlutun skráðra losunarheimilda og Kýótó-eininga, sbr. 2. mgr. 49. gr., sbr. einnig 2. mgr. 53. gr., sbr. einnig 2. mgr. 50. gr. og 2. mgr. 54. gr.
– Ákvarðanir um lokun tiltekins reiknings eða allra reikninga tímabundið, sbr. 7. mgr. 31. gr., sbr. 1.–3. mgr. 31. gr.
– Ákvarðanir um lokun aðgangs vegna öryggisbrots eða öryggisógnunar, sbr. 70. gr.,
– Ákvarðanir um frestun aðgangs að losunarheimildum vegna gruns um sviksamlega viðskiptahætti, sbr. 2. og 3. mgr. 71. gr.
– Ákvarðanir um tímabundna stöðvun á færslum í sameiginlega skráningarkerfinu, sbr. 1. mgr. 73. gr.
– Ákvarðanir um heimild til aðgangs að upplýsingum úr viðskiptakerfinu, sbr. 2. mgr. 82. gr.
Í álitsgerðinni er fjallað um aðrar álitsgerðir sem unnar hafa verið á síðustu árum um hvort innleiðing tiltekinna gerða ESB sé andstæð stjórnarskrá með tilliti til framsals ríkisvalds. Með hliðsjón af forsendum sem byggt hefur verið á við mat á framsali ríkisvalds, þar á meðal í þessum álitsgerðum, er í álitsgerð Bjargar og Stefáns Más talið að m.a. þurfi að taka afstöðu til eftirfarandi þátta:
– hvaða valdheimildir ríkisins eru framseldar,
– að hverjum þær beinast,
– þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni,
– umfangs og eðlis valdheimildanna,
– samfélagslegra markmiða og svigrúms löggjafans.
Í álitsgerðinni er talið að þessa þætti verði að vega og meta saman til að finna heildarmynd, en að enginn einn þeirra ráði úrslitum. Í kjölfar slíkrar skoðunar töldu höfundar álitsgerðarinnar að innleiðing reglugerðar nr. 1193/2011 í óbreyttri mynd mundi teljast annmörkum háð með tilliti til stjórnarskrárinnar að því er varðar framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana Evrópusambandsins. Slík innleiðing mundi fela í sér framsal sem rúmast ekki innan venjuhelgaðrar reglu um að almenna löggjafanum sé heimilt að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli og á tilteknum forsendum til alþjóðastofnana. Höfundarnir töldu hins vegar hugsanlegt að unnt væri að taka reglugerðina upp í EES-samninginn og innleiða hana í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar væri gætt. Það yrði gert með því að aðlaga texta reglugerðarinnar með þeim hætti að hún samrýmdist sem best tveggja stoða kerfinu sem EES-samningurinn byggist á þar sem Eftirlitsstofnun EFTA færi með valdheimildir gagnvart EFTA-ríkjum. Í þessu mundi felast að þær heimildir sem framkvæmdastjórn ESB hefur samkvæmt reglugerð nr. 1193/2011 yrðu fengnar Eftirlitsstofnun EFTA (þar á meðal dómstóli EFTA) gagnvart EES/EFTA-ríkjum. Þannig yrði tryggð aðkoma Íslands að umræddum ákvörðunum gagnvart íslenskum stofnunum og fyrirtækjum. Eins skyldi stefnt að því, samkvæmt tveggja stoða kerfi EES-samningsins, að tryggja EES/EFTA-ríkjum aðkomu að ákvörðunum um veitingu upplýsinga í tilvikum þar sem beiðni um slíkt berst miðlæga stjórnandanum og þegar um er að ræða beiðni um upplýsingar er varða reikninga sem heyra undir EES/EFTA-ríkin.
Sem fyrr greinir er stefnt að upptöku reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011 í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar fyrir lok árs 2012. Bráðabirgðasamkomulag við loftslagsskrifstofu framkvæmdastjórnar ESB þar um liggur fyrir. Samkvæmt því hefur verið samið um tilteknar efnislegar aðlaganir í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í framangreindri álitsgerð auk annarra sem minni þýðingu hafa eða eru af formlegri toga. Þær fyrirhuguðu aðlaganir sem varða álitamál sem helst voru talin skipta máli í álitsgerðinni má draga saman í eftirfarandi atriði:
1. 7. mgr. 31. gr. verður breytt þannig að Eftirlitsstofnun EFTA verði í stað framkvæmdastjórnar ESB veitt heimild til að gefa landsstjórnendum EES/EFTA-ríkjanna fyrirmæli um að loka aðgangi að reikningum að tilteknum skilyrðum uppfylltum.
2. 2. mgr. 49. gr., 2. mgr. 50. gr., 2. mgr. 53. gr. og 3. mgr. 54. gr. verður breytt þannig að Eftirlitsstofnun EFTA verði í stað framkvæmdastjórnar ESB veitt heimild til að gefa miðlæga stjórnandanum fyrirmæli að því er varðar úthlutunartöflur EES/EFTA-ríkjanna.
3. 1. mgr. 70. gr., 2. og 3. mgr. 71. gr. og 1. og 3. mgr. 73. gr. verður breytt þannig að Eftirlitsstofnun EFTA verði í stað framkvæmdastjórnar ESB veitt heimild til að gefa landsstjórnendum EES/EFTA- ríkjanna fyrirmæli um að loka reikningum, kyrrsetja losunarheimildir eða stöðva ferli í skráningarkerfinu.
4. 3. mgr. 83. gr. verður breytt þannig að samþykki Eftirlitsstofnun EFTA verði áskilið fyrir afhendingu gagna úr skráningarkerfinu til aðila sem getið er í 2. mgr. 83. gr., að því er varðar reikningseigendur sem heyra undir lögsögu EES/EFTA-ríkjanna.
Af því sem hér hefur verið rakið er ljóst að með reglugerð (ESB) nr. 1193/2011, sbr. væntanlega ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar þar um, er Eftirlitsstofnun EFTA veitt heimild til að taka ákvarðanir sem varða hagsmuni einstaklinga og lögaðila hér á landi. Reglugerðin felur því í sér framsal framkvæmdarvalds frá íslenskum stjórnvöldum til alþjóðlegrar stofnunar. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar telur umhverfisráðuneytið hins vegar að framsalið sé nægilega afmarkað og að áhrif þess á hagsmuni íslenskra einstaklinga og lögaðila séu nægilega takmörkuð til að það rúmist innan heimilda sem viðurkennt er að Alþingi hafi að þessu leyti. Sú niðurstaða er rökstudd hér á eftir og hefur viðkomandi ákvæðum til einföldunar verið skipt í þrjá flokka:
1. Ákvæði 7. mgr. 31. gr., 1. mgr. 70. gr., 2. og 3. mgr. 71. gr. og 1. og 3. mgr. 73. gr. reglugerðarinnar, eins og þeim hefur verið breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar.
Ákvæði þessi fela í sér heimildir Eftirlitsstofnunar EFTA til að loka tímabundið aðgangi að reikningum eða hindra ferli í skráningarkerfinu. Hér er til þess að líta að slíkar ákvarðanir verða eingöngu teknar þegar alvarleg ógnun við öryggi eða rétta virkni skráningarkerfisins er til staðar. Slíkar ráðstafanir þjóna hagsmunum allra notenda skráningarkerfisins enda geta misferli eða mistök í skráningarkerfinu varðað gríðarlega fjárhagslega hagsmuni aðila, auk þess sem skráningarkerfið hefur í mörgum tilfellum að geyma viðkvæmar fjárhags og viðskiptaupplýsingar. Þegar um er að ræða ógnun við öryggi eða virkni skráningarkerfisins í heild er óhjákvæmilegt að fela sameiginlegum stofnunum völd af þessu tagi enda væri það bersýnilega ekki framkvæmanlegt að hvert og eitt ríki hefði eftirlitshlutverk og valdheimildir gagnvart miðlæga stjórnandanum. Einnig þarf að hafa í huga að ávallt er um tímabundnar aðgerðir að ræða sem ber að aflétta um leið og bætt hefur verið úr þeim annmörkum sem urðu tilefni þeirra. Loks má nefna að gera má ráð fyrir að í flestum tilvikum muni Umhverfisstofnun hafa nýtt heimildir sínar til að loka aðgangi að reikningum eða hindra ferli áður en kemur til afskipta Eftirlitsstofnunar EFTA og er því óhætt að líta á valdheimildir síðarnefndu stofnunarinnar sem nokkurs konar neyðarúrræði ef Umhverfisstofnun hefur brugðist eftirlitshlutverki sínu.
2. Ákvæði 2. mgr. 49. gr., 2. mgr. 50. gr., 2. mgr. 53. gr. og 3. mgr. 54. gr., eins og þeim hefur verið breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar.
Ákvæðin veita Eftirlitsstofnun EFTA heimildir til að hafna því að úthlutunartöflur ríkja, eða breytingar á þeim, verði færðar inn í skráningarkerfið ef stofnunin telur þær ekki samræmast úthlutunarreglum viðskiptakerfisins. Mikilvægt er að hafa í huga að reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 felur í sér afar takmarkaðar efnisreglur um úthlutun til lögaðila sem heyra undir viðskiptakerfið, heldur varðar hún fyrst og fremst formleg atriði í tengslum við skráningu losunarheimilda. Reglur um úthlutun koma hins vegar fram í tilskipun 2003/87/EB, eins og henni hefur verið breytt, og ákvörðun 2011/278/ESB. Þessar gerðir hafa verið teknar upp í EES-samninginn og hafa ýmist verið innleiddar að fullu í íslenskan rétt eða verða innleiddar á næstu mánuðum samkvæmt heimild í lögum nr. 70/2012, um loftslagsmál. Í hinum efnislegu úthlutunarreglum er með nákvæmum hætti kveðið á um hvernig reikna skuli úthlutun til rekstraraðila og flugrekenda. Hið lögbæra stjórnvald, sem hér á landi er Umhverfisstofnun, hefur lítið sem ekkert svigrúm til að víkja frá þeim reglum þegar ákvörðun er tekin um úthlutun til einstakra aðila. Ef hið lögbæra stjórnvald brýtur engu að síður úthlutunarreglur kerfisins, eða gerir mistök við útreikning úthlutunar, hafa tilskipun 2003/87/EB, með síðari breytingum, og ákvörðun 2011/278/ESB að geyma úrræði um hvernig lagfæra skuli fyrirhugaða úthlutun til samræmis við gildandi reglur. Ákvæðum reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011 sem varða skráningu úthlutunartafla í skráningarkerfið er samkvæmt þessu ekki ætlað að útkljá deilumál um efnislegar forsendur fyrir úthlutun losunarheimilda til einstakra aðila, heldur fremur að gagnast sem nokkurs konar öryggisventill ef ríki hefur gert mistök við gerð úthlutunartöflu eða hyggst af öðrum ástæðum skrá rangar úthlutunartölur í kerfið. Ljóst er því að afar takmarkað framsal framkvæmdarvalds felst í því að heimila Eftirlitsstofnun EFTA að eiga síðasta orðið um hvort úthlutunartöflur verða skráðar í skráningarkerfið samkvæmt umræddum ákvæðum. Nefna má að sömu sjónarmið eiga við um ákvæði 2. mgr. 38. gr., sem talin er hafa þýðingu varðandi álitaefni um valdframsal í framangreindri álitsgerð.
3. Ákvæði 3. mgr. 83. gr., eins og því hefur verið breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar.
Um er að ræða heimild Eftirlitsstofnunar EFTA til að ljá samþykki sitt fyrir því að miðlægi stjórnandinn afhendi stjórnvöldum og stofnunum innan Evrópska efnahagssvæðisins aðgang að upplýsingum úr skráningarkerfinu. Hér þarf að hafa í huga að þeim stofnunum sem um ræðir er eingöngu heimilt að nota viðkomandi upplýsingar til að rækja lögbundið hlutverk sitt og mega ekki nota þær í öðrum tilgangi en þeim sem lá að baki því að upplýsinganna var óskað. Einnig hefur þýðingu að viðkomandi stofnunum er óheimilt að afhenda upplýsingarnar öðrum aðilum, að frátöldum aðilum sem heimild hafa til aðgangs að upplýsingunum. Loks skiptir hér máli að skylda til að afhenda fyrrnefndum stjórnvöldum og stofnunum upplýsingar hvílir jafnt á landsstjórnendum ríkja og miðlæga stjórnandanum. Viðkomandi stjórnvöld eða stofnanir gætu því óskað eftir aðgangi að upplýsingum um reikninga í íslenska hluta skráningarkerfisins við Umhverfisstofnun og væri stofnuninni skylt að verða við þeirri beiðni. Því er ljóst að heimild Eftirlitsstofnunar EFTA felur í sér óverulegt framsal á framkvæmdarvaldi hvað þetta varðar.“
VII. Stjórnskipuleg álitaefni og EES.
Ekki er um að ræða fyrsta skipti sem annmarkar með tilliti til stjórnarskrár koma upp við innleiðingu EES-máls í íslenskan rétt. Minni hlutinn telur rétt að fara nokkrum orðum um hvernig áður hefur verið fjallað um stjórnarskrána á Alþingi í tengslum við EES-samninginn, Schengen-samstarfið og samninga sem tengjast hvoru tveggja.
Við lögfestingu EES-samningsins árið 1993.
Í skýrslu utanríkisráðherra frá mars 1991 um stöðu samningaviðræðna um Evrópska efnahagssvæðið (þskj. 862, 360. mál 113. löggjafarþings) kemur m.a. fram það mat að hugmyndir sem vörðuðu valdsvið sameiginlegra stofnana á Evrópska efnahagssvæðinu féllu innan ramma stjórnarskrárinnar eins og hún hafði verið túlkuð fram að því.
Fjórar lögfræðilegar álitsgerðir um stjórnarskrána og EES voru lagðar fram á Alþingi við afgreiðslu EES-samningsins (1. mál 116. löggjafarþings):
Í fyrsta lagi álitsgerð nefndar utanríkisráðherra um stjórnarskrána og EES-samninginn (sbr. fskj. I með þskj. 30 í 29. mál 116. löggjafarþings) sem fjórir lögfræðingar skipuðu: Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómari, Gunnar G. Schram prófessor, Stefán Már Stefánsson prófessor og Ólafur W. Stefánsson skrifstofustjóri. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að um framsal valds væri að ræða en taldi stjórnarskrána ekki koma í veg fyrir það. Ástæðan væri að 1) það væri íslensk réttarregla að við sérstakar aðstæður bæri að beita erlendum réttarreglum hér á landi, 2) dæmi væru til þess að ákvarðanir erlendra stjórnvalda giltu hér á landi og að þær væru aðfararhæfar, 3) dæmi væru til þess að erlenda dóma mætti framkvæma hér á landi, 4) vald það sem alþjóðastofnunum væri ætlað með samningunum, sem þarna væri fjallað um, væri vel afmarkað, 5) þetta vald væri á takmörkuðu sviði, 6) það væri ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila.
Lögfræðingarnir sögðu þó hugsanlegt að reynslan leiddi í ljós að það reyndist ekki rétt að reglurnar um vald stofnana EFTA væru vel afmarkaðar, að þær fælu ekki í sér verulegt valdframsal og væru ekki íþyngjandi í ríkum mæli. Þeir töldu ekki að nauðsyn væri til að ráðast í breytingar á stjórnarskránni vegna þessa möguleika. Ef hins vegar kæmi fram síðar, að slíkra breytinga væri þörf, væri Ísland að þjóðarétti skuldbundið til að gera þær. Að lokum sögðu lögfræðingarnir: „Við höfum tekið til athugunar, hvort sameiginleg áhrif samninganna geti falið í sér óheimilt valdframsal, þó að einstök ákvæði, skoðuð hvert fyrir sig, geri það ekki. Við teljum það ekki vera. Þá bendum við á, að síðar megi eða beri að gera stjórnarskrárbreytingu, ef fram kemur, að forsendur okkar standist ekki.“
Í öðru lagi álitsgerð frá Davíð Þór Björgvinssyni (lögð fram á fundi utanríkismálanefndar 7. júlí 1992), þáverandi dósent við lagadeild Háskóla Íslands, sem taldi að aðild að samningnum væri ekki stjórnarskrárbrot.
Í þriðja lagi álitsgerð frá Birni Þ. Guðmundssyni, prófessor (sbr. fskj. II með þskj. 30 í 29. máli 116. löggjafarþings). Álitsgerðin birtist sem fylgiskjal II við álit þetta. Í niðurstöðum sínum gerir hann grein fyrir átta atriðum:
„1) Lögfræðilegt mat í þessum efnum er erfiðara fyrir þá sök að um er að ræða lögfestingu þjóðréttarsamnings en ekki venjulegs lagatexta. Það leiðir af eðli máls að ákvæði þjóðréttarsamninga byggjast að lokum á flóknu samkomulagi um orðalag og merkingu. Afleiðing þess verður að textinn er oft svo loðinn að erfiðara er að gefa honum nákvæma lögfræðilega merkingu en þegar um venjulegan lagatexta er að ræða. Þess vegna gerir t.d. fjórmenninganefndin margháttaða fyrirvara af sinni hálfu þrátt fyrir þá lokaniðurstöðu, sem hún lætur frá sér fara.
2) Ef litið er á stjórnarskrárviljann einan, þ.e.a.s. það sem vakti fyrir Íslendingum þegar þeir settu sér stjórnarskrá, þykir mér alveg ljóst að hann teldi valdframsalið samkvæmt EES-samningnum óheimilt. Því til stuðnings nægir að nefna þær aðstæður sem Íslendingar bjuggum við þegar stjórnarskráin var sett. Það hefur varla hvarflað að nokkrum Íslendingi þá að við myndum framselja ríkisvald til erlendra aðila eða þjóðréttarlegra stofnana.
3) Þjóðréttarlegar stofnanir, eins og hér um ræðir, eru ekki stjórnarvöld í skilningi 2. gr. stjórnarskrárinnar samkvæmt gildandi stjórnskipunarrétti. Mat á EES-samningnum og ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar um framkvæmdavaldið verður því ekki á því byggt.
4) Stjórnsýsluhafar í landinu vinna verk sitt að viðlagðri ábyrgð á ákveðnum sviðum sem þeim ber bæði réttur og skylda til að rækja og mega ekki fela það öðrum. Í ráðuneytum viðgengst þó svonefnt innra framsal, þ.e.a.s. ráðherra felur öðrum starfsmönnum í ráðuneytinu framkvæmd valds síns. Sú ákvarðanataka er hins vegar ætið á ábyrgð viðkomandi ráðherra, rétt eins og hann hefði staðið sjálfur að verki. Framsal framkvæmdarvalds samkvæmt stjórnsýslurétti til utanaðkomandi aðila, þegar lögbær aðili er til í landinu á því sviði, er mjög sjaldgæft hér innanlands. Óþekkt er að slíkt framsal eigi sér stað til útlanda.
5) Fjórmenninganefnd utanríkisráðherra telur að þrátt fyrir ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar sé valdframsal heimilt á vel afmörkuðum og takmörkuðum sviðum. Kemst hún að þeirri niðurstöðu að í þessu tilviki sé þeim skilyrðum fullnægt. En hvar á að draga mörkin? Hvenær er svið ekki svo nægilega vel afmarkað eða ekki nógu takmarkað til þess að um óleyfilegt valdframsal sé að ræða? Mat í þessu efni tel ég svo vandasamt og afdrifaríkt að varhugavert sé að láta hinn almenna löggjafa um það.
6) Með EES-samningnum er íslenskt refsivald framselt að hluta. Slíkt vald er svo mikilsvert að óverjandi er að það verði fengið öðrum en dómstólum og stjórnvöldum þeim, sem getur nú í stjórnarskránni, nema þá að breyta henni.
7) Með því framsali ríkisvalds, sem hér er til umræðu, er ekki einasta þjóðréttarlegum stofnunum falið bindandi ákvörðunarvald á tilteknum sviðum gagnvart einstaklingum og fyrirtækjum á Íslandi, heldur afsala sömu aðilar sér þeirri réttarvernd sem þeir njóta samkvæmt íslenskum lögum og m.a. er fólgin í því að mega bera athafnir stjórnvalda undir umboðsmann Alþingis, undir æðra stjórnvald og að lokum dómstóla.
8) Hér er um að ræða hluta ríkisvalds sem framselt er í hendur fyrirbrigðis sem er nýtt á alþjóðavettvangi og engin reynsla er fengin af. Stjórnskipun þess byggir á réttarhugmyndum og réttarhefðum sem eru í veigamiklum atriðum frábrugðnar þeim forsendum sem stjórnskipun okkar byggist á.“
Hann ítrekaði „að það sem nú hefur verið sagt um framsal framkvæmdarvalds á í veigamiklum atriðum við um framsal dómsvalds samkvæmt EES-samningnum.“
Heildarniðurstaða Björns var svofelld: „Á grundvelli viðurkenndra lögskýringaraðferða stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar tel ég vafa leika á að framsal það á framkvæmdar- og dómsvaldi sem felst í EES-samningnum og hér um ræðir, standist gagnvart gildandi réttarreglu 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þennan vafa tel ég svo mikinn að ekki megi taka áhættuna af því að lögfesta EES-samninginn að óbreyttri stjórnarskrá.“
Í fjórða lagi álitsgerð frá dr. Guðmundi Alfreðssyni (sbr. fskj. III með þskj. 30 í 29. máli 116. löggjafarþings) sem taldi að ákvæði stjórnarskrárinnar yrðu brotin ef Alþingi samþykkti EES-samninginn. Álitsgerð hans birtist sem fylgiskjal I við álit þetta. Í inngangi hans kemur m.a. fram:
„Niðurstaðan í þessari stjórnarskrárumræðu má ekki ráðast af stjórnmálalegri afstöðu til EES-svæðisins. Jafnvel þótt samningurinn væri í alla staði fullkominn og honum fylgdu bara kostir og engir gallar, þá verður að fara fram fagleg umræða og ákvarðanataka um þetta mál, burtséð frá öllum stjórnmála-, efnahags- og tilfinningasjónarmiðum. Bæði stuðningsmenn og andstæðingar svæðisins hljóta að fylgja stjórnskipunarlega réttri afgreiðslu samningsins af hálfu Alþingis og forseta. Stjórnarskráin er svo mikilvægur hluti af okkar stjórnkerfi, að hana má ekki leggja til hliðar vegna stjórnmálaskoðana eða hagsmunaafstöðu. Að sniðganga stjórnarskrána núna getur komið okkur í koll síðar.“
Um valdaframsal til alþjóðastofnunar sem Ísland er ekki aðili að segir Guðmundur:
„Ég hef lýst þeirri skoðun minni, að það er margt í EES-samningnum og fylgiheimildunum um vald EFTA- og EES-stofnana, sem ýmist brýtur í bága við eða orkar tvímælis miðað við gildandi stjórnskipunarlög. Hér hlýtur að vakna viðbótarspurning. Getur frjálst og fullvalda ríki, með tilvísun í l. og 2. grein stjórnarskrárinnar, framselt framkvæmda- og dómsvald til alþjóðastofnunar, sem við erum ekki aðilar að? Í kaflanum um löggjafarvald lýsti ég því einnig, hve stóran þátt EB myndi fá við mótun og samningu efnisreglna á EES-svæðinu.
Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra viðurkennir fullum fetum í skýrslu sinni (t.d. á bls. 15, 21 og 22), að samkvæmt EES-samningnum myndu framkvæmdastjórn og dómstóll EB fá, í vissum málaflokkum, vald til að kveða upp endanlegar ákvarðanir, sem yrðu að fararhæfar á Íslandi. Slík tilfelli hafa verið nefnd í köflunum að ofan um framkvæmda- og dómsvald.
Spurninguna um valdaframsal til alþjóðastofnunar, sem við erum ekki aðilar að, afgreiðir sérfræðinganefnd utanríkisráðherra með einfaldri staðhæfingu (bls. 24–25): „Ekki verður talið skipta máli í þessu sambandi þótt eftirlits- og ákvörðunarvaldið sé í afmörkuðum tilvikum í höndum eftirlitsaðila EB. Skipting valds milli eftirlitsnefndar EFTA og framkvæmdastjórnar EB í þessum tilvikum helgast af nauðsyn í viðskiptum milli ríkja, það er afmarkað og skýrar heimildir liggja því að baki. Það er einnig gagnkvæmt að vissu marki, enda eru bæði EB- og EFTA-ríkin aðilar að hinu nýja réttarkerfi, sem komið er á með EES-samningnum.“ Það er gagnkvæmt aðeins að því marki, sem snýr að efnisreglunum, sem koma hvort sem er frá EB. Ofangreind tilvitnun var um framkvæmdarvaldið; síðar í skýrslunni skrifa sérfræðingarnir (bls. 26), að hið sama gildi um dómsvald, sem dómstóll EB getur haft í samkeppnismálum.
Sérfræðinganefndin færir engin rök að þeirri niðurstöðu, að það sé í lagi að framselja framkvæmda- og dómsvald til alþjóðastofnunar, sem við erum ekki aðilar að. Málafæð dugir ekki sem röksemd, enda er stærðin óþekkt. Í kaflanum um löggjafarvaldið (bls. 10–11) lögðu þeir á það áherzlu og töldu til réttlætingaratriða varðandi feril breytinga á viðaukum við EES-samninginn, að „stöðug samráð og upplýsingaskipti og þá einnig samningaumleitanir“ fara fram við fulltrúa ríkisins, áður en ákvarðanir eru teknar um nýjar reglur.
Það er umdeilt í samtímanum og líka umdeilanlegt, hvort og að hve miklu leyti ríki skuli láta hluta af sínu fullveldi í hendur yfir- eða samþjóðlegra stofnana. Þetta er framkvæmt í alvöru í aðeins einni alþjóðastofnun, það er EB, og nú er stefnt að því sama í EES, þótt ekki sé það í jafnríkum mæli. Það er samt algjört einsdæmi í stofnanagrein þjóðaréttarins, að lagt sé til, að ríki skuli framselja yfirþjóðlegt framkvæmda- og dómsvald til alþjóðastofnunar, sem viðkomandi ríki er ekki aðili að. Þetta er kannski ekki meiri háttar álitamál í löndum, sem eru að sækja um og búast við aðild í náinni framtíð. Fyrir ríki, sem er ekki að sækja um aðild, hljóta hins vegar fullveldis- og ríkishugtökin og það, sem í þeim felst, að koma til skoðunar. Engin bein svör fást við þessari spurningu við lestur stjórnarskrárinnar eða í ritum um íslenzkan stjórnskipunarrétt, vegna þess að engum hefur dottið þessi firra í hug fyrr en nú.
Að mínu mati, stangast valdaframsal til EB greinilega á við 1. og 2. grein stjórnarskrárinnar. Við stofnun lýðveldisins skipti stjórnarskrárgjafinn verkum milli íslenzkra valdhafa. Ég held því fram í meginmáli þessarar greinargerðar, að valdaframsal til yfirþjóðlegra stofnana sé óheimilt að óbreyttri stjórnarskrá, en ég fullyrði, að stjórnarskrárgjafinn hafi útilokað valdaframsal til yfirþjóðlegra stofnana, sem við erum ekki aðilar að. Engu máli skiptir, þótt framsalið sé afmarkað og takmarkað við ákveðna málaflokka á viðskiptasviðinu. Þetta er einfaldlega ekki hægt að óbreyttri stjórnarskrá.“
Í lokaorðum sínum segir Guðmundur:
„Það hefur komið fram í lögfræðilegri umræðu um stjórnarskrána og EES, að stjórnarskránni skuli breytt frekar en að taka áhættu á broti, ef vafi er á ferðinni um stjórnskipunarlegt lögmæti EES-samningsins. Ummæli um „grátt svæði“ benda til svipaðra efasemda. Ég geng lengra og held því fram, að ákvæði í samningnum brjóti greinilega í bága við stjórnarskrána eins og hún stendur í dag, en ég tek undir þá skoðun, að stjórnarskráin skuli njóta efasemda af þessu tagi.
Í þessu samhengi er nauðsynlegt að ítreka, að sérfræðinganefnd utanríkisráðherra er í vafa um eigin niðurstöður. Nefndin segir berum orðum bæði í meginmáli og lokaorðum (bls. 29 og 32), að það geti þurft að breyta stjórnarskránni seinna, ef forsendur hennar reynast rangar, hvað varðar afmörkun og umfang valdaframsalsins og íþyngjandi ákvarðana útlendra stofnana. Ummæli nefndarinnar eru þess vegna beinlínis viðurkenning á efasemdunum. Í mínum huga á að breyta stjórnarskránni fyrst en ekki seinna í slíkum tilfellum og ekki bara fresta breytingunni fram að næstu reglubundnu kosningum; þá er ekki rétt að farið samkvæmt 79. grein stjórnarskrárinnar. Þessi skoðun á sér stuðning í áðurgreindum tilvísunum í lögin um ráðherraábyrgð.
Sérfræðinganefndin kemst að þeirri niðurstöðu í kafla „Um önnur atriði“ (bls. 29), að hvorki einstök ákvæði né EES-samningurinn í heild sinni verði til að brjóta stjórnarskrána. Ég hef þegar skrifað um hin ýmsu ákvæði, sem hljóta að vekja vafa ef ekki vissu um stjórnarskrárbrot. Um heildarmyndina af samningnum finnst mér, andstætt því sem segir í matsgerð nefndarinnar, að ekki hvað sízt samsafnið af álitamálum í öllum stofnanaþáttum samningsins gefi sjálfstætt tilefni til þess, að Alþingi og forseti sem löggjafarvaldshafar staldri við, áður en samningurinn yrði lögfestur.
Heildarmyndin skiptir að sjálfsögðu máli bæði við athugun stjórnarskrármálsins og almenna skoðanamyndun um EES-svæðið og tilheyrandi samninga. Það er hins vegar nóg, ef einstök tiltekin atriði brjóta í bága við stjórnarskrána; hvert dæmi eitt og sér, t.d. um afhendingu framkvæmda- og dómsvalds eða um skerðingu löggjafarvalds, myndi þess vegna nægja til þess að útheimta breytingar, áður en samningurinn fengi gildi að landsrétti.
Í 79. grein stjórnarskrárinnar er því lýst og bætt um betur í þingskaparlögum, hvernig standa eigi að breytingu, það er með tvítekinni samþykkt Alþingis á stjórnarskrárfrumvarpi með þingkosningum á milli. Það getur aldrei verið rangt í lýðveldi að fara eftir viðurkenndum leikreglum og að láta þjóðina tala. Það gildir að sjálfsögðu einnig um þjóðaratkvæðagreiðslu um EES-samningana, þótt hafa beri í huga, að slík atkvæðagreiðsla nægir ekki til að veita undantekningar frá stjórnarskránni eða til að breyta henni með öðrum hætti en gert er ráð fyrir í 79. grein.
Eigi má heldur gleyma síðari hluta 26. greinar stjórnarskrárinnar, sem gefur forseta lýðveldisins kost á að kalla til þjóðaratkvæðagreiðslu með því að synja lagafrumvarpi um staðfestingu.
Í stjórnarskrám margra nágrannaríkja okkar eru ákvæði, sem heimila aðild að yfirþjóðlegum stofnunum. 93. grein norsku stjórnarskrárinnar frá 1962 er fyrirmynd af þessu tagi. Samkvæmt henni þarf aukinn meiri hluta atkvæða í Stórþinginu, þegar um er að ræða valdaframsal til alþjóðastofnana. Ekkert slíkt ákvæði er í íslenzku stjórnarskránni. Það er því haldlítið að álykta sem svo, að stjórnarskrárvandamál komi ekki upp hér á landi, þar sem slíkur vandi risi ekki í öðrum samningsríkjum. Aðstæðurnar eru einfaldlega ekki sambærilegar, vegna þess að viðeigandi stjórnarskrárákvæði eru öðru vísi að orðalagi og efni.
Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra segir í lokaorðum sínum (bls. 30): „Stjórnarskráin stendur því þó í vegi, að með lögunum um samningana sé vald, hvort sem um er að ræða löggjafarvald, framkvæmdarvald eða dómsvald, með óheimilum hætti lagt í hendur annarra en taldir eru upp í 2. grein stjórnarskrárinnar, ef um er að ræða ákvæði, sem leggja skyldur á einstaklinga eða lögaðila.“ Nefndin kemst síðan að þeirri niðurstöðu, að allt það, sem um er rætt í EES-samningnum, eigi annað hvort ekki við í íslensku stjórnskipunarrétti eða sé beinlínis heimilað. Ég er ósammála sérfræðinganefndinni um mörg einstök atriði og þar af leiðandi um lokaorð þeirra.
Það er mín niðurstaða eftir nákvæma skoðun á þessum atriðum og dæmum öllum, að breyta þurfi stjórnarskránni og beita til þess 79. grein hennar, þegar frumvarpið til laga um EES kemur til afgreiðslu Alþingis og forseta.“
Við undirbúning að þátttöku í Schengen-samstarfinu 1999.
Við samningaviðræður um aðild að Schengen samstarfinu fól utanríkisráðherra þremur lagaprófessorum, Stefáni Má Stefánssyni, Davíð Þór Björgvinssyni og Viðari Má Matthíassyni, að taka saman álitsgerð um það hvort væntanlegt samkomulag við Evrópusambandið um Schengen samninginn kynni að brjóta í bága við íslensku stjórnarskrána (sbr. fskj. I með þskj. 240 í 206. máli 125. löggjafarþings). Niðurstaða prófessoranna var að framsal á einstökum þáttum ríkisvalds, sem gert sé ráð fyrir í samstarfssamningnum um Schengen samstarfið væri takmarkað og tæki til afmarkaðra málaflokka. Þeir sögðu: „Það framsal ríkisvalds, sem fjallað er um í þessari álitsgerð er takmarkaðra og fyrirsjáanlegra, en það sem felst í samningunum um EES. Við teljum því, eins og að framan greinir, að það brjóti ekki í bága við stjórnarskrána.“
Við setningu nýrra samkeppnislaga árið 2005.
Við gerð frumvarps til samkeppnislaga árið 2004 (590. mál 131. löggjafarþings) var leitað álits Davíðs Þórs Björgvinssonar, dómara við Mannréttindadómstól Evrópu, um framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana í tilefni af innleiðingu reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1/2003 (sbr. fskj. með þskj. 921 í 617. máli 131. löggjafarþings). Hann taldi að innleiðing og frumvarp stangaðist ekki á við stjórnarskrána og sagði að væri tekið mið af sjónarmiðum um breytilega skýringu stjórnarskrárinnar sem fælu í sér allmikið svigrúm fyrir hinn almenna löggjafa til að skýra og beita stjórnarskránni í samræmi við ríkjandi viðhorf í stjórnmálum í víðum skilningi, almenna þjóðfélagsþróun og þróun alþjóðasamskipta, mætti færa veigamikil rök fyrir því að löggjafanum væri játuð heimild til framsals ríkisvalds innan þeirra marka sem eftirfarandi regla setti:
„Framsal valdheimilda ríkisins til alþjóðlegra stofnana er að vissu marki heimilt að uppfylltum eftirtöldum skilyrðum: (i) að framsalið sé byggt á lögum, (ii) það sé afmarkað og vel skilgreint, (iii) það sé ekki verulega íþyngjandi, hvorki fyrir íslenska ríkið né þegnana, (iv) það sé byggt á samningi sem kveði á um gagnkvæm réttindi og skyldur og mæli fyrir um samsvarandi framsal ríkisvalds annarra samningsríkja, (v) að hinar alþjóðlegu stofnanir sem vald er framselt til byggist á lýðræðislegum grundvelli og að þær viðurkenni almennar meginreglur um réttláta málsmeðferð og réttláta stjórnsýslu, (vi) að framsalið leiði af þjóðréttarsamningi sem stefnir að lögmætum markmiðum í þágu friðar og menningarlegra, félagslegra eða efnahagslegra framfara, (vii) framsalið má ekki leiða til þess að skert séu réttindi þegnanna sem vernduð eru í stjórnarskrá, (viii) framsalið sé afturkallanlegt.“
Við skoðun samkeppnislagafrumvarpsins taldi Davíð Þór nauðsynlegt að „árétta enn og aftur að forsendan fyrir því að 27. gr. frumvarpsins standist gagnvart stjórnarskrá er að fallist sé á að í íslenskum rétti gildi venjuhelguð regla um að hinn almenni löggjafi hafi heimild til að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, án sérstakrar heimildar til þess í stjórnarskránni“.
Umsögn réttarfarsnefndar og fleiri um framsalsmál í tengslum við EES-samninginn.
Í þessu sambandi verður að geta umsagnar réttarfarsnefndar (dbnr. 131/1216 er birt sem fylgiskjal III við álit þetta) við áðurnefnt frumvarp þar sem talið var varhugavert að rökstyðja framsal ríkisvalds með því að það væri takmarkað við tilteknar aðstæður. Taldi réttarfarsnefnd að skoða yrði það framsal ríkisvalds sem gert var ráð fyrir í heild og miða við allan EES-samninginn. Bent var á að mjög hefði reynt á íslenska stjórnarskrá í upphafi EES-samningsins. Ekki mætti líta á það framsal ríkisvalds sem uppi var í 27. gr. samkeppnislaga varðandi dómstólana sem einangrað fyrirbæri. Væri haldið áfram á þeirri braut mætti segja nákvæmlega það sama um flesta hluta EES-samningsins. Hann mætti greina í sundur í afmarkaða þætti og draga þannig smám saman vald frá íslenskum dómstólum. Þetta skipti máli þegar metið væri hvort framsal teldist smávægilegt. Taldi Stefán Már Stefánsson, prófessor og nefndarmaður í réttarfarsnefnd sem falið var að taka saman umsögnina fyrir hönd nefndarinnar, við það tilefni að ekki skipti máli hugsanlegur fjöldi tilvika sem 27. gr. samkeppnislaga tæki til, þegar stjórnskipulegt gildi ákvæðisins væri metið. Tók réttarfarsnefnd undir þessi sjónarmið.
Verulegar athugasemdir komu fram í umsögnum um þessa lagabreytingu. Farið væri inn á nýja braut sem hefði ekki verið í EES-samningnum í upphafi, þ.e. að íslenskir dómstólar yrðu bundnir við ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA í samkeppnismálum við tilteknar aðstæður. Í umsögn Dómarafélags Íslands (dbnr. 131/1380) við málið kom m.a. fram að það hlyti að teljast annmarki á undirbúningi frumvarpsins „að leggja álitsgerð aðeins eins manns til grundvallar löggjöf sem getur falið í sér ákvörðun um framsal ríkisvalds“. Var á það bent að í fyrri tilvikum þegar sambærilegar spurningar hefðu verið til umfjöllunar hefðu fleiri aðilar verið kallaðir til ráðgjafar.
Við framsal sektarvalds til ESA vegna flugstarfsemi árið 2011.
Við undirbúning á framsali sektarvalds til Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) árið 2011 vann Stefán Már Stefánsson, prófessor, álitsgerð um hvort ákvæði reglugerðar (EB) nr. 216/2008, einkum ákvæði 25. gr. hennar, stangaðist á við íslensku stjórnarskrána (sbr. fskj. II með þskj. 1079 í 621. máli 139. löggjafarþings).
Í greinargerðinni var fjallað um forsögu málsins og reifaði Stefán Már álitaefnið, ákvæði reglugerðar nr. 216/2008 sem máli skiptu, ákvæði stjórnarskrár sem kæmu við sögu, stjórnarskrárleg atriði tengd annars vegar EES-samningnum og hins vegar Schengen-samningnum, meginsjónarmið um gildissvið stjórnarskrárinnar og heimildir til framsals, og ákvæði 1. mgr. 27. gr. samkeppnislaga.
Við samningu álitsgerðarinnar voru meginsjónarmið nefndar utanríkisráðherra um stjórnarskrána og EES-samninginn, sem fjórir lögfræðingar skipuðu, lögð til grundvallar. Jafnframt voru flestar af fyrrgreindum álitsgerðum hafðar til hliðsjónar. Niðurstaða greinargerðar Stefáns Más var að sektarheimild til handa Eftirlitsstofnun EFTA vegna brota á reglugerð nr. 216/2008 mundi skoðast sem aðgerð sem hefði bein og íþyngjandi réttaráhrif hér á landi. Slíkar sektir og févíti væru bindandi fyrir íslenska aðila og aðfararhæfur á hendur þeim. Þar sem ákvarðanirnar yrðu aðeins bornar undir dómstól EFTA yrði að skoða þær með hliðsjón af þeirri dómstólavernd sem íslenskir aðilar nytu. Bent var á að umræddar reglur mundu taka til mjög fárra aðila hér á landi og giltu auk þess á mjög þröngu sviði. Niðurstaðan var að erfitt gæti verið að fullyrða að breytingar á lögum vegna fyrrnefndra ákvæða brytu í bága við stjórnarskrá. Gilti einu hvort horft væri á málið sem sérstakt fyrirbrigði eða hvort horft væri á EES-samninginn í heild.
VIII. Fleiri stjórnskipuleg álitaefni í augsýn vegna EES-samningsins.
Stjórnskipuleg álitaefni við framkvæmd EES-samningsins eru fleiri en ofangreind mál, til viðbótar við það sem hér er til umfjöllunar, þar sem væntanleg innleiðing er talin verða háð annörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar. Þar ber hæst nýtt eftirlitskerfi með fjármálamörkuðum (bankaeftirlit) sem nú er til skoðunar innan EFTA og er nýlega komið til þinglegrar meðferðar skv. 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála. Einnig má nefna til sögunnar mál um lyf til barnalækninga sem sömuleiðis er nýlega komið til þinglegrar meðferðar skv. 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála. Búast má við enn fleiri málum í þessa veru á næstu missirum og árum, sem erfitt muni verða að fella að tveggja stoða kerfi EES-samningsins.
Þá eru ótalin þingmál sem ekki hefur verið vakin sérstök athygli þingsins á en í samþykkt þeirra fælist framsal valds og þau væru mögulega háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrár. Hér vísar minni hlutinn til dæmis til máls sem nú er til umfjöllunar í umhverfis- og samgöngunefnd, 88. mál 141. þings um efnalög. Þar má finna ákvæði um Efnastofnun Evrópu, sem verði falið að taka ákvarðanir um markaðsleyfi fyrir öll efni. Telja má að ákvarðanir stofnunarinnar muni geta haft íþyngjandi áhrif fyrir aðila á markaði hérlendis. Sérstaklega þar sem ákvörðunum Efnastofnunar Evrópu í þessa veru verður sýnilega ekki skotið annað en til áfrýjunarnefndar innan Evrópusambandsins.
Mikilvægt er að Alþingi sé upplýst um möguleg áhrif EES-innleiðingarfrumvarpa í þessa veru. Í því sambandi vísar minni hlutinn til 20 ára gamallar tillögu Björns Þ. Gíslasonar um að fram þurfi að fara „tæmandi rannsókn á því hvort og þá í hve ríkum mæli framsal ríkisvalds hefur átt sér stað til erlendra aðila eða þjóðréttarstofnana, hvort heldur um er að ræða löggjafarvald, framkvæmdarvald eða dómsvald, því fá einstök dæmi nægja ekki til ályktana þegar stjórnarskráin á í hlut.“
IX. Framsal valds út fyrir ramma tveggja stoða kerfis EES-samningsins.
Óumdeilt er að með málinu er verið að fara út fyrir tveggja stoða kerfi EES-samningsins.
Upphaflega gengu tillögur út á að innleiða reglugerð ESB, sem hér er til umfjöllunar, á grundvelli tveggja stoða kerfis EES-samningsins. Í því fólst að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) yrði falið hlutverk framkvæmdastjórnar ESB, samkvæmt reglugerðinni, sem gæti óskað eftir að miðlægur stjórnandi viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir lokaði aðgangi í skráningarkerfinu. Sú ákvörðun ESA yrði borin undir EFTA-dómstólinn.
Í frumvarpinu felst hins vegar að vald er flutt til stofnana á vegum Evrópusambandsins, sem Ísland á ekki aðild að og þar sem þátttökuréttur Íslands í ákvörðunum er ekki til staðar. Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir er þannig eðlisólíkt tveggja stoða kerfi EES-samningsins að breytingar á því leiða nú til að aukins yfirþjóðlegs valds alþjóðastofnana.
Svonefnd lausn í málinu, sem nú er færð fyrir Alþingi, byggir ekki á niðurstöðu umfjöllunar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og utanríkismálanefndar í þessu máli frá því fyrr á árinu 2012. Þvert á móti byggir meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar, sem og meiri hluti utanríkismálanefndar, einungis á mati umhverfis og auðlindaráðuneytisins, þess efnis að ákvæði nýs samkomulags um aðlögun EES/EFTA-ríkjanna að reglugerð (ESB) nr. 1193/ 2011 séu vel afmörkuð og feli ekki í sér verulegt valdframsal sem talið verði íþyngjandi í ríkum mæli.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd lagði í niðurstöðu sinni fyrr á árinu áherslu á að sú lausn sem lá fyrir sumarið 2012 væri „fullnægjandi til þess að innleiða gerðirnar í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar sé gætt“. Einnig var tekið fram að „sú lausn að gerðin taki mið af tveggja stoða kerfinu með því að framselja slíkt vald til eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) fremur en til framkvæmdastjórnar ESB, eins og gert er á sviði flugöryggismála, samrýmist betur EES-samningnum“.
Í lokaorðum álitsgerðar Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar (sjá fylgiskjal V), sem unnin var að beiðni forsætisráðuneytisins, utanríkisráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins, um hvort innleiðing reglugerðar ESB nr. 1193/2011 um sameiginlegt skráningarkerfi fyrir losunarheimildir væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar, dags. 12. júní 2012, kemur fram að yrði gerð aðlögun, eins og meiri hlutar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og utanríkismálanefndar lögðu til, kynni „að vera erfitt að fullyrða hvort slík löggjöf bryti í bága við íslenska stjórnarskrá“. Sögðu prófessorarnir það fara „m.a. eftir því hvernig til tekst í samningum um aðkomu íslenska ríkisins og gagnkvæmni varðandi þær ákvarðanir sem máli skipta og hvernig íþyngjandi ákvörðunum á hendur fyrirtækjum og einstaklingum verður háttað“.
Niðurstaðan liggur fyrir: illa tókst til í samningum um aðkomu íslenska ríkisins og gagnkvæmni varðandi þær ákvarðanir sem máli skipta og hvernig íþyngjandi ákvörðunum verður háttað. Ríkisvald yrði, með samþykkt frumvarpsins, framselt út fyrir ramma tveggja stoða kerfis EES-samningsins, til embættis á vegum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Hins vegar gefist Eftirlitsstofnun EFTA þriggja daga frestur til að yfirfara og hafna beinum og mögulega íþyngjandi ákvörðunum framkvæmdastjórnar ESB á þessu sviði er varða EES/ EFTA-ríkin.
Fleiri álitamál kvikna við þá lausn sem á borð er borin. Sem dæmi má nefna að ekki er ljóst varðandi hugsanleg skaðabótamál, hvert ætti að beina bótakröfu vegna tjóns sem eigandi losunarheimilda kynni að verða fyrir vegna óréttmætrar lokunar á færslur á reikningi hans.
Minni hlutinn telur niðurstöður meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar og meiri hluta utanríkismálanefndar ekki styðjast við nægilega styrkar forsendur og mat á stöðu mála. Nefnd hefur verið til sögunnar venjuhelguð regla sem heimili löggjafanum að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og án beinnar heimildar í stjórnarskránni.
Minni hlutinn leggur áherslu á að veruleg óvissa ríkir um tilvist og umfang reglu um heimild löggjafans til að takmarka ríkisvaldið án skýrrar heimildar í stjórnarskránni. Vísað er til álits meiri hluta utanríkismálanefndar í málinu, þar sem segir m.a.: „Ljóst er að mjög hefur reynt á mörk heimilda til framsals ríkisvalds frá upphafi EES-samningsins. Á núverandi löggjafarþingi eru liðin 20 ár frá því úrlausnarefnið kom fyrst til þinglegrar meðferðar. Einstakir nefndarmenn telja að samstarfið innan EES geti ekki haldið áfram að þróast að óbreyttri stjórnarskrá.“ Minni hlutinn ítrekar einnig að ekki hefur reynt á gildi framangreindrar reglu fyrir dómstólum, þótt Alþingi hafi byggt á slíkri reglu í framkvæmd hin síðustu ár.
Minni hlutinn bendir á að eftir að málið hefur tekið stefnubreytingu, frá umfjöllun fastanefnda Alþingis fyrr á árinu 2012, liggi nú einungis til grundvallar álit umhverfis og auðlindaráðuneytisins þess efnis að ákvæði nýs samkomulags um aðlögun EES/EFTA-ríkjanna að reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 séu vel afmörkuð og feli ekki í sér verulegt valdframsal sem talið verði íþyngjandi í ríkum mæli. Þá gildi þau enn fremur við undantekningartilvik. Þessar forsendur fyrir mat Alþingis telur minni hlutinn ekki nægilegar.
Að áliti skrifstofu Alþingis í 621. máli 139. löggjafarþings, þegar nefndasvið og aðallögfræðingur Alþingis unnu minnisblað fyrir utanríkismálanefnd um framsal sektarvalds til ESA, sbr. 25. gr. reglugerðar EB nr. 216/2008 (sbr. fylgiskjal IV við álit þetta) kom meðal annars fram að við úrlausn þess hvort heimilt sé að framselja vald yrði hvort tveggja að líta heildstætt á skuldbindingar EES-samningisins eða tiltekna hluta hans. Alþingi væru „þó sett ákveðin takmörk við mat á því hvort heimilt sé að taka í íslenskan rétt reglugerðir ESB að óbreyttum stjórnlögum“. Þá sagði í minnisblaði skrifstofu Alþingis: „Á meðan á þinglegri meðferð stendur er það því Alþingis að meta hvort frumvörp og aðrar tillögur sem þar koma fram samrýmist stjórnarskrá.“
Minni hlutinn hefur gert grein fyrir lögfræðiálitum sem ganga þvert á þau sem meiri hlutinn leggur til grundvallar. Minni hlutinn tekur undir orð nefndarmanns utanríkismálanefndar sem gerir svofelldan fyrirvara við álit meiri hluta utanríkismálanefndar: „Jón Bjarnason gerir fyrirvara við álitið sem lýtur einkum að túlkun á EES-samningnum og heimildum sem bæst hafa við hann, sem séu farnar að teygjast mun lengra og fara inn á aðrar brautir en samningnum var ætlað þegar hann var lögfestur fyrir 20 árum og reyna meira á þanþol stjórnarskrárinnar en ásættanlegt er.“
X. Íþyngjandi ákvæði.
Umrædd ákvæði eru verulega íþyngjandi fyrir einstaklinga, íslenska ríkisborgara. Álitamálið er einnig tekið til umfjöllunar í greinagerð frá samningahópi um lagaleg málefni dags. 22. október 2012 sem ber heitið Greinargerð um breytingar á stjórnarskrá sem tengjast mögulegri aðild að Evrópusambandinu og leiðir til að leita samþykkis þjóðarinnar fyrir aðild. Í lokaorðum greinargerðarinnar segir orðrétt:
„Hér verða dregnar saman helstu niðurstöður um áhrif aðildar Íslands að ESB á íslenska stjórnskipun. Mikilvægasta álitamálið lýtur að breytingum sem nauðsynlegt er að gera á stjórnarskránni, einkum varðandi heimild til að framselja ríkisvald til alþjóðastofnana, hvaða skilyrði skuli setja fyrir slíku framsali og hvaða reglur skuli gilda um málsmeðferð við slíka ákvörðun. Þarf setning slíks ákvæðis ekki beinlínis að tengjast aðild að ESB enda er skynsamlegt og reyndar tímabært að stjórnarskráin mæli fyrir um heimild til að taka þátt í alþjóðasamvinnu af þessum toga. Ef og þegar reynir á aðild að ESB er mikilvægt að stjórnskipulegur farvegur fyrir vandaða málsmeðferð sé til staðar.
Þá liggur fyrir að í EES-samstarfinu vakna stöðugt fleiri álitaefni um hvort farið sé út fyrir mörk stjórnarskrárinnar með þróun EES-samningsins og innleiðingu nýrra gerða sem stefna að auknu valdframsali. Þannig hafa forsendur breyst í ýmsu tilliti frá því að samningurinn tók gildi. Með setningu ákvæðis í stjórnarskrá um heimild til framsals ríkisvalds yrði tryggt að áframhaldandi þróun í þessa átt færi ekki í bága við stjórnarskrána og hægt væri að samþykkja nýjar gerðar sem fela í sér valdframsal eftir nýrri og vandaðri málsmeðferð.
Bent var á þann valkost að bæta megi tveimur ákvæðum við stjórnarskrána í þeim tvíþætta tilgangi að bregðast við þróun í EES-samstarfinu annars vegar og hins vegar að þjóðin hafi lagalega bindandi ákvörðunarvald um aðild að Evrópusambandinu.
Eðlilegt er að undirbúningur verði þegar hafinn að breytingum á stjórnarskrá í þessu skyni og miðað við að þær yrðu samþykktar í síðasta lagi á vorþingi 2013 áður en næstu reglulegu kosningar fara fram. Setja ætti þetta mál í forgang, án tillits til þess hvort víðtækari breytingar verði gerðar á stjórnarskránni samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs eða hvort samningaviðræðum við ESB verður lokið við það tímamark. Þegar aðildarsamningur liggur fyrir mun málsmeðferð um samþykki hans á Alþingi fylgja þeim reglum sem koma fram í hinu nýja stjórnarskrárákvæði.
Ekki er þörf á að breyta stjórnarskránni í öðrum atriðum til að hún verði efnislega í samræmi við regluverk ESB. Samhliða nauðsynlegum breytingum um framsal ríkisvalds sem lýst er að framan er þó vert að huga að orðalagsbreytingum á 43. gr. stjórnarskrárinnar til að taka af tvímæli um sjálfstæði ríkisendurskoðunar. Verði Ísland aðili að ESB er síðan vert að huga að því að ákvæði stjórnarskrárinnar endurspegli þátttöku landsins í sambandinu og samspil stofnana þess við innanlandsstofnanir.“
Af þessum lokaorðum má sterklega álykta að heimild skorti til þess framsals opinbers valds sem frumvarpið kveður á um.
XI. Niðurstaða minni hlutans.
Ljóst er að núgildandi stjórnarskrá heimilar ekki framsal opinbers valds til alþjóðlegra stofnana. Minnt er á þá megin-lögskýringarreglu að túlka beri allan vafa stjórnarskránni, lýðveldinu og einstaklingum í hag. Túlkun meiri hlutans á frumvarpinu er andstæð þessari grundvallar lögskýringarreglu. Hún felur í sér þrönga lagahyggju sem gagnrýnd var í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslu þingmannanefndar til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
Það er í raun afdráttarlaust viðurkennt í frumvarpi til stjórnskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands að valdframsal á borð við það sem hér er til umfjöllunar er óheimilt. Í frumvarpinu er nýtt ákvæði í 111. gr. um framsal ríkisvalds sem hljóðar svo:
„Heimilt er að gera þjóðréttarsamninga sem fela í sér framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að í þágu friðar og efnahagssamvinnu. Framsal ríkisvalds skal ávallt vera afturkræft.
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi er falið. Feli lögin í sér verulegt valdframsal skulu þau borin undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu er bindandi.“
Af framansögðu virðist blasa við að frumvarp það sem hér er til umfjöllunar felur í sér stjórnarskrárbrot.
Hér hefur verið fjallað um valdframsal samkvæmt nefndu frumvarpi en málið verður einnig að skoða í víðara samhengi m.a. út frá miklum fjölda ESB-tilskipana sem innleiddar hafa verið síðastliðin ár, tilskipana sem Alþingi hefur litla efnislega aðkomu að, og verulegra styrkja frá ESB til ráðuneyta og undirstofnana þeirra.
Í ljósi alls framangreinds og að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem hér eru reifuð leggur minni hlutinn til að frumvarpið fái ítarlega vinnslu í umhverfis- og samgöngunefnd milli 2. og 3. umræðu, og í henni felist m.a. eftirfarandi:
1. Sjálfstæð skoðun umhverfis- og samgöngunefndar á efnisþáttum málsins, m.a. um hugsanleg skaðabótamál og hvert beina ætti bótakröfu vegna tjóns sem eigandi losunarheimilda kynni að verða fyrir vegna óréttmætrar lokunar á færslur á reikningi hans.
2. Utanríkismálanefnd verði falið að skoða utanríkispólitíska þætti málsins ítarlegar.
3. Óskað verði eftir áliti frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd um stjórnarskrárþátt málsins.
4. Þeir prófessorar í lögfræði, sem hvað mest hafa fjallað um stjórnskipulegan þátt EES- samningsins og annmarka með tilliti til stjórnarskrárinnar, verði fengnir á fund þingnefnda vegna málsins.
5. Óskað verði eftir áliti réttarfarsnefndar á tilgreindum þáttum frumvarpsins og innleiðingu á ákvæðum reglugerðar (ESB) nr. 1193/2011, sbr. fordæmi við gerð frumvarps til samkeppnislaga árið 2004 (590. mál 131. löggjafarþings, sbr. dbnr. 131/1216 og fylgiskjal III við álit þetta).
6. Óskað verði eftir minnisblaði frá skrifstofu Alþingis um framsal valds í málinu, samanber fordæmi frá 621. máli 139. löggjafarþings, þegar nefndasvið og aðallögfræðingur Alþingis unnu minnisblað fyrir utanríkismálanefnd um framsal sektarvalds til ESA, sbr. 25. gr. reglugerðar EB nr. 216/2008 (sbr. fylgiskjal IV við álit þetta).
Að mati minni hlutans virðist ljóst að málið verði ekki afgreitt óbreytt nema að undangenginni breytingu á stjórnarskrá þar sem framsal valds væri heimilað, standi vilji til þess. Ekki verður við það unað að Alþingi samþykki lagafrumvarp sem fer í bága við núgildandi stjórnarskrá.
Alþingi, 20. des. 2012.
Atli Gíslason,
frsm.
Ásmundur Einar Daðason.
Birgir Ármannsson.
Árni Johnsen.
Fylgiskjöl með álitinu:
I. Álit dr. Guðmundar Alfreðssonar um EES og stjórnarskrána. (16. ágúst 1992.)
II. Álit Björns Þ. Guðmundssonar, prófessors, um stjórnarskrána og EES-samninginn. (22. júlí 1992.)
III. Umsögn réttarfarsnefndar um frumvarp til samkeppnislaga, 590. mál á 131. löggjafarþingi. (7. apríl, 2005.)
IV. Minnisblað til utanríkismálanefndar frá nefndasviði og aðallögfræðingi Alþingis. Efni: Framsal sektarvalds til ESA, sbr. 25. gr. reglugerðar EB nr. 216/2008. (7. júní 2011.)
V. Álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar um hvort innleiðing reglugerðar ESB nr. 1193/2011 um sameiginlegt skráningarkerfi fyrir losunarheimildir sé annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar. (12. júní 2012.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
