Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 415. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 947 — 415. mál.
2. umræða.
Segja má að Íslendingar hafi fyrst fengið stjórnarskrá þegar einveldi var afnumið í Danmörku árið 1849. Árið 1874, á 1000 ára afmæli Íslandsbyggðar, fékk þjóðin svo sína eigin stjórnarskrá sem var byggð á þeirri dönsku. Fyrir stofnun lýðveldisins 1944 hættu menn ekki á að semja stjórnarskrá frá grunni á viðsjárverðum tímum. Því var engu breytt nema því sem nauðsynlegt taldist við stofnun lýðveldisins. Þá var engu síður viðurkennd sú þörf að heildarendurskoðun á stjórnarskránni færi fram.
Mikil áhersla var lögð á að þjóðin sýndi einingu í þjóðaratkvæðagreiðslu í maí 1944 um sambandsslit og stjórnarskrána. Atkvæðagreiðslan snerist um að kveðja gömlu herraþjóðina og litið var á samþykkt stjórnarskrárinnar sem lið í því. Í kjölfar lýðveldisstofnunar var hvatt mjög til heildarendurskoðunar stjórnarskrárinnar en sú endurskoðun hefur beðið þar til nú þótt ýmsu hafi verið breytt í tímans rás.
Langt ferli og gífurleg vinna liggur að baki því skjali sem hér er til umfjöllunar. Byggt er á vinnu fjölda nefnda sem áður höfðu gert tillögur að stjórnarskrárbreytingum auk þeirrar vinnu sem farið hefur fram á kjörtímabilinu og rakin er hér á eftir.
Í kjölfar skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis setti þingið á fót sérstaka nefnd til að fara yfir skýrsluna og draga af henni lærdóm. Þingmannanefndin svokallaða lagði bæði fram skýrslu og tillögu að ályktun sem samþykkt var á Alþingi með öllum atkvæðum hinn 28. september 2010.
Þar var m.a. ályktað að þörf væri á að endurskoða stjórnarskrána. Áfangi hefur nú náðst í endurskoðun stjórnarskrárinnar þegar frumvarp til stjórnarskipunarlaga er afgreitt til 2. umræðu á Alþingi. Það er von meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að endurskoðuninni ljúki á vormánuðum og íslenska þjóðin eignist stjórnarskrá sem hún hefur sjálf átt stóran þátt í að móta með þátttöku í þjóðfundi, kosningu fulltrúa sem rituðu það skjal sem lagt er til grundvallar, opnu ferli hjá stjórnlagaráði jafnt sem Alþingi og þjóðaratkvæðagreiðslu um skjalið og nýmæli í því.
Umfjöllun á 140. löggjafarþingi.
Nefndin fékk málið til umfjöllunar á síðasta þingi með skýrslu sem forsætisnefnd lagði fram (þskj. 3, 3. mál). Þar var tillaga stjórnlagaráðs að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum lögð fyrir Alþingi. Í skýrslunni var forsaga málsins jafnframt rakin, skipun stjórnlaganefndar, skipulag eitt þúsund manna þjóðfundar, kosning stjórnlagaþings, úrskurður Hæstaréttar um ógildi kosninga til stjórnlagaþings og loks skipun stjórnlagaráðs, verkefni ráðsins, störf þess og starfshættir.
Nefndin fjallaði um málið á fundum með 39 gestum og ákvað að fela hópi sérfræðinga að fara lagatæknilega yfir tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá, m.a. með tilliti til mannréttindasáttmála sem íslenska ríki hefur skuldbundið sig til að fara eftir, innra samræmis og mögulegra mótsagna, réttarverndar miðað við stjórnarskrá og greinargerð með tillögum auk málsóknarmöguleika gegn ríkinu sem og að skrifa greinargerð með frumvarpinu. Sérfræðingahópurinn skilaði frumvarpi til nefndarinnar 12. nóvember sl. sem meiri hluti hennar samþykkti að flytja.
Umfjöllun á 141. löggjafarþingi.
Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar lagði frumvarpið fram á yfirstandandi löggjafarþingi og fékk það til umfjöllunar eftir fyrstu umræðu um málið. Nefndin ákvað að vísa einstökum köflum og greinum málsins til umfjöllunar hjá öðrum nefndum þingsins eftir málefnasviði þeirra með vísan til 4. mgr. 23. gr. þingskapa. Umsagnir nefndanna eru fylgiskjöl með áliti þessu. Fastanefndir Alþingis hafa í heild sinni haldið yfir 70 fundi vegna málsins á yfirstandandi þingi og tekið á móti miklum fjölda gesta svo sem nánar er tilgreint í einstökum umsögnum. Meiri hlutinn tekur fram að nefndirnar eða hlutar þeirra hafa í einstökum tilfellum lagt til að nefndin geri breytingar á frumvarpinu og einnig beint því til hennar að skoða ákveðin atriði nánar. Meiri hluti nefndarinnar flytur frumvarpið og hefur fjallað ítarlega um það á fjölda funda með gestum frá því að málið var lagt fram á 140. löggjafarþingi. Meiri hlutinn áréttar að flest þau atriði sem nefndirnar, eða hlutar þeirra, vekja athygli á hafa þegar hlotið ítarlega umfjöllun hjá nefndinni á síðasta og yfirstandandi löggjafarþingi. Í áliti þessu fjallar meiri hlutinn því um þær breytingar sem hér eru lagðar til og þau atriði sem hann telur rétt að skýra nánar en vísar að öðru leyti til umfjöllunar í umsögnum nefnda eða hluta þeirra.
Meiri hlutinn hefur haft það leiðarljós í vinnu sinni að fylgja tillögum stjórnlagaráðs eins og unnt er og virða niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslu.
Nefndin hefur fjallað um málið í heild. Samhliða áliti þessu leggur meiri hlutinn fram breytingartillögur á grundvelli umsagna fastanefnda eða hluta þeirra, sérfræðiálita og að öðru leyti en því að endanleg umfjöllun ákvæða um æðstu stjórnskipan, þjóðaratkvæðagreiðslur og frumkvæðisrétt þjóðarinnar og einstök önnur atriði hefur ekki verið að fullu lokið.
Nefndin, svo og aðrar fastanefndir, hefur fjallað um þessi málefni en meiri hlutinn telur mikilvægt að ljúka umfjölluninni ekki fyrr en álit Feneyjanefndar liggur fyrir.
Þá er einnig rétt að taka fram að meiri hlutinn er reiðubúinn til og mun áfram funda um málið eftir því sem tími gefst frá umræðunni og skoðað jafnóðum sjónarmið og ábendingar sem fram koma, jafnt um breytingar eða málsmeðferð. Þá mun nefndin fjalla ítarlega um málið milli 2. og 3. umræðu.
Aðfaraorð.
Aðfaraorð í stjórnarskrá eru nýmæli hér á landi en hafa tíðkast um langt skeið í stjórnarskrám margra ríkja og mannréttindasáttmálum. Meiri hlutinn telur að með aðfaraorðum sé lagður grunnur að þeim skilningi sem byggja skal á við túlkun nýrrar stjórnarskrár. Aðfaraorðin eru táknræn en þau hafa líka ákveðið gildi og því eðlilegt að gera ráð fyrir að þau bindi þátttakendur í samfélaginu til að fara að þeim meginreglum og hugmyndafræði sem þar kemur fram.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að hugtakið réttarríki lýsti ákveðnu ástandi (e. rule of law) en hefði ekki skírskotun til ríkis í þjóðréttarlegu samhengi. Meiri hlutinn telur rétt að leggja til smávægilega breytingu þannig að orðalagið verði svohljóðandi: „Ísland er frjálst og fullvalda ríki. Hornsteinar þess eru frelsi, jafnrétti, lýðræði og mannréttindi.“
I. kafli. Undirstöður.
Í fyrsta kafla frumvarpsins er fjallað um þær grundvallarreglur sem íslenskt stjórnskipulag byggist á, þ.e. stjórnarform, uppsprettu ríkisvalds, handhafa þess, yfirráðasvæði, ríkisborgararétt og gildissvið.
Ríkisborgararéttur (4. gr.).
Í 4. gr. frumvarpsins er kveðið á um ríkisborgararétt. Til samræmis við 1. málsl. 1. mgr. 66. gr. stjórnarskrár er kveðið á um að engan megi svipta íslenskum ríkisborgararétti. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar lagði í umsögn sinni til að nefndin gerði breytingu á ákvæðinu í þá veru að bætt yrði inn skilyrðum um að viðkomandi hefði öðlast ríkisborgararétt með lögmætum hætti. Vísar hann þar m.a. til skilabréfs sérfræðingahópsins þar sem bent er á að slíkt ákvæði sé í samræmi við þróun á þessu sviði á alþjóðavettvangi. Í umsögninni er áréttað mikilvægi þess að unnt sé að svipta menn ríkisborgararétti hafi þeir öðlast hann með ólögmætum hætti, t.d. á grundvelli falsaðra gagna eða rangra upplýsinga og bent á að slíkt yrði ekki hægt ef ákvæðið yrði óbreytt að stjórnarskipunarlögum. Með vísan til rökstuðnings meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæðinu því til samræmis, þannig að við 1. málsl. 2. mgr. sem hljóðar svo: „Engan má svipta íslenskum ríkisborgararétti“; bætist orðin „sem öðlast hefur slíkan rétt með löglegum hætti.“
Íslensk tunga (nýtt ákvæði).
Fyrir nefndinni hafa komið fram sjónarmið um að æskilegt sé að í stjórnarskrá sé ákvæði um að íslenska sé tungumál lýðveldisins Íslands. Slíkt ákvæði mundi styrkja stöðu tungunnar, undirstrika mikilvægi hennar og styðja við aðgerðir stjórnvalda til að efla og varðveita íslenska tungu.
Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar leggur til að við frumvarpið verði bætt ákvæði um íslenska tungu þar sem kveðið verði á um að íslenska sé þjóðtunga á Íslandi og ríkisvaldið skuli styðja hana og vernda. Bent er á að breytingin er í samræmi við aðfaraorð og vilja þjóðfundar sem taldi að íslensk tunga fæli í sér verðmæti fyrir Íslendinga sem bæri að vernda og efla. Þá á breytingin sér stuðning í greinargerð þeirri sem fylgdi tillögu stjórnlagaráðs. Meiri hlutinn tekur fram að nýlega voru samþykkt lög um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, nr. 61/2011, og í lögum um þingsköp Alþingis, nr. 84/2011, var samþykkt ákvæði um að íslenska sé þingmálið auk þess sem samþykkt var nýtt ákvæði um málstefnu í 26. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, um að forsætisráðherra móti Stjórnarráðinu málstefnu í samráði við Íslenska málnefnd og eftir atvikum málnefnd um íslenskt táknmál. Ákvæði sama efnis er í nýjum sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011. Meiri hlutinn tekur undir sjónarmið meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar og leggur til að við frumvarpið bætist ný grein á eftir 4. gr. frumvarpsins, svohljóðandi: „Íslenska er þjóðtunga á Íslandi og skal ríkisvaldið styðja hana og vernda.“
Gildissvið og vernd mannréttinda (5. gr. og 1. mgr. 9. gr.).
Í 5. gr. frumvarpsins er gildissvið afmarkað og í 1. mgr. er kveðið á um að stjórnvöldum beri að tryggja að allir fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem í þessari stjórnarskrá felst. Í umsögn allsherjar- og menntamálanefndar er fjallað um ákvæðið samhliða 1. mgr. 9. gr., um vernd mannréttinda, þar sem kveðið er á um skyldu stjórnvalda til að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra. Í umsögninni er bent á að ákvæði 5. gr. og 1. mgr. 9. gr. eiga efnislega saman enda fjalla þau um sömu atriði. Var því beint til nefndarinnar að skoða hvort sameina mætti ákvæðin og hvort 5. gr. ætti betur heima í II. kafla frumvarpsins þar sem fjallað er um mannréttindi. Samhliða yrði 2. mgr. 9. gr. að sérstæðri grein en þar er nú samkvæmt tillögum sérfræðingahópsins að finna almennt ákvæði um takmörkun réttinda þar sem tiltekin eru þau þröngu skilyrði sem lagaheimild þarf að uppfylla til að takmörkun teljist ekki brjóta gegn réttindum og þar með stjórnarskrá.
Meiri hlutinn bendir á að 5. gr. er í I. kafla frumvarpsins þar sem kveðið er á um undirstöður íslenskrar stjórnskipunar. Í skýringum stjórnlagaráðs segir að með greininni sé „sú krafa gerð á stjórnvöld að þau tryggi að allir sem stjórnarskráin nær til fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem stjórnarskráin setur fram. Að auki er gerð krafa á almenning, bæði einstaklinga og lögaðila, að þeir virði lög sem byggja á stjórnarskránni, þær skyldur sem hún skapar þeim, og þau réttindi sem allir njóta vegna hennar“. Staðsetning ákvæðisins er samkvæmt skýringum ráðsins jafnframt ætlað að endurspegla þá áherslu sem lögð er á réttindi borgaranna í frumvarpinu og að völd og ábyrgð fari saman. Telur meiri hlutinn í ljósi þess að ekki sé rétt að gera þá efnislegu breytingu á frumvarpinu að sameina 5. gr. og 1. mgr. 9. gr.
II. kafli. Mannréttindi og náttúra.
Í II. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um mannréttindi og náttúru. Meiri hlutinn telur mannréttindakafla frumvarpsins fela í sér mikið framfaraskref í mannréttindum hér á landi og bendir á að með því að staðsetja hann framarlega felist brýn yfirlýsing um þá áherslu sem íslenska þjóðin vill leggja á mannréttindi sem grundvallargildi samfélagsins.
Fyrir nefndinni hafa þó komið fram sjónarmið um að betur fari á því að færa ákvæði 32.–36. gr. í sérstakan kafla en að hafa þau hluta af mannréttindakaflanum. Bent hefur verið á að í reynd sé í greinunum fjallað um ýmsa almanna- eða þjóðarhagsmuni eða þjóðareignir en þar er að finna ákvæði um menningarverðmæti, náttúru, umhverfi, auðlindir og dýravernd.
Það sjónarmið hefur þó einnig komið fram að ákvæðin hafa fjölþætt og náin tengsl við ýmis mannréttindi og því fari vel á því að hafa þau í mannréttindakaflanum. Með því sé þeim einnig gert hærra undir höfði. Meiri hlutinn hefur þó talið að skoða þurfi nánar þetta atriði og bent á að sérreglur gilda að mörgu leyti um ákvæði mannréttindakaflans, t.d. 2. mgr. 5. gr. um gildissvið, 1. og 2. mgr. 9. gr. um áhrif mannréttinda og takmarkanir á þeim auk þess sem erfiðara er að breyta ákvæðum kaflans skv. 113. gr. Telur meiri hlutinn brýnt í ljósi þeirra sjónarmiða sem fram hafa komið að skoða hvort ástæða sé til að breyta kaflaskipan með framangreindum hætti og hver hugsanleg áhrif slíks gætu orðið. Nefndin hefur óskað álits á tillögunum og áréttar meiri hlutinn að fjallað verður nánar um þetta atriði við áframhaldandi vinnu.
Í frumvarpinu eru fólgin margháttuð nýmæli, þar á meðal svonefnd þriðju kynslóðar mannréttindi. Kallað hefur verið eftir „heildstæðu mati“ á áhrifum þess að bæta nýmælum í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Meiri hlutinn telur sýnt að aldrei verði hægt að meta nákvæmlega hvað breytingar á stjórnarskrá hafa í för með sér enda framtíðin óráðin og mannleg hegðan óútreiknanleg.
Í 76. gr. stjórnarskrárinnar er þegar að finna ákvæði um að með lögum skuli tryggja rétt manna m.a. til aðstoðar vegna sjúkleika, atvinnuleysis og ýmissa annarra atvika sem og rétt til almennrar menntunar o.s.frv. Í kjölfar þess hefur löggjöf, m.a. á sviði heilbrigðisþjónustu og menntunar, verið breytt og þykir meiri hlutanum sýnt að á sama hátt þurfi að laga núgildandi löggjöf að hinum nýju stjórnarskrárvörðu réttindum. Mörg þeirra eru hins vegar nú þegar tryggð með almennum lögum að verulegu leyti, sbr. ný upplýsingalög, fjölmiðlalög og önnur eldri lög, m.a. almenn hegningarlög.
Í 23. gr. frumvarpsins er kveðið á um að allir eigi rétt til að njóta andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er. Auk þess segir þar að öllum skuli með lögum tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu. Í lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, segir m.a. að markmið laganna sé „að allir landsmenn eigi kost á fullkomnustu heilbrigðisþjónustu sem á hverjum tíma eru tök á að veita til verndar andlegri, líkamlegri og félagslegri heilbrigði í samræmi við ákvæði laga þessara, lög um sjúkratryggingar, lög um réttindi sjúklinga og önnur lög eftir því sem við á“. Á sama hátt er markmið laga nr. 112/2008, um sjúkratryggingar, að „tryggja sjúkratryggðum aðstoð til verndar heilbrigði og jafnan aðgang að heilbrigðisþjónustu óháð efnahag, svo sem nánar er kveðið á um í lögum þessum og í samræmi við lög um heilbrigðisþjónustu, lög um réttindi sjúklinga og önnur lög eftir því sem við á“.
Verður ekki séð annað en að hér sé um að ræða ágætt samræmi í stjórnarskrá, frumvarpi og gildandi löggjöf. Hins vegar kann að vera rétt að árétta í ákvæðunum sem um ræðir að réttindin skuli tryggð með lögum eftir því sem við á og verður það skoðað nánar við áframhaldandi vinnu nefndarinnar.
Jafnræði (6. gr.).
Nefndin fjallaði sérstaklega um ákvæði 6. gr. frumvarpsins um jafnræði en markmið þess er að kveða á um almenna jafnræðisreglu og í reynd m.a. um vernd minnihlutahópa. Sambærilegt ákvæði er í 65. gr. stjórnarskrá og eru þar tilteknar átta ástæður sem bannað er að mismuna vegna. Stjórnlagaráð lagði til að við ákvæðið bættust átta mismununarástæður til viðbótar en felldi þó brott eina úr gildandi ákvæði. Í 6. gr. frumvarpsins eru því tilteknar fimmtán mismununarástæður en jafnframt tilgreint bann við mismunun vegna stöðu að öðru leyti. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að upptalning mismununarástæðna sem undir greinina féllu væri í senn of ítarleg og einnig að í hana vantaði fleiri dæmi um þær. Meiri hlutinn tekur í því sambandi fram að upptalningin er einungis sett fram í dæmaskyni og ekki ætluð sem tæmandi talning heldur sem leiðsögn við túlkun greinarinnar. Ljóst er þó að í upptalningu ákvæðisins felst ákveðin yfirlýsing sem getur jafnframt verið lóð á vogarskálar þeirrar mannréttindabaráttu sem um ræðir.
Meiri hlutinn telur sýnt að seint verður unnt að tiltaka með tæmandi hætti þau atriði sem falla undir bann greinarinnar við mismunun og telur rök hníga að því að fella upptalninguna brott og hafa ákvæðið almennar orðað. Hann áréttar að jafnræði á að vera algilt og því óþarft að telja einstaka þætti upp. Viðhorf eru auk þess stöðugt að breytast og þróast og ákvæðinu er ætlað að tryggja ýmsa minnihlutahópa gegn mismunun. Stjórnarskrá er ætlað að vera stöðug og standa um langa hríð.
Bendir meiri hlutinn í þessu samhengi t.d. á að á vettvangi stjórnlagaráðs var nokkuð rætt um að bæta kynvitund við upptalningu ákvæðisins en það var fellt mjög naumum meiri hluta. Síðan þá hafa stór framfaraskref verið stigin í réttindabaráttu fólks með kynáttunarvanda, þ.e. transfólks, og til að mynda var almennur stuðningur á Alþingi við mikilvægi þess að þeim væri veitt rík lagaleg vernd aðeins einu ári síðar með lögum nr. 57/2012, um réttarstöðu einstaklinga með kynáttunarvanda. Er þetta skýrt merki um þá öru þróun sem orðið hefur og mun verða á sviði mannréttinda, skilgreiningu jafnræðis og mikilvægi verndar minnihlutahópa.
Telur meiri hlutinn með vísan til framangreinds rétt að fella brott upptalningu mismununarástæðna úr ákvæðinu en áréttar að því er að sjálfsögðu ætlað að ná til allra þeirra þátta sem taldir eru upp í tillögu stjórnlagaráðs, þ.e. kynferðis, aldurs, arfgerðar, búsetu, efnahags, fötlunar, kynhneigðar, kynþáttar, litarháttar, skoðana, stjórnmálatengsla, trúarbragða, tungumáls, uppruna og ætternis. Þá er því einnig ætlað að ná til stöðu að öðru leyti auk annarra þátta og telur meiri hlutinn brýnt að þar undir falli m.a. kynvitund. Þessari upptalningu til skýringar er engan veginn ætlað að vera tæmandi og ljóst að þróun samfélagsins og mannréttindavitundar á hverjum tíma mun hafa skýr áhrif á túlkun ákvæðisins.
Nefndinni bárust einnig fjölmargar ábendingar um mikilvægi þess að bæta holdafari sem mismununarástæðu í jafnræðisreglu. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og bendir á að staðalímyndir um útlit og holdafar geta haft mjög skaðleg áhrif á félagslega stöðu og andlega líðan ungmenna, jafnt karla sem kvenna, og leitt til mismununar sem er í andstöðu við almenna jafnræðisreglu ákvæðisins en áréttar að hann leggur til að í ákvæðinu verði ekki upptalning á mismununarástæðum og því ekki ástæða til að huga að viðbótum við það.
Réttur til lífs (7. gr.).
Í 7. gr. er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að allir hafi meðfæddan rétt til lífs og á ákvæðið sér fyrirmynd í 2. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í ljósi umræðu um ákvæðið telur meiri hlutinn nauðsynlegt að árétta að kveðið er á um meðfæddan rétt og því ljóst að sá réttur skapast ekki fyrr en við fæðingu. Þá tekur hann undir með meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að ákvæðið hróflar ekki við forsendum löggjafar um fóstureyðingar hér á landi. Bendir meiri hlutinn m.a. á að í skýringum stjórnlagaráðs kemur þessi túlkun einnig fram.
Takmörkun mannréttinda (2. mgr. 9. gr.)
Í 2. mgr. 9. gr. er að finna almenna heimild til að takmarka réttindi samkvæmt mannréttindakaflanum. Í tillögu stjórnlagaráðs var tiltekið í hverri grein hvernig og samkvæmt hvaða skilyrðum væri heimilt að takmarka tilgreind réttindi. Sérfræðingahópurinn lagði til eina almenna takmörkunarheimild með vísan til lagatæknilegra og efnislegra ástæðna sem tengjast samræmi við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands. Fyrir nefndinni hefur komið fram nokkur gagnrýni á þessa tillögu, m.a. um að hópurinn hefði gengið of langt miðað við umboð sitt og að með henni sé dregið úr skýrleika ákvæðanna með því að ekki er nægilegt að lesa réttindaákvæðin ein og sér heldur þurfi að líta til takmörkunarheimildar 2. mgr. 9. gr. Einnig kom fram gagnrýni á að áhrif breytingarinnar hefðu ekki verið metin og að hugsanlegt væri að hún hefði í för með sér lakari vernd en eru í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar og í tillögum stjórnlagaráðs. Tryggja þyrfti að með breytingunni væru ekki heimilar frekari takmarkanir á réttindum einstaklinga en heimilar eru samkvæmt stjórnarskránni og stjórnlagaráð ætlaði.
Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar taldi að verulegur vafi væri hvort rétt væri að gera svo viðurhlutamikla breytingu á frumvarpinu ekki síst í ljósi þess að réttaráhrif þessa ákvæðis hafa ekki verið metin. Meiri hlutinn bendir í því sambandi á að sérfræðingahópnum var falið að fara yfir tillögur stjórnlagaráðs með tilliti til mannréttindasáttmála sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að fara eftir. Hópurinn mat það svo að sértæk takmörkunarákvæði stjórnlagaráðs hefði ekki verið í samræmi við kröfur samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasáttmálum sem Ísland er aðili að og lagði því þessa breytingu til. Meiri hlutinn telur að sú tilhögun að hafa eitt almennt takmörkunarákvæði dragi hvorki úr réttarvernd né skýrleika og telur rétt að fylgja þeirri þróun orðið hefur á sviði alþjóðlegra mannréttinda.
Gagnrýnt hefur verið að ekki sé tiltekið í ákvæðinu að takmörkun mannréttinda þurfi að vera nauðsynleg þó svo að jafnframt hafi verið bent á að nauðsyn felist í meðalhófsreglu þeirri sem sérstaklega er vísað til í ákvæðinu. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar leggur til orðalagsbreytingu á ákvæðinu sem tryggja á skýrleika ákvæðisins og tekur meiri hlutinn undir sjónarmið hans. Leggur meiri hlutinn því til breytingu þessu til samræmis þannig að á eftir orðinu „lagaheimild“ í 2. mgr. 9. gr. komi „og sé nauðsynlegt“. Hann leggur jafnframt til að í stað orðsins „skerða“ sem er tvívegis í 2. mgr. 9. gr. komi „takmarka“.
Friðhelgi einkalífs (11. gr.).
Kveðið er á um friðhelgi einkalífs í 11. gr. frumvarpsins og er ákvæðið nánast óbreytt frá 71. gr. stjórnarskrár. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar telur í umsögn sinni rétt að nefndin skoði ákvæðið með hliðsjón af ábendingum sem þar eru reifaðar, m.a. um að í ákvæðinu hafi ekki verið tiltekin sérstaklega vernd persónuupplýsinga í samræmi við alþjóðaþróun í mannréttindamálum og stjórnskipun. Meiri hlutinn tekur fram að réttur til friðhelgi einkalífs hefur eðlilega áhrif á upplýsingarétt og tjáningarfrelsi og við nýtingu þessara réttinda þarf að huga að friðhelgi einkalífs. Ákvæðið um friðhelgi einkalífs er stutt og almennt orðað en ákvæðin um tjáningarfrelsi og upplýsingarétt mun ítarlegri. Bent var á að þetta gæti leitt til þess að ríkari áhersla yrði lögð á síðarnefndu réttindin sem gæti komið niður á friðhelgi einkalífs. Meiri hlutinn leggur áherslu á að friðhelgi einkalífs sé jafnstæð og jafn mikilvæg réttindi og upplýsingaréttur, tjáningarfrelsi og upplýsingafrelsi og áréttar að vernd persónuupplýsinga er fólgin í friðhelgi einkalífs. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að í ákvæðinu sé tiltekið sérstaklega að allir eigi rétt til verndar eigin persónuupplýsinga. Hann bendir jafnframt á að þar sem vernd persónuupplýsinga er nú þegar fólgin í friðhelgi einkalífs er ekki um efnisbreytingu að ræða heldur er breytingunni ætlað að auka skýrleika ákvæðisins og tryggja innbyrðis samræmi frumvarpsins.
Eignarréttur (13. gr.).
13. gr. frumvarpsins er efnislega samhljóða 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar. Fjórar fastanefndir fjölluðu um ákvæðið, þ.e. allsherjar- og menntamálanefnd, atvinnuveganefnd, efnahags- og viðskiptanefnd og utanríkismálanefnd.
Í umsögnum meiri hluta allra nefndanna er sérstaklega fjallað um 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrár þar sem kveðið er á um að takmarka megi með lögum rétt útlendinga til að eiga fasteignir eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi og er þar lagt til að ákvæðinu verði bætt við 13. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn tekur undir þetta og telur að tilvist ákvæðisins hafi verið rökstudd ítarlega og á sannfærandi hátt. Þess vegna leggur hann til að ákvæðið verði tekið inn í frumvarpið. Meiri hlutinn áréttar jafnframt að yfirráð yfir landi er mikilvægur þáttur í fullveldi hvers ríkis. Þá bendir hann á að þó svo að hér sé um að ræða breytingu sem felur í sér að efnisreglu sé bætt við frumvarpið er ekki vikið frá tillögum stjórnlagaráðs enda taldi ráðið að þrátt fyrir brottfall ákvæðisins gæti löggjafinn eftir sem áður sett lög sem takmarki rétt útlendinga til fjárfestinga.
Í tillögum stjórnlagaráðs var að finna ákvæði sem kvað á um að eignarrétti fylgdu skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög. Sérfræðingahópurinn felldi ákvæðið brott með vísan til þess að almenn takmörkunarheimild hefði verið sett í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn fær ekki betur séð en að í skýringum stjórnlagaráðs á efni málsgreinarinnar sé sérstaklega tekið fram að fyrst og fremst sé um formbreytingu að ræða og áréttingu á gildandi réttarástandi. Af lestri athugasemda greinargerðar frumvarpsins má sjá að með niðurfellingu málsgreinarinnar hafi sérfræðingahópurinn ekki gert ráð fyrir efnisbreytingu heldur hafi ætlunin verið að skilyrði 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins yfirtækju verkefni málsgreinarinnar. Að mati meiri hlutans felur umrætt ákvæði í sér þarfa áréttingu á þeirri samfélagslegri hlið eignarréttarins að eignarhaldi fylgir ábyrgð eigandans og leggur til að ákvæðið verði sett inn að nýju.
Tjáningar- og upplýsingafrelsi (14. gr.).
Með 14. gr. frumvarpsins er lagt til að sérstakt ákvæði um vernd tjáningar- og upplýsingafrelsis. Greinin er einfölduð frá tillögum stjórnlagaráðs um vernd netfrelsisins og í frumvarpinu er netið ekki nefnt sérstaklega. Netið er bæði fjölmiðill og gagnagrunnur og því mikilvægt að tryggja aðgengi almennings að neti í þágu upplýstrar umræðu og lýðræðis. Netið hefur sérstaka eiginleika sem gerir það sérlega viðkvæmt fyrir ritskoðun. Meiri hlutinn telur því sérstaka ástæðu til að tryggja því sess í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Meiri hlutinn leggur því til að færa ákvæðið í það horf sem stjórnlagaráð lagði til, svo og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar, og vísar að öðru leyti til umsagnar meiri hluta þeirrar nefndar varðandi nánari rökstuðning.
Upplýsingaréttur (15. gr.).
Í 15. gr. er tillaga um nýmæli sem varðar mikilvæg réttindi borgaranna til þess að fá aðgang að upplýsingum um starfsemi og ákvarðanir hjá opinberum aðilum í því skyni að auðvelda þeim þátttöku í umræðu um ákvarðanatöku um opinber málefni og eftirlit með starfsemi hins opinbera og ráðstöfun á opinberu fé. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um mikilvægi þess að slíku ákvæði sem styrki og tryggi þennan rétt verði fundinn staður í stjórnarskrá. Leggur meiri hlutinn til að ákvæðið verði fært í það horf sem stjórnlagaráð lagði til, eins og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar, og vísar m.a. til umsagnar hans varðandi nánari rökstuðning.
Ljóst er að gildissvið ákvæðisins er vítt og það vekur upp spurningar varðandi upplýsingaskyldu, t.d. eftirlitsstofnana, umboðsmanns Alþingis og dómstóla. Jafnframt er ljóst að stjórnsýslan, hvort heldur ríkisins eða sveitarfélaga, er ekki í stakk búin til að mæta þeim kröfum sem fram eru settar í frumvarpsgreininni. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að ákvæði sem þetta sé fest í stjórnarskrá, en jafnframt þurfi að horfa til þess að unnt sé að uppfylla þær kröfur sem gerðar eru, annað væri marklaust. Því kæmi m.a. til álita að skoða nánar gildissvið þess og setja bráðabirgðaákvæði varðandi gildistöku þannig að tóm gæfist til nauðsynlegra breytinga hjá stjórnsýslunni og öðrum sem lögin snerta.
Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að hugtakið erindi væri mjög víðtækt en samkvæmt frumvarpinu er einnig verið að leggja til að erindi séu skráð og skjalfest. Samkvæmt gildandi lögum er miðað við skráð mál hjá stjórnvöldum. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að leggja til breytingu í þá veru að miðað sé við að skrásetja og skjalfesta mál í stað erinda.
Frjáls og upplýst þjóðfélagsumræða (16. gr.).
Í 16. gr. frumvarpsins er kveðið á um frjálsa upplýsta þjóðfélagsumræðu og er ákvæðinu m.a. ætlað að tryggja frelsi og sjálfstæði fjölmiðla. Með ákvæðinu er lagt til að trúnaðarsamband blaðamanna við heimildarmenn sína skuli njóta verndar í lögum. Sérfræðingahópurinn felldi brott áskilnað um að með lögum skyldi tryggja ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðla en áfram er þó kveðið á um að tryggja skuli sjálfstæði þeirra. Bent hefur verið á að ritstjórnarlegt sjálfstæði er annars eðlis og þróun síðustu ára hefur sýnt fram á mikilvægi þess.
Tillaga stjórnlagaráðs var að fyrirsögn ákvæðisins yrði frelsi fjölmiðla. Sérfræðingahópurinn breytti því og felldi jafnframt brott úr ákvæðinu vernd uppljóstrara enda félli slíkt undir heimildarmenn. Fyrir nefndinni var bent á uppljóstrarar og afhjúpendur hefðu aðra stöðu en heimildarmenn og þyrftu sérstakrar verndar við. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar tók í umsögn sinni eindregið undir sjónarmið um að mikilvægir almannahagsmunir kalli á sérstaka vernd uppljóstrara og leggur til að ákvæðið verði óbreytt frá tillögu stjórnlagaráðs. Meiri hlutinn bendir á að sérfræðingahópurinn lagði jafnframt til frekari breytingar á ákvæðinu samhliða breytingum á 14. og 15. gr. frumvarpsins. Fólu þær m.a. í sér að hlutar 15. gr. frumvarpsins voru færðir í 14. og 16. gr. þess. Í ljósi þeirra sjónarmiða, sem komið hafa fram og þeirra breytinga sem lagðar eru til á 15. gr., leggur meiri hlutinn til að 16. gr. verði breytt til samræmis og tillaga stjórnlagaráðs verði tekin upp að nýju.
Nefndinni hafa einnig verið kynnt þau sjónarmið að blaðamenn sé ekki nægilega víðtækt orð til að ná til annarra fjölmiðlamanna sem veita á vernd samkvæmt ákvæði stjórnlagaráðs. Meiri hlutinn bendir á að stjórnlagaráð lagði rúma túlkun orðsins til grundvallar í skýringum sínum. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að hefð er fyrir slíkri rúmri túlkun orðsins og m.a. geti átt aðild að Blaðamannafélagi Íslands allir þeir sem hafa fjölmiðlun að aðalstarfi eða eru fastráðnir starfsmenn ritstjórna á dagblöðum, vikublöðum, sértímaritum, landshlutablöðum, vefmiðlum og fréttastofum útvarps- og sjónvarpsstöðva, svo og aðrir þeir sem fastráðnir eru við frétta- og fjölmiðlun þar sem staðið er skil á tilskildum gjöldum til félagsins og sjóða þess. Telur meiri hlutinn engan vafa leika á að þessi túlkun liggi til grundvallar við túlkun orðsins blaðamaður.
Trú- og sannfæringarfrelsi og kirkjuskipan (18. og 19. gr.).
Kveðið er á um trúar- og sannfæringarfrelsi í 18. gr. frumvarpsins og í kirkjuskipan í 19. gr. þess. Ákvæði 19. gr. er breytt frá tillögu stjórnlagaráðs til samræmis við niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október sl. þar sem meiri hluti kaus að ákvæði um þjóðkirkju yrði áfram í stjórnarskrá. Ákvæði um þjóðkirkju er tekið orðrétt úr 62. gr. stjórnarskrár. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar leggur til þá breytingu á orðalaginu að orðin „í landinu“ falli brott úr ákvæði því sem kveður á um að breytingu á kirkjuskipun skuli leggja undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar í leynilegri atkvæðagreiðslu. Bendir meiri hlutinn á að í lögum nr. 91/2010, um þjóðaratkvæðagreiðslur, er ekki gerður slíkur áskilnaður heldur fer um kosningarétt á sama hátt og við alþingiskosningar. Sérregla gildir um kosningarétt þeirra ríkisborgara sem búa erlendis og væri ákvæðinu haldið óbreyttu yrði ósamræmi um kosningarétt eftir því hvaða mál væri undir. Tekur meiri hlutinn undir með meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar að brýnt er að samræmis sé gætt um þetta atriði og gerir tillögu þar um.
Félagafrelsi (20. gr.).
Í 20. gr. frumvarpsins er kveðið á um félagafrelsi. Í umsögnum meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar og meiri hluta velferðarnefndar er ítarlega fjallað um 2. mgr. ákvæðisins sem hefur að geyma ákvæði um rétt manna til að standa utan félaga. Er sú umfjöllun í ljósi þess að í greinargerð ákvæðisins kemur fram að vegna dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Rasmussen og Sørensen gegn Danmörku frá 2006 þurfi í kjölfar samþykktar frumvarpsins að endurskoða að meira eða minna leyti það fyrirkomulag forgangsréttarákvæða kjarasamninga sem tíðkast hér á landi. Í umsögnunum kemur fram það álit að fordæmisgildi dómsins sé ekki hafið yfir slíkan vafa að áhrif hans verði þau að það fyrirkomulag sem tíðkast hefur varðandi forgangsréttarákvæði kjarasamninga í tugi ára teljist fara gegn hinu neikvæða félagafrelsi, þ.e. rétti manna til að standa utan félaga. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir sem fram koma í umsögnum meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar og meiri hluta velferðarnefndar og áréttar að forgangsréttarákvæði kjarasamninga fara ekki gegn ákvæðinu og mun ákvæðið að því leyti sæta sömu skýringar og verið hefur. Þá leggur meiri hlutinn til þá breytingu að 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrár verði færður að nýju inn í ákvæðið í samræmi við tillögur stjórnlagaráðs en ráðið taldi ekki heppilegt að fella ákvæðið brott.
Í umsögn allsherjar- og menntamálanefndar er fjallað um ákvæði 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrár sem kveður á um að banna megi starfsemi félags sem er talið hafa ólöglegan tilgang, en þá verði að höfða mál án tafar gegn því til að fá því slitið með dómi. Meiri hlutinn áréttar að þrátt fyrir að heimildin sé felld brott úr ákvæðinu veitir hið almenna takmörkunarákvæði 2. mgr. 9. gr. heimildir til takmarkana á frelsi manna til að mynda félag ef nauðsyn ber til.
Fundafrelsi (21. gr.).
Kveðið er á um fundafrelsi í 21. gr. frumvarpsins og er ákvæðið mikið breytt frá ákvæði um fundafrelsi í 3. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Í 21. gr. er kveðið á um að öllum skuli tryggður réttur til að safnast saman án sérstaks leyfis, svo sem til fundarhalda og mótmæla. Ekki er gerður sérstakur áskilnaður um að menn þurfi að vera vopnlausir líkt og í 3. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar, eða tiltekið sérstaklega að lögreglu sé heimilt að vera við almennar samkomur og að banna megi samkomur undir berum himni ef uggvænt þykir að af þeim leiði óspektir. Ljóst er þó að á grundvelli skýrrar lagaheimildar verður áfram unnt að kveða á um takmarkanir á fundafrelsi og vísast til umfjöllunar meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um það atriði. Tekið er undir með meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar að ákvæðið lýsi meginreglu fundafrelsis á mun nútímalegri hátt en gildandi ákvæði.
Félagsleg réttindi (22. gr.).
Í umfjöllun meiri hluta velferðarnefndar um 22. gr. um félagsleg réttindi kemur fram að óljóst sé hvert lágmarksinntak réttarins til lífsviðurværis og félagslegs öryggis sé samkvæmt ákvæðinu og að greinargerðin veiti litlar vísbendingar þar um. Meiri hlutinn telji þó að ákvæðið verði skýrt á sama hátt og verið hefur og vísar þar í dóm Hæstaréttar í máli nr. 125/2000 í svokölluðum öryrkjadómi. Þá kemur fram að á ríkinu hvílir skylda samkvæmt ákvæðinu til að kveða í lögum á um réttindi til greiðslna frá almannatryggingum að vissum skilyrðum uppfylltum. Í þessu fellst réttur til aðstoðar þegar einstaklingur getur ekki framfleytt sér sjálfur og er það almennt talið kjarni félagslegra mannréttinda. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og telur að í ákvæðinu felist réttur til raunhæfrar aðstoðar miðað við aðstæður allar hverju sinni og að uppfylltum þeim skilyrðum sem löggjafanum er heimilt að kveða á um í lögum. Meiri hlutinn telur því að í ákvæðinu felist ekki breytt réttarástand frá gildandi rétti og að réttur einstaklinga til aðstoðar almannatrygginga sé hvorki rýmkaður né að þrengt sé að svigrúmi stjórnvalda til að skipuleggja kerfi almannatrygginga. Þá áréttar meiri hlutinn og tekur undir með meiri hluta velferðarnefndar að í ákvæðinu felst ekki skylda löggjafans til að setja með lögum sérstakt lágmarksviðmið framfærslu eða ákveðin fátæktarmörk enda mundi það vafalaust þrengja verulega að möguleikum stjórnvalda hverju sinni til að skipuleggja kerfi almannatrygginga.
Menntun (24. gr.).
Í 24. gr. frumvarpsins er kveðið á um rétt til menntunar og fræðslu svo og að skólaskyld menntun skuli vera án endurgjalds. Í ákvæðinu segir jafnframt að menntun skuli miða að alhliða þroska hvers og eins, gagnrýninni hugsun og vitund um mannréttindi, lýðræðisleg réttindi og skyldur. Til að gæta samræmis við mannréttindasáttmála sem Ísland er aðili að bætti sérfræðingahópurinn 4. mgr. við ákvæðið þar sem kveðið er á um rétt foreldra til að tryggja að menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- og lífsskoðanir þeirra. Sérfræðingahópurinn vísaði til fyrirmyndar í 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. viðauka 1 við mannréttindasáttmála Evrópu og 3. mgr. 13. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Hefur þessi viðbót verið þó nokkuð rædd og eru sjónarmið sem fram hafa komið reifuð í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Bent hefur verið á að ákvæðið taki ekki mið af breyttum viðhorfum og nýjum alþjóðaskuldbindingum. Þannig sé ekki horft til barnasáttmálans og réttinda barns til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar svo og að taka ákvarðanir í samræmi við aldur og þroska. Var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að betur færi á því að kveða á um rétt og skyldur foreldra til að veita barni leiðsögn við að beita rétti sínum á þann hátt sem samræmist vaxandi þroska þess. Líkt og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar bendir á í umsögn sinni virðist sem hér sé að vissu leyti verið að blanda saman ólíkum réttindum, þ.e. trúfrelsi og rétti til menntunar. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að réttur barnsins er tryggður í 12. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um það í 3. mgr. að barni skuli tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í öllum málum sem það varða og að taka skuli tillit til skoðana þess í samræmi við aldur og þroska. Meiri hlutinn telur því rétt að fara að tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar og fella 4. mgr. brott.
Atvinnufrelsi (25. gr.).
Í 25. gr. er fjallað um atvinnufrelsi þar sem í 1. mgr. kemur fram að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa og í 2. mgr. kemur fram að í lögum skuli kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma sem og að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Í umsögnum meiri hluta atvinnuveganefndar og meiri hluta velferðarnefndar kemur fram að óskýrt sé hvert efnislegt inntak skilyrðisins um mannsæmandi vinnuskilyrði sé þar sem þeirra atriða sem nefnd eru í dæmaskyni njóti launafólk almennt utan vinnutíma. Til að árétta efnislegt inntak leggur meiri hluti velferðarnefndar til að við upptalninguna bætist orðin aðbúnaður og öryggi og að með því sé tryggður réttur launafólks til öruggs og heilsusamlegs umhverfis. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og leggur til breytingartillögu til samræmis.
Í umsögnum meiri hluta atvinnuveganefndar og meiri hluta velferðarnefndar er fjallað um ábendingar um að kveðið sé á um rétt manna til sanngjarnra launa í 2. máls. 2. mgr. 25. gr. og kemur fram að um gildishlaðið og óskýrt hugtak sé að ræða og að skýringar í greinargerð séu ófullnægjandi. Þá komu fram alvarlegar athugasemdir frá aðilum vinnumarkaðarins þess efnis að af greinargerðinni mætti skilja að eftir samþykkt frumvarpsins hvíldi sú skylda á löggjafanum að setja lög um lágmarkslaun og þannig í raun að takmarka réttinn til frjálsra kjarasamninga. Væri það í beinni andstöðu við gildandi lög sem og fyrirkomulag vinnumarkaðsmála hér á landi síðan á öndverðri síðustu öld. Af þessu tilefni áréttar meiri hlutinn að með ákvæðinu er ekki lagt til að hróflað verði við því fyrirkomulagi sem er og verið hefur á íslenskum vinnumarkaði og allir aðilar eru ásáttir um að halda. Með ákvæðinu eru því ekki lagðar til breytingar á gildandi rétti. Til að taka af allan vafa um að með ákvæðinu sé fyrst og fremst verið að treysta rétt samtaka launafólks til frjálsra kjarasamninga leggur meiri hlutinn til þá breytingu í samræmi við umsögn meiri hluta velferðarnefndar að orðin „sanngjörn laun“ falli brott úr ákvæðinu og að það orðist þannig að öllum skuli með lögum tryggður réttur til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu.
Réttindi útlendinga (26. gr.).
Í 1. og 2. mgr. 26. er að finna ákvæði um ferðafrelsi og dvalarrétt sambærileg þeim sem eru í 3. og 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrár. Í 1. málsl. 3. mgr. er kveðið á um að með lögum skuli skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér og fyrir hvaða sakir hægt sé að vísa þeim úr landi. Í 2. málsl. 3. mgr. er svo að finna sérstakt ákvæði um rétt flóttamanna og hælisleitenda, sem geta átt á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, til réttlátrar málsmeðferðar innan hæfilegs tíma.
Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er reifuð gagnrýni sem fram hefur komið á síðastnefnda ákvæðið en m.a. hefur verið bent á að með því er einum hópi útlendinga veittur ríkari réttur en öðrum. Þannig gætu aðrir útlendingar en hælisleitendur eða flóttamenn átt jafn mikilvæga eða persónulega hagsmuni af því að fá skjóta og réttláta málsmeðferð. Meiri hlutinn vísar til umfjöllunar meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar og telur rétt að gera breytingu í þá veru að ákvæði 2. málsl. 3. mgr. falli brott en við ákvæðið bætist ný málsgrein þar sem kveðið verður á um að óheimilt er að vísa brott, endursenda eða framselja útlending til ríkis þar sem hann er í hættu á að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í ákvæðinu verður jafnframt kveðið á um að tryggja skuli réttláta málsmeðferð innan hæfilegs tíma í slíkum málum. Ákvæðið tekur þannig með almennari hætti á þessum málum en stjórnlagaráð lagði til og veitir útlendingum ríkari vernd enda tekur það til stærri hóps en gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Auk þess er tryggt að jafnræðissjónarmið séu virt enda er ákveðnum hópum útlendinga ekki veitt ríkari vernd en öðrum.
Meiri hlutinn áréttar að eina breytingin sem lögð er til í 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. frá gildandi stjórnskipunarrétti er ákvæði um að tryggja skuli málsmeðferð innan hæfilegs tíma. 29. gr. um bann við ómannúðlegri meðferð felur í sér líkt og ákvæði 68. gr. stjórnarskrár að óheimilt er að vísa brott, endursenda eða framselja mann til ríkis þar sem hætta er á að hann sæti dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu.
Persónufrelsi (27. gr.).
Kveðið er á um persónufrelsi og bann við frelsissviptingu í 27. gr. frumvarpsins og byggist ákvæðið á 67. gr. stjórnarskrár. Í því er þó ekki að finna sambærilega heimild og í 2. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar sem heimilar dómara að láta sakborning lausan gegn tryggingu. Sérfræðingahópurinn benti á þetta í skilabréfi sínu og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar vekur athygli nefndarinnar á þessu í umsögn sinni en leggur ekki til breytingu. Í umsögninni segir þó að sérfræðingar virðast nokkuð á sama máli um að heimildin eigi að halda sér í stjórnarskrá. Stjórnlagaráð tók ákvörðun um að fella heimildina brott með vísan til þess að hún hefði aldrei verið nýtt og hún byði upp á óskýra réttarstöðu. Ráðið taldi jafnframt að með heimild af þessu tagi væri hætta á mismunun á grundvelli efnahags. Meiri hlutinn áréttar að verði heimildin nýtt fari fram sjálfstætt mat á málavöxtum og stöðu sakbornings. Telur hann því sjónarmið um mismunun á grundvelli efnahags ekki eiga við. Þá bendir hann á að heimildin til að láta mann lausan gegn tryggingu felur í sér ákveðið meðalhóf enda er það meginregla í sakamálaréttarfari að ávallt skuli beita vægari úrræðum sé þess kostur. Meiri hlutinn telur rétt að færa ákvæðið inn að nýju og leggur til breytingu því til samræmis.
Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar lagði til breytingu á fyrirsögn ákvæðisins í ljósi þess að því væri ætlað að vernda persónufrelsi en fyrirsögn þess endurspeglaði ekki réttindin heldur aftur á móti einungis alvarlegustu takmörkun á réttindum manna. Þá var bent á að ósamræmi væri við önnur ákvæði mannréttindakaflans þar sem fyrirsagnir ákvæða lýstu réttindum en ekki takmörkun þeirra. Í umsögninni er vísað til 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þar sem kveðið er á um sambærileg réttindi undir fyrirsögninni „Réttur til frelsis og mannhelgi“ og lögð til fyrirsögnin „Persónufrelsi“. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og leggur til breytingu á fyrirsögninni til samræmis.
Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar leggur til að nefndin skoði hvort breyta eigi orðalagi ákvæðis 27. gr. þar sem kveðið er á um að gæsluvarðhaldi megi aðeins bæta fyrir sök sem fangelsisvist liggur við. Í umsögn meiri hlutans segir að í 3. mgr. 95. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, sé kveðið á um að ekki megi beita gæsluvarðhaldi ef sýnt þykir að brot sakbornings muni aðeins hafa í för með sér sektir eða skilorðsbundna fangelsisrefsingu miðað við aðstæður. Orðalag ákvæðisins virðist því bera með sér strangara mat á aðstæðum og málavöxtum í máli viðkomandi sakbornings og því ríkari vernd en orðalag frumvarpsins gefur til kynna. Meiri hlutinn áréttar að við beitingu ákvæðisins verði ávallt að fara fram mat á aðstæðum og málavöxtum. Þá sé eðlilegt að ákvæði laga sé fyllra og nákvæmara en ákvæði stjórnarskrár þar sem kveðið er á um meginreglu.
Réttlát málsmeðferð (28. gr.).
Í 28. gr. frumvarpsins er kveðið á um réttláta málsmeðferð og eru 1. og 2. mgr. efnislega sambærilegar 70. gr. gildandi stjórnarskrár. Í 3. mgr. er að finna nýmæli sem kveður á um réttinn til að sæta ekki tvívegis opinberri málsmeðferð eða refsingu fyrir sama brot. Í umsögn allsherjar- og menntamálanefndar er reifuð sú gagnrýni sem komið hefur fram á orðalag ákvæðisins, er þar m.a. bent á að óskýrt sé að nota orðalagið: „Enginn skal eiga á hættu að sæta opinberri málsmeðferð“. Í fyrsta lagi væri skýrara að vísa til þess að enginn skyldi sæta slíkri meðferð þar sem það að eiga hættu á henni sé óskýrt og matskennt. Í öðru lagi væri eðlilegra að vísa til málsmeðferðar þar sem „opinber málsmeðferð“ væri ekki skilgreint lagahugtak í íslensku réttarfari og væri einna helst notað um þinghöld fyrir dómi. Tekur meiri hlutinn undir þessi sjónarmið og leggur til breytingu á þessu til samræmis. Í umsögninni er jafnframt gagnrýnt að í ákvæðinu er vísað til þess að maður hafi verið sýknaður eða sakfelldur með endanlegri úrlausn samkvæmt lögum en ekki með dómi, sem þó væri eðlilegri orðanotkun í samræmi við réttarfarslög. Tekur meiri hlutinn undir með meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði og bendir á að orðalag ákvæðisins vísar þannig bæði til úrlausnar fyrir dómi og einnig til álagningar refsikenndra viðurlaga með endanlegri stjórnvaldsákvörðun. Meiri hlutinn telur því rétt að halda orðalagi óbreyttu hvað þetta atriði varðar.
Menningarverðmæti (32. gr.).
Í 32. gr. er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að dýrmætar þjóðareignir sem tilheyra íslenskum menningararfi, svo sem þjóðminjar og fornhandrit, sem megi hvorki eyðileggja né afhenda til eignar eða varanlegra afnota, selja eða veðsetja. Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar eru reifaðar þær athugasemdir sem gerðar voru við ákvæðið. Sneru þær í meginatriðum að því að hugsanlega fælist í ákvæðinu eignarnámsheimild á eignir í einkaeigu sem teldust dýrmætar þjóðareignir án þess að kveðið væri um að fullt verð kæmi fyrir og að hugtakanotkun væri ekki í samræmi við lög nr. 80/2012, um menningarverðmæti. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar taldi jafnframt að skýra þyrfti betur hvernig fara ætti með menningarverðmæti, svo sem fornhandrit, sem eru í einkaeign. Meiri hlutinn áréttar að þessu leyti að dýrmætar þjóðminjar og fornhandrit sem eru í eigu þjóðarinnar og tilheyra íslenskum menningararfi samkvæmt ákvæðinu geta samkvæmt því aldrei talist vera í einkaeign og þannig háðar einkaeignarrétti. Slíkir munir sem eru í einkaeigu verða því ekki „þjóðareignir“ nema sá sem á eignarrétt yfir þeim afsali sér honum til þjóðarinnar með sölu, arfi eða gjöf svo þjóðareign yfir hlutnum stofnist.
Eðlilegt er að slíkar dýrmætar þjóðareignir verði í vörslu og umsjá aðila sem er þess umkominn að upphefja vegferð og menningarlegt gildi þeirra fyrir þjóðina svo almenningur fái notið góðs af.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar benti í umsögn sinni á að hugsanlega mundi það styrkja ákvæðið ef það næði einnig til fágætra náttúrugripa í samræmi við 15. gr. laga nr. 60/1992, um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur. Með fágætum náttúrugripum er þá m.a. átt við hvers kyns jarðefni, steingervinga, steindir, egg, hami og aðrar náttúruminjar svo fremi sem þær hafi einstakt menningar-, sýningar- eða fræðslugildi um íslenska náttúru sem nauðsynlegt er að veita sérstaka vernd. Meiri hlutinn tekur undir þessa ábendingu og telur rétt að ákvæðið nái einnig til fágætra náttúrugripa og leggur því til breytingu á 32. gr. frumvarpsins þessu til samræmis. Með hliðsjón af þeirri breytingu telur hann einnig rétt að breyta fyrirsögn ákvæðisins, svo þar endurspeglist réttilega efnislegt inntak ákvæðisins miðað við breytingartillögu nefndarinnar.
Náttúruauðlindir (34. gr.).
Hugtakið „þjóðareign“ hefur fengið talsverða opinbera umræðu. Það var skilgreint strax árið 1928 í lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum en þar var landið friðlýst sem „ævinleg eign íslensku þjóðarinnar“ og kveðið á um að það mætti aldrei selja eða veðsetja. Sambærilegt ákvæði er að finna í 1. gr. laga nr. 47/2004, um þjóðgarðinn á Þingvöllum. Í vinnu auðlindanefndar, sbr. skýrslu hennar frá árinu 2000, er byggt á lagaákvæði um þjóðareign á Þingvöllum við skilgreiningu á hugtakinu þjóðareign og hefur iðulega verið vitnað til hennar við gerð tillagna um að auðlindaákvæði líkt því sem hér um ræðir verði sett í stjórnarskrá.
Samkvæmt umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar þurfa breytingar á orðalagi ákvæða tillagna stjórnlagaráðs, sem lagðar voru fyrir þjóðina 20. október 2012, að byggjast á ríkum efnislegum rökum. Þannig eigi breytingar fyrst og fremst að þjóna þeim tilgangi að styrkja inntak einstakra ákvæða. Því sjónarmiði hefur verið hreyft að sú breyting frá tillögum stjórnlagaráðs sem felst í því að afmarka eignarhald þjóðarinnar á auðlindum við það að þær séu ekki háðar einkaeignarrétti í stað þess að þær séu ekki í einkaeigu þarfnist nánari athugunar. Meiri hlutinn leggur því til að horfið verði til orðalags tillagna stjórnlagaráðs hvað þetta varðar. Þá má geta þess að meiri hlutinn leggur til breytingu á 72. gr. frumvarpsins í samræmi við ábendingar sem fram komu í skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000 þess efnis að samhliða því að ákvæði um náttúruauðlindir yrði bætt við stjórnarskrá þyrfti að gera breytingu á 40. gr. hennar.
Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að kveðið verði skýrt á um að eignarréttindi sem taka til vatns, jarðhita og jarðefna í eigu ríkisins eða ríkisfyrirtækja teljist til þjóðareigna til jafns við aðrar náttúruauðlindir sem ekki eru í einkaeigu. Með þessari breytingu er áréttaður sá skilningur að þess konar eignarréttindi sem eru í höndum ríkisfyrirtækja, e.t.v. sem skráðar eignir þeirra, teljist til þjóðareigna engu að síður.
Gagnrýni hefur komið fram þess efnis að 34. gr. og skýringar hennar séu óljósar þegar kemur að því hver fari með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt yfir þjóðareignum. Til þess að taka af allan vafa leggur meiri hlutinn til að nýjum málslið verði bætt við 1. mgr. greinarinnar þar sem kveðið verði á um að forsjá, varsla og ráðstöfun þjóðareigna verði hjá handhöfum löggjafar- og framkvæmdarvalds. Breytingin er í samræmi við tillögu sem finna má í skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000.
Sérfræðingahópurinn lagði til þá breytingu á tillögu stjórnlagaráðs að takmarka þjóðareign í hafinu við svæðið utan netlaga. Meiri hlutinn vekur athygli á því að sú afmörkun þjóðareignar að hún nái til nytjastofna og auðlinda hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögusögu utan netlaga er hvorki í samræmi við gildissvið gildandi laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, þar sem lýst er yfir sameign þjóðarinnar á Íslandsmiðum sem skilgreind eru sem hafsvæðið allt frá fjöruborði, né heldur gildissvið lagafrumvarpa um sama efni sem lögð hafa verið fram á Alþingi síðustu missiri. Sú breyting frá tillögum stjórnlagaráðs sem felst í netlagaafmörkuninni hefur verið rökstudd með tilvísan til laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, en þar er kveðið á um eignarrétt landeigenda á auðlindum á sjávarbotni innan netlaga. Leggur meiri hlutinn því til að orðin „innan netlaga“ falli niður.
Í frumvarpinu er ekki að finna þá tillögu stjórnlagaráðs að með lögum megi „kveða á um þjóðareign á einkaauðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar“. Sérfræðingahópurinn lagði til að setningin yrði felld brott með þeim rökum að hún væri óþörf þar sem þjóðareign á auðlindum undir yfirborði jarðar í þjóðlendum væri ótvíræð samkvæmt ákvæðinu, og í eignarlöndum tilheyri slíkar auðlindir eiganda samkvæmt auðlindalögum. Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar vísar til þess að hagsmunareglan feli í sér að eignarráðin nái svo langt niður sem nauðsynlegt er til að landeigandi geti haft þau not af landi sínu sem heyra til venjulegrar hagnýtingar á eignarrétti yfir fasteign. Með henni séu því í reynd dregin mörk milli réttinda landeiganda og almennings því þar sem réttindum landeiganda sleppir hljóti að taka við einhvers konar almenningur. Í ljósi þessa og í samræmi við umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar leggur nefndin til að við 2. mgr. 34. gr. bætist nýr málsliður að fyrirmynd stjórnlagaráðs þar sem fram komi að með lögum megi kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar. Með því er hagsmunareglan viðurkennd sem meginregla en viðmiðinu við tiltekna dýpt þó haldið inni sem undantekningu eða viðbót sem mætti gera frá henni. Nefndin áréttar jafnframt að með áskilnaði um tiltekna dýpt er ekki átt við eina dýptarreglu, t.d. 200 eða 1000 m, heldur yrði tiltekin dýpt metin hverju sinni í lögum miðað við þá tegund auðlindar sem um væri að ræða og jafnvel þær sérstöku aðstæður sem fyrir hendi kynnu að vera til nýtingar.
Í umfjöllun um hugtakið fullt gjald hefur komið fram að tilvísun stjórnalagaráðs til eignarnámsákvæðis stjórnarskrárinnar sé villandi þar sem eignarnámsbætur eru bætur fyrir missi eignar en ekki gjald vegna nýtingar hennar. Að mati nefndarinnar felst ákveðin mótsögn í skýringum stjórnlagaráðs þar sem annars vegar virðist vísað til bóta vegna eignamissis og hins vegar til markaðverðs. Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að skýra ákvæðið nánar hvað þetta varðar en á þessu stigi leggur nefndin ekki til breytingar á orðalaginu.
Dýravernd (36. gr.).
Í 36. gr. frumvarpsins er að finna nýmæli þar sem segir að með lögum skuli kveða á um vernd dýra gegn illri meðferð og vernd dýrategunda í útrýmingarhættu. Þau sjónarmið hafa komið fram að ákvæði sem þetta kveði ekki á um mannréttindi og eigi því ekki heima í mannréttindakafla stjórnarskrár. Þá hefur verið bent á að endurskoða megi jafnframt hvort ákvæðið eigi að vera í stjórnarskrá. Það er mat meiri hlutans að í stjórnarskrá, þar sem kveðið er á um umgengni manna hvers við annan og við umhverfi sitt og náttúru, sé eðlilegt að kveða einnig á um umgengni við dýr. Ljóst er að umgengni mannsins við dýr tengist siðferði hans sjálfs, sem stjórnarskrá hlýtur að láta sig varða, og ill meðferð á dýrum er í andstöðu við þær meginreglur sem stjórnarskrá Íslands byggist á. Það má því telja siðferðilega æskilegt að tryggja mönnum rétt til að lifa í samfélagi þar sem hægt er að treysta því að ákvæðum laga sé ætlað að koma í veg fyrir illa meðferð dýra og vernd dýrategunda í útrýmingarhættu.
Í síðari hluta ákvæðisins er kveðið á um lagasetningu til verndar dýrategundum í útrýmingarhættu. Í umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar kemur það sjónarmið fram að það að forða dýrategund frá útrýmingu sé annars eðlis en vernd dýra við illri meðferð, og mikilvægur hluti af því að viðhalda fjölbreytileika lífríkisins. Þá er bent á að tæpt sé á þessu í 3. málsl. 33. gr. þar sem segir að viðhald fjölbreytni í landi og lífríki sé hluti af þeirri skyldu borgara og stjórnvalda að virða og vernda náttúru Íslands. Meiri hlutinn telur ákvæðið þó vera mikilvægan grundvöll fyrir dýravernd og stefnumarkandi fyrir almenna löggjöf sem varðar dýravernd en að margra mati hefur skort á að nauðsynleg rækt væri lögð við almenna dýravernd hér á landi. Auk þess vekur meiri hlutinn athygli á því að í stjórnarskrá þar sem kveðið er á um umgengni manna hvers við annan og við umhverfi sitt og náttúru er eðlilegt að kveða einnig á um umgengni við dýr. Meiri hlutinn telur því ekki rétt að fella seinni hluta greinarinnar brott eins og rætt er í umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
III. kafli. Alþingi.
Nefndin óskaði eftir umsögn forsætisnefndar og þingskapanefndar um ákveðin ákvæði kaflans. Skiluðu þær umsögnum um frumvarpið þar sem m.a. eru lagðar til breytingar, sem m.a. eru tæknilegs eðlis og til að tryggja framgang þingstarfa. Hefur nefndin tekið umsagnirnar til umfjöllunar og leggur meiri hlutinn til nokkrar breytingar á ákvæðum til samræmis. Meiri hlutinn áréttar að jafnframt hefur verið óskað eftir því við Feneyjanefndina að hún taki til sérstakrar skoðunar breytingar á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands, auk ákvæða sem lúta að þjóðaratkvæðagreiðslum og frumkvæðisrétti þjóðarinnar. Ljóst er því að endanlegt álit á ákvæðum kaflans liggur ekki fyrir og í ljósi þess að málið er til skoðunar hjá Feneyjanefndinni telur meiri hlutinn ótímabært að leggja til breytingar á sumum ákvæðunum. Meiri hlutinn mun því halda umfjöllun sinni um þennan þátt frumvarpsins áfram og taka tillit til umfjöllunar og ábendinga fulltrúa Feneyjanefndarinnar þegar álit þeirra berst.
Hlutverk Alþingis (37. gr.).
Í 37. gr. er kveðið á um hlutverk Alþingis. Í umsögn forsætisnefndar er bent á að í greinina vanti að draga skýrar fram margþætt hlutverk Alþingis sem sjálfstæðrar fulltrúasamkundu þjóðarinnar. Það er því eðlilegt að þessi meginhlutverk þingsins komi skýrt fram í lagagreininni, en þau má einkum telja löggjafarhlutverkið, fjárstjórnarhlutverkið, eftirlitshlutverkið, umræðuhlutverkið og landsstjórnarhlutverkið. Meiri hlutinn leggur til breytingar á ákvæðinu til samræmis við þessi sjónarmið og bætir við ákvæðið vísan til þess að Alþingi sé þjóðþing Íslendinga en áréttar jafnframt að ekki þarf að tiltaka sérstaklega í ákvæðinu að Alþingi sé vettvangur til að fjalla um málefni er varða þjóðina enda felst það í þjóðþingshugtakinu. Þá leggur meiri hlutinn til að skýrt sé að Alþingi fari með löggjafarvald og fjárstjórnarvald í umboði þjóðarinnar.
Alþingiskosningar (39. gr.).
Í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október 2012 tók yfirgnæfandi meiri hluti kjósenda undir þá kröfu „að í nýrri stjórnarskrá verði persónukjör í kosningum til Alþingis heimilað í meira mæli en nú er“. Í gildandi stjórnarskrá er ekki gerð nein krafa um slíkt persónukjör og í gildandi kosningalögum fá kjósendur gagnslitla heimild til að umraða listum. Meiri hlutinn telur því að leggja þurfti til breytingar á ákvæðinu.
Með þeirri breyttu gerð 39. gr. sem meiri hlutinn leggur til væri í fyrsta sinn í íslenskri stjórnarskrá gerð krafa um persónukjör í kosningalögum. Stjórnmálasamtökum er í þeim efnum gefið svigrúm en um leið ábyrgð. Þeim skal heimilt að bjóða fram óraðaða lista, þar sem kjósendur fá að velja á milli frambjóðenda og ráða þá alfarið hverjir af listanum setjast á þing. Kjósi samtök að bjóða fram raðaðan lista er það samt áskilið að merkingar kjósenda við einstaka frambjóðendur séu virtar og hafi áhrif þegar kemur að því að ráðstafa sætum listans til frambjóðenda hans.
Með þeirri breytingu sem hér er lögð til eru ákvæði 39. gr. einfölduð og svigrúm löggjafans til að kveða nánar á um tilhögun alþingiskosninga í kosningalögum rýmkað. Markmiðum í frumvarpi stjórnlagaráðs um jafnt vægi atkvæða, aukna möguleika til persónukjörs og sveigjanleika í kjördæmaskipan er mætt eftir sem áður.
Ekki eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 39. gr. þar sem m.a. er kveðið á um tölu þingmanna.
Þá er 2. mgr., þar sem kveðið er á um jafnt vægi atkvæða, efnislega óbreytt. Ef landinu er skipt í kjördæmi er ekki unnt að tryggja fullan jöfnuð atkvæða milli kjördæma af reikningslegum ástæðum. Því er lagt til að skeytt verði aftan við ákvæðið lágmarksfyrirvara um að atkvæði skuli vega jafnt eftir því sem frekast er unnt. Feneyjanefndin hefur gefið út reglur um góða starfshætti um málefni kosninga þar sem segir að almennt skuli misvægi atkvæða ekki fara yfir 10% og alls ekki yfir 15% nema við mjög sérstakar aðstæður.
Í 3. mgr. er lagt til að efra mark á fjölda kjördæma falli brott. Vakin skal athygli á því að uppskiptingin getur ekki gengið svo langt að úr verði einmenningskjördæmi. Ákvæði um listakosningar og hlutfallslega úthlutun sæta væru þá ekki uppfyllt.
Í breyttri gerð 4. mgr. er kveðið á um að listar megi ýmist vera óraðaðir eða raðaðir til leiðbeiningar fyrir kjósendur, en að mæla skuli fyrir um útfærslu þessa í lögum. Kosningalög skulu því í öllum tilvikum kveða á um að svo sé. Jafnframt mæli lög fyrir um hvernig atkvæði greitt röðuðum lista deilist á milli frambjóðenda á listanum.
Það ber að athuga að í öllum tilvikum hefur kjósandi eftir sem áður sjálfstæðan rétt til að velja einstaklinga á listanum í persónukjöri og sniðganga með því röðun listans. Þá er það lagt í hendur löggjafans hvort persónukjör sé einungis með krossum eða hvort tölusetning sé heimiluð, og þá hvert innbyrðis vægi („atkvæðastyrkur“) tölusetningarinnar sé. Rétt er að árétta að í þjóðaratkvæðagreiðslu var spurt hvort kjósendur vildu auka persónukjör og 78% þeirra sem afstöðu tóku svöruðu spurningunni játandi. Því hlýtur meiri hlutinn að álykta að löggjafanum sé gefin tilsögn um að merking kjósenda, með krossum eða tölum, verði að hafa meira vægi en í núverandi kosningakerfi og einnig hjá þeim sem velja raðaða lista.
Í 4. mgr. er einnig lagt til að í stað þess að heimila sérstaka landslista verði frambjóðendum gert kleift að vera í boði í fleiri en einu kjördæmi, á listum á vegum sömu stjórnmálasamtaka. Fyrirmynd að slíku fyrirkomulagi er að finna í Hollandi. Breytt fyrirkomulag er einfaldara og býður aukið svigrúm. Það er einnig líkara því sem nú er, þar sem listar eru allir bundnir kjördæmum. Þá er með brottfalli landslistanna hægt að tilgreina fyrir kosningar hve mörg þingsæti komi í hlut hvers kjördæmis.
Þetta fyrirkomulag hentar ýmsum gerðum framboða. Stjórnmálasamtök geta boðið fram sérstaka lista í hverju kjördæmi eins og nú er. Samtök sem vilja kynna sig á landsvísu eingöngu geta boðið fram sama listann í öllum kjördæmum. Blanda af þessu tvennu eru einnig mögulegar. Þar með næst sami ávinningur og að var stefnt með landslistunum, en með einfaldari hætti.
Með nýrri 5. mgr. er, eins og í frumvarpsgreininni óbreyttri, kveðið á um að kjósandi geti ýmist valið lista eða þá einstaklinga, persónur, sem eru í framboði. Þar er löggjafanum einnig heimilað að setja því skorður hvort og þá í hvaða mæli megi velja frambjóðendur þvert á lista.
Réttur kjósanda til að velja frambjóðendur með persónukjöri af lista eða listum er sjálfstæður og takmarkast ekki þótt listi sé að hluta eða öllu leyti raðaður. Ef kjósandi velur lista sem er óraðaður velur hann alla frambjóðendur listans jafnt. Ef hann velur lista sem er að hluta eða öllu leyti raðaður dreifist atkvæði hans á hinn raðaða hluta listans, og eftir atvikum hinn óraðaða hluta einnig, eftir vægi sem er nánar ákveðið í kosningalögum að teknu tilliti til ákvæða 6. mgr.
Með 6. mgr. er löggjafanum gefið að nokkru aukið svigrúm við útfærslu á aðferðum við úthlutun þingsæta. Þó verður hann að gæta nokkurra sjónarmiða. Fyrst verður að tryggja jöfnuð milli stjórnmálasamtaka (flokka) með því að skipta þingsætum í heild hlutfallslega á milli þeirra. Þá kemur að því að útdeila sætum stjórnmálasamtaka milli lista í kjördæmum og loks til einstakra frambjóðenda þeirra. Hér verður löggjafinn að hafa allmikið rými til útfærslu. Ein leiðin er sú að útdeila þingsætum hverra stjórnmálasamtaka til einstakra lista þeirra hlutfallslega en þó að teknu tilliti til þess að heildartala sæta í hverju kjördæmi liggur fyrir vegna ákvæðisins um jafnt vægi atkvæða. Síðan tæki við úthlutun sæta til frambjóðenda á hverjum lista.
Álitamál við úthlutun sæta geta skapast þegar sami frambjóðandi, jafnvel heill listi, er í boði í fleiri en einu kjördæmi. Til hvaða kjördæmis telst slíkur frambjóðandi og hvernig fær hver listi og hvert kjördæmi þau þingsæti sem þeim ber? Til eru ýmsar leiðir til að leysa þetta, t.d.:
– Sætabrot: Frambjóðandi sem nær kjöri með atkvæðum úr fleiri en einu kjördæmi telst einfaldlega skiptast á milli kjördæmanna í hlutfalli við kjósendatölu. Þingmannsbrot reiknast þá góð og gild þegar kemur að því að meta hvort kjördæmi og listar hafi fengið sæti í samræmi við atkvæðastyrk.
– Hollenska leiðin: Í Hollandi er vandinn leystur með því að láta þingmann sem kosinn er með fylgi úr fleiri en einu kjördæmi tilheyra því kjördæmi þar sem hann hafði mest fylgi.
Athygli er vakin á því að ákvæði 8. mgr. frumvarpsgreinarinnar um bundin sæti fellur brott samkvæmt tillögu þessari. Í staðinn koma önnur ákvæði sem tryggja betur að hvert kjördæmi fái sinn réttmæta skerf þingsæta. Þetta er annars vegar gert með því að horfið verði frá landslistum og öll þingsæti gerð að kjördæmissætum. Hins vegar með því að í nýrri 6. mgr. sé skýrt tekið fram að við gerð kosningalaga beri að taka tillit til atkvæðastyrks einstakra lista. Gagnrýni á ákvæði frumvarpsins óbreytts hefur einmitt beinst að því að ef einblínt er á persónufylgi frambjóðenda og heildarfylgi lista látið liggja á milli hluta kynnu þingsæti að skiptast með óeðlilegum hætti milli kjördæma. Til að hnykkja á markmiðinu um réttmætan hlut hvers kjördæmis er í niðurlagi nýrrar 6. mgr. bætt við orðunum „um leið og gætt er jafns vægis atkvæða“.
Í 7. mgr. er lagt til sambærilegt ákvæði og er í 9. mgr. 39. gr. frumvarpsins. Er þar kveðið á um að í kosningalögum skuli mælt fyrir um hvernig stuðla skuli að sem jöfnustu hlutfalli kvenna og karla á Alþingi. Meiri hluti nefndarinnar áréttar að mikilvægt er að sú skylda hvílir á framboðsaðilum að uppfylla þessa jafnræðiskröfu. Í henni er ekki fólgið að breyta eigi úrslitum kosninga að þeim loknum.
Lögð er til breyting á 10. mgr. 39. gr. sem verður samkvæmt tillögu meiri hlutans 8. mgr. Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að ekki megi gera breytingar á kjördæmamörkum, tilhögun á úthlutun þingsæta og reglum um framboð ef minna en sex mánuðir eru til kosninga. Leggur meiri hlutinn til að miðað verði við eitt ár og bendir á að það er í samræmi við reglur Feneyjanefndar Evrópuráðsins um góða starfshætti um málefni kosninga frá árinu 2002. Þá telur meiri hlutinn rétt að í ákvæðinu komi skýrt fram að séu slíkar breytingar gerðar og boðað til kosninga innan eins árs frá staðfestingu þeirra frestist gildistaka þeirra.
Gildi kosninga (43. gr.).
Í 43. gr. er kveðið á um gildi kosninga og tók forsætisnefnd ákvæðið til umfjöllunar. Í umsögn hennar er bent á að ákvæðið feli í sér þá grundvallarbreytingu að Alþingi úrskurðar ekki lengur um gildi kosninga eins og verið hefur. Þess í stað er lagt til að landskjörstjórn úrskurði um gildi kosninga til Alþingis og einnig um gildi kjörs forseta Íslands og þjóðaratkvæðagreiðslna. Tekur meiri hlutinn undir með forsætisnefnd og telur jákvætt að úrskurðarvald um gildi alþingiskosninga verði fært frá þinginu.
Þeim sjónarmiðum hefur verið komið á framfæri við nefndina að óeðlilegt sé þó að fela landskjörstjórn tvíþætt hlutverk sem vart verði talið samræmanlegt, þ.e. stjórnsýslu við undirbúning kosninga og úrskurðarvaldi um þau málefni. Tekur meiri hlutinn undir þessi sjónarmið og telur brýnt að úrskurðaraðila utan þings sé falið úrskurðarvald um þetta málefni. Leggur meiri hlutinn til breytingu sem fylgir þeirri meginhugsun frumvarpsins að horfið skuli frá því fyrirkomulagi sem verið hefur, að Alþingi skeri sjálft úr um gildi alþingiskosninga.
Leggur meiri hlutinn til breytingu sem byggist í fyrsta lagi á því að landskjörstjórn starfi í megindráttum eins og verið hefur, og hafi yfirumsjón með alþingiskosningum og gefi út kjörbréf til kjörinna þingmanna. Þó aukast verkefni hennar að því marki að í lögum verði nánar fjallað um heimildir til þess að kæra einstakar ákvarðanir yfirkjörstjórna til landskjörstjórnar og til að úrskurða um ágreiningsatkvæði, en það hefur verið í höndum kjörbréfanefndar Alþingis, sjá t.d. 1., 4. og 5. gr. þingskapalaga og XXII. kafla laga um kosningar til Alþingis.
Í öðru lagi byggist breytingartillaga meiri hlutans á því að kærum út af gildi kosninga, þ.e. kosningu alþingismanns, skuli skotið til sérstakrar nefndar á vegum Alþingis. Til þess að tryggja fullkomið sjálfstæði hennar og hlutlægni er lagt til að Hæstiréttur tilnefni nefndarmenn en forseti Alþingis skipi nefndina formlega. Nefndin fjalli enn fremur um kærur út af missi kjörgengis þingmanns. Missir kjörgengis getur byggst á mjög matskenndum sjónarmiðum og því er heppilegra að það mat sé í höndum óháðrar nefndar utan þings. Á því er byggt að í lögum verði kveðið nánar á um fjölda nefndarmanna, hæfisskilyrði og um málsmeðferð á kosningakærum, þar á meðal um kærufresti, um birtingu úrskurðar nefndarinnar og eftir atvikum um skyldu landskjörstjórnar til þess að láta úrskurðarnefnd skv. 2. mgr. í té greinargerð og gögn um kosninguna o.fl.
Nefndin er skipuð til fimm ára og fellur skipunartími hennar ekki saman við kjörtímabil. Loks er tekið fram að úrskurðir nefndarinnar séu endanlegir. Er þá einkum horft til þess að áður hafi mál fengið vandaða málsmeðferð hjá yfirkjörstjórnum og landskjörstjórn og að sérstakur úrskurðaraðili geti endurskoðað málsmeðferð og einstakar ákvarðanir þessara aðila. Með slíku fyrirkomulagi ætti rétt framkvæmd kosninga að vera tryggð.
Ekki á að koma að sök þótt kærumeðferð taki nokkurn tíma þar sem þingmaður skal samkvæmt ákvæðum greinarinnar halda umboði sínu frá landskjörstjórn a.m.k. þar til nýr úrskurður fellur um kosningu hans eða kjörgengi. Af því leiðir að samþykktir og störf þingsins verða ekki ógild þótt þingmaður hverfi af þingi eftir kæruúrskurð. Að öðrum kosti væri unnt að lama störf þingsins með kosningakærum.
Ekkert er því til fyrirstöðu að í lögum um forsetakosningar eða um þjóðaratkvæðagreiðslur sé landskjörstjórn, og eftir atvikum nefnd skv. 2. mgr., falin áþekk verkefni við framkvæmd þeirra.
Meginatriðið er að tryggð sé lögleg og rétt framkvæmd kosninga. Meiri hlutinn áréttar að með þessari tillögu er stjórnskipuleg staða landskjörstjórnar fest, svo og helstu verkefni hennar.
Starfstími, samkomustaður og þingsetning Alþingis (44.–46. gr.).
Forsætisnefnd fjallar um 44.–46. gr. samhliða í umsögn sinni enda varða ákvæðin öll skipulag þingsins. Í 44. gr. er kveðið á um starfstíma Alþingis, í 45. gr. samkomustað þess og í 46. gr. þingsetningu. Tekur meiri hlutinn undir þau sjónarmið forsætisnefndar að mikilvægt sé að ákvæðin takmarki ekki möguleika Alþingis til að setja sér með þingskapalögum það skipulag sem það telur henta á hverjum tíma. Forsætisnefnd leggur þó til að ákvæðin verði sameinuð í eina grein með nokkuð breyttum hætti. Telur meiri hlutinn ekki nauðsyn á að leggja til svo viðamikla breytingu á ákvæðunum og skýrara sé að láta ákvæðin halda sér í aðskildum greinum.
Meiri hlutinn leggur þó til þá breytingu á 44. gr. um starfstíma. Breytingarnar byggjast á meginhugsun frumvarpsins, þ.e. að Alþingi komi saman eftir ákvæðum stjórnarskrár um það en ekki að ákvörðun forsætisráðherra. Í fyrri málsgrein er aðeins sú orðalagsbreyting að í stað „hverjar alþingiskosningar“ komi „almennar alþingiskosningar“. Telur meiri hlutinn það nákvæmara með hliðsjón af því að í lögum eru ákvæði um uppkosningar í einstökum kjördæmum – þótt fjarlægur möguleiki sé.
Við fyrri málsgrein er svo bætt því ákvæði að forseti Alþingis beri ábyrgð á undirbúningi þingsetningar, en ekki framkvæmdarvaldshafar, þ.e. forsætisráðherra eins og nú er, eða forseti Íslands líkt og lagt er til í frumvarpinu. Ákvæði þetta er til áréttingar þess að Alþingi er sjálfstætt og handhafar annarra greina ríkisvaldsins hlutast ekki til um málefni þess. Meiri hlutinn áréttar að átt er við þann forseta þings sem síðastur var kjörinn þrátt fyrir að þingsetning sé að nýafstöðnum þingkosningum. Bendir meiri hlutinn á að nauðsynlegt er að ákvæði af þessu tagi sé í stjórnarskrá og skýrt sé hver ákveði nákvæmlega þingsetningardaginn, sérstaklega ef þörf þykir á að flýta þingsetningu, og eins með hliðsjón af því að kosningar fara nú fram á laugardegi og tveggja vikna fresturinn rennur því út á laugardegi en það þykir ekki heppilegur þingsetningardagur.
Meiri hlutinn leggur auk þess til að síðari málsgrein 44. gr. verði gerð skýrari um að starf Alþingis frá kjördegi til kjördags, þ.e. allt kjörtímabilið, er samfellt. Þingið er því sett aðeins einu sinni, þ.e. að loknum almennum þingkosningum, sbr. 46. gr. Hefur þeim sjónarmiðum verið komið á framfæri að það séu leifar frá gamalli tíð, að hvert löggjafarþing sé sett sérstaklega og því slitið, og að slíkt eigi ekki við lengur. Þá var bent á að hið sama ætti við um orðin „samkomudagur“ og „reglulegt Alþingi“ sem bæði eru notuð í frumvarpinu.
Meiri hlutinn bendir þó á að eigi að síður getur verið heppilegt að starfslotur þingsins séu aðgreindar, og þar t.d. miðað við almanaksárið eða hluta þess, m.a. vegna tilvísana til skjala, umræðna og samþykkta þingsins en telur rétt að það sé gert með þingsköpum. Leggur meiri hlutinn til breytingu þessu til samræmis.
Í 46. gr. er kveðið á um setningu Alþingis og er þar gert ráð fyrir því að forseti Íslands stefni saman og setji Alþingi ár hvert. Meiri hlutinn vísar til þess að í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á 44. gr. er það forseti Alþingis sem stefnir þinginu saman og undirbýr setningu þess. Er því lögð til sú breyting að forseti Íslands fái einungis það hlutverk að setja þingið en ekki stefna því saman. Þá eru lagðar til breytingar á ákvæðinu í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á 44. gr. um að formleg þingsetning sé einungis í upphafi kjörtímabils. Meiri hlutinn telur þó brýnt að halda inni ákvæði um að stefna skuli saman Alþingi að kröfu fjórðungs þingmanna.
Þeim sjónarmiðum var hreyft fyrir nefndinni að eðlilegra væri að þingforseti setti þing í stað forseta Íslands en jafnframt hefur verið bent á að með hliðsjón af víðtæku hlutverki Alþingis sem þjóðþings, samkomu þjóðkjörinna fulltrúa, en ekki aðeins löggjafarvalds, og með þá hefð í huga sem skapast hefur væri eðlilegt að forseti Íslands væri viðstaddur setningu nýkjörins þings, ávarpaði það og setti formlega. Meiri hlutinn bendir á að óskað var eftir því að Feneyjanefndin tæki til sérstakrar skoðunar breytingar á stjórnskipan, verkefnum valdhafa og hvernig hlutverk þeirra virka saman og telur meiri hlutinn því eðlilegt að fjalla frekar um þennan þátt ákvæðisins með hliðsjón af áliti hennar.
Eiðstafur alþingismanna (47. gr.).
Í 47. gr. er kveðið á um að sérhver nýr alþingismaður undirriti eiðstaf að stjórnarskránni þegar kosning hans hefur verið tekin gild. Forsætisnefnd bendir á að sú breyting er gerð frá 47. gr. gildandi stjórnarskrár að í stað orðsins „drengskaparheit“ kemur „eiðstafur“ og telur ekki erindi til þeirrar breytingar. Meiri hlutinn bendir á að stjórnlagaráð vísar í skýringum sínum til athugasemda um að orðið drengskapur væri karllægt. Þá áréttar meiri hlutinn að ekki sé nauðsynlegt að gera breytingu frá tillögu stjórnlagaráðs á þessari hugtakanotkun og því telji hann rétt að láta ákvæðið standa óbreytt hvað þetta varðar. Meiri hlutinn leggur þó til þá breytingu á ákvæðinu að síðari hluti þess falli brott með vísan til breytinga sem lagðar eru til á 43. gr.
Friðhelgi alþingismanna (49. gr.).
Í 49. gr. frumvarpsins er kveðið á um friðhelgi alþingismanna. Í 3. mgr. hennar er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að alþingismanni og ráðherra sé heimilt að afsala sér friðhelgi þeirri sem þeim er veitt skv. 1. og 2. mgr. Tekur meiri hlutinn undir með forsætisnefnd að ákvæðið bjóði heim þeirri hættu að þingmaður verði beittur þrýstingi til að afsala sér friðhelgi. Markmið 49. gr. er að tryggja friðhelgi þingmanna og verður ekki annað séð en að ákvæði 3. mgr. gangi því gegn þessu markmiði og geti orðið til þess að takmarka málfrelsi þingmanna. Leggur meiri hlutinn því til að það verði fellt brott.
Hagsmunaskráning og vanhæfi (50. gr.).
Í 50. gr. frumvarpsins er ákvæði um reglur um hæfi alþingismanna til þess að taka þátt í meðferð þingmáls sem varðar sérstaka eða verulega hagsmuni hans eða honum nákominna. Nefndin fjallaði um þessa grein með hliðsjón af eðli þingstarfa og hlutverki alþingismanna sem kjörinna fulltrúa en samkvæmt stjórnarskránni eru þeir einungis bundnir af sannfæringu sinni. Engar hæfisreglur gilda um þingmenn varðandi meðferð mála utan einnar sem varðar einungis þátttöku í atkvæðagreiðslu sem þeim er ekki heimil ef hún varðar fjárveitingu til þeirra sjálfra sbr. 3. mgr. 78. gr. laga um þingsköp Alþingis.
Fyrir nefndinni kom fram að þegar litið er til handhafa þriggja þátta ríkisvaldsins eru ólíkar hæfiskröfur gerðar til þeirra, þ.e. eftir því hvort litið er til starfa óvilhallra dómara sem bundnir eru af lögum við úrlausn mála og skipaðir til langs tíma og pólitískum störfum þingmanna sem sækja umboð sitt til kjósenda á fjögurra ára fresti. Ástæður þess að gerðar eru mjög vægar hæfiskröfur til þingmanna er sú að ekki er ætlast til þess að þeir séu hlutlausir í störfum sínum. Þvert á móti er það hlutverk Alþingis, á grundvelli lífsviðhorfa meiri hluta þingmanna í hverju máli, að velja hvaða hagsmuni á að leggja áherslu á og veita framgang í löggjöf, eftir atvikum á kostnað annarra hagsmuna.
Í skýringum í greinargerð með 50. gr. er vísað til sjónarmiða úr stjórnsýslunni en fyrir nefndinni kom fram að erfitt er að finna hagsmuni í stjórnsýslunni sem svipar til eðlis þingstarfa.
Meiri hlutinn telur brýnt, í ljósi atburða síðustu ára og aukinnar kröfu um að valdi fylgi ábyrgð pólitískra og lýðræðislega kjörinna fulltrúa, að settar verði reglur um sérstakt hæfi þingmanna og skyldur þeirra til að veita upplýsingar um fjárhagsleg tengsl sín og hagsmuni.
Þingforseti (52. gr.).
Í 52. gr. er að finna ákvæði um forseta Alþingis. Þar er gert ráð fyrir því að Alþingi kjósi sér forseta með 2/ 3hluta atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils og að hann stýri störfum Alþingis. Forsætisnefnd benti í umsögn sinni á að hugsanlega geti komið upp sú staða að enginn alþingismaður hljóti aukinn meiri hluta atkvæða og ekki liggi fyrir hvað gerist við þær aðstæður. Leggur meiri hlutinn því til að í ákvæðinu verði kveðið á um að setja skuli í þingsköpum nánari ákvæði um kjör forseta þings. Áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að í slíkum reglum verði reynt að styðja við þá meginreglu að aukinn meiri hluta þurfi til að kjósa forseta.
Í 2. mgr. er kveðið á um að með forseta starfi varaforsetar sem eru staðgenglar hans og mynda ásamt honum forsætisnefnd. Ekki er að finna nánari ákvæði um forsætisnefnd að öðru leyti eða hlutverk hennar. Leggur meiri hlutinn til að vísan til forsætisnefndar falli brott og bendir á að óheppilegt geti verið að tilgreina í stjórnarskrá sérstaklega heiti eða skipan einstakra starfsnefnda innan þingsins. Heftir það möguleika þingsins til að breyta skipan og heiti forsætisnefndar.
Forsætisnefnd gerði einnig athugasemd við að forseti skuli skv. 3. mgr. láta af almennum þingstörfum og ekki hafa atkvæðisrétt. Stjórnlagaráð skýrir ákvæðið m.a. með vísan til þess að því sé ætlað að styrkja embætti þingforseta og auka möguleika hans á að ná sáttum milli meiri hluta og minni hluta þings. Þá geri ákvæðið það að verkum að auðveldara verði að ná auknum meiri hluta við kjör forseta. Bent hefur verið á að þessi rökstuðningur sé ekki skýr. Efasemdir vakni um stöðu forseta Alþingis samkvæmt ákvæðinu og nefnt að ákvæðið geti orðið til þess að auka fjarlægð forseta við þingheim í stað þess að tryggja samstöðu og auka möguleika hans á að ná fram sátt milli meiri og minni hluta þings. Auk þess hefur verið vísað til þess að ekki verði séð að sömu rök eigi við um ákvæði þar sem kveðið er á um að ráðherra segi af sér þingmennsku enda undirstriki það aðgreiningu löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Meiri hlutinn áréttar að embætti forseta Alþingis virðist hafa verið skilið eftir í nokkru tómarúmi sem varla getur verið til að styrkja það. Telur meiri hlutinn því rétt að breyta ákvæðinu í samræmi við ábendingu forsætisnefndar þess efnis að 3. mgr. þess falli brott.
Opnir fundir (55. gr.).
Í 55. gr. ákvæðisins er kveðið á um að fundi Alþingis skuli halda í heyrandi hljóði en jafnframt að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi. Í tillögu stjórnlaganefndar var lagt til að ákvæði 32. gr. stjórnarskrárinnar um að Alþingi starfi í einni málstofu yrði óbreytt en stjórnlagaráð fellir það brott. Engan slíkan áskilnað er því að finna í fyrirliggjandi frumvarpi og vísar stjórnlagaráð til þess að ákvæðið væri óþarft enda gefi ekkert í frumvarpinu annað í skyn en að Alþingi muni áfram starfa í einni málstofu. Þrátt fyrir þetta telur meiri hlutinn rétt að árétta að Alþingi starfi í einni málstofu.
Sérfræðingahópurinn benti í skilabréfi sínu á að skoða þyrfti hvort heimilt ætti að vera að loka þingfundum við sérstakar aðstæður, svo sem alvarlega milliríkjadeilu. Skv. 57. gr. gildandi stjórnarskrár getur Alþingi lokað þingfundi í samræmi við atkvæðagreiðslu en í ákvæðinu eru ekki tilgreind nein sérstök skilyrði. Stjórnlagaráð felldi heimildina brott með vísan til þess að þingfundum Alþingis hafi ekki verið lokað í áratugi og ekki fyrirséð sú knýjandi þörf sem réttlætt geti inngrip í opna og lýðræðislega stjórnarhætti. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að það væri einmitt eðli þeirra atburða sem réttlætt gætu lokun þingfunda að þeir væru ófyrirsjáanlegir. Meiri hlutinn telur vafasamt að girða með öllu fyrir þennan möguleika þar sem ekki er hægt að sjá fyrir allar mögulegar aðstæður sem skapast geta. Einkum á meiri hlutinn þar við um aðstæður sem mögulega gætu komið upp á alþjóðavettvangi sem ógnuðu öryggi ríkisins og brýnum þjóðarhagsmunum. Þá telur meiri hlutinn rétt að benda á að fundir Alþingis eru ekki eingöngu opnir gagnvart íslenskum almenningi og fjölmiðlum heldur öllum heiminum. Meiri hluti utanríkismálanefndar bendir á að ekki sé hægt að útiloka að t.d. geti erfitt og knýjandi utanríkismál eða milliríkjamál verið þannig vaxið að eðlilegt sé að loka fundum Alþingis fyrir erlendum aðilum sem annars gætu fylgst með opnum fundum. Meiri hlutinn telur því að heimild til lokunar þingfunda eigi að vera til staðar en að hún verði skilyrt við þau atvik þegar öryggi ríkisins eða brýnir þjóðarhagsmunir krefjast þess. Leggur hann til breytingu til samræmis við þetta en vísar að öðru leyti til umsagna meiri hluta utanríkismálanefndar og þingskapanefndar. Þá telur meiri hlutinn rétt að skilyrði verði sett um að aukinn meiri hluta atkvæða þingmanna þurfi til að unnt sé að nýta heimildina. Meiri hlutinn áréttar að taki meiri hluti þings ákvörðun um að loka skuli þingfundi líkt og mælt er fyrir um í ákvæðinu felst í því að þagnarskylda skuli vera um þá vitneskju sem þingmenn fá á fundinum. Bendir hann á að í 52. gr. þingskapa er að finna ákvæði um hina almennu þagnarskyldu sem hvílir á þingmönnum í því sambandi.
Í 2. mgr. er kveðið á um að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi. Forsætisnefnd bendir á í umsögn sinni að í þingsköpum sé nú kveðið á um þrenns konar fundi, þ.e. lokaða vinnufundi, opna gestafundi sem fjölmiðlar geta verið viðstaddir og opna fundi sem opnir eru almenningi. Þannig eigi hugtakið opnir fundir samkvæmt gildandi þingskapalögum ekki einungis við um fundi sem opnir eru almenningi. Meiri hlutinn bendir á að skammt er síðan þingnefndir hófu að halda opna fundi og heimild til þess kom fyrst í lög um þingsköp Alþingis árið 2007. Tryggja þarf að þessi regla verði ekki afnumin. Leggur meiri hlutinn því til orðalagsbreytingu til að tryggja löggjafanum ákveðið svigrúm til að kveða á um fyrirkomulag opinna funda. Leggur meiri hlutinn til að í ákvæðinu verði kveðið á um að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum. Þá er lagt til að ákvæðið verði fært í 54. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um þingnefndir.
Fyrirsögn ákvæðisins er „Opnir fundir“ og hefur nefndinni verið bent á að það lýsi ekki allskostar inntaki hennar. Bendir meiri hlutinn á að þar sem lagt er til að ákvæðið fjalli ekki um fundi nefnda sé eðlilegt að breyta fyrirsögninni í „Fundir Alþingis“ sem lýsi innihaldi og efni þess með skýrara hætti. Leggur meiri hlutinn til breytingu þess efnis.
Flutningur þingmála og meðferð þingmála (56.–58. gr.).
Í 56. gr. er kveðið á um flutning þingmála, í 57. gr. um meðferð lagafrumvarpa og í 58. gr. um meðferð þingsályktunartillagna og annarra þingmála. Í 57. gr. er kveðið á um að frumvörp sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslu falli niður við lok kjörtímabils og í 58. gr. er kveðið á um að tillögur til þingsályktunar sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslur falli niður við lok löggjafarþings.
Í stjórnarskránni er ekki að finna sambærilegt ákvæði um gildistíma þingmála. Oft hefur komið til tals að breyta þessu til að frumvörp geti lifað út kjörtímabilið og ekki þurfi að leggja þau fram aftur á hverju þingi hljóti þau ekki afgreiðslu. Um er að ræða mikilvægt atriði fyrir gæði lagasetningar þar sem vinna við frumvörp getur tekið langan tíma. Ekki hefur verið unnt að breyta ákvæðum um líftíma þingmála í þingsköpum því litið hefur verið á það sem stjórnskipunarvenju að þingmál falli niður við lok hvers löggjafarþings. Meiri hlutinn telur skynsamlegt að þingmál geti lifað út kjörtímabil. Hann bendir jafnframt á að sömu rök eiga hugsanlega ekki alls kostar við um stjórnarþingmál og þingmannamál. Telur meiri hlutinn því ekki rétt að kveða með svo afgerandi hætti á um að lagafrumvörp falli ekki niður fyrr en við lok kjörtímabils né að tillögur til þingsályktunar falli niður við lok löggjafarþings. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæði um gildistíma þingmála í 57. og 58. gr. falli brott en í stað þeirra bætist við ný málsgrein í 56. gr. þess efnis að með lögum skuli ákveða hvenær þingmál falla niður.
Ábendingar hafa komið fram um skoða þurfi samspil þess að ráðherra geti eingöngu lagt fram frumvarps með samþykki ríkisstjórnar og ákvæða um ábyrgð ráðherra. Nefndinni hefur þó jafnframt verið bent á að það að ráðherra geti ekki lagt fram stjórnarfrumvarp án samþykkis ríkisstjórnar sé í samræmi við stjórnskipunarvenju. Vísar meiri hlutinn að öðru leyti til úrlausnarefna í V. kafla um ráðherra og ríkisstjórn.
Í 2. mgr. 57. gr. er kveðið á um að mat á áhrifum lagasetningar skuli fylgja frumvörpum í samræmi við nánari ákvæði í lögunum. Ákvæðið gerir ekki greinarmun á frumvörpum þingmanna og stjórnarfrumvörpum og er því víðtækara en 37. gr. laga um þingsköp Alþingis þar sem eingöngu er áskilið að kostnaðarmat skuli fylgja stjórnarfrumvörpum. Í 30. gr. þingskapa er þó einnig kveðið á um að nefnd skuli láta fylgja með áliti sínu mat á kostnaði sem hún telur að ný lög eða ályktun hafi í för með sér. Bent hefur verið á að ákvæðið hefur verið erfitt í framkvæmd enda hafi Alþingi ekki aðgang að þeirri sérfræðiþekkingu og mannafla sem þarf til að láta framkvæma eða fara yfir kostnaðarmat. Ekki er því skýrt hver eða hvernig eigi að meta áhrif þingmannafrumvarpa. Samkvæmt orðanna hljóðan virðist ákvæðið jafnframt ná til frumvarpa sem lögð eru fram í samræmi við frumkvæðisrétt þjóðarinnar, skv. 65. gr. Ekki liggur fyrir hver eigi að meta áhrif þeirra og hvort fortakslaus skylda sé að slíkt mat fylgi frumvarpinu. Meiri hlutinn telur ekki rétt að binda þessa reglu í stjórnarskrá enda getur hún torvelt öðrum en ríkisstjórn að leggja fram þingmál. Í ljósi framangreinds leggur meiri hlutinn til að 2. mgr. 57. gr. verði felld brott en bendir á að eðlilegt sé að reglur um mat á áhrifum lagafrumvarpa verði sett í þingsköp Alþingis.
Þjóðaratkvæðagreiðslur og frumkvæði kjósenda. (65.–67. gr.).
Í frumvarpinu er lagt til að þjóðaratkvæðagreiðslur fái aukið vægi og að kjósendur geti með beinum hætti kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Á grundvelli frumvarpsins getur komið til þjóðaratkvæðagreiðslna vegna synjunar forseta á staðfestingu laga skv. 60. gr., vegna þess að tíu af hundraði kjósenda krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsamþykkt lög frá Alþingi, vegna frumvarps til laga sem lagt er fyrir Alþingi af tíu af hundraði kjósenda, vegna kröfu Alþingis um að forseti verði leystur frá störfum fyrir lok kjörtímabils, vegna laga sem fela í sér framsal ríkisvalds og að lokum vegna stjórnarskrárbreytinga.
Í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá sem efnt var til 20. október 2012 kom fram afgerandi vilji kjósenda til að auka vægi þjóðaratkvæðagreiðslna. Spurt var m.a. hvort að í nýrri stjórnarskrá ætti að vera ákvæði um að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna geti krafist þess að mál fari í þjóðaratkvæðagreiðslu. Af þeim sem tóku afstöðu til spurningarinnar vildu 73,3% að slíkt ákvæði yrði í nýrri stjórnarskrá. Ljóst er því að ríkur vilji stendur til að auka notkun þjóðaratkvæðagreiðslna.
Illmögulegt er að meta hver áhrif verða af því að veita auknar heimildir til þjóðaratkvæðagreiðslna. Í Danmörku, þar sem þriðjungur þingmanna getur krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um lög sem samþykkt hafa verið, hefur ákvæðið einungis einu sinni verið notað en talið er að ákvæðið hafi leitt til þess að meiri áhersla er lögð á að ná breiðari samstöðu í þinginu. Vissulega er danska ákvæðið ólíkt þeim ákvæðum sem lögð eru til í frumvarpinu, en engu að síður má álykta að það hafi sams konar áhrif. Á hinn bóginn má einnig álykta að kjósendur, sem verða sífellt upplýstari, vilji í auknum mæli hafa afskipti af starfi löggjafans og gæti því dregið úr fulltrúalýðræðinu. Í því sambandi vegur auðvitað þungt hversu auðvelt er að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu.
Taka þarf afstöðu til þess hversu stórt hlutfall kjósenda eigi að getað kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslur og lagt þingmál fram á Alþingi. Með nokkurri vissu má segja að ef hlutfallið er lágt verði þjóðaratkvæðagreiðslur algengari og jafnvel svo að kjósendur verði áhugalausari um þær þannig að sífellt færri mæti til að greiða atkvæði. Að sama skapi er líklegt að hátt hlutfall kunni að leiða til þess að ákvæðið verði aðeins dauður bókstafur sem sjaldan eða aldrei takist að beita. Svo ákvæðið virki sem skyldi þarf að finna réttan meðalveg þarna á milli. Meiri hlutinn vill engu síður benda á að sterkar líkur séu fyrir því að í framtíðinni verði erfiðara að hækka það hlutfall kjósenda sem getur kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslur en lækka það.
Kostir aukinnar notkunar þjóðaratkvæðagreiðslna eru margir. Ljóst er að vandfundið er það fyrirkomulag sem veitir kjósendum meira vald yfir mikilvægum ákvörðunum en notkun þjóðaratkvæðagreiðslna. Grundvallaratriði í lýðræðisríkjum er að ákvarðanir séu teknar í samræmi við vilja meiri hluta kjósenda og ef ákvarðanir eru teknar beint af meiri hluta kjósenda er almennt tryggt að þær njóti stuðnings þeirra sem greiða þeim atkvæði sitt. Þá er aukin þátttaka almennings í ákvarðanatöku almennt eftirsóknarverð þar sem hún brýnir kjósendur í að kynna sér mál til hlítar og taka upplýstar ákvarðanir. Þá hefur það einnig sýnt sig að sum mál eru þannig vaxin að þau eru fulltrúalýðræðinu ofvaxin þar sem hagsmunir stjórnmálamanna geta verið andstæðir hagsmunum kjósenda og slík mál henta því vel í þjóðaratkvæðagreiðslur. Íbúalýðræði hefur aukist hér á landi síðustu ár á sveitarstjórnarstiginu og gefið góða raun sem og í mörgum borgum Norður-Ameríku þar sem það hefur haft í för með sér aukinn áhuga íbúa á stjórnmálum og sínu nærumhverfi. Sé rétt haldið á málum hérlendis má ekki vænta annars en að svipuð þróun verði einnig hér á landi.
Aukin notkun þjóðaratkvæðagreiðslna hefur hins vegar einnig verið gagnrýnd nokkuð. Það helsta sem bent hefur verið á er að kjósendum kunni að skorta þekkingu eða færni í flóknum málum, kjósendur kunni að byggja afstöðu sína á öðru en þekkingu á því máli sem kosið er um hverju sinni, ákveðnir málaflokkar henta illa til þjóðaratkvæðagreiðslna, t.d. mannréttindi og fjármál ríkisins, aukin notkun þjóðaratkvæðagreiðslna kunni að grafa undan fulltrúalýðræðinu og veikja pólitíska ábyrgð stjórnmálamanna sem einnig kunna að misnota þjóðaratkvæðagreiðslur með því að varpa ábyrgð á einstökum mikilvægum málum til kjósenda, hætta sé á að meiri hlutinn hverju sinni kunni að ganga á rétt minni hlutans og að þar sem þjóðaratkvæðagreiðslur eru tíðar er þátttaka almennt fremur dræm sem leiðir til þess að í einstaka málum kann það að vera lítill hluti kjósenda sem ræður úrslitum.
Óskað hefur verið eftir því við Feneyjanefndina að hún veiti álit sitt á þeim atriðum sem snúa að þjóðaratkvæðagreiðslum og málum að frumkvæði kjósenda og útfærslu þeirra í frumvarpinu. Meiri hlutinn telur rétt að framangreind álitamál verði skoðuð betur þegar álit Feneyjanefndarinnar liggur fyrir.
Greiðsluheimildir (69. gr.).
Í 69. gr. frumvarpsins er kveðið á um að enga greiðslu megi inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum. Þá er í 2. mgr. kveðið á um að ráðherra geti þó innt af hendi greiðslu án slíkrar heimildar til að mæta ófyrirséðum atvikum eða ef almannahagsmunir krefjast þess. Ráðherra þarf þá að hafa fengið samþykki fjárlaganefndar og jafnframt er kveðið á um að leita skuli heimildar fyrir slíkum greiðslum í fjáraukalögum.
Í umsögn 1. minni hluta fjárlaganefndar er bent á nokkur atriði til nánari skoðunar, m.a. er bent á að í 1. mgr. er einungis gert ráð fyrir að heimild til greiðslu sé til staðar í fjárlögum en ekki í fjáraukalögum þrátt fyrir að þeirra sé getið í 2. mgr. Leggur meiri hlutinn því til þá breytingu að orðið „fjáraukalög“ bætist við 1. mgr. frumvarpsins. Í umsögninni er einnig bent á að eðlilegt sé að eingöngu sá ráðherra sem fer með fjármál ríkisins geti innt greiðslur af hendi í samræmi við 2. mgr. að fengnu samþykki Alþingis. Tekur meiri hlutinn undir þau sjónarmið og leggur til breytingu til samræmis.
Skattamál (71. gr.).
Í 71. gr. frumvarpsins er fjallað um skattamál. Kemur þar fram að skattamálum skuli skipað með lögum og að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Þá segir í 2. mgr. að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann og í 3. mgr. kemur fram að enginn skattur verði lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.
Ákvæðið er að mestu leyti samsvarandi ákvæðum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar en þó hefur 2. málsl. 40. gr. stjórnarskrárinnar verið fundinn staður í 72. gr. frumvarpsins um eignir og skuldbindingar ríkisins. Í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar kemur fram að við umfjöllun málsins í nefndinni hafi verið gerðar athugasemdir við að ákvæði um skipan skattamála skuli ekki vera í II. kafla frumvarpsins um mannréttindi. Hefur ákvæðið náin tengsl við 13. gr. frumvarpsins um eignarrétt og 6. gr. um jafnræði og jafnframt er skattlagning almennt talin sjálfsögð og viðurkennd takmörkun á eignarrétti manna. Meiri hlutinn bendir á að þó svo ákvæði 71. gr. um skattamál eigi nána efnislega samstöðu með mannréttindaákvæðum breytir staðsetning þess í raun engu varðandi heimild til takmörkunar á eignarréttindum manna með skattlagningu. Líkt og aðrar takmarkanir á mannréttindum lýtur hún þó ákveðnum efnislegum kröfum sem nánar eru tilgreind í ákvæðinu.
Eignir og skuldbindingar ríkisins (72. gr.).
Í umfjöllun hér að framan um 34. gr. er vísað til þess að meiri hlutinn leggi til breytingar á 72. gr. frumvarpsins í samræmi við ábendingar sem fram koma í skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000 þess efnis að samhliða því að ákvæði um náttúruauðlindir verði bætt við stjórnarskrá þurfi að gera breytingu á 40. gr. hennar. Í vinnu auðlindanefndar, sbr. skýrslu hennar frá árinu 2000, er byggt á lagaákvæði um þjóðareign á Þingvöllum við skilgreiningu á hugtakinu þjóðareign og hefur iðulega verið til hennar vitnað við gerð tillagna um að auðlindaákvæði líkt því sem hér um ræðir verði sett í stjórnarskrá. Í tillögu auðlindanefndar um stjórnarskrárákvæði um auðlindir í þjóðareign er lögð áhersla á að jafnhliða þurfi að endurskoða 40. gr. stjórnarskrárinnar „þar sem kveðið er á um að ekki mætti selja eða láta af hendi neina af fasteignum landsins, þ.e. ríkisins, né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild“. Undir þetta tekur meiri hlutinn og leggur í samræmi við það til breytingu á 72. gr. frumvarpsins.
Ríkisendurskoðun (74. gr.).
Í 74. gr. er að finna ákvæði um Ríkisendurskoðun. Forsætisnefnd og fjárlaganefnd fjölluðu báðar um ákvæðið og fylgja umsagnir þeirra áliti þessu. Meiri hlutinn telur þó vert að fjalla nokkuð ítarlega um ákvæðið enda leggur hann til breytingar sem ekki eru að fullu í samræmi við umsagnirnar. Í ákvæðinu er kveðið á um skipun ríkisendurskoðanda, sjálfstæði hans, skipunartíma og hlutverk. Er um að ræða nýmæli en í 43. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja skuli fara fram á vegum Alþingis og í umboði þess eftir nánari fyrirmælum í lögum. Þau sjónarmið hafa komið fram að ákvæðið sé óhóflega ítarlegt og gefi löggjafanum lítið svigrúm til að breyta skipulagi ríkisendurskoðunar. Þá hefur verið bent á að 43. gr. stjórnarskrárinnar leyfi þetta svigrúm og mikilvægt sé að tryggja það. Að sama skapi hefur verið bent á að nauðsynlegt sé að tryggja að hinn almenni löggjafi hafi ekki of mikið svigrúm til að breyta gildandi fyrirkomulagi og t.d. leggja Ríkisendurskoðun niður. Meiri hlutinn áréttar að stjórnlagaráð lagði ákvæðið til í þeim tilgangi að veita embætti ríkisendurskoðanda stjórnskipulega vernd og tryggja sjálfstæði hans frá þinginu. Telur meiri hlutinn þó eðlilegt að það sé stofnunin sjálf sem fái þá vernd og sjálfstæði og leggur til breytingu á orðalagi í þá veru að kveðið sé á um sjálfstæði hennar en ekki forstöðumanns stofnunarinnar. Leggur meiri hlutinn til breytingu í þessa veru og jafnframt að Alþingi skipi forstöðumann stofnunarinnar til fimm ára en að heiti ríkisendurskoðanda sé ekki bundið í lög.
Bent var á að ekki lægi skýrt fyrir hvernig færi í þeim málum sem ríkisendurskoðandi teldist vanhæfur til að fjalla um. Meiri hlutinn bendir á að unnt er að útkljá slík álitamál með almennum lögum.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að endurskoðaðan ríkisreikning næstliðins árs ásamt athugasemdum ríkisendurskoðanda skuli leggja fyrir Alþingi til samþykktar samhliða frumvarpi til fjárlaga. Bent hefur verið á að hér er um óraunhæft tímamark að ræða og telur meiri hlutinn rétt að leggja til þá breytingu að reikninginn skuli leggja fram eigi síðar en við 2. umræðu fjárlaga.
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að mjög ítarlega væri kveðið á um hlutverk og störf ríkisendurskoðanda í ákvæðinu og bendir forsætisnefnd í umsögn sinni á að hætt sé við að hlutverk stofnunarinnar til framtíðar litið verði full niður njörvað ef ákvæðin verða jafn ítarleg og er í frumvarpinu. Leggur meiri hlutinn ekki til breytingu á þessu og vísar til þess að unnt verði með lögum að fela stofnuninni fleiri verkefni.
Umboðsmaður Alþingis (75. gr.).
Í 75. gr. er kveðið á um umboðsmann Alþingis. Komið hafa fram athugasemdir við að ráðherra eða annað stjórnvald skuli tilkynna forseta Alþingis ákveði hann að hlíta ekki sérstökum tilmælum umboðsmanns. M.a. var bent á að sérstaða mála sem tekin væru fyrir hjá umboðsmanni Alþingis fælist í því að þau varða hagsmuni einstaklinga og því er til staðar sú hætta að tilkynning sem þessi fylgi umfjöllun um persónuleg málefni einstaklinga. Ekki yrði séð að rík rök mæltu með því að Alþingi fengi með þessum hætti slíkar upplýsingar enda ekki kveðið sérstaklega á um að forseti Alþingis gæti aðhafst sérstaklega í slíkum málum. Leggur meiri hlutinn því til að þetta ákvæði 3. mgr. 75. gr. verði fellt brott.
IV. kafli. Forseti Íslands.
Í IV. kafla frumvarpsins eru ákvæði um forseta Íslands, þ.e. ákvæði er varða forsetakjör og kosningu, starfskjör, staðgengil forseta, hvað gerist ef forseti fellur frá, embættislausn og ábyrgð svo og heimildir hans til náðunar og sakaruppgjafar. Víðar í frumvarpinu er svo kveðið á um hlutverk og verkefni forseta. Forseta er m.a. falið að setja Alþingi skv. 46. gr. og rjúfa að ályktun þess skv. 73. gr., staðfesta lög sem og að synja lögum staðfestingar með málskoti til samþykktar eða synjunar þjóðarinnar í þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 60. gr. Þá er forseta falið hlutverk við skipun embættismanna skv. 96. gr. og virkt hlutverk við stjórnarmyndun skv. 90. gr.
Nefndinni hafa verið kynnt ýmis álitaefni um hlutverk, stöðu og ábyrgð forseta Íslands samkvæmt frumvarpinu. M.a. um að ýmist sé lagt til að styrkja embætti og völd forseta eða veikja þau og að staða forsetans samkvæmt frumvarpinu sé því óskýr og nauðsynlegt sé að skýringar á hlutverkinu séu gleggri.
Sérfræðingahópurinn vekur í skilabréfi sínu athygli á nokkrum atriðum sem hann telur að þurfi að skoða varðandi ákvæði frumvarpsins um forseta. Í fyrsta lagi bendir hann á að skoða þurfi sérstaklega 2. gr. frumvarpsins með hliðsjón af 60. gr. þess. Í 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um að forseti Íslands fari ásamt ráðherrum, ríkisstjórn og öðrum stjórnvöldum með framkvæmdarvaldið. Bent hefur verið á að þrátt fyrir að forseti fari ekki með löggjafarvald kveði 60. gr. frumvarpsins á um að lög öðlist ekki gildi fyrr en forseti hefur undirritað þau. Stjórnlagaráð leit svo á að hér væri um framkvæmdarvaldsathöfn að ræða. Með því að kveða á um að forseti staðfesti lög sé verið að tryggja að forseti geti virkjað málskotsrétt sinn í samræmi við 26. gr. stjórnarskrárinnar og 60. gr. frumvarpsins. Þannig geti hann neitað undirskrift laga og vísað þeim til þjóðarinnar til samþykktar eða synjunar.
Í öðru lagi bendir hann á að í tillögum stjórnlagaráðs sé gert ráð fyrir að forseti Íslands sé þjóðkjörinn en því jafnframt slegið föstu að forsetinn hafi afar takmörkuð verkefni á hendi, eins og verið hafi í framkvæmd samkvæmt núverandi stjórnskipan. Þversögn geti falist í því að forsetinn fari með takmörkuð völd en sé samt sem áður þjóðkjörinn og því með sterkt lýðræðislegt umboð.
Í þriðja lagi telur hópurinn að skoða þurfi ákveðin atriði varðandi hlutverk forseta, svo sem hvort rétt sé að fela honum verkefni sem gefi honum frekari kost á að hafa áhrif á löggjöf án þess að þau hafi jafn afdrifaríkar afleiðingar eins og málskot til kjósenda. Til að mynda mætti skoða að veita honum heimild til að vísa frumvarpi samþykktu af Alþingi til Lögréttu, þegar vafi væri uppi um samræmi við stjórnarskrá og þjóðréttarskuldbindingar. Þá taldi sérfræðingahópurinn að taka þyrfti til frekari skoðunar hlutverk forseta við skipun embættismanna skv. 96. gr.
Í fjórða lagi benti hópurinn á að ákvæði frumvarpsins um lagalega ábyrgð forseta sé óvenjulegt í evrópskum samanburði og vísar m.a. til þess að gert er ráð fyrir að almennir dómstólar dæmi um þau mál en ekki sérdómstóll. Þá sé óvenjulegt að ekki sé að finna ákvæði um heimild til að dæma forseta úr embætti heldur látið við það sitja að byggja á heimild til að víkja honum burt með þjóðaratkvæðagreiðslu.
Í bréfi formanns nefndarinnar til Feneyjanefndarinnar var sérstaklega beðið um álit á breytingum á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands. Þar sem málið er til skoðunar hjá Feneyjanefndinni telur meiri hlutinn ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum. Meiri hlutinn mun því halda umfjöllun sinni um þennan þátt frumvarpsins áfram og taka tillit til umfjöllunar og ábendinga fulltrúa Feneyjanefndarinnar þegar álit þeirra berst. Meiri hlutinn bendir á að samhliða verða rædd önnur sjónarmið sem fram hafa komið, þar á meðal umsögn forsætisnefndar þar sem lagðar eru til breytingar á ákvæði 73. gr. frumvarpsins um þingrof.
V. kafli. Ráðherrar og ríkisstjórn.
Í V. kafla er að finna ákvæði um ráðherra og ríkisstjórn. Þó eru jafnframt ákvæði um ráðherra, hlutverk þeirra, heimildir og verkefni í öðrum köflum frumvarpsins.
Í skilabréfi sínu reifar sérfræðingahópurinn nokkur sjónarmið um ráðherra og bendir á að vert sé t.d. að endurskoða hugmyndir um að ríkisráð verði lagt niður eða a.m.k. að skoða hvort kveða megi á um samráðsvettvang forseta og ríkisstjórnar. Þá bendir hópurinn á að í frumvarpinu er að finna ákvæði sem fela í sér róttæka breytingu á gildandi fyrirkomulagi. Að mati hópsins felur ákvæði 3. málsl. 1. mgr. 95. gr. frumvarpsins um að ráðherra beri ekki ábyrgð á ákvörðun ríkisstjórnar bóki hann andstöðu í sér fremur formlega nálgun á mati á ábyrgð. Telur hann að nærtækara virðist að eftirláta dómstólum að meta þennan þátt ásamt fleirum þegar kveðið er á um sekt eða sakleysi ráðherra.
Nefndinni hafa auk þessa verið kynnt ýmis sjónarmið er lúta að ákvæðum V. kafla og annarra ákvæða er varða ráðherra. Í 19. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að ráðherra meðundirriti lög og hafa nefndinni m.a. verið kynnt sjónarmið þess efnis að endurskoða þurfi þá breytingu stjórnlagaráðs að fella ákvæðið brott. Var í því samhengi bent á að hugsanlega gæti ráðherra því samkvæmt gildandi stjórnskipunarrétti neitað að leggja lög fyrir forseta sem hann teldi andstæð stjórnarskrá eða augljóslega gölluð. Í heimildinni fælist því ákveðið öryggi sem frumvarpið felldi brott.
Ábendingar hafa komið fram um að skoða þurfi samspil þess að gera ríkisstjórn að fjölskipuðu stjórnvaldi í ákveðnum málum og ákvæða um ábyrgð ráðherra. Nefndinni hefur þó jafnframt verið bent á að það að ráðherra geti ekki lagt fram stjórnarfrumvarp án samþykkis ríkisstjórnar er í samræmi við stjórnskipunarvenju.
Enn fremur hefur komið fram að hugsanlega er heimild þings til vantrausts þrengd með því að því er gert að láta fylgja tillögu um eftirmann forsætisráðherra.
Í kaflanum um ráðherra og ríkisstjórn er að finna ákvæði sem heimilar auknum meiri hluta þings að kveða á um að tilteknar stofnanir ríkisins, sem gegna mikilvægu eftirliti eða afla upplýsinga sem nauðsynlegar eru í lýðræðisþjóðfélagi, njóti sérstaks sjálfstæðis. Bent hefur verið á að með þessu getur meiri hluti þingsins bundið hendur lýðræðislega kjörins meiri hluta til framtíðar. Ákvæðið geti auk þess dregið úr möguleikum löggjafans til að bregðast við aðstæðum hverju sinni með því að breyta skipulagi stjórnsýslunnar enda þarf aukinn meiri hluta þings til að gera breytingar á starfsemi þeirra stofnana sem veitt hefur verið sjálfstæði með beitingu ákvæðisins. Að auki hefur verið bent á að huga megi að staðsetningu ákvæðisins enda fjalli það hvorki um ráðherra né ríkisstjórn heldur heimildir löggjafans og sjálfstæðar stofnanir og ætti því hugsanlega frekar heima í III. kafla um Alþingi á eftir ákvæðum um umboðsmann Alþingis og Ríkisendurskoðun.
Þá hefur verið bent á að huga þurfi að samspili ákvæða um ráðherra við þau ákvæði sem fjalla um hlutverk Alþingis og forseta Íslands. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og áréttar að Feneyjanefndin var sérstaklega beðin um að veita álit á breytingum á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands. Bendir meiri hlutinn á að margar athugasemdir sem gerðar hafa verið við ákvæði um ráðherra og ríkisstjórn falla undir þessa álitsbeiðni. Þar sem málið er til skoðunar hjá Feneyjanefndinni telur meiri hlutinn ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum. Meiri hlutinn mun því halda umfjöllun sinni um þennan þátt frumvarpsins áfram og taka tillit til umfjöllunar og ábendinga Feneyjanefndarinnar þegar álit hennar berst.
Skipun embættismanna (96. gr.).
Í 96. gr. er kveðið á um skipun embættismanna, dómara og ríkissaksóknara. Með ákvæðinu er settur upp ferill þar sem hæfnisnefnd metur umsækjendur og raðar og skipar forseti formann nefndarinnar. Ráðherra skipar í embætti en velji hann ekki einn þeirra sem nefndin telur hæfastan er skipun háð samþykki Alþingis með 2/ 3hlutum atkvæða. Þegar kemur að því að skipa dómara eða saksóknara skal ráðherra bera skipunina undir forseta Íslands til staðfestingar. Synji forseti skipun staðfestingar þarf Alþingi að samþykkja skipunina með 2/ 3 hlutum atkvæða til að hún taki gildi.
Meiri hlutinn hefur kynnt sér þau sjónarmið sem komið hafa fram og áréttar að sérfræðingahópurinn taldi ákvæðið þurfa frekari skoðunar við. Helstu sjónarmið eru reifuð í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar. Þar var bent á að stjórnlagaráð vísar í skýringum sínum til þess að hæfnisnefnd vegna veitingar dómaraembætta hafi reynst vel og sú skipan ætti að þjóna markmiðum ákvæðisins vel en þrátt fyrir það er fyrirkomulagi við veitingu embættanna breytt. Þá var bent á að með því að bæta forseta Íslands inn í skipunarferlið væri ekki tryggt að fagleg sjónarmið réðu för og var því m.a. komið á framfæri að forseta væri í reynd falið geðþóttavald enda væri ekki getið nokkurra skilyrða fyrir því að forseti ákveði að synja tillögu ráðherra um skipun í embætti. Einnig hefur verið bent á að ákvæðið sé ekki í samræmi við önnur ákvæði frumvarpsins. Þannig þyrfti aukinn meiri hluta Alþingis til að staðfesta skipun í embætti en slíkan aukinn meiri hluta þyrfti t.d. ekki til þess að setja íþyngjandi lög í samræmi við 2. mgr. 9. gr. sem takmarkar mannréttindi einstaklinga. Með því að kveða á um aukinn meiri hluta í 96. gr. væri því hætta á að þau skilaboð væru gefin að um væri að ræða mikilvægara málefni en takmörkun á mannréttindum. Jafnframt var því komið á framfæri við nefndina að hlutverk forseta við skipan nefndar þeirrar sem gera á tillögu um skipan í önnur æðstu embætti utan dómara og ríkissaksóknar þyrfti að skoða nánar. Ekki væri kveðið á um fagleg sjónarmið við þá skipun og var því haldið fram að slík nefnd hlyti óhjákvæmilega að missa nauðsynlega sérþekkingu og innsýn í faglega hæfni umsækjenda.
Vísar meiri hlutinn til umfjöllunar sinnar um V. kafla og áréttar að Feneyjanefndinni var falið að taka til sérstakrar skoðunar ákveðna þætti sem varða ákvæðið. Meiri hlutinn ítrekar að þar sem málið er til skoðunar hjá Feneyjanefndinni telur hann ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum. Meiri hlutinn mun því halda umfjöllun sinni um þennan þátt frumvarpsins áfram og taka tillit til umfjöllunar og ábendinga Feneyjanefndarinnar þegar álit hennar berst.
VI. kafli. Dómsvald.
Fjallað er um dómsvaldið í VI. kafla frumvarpsins. Í 98. gr. er fjallað um skipan dómsvaldsins, 99. gr. um sjálfstæði dómstóla, 100. gr. um lögsögu dómstóla, 101. gr. um Hæstarétt Íslands, 102. gr. um skipun dómara, 103. gr. um sjálfstæði dómenda og 104. gr. um ákæruvald og ríkissaksóknara. Ákvæði kaflans eru nokkru ítarlegri en ákvæði V. kafla gildandi stjórnarskrár um dómsvaldið sem staðið hefur nánast óbreyttur frá lýðveldisstofnun.
Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar kemur fram að bent hefur verið á að þegar heildarmynd frumvarpsins væri skoðuð gætu verið uppi efasemdir um sjálfstæði dómstólanna þar sem dómstólum eru í frumvarpinu falin verkefni sem nú falla undir aðra handhafa ríkisvalds eða ný verkefni búin til. Vísað var til þess að það samrýmdist ekki stjórnskipulegri stöðu, hlutverki dómstóla og aðgreiningu ríkisvaldsins að fela þeim margvísleg störf sem eru í eðli sínu ekki dómstörf heldur stjórnsýsluathafnir sem í raun ættu að vera á hendi framkvæmdarvalds. Í þessu sambandi var sérstaklega bent á 3. mgr. 43. gr. þar sem heimilt er að skjóta úrskurðum landskjörstjórnar um gildi forsetakosninga og kosninga til Alþingis til Hæstaréttar Íslands, 2. mgr. 83. gr. um að Alþingi geti krafist þess með 2/ 3hlutum atkvæða að Hæstiréttur Íslands skeri úr um hvort skilyrðum ákvæða 82. gr. um staðgengil forseta Íslands eða 1. mgr. 83. gr. um fráfall forseta sé fullnægt. Einnig var bent á ákvæði 1. mgr. 67. gr. um að ef ágreiningur rísi um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu þá eigi dómstólar að skera þar úr. Þrátt fyrir þessar athugasemdir telur meiri hlutinn að 99. gr. frumvarpsins tryggi sjálfstæði dómsvaldsins betur en stjórnarskrá og að framangreindum hlutverkum megi vel fela Hæstarétti sem hefur frá lýðveldisstofnun haft það hlutverk að úrskurða um lögmæti og ýmis atriði tengd forsetakjöri, sbr. lög um framboð og kjör forseta Íslands, nr. 36/1945. Þá bendir hann á að lagðar hafa verið til breytingar á 43. gr. en meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar benti m.a. á þá grein.
Í 101. gr. er að finna nýmæli í stjórnarskrá þar sem kveðið er á um að Hæstiréttur Íslands sé æðsti dómstóll ríkisins en þó megi ákveða með lögum að sérstakur dómstóll leysi endanlega úr ágreiningi um kjarasamninga og lögmæti vinnustöðvana. Þar er jafnframt kveðið á um að Hæstiréttur hafi endanlegt vald til að leysa úr öllum málum sem eru lögð fyrir dómstóla. Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er bent á að verði ákvæðið óbreytt sé félagsdómur eini sérdómstóllinn sem nýtur verndar stjórnarskrár. Að auki hefur verið bent á að samþykkt ákvæðisins óbreytt kunni að skapa óvissu um hvort heimilt verði að stofna millidómstig og binda áfrýjun til Hæstaréttar ákveðnum skilyrðum líkt og hugmyndir um slíkt millidómstig fela í sér. Af þessu tilefni telur meiri hlutinn rétt að árétta að ákvæði 101. gr. verður ekki með neinu móti túlkað á þann hátt að það feli í sér að óheimilt verði að stofna millidómstig hér á landi. Ákvæðið kveður á um að æðsti dómstóll landsins sé og verði ávallt Hæstiréttur Íslands hvernig svo sem fyrirkomulag lægra settra dómstóla verði ákveðið hverju sinni með lögum. Þessi túlkun verður skýrlega ráðin af samspili 98. og 101. gr. þar sem í 98. gr. kemur fram að skipan dómsvaldsins, þar á meðal dómstig, skuli ákveðin með lögum og að æðsti dómstóll ríkisins sé Hæstiréttur Íslands. Að öðru leyti er því hinum almenna löggjafa falin skipulagning dómsvaldsins en hins vegar má ráða af texta ákvæðisins, sem kveður á um að Hæstiréttur hafi endanlegt vald til að leysa úr málum sem lögð eru fyrir dómstóla, að ekki væri heimilt að fela millidómstigi, eða öðru dómstigi, endanlegt dómsvald í tilteknum málum. Með orðalaginu „endanlegt vald til að leysa úr öllum málum“ er hins vegar ekki ætlunin að koma í veg fyrir að settar verði reglur um áfrýjunarleyfi sem mæli fyrir um skilyrði sem uppfylla þarf svo áfrýja megi máli til æðra dómstigs svo sem verið hefur.
VII. kafli. Sveitarfélög.
Í stjórnarskránni er kveðið á um tilvist sveitarfélaga í 78. gr. Í fyrirliggjandi frumvarpi er sérstakur kafli um sveitarfélögin með fjórum greinum.
Í umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar segir að á fundum nefndarinnar hafi þau sjónarmið komið fram að lýðræðislegur kosningarréttur borgara fái skýrari stjórnskipulegan grundvöll í frumvarpinu þar sem skýrt sé kveðið á um að sveitarfélögum sé stjórnað af sveitarstjórnum sem starfi í umboði íbúa og séu kjörnar í almennum leynilegum kosningum. Þar er jafnframt bent á að tilfærsla ákvæðis um sveitarfélögin úr mannréttindakafla stjórnarskrár í sérstakan kafla hafi ekki nein áhrif á réttindi íbúa sveitarfélaga til að kjósa eigin stjórn og telur meiri hlutinn rétt að árétta þá afstöðu. Þar kemur einnig fram að tilfærslan hafi ekki áhrif á túlkun þess er varðar undantekningarregluna að sveitarfélögum megi framselja ákvörðun um skattinnheimtu. Í samræmi við umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar telur nefndin ekki ástæðu til að gera breytingartillögur hvað varðar kaflann. Meiri hlutinn áréttar jafnframt að með því að setja sérstakan kafla í stjórnarskrá um sveitarfélög sé verið að styrkja stöðu og hlutverk sveitarfélaganna í íslenskri stjórnsýslu.
VIII. kafli. Utanríkismál.
Í VIII. kafla frumvarpsins er fjallað um utanríkismál. Sérstakur kafli um utanríkismál er nýmæli og til marks um aukið vægi þessara mála og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi. Í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar er gerð grein fyrir álitaefnum er varða ákvæði kaflans sem komu til ítarlegrar umfjöllunar á fundum nefndarinnar. Sum hver varða ríka og mikilsverða þjóðarhagsmuni. Yfirgripsmikil vinna hefur farið fram undanfarin ár vegna utanríkismála og stjórnskipulegra álitaefna og er mikilvægi tiltekinna efnisatriða rökstutt sérstaklega í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar.
Um 109. gr. um meðferð utanríkismála.
Í 109. gr. frumvarpsins er kveðið á um meðferð utanríkismála. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að rétt sé að taka af allan vafa um að utanríkismál séu á hendi utanríkisráðherra og gerir tillögu um breytingu á 1. mgr. þar að lútandi. Meiri hlutinn tekur undir að aðrir ráðherrar geta eftir atvikum komið fram fyrir hönd íslenska ríkisins á sviðum sem heyra undir einstök fagráðuneyti, en almennt verður að gera ráð fyrir því að þeir geti ekki skuldbundið íslenska ríkið með samningum við önnur ríki nema eftir umboði utanríkisráðherra. Að mati meiri hlutans verður almennt fyrirsvar ásamt stefnumótun í utanríkismálum að vera bundið í stjórnarskrá á þennan hátt svo að meðferð utanríkismála fái tryggari sess í stjórnskipuninni en verið hefur til þessa ásamt því sem lögð er áhersla á að þau störf séu unnin í umboði og undir eftirliti Alþingis.
Þá tekur meiri hlutinn undir sjónarmið í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um að rétt sé að treysta aðkomu Alþingis í gegnum utanríkismálanefnd og stjórnarskrárbinda þann hátt sem 24. gr. þingskapalaga kveður á um. Meiri hlutinn telur einnig að heppilegra sé að binda skyldu til samráðs við ríkisstjórnina, og gerir tillögu um breytingu á 2. mgr. þar að lútandi, enda geta einstakir fagráðherrar sinnt afmörkuðum verkefnum á því sviði í umboði utanríkisráðherra eða forsætisráðherra. Meiri hlutinn lítur svo á að frumkvæðisskylda hvað varðar upplýsingagjöf og samráð sé gagnkvæm, bæði sé ráðherrum og ríkisstjórn skylt að gera utanríkismálanefnd grein fyrir mikilvægum utanríkismálum en um leið geti Alþingi farið fram á upplýsingar sem þá sé skylt að veita, m.a. með hliðsjón af þeim trúnaði sem þingsköp kveða á um.
Sömuleiðis tekur meiri hlutinn undir athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að sjálfsagt sé að áskilja samþykki Alþingis fyrir ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti. Meiri hlutinn telur að með engu móti verði fallist á þau sjónarmið að það sé of viðurhlutamikið að kalla eftir slíku samþykki Alþingis, áformi stjórnvöld að styðja við beitingu vopnavalds, án t.d. umboðs frá Sameinuðu þjóðunum. Meiri hlutinn tekur jafnframt fram að enda þótt tilteknar ákvarðanir samkvæmt þessari grein væru ekki háðar samþykki Alþingis, leysi það stjórnvöld ekki undan samráðsskyldunni við utanríkismálanefnd um slík mikilvæg utanríkismál.
Vísast að öðru leyti nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar í þessu sambandi.
Um 110. gr. um þjóðréttarsamninga.
Í 110. gr. frumvarpsins er kveðið á um samningagerð við önnur ríki. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að mikilvægt er að taka af allan vafa um að samningagerð við önnur ríki sé á hendi utanríkisráðherra og gerir meiri hlutinn tillögu um breytingu á greininni þar að lútandi. Aðrir ráðherrar geta eftir atvikum komið fram fyrir hönd íslenska ríkisins á sviðum sem heyra undir einstök fagráðuneyti en almennt verður að gera ráð fyrir því að þeir geti ekki bundið íslenska ríkið að þjóðarétti með samningum við önnur ríki nema eftir umboði utanríkisráðherra. Meiri hlutinn vísar, líkt og meiri hluti utanríkismálanefndar, til reglna og venja sem gilt hafa til þessa án vandkvæða.
Sömuleiðis tekur meiri hlutinn undir athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um að á brott falli áskilnaður fyrir samþykki Alþingis ef samningar samkvæmt greininni eru mikilvægir af öðrum ástæðum, og gerir meiri hlutinn tillögu um breytingu á greininni þar að lútandi. Framkvæmdin hefur verið sú að ráðherrar hafa borið fyrir þingið samninga sem taldir eru mikilvægir af öðrum ástæðum án þess að slíks hafi beinlínis verið þörf, t.d. að það hafi kallað á breytingar á lögum. Dæmi hefur verið aðild að Kyoto-bókuninni við rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (sbr. 684. mál 127. þings). Sú framkvæmd hefur verið umfram skyldu sem leidd verður af fyrirmælum 21. gr. stjórnarskrárinnar. Meiri hlutinn vísar til reglna og venja sem gilt hafa til þessa án vandkvæða og leggur til að þar verði ekki sköpuð óvissa eða möguleg uppspretta ágreinings um skyldu, að ófyrirsynju.
Vísast að öðru leyti nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar í þessu sambandi.
Um 111. gr. um framsal ríkisvalds.
Í 111. gr. frumvarpsins er kveðið á um framsal ríkisvalds. Ákvæðið varðar grundvallaratriði. Meiri hlutinn tekur undir ítarleg og skýr sjónarmið í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar þar sem veigamiklar röksemdir eru færðar fyrir breytingum á ákvæðinu án þess að breyta kjarna þess.
Meiri hlutinn leggur til að 1. mgr. verði gerð nákvæmari í nokkrum atriðum, m.a. um markmið alþjóðastofnana sem ríkisvald er framselt til, efnisleg takmörk við valdframsali og hvaða kröfur verði gerðar til aðildar Íslands að alþjóðastofnunum sem vald er framselt til. Meiri hlutinn gerir tillögu um breytingar á ákvæðinu þar að lútandi. Heimilt verði að gera þjóðréttarsamninga í þágu friðar, efnahagssamvinnu eða réttarvörslu sem fela í sér framsal tiltekinna þátta ríkisvalds sem íslensk stjórnvöld fara með samkvæmt stjórnarskrá til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að eða ef um er að ræða alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í. Meiri hlutinn telur þannig rétt að víkja megi frá aðildarkröfunni þegar um er að ræða alþjóðasamvinnu með sömu skilyrðum og áður greinir sem Ísland tekur þátt í. Ákvæðið á þá t.d. ekki aðeins við um stofnanir sem starfa á grundvelli EES-samstarfsins, því það telst nægilega opið til þess að ná yfir samstarf sem kann að þróast í framtíðinni í annars konar milliríkjasamvinnu, t.d. á vettvangi Norðurlandanna eða Evrópuráðsins. Með ákvæðinu er því í senn tryggður stjórnskipulegur grundvöllur fyrir frekari þróun EES-samningsins, sem skort hefur í stjórnarskrá til þessa, og mögulega fyrir aðra milliríkjasamvinnu í framtíðinni svo lengi sem hún er í þágu markmiðanna sem talin eru upp. Þegar vísað er til alþjóðasamvinnu er einnig gengið út frá því að ákveðin gagnkvæmni sé til staðar í þeim valdheimildum sem ríki framselja til alþjóðastofnana, þ.e. að önnur ríki sem taka þátt í samstarfinu gefi eftir valdheimildir sínar til stofnana í sama mæli og framsal sé þannig ekki einhliða af hálfu íslenska ríkisins. Þar sem ákvæðið mælir aðeins fyrir um framsal til „alþjóðastofnunar“ veitir það ekki heimildir til að framselja einhliða ríkisvald til erlendra ríkja. Það útilokar þó ekki að mati meiri hlutans að Ísland geri þjóðréttarsamninga við önnur ríki um að bæði eða öll ríkin séu með gagnkvæmum hætti bundin af ákvörðunum um tiltekin atriði sem teknar eru af stjórnvöldum eða dómstólum hvors eða allra ríkja sem aðilar eru að samningnum. Meiri hlutinn leggur einnig til að óheimilt verði að framselja valdheimildir til að breyta stjórnarskránni eða mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til takmörkunar á mannréttindum umfram heimildir í stjórnarskrá, en telur ekki þörf á að kveða sérstaklega á um að framsal ríkisvalds til að breyta þingsköpum og kosningalögum skuli vera óheimilt enda megi leiða það af almennum reglum íslenskrar stjórnskipunar. Vísast nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um framangreind efni.
Í 2. málsl. 1. mgr. 111. gr. frumvarpsins er kveðið á um að framsal ríkisvalds skuli ávallt afturkræft. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að framsal ríkisvalds sé ávallt háð mati og endurmati æðstu stofnana Íslands á efni og umfangi þeirra valdheimilda sem framseldar eru og á lögmætisgrunni framsalsins. Þar þurfi að líta til meðferðar alþjóðastofnunar á þeim valdheimildum á hverjum tíma, á grundvelli grunnreglna stjórnarskrárinnar. Dómstólar geti ávallt endurmetið efni, umfang og lögmæti framsals í ljósi meðferðar alþjóðastofnunar á framseldum valdheimildum á hverjum tíma, að því marki sem á það reynir í dómsmáli, og gerir meiri hlutinn tillögu um breytingar á ákvæðinu þar að lútandi.
Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að rétt sé að færa málsliðinn, um að framsal þurfi ávallt að afmarka nánar með lögum, í sérstaka málsgrein, sem yrði 3. mgr. 111. gr. Með því væri undirstrikað að tilvísanir til „laga“ í greininni að öðru leyti vísuðu til þeirra laga sem þar er lýst þannig að ávallt þurfi að afmarka umfang framsals með lögum. Ákvæðinu verður ætlað að tryggja að lög tilgreini með nákvæmum hætti hvaða ákvarðanir alþjóðlegar stofnanir geta tekið sem teljast bindandi fyrir íslenska ríkið og einstaklinga eða lögaðila á yfirráðasvæði þess. Af þeirri ástæðu geta lög ekki veitt alþjóðastofnun heimild til að auka við heimildir sínar um þessi efni. Þá er með þessu einnig tekið af skarið um að fullgilding þjóðréttarsamnings ein nægir ekki til þess að framselja valdheimildir ríkisins.
Meiri hlutinn telur rétt að kveðið verði á um að 2/ 3hluta atkvæða þingmanna þurfi til að samþykkja lög sem heimila framsal ríkisvalds. Slíkur áskilnaður sé heppilegur svo að löggjöf sem mælir fyrir um framsal valdheimilda ríkisins þurfi breiða samstöðu í þinginu og hljóti því vandaðri meðferð en endranær, í ljósi þess að veitt er heimild til að takmarka fullveldi ríkisins í þágu tiltekinna sameiginlegra markmiða í alþjóðasamvinnu. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti eða meira skuli lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Lögin gætu þannig ekki tekið gildi fyrr en þau hefðu hlotið samþykki þjóðarinnar. Ef vilji Alþingis stæði eigi að síður til að bera lög undir þjóðina, þótt þau hefðu verið samþykkt með 2/ 3 hluta atkvæða og slíkrar atkvæðagreiðslu ekki þörf samkvæmt hinni almennu reglu, yrði við þær aðstæður að líta svo á að gildistaka laganna yrði ekki háð niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar en Alþingi hefði engu síður almenna heimild til að leita álits þjóðarinnar í ráðgefandi atkvæðagreiðslu.
Að mati meiri hlutans er ekki ástæða til að gera greinarmun á „lítils háttar“ eða „meiri háttar“ framsali ríkisvalds í þessu efni, réttast og einfaldast er að krefjast aukins meiri hluta. Því verði ekki gert ráð fyrir minni háttar framsali ríkisvalds, sbr. óskráð sjónarmið um takmarkað venjuhelgað svigrúm löggjafans til að framselja ríkisvald án stjórnarskrárbreytinga ef ákvarðanir binda aðeins íslenska ríkið eða stofnanir þess á afmörkuðum sviðum. Í þessu sambandi vísar meiri hlutinn m.a. til sjónarmiða í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um að búið verði um heimildir til framsals ríkisvalds með almennum hætti, en ekki svo að þau séu sérsniðin að tilteknum þjóðréttarsamningum. Þannig er rétt að nefna að þegar lagafrumvarp er lagt fram þar sem reynir á framsal valdheimilda ríkisins til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að, eða vegna alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í, verður ekki um óvissu að ræða eða mögulega uppsprettu ágreinings um mat á lítils háttar eða meiri háttar framsali, að ástæðulausu.
Meiri hlutinn tekur að lokum undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að rétt sé að setja fram sérreglu um framsal við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að alþjóðastofnunum sem fara með yfirþjóðlegt vald. Að mati meiri hlutans ætti reglan vafalaust við um lög sem sett væru í tilefni af mögulegri aðild Íslands að Evrópusambandinu, en hún takmarkast þó ekki við þær aðstæður og getur gilt um aðrar mögulegar yfirþjóðlegar stofnanir í framtíðinni og jafnvel til þeirra aðstæðna að grundvallarbreytingar verði gerðar á EES-samningnum sem krefjast aukins framsals valdheimilda. Meiri hlutinn telur rökrétt að þjóðin eigi lokaorðið í slíkum tilvikum og því skuli heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Þannig verði tryggt að þjóðin þyrfti afdráttarlaust að veita samþykki sitt fyrir aðild að slíkri alþjóðastofnun með því að taka beina afstöðu til laga sem mæla fyrir um aðild að henni og framsal valdheimilda með bindandi niðurstöðu. Við þessar aðstæður skipti ekki máli hvort lagafrumvarpið fær samþykki venjulegs eða aukins meiri hluta atkvæða á Alþingi, sbr. tillögu meiri hlutans hér að framan um almenna málsmeðferðarreglu 111. gr. Slík lög skyldu borin undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Að mati meiri hlutans getur það talist eðlilegur stjórnskipulegur farvegur. Samkvæmt tillögu gildir hér einnig regla 2. mgr. um að afmarka þurfi slíkt framsal í lögunum svo og skilyrði 1. mgr. um markmið alþjóðasamstarfsins, efnisleg mörk framsals og að það sé ávallt afturkræft. Þá leggur meiri hlutinn til að sett verði skilyrði um að Ísland skuli eiga beina aðild að alþjóðastofnun við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að viðkomandi stofnun sem fer með yfirþjóðlegt vald og fellur undir 1.–3. mgr.
Vísast að öðru leyti nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar í þessu sambandi.
Um 112. gr. um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum.
Í 112. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum. Í umfjöllun meiri hluta utanríkismálanefndar um 112. gr. eru settar fram margháttaðar röksemdir fyrir brottfalli greinarinnar.
Meiri hlutinn vísar til skýringa við 1. mgr. um að ákvæðið bæti ekki við gildandi reglur enda sé hér sé áréttuð skylda allra handhafa ríkisvalds til að virða mannréttindi. Meiri hlutinn bendir á að reglan um að öllum handhöfum ríkisvalds beri að virða mannréttindareglur, sem eru bindandi fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum, verður leidd af almennum reglum þjóðaréttarins um skuldbindingargildi alþjóðlegra mannréttindasamninga og hefur m.a. verið margsinnis staðfest í framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu. Þannig felur ákvæðið ekki sér efnisbreytingu.
Í 2. mgr. 112. gr. frumvarpsins eru nýmæli, en þar er kveðið á um að þegar Alþingi hefur lögfest alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfissamninga gangi þeir framar almennum lögum.
Meiri hlutinn tekur undir efasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um þörf á þessum nýmælum í íslensku stjórnarskránni, þar sem í raun hafi náðst fram hámarksvernd réttindanna, fremur en að alþjóðasamningar um mannréttindi fái með ákvæðinu óljóst réttarheimildarlegt gildi á milli almennra laga og stjórnarskipunarlaga. Í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar segir: „Ekki er leitast við að taka dæmi í greinargerð með frumvarpinu um hvaða aðstæður geta komið til álita sem 2. mgr. er ætlað að ná til. Meiri hluti nefndarinnar bendir á að einnig er óútskýrt hvað fellur undir „mannréttindasáttmála“ í ákvæðinu, en ljóst er að það getur verið háð túlkun. Sem dæmi má nefna að ýmsar gerðir hafa teknar upp í EES-samninginn og lögfestar eru hér á landi, sem fjalla ótvírætt um ýmis félagsleg réttindi eða önnur mannréttindi. Slíkar gerðir hafa stöðu þjóðréttarsamninga áður en þær eru lögfestar en álitamál er hvort stjórnarskrárákvæði af þessum toga mundi veita þeim forgangsáhrif umfram aðrar EES-gerðir.
Tillaga 2. mgr. 112. gr. um að Alþingi geti ákveðið forgangsáhrif „umhverfissamninga“
með sama hætti og mannréttindasamninga, er óútskýrð með öllu í greinargerð. Hér skorti mjög á að dæmi séu tekin um samninga sem hér gætu fallið undir, árekstra sem skapast hafa til þessa og hvaða markmiðum breytingin stefnir að. Ótilgreindur fjöldi alþjóðlegra gerða og samþykkta sem Ísland á aðild að getur fallið undir hugtakið „umhverfissamningur“. Þá er víst að hér gætu enn frekar fallið undir ESB-reglugerðir á sviði umhverfismála sem Ísland tekur upp í íslenskan rétt á grundvelli EES-samningsins og lögfestir í heild sinni. Með ákvæði af þessum toga má álykta að slíkar EES-gerðir á sviði umhverfismála fengju forgangsáhrif, en aðrar EES-gerðir ekki, sem væri afar sérstæð staða.
Að mati meiri hluta nefndarinnar er þetta lokaákvæði utanríkismálakafla frumvarpsins, sem felur í sér grundvallarnýmæli í íslenskri stjórnskipun ekki nægilega útfært og mat á markmiðum þess, gildissviði og afleiðingum liggur ekki fyrir. Með vísan til ofangreindra sjónarmiða varðandi efnisþætti þess og þýðingu 112. gr. gerir meiri hluti nefndarinnar tillögu
um að ákvæðið falli brott.“
Meiri hlutinn telur rétt að fara að tillögu meiri hluta utanríkismálanefndar og fella 112. gr. brott.
IX. kafli. Ýmis ákvæði.
Stjórnarskrárbreytingar (113. gr.).
Samkvæmt frumvarpinu verða allar breytingar á stjórnarskrá bornar undir þjóðaratkvæði. Breytingar á öðrum köflum en mannréttindakafla yrðu samþykktar á þingi og síðan bornar undir atkvæði allra kosningarbærra manna. Um breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar yrði hins vegar áfram gert ráð fyrir staðfestingu tveggja þinga á breytingunum líkt og gert er í 79. gr. stjórnarskrárinnar.
Stjórnarskránni er ekki síst ætlað að verja réttindi borgaranna fyrir vilja og valdi meiri hlutans hverju sinni. Af þessum sökum er bent á að óheppilegt sé að meiri hlutinn, hvort sem er meiri hluti þingmanna eða kjósenda, geti breytt stjórnarskránni með mjög skömmum fyrirvara. Af þessum sökum gera ákvæði um breytingar á stjórnarskrám iðulega ráð fyrir því að slíkar breytingar krefjist nokkurrar fyrirhafnar og ígrundunar.
Meiri hlutinn gerir ekki tillögu að breytingu á þessu ákvæði en telur eðlilegt að þingheimur fjalli ítarlega um þetta atriði, í fyrsta lagi hvort heppilegt sé að mismunandi aðferðir séu viðhafðar við breytingar á einstökum köflum stjórnarskrárinnar og í öðru lagi hvort sú aðferð sem nú gildir sé hugsanlega of þung í vöfum. Á hinn bóginn má spyrja hvort meirihlutaákvörðun þings og þjóðar sé of fyrirhafnarlítil.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Fylgiskjal I.
Með bréfi dagsettu 23. nóvember 2012 óskaði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eftir umsögn nefndarinnar um þann hluta frumvarps til stjórnarskipunarlaga (þingskjal 510, 415. mál, 141. þing) sem fellur undir málefnasvið nefndarinnar. Óskað var eftir því að umsögn mundi berast eigi síðar en á hádegi 10. desember 2012. Í bréfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar voru tilgreind þau ákvæði sem óskað var umsagnar nefndarinnar um og var miðað við afmörkun málefnasviðs nefndarinnar skv. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991. Nefndinni var því falið að fjalla um 32 greinar frumvarpsins eða nær einn þriðja hluta þess. Óskað var eftir því að nefndin kannaði breytingar frá gildandi stjórnarskrá, hvort um nýmæli væri að ræða, hvort efni væri í skilabréfi sérfræðingahópsins sem nefndin þyrfti að kanna eða taka afstöðu til, hvort ákvæði væru nægilega skýr og skýringar í greinargerð nógu skýrar og hvort ástæða væri til að gera efnislegar athugasemdir varðandi þessi atriði og efni ákvæðanna. Ljóst var því frá upphafi að nefndin þyrfti lengri tíma til að ljúka umfjöllun sinni. Meiri hlutinn bendir á að um mjög yfirgripsmikið mál er að ræða sem þarf mikla og ítarlega umfjöllun. Viðamiklar breytingar eru lagðar til frá gildandi stjórnarskrá og mörg nýmæli er að finna í fyrirliggjandi frumvarpi. Nefndin lagði mikla áherslu á að fá til sín prófessora á sviði stjórnskipunarréttar. Komu þeir á fund nefndarinnar og afhentu minnisblöð en nokkrir þeirra treystu sér ekki til að skila inn formlegum umsögnum innan þess tímaramma sem nefndin hafði til að fjalla um málið.
Nefndin hefur fengið á sinn fund Hafstein Þór Hauksson, Pál Þórhallsson og Oddnýju Mjöll Arnardóttur úr sérfræðingahópnum sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fól að fara yfir tillögur stjórnlagaráðs, Arnfríði Guðmundsdóttur, Dögg Harðardóttur, Illuga Jökulsson, Katrínu Oddsdóttur, Pawel Bartoszek, Þorvald Gylfason og Örn Bárð Jónsson, allt fulltrúar úr stjórnlagaráði, Björgu Thorarensen, Ragnhildi Helgadóttur, Daða Ingólfsson, Smára McCarthy, Ragnar Aðalsteinsson, Þráin Eggertsson, Ragnar Árnason og Njörð P. Njarðvík. Þá bárust nefndinni umsagnir sem hún kynnti sér auk annarra umsagna sem borist hafa hinum ýmsu fastanefndum vegna málsins og varða þær greinar sem hún hefur haft til umfjöllunar. Meiri hlutinn bendir á að auk þeirra greina sem tilgreindar voru í bréfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar hefur hún fjallað um önnur ákvæði er varða málefnasvið hennar eða vegna innbyrðis samræmis frumvarpsins og tenginga við þau ákvæði sem óskað var umsagnar um.
Í umsögn þessari verður fyrst gerð stuttlega grein fyrir fyrirliggjandi frumvarpi, þá verður farið yfir almennar athugasemdir um málið í heild sinni og þau ákvæði sem nefndinni var falið að fjalla um, þá er að finna umfjöllun um einstakar greinar og kafla frumvarpsins. Að síðustu er að finna samantekt og ábendingar nefndarinnar, umfjöllun um þau atriði sem þurfa nánari skoðunar við og breytingartillögur meiri hlutans.
I. Fyrirliggjandi frumvarp.
Fyrirliggjandi frumvarp til stjórnarskipunarlaga byggist á tillögum stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá sem afhentar voru forseta Alþingis 29. júlí 2011. Stjórnlagaráð var skipað 25 einstaklingum sem í fjóra mánuði unnu að endurskoðun stjórnarskrárinnar í samræmi við lög nr. 90/2010, um stjórnlagaþing. Stjórnlagaráði var með lögunum falið að fjalla sérstaklega um ákveðna þætti og taka mið af niðurstöðu 950 manna þjóðfundar um stjórnarskrármálefni. Þá fékk stjórnlagaráð undirbúningsgögn frá stjórnlaganefnd sem hafði það hlutverk að standa að þjóðfundi, vinna úr upplýsingum sem þar söfnuðust saman og afhenda stjórnlagaþingi. Auk þess hafði stjórnlaganefnd það hlutverk að safna og vinna úr fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum um stjórnarskrármálefni fyrir stjórnlagaráð og leggja fram hugmyndir um breytingar til ráðsins.
Forseti Alþingis lagði tillögur ráðsins fram á Alþingi í formi skýrslu á 140. þingi sem fór til umfjöllunar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd (þingskjal 3, 3. mál). Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd kvaddi stjórnlagaráð aftur saman til fjögurra daga fundar í mars á síðasta ári þar sem ráðið fjallaði um spurningar og ábendingar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um hugsanlegar breytingar á tillögum þess.
Hinn 24. maí 2012 samþykkti Alþingi að vísa því til þjóðarinnar hvort tillögur stjórnlagaráðs skyldu lagðar til grundvallar nýrri stjórnarskrá og leita jafnframt álits þjóðarinnar á tilteknum álitaefnum, sem tengjast endurskoðun stjórnarskrárinnar. Í þjóðaratkvæðagreiðslu sem fram fór 20. október sl. greiddu 64,2% kjósenda atkvæði með því að frumvarp stjórnlagaráðs yrði lagt til grundvallar nýrri stjórnarskrá. Í júní 2012 var samþykkt að senda tillögur stjórnlagaráðs til sérfræðingahóps sem falið yrði að skoða og meta tillögurnar m.a. með tilliti til innra samræmis, mögulegra mótsagna og mannréttindasáttmála sem Ísland er aðili að. Hópurinn skilaði niðurstöðum sínum í nóvember og í kjölfarið lagði meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar fram fyrirliggjandi frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
II. Verkefni stjórnlagaráðs.
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að stjórnlagaráð hefði farið út fyrir umboð sitt við endurskoðun stjórnarskrárinnar. Þannig hefði ráðið átt að fjalla sérstaklega um ákveðin atriði sem tilgreind voru í 3. gr. laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing. Ráðið hefði jafnframt átt að vinna samkvæmt áherslum þjóðfundar en þar hefði ekki verið lögð áhersla á endurskoðun mannréttindakafla gildandi stjórnarskrár. Ráðið hefði þó frá upphafi lagt mikla áherslu á mannréttindakaflann og viðamestu breytingar ráðsins lytu að ákvæðum er varða mannréttindi.
Í þessu sambandi hefur komið fram að stjórnlaganefnd vann samkvæmt lögum nr. 90/ 2010, skýrslu úr upplýsingum sem söfnuðust á þjóðfundinum og afhenti stjórnlagaráði. Í skýrslunni voru jafnframt lagðar fram hugmyndir um breytingar á stjórnarskránni og settir upp ýmsir valmöguleikar í samræmi við ákvæði laganna og áherslur þjóðfundar. Þar sem endurskoðun mannréttinda var ekki tiltekin í lögunum eða á þjóðfundi lagði stjórnlaganefnd ekki fram tillögur um breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Stjórnlagaráð fékk þar af leiðandi ekki undirbúningsgögn vegna mannréttindaákvæða sambærileg við þau gögn sem það fékk vegna annarra þátta. Meiri hlutinn bendir þó að í 1. bindi skýrslu stjórnlaganefndar kemur fram að mikið hafi verið rætt um mannréttindavernd stjórnarskrárinnar á þjóðfundi. Þar hafi því verið lögð áhersla á mikilvægi ýmissa réttinda sem þegar eru tryggð. Í samræmi við áherslur þjóðfundar skoðaði stjórnlaganefnd sex tiltekin atriði um hugsanlegar viðbætur við mannréttindakaflann. Í fyrsta lagi viðbætur við jafnræðisreglu þar sem bann er lagt við mismunun vegna fleiri atriða en þegar eru tilgreind. Í öðru lagi álitamál um jafnræði trúfélaga og tengsl ríkis og kirkju. Í þriðja lagi leiðir til að tryggja frekar tjáningarfrelsi, gagnsæi og frelsi í upplýsingamiðlun og fjölmiðlafrelsi. Í fjórða lagi réttindi komandi kynslóða. Í fimmta lagi grunnréttindi barna og í sjötta lagi stöðu alþjóðasamninga um mannréttindi. Nefndinni var jafnframt bent á að í fyrrgreindu ákvæði 3. gr. laga nr. 90/2010 hafi verið tiltekið sérstaklega að ráðið gæti ákveðið að taka til umfjöllunar fleiri þætti en þar væru taldir upp. Stór hluti stjórnlagaráðsfulltrúa sem kosnir voru til stjórnlagaþings hafi jafnframt haft endurskoðun mannréttindaákvæða meðal stefnumála sinna og því augljós vilji kjósenda að þessi kafli yrði endurskoðaður.
III. Verkefni og umboð sérfræðingahópsins.
Nokkuð hefur verið rætt um það hvort sérfræðingahópurinn sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fól að fara yfir tillögur stjórnlagaráðs hafi farið út fyrir umboð sitt. Samkvæmt bókun formanns stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar var hópnum falið að fara yfir tillögurnar og skoða þær m.a. með tilliti til eftirfarandi atriða:
– mannréttindasáttmála sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að fara eftir,
– innra samræmis og mögulegra mótsagna,
– réttarverndar miðað við gildandi stjórnarskrá og greinargerð með tillögum,
– málsóknarmöguleika gegn ríkinu.
Umræða hefur farið fram um það hvort sérfræðingahópurinn hafi gert efnislegar breytingar á tillögum stjórnlagaráðs og þar með farið út fyrir umboð sitt. Meiri hlutinn telur að færa megi rök fyrir því að sérfræðingahópurinn hafi í ákveðnum tilvikum farið út fyrir umboð sitt og rökstyður það m.a. með vísan til ákvæða frumvarpsins um upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, eins og nánar verður vikið að síðar í þessari umsögn.
Þá hefur nefndinni verið kynnt sjónarmið þess efnis að hugsanlegt sé að ákvæði frumvarpsins opni fyrir víðtækari heimildir til að takmarka mannréttindi en samkvæmt gildandi stjórnarskrá, sbr. umfjöllun um takmörkun mannréttinda í VII. kafla.
IV. Innbyrðis samræmi.
Meiri hlutinn telur brýnt að horft verði á innbyrðis samræmi í frumvarpinu og bendir á að nokkur gagnrýni hefur komið fram um uppröðun ákvæða.
Í skilabréfi sérfræðingahópsins segir að ljóst sé að upplegg stjórnlagaráðs sé að hafa stjórnarskrána heldur ítarlegri en gildandi stjórnarskrá og það hafi verið virt í störfum hópsins. Ljóst er þó af lestri skjalsins að þetta upplegg stjórnlagaráðs á einkum við nýmæli og hluti af gildandi ákvæðum er tekinn óbreyttur upp án þess að ákvæðin séu gerð ítarlegri. Nefndinni var bent á að það gæti því nokkurs ósamræmis í því hversu ítarleg ákvæði frumvarpsins eru og það leiði til ójafnvægis í framsetningu og áherslu ákvæða. Meðal annars mætti sjá dæmi þessa í nýjum ákvæðum mannréttindakafla frumvarpsins sem eiga sér ekki fyrirmynd eða grundvöll í gildandi stjórnarskrá. Sum ákvæði væru þannig sértæk og mjög nákvæmlega útfærð en í öðrum væri kveðið á um meginregluna.
Löng og útfærð ákvæði geta líka orðið til þess að flækja texta og gera hann illskiljanlegri en stjórnlagaráð lagði mikla áherslu á að texti nýrrar stjórnarskrá yrði á auðskildu máli. Brýnt er að texti ákvæða sé skýr og benti sérfræðingahópurinn m.a. á það í skilabréfi sínu að ný ákvæði valda óhjákvæmilega túlkunarvanda og því væri erfitt að draga úr hættu á fjölgun mála þar sem reynir á ný ákvæði á meðan venjur og fordæmi skapast um skýringu þeirra. Hópurinn bendir jafnframt á að helsta leiðin „til að draga úr þessari hættu er að texti ákvæða og greinargerðar sé eins skýr og afdráttarlaus og hægt er og séð fyrir skýrum farvegi til að leysa úr ágreiningi sem upp kann að koma.“
Meiri hlutinn telur brýnt að samræmis gæti í útfærslu og orðalagi ákvæða. Það er í samræmi við stjórnskipunarhefð á Íslandi og meðal nágrannalanda að kveða á um meginreglur og láta löggjafanum eftir nánari útfærslu með almennum lögum. Hafa verður í huga að erfiðara er að breyta stjórnarskrá en almennum lögum og henni er ætlað að binda hendur löggjafans.
V. Greinargerð.
Fyrir nefndinni kom fram nokkuð hörð gagnrýni á greinargerð frumvarpsins. Greinargerðin er 210 blaðsíður og samanstendur af skýringum stjórnlagaráðs og viðbótum sérfræðingahópsins. Meðal annars var nefndinni bent á að þetta gerði texta greinargerðarinnar óskýran. Betur hefði farið á því að endurskrifa texta greinargerðarinnar en að flétta textana saman með þessum sundurleita hætti sem gerði það að verkum að oft væri óljóst hver raunveruleg skýring við greinina ætti að vera. Mikilvægt er að nýrri stjórnarskrá fylgi skýr greinargerð sem unnt er að nýta sem lögskýringargagn og að vilji stjórnarskrárgjafans sé skýr. Óskýrleiki greinargerðar getur orðið til þess að erfitt verður að leysa úr álitamálum sem upp kunna að koma eða að slíkar úrlausnir verði andstætt vilja stjórnarskrárgjafans við setningu ákvæða. Meiri hlutinn áréttar það sem fram kemur í umfjöllun hans hér að framan um innbyrðis samræmi, að ný ákvæði geta valdið túlkunarvanda fyrir dómstólum og helsta leiðin til að draga úr þeim vanda er að texti ákvæða og greinargerðar sé eins skýr og afdráttarlaus og unnt er.
Þeim sjónarmiðum var jafnframt komið á framfæri við nefndina að margar breytingar sem gerðar væru á gildandi ákvæðum stjórnarskrárinnar yllu óvissu um inntak nýrra ákvæða. Ætti þetta ekki hvað síst við þegar orðalagi væri breytt en ekki skýrt með fullnægjandi hætti hvort með því væri leitast við að breyta inntaki ákvæðis og efnisreglum. Brýnt er því að ráða fram úr þessu og tryggja að ítarlegar, hnitmiðaðar og skýrar skýringar komi frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd í nefndaráliti hennar.
VI. Mat á áhrifum.
Gagnrýnt hefur verið að áhrif nýmæla í frumvarpinu og breytinga frá gildandi ákvæðum stjórnarskrár hafi ekki verið metin. Var bent á það fyrir nefndinni að í ljósi forsögu málsins ætti það ekki hvað síst við um mannréttindakaflann. Engin efnisleg skoðun hefði farið fram á því hvort þörf væri á breytingum. Í skýringum stjórnlagaráðs kæmi fram að leitast hefði verið við að tryggja betur rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum og færa ákvæði til nútímahorfs. Þó er ekki tilgreint í skýringum þeirra hvar helstu vandamál við gildandi fyrirkomulag liggja eða hvar stjórnarskrárvernd mannréttinda sé áfátt. Þá hefur ekki heldur farið fram skoðun á raunverulegum ávinningi breytinga og nýmæla og mögulegum ókostum þeirra eða afleiddum áhrifum.
Sérfræðingahópurinn fjallar sérstaklega um mat á áhrifum í skilabréfi sínu og bendir á að það er grundvallarsjónarmið varðandi gæði lagasetningar að metin séu áhrif tillagna sem fela í sér breytingar. Hópurinn bendir á að m.a. hafa ákvæði um mannréttindi og ríkisborgararétt bein áhrif og því mikilvægara en ella að meta vandlega áhrif.
Meta þarf hvort unnt verði að gera nauðsynlegar lagabreytingar samhliða samþykkt frumvarpsins að loknum kosningum eða hvort gera þurfi fyrirvara um gildistöku einstakra ákvæða eða fresta gildistöku þeirra meðan unnið er að nauðsynlegum lagabreytingum og mati á áhrifum þeirra. Kom þetta atriði m.a. til umræðu vegna þeirra viðamiklu breytinga sem lagðar eru til á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar. M.a. er í 5. gr. frumvarpsins lagt til að ákvæði nýs mannréttindakafla hafi bein einkaréttaráhrif og í 1. mgr. 9. gr. er kveðið á um skyldu stjórnvalda til að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra. Séu lög ekki til samræmis við mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og hafi sú vernd sem þar er kveðið á um ekki verið útfærð í lögum geta ákvæði stjórnarskrárinnar haft bein einkaréttaráhrif í skiptum einkaaðila auk þess sem ríkið gæti orðið bótaskylt fyrir að hafa ekki gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að tryggja fullnægjandi vernd gegn mannréttindabrotum. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið að mikilvægt sé að meta áhrif nýmæla en bendir á að í flestum tilvikum sé um að ræða almenn ákvæði sem eigi eftir að útfæra í lögum sem sé mikilvæg forsenda þess að hægt sé að leggja raunhæft mat á réttaráhrif og kostnað viðkomandi breytinga. Meiri hlutinn bendir því stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á mikilvægi þess að vinna hefjist nú þegar við að meta hvaða lögum þurfi að breyta að samþykktri nýrri stjórnarskrá. Samhliða þeirri vinnu verði lagt mat á réttaráhrif og kostnað viðkomandi lagaákvæða sem fela í sér efnisleg nýmæli og breytingar frá gildandi stjórnarskrá. Einnig telur meiri hlutinn rétt að aflað verði upplýsinga um hvort mat hafi verið lagt á áhrif þeirra breytinga sem gerðar voru á stjórnarskránni þegar henni var breytt með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.
VII. Fullnægjandi vernd mannréttinda.
Ábendingar bárust um að vel færi á því að hafa mannréttindakafla stjórnarskrár framarlega í frumvarpinu. Í slíku fælist yfirlýsing um þá áherslu sem íslenska þjóðin vill leggja á mannréttindi sem grundvallargildi íslensks samfélags. Tiltekin réttindi væru þó óljós og illa afmörkuð.
Nefndin hefur kynnt sér skýrslu erlendra sérfræðinga í stjórnarskrármálum sem Stjórnarskrárfélagið sendi stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd um málið. Þar eru tiltekin 70 mismunandi réttindi og bent á að 24 þeirra eru varin samkvæmt gildandi stjórnarskrá en 31 samkvæmt frumvarpinu. Þar er jafnframt bent á að fjöldi réttinda í stjórnarskrá hefur aukist jöfnum skrefum í áranna rás en fyrirliggjandi frumvarp tiltekur þó færri réttindi en njóta verndar samkvæmt öðrum nýlegum stjórnarskrám. Til samanburðar bendir meiri hlutinn á að í sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi eru um 50 réttindi tryggð, en honum er skipt í sex kafla sem fjalla um reisn, frelsi, jafnræði, samstöðu, borgaraleg réttindi og réttlæti.
VIII. Einstök atriði, ákvæði og kaflar.
i. Íslensk tunga.
Nefndinni var ekki falið sérstaklega að fjalla um aðfaraorð frumvarpsins en telur þó rétt að minnast á gagnrýni sem komið hefur fram um tiltekinn þátt þeirra er varðar málefnasvið hennar, þ.e. íslenska tungu. Meiri hlutinn bendir auk þess á að huga þarf sérstaklega að stöðu aðfaraorða frumvarpsins og gildi þeirra og telur brýnt að ríkari skýringar verði gerðar um þennan þátt málsins til að þýðing þeirra verði ljós. Vísar meiri hlutinn í þessum efnum m.a. til þeirra sjónarmiða sem komið var á framfæri við hana að tilgangur aðfaraorða gæti verið leiðsögn við túlkun stjórnarskrárinnar en annar tilgangur væri að birta hugmyndafræðilegan grundvöll stjórnarskrárinnar sem endurspeglist síðan í ákvæðum hennar.
Þjóðfundurinn lagði áherslu á að staðinn yrði vörður um sameiginleg þjóðareinkenni Íslendinga, þar með talið tungumálið. Niðurstaða þjóðfundarins var að vernda og efla bæri íslenska tungu sem þjóðtungu, að standa ætti vörð um hana í ræðu og riti og tryggja þyrfti sérstaklega stöðu íslenskrar tungu í skólum landsins.
Í 1. mgr. aðfaraorða frumvarpsins er m.a. tiltekið að saman berum við sem byggjum Ísland ábyrgð á arfi kynslóðanna, landi og sögu, náttúru, tungu og menningu. Að öðru leyti er ekki vísað til tungu í frumvarpinu utan þess að í jafnræðisreglu 6. gr. er áskilið að ekki skuli mismuna þegnum landsins á grundvelli tungumáls eða annarra atriða sem tiltekin eru. Í athugasemdum við 6. gr. er bent á að sterkar raddir hafi heyrst um að setja ætti íslenska tungu sem eitt af grunngildum í inngangsgrein frumvarpsins. Ekki er þó getið íslenskrar tungu í inngangsgrein frumvarpsins heldur er vísað til tungu í aðfaraorðum þess.
Hvergi er því að finna skírskotun í íslenska tungu í frumvarpinu, þrátt fyrir niðurstöðu þjóðfundar. Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að brýnt væri að ráða bót á þessu og setja inn í frumvarpið ákvæði um þetta efni. Slíkt ákvæði þyrfti að vera í efnisákvæði frumvarpsins en ekki í aðfaraorðum enda væri óljóst hvort þau hefðu efnislegt gildi eða tilgang. Jafnframt var bent á að skýr stefna hefði verið mörkuð af stjórnvöldum um að styrkja stöðu íslensku og m.a. hefðu nýlega verið sett sérstök lög nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Nefndinni var bent á að tryggja þyrfti framtíð íslensku í heimi þar sem alþjóðavæðing byggist á enskri tungu sem hefur sífellt meiri áhrif á þjóðtungur allra landa. Íslensk tunga væri miðlæg í menningararfleifð Íslendinga og því bæri að setja ákvæði í stjórnarskrá um stöðu hennar. Fyrir nefndinni kom fram að ávinningur af ákvæði um íslenska tungu í stjórnarskrá væri m.a. að ítreka mikilvægi hennar sem grundvallarþáttar í menningu þjóðarinnar og styðja við aðgerðir stjórnvalda til að efla hana og varðveita með sérstakri löggjöf eða öðrum aðgerðum.
Í 1. bindi skýrslu stjórnlaganefndar er á bls. 73 gerð tillaga að svohljóðandi ákvæði um íslenska tungu í stjórnarskrá: „Íslenska er þjóðtunga á Íslandi og skal ríkisvaldið styðja hana og vernda.“
Telur meiri hlutinn brýnt að þetta þjóðareinkenni Íslendinga sé varið og tekur undir niðurstöður þjóðfundar þess efnis að íslensk tunga feli í sér verðmæti fyrir Íslendinga sem beri að vernda og efla. Leggur meiri hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að gerð verði breyting á fyrirliggjandi frumvarpi þess efnis að framangreindu ákvæði um íslenska tungu verði bætt við sem nýju ákvæði við frumvarpið. Bendir meiri hlutinn á að um efnisbreytingu er að ræða en hún er hins vegar í góðu samræmi við vilja þjóðfundar og á sér stuðning í greinargerð þeirri sem fylgdi tillögum stjórnlagaráðs. Þá telur meiri hlutinn að skoða beri stöðu íslensks táknmáls, m.a. með tilliti til þeirra sjónarmiða sem lágu að baki því að færa í lög nr. 61/2011 sérstakt ákvæði um stöðu þess.
ii. Ríkisborgararéttur (4. gr.).
Í 4. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um ríkisborgararétt. Ákvæðið byggist að hluta á 66. gr. stjórnarskrárinnar en felur þó í sér ákveðin nýmæli. Þannig er til að mynda lagt til að kveðið verði á um að þeir sem við fæðingu eiga foreldra með íslenskt ríkisfang öðlist sjálfir ríkisborgararétt en slíkt ákvæði er ekki að finna í 66. gr. stjórnarskrárinnar. Til samræmis við 1. málsl. 1. mgr. 66. gr. er jafnframt kveðið á um það í 4. gr. frumvarpsins að engan megi svipta íslenskum ríkisborgararétti. Sérfræðingahópurinn telur að meta verði hvort ekki sé rétt að bæta hér inn því skilyrði að viðkomandi hafi öðlast ríkisborgararétt með lögmætum hætti. Í skilabréfi hópsins er jafnframt bent á að slíkt ákvæði sé í samræmi við þróun á þessu sviði á alþjóðavettvangi.
Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og bendir á að ekki verði séð að þessi breyting gangi gegn tillögu stjórnlagaráðs. Tryggja þarf að unnt sé að svipta menn ríkisborgararétti hafi þeir öðlast hann með ólögmætum hætti, t.d. á grundvelli falsaðra gagna eða rangra upplýsinga. Slíkt yrði ekki hægt ef ákvæðið yrði óbreytt að stjórnarskipunarlögum. Leggur meiri hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að gerð verði breyting á ákvæðinu í þá veru að tiltekið verði að engan megi svipta íslenskum ríkisborgararétti sem hafi öðlast slíkan rétt með löglegum hætti.
iii. Gildissvið og vernd mannréttinda (5. gr. og 1. mgr. 9. gr.).
Í 5. gr. frumvarpsins er gildissvið afmarkað og er um að ræða nýmæli. Í tillögu stjórnlagaráðs var fyrirsögn ákvæðisins „skyldur borgaranna“ en sérfræðingahópurinn breytti því í „gildissvið“ og var breytingunni ætlað að endurspegla betur efni ákvæðisins. Í 1. mgr. er kveðið á um að stjórnvöldum beri að tryggja að allir fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem í stjórnarskránni felist. Bent hefur verið á að um sé að ræða efnislega endurtekningu á ákvæðinu í 1. mgr. 9. gr. og hugsanlega mætti sameina ákvæðin. Þá væri rétt að huga að staðsetningu ákvæðisins í frumvarpinu og bent hefur verið á að ákvæðið eigi efnislega betur heima í II. kafla þess þar sem fjallað er um mannréttindi. Meiri hlutinn vill beina því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða þetta atriði sérstaklega.
Nýmæli er að finna í 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins þar sem lögð er til sú skylda á einkaaðila að virða þau réttindi sem kveðið er á um í II. kafla um mannréttindi. Bent hefur verið á að ákvæði 2. mgr. 5. gr. hefur bein efnisleg áhrif og að ákvæðið feli í sér grundvallarbreytingu á þeim sjónarmiðum og hugmyndafræði sem mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og allar vestrænar stjórnarskrár hvíla á. Brýnt sé því að skoða rækilega setningu ákvæðis af þessu tagi svo og orðalag þess og áhrif. Sérfræðingahópurinn bendir á að sú breyting sem mælt er fyrir í ákvæðinu feli í sér „að stigið er stórt skref í þá átt að þurrka út að meira eða minna leyti skil einkaréttar og opinbers réttar á sviði mannréttindamála. Þótt gera verði ráð fyrir að hin beinu einkaréttaráhrif eigi sér aðeins stað í þeim undantekningartilvikum þegar eyður eru í landsrétti hvað varðar réttindi einkaaðila í lögskiptum innbyrðis, má engu að síður ætla að þessi breyting geti haft veruleg áhrif á ýmsum réttarsviðum.“
Áhrif mannréttindaákvæða hafa einkum verið á sviði opinbers réttar, og hefur hlutverk og markmið þeirra einna helst verið að verja einstaklinga fyrir ágangi og valdbeitingu stjórnvalda. Eftir atvikum leggja ákvæðin skyldu á stjórnvöld að aðhafast annars vegar ekkert til að brjóta gegn réttindum borgara eða hins vegar að grípa til aðgerða, t.d. með lagasetningu, til að tryggja að réttindi þeirra verði virk. Með ákvæðinu er gildissvið ákvæðanna víkkað út. Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að framsetning ákvæðisins virtist þannig leggja beinar skyldur á einstaklinga og þar með takmarka mannréttindi annarra án þess að slíkar takmarkanir ættu sér skýra stoð í almennum lögum. Á móti var nefndinni bent á að það væri eðlilegt samspil mannréttinda að réttindi eins gengju á rétt annars og að finna þyrfti jafnvægi þar á milli. Meiri hlutinn bendir þó á að það hefur verið talið vera vandasamt hlutverk löggjafans að ákveða þetta jafnvægi og hefur verið litið á lögmætisreglu stjórnskipunarréttar með þeim hætti að takmarkanir á mannréttindum eigi að byggja á lögum. Það er svo dómstóla að skera úr um hvort slík lög hafi stjórnskipulegt gildi.
Í 1. mgr. 9. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldu stjórnvalda til að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra. Leiða má af ákvæðinu að stefna megi ríkinu til greiðslu bóta fyrir að hafa ekki tryggt með lögum eða öðrum aðgerðum að einkaaðilar brjóti ekki mannréttindi hver á öðrum. Þetta ákvæði er nokkuð nátengt 5. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um bein einkaréttaráhrif mannréttindaákvæða þess og þegar hefur verið greint frá sjónarmiðum þess efnis að einfaldara og skýrara væri að hafa ákvæðin í sömu grein. Með því mætti tryggja óbreytt ákvæði um gildissvið mannréttindaverndar, kröfu um túlkun laga til samræmis við mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og árétta bæði neikvæða skyldu stjórnvalda til að aðhafast ekkert til að brjóta gegn réttindum borgara svo og jákvæða skyldu þeirra til að grípa til aðgerða til að tryggja að þeir fái notið réttinda sinna. Hluti af þessari jákvæðu skyldu væri þá að vernda almenning gagnvart mannréttindabrotum af hálfu einkaaðila með lagasetningu eða viðeigandi réttargæsluúrræðum. Bein einkaréttaráhrif koma þá einungis til greina í þeim undantekningartilvikum þegar almenn lög hafa ekki útfært vernd réttindanna í skiptum einkaaðila innbyrðis og réttindin eru þess eðlis að þau geta átt við í málinu. Telur meiri hlutinn brýnt ef stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd ákveður að fara þessa leið að hún tryggi að texti í nefndaráliti sé skýr um ákvæðið og þau réttaráhrif sem því er ætlað að hafa.
iv. Jafnræði (6. gr.).
Jafnræðisreglu 65. gr. gildandi stjórnarskrár er að finna í 6. gr. frumvarpsins. Sú breyting hefur þó verið gerð frá gildandi ákvæði að tiltekinn er réttur til að njóta mannréttinda án mismununar og bætt hefur verið við ýmsum þáttum í upptalningu ákvæðisins. Lagt er til að við ákvæðið bætist eftirfarandi atriði sem bannað er að byggja mismunun á: aldur, arfgerð, búseta, fötlun, kynhneigð, stjórnmálatengsl, tungumál og uppruni. Felld er brott vísan til þjóðernisuppruna. Eftir sem áður er upptalningu í ákvæðinu ekki ætlað að vera tæmandi.
Fyrir nefndinni kom fram að gildandi ákvæði 65. greinar hefur ekki valdið vandkvæðum í framkvæmd og auðvitað taki bann við mismunun til fleiri þátta en taldir eru upp í gildandi ákvæði. Þannig næði bann við mismunun að sjálfsögðu til allra þeirra þátta sem bætt er við að tillögu stjórnlagaráðs.
Þá komu fram sjónarmið þess efnis að málefnalegar ástæður geta verið fyrir því að bæta ákveðnum þáttum við upptalningu í ákvæðinu en brýnt væri þá að geta þeirra. Skýringar við ákvæðið væru hins vegar fáorðar um ástæður viðbótanna. Þar segir þó að tveimur þáttum hafi verið bætt inn í að tillögu stjórnlaganefndar, þ.e. fötlun og kynhneigð en stjórnlaganefnd taldi einnig unnt að bæta inn tveimur til viðbótar, þ.e. aldri og búsetu, sbr. 1. bindi skýrslu stjórnlaganefndar, bls. 86, sem stjórnlagaráð tók upp í tillögu sinni.
Ábendingar bárust um að varhugavert gæti verið að bæta við kynvitund sem mismununarástæðu í ákvæðið. Var þeim sjónarmiðum þó einnig komið á framfæri við nefndina að með því að bæta við kynhneigð væri mikilvægt framfaraskref stigið enda væru þá tekin af öll tvímæli og allir gagn-, sam- og tvíkynhneigðir varðir gegn mismunun á grundvelli kynhneigðar sinnar. Jafn mikilvægt væri að bæta orðinu kynvitund inn í ákvæðið enda væru einstaklingar með kynáttunarvanda, þ.e. transfólk, varið gegn mismunun. Þessi hópur hefði átt mjög undir högg að sækja en nýlega voru sett lög um réttarstöðu einstaklinga með kynáttunarvanda, nr. 27/2012. Með því að setja orðið kynvitund inn í jafnræðisregluna mundi Alþingi því sýna mikilvægt fordæmi og styrkja tilvistargrundvöll transfólks til mikilla muna.
Hvað varðar arfgerð, stjórnmálatengsl, tungumál og uppruna segir í skýringum við ákvæðið að uppruna sé ætlað að koma í stað þjóðernisuppruna en túlkun verði rýmri en svo að uppruni vísi eingöngu til þjóðernis. Tungumáli bætir stjórnlagaráð inn með þeim rökum að nauðsynlegt sé að nefna að bannað sé að mismuna fólki á grundvelli þessa þáttar í ljósi þess að íslensk tunga er sett inn sem eitt af grunngildum í inngangsgrein. Vert er hér að minna á fyrri athugasemd í I. kafla um íslenska tungu þar sem fram kemur að íslenskrar tungu er í reynd ekki getið í aðfaraorðum heldur einungis tungu. Sérfræðingahópurinn bendir þó á í skýringum sínum við ákvæðið að tungumál er talið upp sem mismununarástæða í 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og í 2. gr. 11. viðauka við sáttmálann. Meiri hlutinn telur þó brýnt að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skoði þennan þátt sérstaklega og bendir á að til að mynda sé í 19. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, sett sem skilyrði fyrir veitingu ríkisborgararéttar að umsækjandi hafi staðist próf í íslensku.
Um arfgerð segir stjórnlagaráð að henni sé bætt inn í upptalningu ákvæðisins á grundvelli innsends erindis þar sem bent var á að með auknum möguleikum á erfðaprófum, betri tækni og sífellt lægri kostnaði hafi farið fram mikil umræða um mikilvægi þess að tryggja að einstaklingum sé ekki mismunað vegna arfgerðar þeirra.
Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að óeðlilegt væri að tiltaka stjórnmálatengsl sem mismununarástæðu. Tilvísun til þessa þáttar væri ómarkviss og af skýringum við ákvæðið mætti einna helst ráða að þessu væri ætlað að sporna við spillingu eða að menn njóti forréttinda vegna slíkra tengsla. Þá kemur ekki fram hvernig beita eigi jafnræðisreglu gegn slíku enda væri tilgangur hennar að varna gegn lakari réttindum og því vandséð hvernig mælikvarða reglunnar yrði beitt á mál er varða forréttindi. Meiri hlutinn bendir á að mikilvægt er að vernda gegn mismunun á grundvelli stjórnmálatengsla eða stjórnmálaskoðana og hafa verði í huga að stjórnmálatengsl geti verið forsenda mismununar er leiði til lakari réttinda, svo sem ef umsækjanda um opinbert starf er hafnað á pólitískum forsendum.
Allnokkur erindi hafa borist þar sem þeim sjónarmiðum er komið á framfæri að bæta ætti holdafari við sem mismununarástæðu í jafnræðisreglu 6. gr. Var m.a. bent á að mismunun vegna holdafars ætti sér víða stað í samfélaginu. Voru nefndinni kynnt sjónarmið þess efnis að fitufælni og fitufordómar væru lýðheilsuvandamál og mótstaða gegn þeim þyrfti að vera forgangsatriði í lýðheilsustefnu. Var bent á að fitufordómar gætu haft áhrif á andlega heilsu einstaklinga sem fyrir þeim verða líkt og annars konar fordómar. Til að mynda gætu þeir leitt til þunglyndis, lítils sjálfsmats og átraskana. Mismunun á grundvelli slíkra fordóma hefðu því sambærileg áhrif og mismunun á grundvelli annarra þátta sem tilteknir væru í ákvæðinu. Nefndinni var jafnframt tjáð að íslenskar rannsóknir bentu til þess að mismunun á grundvelli holdafars ætti sér stað í atvinnulífi hér á landi, auk þess sem bent var á að fólki hefði verið meinað að ættleiða barn á grundvelli holdafars.
Ábendingar bárust um að skoða þyrfti ákvæðið í samræmi við tilskipanir Evrópusambandsins nr. 2000/78/EB um almennar reglur um jafna meðferð á vinnumarkaði og í atvinnulífi og nr. 2000/43/EB um framkvæmd meginreglunnar um jafna meðferð óháð kynþætti eða þjóðernisuppruna. Unnið er að gerð frumvarpa sem innleiða tilskipanirnar hér á landi, m.a. með frumvarpi um jafna meðferð á vinnumarkaði. Nefndinni var kynnt að í þeim frumvarpsdrögum sem nú liggja fyrir eru í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar heimiluð víðtæk en nauðsynleg frávik frá banninu um mismunun, t.d. vegna aldurs, sem ekki virðast heimil samkvæmt jafnræðisreglu stjórnarskrárfrumvarpsins. Svo gæti því farið að í mörgum tilvikum væri nauðsyn á frávikum frá reglum umfram það sem takmörkunarheimild 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins heimilar. Jafnframt kom fram að mismununarástæður ákvæðisins væru fleiri en samkvæmt framangreindum tilskipunum. Hugtakanotkun væri heldur ekki í samræmi við fyrrgreindar tilskipanir eða alþjóðasáttmála. Nýmælum sé bætt við án þess að þau séu skýrð með fullnægjandi hætti.
Nefndinni var jafnframt bent á að skoða þyrfti nánar samspil 1. og 2. mgr. 6. gr. frumvarpsins. Í 1. mgr. er bannað að mismuna, m.a. vegna kynferðis. Í 2. mgr. er svo kveðið á um að konur og karlar skuli njóta jafns réttar í hvívetna og er hún samhljóða gildandi ákvæði 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Það væri því álitamál hvort 2. mgr. ákvæðisins væri nauðsynleg.
Meiri hlutinn telur rétt að vekja athygli stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á þessum ábendingum en gerir ekki tillögu um breytingar á ákvæðinu og áréttar að ákvæðið felur ekki í sér tæmandi upptalningu á ástæðum mismununar.
v. Réttur til lífs (7. gr.).
Í 7. gr. frumvarpsins er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að allir hafi meðfæddan rétt til lífs. Ákvæðið á sér fyrirmynd í 2. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þar sem m.a. er kveðið á um að réttur hvers manns til lífs skuli verndaður með lögum. Í skýringum við ákvæðið er jafnframt vísað til ýmissa mannréttindasáttmála sem Ísland er aðili að. Þar er jafnframt fjallað um það hvenær stjórnarskrárvernd ákvæðisins hefjist, þ.e. við fæðingu. Fyrir nefndinni kom fram að þessu ákvæði stjórnlagaráðs væri m.a. ætlað að taka af skarið um túlkun með tilliti til fóstureyðinga en væri þó fremur til þess fallið að búa til vafa að ófyrirsynju. Meiri hlutinn telur hins vegar skýrt að ákvæðið endurspegli skýran vilja stjórnlagaráðs um að hrófla ekki við forsendum löggjafar um fóstureyðingar hér á landi.
Þá var bent á það fyrir nefndinni að ákvæði um bann við dauðarefsingum ætti fremur heima í ákvæði um rétt til lífs en ákvæði 29. gr. frumvarpsins um bann við ómannúðlegri meðferð. Þar væri um að ræða aðra hlið á sama rétti og innra samræmi væri betra væri þessum ákvæðum haldið í sömu grein. Tekur meiri hlutinn undir þessi sjónarmið og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ítarlega breytingu í þessa veru.
vi. Mannleg reisn (8. gr.).
Ákvæði um mannlega reisn er ekki að finna í gildandi stjórnarskrá en er í 8. gr. fyrirliggjandi frumvarps. Er þar kveðið á um að tryggja skuli öllum rétt til að lifa með reisn og að margbreytileiki mannlífsins skuli virtur í hvívetna. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að fella bæri ákvæði 8. gr. um mannlega reisn og margbreytileika mannlífsins brott enda væri um að ræða matskennd hugtök sem kæmu einkum til skoðunar í tengslum við neytingu annarra réttinda. Þar sem þau bæti engu efnislegu við mannréttindaákvæði stjórnarskrár ættu þau frekar heima í inngangsorðum. Á móti var bent á að vernd mannlegrar reisnar væri tryggð í sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi og ákvæði þess efnis væri í 1. gr. hans. Þá er ljóst að ákvæðið kemur einna helst til álita í samhengi við önnur ákvæði mannréttindakaflans. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæðið nánar og kanna samspil þess við önnur mannréttindaákvæði frumvarpsins.
Nefndinni var bent á það af sérfræðingahópnum að honum hefði yfirsést að lagfæra orðalag 8. gr. Hin ýmsu réttindi sem kveðið er á um í mannréttindakaflanum eru orðuð með mismunandi hætti eftir því hvort áherslan er á neikvæðar skyldur til að aðhafast ekkert sem brýtur gegn réttindum sem mælt er fyrir um, hvort lögð er jafnframt áhersla á jákvæðar skyldur um að grípa til aðgerða til að veita eða vernda réttindin eða hvort lögð er áhersla á að réttindin séu frekar stefnuyfirlýsingar sem sæta innleiðingu í áföngum en nánar er rætt um þennan mun á bls. 47 í greinargerð með frumvarpinu. Nefndinni var bent á að ákvæði 8. gr. er orðað þannig að öllum „skuli tryggður“ réttur til að lifa með reisn, sem vísar til þess að á stjórnvöldum hvíli jákvæðar skyldur til að veita eða vernda réttinn. Fyrir nefndinni kom fram að þetta væri ekki allskostar rétt nálgun á ákvæðið sem vísar einkum til neikvæðra skyldna og eðlilegt hefði verið að sérfræðingahópurinn lagfærði þetta við yfirferð sína. Í ljósi þessa leggur meiri hlutinn til að fyrri hluti ákvæðisins verði umorðaður þannig að kveðið sé á um að allir hafi rétt til að lifa með reisn.
vii. Takmörkun mannréttinda, skerðingarákvæði (2. mgr. 9. gr.).
Í 2. mgr. 9. gr. er að finna almennt ákvæði um skerðingu eða takmörkun réttinda. Stjórnlagaráð fylgdi uppsetningu gildandi stjórnarskrár hvað þetta málefni varðar og lagði til sértækar skerðingarheimildir við ákveðin ákvæði þar sem tilgreint er hvaða markmið geta réttlætt takmarkanir á viðkomandi réttindum. Sérfræðingahópurinn breytti þessu og lagði til almennt skerðingarákvæði í 2. mgr. 9. gr. og vísaði þar til þess að þetta væri í samræmi við álit Feneyjanefndar Evrópuráðsins. Þá hafi sértæk skerðingarákvæði stjórnlagaráðs ekki verið í samræmi við kröfur samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasáttmálum sem Ísland er aðili að.
Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á þessa breytingu sérfræðingahópsins og var bent á að hér væri um að ræða mikla efnisbreytingu og hópurinn hefði því farið út fyrir umboð sitt. Þá var gagnrýnt að með þessu ættu almennir borgarar erfiðara um vik að átta sig á þeim reglum sem giltu um réttindi sem tryggð væru með stjórnarskrá. Með því að færa skerðingarákvæði í eitt almennt ákvæði væri því vikið frá þeirri stefnu stjórnlagaráðs að hafa stjórnarskrána á auðskyldu máli svo að almenningur geti með skýrum og einföldum hætti áttað sig á stjórnarskrárvörðum réttindum sínum og skyldum.
Á fundi nefndarinnar var því komið á framfæri að sú breyting sem gerð væri með 2. mgr. 9. gr. væri líklega ein veigamesta efnisbreyting um mannréttindi sem lagt er til að komi inn í nýja stjórnarskrá. Þá var gagnrýnt að áhrif þessarar breytingar hefðu ekki verið metin og hugsanlegt væri að hún hefði í för með sér frekari takmarkanir á réttindum einstaklinga en heimilar eru samkvæmt stjórnarskránni. Fyrir nefndinni komu þó einnig fram andstæð sjónarmið og bent var á að ákvæðið fæli ekki í sér lakari réttarvernd en gildandi mannréttindakafli. Þvert á móti gerði ákvæðið mun ítarlegri og skýrari kröfur til skerðingar mannréttinda en væri í gildandi stjórnarskrá.
Fyrir nefndinni var nokkuð rætt um orðalagið „kjarni réttinda“ en í ákvæðinu er vísað til þess að óheimilt sé að skerðing réttinda sé slík að vegið sé að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir. Var bent á að orðalagið væri óljóst og hefði ekki sjálfstæða merkingu og væri ekki nægilega skýrt í greinargerð. Í athugasemdum við ákvæðið kemur þó fram að með þessu hindri ákvæðið að gengið sé svo nærri kjarna viðkomandi réttinda að þau væru í raun að engu gerð. Var nefndinni bent á að þessi nálgun á hugtakið ætti sér skýra samsvörun í réttarframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu og endurspeglist jafnframt í skýringum við nýlegar tillögur Norðmanna til stjórnarskrárbreytinga.
Jafnframt var bent á að ekki væri lengur skilyrt í ákvæðinu að nauðsyn eða brýn nauðsyn þyrfti til að skerða megi réttindi. Á móti var á það bent að þess er sérstaklega getið í athugasemdum við ákvæðið að einungis sé heimilt að skerða réttindi sé það nauðsynlegt. Jafnframt var bent á að það fælist í meðalhófsreglunni sem vísað væri til í ákvæðinu enda væri meðalhófs ekki gætt ef réttindi væru skert án þess að nauðsyn krefði. Í ákvæðinu væri jafnframt vísað til þess að eingöngu mætti skerða mannréttindi í þágu almannahagsmuna eða vegna réttinda annarra og í því fælist mat á því að skerðingin væri raunverulega nauðsynleg til verndar mikilvægum almannahagsmunum eða réttindum annarra.
Til að taka af allan vafa um þetta atriði og tryggja fullnægjandi vernd mannréttinda telur meiri hlutinn að bæta eigi inn í ákvæðið vísan til þess að mannréttindi þau sem tryggð eru með stjórnarskránni verði eingöngu skert ef það er gert með lagaheimild og sé nauðsynlegt í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra. Meiri hlutinn leggur því til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að gera slíka breytingu. Meiri hlutinn áréttar auk þess að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þurfi að meta hvort ákvæði 2. mgr. 9. gr. rúmist innan þess umboðs sem sérfræðingahópnum var gert að starfa eftir. Meiri hlutinn telur að verulegur vafi sé um réttmæti þess að gera svo viðurhlutamikla breytingu á frumvarpinu sem gæti haft veruleg réttaráhrif.
viii. Vernd gegn ofbeldi og bann við ómannúðlegri meðferð (10. gr. og 29. gr.).
Í 10. gr. frumvarpsins er kveðið á um vernd gegn ofbeldi og er ákvæðið nýmæli. Í 29. gr. er kveðið á um bann við ómannúðlegri meðferð og er ákvæðið óbreytt frá ákvæðum 68. gr. og 2. mgr. 69. gr. gildandi stjórnarskrár. Fyrir nefndinni var bent á að best færi á því að sameina 10. og 29. gr. enda væru verndarþættir beggja ákvæðanna mjög samtvinnaðir. Ákvæði 10. gr. næði þó yfir þau form ofbeldis sem ekki næðu því alvarleikastigi sem tiltekið væri í 29. gr. og ætti við sama að hverjum ofbeldið beindist. Var nefndinni bent á að með því að sameina ákvæðin mætti einfalda skýringar með ákvæðunum og gera þær skýrari og beinir hún því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða þetta atriði nánar.
Vernd 10. gr. gegn ofbeldi er ætlað að ná til allra tegunda ofbeldis innan heimilis sem utan en í ákvæðinu er þó kynferðisofbeldi tiltekið í dæmaskyni. Þeim sjónarmiðum var hreyft fyrir nefndinni að með því að tiltaka sérstaklega eina gerð ofbeldis umfram aðrar væri hætta á því að stjórnarskrárgjafinn væri að gefa þau skilaboð að aðrar tegundir ofbeldis teldust ekki eins alvarlegar. Þá var því komið á framfæri við nefndina að þröngt sjónarhorn kæmi fram í tillögum stjórnlagaráðs sem endurspeglaðist í tilgreiningu á vernd fyrir kynferðisofbeldi og heimilisofbeldi og umfjöllun í athugasemdum við ákvæðið um kynbundið ofbeldi. Þar með féllu í skuggann aðrar tegundir alvarlegs ofbeldis og ómannúðlegrar meðferðar svo og aðstæður þar sem hætta skapast á ofbeldi sem er einnig mikilvægt viðfangsefni ýmissa alþjóðasamninga um mannréttindi. Sem dæmi var bent á meðferð fanga og annarra frelsissviptra manna eða manna í viðkvæmri stöðu, svo sem sjúklinga. Í athugasemdum við ákvæðið væri ekki vísað til neinna alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að um vernd þessa hóps manna í viðkvæmri aðstöðu gagnvart ofbeldi heldur væri eingöngu vísað til alþjóðasamninga sem tengjast vernd kvenna svo og til ákvæða stjórnarskrár Suður - Afríku, Kólumbíu og Brasilíu. Bendir meiri hlutinn stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að skoða ákvæðið nánar með hliðsjón af framangreindum athugasemdum en áréttar þó að ákvæðinu er ætlað að ná til allra tegunda ofbeldis, þó að kynferðisofbeldi sé sérstaklega nefnt sem dæmi um alvarlega tegund ofbeldis, sem vegur að mannhelgi einstaklingsins.
Þá bárust ábendingar um að tilgreina bæri mansal í 29. gr. frumvarpsins eða setja jafnvel inn sérstakt ákvæði er lýtur að mansali. Því til stuðnings var bent á að ef mansal væri einungis metið út frá verstu birtingarmyndum þess væri það til þess fallið að þrengja til muna alþjóðlegar skilgreiningar á mansali, svo sem skilgreiningar 3. gr. Palermó-bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn alþjóðlegri skipulagðri glæpastarfsemi og sambærilegt ákvæði 4. gr. Evrópuráðssamnings um aðgerðir gegn mansali. Bent var á að Ísland hefur fullgilt bæði bókunina og samninginn og mikilvægt væri að þrengja ekki skilgreiningu á mansali með því að fella það eingöngu undir nauðung, þvingun, pyntingar, ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð. Ef það yrði gert væri hætt við að mannréttindi fórnarlamba mansals yrðu fyrir borð borin. Bendir meiri hlutinn stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að meta þurfi að því hvort þörf er á að bæta mansali við ákvæðið áður en ákvörðun er tekin þar um.
ix. Friðhelgi einkalífs (11. gr.).
Ákvæði 11. gr. um friðhelgi einkalífs byggist á 71. gr. stjórnarskrárinnar og er tekið þaðan nánast óbreytt. Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á að ákvæðinu hefði ekki verið breytt til samræmis við þróun alþjóðasáttmála og nýrra stjórnarskráa og færður þar undir réttur til verndar eigin persónuupplýsinga. Var nefndinni bent á að skýr þróun væri í þá átt að efla mannréttindavernd til að sporna við söfnun og vinnslu persónuupplýsinga, bæði á alþjóðavettvangi og í nýrri stjórnarskrám enda fara ógnir sem steðja að friðhelgi einkalífs manna í nútímasamfélagi stöðugt vaxandi, m.a. vegna örrar tækniþróunar. Dæmi þessa mætti m.a. sjá í 8. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, 10. gr. finnsku stjórnarskrárinnar og í 103. gr. tillagna að nýjum mannréttindakafla norsku stjórnarskrárinnar.
Nefndinni var bent á að friðhelgi einkalífs annars vegar og tjáningar- og upplýsingaréttur hins vegar væru réttindi sem í eðli sínu hefðu áhrif hvort á annað. Þannig hefði réttur til friðhelgi einkalífs eðlilega áhrif á upplýsingarétt og tjáningarfrelsi og við neytingu upplýsingaréttar þyrfti að huga að friðhelgi einkalífs. Fyrir nefndinni kom fram að ekki væri innbyrðis samræmi í þeim ákvæðum sem kvæðu á um þessi réttindi. Þannig væri ákvæði er varðaði friðhelgi einkalífs stutt og almennt orðað en ákvæði um tjáningarfrelsi og upplýsingarétt mun ítarlegri og útfærðari. Þetta gæti leitt til þess að ríkari áhersla yrði lögð á síðarnefndu réttindin sem kæmi niður á friðhelgi einkalífs. Telur meiri hlutinn rétt að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skoði ákvæðið með hliðsjón af framangreindum athugasemdum en áréttar þó að vernd persónuupplýsinga er hluti af þeirri vernd sem friðhelgi einkalífs veitir þó svo að þess sé ekki getið sérstaklega í ákvæðinu.
x. Eignarréttur (13. gr.).
13. gr. frumvarpsins er efnislega samhljóða 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar. Í tillögu stjórnlagaráðs var að finna málslið um að eignarrétti fylgdu skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög. Sérfræðingahópurinn felldi þetta ákvæði brott við yfirferð sína og vísaði í þeim efnum til þeirrar breytingar sem hann lagði til um að færa skerðingarákvæði saman í eitt ákvæði 2. mgr. 9. gr. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að með þessu hefði sérfræðingahópurinn farið út fyrir umboð sitt og bent á að ákvæðið fjallaði ekki einungis um takmarkanir eða skerðingu eignarréttar heldur jafnframt þær skyldur sem honum fylgja. Var nefndin hvött til að endurskoða þessa breytingu sérfræðingahópsins enda væri mikilvægt að halda jafnvægi hvað þetta varðar og tryggja að skýrt væri í stjórnarskrá að eignarréttur varðaði ekki eingöngu réttindi heldur fylgja honum skyldur og takmarkanir. Var í þessu samhengi m.a. bent á þýsku stjórnarskrána og brýnt fyrir nefndinni að draga til baka þessa efnislegu breytingu sérfræðingahópsins. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæðið með hliðsjón af framangreindum athugasemdum.
Í ákvæði 13. gr. frumvarpsins er ekki að finna ákvæði 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um að takmarka megi með lögum rétt útlendinga til að eiga fasteignir eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi. Fyrir nefndinni kom jafnframt fram að yfirráð yfir landi væri mikilvægur þáttur í fullveldi hvers ríkis. Því væri að finna sérreglur um fjárfestingar í stjórnarskrám margra Evrópuríkja, m.a. í 2. mgr. 44. gr. dönsku stjórnarskrárinnar en það ákvæði væri fyrirmynd þess íslenska.
Í skýringum við ákvæðið kemur fram að þrátt fyrir að ákvæðið verði fellt brott úr stjórnarskránni verði áfram heimilt að takmarka með lögum fjárfestingar útlendinga hér á landi. Svo virðist sem þeirri breytingu sem stjórnlagaráð gerði með því að fella heimildina brott hafi ekki verið ætlað að hafa efnisleg áhrif. Löggjöf sem takmarkar réttindi útlendinga til að eiga eignir hér á landi yrði áfram heimil en hún yrði þá ekki studd sérstakri heimild í stjórnarskrá. Nefndinni var bent á að óvíst væri að unnt væri að takmarka réttindi útlendinga til fjárfestinga yrði ákvæðið óbreytt að stjórnarskipunarlögum enda lægi ekki fyrir hvort slík takmörkun gæti fallið undir skerðingarákvæði 2. mgr. 9. gr. Hugsanlegt yrði að löggjöf af þessu tagi mundi brjóta gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. En fyrir nefndinni kom fram að svo yrði ekki ef ólík meðferð yrði réttlætt með hlutlægum og málefnalegum ástæðum og að gættu meðalhófi. Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri að brottfall ákvæðisins sem hér um ræðir úr stjórnarskrá gæti dregið úr vægi löggjafar um takmarkanir á heimildum erlendra aðila til að eiga fasteignarréttindi og hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi gagnvart jafnræðisreglu og skert möguleika löggjafans til að hafa hönd í bagga með þróun mála á þessum mikilvægu sviðum. Telur meiri hlutinn brýnt að löggjafinn hafi heimild til að setja lög sem takmarka fjárfestingar útlendinga hér á landi en áréttar að það er löggjafans að ákveða hverju sinni hvort sú heimild verði nýtt. Í ljósi þeirrar óvissu sem virðist uppi um hvort áfram verði heimilt að setja lög af þessu tagi sé ekki til staðar ákvæði í stjórnarskrá sem heimili það með skýrum hætti leggur meiri hlutinn til að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd leggi til breytingu á frumvarpinu í þá veru að 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár verði tekin upp í 13. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn bendir á að þrátt fyrir að hér sé um að ræða breytingu sem felur í sér að efnisreglu sé bætt við frumvarpið telur hún breytinguna samræmast vilja stjórnlagaráðs um að löggjafanum verði áfram heimilt að takmarka fjárfestingar útlendinga hér á landi.
Nokkrum fastanefndum Alþingis var falið að fjalla um 13. gr. frumvarpsins og telur meiri hlutinn brýnt að hugað verði sérstaklega að samspili ákvæðisins við önnur ákvæði, þar á meðal 22. gr. um félagsleg réttindi, 25. gr. um atvinnufrelsi, 34. gr. um náttúruauðlindir og 71. gr. um skatta. Öll þau ákvæði sem hér eru talin upp eru í mannréttindakafla frumvarpsins utan 71. gr. um skatta sem er í III. kafla þess sem fjallar um Alþingi. Þó svo að skattamálefni falli ekki undir málefnasvið nefndarinnar telur meiri hlutinn að huga beri að þeirri mannréttindavernd sem ákvæði gildandi stjórnarskrár um skatta er ætlað að tryggja. Nefndinni var m.a. bent á að ákvæði 13. gr. um eignarrétt hefur náin efnisleg tengsl við ákvæði 77. gr. gildandi stjórnarskrár um skatta, sbr. 71. gr. frumvarpsins. Fyrir nefndinni kom fram að það undirstrikar mikilvægi gildandi 77. gr., um að skatta skuli leggja á með lögum og bann við afturvirkni, að ákvæðið standi í mannréttindakaflanum. Frá því að 77. gr. var breytt í veigamiklum atriðum árið 1995 hafi ákvæðið haft umtalsverð áhrif í dómaframkvæmd, einkum í málum tengdum banni við afturvirkni skattalaga. Bann við afturvirkni laga á þessu sviði eru þannig ótvírætt mannréttindi. Telur meiri hlutinn í þessu ljósi ákveðin rök hníga að því að rétt sé að færa ákvæði 71. gr. frumvarpsins í mannréttindakafla þess og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að kanna það nánar.
xi. Tjáningar- og upplýsingafrelsi, upplýsingaréttur og frjáls og upplýst þjóðfélagsumræða (14.–6. gr.).
Óskað var eftir því að nefndin fjallaði um 14. gr. um tjáningar- og upplýsingafrelsi og um 16. gr. um frjálsa og upplýsta þjóðfélagsumræðu. Ekki var óskað eftir því að nefndin veitti umsögn um 15. gr. frumvarpsins um upplýsingarétt enda fellur hún utan málefnasviðs nefndarinnar. Vegna skyldleika ákvæðanna tók nefndin ákvörðun um að fjalla um 14.–16. gr. saman. Nefndin vísar jafnframt til þess að sérfræðingahópurinn lagði til breytingar á ákvæðunum frá tillögum stjórnlagaráðs þar sem hlutar úr 15. gr. frumvarpsins voru færðir í 14. og 16. gr. þess.
Sérfræðingahópurinn lagði til talsverðar breytingar á ákvæðunum frá tillögum stjórnlagaráðs, m.a. til að gæta innbyrðis samræmis, samræmis við mannréttindasáttmála og til að auka skýrleika ákvæða. Við umfjöllun nefndarinnar kom fram mikil gagnrýni á þær breytingar. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að breytingarnar féllu utan umboðs hópsins enda hafi þær ekki eingöngu verið tæknilegar heldur efnislegar. Þá væri gildissvið ákvæðanna þrengt verulega frá því sem það væri í tillögum stjórnlagaráðs. Jafnframt kom fram sú gagnrýni á ákvæðin að þau væru óþarflega nákvæm og útfærð og því í ósamræmi við mörg önnur ákvæði frumvarpsins. Meðal annars var bent á að talsvert virtist halla á friðhelgi einkalífs sem væri nær óbreytt frá gildandi stjórnarskrá gagnvart hinum nýju útfærðu ákvæðum sem ætlað væri að tryggja tjáningarfrelsi og upplýsingarétt og tryggja þyrfti jafnvægi milli ákvæðanna líkt og þegar hefur verið reifað í ix. kafla um friðhelgi einkalífs.
Í 14. gr. frumvarpsins er kveðið á um tjáningar- og upplýsingafrelsi. Ákvæðið byggist að hluta á 73. gr. gildandi stjórnarskrár þar sem kveðið er á um skoðana- og tjáningarfrelsi. Í tillögum stjórnlagaráðs var kveðið á um að óheimilt væri að skerða aðgang að netinu og upplýsingatækni nema með úrlausn dómara og að uppfylltum sömu efnisskilyrðum og eiga við um skorður við tjáningarfrelsi. Sérfræðingahópurinn felldi þetta brott en bætti við málslið sem kveður á um að öllum sé frjálst að leita eftir, taka við og miðla upplýsingum enda sé það inntakið í hinu svokallaða upplýsingafrelsi. Sérfræðingahópurinn taldi ekki að um efnisbreytingu væri að ræða enda félli undir ákvæðið að leita eftir, taka við og miðla upplýsingum og hugmyndum á netinu og takmarkanir á því yrðu einungis gerðar á grundvelli skerðingarákvæðis 2. mgr. 9. gr. Þessi breyting sérfræðingahópsins hefur sætt nokkurri gagnrýni, m.a. á þeim forsendum að með þessu hafi hópurinn farið út fyrir umboð sitt enda sé um efnisbreytingu að ræða. Ákvæðið heimili t.d. að sett séu lög sem hamli aðgengi að einstökum vefsvæðum. Þá var bent á að netið hefði einstaka eiginleika sem gerði það sérlega viðkvæmt fyrir ritskoðun. Það væri bæði fjölmiðill og gagnagrunnur og því væri sérstök ástæða til að tryggja því sess í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Á móti var þeim sjónarmiðum hreyft að stjórnarskrám væri ætlað að standa um langan tíma og í heimi þar sem tækniframfarir væru örar væri ótækt að tiltaka netið sérstaklega. Því væri ákvæðið orðað með almennum hætti en skýrt ætti að vera að aðgengi að neti til að leita að, taka við og miðla upplýsingum félli undir tjáningar- og upplýsingafrelsi. Meiri hlutinn bendir á að í tillögum stjórnlagaráðs var auk netsins vísað til upplýsingatækni og netið ólíkt öðrum miðlum gerir fólki kleift að leita eftir, taka við og miðla upplýsingum og hugmyndum á ódýran og skjótan hátt yfir landamæri. Mikilvægt er því að tryggja aðgengi almennings að neti í þágu upplýstrar umræðu og lýðræðis.
Skerðing á þessum aðgangi yrði einungis gerð í samræmi við 2. mgr. 9. gr. Líkt og reifað er í vii. kafla um takmörkun mannréttinda yrði slík takmörkun eingöngu gerð með lagaheimild í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Gæta þyrfti meðalhófs og takmörkunin þyrfti því að vera nauðsynleg auk þess sem ekki mætti vega að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir.
Fyrir nefndinni var hreyft sjónarmiðum þess efnis að með því að færa skerðingarheimildir í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins væru hugsanlega ekki gerðar jafn ríkar og strangar kröfur til skerðingar eða takmörkunar á tjáningar- og upplýsingafrelsi. Þannig mætti samkvæmt gildandi stjórnarskrá aðeins setja skorður á tjáningarfrelsi manna með lögum í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra, enda teljist þær nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum. Líkt og þegar hefur verið rakið í vii. kafla um takmörkun mannréttinda hér að framan er þess ekki getið sérstaklega að skerðing réttinda sé nauðsynleg í ákvæðinu heldur einungis í athugasemdum við það enda felist sá áskilnaður í meðalhófsreglunni. Þá var nefndinni bent á að hætta væri á að auðveldara yrði að skerða tjáningarfrelsi manna þar sem ekki væri jafn ítarlega greint frá þeim tilvikum þar sem skerðing væri heimil í frumvarpinu og er í gildandi stjórnarskrá.
Í 15. gr. frumvarpsins er að finna nýmæli. Fyrir nefndinni kom fram að Ísland væri meðal þeirra ríkja heims þar sem upplýsingaréttur væri hvað best tryggður og Norðurlöndin væru leiðandi í þessum efnum. Sérfræðingahópurinn lagði til verulegar breytingar á ákvæðinu. Þessum breytingum var ætlað að tryggja skýrleika ákvæðisins, innbyrðis samræmi í texta og samræmi við mannréttindasáttmála. Fyrir nefndinni kom fram að tillögur stjórnlagaráðs hafi gert ráð fyrir nýrri nálgun á upplýsingarétt hér á landi sem gerði ráð fyrir því að opinber skjöl yrðu sjálfkrafa aðgengileg og opin. Með þessu væri aðgangur að skjölum auðveldaður sem mundi stuðla að meira aðhaldi við valdhafa og upplýstari umræðu. En nú væri gert ráð fyrir því að óska þyrfti eftir aðgangi að skjölum sem takmarkaði verulega upplýsingarétt almennings og fjölmiðla og seinkaði því að unnt væri að fá gögn enda ekki kveðið á um sjálfvirkan aðgang að gögnum heldur að taka skuli afstöðu til upplýsingabeiðna. Aðgangi að gögnum er seinkað þrátt fyrir að kveðið sé á um að afstöðu til slíkra beiðna skuli taka eins skjótt og auðið er. Það er álit meiri hlutans að mikill munur virðist vera á málsmeðferð samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs og sérfræðingahópsins.
Þá var jafnframt gagnrýnt að í ákvæðinu er nú gert ráð fyrir að aðgengileg verði skrá yfir mál og opinber gögn, uppruna þeirra og innihald. Annars vegar var gagnrýnt að gerð slíkrar skrár væri tímafrek fyrir stjórnsýsluna og mikil fyrirhöfn sem ekki væri auðsjáanlegt hvaða ávinningur hlytist af. Hins vegar var gagnrýnt að með þessu væri ekki gengið nægilega langt því eðlilegt væri að slík skrá væri virk þannig að unnt væri að nálgast gögn beint af henni með virkjum hlekkjum af vefsíðum nema í þeim tilvikum þar sem gögn væru undanþegin upplýsingalögum, t.d. vegna þess að þau innihéldu persónulegar upplýsingar. Tryggja þyrfti jafnframt að gagnaskrá væri leitarhæf.
Aðrir hafa gagnrýnt að ákvæðið sé of langt og ítarlegt og að sérfræðingahópurinn hafi ekki náð að gera ákvæðið skýrara eða almennara með breytingum sínum. Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að betur færi á því að hafa ákvæðið stutt og almennt og útfæra upplýsingarétt svo með skýrari hætti í almennum lögum. Þannig bæri í stjórnarskrá að setja fram meginreglur og skilyrði varðandi hin ýmsu réttindi og skyldur. Ítarlegt ákvæði um eina tegund réttinda sem að vissu marki samræmist ekki almennari ákvæðum er taka til annarra réttinda gæti jafnframt gefið til kynna einhvers konar forgangsröðun eða aukið mikilvægi einnar tegundar réttinda umfram aðrar. Hér vísast til umfjöllunar í IV. kafla um innbyrðis samræmi.
Í 16. gr. frumvarpsins er kveðið á um frjálsa upplýsta þjóðfélagsumræðu og er ákvæðinu m.a. ætlað að tryggja frelsi og sjálfstæði fjölmiðla. Með ákvæðinu er lagt til að trúnaðarsamband blaðamanna við heimildarmenn sína skuli njóta verndar í lögum. Sérfræðingahópurinn felldi brott úr ákvæðinu vernd uppljóstrara enda félli slíkt undir heimildarmenn. Þvert á móti var bent á það fyrir nefndinni að uppljóstrarar hefðu aðra stöðu en heimildarmenn og þyrftu sérstakrar verndar við. Heimildarmenn vildu einna helst gæta þess að fá að vera nafnlausir en uppljóstrarar þyrftu einnig annars konar vernd enda gæti starf þeirra, staða og öryggi verið í hættu vegna þeirra upplýsinga sem þeir koma á framfæri. Meiri hlutinn tekur eindregið undir sjónarmið um að mikilvægir almannahagsmunir kalli á sérstaka vernd uppljóstrara og leggur til að ákvæðið verði óbreytt frá tillögu stjórnlagaráðs.
Enn fremur var gagnrýnt að sérfræðingahópurinn felldi brott úr 16. gr. ákvæði um ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðla og þeim sjónarmiðum komið á framfæri að ekki væri nægilegt að kveða á um sjálfstæði þeirra enda væri ritstjórnarlegt sjálfstæði annars eðlis og dæmi hefðu sýnt að brýnt væri að tryggja það.
Með vísan til alls framangreinds leggur meiri hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að fallið verði frá þeim breytingum sem sérfræðingahópurinn lagði til á tillögum stjórnlagaráðs í 14.–16. gr. frumvarpsins. Þannig fái ákvæðin að standa óbreytt frá tillögum ráðsins. Þar sem skerðingarákvæði hafa verið færð í eitt ákvæði 2. mgr. 9. gr. er ljóst að unnt verður að takmarka þau réttindi sem kveðið er á um í 14.– 6. gr. til samræmis við önnur réttindi kaflans utan þeirra sem sérstaklega eru tilgreind í ákvæðinu og má aldrei skerða. Telur meiri hlutinn eðlilegt að sömu reglur gildi um þetta líkt og annað og áréttar að þó svo að um mikilvæg réttindi sé að ræða má ekki gera þeim hærra undir höfði en jafnstæðum réttindum, svo sem friðhelgi einkalífs sem oft þarf að vega til móts við tjáningar- og upplýsingarétt. Meiri hlutinn bendir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að skoða þarf hvort lagatæknilegar breytingar þurfi að gera á ákvæðinu, m.a. í ljósi þeirrar skerðingarheimildar sem er að finna í 2. mgr. 9. gr.
Meiri hlutinn bendir jafnframt á að huga þarf sérstaklega að gildistöku ákvæðanna verði farið að tillögum hans og horfið frá breytingum sérfræðingahópsins, á það ekki hvað síst við um 15. gr. enda þarf að gera grundvallarbreytingar á nýsettum upplýsingalögum í samræmi við ákvæðið. Hugsanlegt er því að fresta þurfi gildistöku ákvæða til að gefa svigrúm til að ljúka nauðsynlegum lagabreytingum.
xii. Frelsi menningar og mennta (17. gr.).
Í 17. gr. er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að með lögum skuli tryggja frelsi vísinda, fræða og lista. Nefndinni bárust fáar athugasemdir um ákvæðið en þó var því komið á framfæri að þar sem ákvæðið væri fyrst og fremst stefnuyfirlýsing sem túlkuð yrði í samhengi við ákvæði 14. gr. um tjáningarfrelsi gæti verið að það ætti betur heima þar. Telur meiri hlutinn eðlilegt að hrófla ekki við ákvæðinu, sérstaklega í ljósi þess að hann leggur til breytingar á 14. gr. Þá bendir meiri hlutinn á að mörg ákvæði eiga saman og t.d. hefur því verið hreyft að ákvæði 8. gr. um mannlega reisn komi einna helst til álita í samhengi við önnur ákvæði mannréttindakaflans. Meiri hlutinn bendir einnig á að ekki er einungis um stefnuyfirlýsingu að ræða enda leggur ákvæðið þær skyldur á löggjafann að grípa til lagasetningar til að vernda frelsi menningar og mennta.
xiii. Trú- og sannfæringarfrelsi (18. gr.).
Kveðið er á um trú- og sannfæringarfrelsi í 18. gr. frumvarpsins en ákvæðið er að hluta til byggt á 63. og 64. gr. gildandi stjórnarskrár. Ákvæðið nær nú ekki einungis til trúfrelsis og réttar til að iðka trú í trúfélagi heldur jafnframt til réttar til lífsskoðunar og sannfæringar svo og lífsskoðunarfélaga.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið þess efnis að mjög væri til bóta að færa frelsi til sannfæringar í ákvæði um trúfrelsi enda væru réttindin náskyld. Jafnframt væri jákvætt að færa ákvæði um trúfrelsi í mannréttindakafla stjórnarskrár í stað þess að hafa það í kafla um þjóðkirkju eins og nú er.
xiv. Kirkjuskipun (19. gr.).
Í 19. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um kirkjuskipun en ákvæðið er sambærilegt 62. og 3. mgr. 79. gr. gildandi stjórnarskrár. Samkvæmt tillögu stjórnlagaráðs skyldi kveða á um kirkjuskipun með lögum. Í þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögur stjórnlagaráðs var m.a. spurt hvort ákvæði um þjóðkirkju á Íslandi ætti að vera í nýrri stjórnarskrá. Meiri hluti þeirra sem tóku þátt í þjóðaratkvæðagreiðslunni greiddi atkvæði með tillögu þess efnis og því lagði sérfræðingahópurinn til þá breytingu á ákvæðinu að kveðið verði á um að hin evangelíska lúterska kirkja skuli vera þjóðkirkja á Íslandi. Er orðalag tekið beint upp úr 62. gr. stjórnarskrárinnar.
Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að eðlilegt væri að nýta tækifærið við endurskoðun stjórnarskrárinnar og breyta orðalagi ákvæðisins. Var bent á að í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október hefði ekki verið spurt hvort ákvæði um þjóðkirkju ætti að vera óbreytt frá því sem nú er heldur einungis hvort slíkt ákvæði ætti að vera í stjórnarskránni. Því væri svigrúm til að gera breytingar á ákvæðinu. Þá hefur verið bent á að betra væri að fara nútímalegri leið og m.a. verið bent á Noreg sem fordæmi. Þannig gæti vísan til kirkjunnar verið fremur táknrænni og þó svo vísað væri til hennar yrði annarra trúfélaga og lífsskoðunarfélaga jafnframt getið á þann hátt að þau nytu sambærilegra réttinda á við þjóðkirkjuna. Meiri hlutinn telur brýnt að fara að vilja þjóðarinnar og fylgja niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Þar sem ekki liggur fyrir tillaga frá stjórnlagaráði þar sem kveðið er á um þjóðkirkju er eðlilegt að hafa óbreytt ákvæði um þjóðkirkju í stjórnarskránni en meiri hlutinn bendir þó á að þessu megi breyta þegar fram líða stundir. Trúfélög og lífsskoðunarfélög eru sérstaklega nefnd í 18. gr. frumvarpsins og telur meiri hlutinn ekki ástæðu til að minnast þeirra sérstaklega í ákvæði um kirkjuskipun.
Í 3. mgr. 19. gr. segir að ef Alþingi samþykkir breytingu á kirkjuskipun ríkisins skuli leggja það mál undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar í leynilegri atkvæðagreiðslu. Fyrir nefndinni var bent á að tilvísun til þess að kosningarbærir menn væru í landinu væri úrelt og gæti útilokað fjölda Íslendinga sem búsettir væru erlendis frá því að nýta rétt sinn til að greiða atkvæði um breytingu á kirkjuskipun. Meiri hlutinn bendir á að skv. 2. gr. laga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, nr. 91/2010, fer um kosningarrétt á sama hátt og við alþingiskosningar. Samkvæmt gildandi lögum á íslenskur ríkisborgari sem býr erlendis því rétt til að taka þátt í þjóðaratkvæðagreiðslu í átta ár frá því að hann flutti lögheimili af landinu og eftir það getur hann sótt um að eiga kosningarrétt áfram. Telur meiri hlutinn eðlilegt að samræmis sé gætt um þetta atriði og það sé ákveðið með almennum lögum. Leggur hann því til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að orðin „í landinu“ verði felld brott.
xv. Félagafrelsi (20. gr.).
Í 20. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um félagafrelsi sem byggist að mestu leyti á 74. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæðið nær þannig bæði til jákvæða félagafrelsisins, þ.e. réttar til að stofna félög, og hins neikvæða, þ.e. réttar til að standa utan félaga. Sú breyting er þó gerð á orðalaginu að í stað þess að kveðið sé á um rétt manna til að stofna félög er nú kveðið á um að tryggja skuli öllum rétt til að stofna félög. Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á þessa breytingu og því haldið fram að með henni væri ákvæðið þrengt og vernd þess veikt. Orðalag frumvarpsins bæri með sér að stjórnvöld þyrftu að grípa til aðgerða til að virkja félagafrelsið en skv. 74. gr. gildandi stjórnarskrár væri rétturinn til staðar sem sjálfsögð réttindi. Ljóst er af skýringum við ákvæðið að ekki var stefnt að því að rýra þá vernd sem ákvæðið veitir heldur þvert á móti að auka hana. Þannig er gengið út frá því að félagafrelsið sé sjálfsögð réttindi og að á stjórnvöldum hvíli sú skylda að aðhafast ekkert sem brýtur gegn því. Þá ber stjórnvöldum jafnframt skylda til að tryggja að félagafrelsi sé virkt með því að veita réttindin og vernda þau með lagasetningu og aðgerðum sé þess þörf. Meiri hlutinn telur því ljóst að ekki sé verið að rýra vernd ákvæðisins og bendir á að sú breyting sem gerð er frá gildandi ákvæði er í samræmi við áherslur stjórnlagaráðs.
Í tillögum stjórnlagaráðs var ákvæði sambærilegt því sem er í 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. gildandi stjórnarskrár þar sem er að finna undanþáguheimild frá þeirri reglu að engan megi skylda til aðildar að félagi. Segir þar að með lögum megi þó kveða á um slíka skyldu ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra. Sérfræðingahópurinn felldi ákvæði þetta brott þrátt fyrir að í skýringum stjórnlagaráðs hafi komið fram að réttaráhrif þess að fella heimildina út væru mögulega svo víðtæk að ekki væri að svo stöddu æskilegt að fara út í breytinguna. Sérfræðingahópurinn rökstyður breytinguna með því að hið almenna skerðingarákvæði 2. mgr. 9. gr. nái yfir slík tilvik og bendir á að líkt og gildir um önnur mannréttindi kann að vera nauðsynlegt að takmarka bæði hið jákvæða og hið neikvæða félagafrelsi. Sérfræðingahópurinn bætir einnig við skýringar ráðsins á ákvæðinu og vísar m.a. til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Rasmussen og Sørensen gegn Danmörku frá árinu 2006. Sérfræðingahópurinn skýrir dóminn á þann hátt að ekki sé gerður greinarmunur á aðildarskyldu að stéttarfélagi og forgangsréttarákvæðum kjarasamninga. Þá telur hópurinn að dómurinn hafi fordæmi hér á landi og í athugasemdum við ákvæðið segir að af dóminum megi „a.m.k. draga þá ályktun að þurfi einstaklingur gegn vilja sínum og sannfæringu að vera í eða greiða til tiltekins stéttarfélags til þess að fá vinnu eða halda vinnu sinni geti það vegið svo alvarlega gegn kjarna félagafrelsisins að það feli í sér brot á 11. gr. mannréttindasáttmálans.“
Þar segir jafnframt: „[L]jóst er að túlka verður ákvæði 20. gr. frumvarps þessa til samræmis við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands og verður því í kjölfar samþykktar þess að endurskoða að meira eða minna leyti það fyrirkomulag forgangsréttarákvæða sem nú tíðkast hér á landi.“
Á fundum nefndarinnar var bent á að þessi skýring væri í samræmi við skoðanir margra virtra fræðimanna á sviði vinnuréttar. Skýringin hefur jafnframt kallað á nokkuð hörð viðbrögð aðila vinnumarkaðarins sem hafa bent á að forgangsréttarákvæði íslenskra kjarasamninga hafa verið talin samræmast ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. M.a. var bent á það fyrir nefndinni að reynt hefði á ákvæðið í nokkrum málum fyrir Félagsdómi sem hefur talið forgangsréttarákvæðin standast lög og hafnað því að fyrrgreindur dómur Mannréttindadómstólsins hafi fordæmisgildi hvað það varðar, sbr. mál nr. 7/2006 frá 23. janúar 2007. Taldi dómurinn að engar breytingar varðandi túlkun í þessum efnum hafi orðið með dómi Mannréttindadómstóls Evrópu frá 11. janúar 2006, enda reyndi þar á þýðingu aðildarskyldu og atvik því ekki hliðstæð.
Af framangreindu er það mat meiri hlutans að vafi leiki á um það hvort dómur Mannréttindadómstóls Evrópu frá janúar 2006 hafi þau áhrif sem kveðið er á um í skýringum við ákvæðið. Telur meiri hlutinn mikilvægt að í þessum efnum sé ekki gengið lengra en þörf er á. Leggur meiri hlutinn því til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að færa á ný 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar inn í 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins í samræmi við tillögur stjórnlagaráðs. Að auki telur meiri hlutinn brýnt að huga að skýringum við ákvæðið og ekki sé vikið frá tillögum stjórnlagaráðs þar um.
Þó svo að stjórnlagaráð hafi byggt á 74. gr. gildandi stjórnarskrár um félagafrelsi er fellt brott ákvæði sem heimilar að banna megi starfsemi félags sem er talið hafa ólöglegan tilgang, en þá verði að höfða mál án tafar gegn því til að fá því slitið með dómi. Stjórnlagaráð skýrði þessa ákvörðun sína með því að heimildin hefði aldrei verið færð í almenn lög og af því mætti ráða að hún væri í reynd óþörf. Í skýringum stjórnlagaráðs er rakið að í umræðum í ráðinu voru færð rök fyrir því að hafa setninguna inni, m.a. með vísan til þess að með slíku ákvæði mætti banna félagsskap sem stæði fyrir skipulagðri glæpastarfsemi. Var þó farin sú leið að fella ákvæðið út í ljósi þess að aldrei hefur verið gripið til þess að setja löggjöf sem hvílir á þessu ákvæði. Var talið að markmiðum á borð við baráttu gegn skipulagðri glæpastarfsemi yrði ekki náð með því að banna félagasamtök og því væri rétt að fella út málsgreinina. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að þessi breyting væri vanhugsuð og ákvæðið þyrfti að færa inn að nýju, enda brýnt að unnt væri að banna félög með ólögmætan tilgang sem ógnuðu almannahag, svo sem skipulögð glæpasamtök. Þá þyrfti að gæta að skyldum Íslands vegna alþjóðasamninga sem það væri aðili að um að banna samtök sem hafa þjóðernishatur sem markmið. Tekur meiri hlutinn undir þessi sjónarmið en bendir á að í skýringum við ákvæðið kemur fram að þrátt fyrir að heimildin sé felld brott úr ákvæðinu veitir hið almenna skerðingarákvæði 2. mgr. 9. gr. heimildir til takmarkana á hinu jákvæða félagafrelsi, t.d. ef nauðsynlegt reynist að banna félög með ólögmætan tilgang eða starfsaðferðir. Þar er jafnframt áréttað að þessi heimild gildi fullum fetum, þrátt fyrir ummæli í skýringum stjórnlagaráðs.
xvi. Fundafrelsi (21. gr.).
Kveðið er á um fundafrelsi í 21. gr. frumvarpsins. Ákvæðið er mikið breytt frá gildandi ákvæði um fundafrelsi í 3. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt henni eiga menn rétt til að safnast saman vopnlausir en lögreglunni er þó heimilt að vera við almennar samkomur. Þá er þar kveðið á um að banna megi mannfundi undir berum himni ef uggvænt þykir að af þeim leiði óspektir. Í 21. gr. er aftur á móti kveðið á um að öllum skuli tryggður réttur til að safnast saman án sérstaks leyfis, svo sem til fundarhalda og mótmæla.
Í skýringum stjórnlagaráðs segir um þessa breytingu að tilgangur hennar sé að kveða skýrt á um frelsi fólks til að safnast saman til hvers konar funda, þar á meðal mótmæla. Þar kemur jafnframt fram að ráðið hafi rætt um að setja inn skilyrði sambærilegt því sem er í 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um að fundi þyrfti að halda í friðsamlegum tilgangi. Ráðið taldi það þó gefa yfirvöldum óþarflega víðtækar túlkunarheimildir um í hverju friðsamlegur tilgangur felist.
Meiri hlutinn bendir á að orðalag ákvæðisins um að ekki þurfi leyfi til fundarhalda á sér fyrirmynd í 13. gr. finnsku stjórnarskrárinnar og 8. gr. þeirrar þýsku. Meiri hlutinn telur ákvæðið lýsa meginreglu fundafrelsis á mun nútímalegri hátt en núgildandi ákvæði. Þá áréttar meiri hlutinn að óþarfi er að gera greinarmun á útifundum og öðrum fundum, einkafundum og almennum samkomum. Líkt og með flest önnur ákvæði mannréttindakaflans verður heimilt að skerða fundafrelsið á grundvelli skerðingarákvæðis 2. mgr. 9. gr. Uppfylla þarf þau skilyrði sem þar eru tilgreind en eðli málsins samkvæmt vera skerðingarheimildir ríkari þegar um er að ræða útifundi og almennar samkomur enda ljóst að almannahagsmunir geta krafist þess að sótt sé um leyfi vegna slíkra funda. Að baki þurfi þó að liggja skýr lagaheimild og ljóst þarf að vera að takmörkunin sé raunverulega nauðsynleg í þágu t.d. allsherjarreglu eða almannaöryggis í tengslum við umferðaröryggi, rýmingarleiðir o.þ.h. Meiri hlutinn telur rétt að nefna að líkt og kemur fram í ákvæðinu þarf að gæta meðalhófs og að sú takmörkun sem gerð er vegi ekki að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir.
xvii. Menntun (24. gr.).
Í 24. gr. frumvarpsins er að finna nýtt sjálfstætt ákvæði um rétt til menntunar. Markmið ákvæðisins er að tryggja rétt allra til náms í grunnskóla og framhaldsskóla, þó ekki í sérskólum, sem uppfylli ákveðin efnisleg viðmið varðandi inntak, og að tryggja öllum sem skólaskylda nær til aðgang að menntun án endurgjalds. Ákvæði 1. mgr. er óbreytt frá 2. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár, en gildissvið þess er víðara en gert var ráð fyrir við samþykkt gildandi mannréttindakafla, en það er til samræmis við alþjóðlega mannréttindaþróun.
Stjórnlagaráð lagði til ný ákvæði í 2. og 3. mgr. sem tryggja eiga ókeypis skyldumenntun og ákveðið inntak menntunar. Samkvæmt skýringum stjórnlagaráðs á ákvæðið sér fyrirmynd í 13. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi og 28. og 29. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins sem og 2. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Í skýringum stjórnlagaráðs kemur fram að með orðalaginu „menntun án endurgjalds“ sé ekki ætlunin að koma í veg fyrir að til séu einkaskólar sem leggja á skólagjöld. Jafnframt sé ekki ætlunin að breyta ríkjandi réttarástandi menntamála. Fyrir nefndinni kom fram að nauðsyn bæri til að fá ítarlega greiningu á því hvort stefnt sé að efnislegum breytingum þar sem nokkurra undantekninga frá þessum rétti er getið í skýringum með ákvæðinu. Í því sambandi væri brýnt að lagt sé mat á dómaframkvæmd og álit umboðsmanns Alþingis þar sem inntak núverandi 2. mgr. 76. gr. hefur komið til umfjöllunar. Í 3. mgr. 24. gr. er að finna ákvæði um inntak menntunar. Í skýringum stjórnlagaráðs segir að í ákvæðinu felist að menntun er ekki aðeins ætlað að bjóða upp á tilsögn í hefðbundnum námsgreinum, heldur einnig þjálfa nemendur í gagnrýninni hugsun og kenna þeim að þekkja samfélagsleg réttindi sín og skyldur. Þeim sjónarmiðum var hreyft fyrir nefndinni að óljóst væri hvort ákvæðið fæli í sér almenna menntun eða menntun á skólaskyldustigi, sbr. 1. og 2. mgr. Meiri hlutinn bendir á að ákvæðinu sé einkum beint að grunnskóla- og framhaldsskólastigum.
Með hliðsjón af alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum Íslands, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. viðauka 1 við mannréttindasáttmála Evrópu og 3. mgr. 13. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi lagði sérfræðingahópurinn til að bætt yrði nýrri 4. mgr. við tillögu stjórnlagaráðs í 24. gr. Samkvæmt 4. mgr. ber ríkisvaldinu að virða ákvarðanir foreldra um að uppeldi og menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- eða lífsskoðanir þeirra. Í greinargerð með ákvæðinu kemur fram að það feli í sér að vernda beri börn fyrir innrætingu ríkisvaldsins og kennara á gildum eða viðhorfum sem þessir aðilar aðhyllast en eru í andstöðu við trúar- eða lífsskoðanir barnsins eða foreldra þess. Einnig er vísað til þess að umræddur réttur foreldra sé nátengdur trú- og sannfæringarfrelsinu og réttinum til menntunar, sem hafi löngum þótt tilheyra kjarna mannréttindaverndar en skort hafi á að vernda þennan rétt foreldra. Bent hefur verið á að ákvæðið taki ekki mið af breyttum viðhorfum og nýrri alþjóðaskuldbindingum um sjálfstæðan rétt barna í þessum efnum, sbr. ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins frá 1989, sem fullgiltur var hér á landi árið 1992. Einnig var bent á að Barnasáttmálinn hafi á táknrænan og afgerandi hátt breytt viðhorfum og áherslum sem liggja til grundvallar réttarstöðu barna og foreldra þar sem horfið hafi verið frá því að miða við rétt foreldra til að ráða uppeldi barns í samræmi við lífsskoðanir sínar en í stað þess gengið út frá því að barn njóti réttinda sem sjálfstæður einstaklingur og að hlutverk foreldra sé að gæta réttinda barnsins. Sérstaklega var bent á að réttur barns til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar væri verndaður skv. 14. gr. Barnasáttmálans en í 2. mgr. 14. gr. er áréttuð efnislega meginreglan um samspil réttinda foreldra og barns, þannig að virða skuli rétt og skyldur foreldra til að veita barni leiðsögn við að beita rétti sínum á þann hátt sem samræmist vaxandi þroska barnsins. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi árétta að 14. gr. Barnasáttmálans fjallar um trúfrelsi barna, en ekki rétt til menntunar. Hér er því verið að blanda saman réttindum sem haldið er aðskildum samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasáttmálum. Trúfrelsi barna nýtur verndar skv. 18. gr. frumvarpsins og réttur barna nýtur verndar skv. 12. gr. frumvarpsins. Þessi ákvæði sem og ákvæði 24. gr. um rétt til menntunar geta átt saman með ýmsum hætti. Réttur foreldra til að undanþiggja börn sín þeim þáttum menntakerfisins sem falið geta í sér hugmyndafræðilega innrætingu er í alþjóðlegum mannréttindasáttmálum skilgreindur sem réttur foreldra en ekki barns. Í þjóðaréttinum er litið á þennan rétt sem rétt fjölskyldunnar sem slíkrar, enda mótar barn ekki sjálfsmynd sína óháð fjölskyldu sinni. Samningareglur þjóðaréttarins eru skráðar í Vínarsáttmálann um þjóðréttarsamninga. Ísland er ekki aðili að Vínarsáttmálanum en helstu meginreglur hans eru hins vegar venjuhelgaðar og því bindandi fyrir alla þjóðréttaraðila óháð aðild. Samkvæmt sáttmálanum skal túlka alþjóðlega mannréttindasáttmála þannig að þeir stangist ekki á hver við annan. Í réttarframkvæmd hefur ekkert komið fram í þjóðaréttinum sem gefur tilefni til að álykta að tilvist 14. gr. Barnasáttmálans raski grundvallareðli réttarins til menntunar í mannréttindasáttmála Evrópu og alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Hins vegar hefur verið viðurkennt að þann rétt beri að túlka í ljósi hins síðar tilkomna ákvæðis. Samkvæmt þessu nýtur barnið trú- og sannfæringarfrelsis, og komi til þess að vilji barns og foreldra stangist á í tengslum við menntun barnsins þarf að leysa úr því með viðteknum aðferðum. Ber þá að líta til 12. gr. frumvarpsins er kveður á um að taka skuli réttmætt tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Sé litið til markmiðs 4. mgr. 24. gr. frumvarpsins og niðurstaðna alþjóðlegra mannréttindasáttmála er ekki farsælt að setja vilja barnsins eða rétt þess í öndvegi framar vilja foreldra þess í þessum tilvikum, en það gæti gefið tilefni til togstreitu milli fjölskyldu og skólakerfis á þessu viðkvæma málefnasviði. Hefðbundin nálgun mannréttindaverndar er að koma á jafnvægi milli þeirra hagsmuna sem hér eru í húfi með því að vernda trúfrelsi barna, rétt, lýðræðisleg réttindi og skyldur og rétt foreldra til að ákveða menntun þess þannig að barninu verði ekki innrætt ákveðin hugmyndafræði í andstöðu við trúar- og lífsskoðanir þeirra ásamt því að gera kröfu um að æ meira sé tekið mið af vilja barnsins í þessu efni eftir því sem það eldist og þroskast. Meiri hlutinn bendir á að verksvið sérfræðingahópsins var einskorðað við lögtæknileg atriði en með ákvæði 4. mgr. 24. gr. er bætt við nýju efnislegu ákvæði. Meiri hlutinn leggur því til að 4. mgr. falli brott.
xviii. Dvalarréttur og ferðafrelsi (26. gr.).
Í 26. gr. frumvarpsins er kveðið á um dvalarrétt og ferðafrelsi og eru 1. og 2. mgr. efnislega sambærilegar 3. og 4. mgr. 66. gr. gildandi stjórnarskrár.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið þess efnis að með því að kveða á um að engum verði meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómstóla myndist ósamræmi í hugtakanotkun enda er í gildandi stjórnarskrá vísað til ákvörðunar dómara auk þess sem í 27. gr. frumvarpsins væri vísað til dómara en ekki dómstóla. Meiri hlutinn bendir á að í VI. kafla frumvarpsins um dómsvald er fjallað bæði um dómstóla, dómara og dómendur. Í 100. gr. frumvarpsins er til að mynda kveðið á um lögsögu dómstóla og verkefni þeirra og hlutverk tilgreind. Meiri hlutinn telur enga hættu á ruglingi þó að orðið dómstólar sé notað í 2. mgr. 26. gr. né að vegið sé að innbyrðis samræmi frumvarpsins. Þá er skýrt tekið fram í athugasemdum við 26. gr. að orðalagsbreytingin hefur engin efnisáhrif og ákvæðið verði skýrt með sama hætti og verið hefur.
Í 1. málsl. 3. mgr. 26. gr. er kveðið á um að með lögum skuli skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hvaða sakir sé hægt að vísa þeim úr landi. Í 2. málsl. 3. mgr. er svo kveðið á um að setja skuli lög þar sem kveðið er á um rétt flóttamanna og hælisleitenda sem gætu átt á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu til réttlátrar málsmeðferðar innan hæfilegs tíma.
Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á að í 26. gr. væri ekki að finna sérstakt ákvæði sem bannar framsal manna til ríkja þar sem þeir eiga á hættu að mæta dauðarefsingu. Var m.a. bent á að í 19. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi væri að finna ákvæði sem bannar brottflutning, brottvísun og framsal manns ef veruleg hætta er á að hann verði látinn sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Telur meiri hlutinn þessa athugasemd byggða á misskilningi og bendir á að þetta er ekki viðfangsefni 26. gr. enda er inntak ákvæðisins að flóttamenn og hælisleitendur í ákveðinni stöðu eigi rétt á réttlátri málsmeðferð á stjórnsýslustigi, en auk þess tryggir það skilyrðislausan kærurétt og rétt til þess að slík kæra eða málsmeðferð fyrir dómi fresti framkvæmd brottvísunar og endursendingar hælisleitenda og flóttamanna.
Með 29. gr. frumvarpsins er lagt bann við ómannúðlegri meðferð, sbr. 68. gr. gildandi stjórnarskrár og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Bendir nefndin á að ákvæði 29. gr. veitir því nú þegar vernd gegn því að mönnum verði vísað af landi brott eða framseldir til ríkis þar sem þeir eiga á hættu að verða fyrir pyndingum og ómannúðlegri meðferð. Skiptir þá ekki máli hvort viðkomandi sé flóttamaður, hælisleitandi eða útlendingur með aðra stöðu.
Í skýringum við 26. gr. kemur fram að tilvísun til réttinda flóttamanna og hælisleitenda til réttlátrar málsmeðferðar í 3. mgr. 26. gr. sé ætlað að hnykkja á alþjóðaskuldbindingum um réttindi flóttamanna sem nú koma fram í ákvæðum útlendingalaga, nr. 96/2002. Var þeim sjónarmiðum komið á framfæri við nefndina að með þessu nýja ákvæði um hælisleitendur yrði til óþörf skörun við önnur mannréttindaákvæði. Þannig fæli hugtakið réttlát málsmeðferð almennt í sér tilvísun til meðferðar máls fyrir dómstólum en kveðið væri á um vernd þess réttar í 28. gr. frumvarpsins. Þar væri einnig verndaður rétturinn til að fá úrlausn máls innan hæfilegs tíma fyrir dómstólum. Var því gagnrýnt að setja í stjórnarskrá ákvæði sem kvæði einungis á um rétt eins hóps manna sem eiga mikilvæg mál undir stjórnvöldum, þ.e. hælisleitenda í tiltekinni stöðu, til skjótrar málsmeðferðar í stjórnsýslunni en ekki annarra. Var m.a. bent á að fjölmörg mál væru til úrlausnar í stjórnsýslunni þar sem oft eru jafn mikilvægir eða persónulegir hagsmunir einstaklinga undir, svo sem útlendinga sem ekki eru hælisleitendur. Þá var áréttað að allir eiga rétt á því að ákvarðanir í málum þeirra séu teknar svo fljótt sem unnt er, sbr. málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga. Var ákvæðið gagnrýnt og bent á að með því væri einum hópi tryggð sérmeðferð í stjórnsýslumálum umfram aðra útlendinga sem og aðra borgara.
Það er álit meiri hlutans að ljóst sé að nokkurs misskilnings gætir um efni og umfang 26. gr. frumvarpsins. Þá bendir meiri hlutinn á að þó svo að 29. gr. þess veiti nú þegar vernd gegn því að mönnum verði vísað af landi brott eða framseldir til ríkis þar sem þeir eiga á hættu að verða fyrir pyndingum eða ómannúðlegri meðferð er sú vernd ekki tiltekin sérstaklega líkt og gert er í 19. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi.
Beinir meiri hlutinn því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða hvort það geti orðið til að auka skýrleika 26. gr. og tryggja fullnægjandi réttarvernd að fella 2. málsl. 3. mgr. ákvæðisins brott og bæta þess í stað við nýrri málsgrein sem tekur með almennari hætti á þessum málum en stjórnlagaráð lagði til. Þar væri unnt að kveða á um að óheimilt sé að vísa brott, endursenda eða framselja útlending til ríkis þar sem hann er í hættu á að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Slíkt ákvæði væri ekki takmarkað við flóttamenn og hælisleitendur og tryggði því öllum útlendingum vernd. Í ákvæðinu mætti áfram kveða á um að tryggja skuli réttláta málsmeðferð innan hæfilegs tíma í slíkum málum. Meiri hlutinn áréttar að telji stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að gera beri slíka breytingu fælist í því að virða beri meginreglur stjórnsýsluréttar um vandaða málsmeðferð í slíkum málum, að kæra stjórnvaldsákvörðunar í þessum málum fresti framkvæmd þeirra og að ákvæðið fæli í sér þá efnislegu sérreglu gagnvart 3. mgr. 100. gr. frumvarpsins að yrði lögmæti slíkra stjórnsýsluákvarðana borið undir dóm fresti það framkvæmd þeirra. Meiri hlutinn bendir sérstaklega á umfjöllun í athugasemdum við 26. gr. þar sem fjallað er um málsmeðferð innan hæfilegs tíma og samspil ákvæðisins við 28. gr. frumvarpsins.
xix. Frelsissvipting (27. gr.).
Kveðið er á um persónufrelsi og bann við frelsissviptingu í 27. gr. frumvarpsins og byggist ákvæðið á 67. gr. gildandi stjórnarskrár. Í því er þó ekki að finna sambærilega heimild og í 2. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar sem heimilar dómara að láta sakborning lausan gegn tryggingu. Stjórnlagaráð skýrði þá ákvörðun sína um að fella heimildina brott með vísan til óskýrrar réttarstöðu þar sem heimildinni hefur aldrei verið beitt. Þá taldi stjórnlagaráð að hún gæti mismunað sakborningum á grundvelli efnahags. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að þessi ákvörðun stjórnlagaráðs virtist ekki nægilega ígrunduð. Þá bendi sérfræðingahópurinn á það í skilabréfi sínu að við endurskoðun laga um meðferð sakamála árið 2008 hafi verið tekin ákvörðun um að halda heimildinni í lögunum og orðalagi hennar breytt til að laga hana að nútímaaðstæðum, sbr. 101. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Bendir meiri hlutinn á að sérfræðingar virðast á sama máli um þetta efni og telur því að ákvæðið þurfi nánari skoðunar við. Þá bendir meiri hlutinn á að verði ekki gerðar breytingar á þessu þarf að gera breytingar á lögum um meðferð sakamála verði frumvarpið samþykkt.
Nefndinni hefur verið bent á að fyrirsögn ákvæðisins væri ekki í samræmi við efni þess. Ákvæðinu væri ætlað að vernda persónufrelsi en fyrirsögn þess endurspeglaði ekki réttindin heldur aftur á móti einungis alvarlegustu takmörkun á réttindum manns. Þetta væri jafnframt í ósamræmi við önnur ákvæði mannréttindakaflans þar sem fyrirsagnir ákvæða lýstu réttindum en ekki takmörkun þeirra. Leggur meiri hlutinn því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að gera breytingartillögu á fyrirsögn ákvæðisins í „Persónufrelsi“ til að gæta innra samræmis mannréttindakaflans og bendir á að það er jafnframt í samræmi við 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þar sem kveðið er á um sambærileg réttindi undir fyrirsögninni „réttur til frelsis og mannhelgi.“
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að margar af þeim breytingum sem stjórnlagaráð lagði til væru til bóta. Þannig er í gildandi ákvæði 67. gr. kveðið á um að gæsluvarðhaldi megi aðeins beita fyrir sök sem þyngri refsing liggur við en fésekt eða varðhald. Í 3. málsl. 3. mgr. 27. gr. í frumvarpinu hefur orðalagi verið breytt á þann hátt að kveðið er á um að gæsluvarðhaldi megi aðeins beita fyrir sök sem fangelsisvist liggur við. Orðalagið er nútímalegra og í samræmi við gildandi rétt enda hefur varðhald sem viðurlagategund verið fellt brott úr íslenskum lögum. Nefndinni var þó bent á að lengra hefði mátt ganga í að vernda persónufrelsi og að rétt væri að leita aukins samræmis við ákvæði gildandi laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, þar sem gengið væri lengra en frumvarpið mælir fyrir um. Í 3. mgr. 95. gr. laganna er kveðið á um að ekki megi beita gæsluvarðhaldi ef sýnt þykir að brot sakbornings muni aðeins hafa í för með sér sektir eða skilorðsbundna fangelsisrefsingu miðað við aðstæður. Orðalag ákvæðisins virðist því bera með sér strangara mat á aðstæðum og málavöxtum í máli viðkomandi sakbornings og því ríkari vernd en orðalag frumvarpsins gefur til kynna. Leggur meiri hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að huga að því hvort breyta eigi ákvæðinu til samræmis við orðalag 3. mgr. 95. gr. sakamálalaga.
xx. Réttlát málsmeðferð (28. gr.).
Í 28. gr. frumvarpsins er kveðið á um réttláta málsmeðferð og á ákvæðið sér nokkurt fordæmi í 70. gr. gildandi stjórnarskrár þó að það feli jafnframt í sér nýmæli. Í 1. mgr. er að finna ákvæði um að allir hafi rétt til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða ákæru á hendur sér með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli og dómþing skuli háð í heyranda hljóði. Ákvæðið er efnislega sambærilegt 1. mgr. 70. gr. Fyrir nefndinni var bent á að þar sem skerðingarákvæði hefði verið fært úr ákvæðinu yfir í 2. mgr. 9. gr. þyrfti að gæta þess að heimild dómara til að loka þinghaldi í dómsal yrði ekki rýmkuð verulega umfram það sem nú er. Var bent á að samkvæmt gildandi ákvæði megi dómari aðeins loka þinghaldi til að gæta velsæmis, allsherjarreglu og öryggis ríkisins svo og vegna hagsmuna málsaðila en nú liti út fyrir að dómari hefði víðtækari heimild til að loka þinghaldi, t.d. með vísan til almannahagsmuna. Meiri hlutinn bendir á að í athugasemdum við ákvæðið er ítarlega fjallað um þau sjónarmið sem réttlætt geta lokun þinghalda og áréttar nefndin þann skilning sinn að með þessu sé ekki verið að rýmka heimild dómara umfram það sem nú er. Þeim ber því að viðhafa sama mat og nú er verði frumvarpið samþykkt.
Nýmæli er að finna í 3. mgr. 28. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um að enginn skuli eiga á hættu að sæta opinberri málsmeðferð eða refsingu að nýju fyrir sama brot innan lögsögu ríkisins og hann hefur þegar verið sakfelldur fyrir eða sýknaður af með endanlegri úrlausn samkvæmt lögum. Sérfræðingahópurinn lagði til að ákvæðinu yrði bætt við með vísan til 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu og 7. mgr. 14. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Auk þess sem í skýringum við ákvæðið er bent á að sambærilegt ákvæði er að finna í 50. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, 3. mgr. 103. gr. þýsku stjórnarskrárinnar og 3. mgr. 35. gr. suður-afrísku stjórnarskrárinnar. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið þess efnis að þó svo að vísað sé til 4. gr. 7. viðauka mannréttindasáttmála sé orðalag ákvæðisins með öðrum hætti en þar og geti því verið misvísandi. Þannig sé í ákvæðinu lagt bann við nýrri opinberri málsmeðferð sem sé ekki skilgreint lagahugtak í íslensku réttarfari og því liggi ekki ljóst fyrir við hvað sé átt. Orðið hafi hingað til almennt verið notað til að lýsa opnum þinghöldum fyrir dómstólum og eigi því ekki alls kostar við í þessu samhengi. Óvissa geti skapast um merkingu þess. Þá er vísað til þess að maður hafi verið sýknaður eða sakfelldur með endanlegri úrlausn samkvæmt lögum en ekki með dómi sem þó væri eðlilegri orðanotkun í samræmi við réttarfarslög enda verði sakborningar einungis sakfelldir eða sýknaðir með dómi. Þá var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að ekki sé fyllilega ljóst hvað átt er við með orðalaginu að enginn skuli eiga á hættu að sæta opinberri málsmeðferð. Það að eiga hættu á að sæta málsmeðferðinni sé óvenjulegt orðalag í samanburði við orðalag annarra mannréttindaákvæða og nægilegt sé að vísa til þess að enginn skuli sæta málsmeðferð.
Meiri hlutinn bendir á að ef orðalagi ákvæðisins yrði breytt á þann veg að eingöngu yrði vísað til sakfellingar eða sýknu með endanlegri úrlausn samkvæmt dómum en ekki úrlausnar samkvæmt lögum yrði gildissvið ákvæðisins þrengt. Orðalag ákvæðisins vísar þannig bæði til úrlausnar fyrir dómi og einnig til álagningar refsikenndra viðurlaga með endanlegri stjórnvaldsákvörðun. Þá áréttar meiri hlutinn að líkt og fram kemur í skýringum við ákvæðið verður það túlkað til samræmis við 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu.
Líkt og fram kemur í athugasemdum um 28. gr. er 3. mgr. hennar ekki eingöngu ætlað að veita vernd gegn endurteknum dómum vegna sama brots heldur einnig því álagi og óþægindum sem ný málsmeðferð hefur í för með sér. Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið að áhrif ákvæðisins gætu orðið þau að vafi myndaðist um það hvort hægt væri að hefja lögreglurannsókn á ný vegna gruns um refsivert brot hafi rannsókn um það áður verið lokið án þess að ákæra hafi verið gefin út. Þannig væri óskýrt hvort fyrri rannsókn gæti talist endanleg úrlausn samkvæmt ákvæðinu. Meiri hlutinn bendir á að í skýringum við ákvæðið segir um þetta efni að ný málsmeðferð „telst vera hafin þegar opinber rannsókn hefst á atvikum máls vegna gruns um refsivert brot eða maður eigi á hættu að sæta slíkri rannsókn þrátt fyrir að endanleg úrlausn liggi fyrir vegna sömu atvika. Ekki er því skilyrði að formleg ákæra hafi verið gefin út“.
Áréttar nefndin að ákvæðið hindrar ekki að heimiluð verði með lögum endurupptaka rannsóknar ef nýjar eða nýupplýstar staðreyndir koma fram eða ef alvarlegir ágallar hafa verið á málsmeðferðinni áður.
Í samræmi við framangreint leggur meiri hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að skoðað verði hvort gera eigi orðalagsbreytingar á 3. mgr. 28. gr. Þá telur meiri hlutinn jafnframt að huga þurfi að því að meta áhrif ákvæðisins á lög um meðferð sakamála og hvort leggja þurfi til breytingar á þeim lögum.
Fleiri ábendingar bárust um 28. gr. þar sem m.a. var bent á að þagnarréttur væri ekki sérstaklega tryggður í ákvæðinu, þ.e. sá réttur sakbornings að svara ekki ákveðnum spurningum. Þar væri heldur ekki getið sérstaklega réttar sakbornings til lögmanns eða verjanda og til að krefjast vitnaleiðslu í dómsmáli. Nefndinni var þó jafnframt bent á að þagnarrétturinn væri ekki sérstaklega tilgreindur eða skilgreindur á skýran hátt í mannréttindasáttmála Evrópu en réttur til vitnaleiðslu og verjanda væri tryggður í 3. mgr. 6. gr. sáttmálans. Meiri hlutinn bendir á að ekki hefur farið fram mat á því hvort þörf sé á því að bæta ákvæðum sem þessum í mannréttindakaflann. Hluti þessara réttinda er þó tilgreindur í VI. bálk sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi þar sem fjallað er um réttlæti. Meiri hlutinn bendir á að hér er jafnframt um að ræða réttarfarsreglur sem eru að hluta tryggðar í lögum um meðferð sakamála. Telur meiri hlutinn eðlilegt að áður en komi til frekari breytinga á 28. gr. verði þörf á slíkum breytingum metin og áhrif þeirra.
xxi. Bann við afturvirkni refsiákvæða (30. gr.).
Í 30. gr. er kveðið á um bann við afturvirkni refsiákvæða og byggist ákvæðið á 1. mgr. 69. gr. gildandi stjórnarskrár. Fyrir nefndinni kom fram að fyrirsögn ákvæðisins væri of þröng og það mætti útvíkka hana til samræmis við 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Fyrirsögn ákvæðisins er Bann við afturvirkni refsiákvæða en fyrirsögn sambærilegs ákvæðis sáttmálans er Engin refsing án lagafyrirmæla. Meiri hlutinn bendir á að þrátt fyrir þetta verður efnisinntaki ákvæðisins í raun betur lýst með tilvísun til banns við afturvirkni refsiákvæða enda felst í því að engin refsing sé gerð án laga. Almennt er jafnframt vísað til banns við afturvirkni refsiákvæða í umfjöllun um sambærileg ákvæði, þar á meðal 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Telur meiri hlutinn því fyrirsögnina vera í samræmi við efni ákvæðisins.
xxii. Bann við herskyldu (31. gr.).
Í 31. gr. frumvarpsins er kveðið á um bann við herskyldu. Ákvæðið er nýmæli en markmið þess er að ekki verði herskylda á Íslandi þótt Íslendingar erlendis geti þurft að þjóna í her. Fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að ákvæðið eigi stoð í túlkun á viðhorfi þjóðfundar gegn þátttöku Íslands í hernaði og að Ísland væri herlaust og hernaðarlega hlutlaust friðarríki. Meiri hlutinn bendir á að tillaga um bann við herskyldu kom ekki berum orðum fram á þjóðfundinum heldur var talið ljóst að í þeirri afstöðu sem þar birtist væri hið minnsta falin afstaða gegn rekstri íslensks hers og þar með stuðningur við bann við herskyldu.
Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem koma fram í ákvæðinu en bendir jafnframt á að ákvæðið eigi ekki að koma í veg fyrir beitingu neyðarréttar til að kveðja landsmenn til varnar landi og þjóð og bjargar samfélagsverðmætum sem og innviðum í neyðartilvikum ef öryggi þjóðarinnar er ógnað. Þjóðvarðlið sjálfboðaliða má kalla saman eftir sem áður beri brýna nauðsyn til.
xxiii. Menningarverðmæti (32. gr.).
Í 32. grein er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að dýrmætar þjóðareignir sem tilheyra íslenskum menningararfi, svo sem þjóðminjar og fornhandrit, megi hvorki eyðileggja né afhenda til eignar eða varanlegra afnota, selja eða veðsetja.
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að ekki yrði betur séð en að með ákvæðinu væri færð í stjórnarskrá opin heimild fyrir löggjafann til að takmarka eignarréttindi manna. Í skýringum við ákvæðið er tekið fram að ekki sé átt við eignarréttarhugtak í hefðbundnum skilningi en orðalag ákvæðisins ber það þó ekki með sér. Löggjafinn geti því skilgreint eignir sem dýrmætar þjóðareignir og takmarkað þannig eignarréttindi. Þannig væri óljóst hvort skerðingarheimild 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins ætti við eða hvort sett væri fram sérregla um takmarkanir á eignarréttindum sem gengur lengra þegar menningarverðmæti af þessum toga eru annars vegar.
Nefndinni var jafnframt bent á að ekki væri skilgreint sérstaklega í 32. gr. hvað teljist til svo dýrmætra þátta menningararfsins að það falli undir þjóðareignarhugtakið, en meginreglur um mat á því geta almenni löggjafinn og stjórnvöld í tilteknu falli leitt af þeim dæmum sem talin eru í skýringunum. Í skýringum við ákvæðið segir m.a. að ákvæðið feli í sér „skyldu á hendur almenna löggjafanum til að setja lög sem tryggja vernd dýrmætra þátta menningararfsins, þ.m.t. menningarminja, sögu og tungu og búa svo um að þeim sé skilað óskemmdum til komandi kynslóða. Stjórnvöld fara aftur á móti almennt með handhöfn hinna dýrmætu þjóðareigna sem tilheyra íslenskum menningararfi. Ákvæðið leggur þeim með beinum hætti á herðar hinar skilgreindu hömlur þjóðareignarhugtaksins, þ.e. bann við eyðileggingu, sölu, veðsetningu og afhendingu til eignar eða varanlegra afnota.“ Var því haldið fram að óljóst væri af þessum skýringum hver áhrif ákvæðisins yrðu á verðmæti sem nú eru í einkaeign og falla undir hugtakið menningarminjar, t.d. fornminjar sem finnast á eignarlandi í framtíðinni, og gætu verið skilgreind með lögum sem dýrmæt þjóðareign. Þá var því velt upp hvort skilja mætti ákvæðið sem svo að í því fælist sérstök eignarnámsheimild án þess að tekið væri fram að fullt verð komi fyrir enda heimilar það sviptingu á ráðstöfunarrétti mögulegra eigenda að verðmætum sem falla undir það.
Fyrir nefndinni kom einnig fram að ákvæðið og skýringar við það í greinargerð virðast vera í nokkru samræmi við nýleg lög um menningarminjar, nr. 80/2012, en ósamræmi gætti þó sérstaklega í hugtakanotkun og orðfæri. Skv. 2. gr. laganna teljast til menningarminja ummerki um sögu þjóðarinnar, svo sem fornminjar, menningar- og búsetulandslag, kirkjugripir og minningarmörk, hús og önnur mannvirki, skip og bátar, samgöngutæki, listmunir og nytjahlutir, svo og myndir og aðrar heimildir um menningarsögu þjóðarinnar. Þá eru þjóðminjar og þjóðarverðmæti skilgreind í 2. gr. laganna. Þjóðminjar teljast skv. 1. mgr. 2. gr. laganna vera jarðfastar minjar eða lausir gripir eða hlutir sem eru einstakir og hafa sérstaka merkingu og mikilvægi fyrir menningarsögu Íslands. Til þjóðarverðmæta skv. 2. mgr. 2. gr. laganna teljast hvers konar munir, gripir, myndir, skjöl, handrit og bækur í eigu opinberra stofnana, fyrirtækja, félagasamtaka eða einstaklinga sem hafa sérstaka þýðingu fyrir íslenska þjóðmenningu. Í skýringum stjórnlagaráðs er aftur á móti vísað til þess að með menningarminjum sé átt við ummerki um sögu þjóðarinnar, svo sem fornminjar, menningar- og búsetulandslag, kirkjugripi og minningarmörk, hús og önnur mannvirki, skip og báta, samgöngutæki, listmuni og nytjahluti, svo og myndir og aðrar heimildir um menningarsögu þjóðarinnar og staði sem tengjast menningarsögunni. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að betur færi á því að nota sömu hugtök og orð og kæmu fyrir í lögum nr. 80/2012, um menningarminjar.
Meiri hlutinn tekur undir að skýra þurfi betur hvernig fara skuli með menningarverðmæti, svo sem fornhandrit, sem lúta einkaeignarrétti. Beinir meiri hlutinn því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga sérstaklega að þessu atriði og þá hvort leggja eigi til breytingar á ákvæðinu eða bæta skýringar við það. Bendir meiri hlutinn á að hafa megi hliðsjón af lögum nr. 80/2012, um menningarminjar, við þá skoðun.
xxiv. Skipun embættismanna (3. og 5. mgr. 96. gr.).
Í 96. gr. frumvarpsins er kveðið á um skipun embættismanna. Ákvæðið byggist að hluta á 20. gr. gildandi stjórnarskrár en tók nokkrum breytingum og þar er einnig að finna nýmæli. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd óskaði eftir því að nefndin fjallaði um 3. og 5. mgr. 96. gr. Í 3. mgr. er kveðið á um skipun dómara og ríkissaksóknara og í 5. mgr. um skipan nefndar sem gera á tillögu um skipun í embætti. Nánar er kveðið á um þessa nefnd í 4. mgr. Þá er í 2. mgr. kveðið á um að hæfni og málefnaleg sjónarmið skuli ráða við skipun í embætti. Meiri hlutinn telur ljóst að fjalla þarf um ákvæðið í heild sinni og hefur því ekki takmarkað umfjöllun sína við 3. og 5. mgr. 96. gr.
Sérfræðingahópurinn fjallar um ákvæðið í skilabréfi sínu og bendir á að í ákvæðinu er gert ráð fyrir einni nefnd en samkvæmt gildandi rétti er um margar nefndir að ræða. Telur sérfræðingahópurinn að betur fari á því að löggjafinn hafi meira svigrúm til að ákvarða hvaða háttur sé hafður á mati á hæfni umsækjenda um embætti. Þá telur hópurinn að vandlega þurfi að vega og meta kosti og galla þess að Alþingi sé léð hlutverk við skipun dómara og annarra embættismanna, ekki síst ef tekið er mið af grundvallarreglu stjórnskipunarinnar um þrígreiningu ríkisvalds.
Sérfræðingahópurinn fjallar jafnframt um ákvæðið í tengslum við umfjöllun sína um kafla stjórnarskrárinnar um forseta Íslands og bendir þar á að það leiði „af 2. mgr. 96. gr. frumvarpsins að ráðherra þarf að fá samþykki 2/ 3hluta Alþingis samþykki forseti Íslands ekki að sá verði skipaður dómari eða ríkissaksóknari sem ráðherra leggur til. Þá er forseta falið í 4. mgr. 96. gr. að skipa formann nefndar sem metur hæfi umsækjenda um önnur embætti en dómara og ríkissaksóknara eins og þau eru ákveðin í lögum. Samanburður við aðrar stjórnarskrár leiðir í ljós að það er óvenjulegt að fela forseta aðkomu af þessu tagi í ferli þar sem hann kemur inn sem milliliður milli ráðherra og þings. Mun algengara er að forseti hafi endanlega aðkomu að skipun æðstu embættismanna, líkt og núgildandi stjórnarskrá kveður á um.“
Þá telur hópurinn einnig athugandi varðandi tillögu stjórnlagaráðs að ekki skuli getið um hæfnisnefnd vegna dómara heldur eingöngu vegna annarra embættismanna. Hæfnismat dómara af hálfu nefndar sé í raun mun fastara í sessi en varðandi aðra embættismenn. Ljóst er að sérfræðingahópurinn hafði samkvæmt umboði sínu ekki svigrúm til að leggja til breytingar á ákvæðunum en nefndin telur mikilvægt að þær séu gerðar.
Í skýringum við ákvæðið segir m.a. um 3. mgr. varðandi skipun dómara:
„Nýverið var ákvæðum dómstólalaga um veitingu dómaraembætta breytt og kveðið á um hlutverk sérstakrar hæfnisnefndar. Talið er að sú skipan þjóni vel markmiðum þessa ákvæðis, þó að ekki sé útilokað að annað fyrirkomulag geti verið betur til þess fallið í framtíðinni“.
Ekki verður séð hvernig þessi athugasemd samræmist því að fyrirkomulagi við skipun dómara er breytt. Þannig er forseta Íslands til að mynda falið nýtt hlutverk til að neita að fara að tillögu ráðherra og þá í raun endurskoða mat hans á því hvort hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði vali á umsækjanda um dómarastarf. Var þeim sjónarmiðum komið á framfæri við nefndina að með þessu yrði los á skipulagi sem var komið á með breytingu á dómstólalögum árið 2010 um að ráðherra skuli byggja ákvörðun sína á umsögn faglegrar dómnefndar. Þá var bent á að þar væri tryggð aðkoma Alþingis að skipun dómara, fari ráðherra ekki að tillögu dómnefndarinnar og að þessi tilhögun hafi gefist vel.
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að með því að bæta forseta Íslands inn í skipunarferlið væri honum í reynd falið geðþóttavald enda væri ekki getið nokkurra skilyrða fyrir því að forseti ákveði að synja tillögu ráðherra, þannig eru honum ekki settar neinar skorður er tryggi að fagleg sjónarmið ráði för. Þá komu einnig fram sjónarmið um að þessi tillaga um nýja tilhögun við dómaraskipun búi til ófyrirsjáanlega möguleika á pólitískum ágreiningi og ófriði um skipun dómara, þar sem ráðherra, þing og forseti blandast allir inn ferlið. Fyrir nefndinni kom jafnframt fram gagnrýni á að í 1. mgr. 96. gr. frumvarpsins væri vísað til þess að ráðherrar og önnur stjórnvöld veiti þau embætti sem lög mæla fyrir um. Slíkt væri til þess fallið að gera óskýrt hvaða embætti væri átt við. Embætti væru tiltölulega fá og talin upp í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Með því að tiltaka önnur stjórnvöld ásamt ráðherrum væri gefið í skyn að fjölga ætti embættum. Telur meiri hlutinn orðalagið ekki til þess fallið að valda ruglingi og bendir á að með því er löggjafanum gefið ákveðið svigrúm til að gera breytingar á reglum um embættismenn og veitingu embætta.
Telur meiri hlutinn að grundvöllur 96. gr. sé sú meginhugsun að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við skipun manna í embætti, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þegar litið er til þeirrar gagnrýni sem komið hefur fram um greinina virðist ekki ljóst að ákvæðið nái fram þessum markmiðum sínum. Meiri hlutinn telur aðkomu forseta að skipunarferlinu líklega til að flækja skipunarferlið auk þess sem það auki vafa um að fagleg sjónarmið ráði för við skipun. Meiri hlutinn leggur ekki til breytingar á ákvæðinu en áréttar við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd mikilvægi þess að ákvæðið nái fram markmiði sínu og að það ferli sem þar er kveðið á um gangi upp. Telur meiri hlutinn að skoða megi að fella brott 3.–5. mgr. ákvæðisins en kveða á um það í 2. mgr. að tryggja skuli með lögum að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við skipun embættismanna.
Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í greinargerð að hlutverk sérstakrar hæfnisnefndar við skipun dómara hafi reynst vel og bendir á að slíkt fyrirkomulag hefur enn fremur verið viðhaft um ýmis embætti. Meiri hlutinn telur þó ekki sýnt að skipun embættismanna verði almennt best fyrirkomið með því að ein nefnd meti hæfi allra embættismanna enda getur þurft að meta hæfni út frá mismunandi sjónarmiðum og því hugsanlegt að sérstaka þekkingu þurfi til í einstökum málum. Meiri hlutinn bendir á að ljóst er að þróun við skipun embættismanna hefur verið í þá átt að skipa sérstakar hæfnisnefndir. Í 19. gr. nýlegra laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, er kveðið á um að við skipun í embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í ráðuneytum skuli ráðherra skipa þriggja manna nefnd til að meta hæfni umsækjenda um embættið. Meiri hlutinn telur brýnt að lög séu skýr um feril skipunar embættismanna og hæfni og fagleg sjónarmið ráði ávallt för við skipun manna í embætti.
xxv. Dómsvald (VI. kafli).
Í VI. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um dómsvald. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að stjórnlagaráð taldi að ákvæði V. kafla núgildandi stjórnarskrár þarfnaðist ekki mikilla efnislegra breytinga en þó var talið mikilvægt að styrkja stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna.
Í 98. gr. frumvarpsins er vikið að skipan dómsvaldsins. Ákvæðið byggist á 59. gr. gildandi stjórnarskrár en á að kveða með fyllri hætti á um skyldur löggjafans til að ákveða skipan dómsvaldsins. Sérfræðingahópurinn lagði til að notað verði hugtakið „dómsvald“ líkt og í 59. gr. gildandi stjórnarskrár þar sem hugtakið er víðtækara og nær m.a. til málsmeðferðarreglna dómstóla.
Í 99. gr. er kveðið á um sjálfstæði dómstóla. Um nýmæli er að ræða en ráða má af ýmsum ákvæðum gildandi stjórnarskrár að dómstólar skuli njóta sjálfstæðis, sbr. einkum 59., 61. og 70. gr. Bent var á að þegar heildarmynd frumvarpsins væri skoðuð með hliðsjón af ákvæðinu þá væru uppi efasemdir um sjálfstæði dómstólanna þar sem dómstólum eru falin verkefni sem nú falla undir aðra handhafa ríkisvalds eða ný verkefni búin til. Vísað var til þess að það samrýmdist ekki stjórnskipulegri stöðu og hlutverki dómstóla og aðgreiningu ríkisvaldsins að fela þeim margvísleg störf sem eru í eðli sínu ekki dómstörf heldur stjórnsýsluathafnir sem í raun ættu að vera á hendi framkvæmdarvalds. Í þessu sambandi var sérstaklega bent á 3. mgr. 43. gr. þar sem heimilt er að skjóta úrskurðum landskjörstjórnar um gildi forsetakosninga og kosninga til Alþingis til Hæstaréttar Íslands, 2. mgr. 83. gr. um að Alþingi geti krafist þess með 2/ 3hlutum atkvæða að Hæstiréttur Íslands skeri úr um hvort skilyrðum ákvæða 82. gr. um staðgengil forseta Íslands eða 1. mgr. 83. gr. um fráfall forseta sé fullnægt. Einnig var bent á ákvæði 1. mgr. 67. gr. um að ef ágreiningur rísi um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu þá eigi dómstólar að skera þar úr. Nefndinni var bent á að skynsamlegra væri að falla frá þessum tillögum því að þróun í þessa átt væri til þess fallin að veikja sjálfstæði dómstólanna til lengri tíma. Meiri hlutinn tekur undir þessar athugasemdir og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæðið með tilliti til þeirra athugasemda sem borist hafa.
Í 100. gr. er fjallað um lögsögu dómstóla en ákvæðið á sér nokkra samsvörun í 60. gr. stjórnarskrárinnar. Markmið ákvæðisins er að lýsa nánar valdheimildum dómstóla og festa í stjórnarskrá rótgróna stjórnskipunarvenju um heimild dómstóla til að meta stjórnskipulegt gildi. Ákvæði 2. mgr. 100. gr. er ætlað að lögfesta gildandi stjórnskipunarvenju um úrskurðarvald dómstóla að því er varðar stjórnskipulegt gildi laga án efnislegrar breytingar. Í greinargerð með ákvæðinu kemur fram að hugtakið „stjórnarskrá“ eigi í þessu samhengi að sæta rúmri lögskýringu. Í ljósi þess lagði sérfræðingahópurinn til að ákvæðið yrði skýrt nánar og stuðst við hefðbundnara orðalag um að dómstólar skeri úr um „stjórnskipulegt gildi laga“. Jafnframt lagði sérfræðingahópurinn til þær breytingar á orðalagi ákvæðisins að endurskoðunarvaldi dómstóla á stjórnskipulegu gildi laga verði aðeins beitt eftir því sem á reynir í dómsmáli. Með þessu er áréttað að ekki sé hægt að bera stjórnskipuleg álitaefni undir dómstóla án tengsla við fyrirliggjandi dómsmál þar sem aðilar hafa lögvarða hagsmuni af dómsniðurstöðunni. Með þessum breytingum er ekki verið að gera breytingar á ríkjandi réttarframkvæmd. Meiri hlutinn gerir ekki athugasemdir við þessar breytingar. Í 3. mgr. 100. gr. er kveðið á um að dómstólar skeri úr um hvort stjórnvöld hafi farið að lögum og að hjá ákvörðun stjórnvalds verði ekki komist í bráð með því að bera lögmæti hennar undir dóm. Hér er um að ræða þá meginreglu að málskot til dómstóla fresti ekki réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar. Sérfræðingahópurinn lagði til að bætt yrði við ákvæði 3. mgr. að málskot til dómstóla geti frestað réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar standi lagaheimildir til þess eða ákvörðun stjórnvalds þar að lútandi liggi fyrir. Meiri hlutinn bendir á að með þessum breytingum sé verið að auka réttarverndina.
Í 101. gr. er að finna nýmæli sem kveður á um að Hæstiréttur Íslands sé æðsti dómstóll ríkisins en þó megi ákveða með lögum að sérstakur dómstóll leysi endanlega úr ágreiningi um kjarasamninga og lögmæti vinnustöðvana. Félagsdómur er því eini sérdómstóllinn sem nýtur verndar stjórnarskrár ef frumvarpið verður að lögum. Í skilabréfi sérfræðingahópsins er vakin athygli á því að ákvæðið um sérdómstól, þ.e. félagsdóm, bindi hendur löggjafans þannig að aðrir sérdómstólar verða þá ekki settir á fót. Það er mat sérfræðingahópsins að álitamál sé hvort rétt hefði verið að skilja eftir svigrúm fyrir löggjafann til að meta þörfina hverju sinni á sérdómstólum.
Þá var þeim sjónarmiðum komið á framfæri við nefndina að ekki lægi fyrir hvort heimilt yrði að stofna millidómstig ef ákvæðið yrði samþykkt óbreytt. Í því er kveðið á um að Hæstiréttur hafi endanlegt vald til að leysa úr öllum málum sem eru lögð fyrir dómstóla. Í þeim tillögum sem til umræðu hafa verið um millidómstig hefur verið lagt upp með að einungis verði heimilt að vísa tilteknum málum eða atriðum til úrlausnar Hæstaréttar en ekki öllum. Því geti niðurstaða millidómstigs orðið endanleg í einhverjum málum og ekki liggi fyrir hvort það samræmist orðalagi 101. gr. frumvarpsins. Telur meiri hlutinn mikilvægt að ekki sé komið í veg fyrir stofnun millidómstigs og bendir í þessu samhengi á niðurstöður starfshóps innanríkisráðherra sem skilaði skýrslu í júní 2011 þar sem fram kemur að full rök séu til þess að ráðast beri í stofnun millidómstigs í einkamálum og sakamálum hér á landi. Einnig bendir meiri hlutinn á skýrslu nefndar dómsmálaráðherra til að fjalla um hvernig tryggja mætti sem best milliliðalausa sönnunarfærslu í meðferð sakamála frá 1. október 2008. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að ákvæðið sé skoðað nánar með hliðsjón af framangreindum athugasemdum.
Kveðið er á um skipun dómara í 102. gr. frumvarpsins líkt og er í 61. gr. gildandi stjórnarskrár. Ákvæðið er nokkuð breytt og í greinargerð kemur fram að það er fyllra og í betra samræmi við gildandi réttarástand. Í 96. gr. sem þegar hefur verið fjallað um er jafnframt kveðið á um skipan dómara og vísar nefndin til þeirra sjónarmiða sem fram koma í xxiv. kafla hér að framan
Ákvæði 103. gr. um sjálfstæði dómara er sambærilegt 1. málsl. 61. gr. gildandi stjórnarskrár og samhljóða tillögu stjórnlaganefndar. Í 104. gr. er svo kveðið á um ákæruvald og ríkissaksóknara. Ákvæðið er nýmæli og er ætlað að veita stöðu og sjálfstæði ákæruvaldsins stjórnarskrárvernd. Í greininni er að finna ákvæði um skipun ákæruvaldsins og ríkissaksóknara, stöðu ríkissaksóknara sem æðsta handhafa ákæruvaldsins og um sjálfstæði og vernd ríkissaksóknara. Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að ekki væri samræmi milli ákvæða um dómara og dómstóla annars vegar og ákæruvald og ríkissaksóknara hins vegar. Þannig væri til að mynda ákvæði um sjálfstæði ríkissaksóknara hluti af 104. gr. en kveðið væri á um sjálfstæði dómara eitt og sér í 103. gr. Huga mætti því að sameiningu ákvæða um dómara. Þá telur meiri hlutinn rétt að benda á að líkt og með dómara er kveðið á um skipun ríkissaksóknara í tveimur aðskildum greinum, þ.e. 96. gr. og 104. gr.
IX. Samantekt og ábendingar.
Meiri hlutinn hefur við vinnu sína gengið út frá því að breyta sem minnstu frá tillögum stjórnlagaráðs enda brýnt að vilji þjóðarinnar eins og hann birtist í niðurstöðum þjóðaratkvæðagreiðslunnar þann 20. október 2012 sé virtur með því að frumvarp stjórnlagaráðs sé lagt til grundvallar nýrri stjórnarskrá. Meiri hlutinn hefur rýnt þær breytingar sem sérfræðingahópurinn gerði og telur sýnt að í flestum tilfellum sé um að ræða lagatæknilegar breytingar eða breytingar sem gerðar eru til að tryggja innra samræmi frumvarpsins eða samræmi þess við alþjóðlega sáttmála sem Ísland er aðili að. Í einstöku tilfellum telur meiri hlutinn að sérfræðingahópurinn hafi farið út fyrir umboð sitt og leggur þá til að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd geri breytingar á frumvarpinu þar sem gengið er til baka frá breytingum sérfræðingahópsins og tillögur ráðsins fái að halda sér.
Þó svo að meiri hlutinn telji brýnt að hrófla ekki að meginstefnu við tillögum stjórnlagaráðs telur hann þó að í fáeinum tilvikum hnígi rík rök til þess að leggja til breytingar sem ekki eru upprunnar í tillögum stjórnlagaráðs og er því þá beint til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að gera þær. Meiri hlutinn hefur í áliti þessu jafnframt tiltekið einstök atriði eða ákvæði sem hann telur að þurfi nánari skoðunar við og beinir því þá til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga sérstaklega að því. Meðfylgjandi er yfirlit yfir helstu atriði sem meiri hlutinn telur að þurfi nánari skoðunar við og þær breytingar sem hann telur að leggja eigi til við málið. Að öðru leyti vísar meiri hlutinn til ítarlegrar umfjöllunar sinnar um málið hér að framan.
Atriði sem þurfa nánari skoðunar við.
Greinargerð frumvarpsins hefur verið gagnrýnd fyrir óskýrleika. Meiri hlutinn telur að brýnt sé að ráða úr því og að skýringar séu afdráttarlausar og aðgengilegar við einstök ákvæði í nefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Brýnt er að meta áhrif frumvarpsins verði það samþykkt. Á þetta m.a. við um fjárhagsleg áhrif þess, raunveruleg réttaráhrif og ávinning breytinga og nýmæla og mögulega ókosti þeirra eða afleidd áhrif. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að meta þarf hvaða lögum þurfi að breyta í kjölfar samþykktar frumvarpsins til að tryggt sé að þær réttarbætur sem mælt er fyrir um í frumvarpinu endurspeglist í gildandi lögum. Meta þarf hvort unnt verði að gera nauðsynlegar lagabreytingar samhliða samþykkt frumvarpsins að loknum kosningum eða hvort gera þurfi fyrirvara um gildistöku einstakra ákvæða eða fresta gildistöku þeirra meðan unnið er að nauðsynlegum lagabreytingum. Skoða þarf hvort mat hafi verið lagt á áhrif þeirra breytinga sem gerðar voru á stjórnarskránni þegar henni var breytt með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.
Huga þarf að uppröðun ákvæða í mannréttindakafla og m.a. að því hvort sameina eigi 1. mgr. 9. gr. og 5. gr. þess og láta 2. mgr. 9. gr. standa sem sérstakt ákvæði. Skoða þarf 2. mgr. 5. gr. með hliðsjón af skilum á milli einkaréttar og opinbers réttar á sviði mannréttindamála. Skoða þarf ákvæði 1. mgr. 9. gr. með hliðsjón af skaðabótaskyldu íslenska ríkisins. Jafnframt telur meiri hlutinn að skoða þurfi hvort ákvæði 71. gr. um skatta eigi ekki betur heima í mannréttindakafla frumvarpsins.
Meiri hlutinn telur að skoða þurfi ákvæði 2. mgr. 9. gr. með hliðsjón af þeirri gagnrýni sem fram hefur komið á að það kunni að draga úr réttarvernd mannréttindaákvæða miðað við frumvarp stjórnlagaráðs.
Meiri hlutinn telur að skoða þurfi betur jafnræðisreglu 6. gr. og þær mismununarástæður sem þar eru taldar upp, svo og bæta skýringar við ákvæðið.
Meiri hlutinn beinir því jafnframt til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða nánar 7. gr. í ljósi þeirra sjónarmiða sem komið hafa fram.
Meiri hlutinn telur að skoða beri ákvæði 8. gr. um mannlega reisn nánar sem og áhrif þess.
Meiri hlutinn telur að skoða þurfi nánar samspil 10. gr. um vernd gegn ofbeldi og 29. gr. um bann við ómannúðlegri meðferð og hvort ástæða sé til að sameina ákvæðin enda mætti þá einfalda skýringar með ákvæðunum og gera þær skýrari. Jafnframt þarf að skoða ákvæðin með hliðsjón af þeim ábendingum sem fram komu um þau.
Meiri hlutinn beinir því einnig til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða 11. gr. um friðhelgi einkalífs í ljósi athugasemda sem komið hafa fram um breytingar á ákvæðinu, svo og að innra samræmis við önnur ákvæði sé ekki nægilega gætt.
Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæði 13. gr. um eignarrétt í ljósi athugasemda um að sérfræðingahópurinn hafi farið út fyrir umboð sitt með því að fella á brott að eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög. Einnig beinir meiri hlutinn því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða samspil 13. gr. frumvarpsins við önnur ákvæði sem og hvort færa eigi ákvæði 71. gr. frumvarpsins í II. kafla frumvarpsins.
Meiri hlutinn leggur til að í 14.–16. gr. verði horfið frá þeim breytingum sem sérfræðingahópurinn gerði á tillögum stjórnlagaráðs. Hann bendir þó jafnframt á að skoða þurfi hvort gera þurfi lagatæknilegar breytingar á ákvæðinu, m.a. í ljósi þess að skerðingarheimildir hafa verið færðar í eitt sameiginlegt ákvæði 2. mgr. 9. gr.
Meiri hlutinn leggur til breytingu á ákvæði 20. gr. um félagafrelsi til samræmis við tillögu stjórnlagaráðs. Að auki telur meiri hlutinn brýnt að huga að skýringum við ákvæðið og ekki sé vikið frá tillögum stjórnlagaráðs þar um.
Meiri hlutinn leggur til að í 4. mgr. 24. gr. verði horfið frá þeim breytingum sem sérfræðihópurinn lagði til á tillögum stjórnlagaráðs.
Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða hvort það geti orðið til að auka skýrleika 26. gr. og tryggja fullnægjandi réttarvernd að gera á ákvæðinu breytingar til samræmis við þær ábendingar sem borist hafa.
Meiri hlutinn telur að skoða þurfi hvort gera eigi breytingar á 27. gr. og bendir á að m.a. hafa komið fram sjónarmið um að þrengja beri heimildir til að úrskurða gæsluvarðhald til að tryggja sakborningum ríkari vernd, að færa eigi á ný inn ákvæðið sem heimili dómara að láta sakborning lausan gegn tryggingu og að breyta eigi fyrirsögn ákvæðisins. Beinir meiri hlutinn því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða þessi atriði nánar.
Meiri hlutinn bendir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að skoða hvort gera eigi orðalagsbreytingar á 3. mgr. 28. gr.
Meiri hlutinn bendir á að skoða þurfi ákvæði 32. gr. um menningarverðmæti og skýringar við það nánar í ljósi þeirra athugasemda sem borist hafa.
Meiri hlutinn áréttar við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd mikilvægi þess að ákvæði 96. gr. um skipun embættismanna nái fram markmiði sínu og að það ferli sem þar er kveðið á um sé raunhæft. Hann telur mikilvægt að ákvæðið verði endurskoðað í samræmi við þau sjónarmið sem komið hafa fram og samhliða komi ákvæði 102. gr. og 104. gr. um skipun dómara og ríkissaksóknara til skoðunar enda er einnig kveðið á um skipun þeirra í 96. gr.
Meiri hlutinn telur að skoða þurfi ákvæði 99. gr. um sjálfstæði dómstóla samhliða öðrum ákvæðum frumvarpsins þar sem kveðið er á um hlutverk og verkefni dómstóla, m.a. 3. mgr. 43. gr., 2. mgr. 83. gr. og 1. mgr. 67. gr. Beinir hann því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga að því að sjálfstæði dómstóla til lengri tíma sé tryggt og að skoða ákvæðið með tilliti til þeirra athugasemda sem borist hafa.
Í 101. gr. er að finna ákvæði um Hæstarétt Íslands. Þar er m.a. kveðið á um að hann sé æðsti dómstóll ríkisins en þó lagt til að heimilt verði að kveða á um sérdómstól með lögum sem leysi endanlega úr ágreiningi um kjarasamninga og lögmæti vinnustöðvana. Telur meiri hlutinn að skoða þurfi hvort skilja eigi eftir svigrúm fyrir löggjafann til að meta þörf hverju sinni á sérdómstólum og heimildin verði ekki takmörkuð við félagsdóm. Þá telur meiri hlutinn að skoða þurfi nánar ákvæðið með tilliti til þess að það komi ekki í veg fyrir að millidómstig verði sett á fót með lögum. Beinir hann því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæðið nánar í samræmi við þær athugasemdir og sjónarmið sem fram koma í umsögn þessari.
Breytingartillögur meiri hlutans.
1. Á eftir orðunum „íslenskum ríkisborgararétti“ í 2. mgr. 4. gr. komi: sem öðlast hefur slíkan rétt með löglegum hætti.
2. Á eftir 4. gr. komi ný grein ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:
3. Í stað orðanna „Öllum skal tryggður réttur“ í 8. gr. komi: Allir hafa rétt.
4. Á eftir orðinu „lagaheimild“ í 2. mgr. 9. gr. komi: og sé nauðsynlegt.
5. Við 13. gr. bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.
6. 14. gr. ásamt fyrirsögn orðist svo:
Ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsi má aldrei í lög leiða. Þó má setja tjáningarfrelsi skorður með lögum til verndar börnum, öryggi, heilsu, réttindum eða mannorði annarra, svo sem nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi.
Stjórnvöld skulu tryggja aðstæður til opinnar og upplýstrar umræðu. Óheimilt er að skerða aðgang að netinu og upplýsingatækni nema með úrlausn dómara og að uppfylltum sömu efnisskilyrðum og eiga við um skorður við tjáningarfrelsi.
Hver og einn ber ábyrgð á framsetningu skoðana sinna fyrir dómi.
7. 15. gr. ásamt fyrirsögn orðist svo:
Stjórnsýsla skal vera gegnsæ og halda til haga gögnum, svo sem fundargerðum, og skrásetja og skjalfesta erindi, uppruna þeirra, ferli og afdrif. Slíkum gögnum má ekki eyða nema samkvæmt lögum.
Upplýsingar og gögn í fórum stjórnvalda skulu vera tiltæk án undandráttar og skal með lögum tryggja aðgang almennings að öllum gögnum sem opinberir aðilar safna eða standa straum af. Listi yfir öll mál og gögn í vörslu hins opinbera, uppruna þeirra og innihald, skal vera öllum aðgengilegur.
Söfnun, miðlun og afhendingu gagna, geymslu þeirra og birtingu má aðeins setja skorður með lögum í lýðræðislegum tilgangi, svo sem vegna persónuverndar, friðhelgi einkalífs, öryggis ríkisins eða lögbundins starfs eftirlitsstofnana. Heimilt er í lögum að takmarka aðgang að vinnuskjölum enda sé ekki gengið lengra en þörf krefur til að varðveita eðlileg starfsskilyrði stjórnvalda.
Um gögn sem lögbundin leynd hvílir yfir skulu liggja fyrir upplýsingar um ástæður leyndar og takmörkun leyndartíma.
8. 16. gr. ásamt fyrirsögn orðist svo:
Vernd blaðamanna, heimildarmanna og uppljóstrara skal tryggja í lögum. Óheimilt er að rjúfa nafnleynd án samþykkis þess sem veitir upplýsingar nema við meðferð sakamáls og samkvæmt dómsúrskurði.
9. Orðin „í landinu“ í 3. mgr. 19. gr. falli brott.
10. Við 2. mgr. 20. gr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Með lögum má þó kveða á um slíka skyldu ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra.
11. 4. mgr. 24. gr. falli brott.
12. Fyrirsögn 27. gr. orðist svo: Persónufrelsi.
Þráinn Bertelsson var fjarverandi við afgreiðslu umsagnarinnar en tók þátt í vinnslu hennar og er samþykkur umsögn meiri hluta nefndarinnar.
Fylgiskjal.
En þá er hins að gæta að allsherjar- og menntamálanefnd var ekki beðin um að gaumgæfa frumvarpið í heild heldur aðeins tilteknar greinar þess. Þrátt fyrir yfirvegaðar tillögur að tæknibreytingum á þeim greinum sem nefndinni var falið að skoða er ekki þar með sagt að allir þeir 63 þingmenn sem nú sitja á Alþingi hafi sama skilning og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar á því hvar mörkin liggja milli tæknibreytinga og efnisbreytinga. Af því leiðir að tillögur um tæknibreytingar eru líklegar til að framkalla rökræður um margvíslegar skilgreiningar á því hvað sé „tæknibreyting“ og hvað sé „efnisbreyting“. Óvíst er og jafnvel ólíklegt að botn fáist í merkingarfræðilega umræðu á þeim vikum sem eftir eru af starfstíma 141. löggjafarþings.
Til að reyna að afstýra því að þetta tímamótafrumvarp drukkni í orðkynngi þingmanna og botnlausri keldu merkingarfræðilegrar umræðu tel ég rétt á þessu stigi málsins að benda á að til er prýðilegt íslenskt orð sem ætla má að allur þingheimur skilji einum skilningi og gæti afstýrt ótímabærum dauðdaga nýrrar stjórnarskrár. Það er orðið „breyting“. Jafnvel þeir sem sjóaðir eru í þrætubókarlist hljóta að viðurkenna að ekki er erfitt að greina muninn á því að breyta einhverju og að láta það í friði.
Alþingi getur treyst því að verði stjórnarskrárfrumvarp stjórnlagaráðs lagt í hendur þjóðarinnar án tæknibreytinga eða efnisbreytinga til samræmis við fjölbreyttar skoðanir og misjafnan smekk okkar sem nú erum að ljúka okkar kjörtímabili mun þjóðin sjálf og þeir kjörnu fulltrúar sem eftir okkur koma valda því verkefni að slípa og endurbæta stjórnarskrá Íslands samkvæmt þörf hvers tíma – án handleiðslu eða forskriftar okkar sem nú njótum þeirra ábyrgðarmiklu forréttinda að fá að þjóna þjóð okkar sem alþingismenn.
Fyrsti minni hluti telur að málið sé fallið á tíma. Áhrif frumvarpsins eru óásættanlega óljós, nú á kosningavori þegar einungis þrír mánuðir eru eftir af kjörtímabilinu og 23 þingfundadagar eftir af starfstíma Alþingis. Af skriflegum og munnlegum álitum sérfræðinga sem komu fyrir allsherjar- og menntamálanefnd má sjá að áhrif margra greina frumvarpsins og greinargerðarinnar eru mjög óljós og að ekkert mat hefur verið gert á áhrifum frumvarpsins á stjórnskipan landsins og réttindi borgaranna. Færð hafa verið rök fyrir því að sum mannréttindaákvæði þess hafi óljós réttaráhrif svo að eitthvað sé nefnt. 1. minni hluti telur nauðsynlegt að sníða talsverða ágalla af frumvarpinu og miðað við eðli máls mun slíkt taka töluverðan tíma. Það er mat 1. minni hluta að slíkt verkefni sé gerlegt en taki meiri tíma en Alþingi hefur til ráðstöfunar nú. 1. minni hluti telur því að Alþingi eigi nú að freista þess að ná samstöðu um nokkrar mikilvægar framfaragreinar í frumvarpinu og nefnir í því sambandi auðlindaákvæðið og þjóðaratkvæðagreiðsluákvæðin. Með því væri hægt að nýta hluta þeirrar miklu vinnu sem fram hefur farið við undirbúning frumvarpsins. Að mati 1. minni hluta er frekari vinna við frumvarpið í heild, á komandi vikum, drifin áfram af pólitískum ástæðum en ekki af raunsæi. Skynsamlegra væri að nýta þann litla tíma sem eftir er af kjörtímabilinu til að ná samstöðu um nokkrar mikilvægar greinar og vinna það sem eftir stendur á næsta kjörtímabili. 1. minni hluti telur mjög mikilvægt að stjórnmálaflokkarnir freisti þess að leggja höfuðlínur um hvernig skuli halda á málum á komandi kjörtímabili svo að öll undirbúningsvinna við breytingar á stjórnarskránni nýtist sem best.
Hinn 23. nóvember sl. óskaði formaður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar eftir því að fastanefndir Alþingis veittu umsögn sína um þá hluta frumvarps til stjórnarskipunarlaga (þskj. 510) sem falla undir málefnasvið hverrar nefndar. Frestur til að skila umsögn var veittur til 10. desember. Á u.þ.b. tveimur vikum áttu fastanefndir Alþingis að kafa djúpt ofan í efnisatriði frumvarpsins og skila stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd faglegri og rökstuddri umsögn um einstök ákvæði. Allsherjar- og menntamálanefnd fékk 32 greinar frumvarpsins til skoðunar eða um þriðjung frumvarpsins. Ekki þarf að koma á óvart að engin nefndanna skilaði umsögn áður en frestur rann út enda var það öllum ljóst frá upphafi að það væri ekki vinnandi vegur að skila slíkri umsögn svo sæmandi væri. Á það ekki síst við um allsherjar- og menntamálanefnd sem fékk flesta kafla stjórnarskrárinnar til umsagnar.
Nefndin fékk til sín prófessora á sviði stjórnskipunarréttar sem og aðra sérfræðinga en 2. minni hluti bendir á að nokkrir þeirra treystu sér ekki til að skila inn formlegum umsögnum innan þess tímaramma sem nefndin hafði til að fjalla um málið. Margir af þeim koma alla jafna til fundar við nefndina þegar þingnefndir óska þess við umfjöllun hinna ýmsu mála fyrir Alþingi. Að koma ekki til móts við þessa umsagnaraðila með auknu svigrúmi er í hæsta máta undarlegt. Tregða þessara umsagnaraðila til að fjalla um sjálfa stjórnarskrána undirstrikar tímapressuna, lítinn metnað og kjarkleysi af hálfu ríkisstjórnarflokkanna.
Þegar umsögn þessi er rituð er komið fram í seinni hluta janúar en samkvæmt starfsáætlun þingsins er síðasti þingfundadagur 15. mars. En einungis eru 23 þingfundadagar eftir á þessu kjörtímabili. Ljóst er að við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd blasir veruleg tímaþröng sem óhjákvæmilega mun leiða til óvandaðra vinnubragða en það er ekki sæmandi svo alvarlegri lagasetningu sem setning nýrrar stjórnarskrár er, undirstöðu þjóðskipulagsins. Eigi að síður stefnir meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á að afgreiða frumvarp um nýja stjórnarskrá á þessum skamma tíma sem eftir er á þessu þingi. Margar umsagnir bárust og munu þær ekki verða kannaðar til hlítar né tilhlýðilegt tillit tekið til þeirra alvarlegu athugasemda sem þar komu fram. 2. minni hluti telur að málið sé ekki unnið á faglegan hátt eins og nauðsyn ber til og er stjórnarskránni sýndur lítill sómi í þessu ferli. Hversu mikið sem menn reyna að tala upp þetta misheppnaða ferli sem ríkisstjórnin ber alla ábyrgð á, þá dugir það stjórnarskránni og íslensku samfélagi skammt. Staðreyndir tala sínu máli.
Annar minni hluti allsherjar- og menntamálanefndar vill koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. 2. minni hluti vill undirstrika að hann telur nauðsynlegt að gera breytingar á stjórnarskránni. Þær breytingar þurfi að gera með yfirveguðum hætti og í sem mestri sátt. Stjórnarskrá á að vera stjórnarskrá allra en ekki einhvers meiri hluta sem beitir minni hluta valdi.
Mat 2. minni hluta er að stjórnlagaráð hafi farið út fyrir umboð sitt við endurskoðun stjórnarskrárinnar en viðfangsefni stjórnlagaráðs var einskorðað við 3. gr. laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing. 2. minni hluti tekur því undir það sem Björg Thorarensen prófessor sagði á fundi nefndarinnar 4. desember sl. að stjórnlagaráð hefði farið út fyrir umboð sitt með því að umbylta þeim ákvæðum stjórnarskrárinnar sem snúa að mannréttindum. Vill 2. minni hluti árétta sérstaklega að endurskoðun mannréttinda var ekki tiltekin í lögunum né á þjóðfundinum. Fram kemur í skýringum stjórnlagaráðs að ráðið hafi ákveðið að endurskoðun mannréttindakaflans væri eitt meginverkefni þess. Það er mat 2. minni hluta að með þessu hafi stjórnlagaráð gert grundvallarbreytingu á eigin verksviði. 2. minni hluti bendir á að engin undirbúningsgögn lágu fyrir ráðinu um mannréttindaákvæðin önnur en almennar heimildir en lítið mið virðist hafa verið tekið af ríkulegri dómaframkvæmd hér á landi síðustu 10–15 árin. Þessar breytingar á ákvæðunum kippa burt forsendu fyrir þeirra dómaframkvæmd sem mótuð hefur verið á síðustu árum og áratugum en það getur skapað mikið óöryggi fyrir hina ýmsu hópa, sérstaklega fatlaða og öryrkja.
Einnig hefur komið fram hjá sérfræðingum í stjórnskipunarrétti að sum mannréttindaákvæðin séu til þess fallin að ganga gegn markmiðinu um að tryggja betur rétt borgaranna enda sé opnað fyrir víðtækari heimildir til að takmarka mannréttindi en samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Þeir hafa jafnframt bent á að sum hinna nýju mannréttindaákvæða einkennast af málefnum líðandi stundar og tilviljunarkenndu vali. Einnig er vísað til þess að ójafnvægi komi fram í framsetningu og áherslum ákvæða þar sem sum ákvæðin eru of sértæk og of nákvæmlega útfærð í stað þess að fanga kjarna meginreglunnar að baki. Í þessu sambandi bendir 2. minni hluti á sem dæmi að sérstök áhersla virðist vera á rýmkun upplýsingafrelsis og fjölmiðlafrelsis án skyldna en á sama tíma ríkir alger þögn um persónuvernd. Vekur þetta upp óvissu um hvort heimilt verði að ganga nær friðhelgi einkalífs einstaklinga þar sem reynir á söfnun og vinnslu persónuupplýsinga en samkvæmt núverandi skipan. 2. minni hluti áréttar að taka þarf upplýsta ákvörðun um hversu ítarleg ákvæði stjórnarskrárinnar eiga að vera. Nauðsynlegt er að tryggja að ákvæði séu skýr og meta í hverju tilviki fyrir sig hvort um sé að ræða svo mikilvæga grundvallarreglu að nauðsynlegt sé að festa hana í stjórnarskrá.
Annar minni hluti áréttar mikilvægi þess að fram fari mat á áhrifum nýmæla í frumvarpinu, sem og þeirra breytinga sem gerðar eru frá ákvæðum gildandi stjórnarskrár. Á þetta ekki síst við kaflann um mannréttindi. Það er grundvallaratriði að slíkt mat fari fram sérstaklega þegar um er að ræða stjórnskipunarlög, en rík áhersla hefur ætíð verið lögð á að vandað sé til setningar þeirra. Þegar ný stjórnarskrá er sett er nauðsynlegt að stjórnkerfið verði virkt í þeim skilningi að ný stjórnarskrá hefti ekki ákvarðanatöku, hindri ekki að sett verði nauðsynleg lög og að gerðir verði æskilegir þjóðréttarsamningar o.s.frv. 2. minni hluti fer fram á að gert sé heildarmat á áhrifum frumvarpsins, m.a. á efnahags- og atvinnulíf. Í frumvarpinu eru t.d. lagðar til gagngerar breytingar á grunnatriðum í stjórnskipun landsins, svo sem varðandi kosningakerfi og auðlindanýtingu, án þess að nokkurt slíkt mat hafi farið fram, hvorki varðandi áhrif einstakra breytinga eða frumvarpið í heild. 2. minni hluti telur það mikið ábyrgðarleysi ef ekki verður úr þessu bætt. Fram hafa komið andstæðar túlkanir á áhrifum breytinganna, t.d. frá forseta lýðveldisins, einstökum fulltrúum í stjórnlagaráði og sérfræðingum.
Annar minni hluti vísar sérstaklega á það sem fram kemur í skilabréfi sérfræðingahópsins um að það sé grundvallarsjónarmið varðandi gæði lagasetningar að metin séu áhrif tillagna sem fela í sér breytingar: „Dregnir séu fram bæði kostir og hugsanlegar neikvæðar afleiðingar og heildarmat unnið sem leiðir í ljós að samanlagt sé ávinningur af samþykkt tillögu.“ 2. minni hluti bendir í þessu sambandi á að ríkið gæti orðið bótaskylt fyrir að hafa ekki gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að tryggja fullnægjandi vernd gegn mannréttindabrotum. 2. minni hluti vill ítreka þau tilmæli sem fram komu í skilabréfi sérfræðingahópsins að gera verði þá kröfu að markmið breytinganna verði metin vandlega. Vill 2. minni hluti jafnframt í þessu sambandi vísa til þess sem fram hefur komið frá fyrrverandi formanni stjórnlagaráðs og fleiri ráðsmönnum að nauðsynlegt sé að heildarmat fari fram á frumvarpinu áður en það verði samþykkt.
Annar minni hluti bendir á að við meðferð málsins kom fram hörð gagnrýni á greinargerð frumvarpsins en hún samanstendur af skýringum stjórnlagaráðs og viðbótum sérfræðingahópsins. Það er álit 2. minni hluta að texti greinargerðarinnar sé afar óskýr sem leiði af sér að oft sé afar óljóst hver raunveruleg skýring við greinina eigi að vera. Fræðimenn á sviði stjórnskipunarréttar hafa tekið undir þessi sjónarmið og á fundum nefndarinnar með þeim kom skýrt fram að nauðsynlegt væri að endurskrifa greinargerðina frá grunni þar sem hún væri ónothæf sem lögskýringargagn. Bentu sérfræðingarnir á að óskýrleiki greinargerðar gæti orðið til þess að það væri erfiðleikum bundið að leysa úr álitamálum sem upp kynnu að koma eða þá að slíkar úrlausnir yrðu andstætt vilja stjórnarskrárgjafans við setningu ákvæða. 2. minni hluti tekur undir þessi sjónarmið sérfræðinganna og bendir á að þetta eigi ekki síst við þegar orðalagi er breytt en ekki er skýrt með fullnægjandi hætti hvort með því er leitast við að breyta inntaki ákvæðis og/eða efnisreglum.
Annar minni hluti bendir á að í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar eru teknar saman fjölmargar ábendingar og athugasemdir sem meiri hlutinn beinir til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða nánar. Telur 2. minni hluti þessar ábendingar sýna að málið er ófullburða og að löng vegferð er enn fyrir höndum í þessum efnum. 2. minni hluti bendir hér í dæmaskyni á nokkur atriði en áréttar þó að fara þurfi ítarlega yfir allar þær ábendingar og athugasemdir sem meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar bendir á í umsögn sinni, sem og ábendingar þeirra sérfræðinga sem komu fyrir nefndina og skiluðu umsögnum. Fram kemur í 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins að réttur til íslensks ríkisfangs öðlist þeir sem við fæðingu eiga foreldri með íslenskt ríkisfang, eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Jafnframt segir að ríkisborgararéttur verður að öðru leyti veittur samkvæmt lögum. 2. minni hluti bendir á að upp kunna að koma vandamál vegna fjölda þeirra er hljóta ríkisborgararétt ef þessi regla gildir hjá öllum ríkjum og hafa líklega í för með sér verulega aukna veitingu ríkisborgararéttar. Í 7. gr. frumvarpsins er kveðið á um réttinn til lífs. Þar segir að allir hafi meðfæddan rétt til lífs. 2. minni hluti bendir á að hér þurfi að ígrunda betur að hverju sé stefnt, sérstaklega í vandmeðförnum og siðferðilegum spurningum sem tengjast bæði upphafi og endalokum lífs. Skýringarnar við ákvæðið eru til þess fallin að búa til vafa að ófyrirsynju. Má hér benda á réttarstöðu barns og móður viku fyrir fæðingu sem dæmi. Að lokum bendir 2. minni hluti á að fara þarf vel yfir tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að falla frá þeim breytingum sem sérfræðingahópurinn lagði til að gerðar yrðu á tillögum stjórnlagaráðs í 14.–16. gr. frumvarpsins, er fjalla um tjáningar- og upplýsingafrelsi, upplýsingarétt og frjálsa og upplýsta þjóðfélagsumræðu. Tillögurnar í þessum greinum þarfnast ítarlegri greiningar, bæði með tilliti til markmiða og afleiðinga.
Annar minni tekur undir breytingartillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að við frumvarpið bætist ný grein um íslenska tungu. 2. minni hluti vill með því undirstrika mikilvægi íslenskrar tungu sem á í vök að verjast. Styðja þarf við aðgerðir stjórnvalda til að efla hana og varðveita með sérstakri löggjöf eða öðrum aðgerðum.
Annar minni hluti vill að lokum árétta nauðsyn þess að meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sinni ákalli fræðimanna og annarra sérfræðinga við áframhaldandi vinnslu málsins. Skoða þarf ákvæðin sjálfstætt og leggja mat á þær efnislegu athugasemdir sem fram hafa komið við meðferð frumvarpsins, sem og markmið þessara viðamiklu breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu. Það er mat 2. minni hluta að taka beri einstaka þætti frumvarpsins til nánari skoðunar og ná sátt um þá en í ljósi þess hve skammur tími er til stefnu er fráleitt að afgreiða frumvarpið í heild sinni.
Fylgiskjal II.
Nefndin hefur fjallað um málið, sbr. umsagnarbeiðni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar frá 23. nóvember 2012 þar að lútandi. Frumvarpið lagði meiri hluti þeirrar nefndar fram 16. nóvember 2012 og var því vísað til hennar að 1. umræðu lokinni 22. sama mánaðar. Í upphafi var nefndinni veittur frestur til að skila umsögn sinni til 10. desember sl. en með tölvupósti dags. 30. nóvember sl. áréttaði formaður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að fastanefndir sem teldu sig ekki geta veitt stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd umsögn innan tilskilins frests hlytu að taka sér þann tíma sem þörf krefði.
Á fund nefndarinnar komu Gústaf Adolf Skúlason frá Samorku, samtökum orku- og veitufyrirtækja, Arthur Bogason og Örn Pálsson frá Landssambandi smábátaeigenda, Haraldur Benediktsson og Elías Blöndal Guðjónsson frá Bændasamtökum Íslands, Óðinn Sigþórsson og Sigurður Jónsson frá Landssamtökum landeigenda, Friðrik J. Arngrímsson og Friðrik Friðriksson frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Hrafnhildur Stefánsdóttur frá Samtökum atvinnulífsins, Ómar Ragnarsson, Katrín Oddsdóttir, Lýður Árnason, Gísli Tryggvason, Aagot V. Óskarsdóttir, Helgi Áss Grétarsson, Arnór Snæbjörnsson, Friðrik Már Baldursson, Hafsteinn S. Hafsteinsson, Sigurður Líndal, Sigurður Tómas Magnússon, Björg Thorarensen, Magnús Thoroddsen, Tryggvi Gunnarsson, Ragnar Árnason og Birgir Tjörvi Pétursson. Þá bárust nefndinni erindi, minnisblöð og önnur gögn frá Aagot V. Óskarsdóttur, Arnóri Snæbjörnssyni, Björgu Thorarensen, Helga Áss Grétarssyni, Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Landssamtökum landeigenda og Magnúsi Thoroddsen.
Með framlagningu frumvarpsins hefur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd gert tillögu stjórnlagaráðs að sinni. Í meðförum nefndarinnar hafa frumvarpstillögurnar þó tekið nokkrum breytingum til samræmis við athugasemdir og tillögur sérfræðingahóps sem falið var að undirbúa frumvarp til nýrra stjórnarskipunarlaga á grundvelli tillagna stjórnlagaráðs (hér eftir nefndur sérfræðingahópurinn).
Verkefni atvinnuveganefndar.
Í framangreindri umsagnarbeiðni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar kom fram ósk um að nefndin léti í té umsögn um þau ákvæði frumvarpsins sem fjallað væri um í sérstöku minnisblaði sem fylgdi beiðninni. Í minnisblaðinu var þess óskað að nefndin veitti umsögn um 13. gr. um eignarrétt, 25. gr. um atvinnufrelsi og 34. gr. um náttúruauðlindir. Til nánari leiðsagnar setur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fram sex atriði sem hún telur eðlilegt að nefndin kanni en lokar ekki á möguleika hennar til þess að kanna önnur atriði eftir sem því sem þörf krefji.
Málefnasvið nefndarinnar er afmarkað í 3. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis.
Eðli stjórnarskrárákvæða er að þeim er ætlað að gilda lengur en almenn lagaákvæði enda er mun erfiðara að breyta ákvæðum stjórnarskrár en ákvæðum almennra laga. Óhjákvæmilegt er að slík ákvæði innihaldi grundvallarreglur sem eru í eðli sínu sveigjanlegar. Þannig endurspegla ákvæðin þau gildi sem stjórnarskrárgjafinn leggur áherslu á.
Í umsögn þessari er sú leið farin að lýsa sjónarmiðum sem komu fram á fundum nefndarinnar og gögnum sem nefndinni bárust. Þar sem það á við er þeirri könnun sem nefndin gerði lýst stuttlega. Ekki eru settar fram tillögur í einstökum tilvikum heldur verður hér látið nægja að beina því almennt til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að taka til skoðunar þau atriði sem hér koma fram. Þó eru áherslur tveggja nefndarmanna reifaðar sérstaklega.
Álit meiri hlutans er að við frekari vinnslu málsins þurfi vilji stjórnarskrárgjafans að koma skýrt fram. Endanleg afgreiðsla frumvarpsins verður að fela í sér endurspeglun hugmynda stjórnlagaráðs.
Almennt.
Framsetning frumvarpstexta.
Á fundi nefndarinnar kom fram gagnrýni þess efnis að framsetning frumvarpstexta hefði flækst í meðförum stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og sýnilegt væri að með því yrði almennum borgurum gert erfiðara fyrir við lestur stjórnarskrárinnar. Sem dæmi var bent á að í 2. mgr. 34. gr. mætti nú finna skammstafanirnar skv. og mgr. sem ekki hefðu komið fram í frumvarpstillögum stjórnlagaráðs. Var upplýst að stjórnlagaráð hafi haft þá hugsun að leiðarljósi að auðvelda bæri almennum borgurum að átta sig á réttindum sínum við lestur stjórnarskrár.
Í skýringum við frumvarpstillögur stjórnlagaráðs kemur m.a. fram að ráðið hafi lagt áherslu á skýra framsetningu, bæði málfar og uppbyggingu.
Segja má að gagnstæð sjónarmið hafi komið fram í máli gesta á fundi nefndarinnar, látin var í ljós sú skoðun að það væri til bóta að gera breytingar frá tillögum stjórnlagaráðs í nafni aukins skýrleika. Þannig ætti lagatexti að ráða ríkjum í almennum lögum og stjórnarskrá enda ætti ekki að horfa fram hjá því að stjórnarskrá hefði lagagildi og eftir henni væri farið eins og öðrum lögum. Með því að orða texta stjórnarskrár á of almennan hátt kynni að skapast vafi um lögfræðilega merkingu sem aðeins yrði leyst úr fyrir dómstólum.
Skýrleiki ákvæða.
Í umsögn Samorku, samtökum orku- og veitufyrirtækja til nefndarinnar kemur fram að texti nokkurra ákvæða frumvarpsins sé villandi, a.m.k. þegar litið sé til greinargerðar frumvarpsins. Þennan óskýrleika töldu samtökin birtast í því að í textanum kæmu fram hástemmdar hugmyndir.
Í umsögn Bjargar Thorarensen til nefndarinnar vekur hún athygli á að íslenska stjórnarskráin hafi frá upphafi fremur einkennst af nokkuð fastmótuðum réttarreglum en matskenndum stjórnmálalegum yfirlýsingum. Setti hún þar fram þá skoðun sína að þegar stjórnarskrám væri fengið sterkt táknrænt yfirbragð geti það dregið úr lagalegri virkni og um leið aðhaldi hjá þeim sem fara með pólitískt vald. Í því ljósi telur Björg að mikilvægt sé að finna jafnvægi þannig að í stjórnarskrá sé lýst ákveðnum markmiðum en ákvæði hennar séu engu að síður nægilega hnitmiðuð og skýr. Mat Bjargar er að nokkuð skorti á að slíku jafnvægi sé náð með frumvarpinu.
Skýrleiki greinargerðar.
Því sjónarmiði var hreyft á fundi nefndarinnar að lögskýringar í greinargerð frumvarpsins væru góðar en þær væru aftur á móti ekki nægjanlegar til þess að draga úr þeim vafa sem ríkti um inntak tiltekinna ákvæða. Þannig var nokkuð talið vanta upp á til þess að skýringar greinargerðarinnar væru fyllilega nothæfar til þess að átta sig á raunverulegum vilja stjórnarskrárgjafans. Bent var á að þrátt fyrir að texti ákvæða væri vissulega ráðandi við túlkun ákvæða stjórnarskrár þá hefðu skýringar í greinargerð umtalsverða þýðingu.
Að lokum skal hér tekið fram að á fundi nefndarinnar kom fram að skýringar sem fylgdu frumvarpi stjórnlagaráðs hafi verið samdar eftir að stjórnlagaráð lauk störfum. Hafi texti þeirra aldrei verið borinn upp til samþykktar í stjórnlagaráði.
Röð ákvæða.
Í umsögn Bjargar Thorarensen til atvinnuveganefndar er bent á að í II. kafla frumvarpsins hafi gildandi mannréttindaákvæðum verið raðað upp á nýtt. Er það mat hennar að sú röðun hafi haft í för með sér að sum ákvæðanna stæðu ekki lengur í innbyrðis samhengi í frumvarpinu. Þá hefðu ákvæði sem innihalda nýmæli verið staðsett án tillits til efnislegs samhengis. Að mati Bjargar þarf að endurskoða röð frumvarpsgreina þannig að skyldar greinar standi saman og skapi þannig ákveðna efnislega heild. Í kjölfarið nefnir hún nokkur dæmi og telur þar á meðal að finna þurfi greinum um eignarrétt og atvinnufrelsi stað sem hæfi efni þeirra og skapi innbyrðis samhengi.
Frekari greining.
Í skilabréfi sérfræðingahópsins er sú skoðun sett fram að tilefni og markmið breytinga á gildandi stjórnskipan verði að vera skýr og fyrir þurfi að liggja röksemdir um að skynsamlegar leiðir séu farnar í frumvarpinu. Þá bendir hópurinn sérstaklega á að almennt sé ástæða til þess að fara varlega í breytingar á þeim ákvæðum stjórnarskrár er mótast hafa í framkvæmd ef ekki liggi skýrt fyrir hvort slíkar breytingar séu til bóta. Í framhaldinu bendir hópurinn á að ekki hafi farið fram heildstætt og skipulagt mat á áhrifum stjórnarskrártillagnanna í heild.
Við þetta bætist að sérfræðingahópurinn virðist telja að leggja þurfi mat á hvaða breytingar séu nauðsynlegar á almennum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum til þess að fullnægt verði ákvæðum nýrrar stjórnarskrár. Þannig þurfi t.d. að liggja fyrir hvort nægur tími sé framundan til að unnt verði að koma breytingum til framkvæmdar eða hvort þörf kunni að vera á að fresta gildistöku einstakra ákvæða frumvarpsins.
Í umsögn Samtaka atvinnulífsins til nefndarinnar var tekið undir framangreint mat sérfræðingahópsins.
Á fundi nefndarinnar var bent á að heildstætt mat á áhrifum hefði verið unnið vegna undirbúnings leiðingar mannréttindasáttmála Evrópu í íslensk lög. Til þess að sýna fram á hvers konar afleiðingar kunna að verða af skorti á slíku mati voru stuttlega reifuð þau vandamál sem hafa komið upp eftir gildistöku 15. gr. stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnaskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, nr. 97/1995, og virðast vera að koma í ljós enn þann dag í dag.
13. gr. Eignarréttur.
Í 13. gr. frumvarpsins er kveðið á um vernd eignarréttar. Greinin er aðeins ein málsgrein og er hún samhljóða 1. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár. Í greinargerð frumvarpsins er áréttað að ákvæðið er að þessu leyti óbreytt.
Í raun má segja að lítil gagnrýni hafi komið fram á ákvæðið. Helsta gagnrýni á frumvarpsgreinina snýr annars vegar að áhrifum almenns takmörkunarákvæðis 2. mgr. 9. gr. á vernd eignarréttar og hins vegar fjarveru heimildar til takmörkunar á rétti erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtækjum hér á landi.
Auknar takmarkanir eignarréttar?
Á fundi nefndarinnar var athygli vakin á því að í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins felist það nýmæli að skilyrði almennra takmarkana á mannréttindavernd frumvarpsins væru látin ná til eignarréttar. Bent var á að eignarréttarákvæði gildandi stjórnarskrár heimili skerðingu eignarréttar í þágu almannahagsmuna en frumvarpið virtist auka við heimildir til skerðinga. A.m.k. væri vafi uppi um hvort meiningin hafi verið að heimila skerðingu eignar- og atvinnuréttinda í þágu einkaaðila. Til skýringar var vísað til þess að gildandi takmörkunarheimildir eignarréttar leiði af 2. gr. gildandi stjórnarskrár, þ.e. valdheimildum löggjafans, en ekki beinum almannahagsmunum. Með því að bæta vernd réttinda annarra við sem skilyrði skerðingar sé ekki hægt að útiloka að bætt sé við möguleika á að löggjafinn kveði á um heimildir til eignarnáms einkaaðilum til hagsbóta án þess að almenningsþörf sé til staðar.
Eignarrétti fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög.
Á fundi nefndarinnar var gerð athugasemd við að í frumvarpinu væri ekki að finna málsgrein sem samsvaraði 2. mgr. 13. gr. tillagna stjórnlagaráðs. Framangreind málsgrein er svohljóðandi: „Eignarrétti fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög.“ Fram kom að stjórnlagaráð hafi talið texta málsgreinarinnar gera almenningi betur fært að átta sig á stöðu sinni við lestur stjórnarskrárinnar. Þá kom það mat fram að þrátt fyrir að rökstuðningur fyrir fjarveru málsgreinarinnar í greinargerð væri góður og gildur þá fæli hún í sér efnislega breytingu á 13. gr. frumvarpsins, fjarlægt hefði verið það stjórnmálalega viðhorf að eignum fylgir ábyrgð.
Í skýringum stjórnlagaráðs á efni málsgreinarinnar kemur m.a. fram að ráðinu hafi þótt eðlilegt að fram kæmi að margvíslegar takmarkanir á eignarrétti væri að finna í almennum lögum þó þess hafi ekki verið getið í gildandi stjórnarskrá. Í dæmaskyni er vísað til takmarkandi áhrifa ákvæða skipulagslaga, mannvirkjalaga og vatnalaga. Enn fremur er þar vísað til ólögbundinna takmarkana t.d. samkvæmt nábýlisrétti. Þá kemur fram að það sé í samræmi við önnur ákvæði II. kafla frumvarpsins að nefna skyldur í kjölfar réttinda. Að lokum er sérstaklega tekið fram að fyrst og fremst sé um formbreytingu að ræða og áréttingu á gildandi réttarástandi.
Af lestri greinargerðar frumvarpsins má sjá að ákveðið var að taka málsgreinina ekki upp í 13. gr. frumvarpsins í ljósi almenns skerðingarákvæðis 2. mgr. 9. gr. Ekki virðist gert ráð fyrir að í því felist efnisbreytingar frá gildandi rétti enda fylgi eignarrétti ýmsar almennar skyldur og takmarkanir sem séu settar sömu skorður og öðrum mannréttindum og því komi skilyrði 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins til með að gilda um þær. Þá er þar bent á að skort hafi á að tillaga stjórnlagaráðs væri nægilega skýr hvað þetta varðaði auk þess sem vísað er til svigrúms löggjafans til takmarkana á eignarréttindum skv. 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu.
Gestir á fundum nefndarinnar voru ekki sammála um gagnsemi þess að kveða sérstaklega á um að eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög. Margir lýstu því yfir að gott væri að hafa slíkt ákvæði í greininni, ekki vegna beinna réttaráhrifa þess heldur til að árétta samfélagslega hlið eignarréttarins. Hins vegar kom það sjónarmið fram að ákvæðið væri óþarft þar sem efni þess segði sig sjálft og það skapaði ákveðið ójafnvægi þar sem stjórnlagaráð hafi ekki gert ráð fyrir sambærilegum ákvæðum vegna annarra réttinda, t.d. í ljósi skörunar verndar tjáningarfrelsis og friðhelgi einkalífs. Enginn virtist þó halda því fram að skaði hlytist af því.
Brottfall ákvæðis 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár.
Margir gestir nefndarinnar gerðu verulegar athugasemdir við að ekki væri gert ráð fyrir því í frumvarpinu að þar yrði kveðið á um heimild löggjafans til að takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi, eins og kveðið er á um í 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár.
Í greinargerð frumvarpsins er fjarvera framangreinds ákvæðis réttlætt með vísan til vilja stjórnlagaráðs. Samkvæmt skýringum stjórnlagaráðs var ákveðið að fella efni 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár brott þar sem það þótti stangast á við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að. Þar er einnig bent á að það geti alfarið verið í höndum löggjafans að hve miklu leyti heimildir erlendra aðila til fjárfestinga eru takmarkaðar enda hafi ekki verið ætlunin að fella slíka löggjöf úr gildi með breytingunni.
Í minnisblaði Aagotar V. Óskarsdóttur til atvinnuveganefndar kemur m.a. fram að eignarhald á landi og mikilvægum atvinnufyrirtækjum varði á ýmsan hátt samfélagslega hagsmuni hvers ríkis. Þannig séu yfirráð yfir landi mikilvægur þáttur í fullveldi þeirra. Reglur um takmörkun á fjárfestingartækifærum erlendra aðila miði m.a. að því að tryggja að ríkisvaldið hafi með einhverju móti stjórn á viðskiptum með land og yfirsýn yfir eignarhald á því. Vekur Aagot athygli á að af umræðum á Alþingi megi álykta að sammæli hafi ríkt um að takmarkanir á möguleikum útlendinga til að öðlast réttindi yfir fasteignum á Íslandi væru nauðsynlegar til að standa vörð um sjálfstæði eða fullveldi landsins og möguleika Íslendinga til að njóta sjálfir arðs af auðlindum sínum. Að mati Aagotar felur 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár og löggjöf sem grundvallast á henni í sér undantekningu frá jafnræðisreglu þar sem ákvæðið heimilar að gerður sé mismunur á rétti manna eftir þjóðerni eða búsetu. Vekur hún athygli á því að jafnræðisregla frumvarpsins kveði m.a. á um að ekki megi mismuna mönnum eftir búsetu. Telur hún að gildi ákvæðis 2. mgr. 72. gr. felist ekki síst í því að þar sé skýrlega gefið til kynna að þeir hagsmunir sem liggja að baki ákvæðinu séu hlutlæg og málefnaleg rök fyrir því að löggjafinn setji sérstakar reglur um heimildir erlendra aðila til að eiga fasteignarréttindi og hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.
Í umsögn Arnórs Snæbjörnssonar til atvinnuveganefndar kemur það álit fram að nauðsynleg greining á áhrifum brottfalls ákvæðis 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár verði að fara fram áður en frumvarpið verði samþykkt. Telur hann rök stjórnlagaráðs að nokkru byggja á hæpnum eða villandi forsendum, ekki sé stutt rökum að gildandi 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrár stangist á við jafnræðisreglu 65. gr. hennar eða þjóðréttarsamninga sem Ísland á aðild að.
Fyrirvari Þórs Saari um 13. gr.
Þór Saari telur þá breytingu sem sérfræðingahópurinn gerði þegar hann felldi brott 2. mgr. 13. gr. tillagna stjórnlagaráðs jaðra við að vera eðlisbreyting þótt erfitt sé að slá slíku föstu. Telur hann breytinguna a.m.k. skapa það mikinn vafa um inntak frumvarpsgreinarinnar að það réttlæti að efni hennar verði tekið upp í hana, kveðið verði á um að eignarrétti fylgi skyldur svo og takmarkanir í samræmi við lög. Þór telur þann rökstuðning að tekið sé á efni málsgreinarinnar með almennum hætti í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins ekki nægilega sterkan til þess að réttlæta fjarveru málsgreinarinnar enda sé þar ekki minnst einu orði á skyldur heldur aðeins skerðingar og það sé í eðli sínu allt annar hlutur. Þá telur Þór rétt að geta þess að stjórnlagaráðsliðar sem komu fyrir nefndina töldu að fjarvera málsgreinarinnar fæli afdráttarlaust í sér efnisbreytingu á ákvæðinu.
34. gr. Náttúruauðlindir.
Almennar athugasemdir við ákvæðið.
Ljóst er að 34. gr. frumvarpsins er nýmæli enda inniheldur gildandi stjórnarskrá ekkert slíkt ákvæði. Ekki er að sjá að efni þess sé almennt í mótsögn við efni annarra ákvæða utan þess sem þjóðareignarhugtak þess virðist ekki sambærilegt þjóðareignarhugtaki 32. gr. frumvarpsins.
Áréttað var á fundi nefndarinnar að stjórnlagaráð hafi unnið ákvæðið í samstarfi við töluverðan fjölda sérfræðinga og að uppbygging og efni þess, eins og það lítur út í tillögum stjórnlagaráðs, hafi byggst á sátt.
Því sjónarmiði var hreyft að ákvæðið í samspili við 13. gr. frumvarpsins muni skerða verulega eignarhald einstaklinga og fyrirtækja og möguleika þeirra á eignarrétti í framtíðinni. Afleiðing þess yrði minni efnahagsleg hagkvæmni og hagvöxtur til framtíðar litið auk þess sem samkeppnisstaða Íslands muni versna í alþjóðlegu samhengi. Sjónarmið af svipuðum meiði koma fram í umsögn Landssambands íslenskra útvegsmanna til atvinnuveganefndar þar sem segir að ákvæðið muni hafa í för með sér ófyrirséðar afleiðingar fyrir þá sem nýta auðlindirnar og fyrir stjórnvöld sem tapi möguleikum til að ná fram þeim markmiðum og sveigjanleika sem nauðsynlegur kunni að vera þegar að auðlindanýtingu kemur.
Nokkuð var gagnrýnt að greinin tæki í of miklum mæli mið af fiskveiðiauðlindinni og ekki væri tryggt að ákvæðið væri nógu almennt til að eiga fyllilega við um aðrar auðlindir en þær sem nú eru þekktar.
Aðrar ábendingar og athugasemdir voru að meira leyti tæknilegs eðlis. Í umsögn Bjargar Thorarensen til atvinnuveganefndar er samstöðuleysi greinarinnar við aðrar greinar gagnrýnt. Leggur hún til að 32.–36. gr. verði komið fyrir í sjálfstæðum kafla sem helgaður verði umfjöllun um ýmsa almanna- eða þjóðarhagsmuni og þjóðareignir.
Þá er orðalag greinarinnar gagnrýnt í umsögn Landssamtaka landeigenda til nefndarinnar þar sem það sé of yfirdrifið, það feli í sér skrúðmælgi sem ekki sæmi grundvallarreglum stjórnarskrár. Einnig var því sjónarmiði hreyft á fundi nefndarinnar að breytingar á ákvæðinu og skýringum þess, frá því sem var í tillögum stjórnlagaráðs, hafi verið til óþurftar og gerðu ákvæðið óskýrara.
Annmarkar á greinargerð.
Talsverðar athugasemdir voru gerðar við greinargerð frumvarpsins á fundum nefndarinnar. Sú gagnrýni var í flestum tilvikum sett fram í samhengi við ábendingar um mikilvægi þess að í greinargerð frumvarpsins væri tekin skýr afstaða til réttinda sem stofnast hafa yfir auðlindum.
Að mati meiri hlutans má helst fanga kjarna gagnrýninnar á þann hátt að greinargerðin virðist vera nokkuð óhefbundin og m.a. af þeim sökum tapi hún gildi sínu sem lögskýringargagn. Margir virðast a.m.k. hafa lent í verulegum erfiðleikum við að átta sig á inntaki lykilhugtaka frumvarpsgreinarinnar af lestri hennar. Í sumum tilvikum virðist vafinn sem skapast um inntak hugtaka spanna ansi rúmt svið. Meðal einstakra atriða sem bent var á að sköpuðu vafa voru að umfjöllun um sögu afmörkunar þjóðareignarhugtaksins væri ruglandi, slegið væri í og úr með áframhaldandi vernd réttinda, þar væri að finna rangfærslur og villandi umfjöllun um dóma og álit og greinargerðin væri of víðtæk og fjallaði ekki nægilega vel um kjarna hugtaka.
Hætta á ójafnræði við auðlindanýtingu.
Á fundi nefndarinnar var því sjónarmiði hreyft að það tillit sem ætlunin virðist vera að taka til allra þeirra eignarréttinda sem þegar eru til staðar kynni að skapa ákveðið ójafnræði. Þannig var nefnt að sú staða kynni að koma upp að einhverjir muni halda áfram að nýta auðlindir sem þeir hafa þegar öðlast réttindi yfir á grundvelli gerðra nýtingarsamninga á meðan öðrum verður gert að nýta sambærilegar auðlindir á sambærilegan hátt en greiða fyrir það fullt gjald á grundvelli nýrra samninga.
Einkaeignarréttur.
Á fundum nefndarinnar var talsvert rætt um hvort efnislegur merkingarmunur væri á hugtökunum einkaeigu og einkaeignarrétti. Ástæða umræðunnar var sú að í náttúruauðlindaákvæði tillagna stjórnlagaráðs er þjóðareignaryfirlýsing takmörkuð við auðlindir sem ekki eru í einkaeigu en í frumvarpinu er miðað við auðlindir sem ekki eru háðar einkaeignarrétti.
Á fundum nefndarinnar var m.a. bent á að fyrir stjórnlagaráði hafi vakað að haga orðavali á þann hátt að almenningur gæti lesið réttindi sín úr stjórnarskrá. Var sú skoðun sett fram að hugtakið einkaeiga hefði meiri samstöðu með almennum málskilningi heldur en háð einkaeignarrétti.
Á móti má benda á að gagnstæð sjónarmið komu fram fyrir nefndinni. Því var lýst að hugtakið einkaeiga væri of rúmt og þjóðareignarákvæði 34. gr. yrði því rýmra en vilji stjórnlagaráðs gæfi til kynna og það mundi hafa í för með sér eignarnámsáhrif í tilviki tiltekinna eigna sveitarfélaga.
Samkvæmt skýringum lögfræðiorðabókar felur hugtakið einkaeign í sér eign einstaklings eða lögaðila, gagnstætt við opinbera eign. Þá felur hugtakið einkaeignarréttur í sér eignarrétt einstaklinga, félaga o.þ.h., gagnstætt við eignarrétt ríkis og sveitarfélaga þó þannig að stundum er talað um að ríki og sveitarfélög fari með einkaeignarrétt t.d. að fasteignum, öndvert við fullveldisrétt eða einstök afbrigði eignarhalds, svo sem varðandi þjóðlendur. 1 Virðist sá skilningur lagður til grundvallar í frumvarpinu.
Í minnisblaði Aagotar V. Óskarsdóttur til sérfræðingahópsins má sjá að hún hefur talið að til þjóðareignar samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs teldust, auk þeirra eigna sem fengið hafa stöðu einhvers konar þjóðareigna samkvæmt lögum, allar auðlindir sem undirorpnar eru einkaeignarétti ríkisins og annarra opinberra aðila.
Meiri hlutinn fær ekki betur séð en að merkingarmunur hugtakanna í einkaeigu og háð einkaeignarrétti felist í afmörkun á því hver fari með eignarumráð. Nánar tiltekið felst hann í því hvort ætlunin er að greina á milli einstaklinga og lögaðila annars vegar og ríkis og sveitarfélaga hins vegar (í einkaeigu) eða einstaklinga og lögaðila ásamt þeim hluta umráða ríkis og sveitarfélaga sem hefur einkaeignarréttarlegt eðli annars vegar og ríkis og sveitarfélaga án þess hluta umráða þeirra sem hafa einkaeignarréttarlegt eðli hins vegar (háð einkaeignarrétti). Þannig virðist hugtakamunurinn t.d. ekki hafa snertiflöt við eign á atvinnuréttindum nema að því leyti sem umráðin eru í höndum ríkis og sveitarfélaga. Ekki fæst séð að stjórnlagaráð hafi velt slíku mikið fyrir sér.
Hugtakið þjóðareign.
Nokkur umræða átti sér stað á fundum nefndarinnar um gagnsemi og merkingu þjóðareignarhugtaksins.
Í eign þjóðarinnar virðast fyrst og fremst eiga að felast þau einkenni að enginn, hvorki einstaklingur né lögaðili, muni geta fengið hana eða réttindi tengd henni til eignar eða varanlegra afnota og aldrei mun verða heimilt að selja hana eða veðsetja.
Af lestri 1. og 2. mgr. 34. gr. frumvarpsins má sjá að þjóðareignarhugtakinu er ætlað að ná til náttúruauðlinda sem ekki eru háðar einkaeignarrétti, t.d. nytjastofna og auðlinda hafs og hafsbotns, og náttúrugæða, allt að nánari skilyrðum uppfylltum.
Á fundum nefndarinnar kom oftlega fram að hugtakið væri á margan hátt óskýrt og til væru betri og gagnsærri hugtök.
Þannig ber að nefna að nokkrir gesta nefndarinnar töldu hugtakið ríkiseign í betra samræmi við það eignarhald sem lýst væri í ákvæðinu sjálfu og greinargerð frumvarpsins. Töldu þessir aðilar slíka hugtakanotkun gagnsærri auk þess sem hún leysti úr ákveðnum hluta þess óskýrleika sem einkenndi 34. gr. frumvarpsins. Gengu sumir gestanna svo langt að telja hugtakið þjóðareign svo óljóst að það væri ónothæft í lagatexta auk þess sem það væri opið fyrir því að verða notað sem skálkaskjól fyrir frjálslega meðferð valds. Þá var nefnt að mótsögn fælist í því að ræða um eign í ljósi þess að hugtakinu fylgdu ekki helstu eignarréttarheimildir hefðbundinna eigna. 2 Á móti má þó nefna að aðrir töldu að aðeins væri um blæbrigðamun að ræða á þjóðareignarhugtakinu og ríkiseign.
Í umræðum á fundum nefndarinnar var einnig rætt um þjóðareignarskilgreininguna út frá hugtakinu auðlind. Var þar m.a. vísað til þess að í tillögum stjórnlagaráðs hafi komið fram að til auðlinda í þjóðareign skyldu teljast náttúrugæði og dæmi aðeins tekin til nánari skýringar. Aftur á móti virtist áherslan tekin af náttúrugæðahugtakinu í frumvarpinu og látið nægja að byggja á auðlindahugtaki. Kom það sjónarmið fram að þessi breyting kynni að valda vafa um inntak auðlindahugtaks frumvarpsgreinarinnar. Andstæð sjónarmið komu þó fram þar sem bent var á að náttúrugæðahugtakið væri of opið og rúmaði í raun öll gæði sem hefðu tenginguna við náttúruna, m.a. súrefni.
Einnig kom fram nokkur gagnrýni á að skýringar greinargerðar frumvarpsins gerðu mönnum illa kleift að átta sig á inntaki hugtaksins og til hvaða náttúrugæða það tæki. Slík sjónarmið má m.a. finna í umsögnum til nefndarinnar frá Björgu Thorarensen, Landssambandi íslenskra útvegsmanna og lögfræðilegri álitsgerð sem fylgdi þeirri síðastgreindu. Á móti má þó nefna að aðrir töldu hugtakið gott og inntak þess tiltölulega skýrt.
Að mati meiri hlutans er ljóst að afmörkun þjóðareignarhugtaksins er erfitt verkefni. Það á sér m.a. skýringar í því að ekki er nægjanlega leiðbeiningu að finna í greinargerð frumvarpsins. Betur hefði þurft að lýsa sveigjanlegu eðli náttúruauðlinda, e.t.v. taka skýr dæmi af því hvernig tiltekin náttúrufyrirbæri hafi fengið það gildi að þær teljist til auðlinda. Vart þarf að leita langt eftir slíkum dæmum og eflaust er mögulegt að sækja skýringar þeirra m.a. til auðlindahagfræðinnar. Hvort notuð eru hugtökin þjóðareign eða ríkiseign gildir í raun einu svo fremi sem inntak þess hugtaks sem nota á er skýrlega afmarkað.
Utan netlaga.
Af lestri frumvarpsins má sjá að þar hefur verið gerð breyting frá tillögum stjórnlagaráðs með því að kveða á um að til þjóðareignar teljist nytjastofnar og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu utan netlaga.
Á fundi nefndarinnar komu fram athugasemdir við breytinguna en í framhaldinu var spurt hvort möguleikar löggjafans til að færa netlög út með breytingu almennra laga mundu ekki valda rýrnun á þjóðareigninni. Á fundi nefndarinnar komu einnig fram áhyggjur af því að með breytingunni væri verið að byggja undir ákvörðun um að gefa fiskveiðar innan netlaga frjálsar.
Skilningur meiri hlutans er að í raun séu auðlindir innan netlaga háðar einkaeignarrétti. Tilgangur þess að tilgreina netlög sem viðmiðun virðist einkum sá að hnykkja á rétti eigenda sjávarjarða og þeirri staðreynd að ekki hefur verið leyst að fullu úr því hvaða réttindi tilheyra þeim.
Til viðbótar má þó nefna að meiri hlutinn velti fyrir sér þeirri spurningu hvort 34. gr. frumvarpsins muni ná til auðlinda innan netlaga sem væru teknar eignarnámi á grundvelli laga.
Gildissvið fiskveiðistjórnarlaga.
Á fundi nefndarinnar var bent á að gildissvið 34. gr. frumvarpsins er annað en gildissvið gildandi laga um stjórn fiskveiða. Þannig tækju hin síðarnefndu lög til hafsins allt að fjöruborði en frumvarpsgreininni væri aðeins ætlað að ná að netlögum.
Eins og greina má af greinargerð frumvarpsins ríkir ákveðin óvissa um heimildir eigenda sjávarjarða til réttinda innan netlaga. Með því að takmarka 34. gr. frumvarpsins þannig að þjóðareign verði ekki lýst yfir auðlindum innan netlaga virðist hafa verið ákveðið að takmarka gildi nýtingarleyfa þannig að þau nái ekki til auðlindanýtingar innan netlaga. Því munu heimildir til auðlindanýtingar innan netlaga verða í höndum þeirra sem eiga þær fasteignir sem netlögin fylgja. Slíkt mun fyrirsjáanlega ekki koma í veg fyrir að nýtingunni verði stýrt með löggjöf eins og tíðkast hefur hingað til.
Eignir undir yfirborði jarðar.
Í lokamálslið 2. mgr. 34. gr. er kveðið á um að réttur eigenda auðlinda í eignarlöndum takmarkist undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar. Samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs var gert ráð fyrir að slíkur eignarréttur takmarkaðist með lögum miðað við tiltekna dýpt frá yfirborði jarðar.
Á fundum nefndarinnar var lýst nokkrum áhyggjum af þessari breytingu. Í umsögn Samorku, samtaka orku- og veitufyrirtækja, til atvinnuveganefndar er bent á að auðvelt sé að túlka ákvæðið á þann hátt að almenn lagaleg skilgreining á venjulegri hagnýtingu fasteignar fái sett eignarhaldi á auðlindum verulegar skorður. Þó er bent á að skýringar við ákvæðið gefi aðra mynd og að sá vafi sem skapist af þessum sökum bjóði upp á rangtúlkanir og ágreining.
Í umsögn Landssamtaka landeigenda til atvinnuveganefndar er því mótmælt að kveðið verði á um slíkar takmarkanir á réttindum landeigenda í stjórnarskrá og bent á að í raun hafi réttindi þeirra neðan jarðar verið án slíkra takmarkana og því felist eignaupptaka í ákvæðinu.
Í skýringum við ákvæðið í athugasemdum greinargerðar frumvarpsins er vísað til tveggja dóma Hæstaréttar Íslands (Hrd. 644/2006 og 645/2006). Svo virðist sem nokkrir umsagnaraðila hafi sitthvað við umfjöllun um þá að athuga og hún hafi a.m.k. veitt misvísandi leiðbeiningar um inntak ákvæðisins.
Leiðarljós við nýtingu náttúruauðlinda.
Í 3. mgr. 34. gr. frumvarpsins er kveðið á um að við nýtingu náttúruauðlinda í þjóðareign skuli hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.
Því sjónarmiði var hreyft á fundi nefndarinnar að í ákvæðinu væri orðinu almannahagur ofaukið þar sem það bætti engu við hugtakið sjálfbæra þróun. Þá er í umsögn Samorku, samtaka orku- og veitufyrirtækja, bent á að hugtakið sjálfbær þróun eigi sér nokkuð traustan sess í íslenskri orðræðu en byggist á efnislega rangri þýðingu á enska hugtakinu sustainable development. Á fundi nefndarinnar kom fram hvatning til þess að taka hugtakið haldbær þróun upp þess í stað. Þá kemur upp sú athygliverða spurning í umsögn Samtaka atvinnulífsins til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar hvort leiðarljósið muni ekki valda erfiðleikum þegar auðlindir eru í eðli sínu óendurnýjanlegar, svo sem eigi við um olíulindir og aðrar námur.
Í skýringum greinargerðar frumvarpsins er inntaki sjálfbærrar þróunar og almannahagsmuna lýst með vísan til svokallaðrar Brundtland-skýrslu og meginreglna sjálfbærrar þróunar. Í framhaldinu er vísað til umfjöllunar um sjálfbæra þróun í athugasemdum sem fylgja 3. mgr. 33. gr. frumvarpsins og um helstu meginreglur umhverfisréttar, sbr. athugasemdir við 35. gr. Svo segir: „Til þess að nýting náttúruauðlinda verði raunverulega sjálfbær og í þágu núlifandi og komandi kynslóða er nauðsynlegt að almenni löggjafinn útfæri nánar réttindi og skyldur í almennum lögum í samræmi við þá stefnumörkun sem felst í 3. mgr. […]Með almannahag er vísað til þess að þjóðin á auðlindirnar og gerir sem eigandi þeirra tilkall til arðsins af þeim í samræmi við 1. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966, sem Íslendingar hafa undirritað og fullgilt.“
Í athugasemdum við 35. gr. frumvarpsins er að finna ítarlega skýringu á sjálfbærri þróun.
Að áliti meiri hlutans er það e.t.v. rétt að sjálfbær þróun og almannahagsmunir hafa verulega samstöðu. Í rúmum skilningi mætti a.m.k. halda því fram að sjálfbær þróun stefni að almannahag.
Almennt um 4. mgr. 34. gr. frumvarpsins.
Í 4. mgr. 34. gr. frumvarpsins er annars vegar kveðið á um ábyrgð á vernd náttúruauðlinda í þjóðareign og hins vegar heimild og skilmála leyfa til nýtingar þeirra. Nefndin tók aðeins seinni hluta málsgreinarinnar til umfjöllunar.
Almennt var málsgreinin gagnrýnd þar sem hún væri óskýr og þá sérstaklega í ljósi takmarkaðra skýringa í greinargerð frumvarpsins. Þannig var hún bæði talin óskýr hvað inntak varðar og að hvaða leyti henni er ætlað að leggja skyldu á löggjafann til þess að útfæra efni hennar með lögum.
Fullt gjald.
Samkvæmt ákvæði 2. málsl. 4. mgr. 34. gr. ber að innheimta fullt gjald fyrir leyfi til nýtingar eða afnota af auðlind í þjóðareigu. Veruleg gagnrýni kom fram bæði á þessa orðanotkun og þá vísbendingu sem finna mætti um inntak fulls gjalds í greinargerð frumvarpsins. Sneri gagnrýnin einkum að viðmiðum við verð á markaði og viðmiðum við eignarnámsbætur. Þannig óttuðust nokkrir gesta nefndarinnar annars vegar að með áskilnaðinum væri gert ráð fyrir útboðum nýtingarleyfa og hins vegar að gjaldtakan yrði óhófleg.
Í skýringum ákvæðisins í greinargerðarinni er vísað til skýringa sem koma fram með tillögu stjórnlagaráðs. Þar kemur fram að með markaðsverði sé „ átt við […] hæsta gjald sem nokkur er fús að greiða t.d. á markaði eða uppboði eða í samningum við ríkið sem umboðsmann rétts eiganda, þjóðarinnar.“ Þá segir að til hliðsjónar hafi verið litið til eignarréttarákvæðis 72. gr. gildandi stjórnarskrár þar sem segi að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema á grundvelli lagafyrirmæla þegar almenningsþörf krefji og greiða beri fullt verð fyrir. Að auki kemur fram að með fullu verði sé samkvæmt skýringum við 72. gr. gildandi stjórnarskrár átt við verðgildi eignarinnar fyrir eigandann, þ.e. markaðsverð hennar, á þeim tíma sem eignarnám fór fram.
Í umsögn Bjargar Thorarensen til atvinnuveganefndar kemur fram að hún telji vafasamt hvað sé átt við með orðunum fullt gjald og víst sé að sömu sjónarmið geti ekki átt við um það og fullt verð sem bætur fyrir eignarnám samkvæmt eignarréttarákvæði stjórnarskrár. Framangreind sjónarmið má einnig finna í umsögnum margra umsagnaraðila, í skilabréfi sérfræðingahópsins og í greinargerð frumvarpsins.
Á fundi nefndarinnar vöknuðu m.a. spurningar um hvaða áhrif áskilnaður um fullt gjald hefði á gjaldtöku vegna kolefnavinnslu, útblásturkvóta samkvæmt lögum um loftslagsmál og veiðigjöld. Þannig var t.d. rætt hvort hækka þyrfti sérstakt veiðigjald þannig að það næði til 100% auðlindarentu af fiskveiðum.
Afnota- og nýtingarleyfi til hóflegs tíma.
Samkvæmt 2. málsl. 4. mgr. 34. gr. frumvarpsins verður stjórnvöldum heimilað að veita leyfi til afnota og eða hagnýtingar náttúruauðlinda í þjóðareign til tiltekins hóflegs tíma í senn.
Á fundum nefndarinnar kom sú spurning oftlega upp hvað hóflegur tími gæti talist langur. Þá var lýst verulegum áhyggjum af því að þröng afmörkun gerði það að verkum að erfitt yrði að byggja rekstur á leyfum til skamms tíma þar sem slíkt kynni að torvelda fjárfestingar.
Í skýringum ákvæðisins í greinargerð frumvarpsins kemur fram að átt sé við að leyfi til afnota eða hagnýtingar megi ekki veita til mjög langs tíma í senn og Alþingi verði að meta hverju sinni hvað teljist vera hóflegur leyfistími. Ljóst sé að endurskoða þurfi lagaumhverfi ýmissa auðlinda m.t.t. þess, m.a. gildandi raforkulög þar sem ekki sé sérstaklega tekið fram að gefa skuli út virkjunarleyfi til tiltekins tíma.
Að mati meiri hlutans er að finna nokkuð eðlislíka skýringu í greinargerð frumvarpsins þrátt fyrir að hún mætti vera ítarlegri. Helsti vandinn virðist hins vegar vera sá að orðið hóflegt hefur ekki sérstaklega sterka samsvörun við orðin ekki mjög langt almennum málskilningi. Orðsifjaleg merking orðsins hóf vísar þó til þess sem er hæfilega mikið, hófsemi sé gætt, um eitthvað mátulegt sé að ræða. Gagnstæða hugtakið óhóf felur þannig í sér eitthvað sem er of mikið af eða gengur of langt. Ekki verður betur séð en að löggjafanum verði falið mat á því hvað sé eðlilegt í í hverju tilviki fyrir sig.
Áhrif á fiskveiðistjórnarkerfið.
Eins og fram hefur komið byggist hluti gagnrýninnar á greinargerð frumvarpsins á því að samspil hennar við frumvarpsgreinina gefi verulega óljósa mynd af því hvaða áhrif henni er ætlað að hafa á réttindi núverandi handhafa aflaheimilda. Í henni er margítrekað að ekki sé ætlunin að ganga á þegar stofnaðan rétt, m.a. veiðirétt, en þau sjónarmið hafa heyrst að það sé ekki í samræmi við vilja stjórnlagaráðs sem staðfestur hafi verið með þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012.
Af lestri lögfræðilegrar álitsgerðar LEX lögmannsstofu, sem fylgir umsögn Landssambands íslenskra útvegsmanna til atvinnuveganefndar, má sjá að þeir lögfræðingar sem þar starfa hafa lent í verulegum vandræðum við að átta sig á inntaki frumvarpsgreinarinnar. Þannig kemur m.a. fram að í raun og veru sé hægt að draga mismunandi ályktanir af skýringum greinargerðarinnar, ekki sé unnt að útiloka að frumvarpsákvæðið skjóti stoðum undir einhvers konar innköllun aflaheimilda en þrátt fyrir það megi einnig færa ákveðin rök fyrir því að það sé ekki ætlunin. Virðist það enda vera niðurstaða þeirra að það sé vandséð hvernig réttaráhrif ákvæðisins verði önnur og meiri en 1. gr. gildandi laga um stjórn fiskveiða hefur í för með sér en þó sé hugsanlegt að greinin muni hafa víðtæk neikvæð áhrif á réttindi núverandi handhafa aflaheimilda í ljósi þess að þeim verði gert að greiða fullt gjald og fái tímabundinn nýtingarrétt í staðinn.
Fyrirvari Þórs Saari um 34. gr.
Þór Saari leggur til að 34. gr. verði óbreytt frá tillögu stjórnlagaráðs. Ekki hafa komið fram ábendingar um lögfræðilegan ágalla þeirrar greinar heldur virðist umfjöllun og breytingar sérfræðingahópsins þvert á móti fallnar til þess að skapa enn meiri óvissu um inntak hennar.
Þór bendir sérstaklega á að í 1. málsl. 1. mgr. hafi sú breyting verið gerð að í stað hugtaksins einkaeiga er orðasambandið háðar einkaeignarrétti notað og virðist þessi breyting opna á þann möguleika að í nýrri stjórnarskrá verði tiltekin hugsanleg áunnin veiðiréttindi úr sameiginlegum fiskstofnum felld undan þjóðareignarákvæðinu þar sem um áunninn nýtingarrétt sé hugsanlega að ræða þar sem nýtingarréttur getur, eins og kunnugt er, fallið undir skilgreiningu einkaeignarréttar. Með notkun hugtaksins einkaeiga sé hins vegar loku skotið fyrir þann möguleika enda augljóst að aldrei hefur verið gert ráð fyrir því í tillögum stjórnlagaráðs eða núverandi fiskveiðistjórnunarlögum að veiðiheimildir geti verið í einkaeigu. Vísar Þór sérstaklega til umsagnar dr. Níelsar Einarssonar til efnahags- og viðskiptanefndar þar sem velt er upp áhyggjum og rökstuðningi sama efnis.
Þór telur mikilvægt að í nefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar komi fram ítarleg útskýring á tilgangi og ætluðum áhrifum þess ákvæðis sem þjóðin samþykkti með 83% atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012. Þar verði tekinn af allur vafi um að veiðiheimildir í íslenskri lögsögu skuli ekki falla með einhverjum hætti í hendur einkaaðila sem eign þeirra. Slíkt sýnist Þór mögulegt verði orðasambandið háðar einkaeignarrétti notað.
Að mati Þórs er orðalagi stjórnlagaráðs í 2. mgr. greinarinnar varpað fyrir róða og mun flóknara orðalag tekið upp með upptalningu á einstökum auðlindum og atriðum. Slíkt telur hann opna á túlkanir sem geti leitt til þess að greinin nái ekki tilgangi sínum um að náttúruauðlindir skuli almennt vera í þjóðareigu. Sú ábending hafi komið fram að í lokamálslið 2. mgr. gæti verið heppilegra að halda inni ákvæði stjórnlagaráðs sem kvað á um heimild löggjafans til þess að kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar. Sambærileg ábending kom fram varðandi nýtingu til persónulegra nota, orðalagið venjuleg hagnýting fasteignar opnar á að t.d. orkufyrirtæki sem eiga land geti nýtt það að vild. Að mati Þórs er mikilvægt að í þessum lokamálslið 2. mgr. verði notast við orðalag stjórnlagaráðs.
Hvað greinargerð frumvarpsins varðar bendir Þór á að í umfjöllun um 34. gr. um náttúruauðlindir segi endurtekið með breytilegu orðalagi: „Með ákvæðinu er ekki hróflað við þeim eignarréttindum sem þegar kunna að vera fyrir hendi að auðlindum og þeim heimildum eigenda sem slíkum eignarrétti fylgja.“ Og nokkrum línum neðar: „Með ákvæðinu er ekki hróflað við þeim nýtingarleyfum eða óbeinu eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi.“ Og að lokum: „... í samræmi við það sem stjórnlagaráð ætlaðist til, að ekki verði hróflað við þeim eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi og njóta stjórnarskrárverndar“. Þór fær ekki séð að neitt af þessu komi fram í skýringum við auðlindaákvæði tillagna stjórnlagaráðs. Að mati Þórs virðist sérfræðingahópurinn gefa í skyn með þessu að t.d. útvegsmenn kunni að hafa unnið sér inn eignarrétt til fiskveiðiheimilda, þótt það standi skýrum stöfum í fiskveiðistjórnarlögum og í tillögum stjórnlagaráðs, að það hafa þeir einmitt ekki gert. Telur Þór þess hafa verið gætt sérstaklega í skýringum stjórnlagaráðs að gefa ekkert slíkt í skyn.
Sú hugmynd að skýringar sérfræðingahópsins standi við hlið skýringa stjórnlagaráðs er ófær þegar upp er staðið að mati Þórs, ótækt sé að skýringar sérfræðingahópsins við frumvarpið fái þannig að nánast ryðja skýringum stjórnlagaráðs úr vegi. Þór telur að nær væri að Alþingi léti lögfræðinga sína vinna nýja greinargerð, þar sem tilraunum sérfræðingahópsins til efnisbreytinga verði hrundið, enda hafi stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd ekki umboð Alþingis til að gera slíkar breytingar.
Að lokum bendir Þór á að 34. gr. er ætlað að taka á einhverju mesta deilumáli lýðveldistímans, úthlutun aflaheimilda, sem og nýtilkomnum deilum um afnot af öðrum náttúruauðlindum. Orðalag stjórnlagaráðs hafi verið samið með þetta í huga og það samþykkt þar samhljóða. Ætli Alþingi að breyta ákvæðinu frá orðalagi tillagna stjórnlagaráðs sé það algjörlega einboðið að það verði að vera í átt til einföldunar og frekari skýrleika enda komi hugsun stjórnlagaráðs skýrt fram og sú hugsun þurfi að standa framar skýringum sérfræðingahópsins sem virðist hafa verið meira í mun að staglast á að yfirráð yfir auðlindum skuli vera óbreytt frekar en að skýra ákvæðið til samræmis við augljósan vilja stjórnlagaráðs. Í þessu ljósi þarf stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að stíga mjög varlega til jarðar varðandi orðalag ákvæðisins og gæta þess sérstaklega að lögskýringargögn verði eins ítarleg og unnt er til að taka af allan vafa.
25. gr. Atvinnufrelsi.
Segja má að tvenns konar nýmæli felist í atvinnufrelsisákvæði 25. gr. frumvarpsins. Annars vegar er sú takmörkunarheimild sem nú má finna í 2. málsl. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar felld brott en tekin upp almenn takmörkunarheimild í 2. mgr. 9. gr. Hins vegar er efni 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar að töluverðu leyti annað en efni gildandi 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Frumvarpsgreinin er þannig í nokkuð góðu samræmi við samsvarandi ákvæði í tillögum stjórnlagaráðs, að því undanskyldu þó að þar er takmörkunarheimildin efnislega sambærileg þeirri sem kveðið er á um í gildandi stjórnarskrá.
Almennt má segja að fáar athugasemdir hafi komið fram þar sem fundið var að 1. mgr. greinarinnar en óhætt er að fullyrða að margar athugasemdir hafi verið gerðar við 2. mgr. hennar.
Tvær ábendingar komu fram fyrir nefndinni sem varða greinina með almennum hætti. Annars vegar telur Björg Thorarensen, í umsögn sinni til nefndarinnar, uppsetningu II. kafla frumvarpsins ábótavant m.a. þar sem atvinnufrelsisákvæðið sé ekki staðsett meðal ákvæða þannig að innbyrðis samhengi skapist. Þá var því sjónarmiði hreyft að í greinargerð frumvarpsins og skilabréf sérfræðingahópsins vantaði alla umfjöllun um tengsl atvinnufrelsis við eignarrétt, þ.e. rétt manna til að nýta atvinnuréttindi sín. 3
Almenn heimild til að takmarka atvinnufrelsi (2. mgr. 9. gr.).
Á fundi nefndarinnar var gerð athugasemd við að heimild til að takmarka atvinnuréttindi væri ekki að finna í greininni sjálfri eins og stjórnlagaráð hafði gert ráð fyrir. Var sú skoðun látin í ljós að slíkt fyrirkomulag kynni að reynast almennum borgurum hættulegt þar sem með því yrði þeim erfiðara að átta sig á heimilli réttindaskerðingu. Var bent á að þetta fyrirkomulag væri í andstöðu við markmið stjórnlagaráðs um skýra framsetningu m.a. hvað uppbyggingu varðaði.
Í umsögn Bjargar Thorarensen til atvinnuveganefndar kemur það mat fram að efnislega hafi almenna skerðingarheimildin í för með sér að í stað þess að eingöngu megi takmarka atvinnufrelsið í þágu almannahagsmuna samkvæmt gildandi stjórnarskrá bæti 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins við heimild til að takmarka atvinnufrelsi í þágu réttinda annarra og allt mat á breytingunni vanti í greinargerð frumvarpsins. Telur hún jafnframt ekki hægt að útiloka að breytingin auki heimildir til takmarkana á atvinnufrelsi frá því sem nú er.
Þá kom sú ábending fram á fundi nefndarinnar að þar sem almennt skerðingarákvæði 2. mgr. 9. gr. heimilaði m.a. skerðingu á réttindum til að semja um starfskjör og önnur réttindi til vinnu þá skorti umfjöllun í greinargerð um hvaða áhrif ákvæðið hafi á hópa sem almennt hafa ekki samningsrétt, t.d. þá sem heyra undir kjararáð.
Almennt um 2. mgr. 25. gr.
Mikil gagnrýni kom fram á 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins í umsögnum og í máli gesta á fundum nefndarinnar þó segja megi að ekki hafi annað verið að heyra en að flestir hafi talið ákvæðið stefna að eftirsóknarverðu markmiði.
Segja má að meginstef gagnrýninnar hafi beinst að því að af lestri texta málsgreinarinnar og skýringum greinargerðar fáist ekki nægilega skýr mynd af inntaki hennar, ekki liggi ljóst fyrir hvaða efnislega eða sjálfstæða viðbót við gildandi rétt sé að finna í henni. Töldu sumir gestanna verulega þörf fyrir endurskoðun málsgreinarinnar og að betur færi á því að atvinnufrelsisákvæðið yrði óbreytt frá gildandi stjórnarskrá. Að baki gagnrýninni lágu m.a. þau rök að áhrif breytinganna hefðu ekki verið greind, og þá sérstaklega í ljósi þjóðréttarlegra skuldbindinga Íslands með hliðsjón af dómi Hæstaréttar Íslands Hrd. 2002, 3686, en einnig að leiðréttingar á misskilningi stjórnlagaráðs á eðli réttarins til jafnra launa og kjara fyrir sömu eða jafnverðmæt störf sem koma fram í greinargerð frumvarpsins sköpuðu vafa um merkingu ákvæðisins.
Á fundi nefndarinnar kom einnig fram sú ábending að ríkið hafi almennt frjálsar hendur um hvernig það tryggir réttindi og þjóðréttarlegar skuldbindingar enda hafi það hvergi skuldbundið sig til að kveða á um að þau réttindi sem fjallað er um í ákvæðinu í stjórnarskrá. Þá var bent á að þegar samningar Sameinuðu þjóðanna voru fullgiltir af Íslands hálfu hafi verið gerð úttekt á þörf þess að samræma íslenska löggjöf efni þeirra. Niðurstaða þeirrar könnunar hafi leitt í ljós að ekki hafi verið tilefni til þess á þeim tíma. Í framhaldinu kom fram hvatning til þess að greina áhrif ákvæðisins og þýðingu þess fyrir löggjafarstarf og fjárhagslegt umhverfi atvinnulífsins áður en því væri fengið lagagildi.
Gagnrýni Samtaka atvinnulífsins.
Óhætt er að fullyrða að mikil óánægja einkenni umfjöllun Samtaka atvinnulífsins um 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins.
Í umsögn samtakanna til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, sem vísað var til á fundi nefndarinnar, kemur það álit fram að málsgreinin feli í sér tillögu um festingu gildishlaðinna viðmiða úr alþjóðasamþykktum í stjórnarskipunarlög án þess að fyrir liggi hvaða mælikvarða eigi að leggja til grundvallar. Þá sé sú skýring gefin í greinargerð að um sé að ræða sambærilegan rétt og samkvæmt gildandi atvinnufrelsisákvæði órökstudd og vandskilin í ljósi þeirrar undirstrikunar að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og að kveða skuli á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða í lögum. Telja samtökin ákvæðið og skýringar með því misvísandi, þar sé gefið til kynna að í málsgreininni felist skylda til að kveða á um lágmarkslaun í lögum og að slíkt feli í sér grundvallar breytingu á fyrirkomulagi kjarasamninga á Íslandi. Slíkan vilja telja þau ekki hægt að finna í skýringum með tillögum stjórnlagaráðs. Framangreindan vafa telja samtökin verða þess valdandi að upp vakni spurningar um hvort málsgreininni sé ætlað að skerða réttinn til frjálsra kjarasamninga. Telja þau hættu á að dómstólum verði falið að skera úr um ágreiningsefni tengd ákvæðinu enda verði ófært að búa við réttaróvissu um launaákvarðanir í kjarasamningum, óvissu um lögbundið samningsumboð stéttarfélaga og vinnuveitenda. Í framhaldinu leggja samtökin til breytingar á 25. gr. frumvarpsins sem fela í sér að 75. gr. gildandi stjórnarkskrár yrði tekin óbreytt upp í frumvarpið.
Mannsæmandi vinnuskilyrði.
Í 1. málsl. 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins kemur það nýmæli fram að í lögum skuli kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma. Almennt kom fram nokkur gagnrýni á þetta ákvæði á fundum nefndarinnar og var orðasambandið mannsæmandi vinnuskilyrði oft gagnrýnt vegna óskýrleika í sama mund og áskilnaður 2. málsl. 2. mgr. um rétt til sanngjarnra launa.
Í greinargerð frumvarpsins kemur m.a. fram að með dæmatalningu ákvæðisins sé komið til móts við sjónarmið um að hlúa beri að fjölskyldulífi landsmanna en einnig felist t.d. réttur til öruggra og heilsusamlegra vinnuskilyrða í ákvæðinu.
Á fundi nefndarinnar kom sú ábending fram að þar sem um lagaáskilnaðarreglu væri að ræða þá mætti velta fyrir sér hvort hún mundi sæta sambærilegri skýringu og 76. gr. gildandi stjórnarskrá gerði í dómi Hæstaréttar Íslands frá 19. desember 2000, svokölluðum öryrkjabandalagsdómi (Hrd. 125/2000). Í því ljósi sköpuðust líkur á því að bótaréttur ríkisins myndaðist ef ekki væri rétt staðið að lagasetningu á grundvelli ákvæðisins. Af þeim sökum væri sérstaklega mikilvægt að fyrir lægi greining á ákvæðinu og mögulegum áhrifum þess.
Sanngjörn laun.
Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins skal öllum tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Réttur til sanngjarnra launa er nýmæli. Eins og áður hefur komið fram var nýmælið gagnrýnt oftlega.
Í skýringum kemur fram að í því felist einkum bann við mismunun og krafa um að lágmarkslaun dugi til sómasamlegrar lífsafkomu. Vísað er til þess að lágmarksviðmið sómasamlegrar lífsafkomu séu sambærileg við lágmarksviðmið réttarins til lífsviðurværis í 22. gr. frumvarpsins ásamt því sem fjallað er um réttinn til jafnra launa fyrir jafnverðmæt og sambærileg störf og m.a. vísað til þjóðréttarskuldbindinga sem hann varða.
Við lestur skýringa við 22. gr. frumvarpsins er helstu vísbendingar um launaleg viðmið að finna í umfjöllun um orðasambandið viðunandi lífsafkoma skv. 11. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Er þar vísað til þess að það ákvæði hafi verið skýrt svo að það nái til aðgangs einstaklinga að nægjanlegu magni af vatni, fæðu, fatnaði, húsaskjóli og fullnægjandi heilsuvernd þegar hennar væri þörf. Auk þess væri ætlast til þess að öllum væri tryggður réttur til að geta tekið fullan þátt í samfélaginu án smánar eða verulegra hindrana. Þá er rætt um möguleika manna á að lifa yfir fátæktarmörkum sem viðurkennd séu í viðkomandi landi. Einnig kemur þar fram að samkvæmt viðmiðum Alþjóðabankans þurfi einstaklingar að hafa nægjanlega fjármuni til þess að greiða fyrir fullnægjandi magn af fæðu og aðrar nauðsynjar og til þess að eiga möguleika á að taka fullan þátt í því samfélagi sem þeir búa í.
Á fundi nefndarinnar kom fram að stjórnlagaráð hafi í vinnu sinni m.a. litið til þess að dómstólar hefðu í gegnum tíðina fengist við að afmarka inntak matskenndra svigrúmsákvæða laga. Þá hefði við mótun ákvæðisins verið litið til starfa félagsdóms.
Verulegar athugasemdir voru gerðar við ákvæðið á fundum nefndarinnar. Virtust margir gesta eiga í erfiðleikum með að átta sig á inntaki þess. Voru a.m.k. flestir sammála um að ákvæðið væri haldið annmörkum og þá sérstaklega þegar litið væri til skýringa í greinargerð. Var m.a. bent á að leiðréttingar sérfræðingahópsins á skilningi stjórnlagaráðs á jafnlaunaréttinum virkuðu ruglandi og óljóst væri hvort ákvæðinu væri ætluð sjálfstæð þýðing þannig að það yrði á ábyrgð ríkisins að bæta mönnum upp ef laun þeirra teldust ekki sanngjörn. Í ljósi takmarkaðra skýringa ákvæðisins settu gestir nefndarinnar upp ýmis dæmi byggð á sjónarmiðum um reynslu, virkni vinnumarkaðar, efnahag þjóðarinnar o.fl. Virtist nefndinni mörg þeirra benda til þess að orðin sanngjörn og mannsæmandi gæfu ákvæðum 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins verulega óljóst inntak sem dómstólar þyrftu svo að skýra.
9. gr. Vernd mannréttinda og heimilar takmarkanir.
Almenn takmörkunarheimild 2. mgr.
Á fundum nefndarinnar kom það sjónarmið fram að almennt skerðingarákvæði 2. mgr. 9. gr. kynni mögulega að valda því að merkingarmunur skapaðist miðað við ákvæði gildandi stjórnarskrár þrátt fyrir að skýringar í greinargerð frumvarpsins bentu til þess að svo ætti ekki að verða. Þá var vakin athygli á því að almenna ákvæðið mundi gilda um eignarréttarákvæði 13. gr. frumvarpsins þrátt fyrir að sérstök skerðingarheimild væri þegar fólgin í þeirri grein og þegar væri viðurkennd óskráð heimild til skerðingar á grundvelli laga. Að auki var efast um nytsemi þess að sameina allar takmörkunarheimildirnar í eina grein. Í umsögn Bjargar Thorarensen til nefndarinnar leggur hún til að almenna takmörkunarheimildin verði færð þannig að hún standi ekki mitt á meðal ákvæða um efnisleg réttindi.
Auknar takmarkanir mannréttinda?
Í umsögn Samtaka atvinnulífsins kemur m.a. fram að þau telja ósamræmis gæta í skýringum greinargerðar frumvarpsins, af samhengi ákvæðisins og skýringa greinargerðar og skýringum einstakra ákvæða leiði að takmörkunarheimild 2. mgr. 9. gr. sé í raun ætlað þrengra gildissvið en gefið sé til kynna í skýringum einstakra ákvæða II. kafla frumvarpsins. Telja samtökin að í skýringum greinargerðar frumvarpsins sé vikið frá viðurkenndum túlkunarreglum án rökstuðnings og án þess að það eigi sér stoð í orðum ákvæðisins.
Á fundi nefndarinnar var bent á að eignarréttarákvæði gildandi stjórnarskrár heimilaði skerðingu eignarréttar í þágu almannahagsmuna og að slíkt hið sama ætti við um gildandi atvinnufrelsisákvæði að breyttu breytanda. Þá var vakin athygli á því að aukið væri við undanþáguheimildina með því að í henni væri kveðið á um heimild til skerðingar til verndar réttindum annarra. Af þessari breytingu stafaði ákveðinn vafi um hvort ætlunin hafi verið að heimila skerðingu eignar- og atvinnuréttinda í þágu einkaaðila.
Þá var bent á að sú leið sem farin er með 2. mgr. 9. gr. hafi verið rædd í stjórnlagaráði en þar hafi verið tekin ákvörðun um að fara hana ekki og halda takmörkunarheimildum mannréttindaákvæðanna inni í hverju ákvæði fyrir sig. Kom það sjónarmið fram að röksemdir fyrir niðurfellingu 2. mgr. 13. gr. frumvarpstillagna stjórnlagaráðs, þar sem kveðið var á um að eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög, væru ekki í fullu samræmi við gildandi rétt. Þannig var vísað til þess að slíkar takmarkanir eignarréttar leiddu nú af 2. gr. gildandi stjórnarskrár, þ.e. valdheimildum löggjafans, en ekki beinum almannahagsmunum eða réttindum annarra. Í þessu ljósi mætti telja að um viðbótartakmörkunarheimild væri að ræða, t.d. væri ekki hægt að útiloka að hún fæli í sér opnun á eignarnámi einkaaðilum til hagsbóta án þess að almenningsþörf krefði. Þó var ítrekað að verulegur vafi væri uppi um hvernig bæri að skýra ákvæðið, skýringar frumvarpsins væru ekki nægilega glöggar, ekki væri nægilega gerð grein fyrir þeirri þýðingu sem breytingunni væri ætluð.
Kjarni réttinda.
Í 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins er kveðið á um að við takmörkun mannréttinda skuli gæta meðalhófs og þess að með henni sé ekki vegið að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir.
Á fundi nefndarinnar kom fram að sú nálgun að ekki mætti vega að kjarna réttinda fæli í sér hugtakanotkun sem væri óþekkt í íslenskri lögfræði. Var því sjónarmiði hreyft að vísbendingar skorti um hvar finna mætti takmörk réttindaskerðinga út frá kjarna þeirra og því gæti mat á skerðingu orðið æði vandasamt. Þá var lýst áhyggjum af því að óvissan sem skapaðist vegna þessa mundi leiða til þess að dómstólum yrði í of ríku mæli falið að skýra inntak hugtaksins kjarni. Þá kom það álit fram að í ljósi virkni íslenskra dómstóla við skýringu á réttindum borgaranna væri rétt af Alþingi að koma vilja stjórnarskrárgjafans á framfæri á skýrari hátt og minnka þannig líkurnar á því að misræmi myndaðist á milli þess markmiðs sem liggur að baki hugtakanotkuninni og túlkunar dómstóla.
Samræmist lýðræðishefðum.
Annað þeirra meginskilyrða sem tilgreind eru fyrir heimilli skerðingu mannréttinda samkvæmt 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins er að takmörkunin samræmist lýðræðishefðum.
Á fundi nefndarinnar kom það álit fram að erfitt væri að átta sig á hvernig túlka bæri orðalag skilyrðisins. Var bent að samkvæmt gildandi rétti hafi slíkt skilyrði ekki þurft að vera uppfyllt til skerðingar eignarréttar og efni þess væri ekki að finna í ákvæði 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu. Var því sjónarmiði haldið á lofti að rétt væri að orða skilyrðið svo að takmörkunin yrði að teljast nauðsynleg í lýðræðislegu þjóðfélagi.
Af lestri greinargerðar frumvarpsins að dæma hefur skilyrðið um samræmi við lýðræðishefðir töluverða samsvörun við skilyrði nokkurra ákvæða mannréttindasáttmála Evrópu um að takmörkun þurfi að vera nauðsynleg í lýðræðislegu þjóðfélagi. 4
Fyrirvari Sigurðar Inga Jóhannssonar.
Mat Sigurðar Inga er að lýsingar umsagnarinnar á því sem fram kom í máli gesta nefndarinnar og skriflegum gögnum séu raunsannar.
Sigurður Ingi telur ekki þörf á að rekja ítarlega vinnubrögð og aðferðir stjórnarflokkanna við breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins enda þekki flestir þá sorglegu sögu. Sigurður Ingi telur stjórnarskrána vera grundvallargagn íslenskrar löggjafar og af þeim sökum sé óásættanlegt að henni verði breytt til þess eins að breyta henni. Þannig telur hann að skynsamlegra hefði verið að fara þá leið að lagfæra þá þætti gildandi stjórnarskrár sem mest þurfa á lagfæringum að halda, líkt og gefið er til kynna í skýrslu stjórnlaganefndar, vanda verkið og framkvæma það í sem mestri sátt. Sigurður Ingi telur frumvarpið minna á óskalista, útvöldum hópi einstaklinga hafi verið heimilað að koma áherslum sínum á framfæri í frumvarpsformi. Telur hann að flutningsmönnum frumvarpsins hafi ekki tekist betur til en svo að frumvarpið hafi sætt alvarlegri gagnrýni af hálfu helstu sérfræðinga í málefnum stjórnskipunar. Þá bendir Sigurður Ingi á að um tvö ár séu liðin frá því að vinna stjórnlagaráðs hófst en að á þeim tíma hafi ríkisstjórnarflokkarnir aldrei sýnt áhuga á að ná samkomulagi eða sátt um hvernig vinnuferli frumvarpsins á Alþingi skyldi hagað og því síður verið tilbúnir til umræðu um gæði innihaldsins.
Að loknum fundum nefndarinnar, þar sem gestir komu í heimsókn og fjallað var um þau skriflegu gögn sem nefndinni bárust, er það mat Sigurðar að tillögur stjórnlagaráðs séu gallaðar. Telur hann að þar gæti töluverðs innra ósamræmis auk þess sem tillögurnar séu yfirleitt svo óskýrar að í ljósi þeirra og skýringa við þær hafi skapast umtalsvert tilefni túlkunarvafa. Óbreyttar verði þær því grundvöllur langvinnra deilna sem aðeins verði hægt að leysa fyrir dómstólum. Þannig telur hann að í ljós hafi komið að greinargerð frumvarpsins sé fullkomlega óbrúkleg sem lögskýringargagn. Sem nærtækt dæmi vísar Sigurður til 11 blaðsíðna skýringa við 34. gr. frumvarpsins sem fela að stórum hluta í sér umfjöllun um forsögu frumvarpsákvæðisins án þess að hún leiði til þess að inntak ákvæðisins skýrist svo nokkru nemi. Bendir Sigurður á að margir fræðimenn hafi beinlínis talið nauðsynlegt að semja nýjar skýringar við frumvarpsgreinina þar sem aðeins verði stefnt að skýringu inntaks og tilgangs ákvæðisins en allt tipl í kringum hugarflug stjórnlagaráðs yrði látið liggja milli hluta.
Eins og fram hefur komið telur Sigurður óþarft að fjalla ítarlega um athugasemdirnar. Þó telur hann ástæðu til að ítreka eftirfarandi:
Sigurður vekur athygli á því nýmæli sem felst í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Vegna hennar séu heimildir til takmörkunar mannréttinda að mestu fjarverandi í mannréttindaákvæðum frumvarpsins en þess í stað gert ráð fyrir staðlaðri, almennri takmörkunarheimild. Að mati Sigurðar komu í ljós alvarlegir annmarkar á þessu fyrirkomulagi á fundum nefndarinnar. Þannig töldu nokkrir merkir fræðimenn ákveðnar líkur á að með því væri aukið við heimildir löggjafans til þess að takmarka mannréttindi frá því sem er samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Var sérstaklega bent á þá viðbót sem felst í þeirri ráðagerð að heimila takmarkanir til verndar réttindum annarra. Slíkur vafi virðist a.m.k. uppi í tilfellum eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða frumvarpsins. Að mati Sigurðar er þessi annmarki svo stór að hann ætti einn og sér að leiða til þess að gerð yrði sérstök úttekt á áhrifum frumvarpsgreinarinnar á þau ákvæði II. kafla frumvarpsins sem hún nær til.
Sigurður telur að í stað 13. gr. um eignarrétt eigi 72. gr. gildandi stjórnarskrár að standa algerlega óbreytt. Bendir hann á að allir gestir nefndarinnar, þar á meðal stjórnlagaráðsliðar, hafi talið að með því móti yrði sá grundvöllur treystur sem heimilar nauðsynlegar skorður gegn uppkaupum á fasteignaréttindum af hálfu erlendra aðila.
Hvað 25. gr. frumvarpsins um atvinnufrelsi varðar bendir Sigurður á að gestir nefndarinnar hafi verið sammála um að hún innihéldi of gildishlaðin og óskýr hugtök. Þannig vísar Sigurður til hugtakanna „mannsæmandi vinnuskilyrði“ og „sanngjörn laun“ sem hann telur líkleg til að skapa grundvöll falskra væntinga og því sé hætta á að inntak þeirra verði aðeins ákvarðað með aðstoð dómstóla. Mat Sigurðar er að óbreytt 75. gr. gildandi stjórnarskrár muni þjóna hlutverkinu betur.
Sigurður telur þörf á að taka náttúruauðlindaákvæði 34. gr. frumvarpsins til endurskoðunar. Þannig þurfi texti þess almennt að vera einfaldari og skýrari. Þar að auki telur hann raunverulega þörf á því að endurskrifa 4. mgr. frumvarpsgreinarinnar enda sé hún í raun algjörlega ónothæf. Þannig bendir hann á þann vafa sem ríkir um inntak orðasambandsins fullt gjald sem virðist vísa til aðferða við eignarnám í skýringum greinargerðar. Telur hann greinina óskiljanlega að þessu leyti, eðli hefðbundinna eignarumráða sé ólíkt eðli nýtingarleyfa samkvæmt frumvarpinu. Sem dæmi bendir Sigurður á að gestir hafi talið orðanotkunina geta leitt til þess að gildandi löggjöf um skattlagningu á kolvetnisvinnslu stangist á við ákvæðið enda sé þar kveðið á um að 45% skatthlutfall sérstaks kolvetnisskatts. Hafi mat gestanna verið að gjaldhlutfallið yrði að verða 100% skattskyldra tekna. Að mati Sigurðar er rétt að breyta orðanotkun frumvarpsgreinarinnar, ræða um sanngjarnt gjald. Þá telur hann nauðsynlegt að endursemja greinargerð frumvarpsins með það að markmiði að skerpa á inntaki og tilgangslýsingu svo hún verði haldbært lögskýringargagn. Það telur Sigurður aðeins á færi færustu sérfræðinga. Að þessum skilyrðum uppfylltum telur hann raunverulega ekkert því til fyrirstöðu að náttúruauðlindaákvæðið fái framgang.
Að lokum tekur Sigurður fram að heildaráhrif frumvarpsins séu afar óljós. Það sé afar slæmt nú á kosningavori þegar einungis þrír mánuðir eru eftir af kjörtímabilinu og fáir dagar eftir af starfstíma Alþingis. Af skriflegum og munnlegum álitum sérfræðinga sem komu fyrir nefndina telur Sigurður óhætt að telja líkur á að áhrif margra greina frumvarpsins verði óásættanleg. Orsök þess sé að finna í því að mat á áhrifum á stjórnskipan og réttindi borgaranna hafi ekki verð gert samhliða málsmeðferðinni á Alþingi, til að mynda liggi ekki enn ljóst fyrir hvaða lögum og stjórnvaldsfyrirmælum þurfi að breyta í ljósi nýrra ákvæða stjórnarskrár og því síður hvaða lög þurfi að setja. Á þetta bendir sérfræðingahópurinn sérstaklega.
Mat Sigurðar er að Alþingi eigi á þessum tímapunkti að freista þess að ná samstöðu um nokkrar greinar frumvarpsins, t.d. ákvæði um náttúruauðlindir og þjóðaratkvæðagreiðslur. Telur hann að sú leið geri Alþingi fært að nýta a.m.k. hluta þeirrar miklu og kostnaðarsömu vinnu sem undirbúningur frumvarpsins hefur kallað á. Skoðun Sigurðar er heildarendurskoðun frumvarpsins kalli á of mikla vinnu miðað við þann tíma sem eftir er. Hingað til hafi markmiðið um heildarendurskoðun verið drifið áfram af pólitískum ástæðum en ekki af raunsæi. Þannig er það álit Sigurðar að skynsamlegra væri að nýta þann litla tíma sem eftir er af kjörtímabilinu í að ná samstöðu um mikilvægar greinar og halda vinnunni síðan áfram á nýju kjörtímabili. Áréttar hann þá skoðun sína að stjórnarskrá eigi ekki að breyta til þess eins að tryggja framgang pólitískra markmiða afmarkaðs hóps, heldur eingöngu til að bæta, skýra og tryggja réttindi borgaranna.
Fylgiskjal III.
Með bréfi formanns stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, Valgerðar Bjarnadóttur, frá 23. nóvember sl. sem efnahags- og viðskiptanefnd barst samdægurs var þess farið á leit að síðarnefnda nefndin léti uppi álit sitt á 13. gr. (eignarréttur) og 71. gr. (skattar) frumvarps til stjórnarskipunarlaga, 415. mál, og tæki þar meðal annars til skoðunar eftirtalin atriði:
– Er um breytingu að ræða frá gildandi stjórnarskrá?
– Er um nýmæli að ræða?
– Er efni í skilabréfi sérfræðihóps sem nefndin þarf að kanna eða taka afstöðu til?
– Eru ákvæði nógu skýr og eru skýringar í greinargerð nógu skýrar?
– Efnislegar athugasemdir varðandi framangreind atriði og efni ákvæða?
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Gísla Tryggvason, talsmann neytenda og fulltrúa í stjórnlagaráði, Níels Einarsson, forstöðumann stofnunar Vilhjálms Stefánssonar, Magnús Thoroddsen fyrrv. hæstaréttarlögmann og hæstaréttardómara, Sigurð Líndal, lagaprófessor á Bifröst, Margréti Steinarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Oddnýju Mjöll Arnardóttur, prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík og fulltrúa í sérfræðingahópi um lagatæknilega skoðun á tillögum stjórnlagaráðs, Tryggva Gunnarsson, umboðsmann Alþingis, Eirík Svavarsson, hrl. og félaga í Indefence-hópnum, og Frosta Sigurjónsson, félaga í Advice-hópnum og Heimssýn.
Við upphaf umfjöllunar varð nefndarmönnum ljóst að framangreind ákvæði frumvarpsins standa í efnislegum tengslum við ýmis önnur ákvæði þess. Þar af má nefna 9. gr. frumvarpsins (vernd mannréttinda), 34. gr. (náttúruauðlindir) og 67. gr. (þjóðaratkvæðagreiðslur). Nefndarmenn voru einnig upplýstir um að fordæmi dómstóla gæfu tilefni til að ætla að stjórnarskráin væri almennt virk í samskiptum borgaranna við ríkisvaldið. Þess vegna þyrfti að haga framsetningu ákvæða hennar með eins skýrum hætti og framast er unnt frá sjónarhorni borgaranna og þeirra sem í hlut kemur að beita ákvæðunum. Enn fremur væri ástæða til þess að huga vel að áhrifum fyrirhugaðra breytinga og gæta þess að ekki yrði dregið úr réttarvernd gildandi stjórnarskrár nema til þess stæði augljós vilji stjórnarskrárgjafans. Nokkrar áhyggjur komu fram af því að erfitt væri að henda reiður á þeim vilja þar sem ýmist er í athugasemdum frumvarpsins vísað til tillagna stjórnlagaráðs og hins vegar vinnu sérfræðingahópsins um lagatæknilega skoðun þeirra tillagna.
Athygli skal enn fremur vakin á því að eftirfarandi umfjöllun er sniðin að umræðu sem fram fór í nefndinni og þeim sjónarmiðum sem þar var haldið fram á meðal nefndarmanna og viðmælenda þeirra. Ekki verður haldið til haga fjölmörgum málefnalegum sjónarmiðum öðrum sem fram hafa komið við vinnslu frumvarpsins.
1. Eignarréttur (13. gr. og 9. gr. frumvarpsins).
72. gr. stjórnarskrárinnar er svohljóðandi:
„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.“
13. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.“
Tillaga stjórnlagaráðs var svohljóðandi:
„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
Eignarrétti fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög.“
1.1. Samanburður ákvæða.
Af samanburði framangreindra ákvæða má ráða að fyrri málsgrein gildandi stjórnarskrárákvæðis er samhljóða 13. gr. frumvarpsins. Frumvarpsgreinin gerir aftur á móti ekki ráð fyrir þeirri reglu sem fram kemur í síðari málsgrein stjórnarskrárákvæðisins að „með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi“. Stjórnlagaráð virðist hafa lagt til grundvallar að reglan væri ekki í samræmi við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að (sjá Skýrslu forsætisnefndar um tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands frá 140. löggjafarþingi, þskj. 3, 3. mál, bls. 55).
Tillaga stjórnlagaráðs gerði jafnframt ráð fyrir að frumvarpsgreinin kvæði á um að „eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög“. Að ráði sérfræðingahópsins um lagatæknilega skoðun á tillögum stjórnlagaráðs var þessi tillaga ráðsins ekki tekin upp í frumvarpið heldur er þar lagt til almennt ákvæði um skilyrði heimilla takmarkana á mannréttindum (sjá 2. mgr. 9. gr.). Fram kemur að stjórnlagaráð hafi við umfjöllun sína hafnað þessu ákvæði af ótta við að það opnaði almennt um of möguleikann á skerðingu mannréttinda.
9. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Stjórnvöldum ber ætíð að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra.
Mannréttindi tryggð með stjórnarskrá þessari má því aðeins skerða að það sé gert með lagaheimild í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Gæta skal meðalhófs og þess að ekki sé með takmörkuninni vegið að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir. Réttindi skv. 7. gr., 1. málsl. 8. gr., 27. gr., 2. og 3. mgr. 28. gr., 29. gr. og 30. gr. má þó aldrei skerða á grundvelli þessa ákvæðis.“
Sérfræðingahópurinn taldi að réttarvernd 2. mgr. 9. gr. væri skýrari en umrædd tillaga ráðsins og í betra samræmi við kröfur sem leiða má af mannréttindasáttmála Evrópu og gildandi stjórnarskrá. Skilyrði heimilla takmarkana koma fram í tilvísun ákvæðisins til sérstakrar lagaheimildar, almannahagsmuna, réttinda annarra, lýðræðishefða og meðalhófs. Sérfræðingarnir töldu með hliðsjón af þessum skilyrðum að tillaga ráðsins um að „eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög“ bætti engu við réttarvernd ákvæðisins og lögðu til að orðalagið yrði ekki tekið upp í frumvarpið.
1.2. Er um breytingu að ræða frá gildandi stjórnarskrá?
Hvað varðar spurninguna um hvort 13. gr., lesin saman við 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins, feli í sér efnisbreytingar frá gildandi rétti koma fram nokkuð misvísandi upplýsingar í athugasemdum frumvarpsins og enn fremur í máli gesta sem komið hafa á fund nefndarinnar. Sérfræðingahópurinn lagði þann skilning í tillögu stjórnlagaráðs að henni væri ekki ætlað að hafa áhrif á inntak eignarréttarins sem ætti sér djúpar rætur í íslenskum stjórnskipunarrétti og ríka samsvörun í alþjóðlegum mannréttindasáttmálum þar sem jafnan væri kveðið á um tiltekna lágmarksvernd. Framsetning 13. gr. frumvarpsins og allur aðdragandi málsins hefur samt sem áður vakið efasemdir um þetta.
Skiptar skoðanir komu fram fyrir nefndinni um hvort viðhalda eigi 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrár sem varðar fjárfestingar erlendra aðila. Sjónarmið komu fram um að í ljósi umræðu liðinna ára megi gera sér í hugarlund hver staða íslenska ríkisins gagnvart erlendum fjárfestum sé þegar til greina kemur að reisa skorður við fjárfestingum hinna síðarnefndu. Athugasemdir frumvarpsins benda til að ákvæðið hafi takmarkaða þýðingu þar sem ríkið verði þegar svo ber undir að virða jafnræðisreglu stjórnarskrár í hvívetna.
Sjónarmið komu fram um að baki tillögu um brottfall 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár byggju væntingar um mikilvægi þess að ryðja burt ýmsum lagalegum tálmunum sem hafa staðið í vegi fyrir beinni erlendri fjárfestingu. Er slík fjárfesting af mörgum talin ein helsta forsenda fyrir afnámi gjaldeyrishafta og uppbyggingu atvinnugreina. Með hliðsjón af þjóðaröryggissjónarmiðum lögðu aðrir sérstaka áherslu á þá grunnskyldu ríkisins að tryggja ótvíræð yfirráð þjóðarinnar yfir auðlindum landsins og töldu að umrætt ákvæði stjórnarskrárinnar væri á því reist.
Sumir telja að sérfræðingahópurinn hafi með þeim breytingum sem hann lagði til við frumvarpið farið út fyrir umboð sitt í ljósi þess sem að framan greinir um að fella brott tillögu stjórnlagaráðs um að „eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög“. Bentu þeir á að hugsunin sem lægi að baki orðalaginu hefði ekki einvörðungu verið sú að staðfesta gildandi rétt eins og ráða má af athugasemdum frumvarpsins heldur að koma þeim skilaboðum til leiðar að vernd eignarréttinda hefði sögulega séð verið gefið of mikið vægi í íslenskum rétti á kostnað almennings. Aðrir telja að tilvitnað orðalag feli ekki í sér frávik frá gildandi rétti þar sem jafnan hefur verið litið svo á að rétti fylgi skyldur og að löggjafinn hafi í skjóli 2. gr. stjórnarskrárinnar umtalsvert svigrúm til að kveða á um almennar takmarkanir á eignarréttindum eftir því sem aðstæður í þjóðfélaginu breytast.
Eins og áður hefur komið fram taldi sérfræðingahópurinn að ekki væri sérstök þörf á að taka tilvitnað orðalag upp í frumvarpið vegna 2. mgr. 9. gr. þar sem tekin eru saman á einn stað almenn skilyrði fyrir heimilum takmörkunum á mannréttindum, þ.m.t. eignarréttinum. Einstakir viðmælendur töldu samt sem áður ekki útilokað að greinin gæti haft í för með sér veruleg áhrif á réttindi borgaranna. Sem dæmi var bent á að miðað við orðanna hljóðan ákvæðisins gæti lögmætur grundvöllur eignarnáms verið „til verndar réttindum annarra“ óháð því hvort skilyrði um almannaheill sem tilgreint er í gildandi stjórnarskrá sé uppfyllt. Kom fram að væri það tilgangur stjórnarskrárgjafans að leggja til slíka efnisbreytingu þyrfti afstaða hans með hliðsjón af réttaröryggi borgaranna að liggja afdráttarlaust fyrir.
1.3. Ályktanir um skýrleika og afstaða meiri hlutans.
Af framangreindu má ráða að lögskýringargögn gefi ekki skýra leiðbeiningu um hvort 13. gr. frumvarpsins lesin saman með 2. mgr. 9. gr. feli í sér efnisbreytingu frá gildandi rétti. Leiða má líkur að því að sá óskýrleiki stafi öðrum þræði af þeirri viðleitni löggjafans að rækja hlutverk sitt sem stjórnarskrárgjafi og um leið halda aftur af gefnum fyrirheitum um að hafa sem minnst áhrif á stjórnlagaráðsferlið. Til að athugasemdir frumvarpsins geti komið að gagni er áríðandi að skýrt liggi fyrir hver sé vilji flutningsmanna frumvarpsins til breytinga. Forsenda slíkrar afstöðu kann að vera sú að áður hafi farið fram rannsókn á gildandi rétti og mat á áhrifum breytinga.
Hvað snertir afstöðu efnahags- og viðskiptanefndar þá telur meiri hlutinn það eðlilegt varúðarsjónarmið að halda inni heimild samhljóða ákvæði 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrár varðandi eignarrétt erlendra aðila. Þurfi að takmarka erlenda eignaraðild er haldbetra að hafa til þess skýra stjórnarskrárheimild.
Ef gera á breytingar á gildandi eignarréttarákvæði stjórnarskrár þá telur meiri hlutinn skýrara að tillaga stjórnlagaráðs um að „eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög“ verði tekin óbreytt upp í 13. gr. frumvarpsins.
Meiri hlutinn leggur einnig til að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hugi nánar að 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins og taki afstöðu til þess hvort og að hvaða leyti ákvæðið feli í sér frávik frá gildandi rétti en eins og að framan greinir hefur ekki ríkt samhljómur meðal gesta efnahags- og viðskiptanefndar um það. Hallast meiri hlutinn að því að þetta ákvæði sem sérfræðingahópurinn lagði til feli í sér efnisbreytingu sem er órædd og því ótímabær.
2. Náttúruauðlindir.
34. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru háðar einkaeignarrétti eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið þær eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja.
Til þjóðareignar skv. 1. mgr. teljast nytjastofnar og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu utan netlaga, vatn og önnur þau náttúrugæði sem ekki eru háð einkaeignarrétti, svo sem vatnsafl, jarðhiti og jarðefni í þjóðlendum. Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar.
Við nýtingu auðlindanna skal hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.
Stjórnvöld bera, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra. Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda, sem og annarra takmarkaðra almannagæða, gegn fullu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn. Slík leyfi skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða aldrei til eignar eða óafturkallanlegs forræðis.“
Tillaga stjórnlagaráðs var svohljóðandi:
„Auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið auðlindirnar, eða réttindi tengd þeim, til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja.
Til auðlinda í þjóðareign teljast náttúrugæði, svo sem nytjastofnar, aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu og uppsprettur vatns- og virkjunarréttinda, jarðhita- og námaréttinda. Með lögum má kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.
Við nýtingu auðlindanna skal hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.
Stjórnvöld bera, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra. Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda eða annarra takmarkaðra almannagæða, gegn fullu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn. Slík leyfi skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða aldrei til eignarréttar eða óafturkallanlegs forræðis yfir auðlindunum.“
2.1. Samanburður ákvæða.
Í athugasemdum við 34. gr. frumvarpsins kemur fram að sérfræðingahópurinn hafi lagt til að í stað þess að upphafsmálsgreinin vísi til auðlinda, sem ekki eru í einkaeigu, eins og tillaga ráðsins gerir ráð fyrir vísi hún til auðlinda sem ekki eru „háðar einkaeignarrétti“. Markmið þessa er að koma í veg fyrir að eignir opinberra aðila sem háðar eru hefðbundnum einkaeignarrétti, t.d. jörð í eigu ríkis eða sveitarfélags, verði felldar undir hugtakið þjóðareign með þeim réttaráhrifum sem því fylgir. Frumvarpsgreininni er ekki ætlað að raska réttindum sem í dag njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar.
Aðrar orðalagsbreytingar sem sérfræðingarnir lögðu til og leiða má af samanburði ákvæðanna hafa einkum að markmiði að gera inntak ákvæðisins skýrara í samræmi við vilja stjórnlagaráðs. Ráðið áleit að hugtakið „þjóðareign“ ætti sér langa og virðulega sögu m.a. með hliðsjón af fjölda tilrauna sem gerðar hafa verið á þingi til að binda ákvæðið í stjórnarskránni. Kjarni hugtaksins felur í sér að stjórnvöld, sem í skjóli fullveldisréttar og í umboði þjóðar fara með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt auðlinda í þjóðareign, hafi ekki heimild til að færa þær öðrum til eignar eða varanlegra afnota heldur geti einungis á grundvelli laga og að gættu jafnræði heimilað tímabundin afnot eða hagnýtingu þeirra og þá gegn fullu gjaldi. Þá beri að haga nýtingu umræddra auðlinda með sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.
Í 2. mgr. 34. gr. frumvarpsins eru í dæmaskyni taldar upp auðlindir og náttúrugæði sem teljast til þjóðareignar og markast sú upptalning nokkuð af deilum sem eiga sér djúpar rætur hér á landi og varða nýtingu fiskstofna og heimildir landeiganda til vatnsnotkunar. Fram kemur í athugasemdum að hugtakið auðlind hafi ekki almenna, einhlíta merkingu og einskorðist ekki við gæði sem unnt er að umbreyta í fjárhagsleg verðmæti vegna takmarkaðs framboðs og eftirspurnar. Hugtakið geti þannig átt við um alla þætti náttúrunnar eins og jörð, lífríki, vatn, loft og sólarljós en í því samhengi má vekja athygli á síðari málslið 2. mgr. 34. gr. sem gerir ráð fyrir að í eignarlöndum takmarkist réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar.
Fram hefur komið að þjóðareignarhugtakið tekur ekki til náttúruauðlinda þar sem hefðbundinn eignarréttur hefur þegar stofnast hvort heldur eigandinn er ríki, sveitarfélag, einstaklingur eða lögaðili. Í athugasemdum frumvarpsins eru aftur á móti valin nokkur dæmi á ýmsum sviðum löggjafar þar sem íslenska ríkinu hefur í skjóli fullveldisréttar verið fengið „sérstakt form eignarréttar“ yfir auðlindum sem aðrir hafa ekki getað sannað eignarrétt að. Mætti þar nefna lög um stjórn fiskveiða, lög um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins og lög um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta. Jafnframt er í athugasemdunum vísað til gildandi vatnalaga sem eru frá árinu 1923 og reist á þeirri forsendu að landareign fylgi tilgreindar heimildir til umráða og hagnýtingar á vatni en án þess að þeim verði jafnað til beins eignarréttar á vatni.
2.2. Er um breytingu að ræða frá gildandi stjórnarskrá?
Ákvæði 34. gr. frumvarpsins er nýmæli. Skiptar skoðanir komu fram um hugtakið þjóðareign sem sumir telja varasamt. Var gagnrýnt að hugtakið virðist í athugasemdum frumvarpsins vera notað jöfnum höndum yfir auðlindir þar sem ríkið fer með sérstakt form eignarréttar og eigendalausar auðlindir sem ríkið fer með forræði yfir í skjóli fullveldisréttar. Áréttað var að samkvæmt orðanna hljóðan frumvarpsgreinarinnar tæki hugtakið ekki til náttúruauðlinda þar sem hefðbundinn eignarréttur hefði þegar stofnast.
Fram kom það sjónarmið að áður en tekin væri afstaða til þess hvort auðlindir sem að lögum eru lýstar eign ríkisins (sjá tilvitnað orðalag hér að framan, „sérstakt form eignarréttar“) teldust í þjóðareign væri óhjákvæmilegt að meta hvort eignarráðum sem ríkinu væru þar fengin yrði jafnað til hefðbundins eignarréttar. Leiddi það m.a. hugann að því hvort eignarráð íslenska ríkisins yfir þjóðlendum á grundvelli laga nr. 58/1998 eigi sér í einhverjum tilvikum svo ríka samstöðu með venjulegum eignarráðum yfir landi að þjóðlendur eða a.m.k. einhver hluti þeirra teljist ekki þjóðareign í skilningi 34. gr. frumvarpsins.
Einstakir viðmælendur nefndarinnar lýstu sig ósammála þeirri nálgun frumvarpsins að ekki standi til að raska þeim beinu eða óbeinu eignarréttindum sem þegar hafa stofnast. Tóku þeir fram að nálgunin samræmist illa þeim markmiðum sem búa að baki hugtakinu um þjóðareign á náttúruauðlindum og geti orðið til að festa í sessi umdeilt kerfi fiskveiðistjórnar. Fram kemur í athugasemdum frumvarpsins að af hálfu stjórnlagaráðs hafi verið gerð sérstök grein fyrir tilgreindu áliti meiri hluta nefndar sem starfar á grundvelli Alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Þar hafi verið lagt til grundvallar að úthlutaðar veiðiheimildir hefðu fyrir tilstilli lagabreytinga færst í það horf að bera einkenni einkaeignar sem ekki fengi staðist jafnræðisreglu sáttmálans í ljósi yfirlýsinga íslenska löggjafans um að nytjastofnar sjávar væru í sameign þjóðarinnar.
Á fundum nefndarinnar komu fram ábendingar um að þeirri efnisreglu sem fram kemur í síðari málslið 2. mgr. 34. gr. um að réttur landeiganda til auðlinda undir yfirborði jarðar takmarkist við venjulega hagnýtingu fasteignar hafi ekki verið slegið fastri í íslenskum rétti eins og haldið er fram í athugasemdum frumvarpsins. Var því m.a. haldið fram að tilvísanir í athugasemdum frumvarpsins til dóma Hæstaréttar í málum nr. 644 og 645/2006 væru ekki á fullnægjandi rökum reistar og að fara þyrfti betur yfir dómana áður en ályktanir yrðu dregnar. Með tilliti til tækniframfara eins og á sviði jarðborana væri vandkvæðum bundið að setja skýrar viðmiðanir um það hvað teljist venjuleg hagnýting fasteignar en stæði það til þyrfti löggjafinn að taka afstöðu, m.a. til þess hvort úrlausn þessa ætti að ráðast af því hver sé eigandinn í hverju tilviki fyrir sig.
2.3. Ályktanir um skýrleika og afstaða meiri hlutans.
Á fundum nefndarinnar var stuttlega gerð grein fyrir samspili hugtaksins þjóðareign við eignarréttarhugtakið sem er vandmeðfarið hugtak og merking þess margræð í daglegu tali. Deilur um eignarhald fiskstofna og vatns hér á landi má m.a. rekja til þess að menn greinir á um hversu vel þessar auðlindir falla undir skilgreiningu eignarréttarhugtaksins. Ef gæði eiga að vera háð eignarrétti verður eigandinn með einhverju móti að geta komið við eignarráðum sínum en þau geta m.a. falist í heimild til ráðstöfunar viðkomandi gæða og ekki síður heimild eigandans til að útiloka aðra frá hagnýtingu þeirra, með atbeina ríkisvalds ef á þarf að halda. Þegar gæði eru í eðli sínu á mörkum þess að geta verið háð eignarrétti, eru eigendalaus eins og fiskurinn í sjónum og rennandi vatn, er löggjafanum heimilt í skjóli fullveldisréttarins að setja reglur um nýtingu þeirra. Slíkar nýtingarreglur geta skapað grundvöll að óbeinum réttindum sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrár að meira eða minna leyti.
Meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar styður ákvæði um þjóðareign í stjórnarskrá en bendir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að kanna megi nánar hvort framangreindar athugasemdir gefi tilefni til að ætla að stefnt sé í hættu yfirlýstu markmiði stjórnlagaráðs um að ekki standi til að raska eignarréttindum sem þegar hefur til stofnast. Meiri hlutinn áréttar í því sambandi að skv. 3. málsl. 1. gr. laga um stjórn fiskveiða myndar úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.
Nefndin ræddi áhyggjur einstakra nefndarmanna af því hvaða áhrif það gæti haft, til að mynda á einstakar byggðir, ef áskilnaði um fullt endurgjald yrði fylgt fullum fetum við úthlutun veiðiheimilda. Töldu sumir ástæðu til að árétta sérstaklega rétt byggðanna í þessu sambandi og mikilvægi þess að gætt yrði jafnræðis þeirra á meðal.
Meiri hlutinn telur loks að ákvæði síðari málsliðar 2. mgr. 34. gr. frumvarpsins um að réttur landeiganda til auðlinda undir yfirborði jarðar takmarkist við venjulega hagnýtingu fasteignar sé ekki nægilega skýrt og tekur þess í stað undir orðalag í tillögu stjórnlagaráðs þar sem fram kemur að með lögum megi kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.
3. Skattar.
40. gr. stjórnarskrárinnar er svohljóðandi:
„Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Ekki má heldur taka lán, er skuldbindi ríkið, né selja eða með öðru móti láta af hendi neina af fasteignum landsins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild.“
77. gr. stjórnarskrárinnar er svohljóðandi:
„Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.“
71. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Skattamálum skal skipað með lögum. Engan skatt má leggja á né breyta né taka af nema með lögum.
Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.“
Tillaga stjórnlagaráðs var svohljóðandi:
„Skattamálum skal skipað með lögum. Engan skatt má á leggja né breyta né taka af nema með lögum.
Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.“
3.1. Samanburður ákvæða.
71. gr. frumvarpsins er svo til samhljóða tillögu stjórnlagaráðs og af samanburði má ráða að 1. málsl. 40. gr. og 77. gr. gildandi stjórnarskrár hafi þar verið sameinaðar í eina grein.
3.2. Er um breytingu að ræða frá gildandi stjórnarskrá?
Vísað er til þess í athugasemdum frumvarpsins að í skýringum stjórnlagaráðs hafi af hálfu ráðsins ekki staðið til hrófla við ákvæðum gildandi stjórnarskrár er varða skipan skattamála.
3.3. Ályktanir um skýrleika og afstaða meiri hlutans.
Við umfjöllun nefndarinnar voru gerðar athugasemdir við að ákvæði um skipan skattamála hefði ekki verið komið fyrir í II. kafla frumvarpsins varðandi mannréttindi með hliðsjón af því að ákvæðið stæði í sérstökum tengslum við eignarréttarákvæði og jafnræðisreglu stjórnarskrár. Meiri hlutinn vekur athygli stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á þessum sjónarmiðum.
Einnig komu fram sjónarmið um að tímabært væri að gera greiningu á hinum margvíslegu aðferðum sem notaðar væru við fjármögnun ríkisrekstrarins. Síðan þyrfti að ráðast í mat á því hver þörf borgaranna væri fyrir réttaröryggi í hverju tilviki fyrir sig, m.a. með hliðsjón af hefðbundnum greinarmun sem gerður er annars vegar á sköttum og hins vegar þjónustugjöldum.
4. Að lokum – nokkur orð um þjóðaratkvæðagreiðslur um skattamál.
Nefndin ræddi loks ákvæði 67. gr. frumvarpsins, nánar tiltekið þann þátt er kemur í veg fyrir að tilskilinn fjöldi kjósenda geti á grundvelli 65. og 66. gr. farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um skattamálefni. Þeir viðmælendur nefndarinnar sem tjáðu sig um þetta atriði töldu með hliðsjón af fyrirkomulagi þjóðaratkvæðagreiðslna í Sviss og reynslu Íslendinga í Icesave-málinu að ástæðulaust væri að undanskilja skattamál þjóðaratkvæði. Meiri hlutinn telur það orka tvímælis að vísa megi málum sem varða fjármál ríkisins til þjóðaratkvæðis en telur almennt að umfjöllun um þetta atriði eigi betur heima á vettvangi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og eftir atvikum allsherjar- og menntamálanefndar.
Fulltrúar Indefence og Advice-hópsins skiluðu inn skriflegum erindum um ýmislegt sem þeir telja að betur megi fara varðandi skýrleika eftirgreindra ákvæða.
65. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Tíu af hundraði kjósenda geta krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi ef kjósendur hafna þeim en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur.
Þjóðaratkvæðagreiðslan skal fara fram innan árs frá því að krafa kjósenda var lögð fram.“
66. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Tveir af hundraði kjósenda geta lagt fram frumvarp til laga eða tillögu til þingsályktunar á Alþingi.
Tíu af hundraði kjósenda geta lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi. Alþingi getur lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka skal bera það undir þjóðaratkvæði, svo og frumvarp Alþingis komi það fram. Alþingi getur ákveðið að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi.
Atkvæðagreiðsla um frumvarp að tillögu kjósenda skal fara fram innan tveggja ára frá því að málið hefur verið afhent Alþingi.“
67. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Mál sem er borið undir þjóðaratkvæði að kröfu eða frumkvæði kjósenda samkvæmt ákvæðum 65. og 66. gr. skal varða almannahag. Á grundvelli þeirra er hvorki hægt að krefjast atkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða ríkisborgararétt. Þess skal gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samrýmist stjórnarskrá. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr.
Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots eða frumkvæðis kjósenda, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímafrest til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu og hvernig afturkalla megi kröfuna að fengnum viðbrögðum Alþingis, svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.“
Lilja Mósesdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Fylgiskjal IV.
Með bréfi formanns stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 23. nóvember 2012, var óskað eftir umsögn fjárlaganefndar um nánar tilgreind ákvæði frumvarps til stjórnarskipunarlaga.
Við vinnu nefndarinnar var ekki leitað umsagna.
68. gr. Frumvarp til fjárlaga.
Ákvæðið er efnislega það sama og í 42. gr. gildandi stjórnarskrár. Ákvæðið er nauðsynlegt og getur staðið óbreytt.
Til umhugsunar er þó hvort að setja eigi dagsetningar í ákvæðið eða hvort dugar að þær séu í lögum um þingsköp og fjárreiður ríkisins.
Að sama skapi telur fjárlaganefnd það sömuleiðis umhugsunarefni hvort setja eigi dagsetningu á afgreiðslu fjárlaga. Um þetta er m.a. fjallað í 3. mgr. 25. gr. þingskapalaga en þó með mjög almennum hætti.
Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar gerir að öðru leyti ekki athugasemdir við ákvæðið.
69. gr. Greiðsluheimildir.
Ákvæðið er svipað 41. gr. gildandi stjórnarskrár. Það er þó endurbætt að því leyti að nú er lagt til að ráðherra skuli fyrir fram leita samþykkis fjárlaganefndar vegna ófyrirséðra atvika eða ef almannahagsmunir krefjast þess.
Til umhugsunar er hvort orðið „greiðsla“ gangi ekki of skammt, af því að bæði fjárlög og ríkisreikningur eru á rekstrargrunni. Hvernig skal þá farið með skuldbindingar sem ekki fela í sér greiðslu strax?
Fjárlaganefnd bendir á þrennt í þessu sambandi.
13. Að bæta við fyrri málsgrein þannig að hún hefjist þannig: „Engin útgjöld má ákveða eða greiðslu inna af hendi“.
14. Við fyrri málsgrein bætist: „eða fjáraukalögum“. Er það til samræmis við gildandi stjórnarskrá og veitir gjaldaheimild vegna fjáraukalaga eins og fjárlaga.
15. Að á eftir orðinu: „ráðherra“ í síðari málsgrein ákvæðisins komi: fjármála.
70. gr. Réttur fjárlaganefndar til upplýsinga.
Ákvæðið á sér ekki fyrirmynd í gildandi stjórnarskrá.
Til umhugsunar er hvort ákvæðið eigi heima í stjórnarskrá eða í almennum lögum, svo sem þingskapa- eða fjárreiðulögum.
Kostirnir við að hafa ákvæðið í stjórnarskrá eru að fjárlaganefnd fær aukið vægi og engin réttaróvissa með að kalla eftir gögnum frá t.d. sjálfseignarstofnunum. Á móti vegur að sérkennilegt er að taka eina fastanefnd Alþingis sérstaklega fyrir og hugsanlega verða þá aðrar nefndir Alþingis að leita til fjárlaganefndar til að afla gagna. Til álita kemur að breyta ákvæðinu þannig að það eigi við um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart Alþingi í heild.
Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar vekur athygli á framangreindum álitamálum tengdum ákvæðinu.
72. gr. Eignir og skuldbindingar ríkisins.
Ákvæðið er svipað því sem er í gildandi stjórnarskrá, þó aðeins ítarlegra, þar sem bætt er inn ákvæði um að stjórnvöldum sé óheimilt að ábyrgjast fjárhagslegar skuldbindingar einkaaðila.
Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar gerir ekki frekari athugasemdir við ákvæði greinarinnar.
74. gr. Ríkisendurskoðun.
Nýmæli er að fjallað sé sérstaklega um stofnunina Ríkisendurskoðun í stjórnarskrá. Í gildandi stjórnarskrá er fjallað á almennari hátt um skyldu til endurskoðunar á vegum Alþingis og í umboði þess.
Kostur við þetta er að stofnunin fær skjól í stjórnarskrá og meira vægi en aðrar stofnanir. Ókostur er að þetta er stílbrot, eina stofnunin sem nefnd er í stjórnarskrá. Einnig er óheppilegt að festa skipunartíma ríkisendurskoðanda til fimm ára (í drögum að nýjum lögum um Ríkisendurskoðun er talað um sex ár og aldrei lengur en tólf ár.) Það hefur hamlandi áhrif á hugsanlegar skipulagsbreytingar síðar meir.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um að athugasemdir Ríkisendurskoðunar vegna ríkisreiknings næstliðins árs skuli leggja fyrir Alþingi á sama tíma og fjárlagafrumvarp næsta árs er lagt fram, í byrjun september. Reynsla síðustu ára sýnir hins vegar að endurskoðunarskýrsla hefur ekki legið fyrir fyrr en í nóvember.
Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar leggur til að ákvæðinu verði breytt á þann veg að það verði samhljóða núverandi stjórnarskrárákvæði um endurskoðun.
Björn Valur Gíslason, form.
Valgerður Bjarnadóttir.
Björgvin G. Sigurðsson.
Lúðvík Geirsson.
Fylgiskjal V.
Með bréfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 23. nóvember 2012, var þess farið á leit við forsætisnefnd að nefndin fjallaði um tilteknar greinar í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga, 415. mál þingsins, og skilaði umsögn um þær. Þær greinar sem tilteknar voru í bréfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar voru 37. gr., 43.–49. gr., 52. gr., 54.–55. gr., 73. gr. og 74.–75. gr.
Forsætisnefnd hélt þrjá fundi um erindið í janúar 2013. Á fund nefndarinnar komu af þessu tilefni Þórhallur Vilhjálmsson, aðallögfræðingur skrifstofu Alþingis, og Ingvar Þór Sigurðsson, forstöðumaður þingfundaskrifstofu, og ritari þingskapanefndar.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir sjónarmiðum forsætisnefndar til áðurnefndra greina í frumvarpinu og kynntar þær breytingar sem nefndin telur nauðsynlegt að gera á þeim. Forsætisnefnd leggur á það áherslu að þær breytingar sem varða forseta Íslands eru háðar því hver verður endanleg afgreiðsla Alþingis á öðrum ákvæðum frumvarpsins er varða stöðu forseta Íslands. Það er því mikilvægt að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skoði breytingar forsætisnefndar vandlega í samhengi við breytingar sem aðrar greinar frumvarpsins kunna að taka í meðförum nefndarinnar.
Varaforsetar úr Sjálfstæðisflokki (RR) og Framsóknarflokki (SIJ) í forsætisnefnd eru efnislega sammála þeim breytingum sem lagðar eru til í þessari umsögn en hafa almennan fyrirvara um þingmálið og málsmeðferðina á Alþingi.
Um 37. gr. (hlutverk Alþingis).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi fer með löggjafarvald og fjárstjórnarvald ríkisins og hefur eftirlit með
framkvæmdarvaldinu svo sem nánar er mælt fyrir um í stjórnarskrá þessari og öðrum lögum.“
Kveðið er á um að Alþingi eitt fari með löggjafarvaldið (sbr. 2. gr.), en ekki ásamt forseta Íslands líkt og nú er mælt fyrir um í stjórnarskrá.
Það er afstaða forsætisnefndar að í greinina vanti að draga skýrar fram margþætt hlutverk Alþingis sem sjálfstæðrar fulltrúasamkundu þjóðarinnar. Löggjafarvaldið er í reynd aðeins einn þáttur þess valds sem Alþingi hefur samkvæmt stjórnarskrá landsins. Til viðbótar löggjafarhlutverkinu hefur Alþingi þannig ýmis önnur mikilvæg hlutverk sem væru í sjálfu sér fullnægjandi til að skapa þinginu sjálfstæðan tilverugrundvöll. Í reynd má segja að Alþingi hafi ætíð verið fyrst og fremst fulltrúasamkunda þjóðarinnar. Líta má á fulltrúarhlutverkið sem grundvallarhlutverk Alþingis og að innan þess ramma hafi önnur hlutverk eða verkefni þingsins þróast. Það er því eðlilegt að þessi meginhlutverk þingsins komi skýrt fram í lagagreininni, en þau má einkum telja löggjafarhlutverkið, fjárstjórnarhlutverkið, eftirlitshlutverkið, umræðuhlutverkið og landsstjórnarhlutverkið.
Með hliðsjón af þessum sjónarmiðum er lagt til að greinin orðist svo:
„Alþingi er þjóðþing Íslendinga og vettvangur til að fjalla um málefni er varða þjóðina. Alþingi fer í umboði þjóðarinnar með löggjafarvald og fjárstjórnarvald. Æðstu handhafar framkvæmdarvalds starfa í umboði Alþingis, sbr. 1. gr., og skal Alþingi hafa eftirlit með störfum þeirra og stjórnsýslu er undir þá heyrir.“
Um 43. gr. (gildi kosninga).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs landskjörstjórn til þess að úrskurða um gildi forsetakosningar, kosninga til Alþingis svo og þjóðaratkvæðagreiðslna.
Landskjörstjórn gefur út kjörbréf forseta og alþingismanna og úrskurðar hvort þingmaður hafi misst kjörgengi. Um störf landskjörstjórnar fer eftir nánari fyrirmælum í lögum.
Úrskurðum landskjörstjórnar um gildi forsetakosningar og kosninga til Alþingis er heimilt að skjóta til Hæstaréttar Íslands eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Öðrum úrskurðum landskjörstjórnar verður skotið til dómstóla eftir almennum reglum.“
43. gr. frumvarpsins felur í sér þá grundvallarbreytingu að Alþingi úrskurðar ekki lengur um gildi kosninga eins og verið hefur. Þess í stað er lagt til að landskjörstjórn úrskurði um gildi kosninga til Alþingis og einnig um gildi kjörs forseta Íslands og þjóðaratkvæðagreiðslna.
Forsætisnefnd gerir ekki athugasemd við það að úrskurðarvald um gildi alþingiskosninga verði fært annað. Með því er komið í veg fyrir að alþingismenn úrskurði sjálfir um gildi kosninga og stuðlað er að aukinni tiltrú almennings á meðferð slíkra mála. Að mati forsætisnefndar er það hins vegar sérstakt athugunarefni hvort rétt sé að fela landskjörstjórn að úrskurða um gildi kosninga með þeim hætti sem lagt er til í greininni. Landskjörstjórn er ein af stofnunum þingsins. Kemur hún að undirbúningi kosninga til Alþingis, úthlutar þingsætum og gefur út kjörbréf. Í umsögn landskjörstjórnar, dags. 13. desember sl., er bent á að með þessu sé verið að fela landskjörstjórn tvíþætt hlutverk sem ekki sé samrýmanlegt; þ.e. stjórnsýsla við undirbúning kosninga og úrskurðarvald um þau málefni.
Forsætisnefnd leggur til að hlutverk landskjörstjórnar verði óbreytt eins og það er samkvæmt gildandi lögum, þ.e. að ekki verði farin sú leið sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Telur nefndin heppilegra að hægt verði að skjóta ágreiningi um úrslit alþingiskosninga og um kjörgengi þingmanna til sérstakrar úrskurðarnefndar eða til dómstóla. Að öðru leyti verði fjallað um hlutverk landskjörstjórnar í lögum um kosningar til Alþingis og eftir atvikum í sérlögum, eins og t.d. er gert í lögum um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna.
Verði öðrum aðila en Alþingi falið að úrskurða um gildi alþingiskosninga er að mati forsætisnefndar nauðsynlegt, með hliðsjón af 44. gr. frumvarpsins um samkomutíma Alþingis, að kveðið verði á um umboð alþingismanna, hafi kosning verið kærð, t.d. með því að taka fram að: „Þingmenn halda umboði sínu þótt kosning hafi verið kærð. Missi þingmaður umboð sitt tekur nýr fulltrúi við kjöri um leið og það hefur verið auglýst. Sama gildir um varamenn.“
Um 44.–46. gr. (starfstími, þingsetning og samkomustaður).
Frumvarpsgreinarnar hljóða svo:
„Alþingi kemur saman eigi síðar en tveimur vikum eftir hverjar alþingiskosningar.
Í lögum skal kveðið á um samkomudag reglulegs Alþingis og skiptingu starfstíma þess í löggjafarþing.“
„Alþingi kemur að jafnaði saman í Reykjavík en getur þó ákveðið að koma saman á öðrum stað.“
„Forseti Íslands stefnir saman Alþingi að loknum alþingiskosningum og setur reglulegt Alþingi ár hvert.
Forseti stefnir einnig saman og setur Alþingi að tillögu forseta þess eða fjórðungs þingmanna.“
Í þessum greinum er kveðið á um ýmis atriði er varða skipulag þingsins.
Það er afstaða forsætisnefndar að mikilvægt sé að ákvæðin takmarki ekki möguleika Alþingis til að setja sér með þingskapalögum það skipulag sem það telur best henta á hverjum tíma.
Nefndin telur að heppilegt sé að fella 44.–46. gr. saman í eina grein. Samhliða því er nauðsynlegt að gera breytingar á 44. og 46. gr. Þau atriði sem breyta þarf eru eftirtalin:
16. Koma þarf fram að starfstími Alþingis sé frá upphafi kjörtímabils til loka þess. Á starfstímabilinu skiptist þingtíminn í starfslotur (þing) sem miðist við almanaksárið og verði nánar kveðið á um það fyrirkomulag í þingsköpum. Formleg þingsetning verður því aðeins þegar þing kemur saman í fyrsta skipti að loknum kosningum. Núverandi fyrirkomulag verður að telja tímaskekkju og arf frá þeim stjórnarháttum er ríktu á 19. öld.
17. Í ljósi fullveldis þingsins og þess að forseti Íslands á ekki lengur, samkvæmt frumvarpinu, aðild að löggjafarhlutverkinu verður að telja óeðlilegt að hann stefni Alþingi saman að loknum kosningum. Eðlilegt gæti hins vegar verið að forseti Íslands væri viðstaddur þingsetningu við upphaf kjörtímabils og ávarpaði þjóðþingið. Það er skoðun forsætisnefndar að heppilegast sé að starfandi forseti Alþingis kalli þingið saman að loknum kosningum. Ef kalla þyrfti þingið saman fyrr en tveimur vikum eftir kosningar mundi hann hafa samráð við forustu stjórnmálaflokkanna.
18. Síðari málsgrein 46. gr. falli brott enda óþörf þar sem Alþingi situr allt árið.
Með hliðsjón af þessum sjónarmiðum er lagt til að hin nýja grein orðist svo:
„Alþingi kemur saman eigi síðar en tveimur vikum eftir hverjar alþingiskosningar. Starfandi forseti Alþingis kallar nýkjörið þing saman til fyrsta fundar.
Í lögum skal kveðið á um samkomudag reglulegs Alþingis og skiptingu starfstíma þess í löggjafarþing.
Alþingi kemur að jafnaði saman í Reykjavík en getur þó ákveðið að koma saman á öðrum stað.“
Um 47. gr. (eiðstafur alþingismanna).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Sérhver nýr alþingismaður undirritar eiðstaf að stjórnarskránni þegar kosning hans hefur verið tekin gild.“
Um er að ræða orðalagsbreytingu frá gildandi ákvæði og kemur orðið „eiðstafur“ í stað „drengskapar“, en forsætisnefnd telur enga ástæðu til þeirrar breytingar. Hins vegar er nauðsynlegt að fella brott lokaorð málsliðarins þar sem Alþingi sker ekki lengur úr um gildi kosningar eftir þá breytingu sem felst í 43. gr.
Forsætisnefnd leggur því til eftirfarandi breytingu á greininni:
Orðin „þegar kosning hans hefur verið tekin gild“ falli brott.
Um 48. gr. (sjálfstæði alþingismanna).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingismenn eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína, en ekki við nein fyrirmæli frá öðrum.“
Greinin er að mestu samhljóða gildandi ákvæði og telur forsætisnefnd að sú orðalagsbreyting sem gerð hefur verið á ákvæðinu í frumvarpinu sé til bóta.
Um 49. gr. (friðhelgi alþingismanna).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Ekki má setja alþingismann í gæsluvarðhald eða höfða sakamál á hendur honum án samþykkis þingsins nema hann sé staðinn að glæp.
Hvorki alþingismaður né ráðherra verður krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi.
Alþingismanni og ráðherra er heimilt að afsala sér friðhelgi skv. 1. og 2. mgr.“
Forsætisnefnd gerir eftirfarandi athugasemdir við greinina:
1. Gera þarf breytingu á 2. mgr. sem leiðir af breyttri stöðu þingforseta, en skv. 52. gr. frumvarpsins lætur hann af þingmennsku þegar hann hefur verið kjörinn og því nauðsynlegt að tryggja honum sömu friðhelgi og ráðherrum og þingmönnum ef 52. gr. verður samþykkt óbreytt.
2. 3. mgr. greinarinnar er nýmæli sem forsætisnefnd getur ekki fallist á. Gildandi ákvæði er sett með hagsmuni þingsins í huga, en með þeirri breytingu sem felst í 3. mgr. er þeirri hættu boðið heim að þingmaður verði beittur þrýstingi til að afsala sér friðhelgi. Breytingin gengur því gegn þeirri hugsun er liggur til grundvallar gildandi ákvæði um friðhelgi og getur orðið til að takmarka málfrelsi alþingismanna.
3. Verði 3. mgr. 52. gr., um þingforseta, samþykkt er nauðsynlegt að kveða einnig á um stöðu þingforseta í 49. gr.
Með fyrirvara um afgreiðslu á 52. gr. leggur forsætisnefnd til eftirfarandi breytingar á greininni:
1. Upphafsmálsliður 2. mgr. orðist svo: „Hvorki forseti Alþingis, alþingismaður né ráðherra“.
2. 3. mgr. 49. gr. falli brott.
Um 52. gr. (þingforseti).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs sér forseta með2/3hlutum atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils. Sitji forseti ekki út kjörtímabil skal sami háttur hafður á við kosningu nýs forseta.
Forseti stýrir störfum Alþingis. Hann ber ábyrgð á rekstri þingsins og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Með forseta starfa varaforsetar sem eru staðgenglar hans og mynda ásamt honum forsætisnefnd. Um kosningu þeirra skal mælt fyrir í lögum.
Kjörinn forseti Alþingis lætur af almennum þingstörfum og hefur ekki atkvæðisrétt. Varamaður hans tekur sæti á þingi á meðan hann gegnir embættinu.“
Forsætisnefnd gerir eftirfarandi athugasemdir við greinina:
1. Forsætisnefnd telur mikilvægt að í 1. mgr. sé ákvæði er geri mögulegt að bregðast við þeirri stöðu sem kynni að koma upp ef engin alþingismaður hlýtur 2/ 3atkvæða. Eðlilegt væri að kveðið væri á um að setja skuli í þingsköpum nánari ákvæði um kjör þingforseta.
2. Varðandi 2. mgr. gerir forsætisnefnd athugasemd við að tilvist forsætisnefndar og skipan hennar sé tilgreind í stjórnarskrá. Það getur ekki talist heppilegt að tilgreina í stjórnarskrá heiti eða skipan einstakra starfsnefnda innan þingsins. Menn kynnu á næstu árum að vilja breyta heiti forsætisnefndar með breyttri skipan hennar, t.d. aðild fleiri en varaforseta.
3. Forsætisnefnd telur óljósa þá hugmynd sem liggur til grundvallar því að þingforseti skuli láta af almennum þingstörfum og ekki hafa atkvæðisrétt jafnframt því að varamaður hans tekur sæti hans á þingi, sbr. 3. mgr. greinarinnar. Ákvæðið virðist í raun fela í sér að þingforseti láti af þingmennsku. Skýran rökstuðning fyrir tillögunni er ekki að finna í frumvarpinu. Í því sambandi má nefna að þó að færa megi rök fyrir því að heppilegt sé að þingmaður sem tekur við ráðherrastörfum láti af þingmennsku til að undirstrika aðgreiningu löggjafarvalds og framkvæmdarvalds þá verður ekki séð að það sama geti átt við þingforseta sem fram til þess hefur verið æðsti handhafi löggjafarvaldsins. Þá vill nefndin benda á að staða varaforseta, sem tíðum gegna störfum þingforseta, er óljós samkvæmt greininni. Þannig vaknar t.d. sú spurning hvort varaforseti sem gegnir forsetastörfum og stýrir þingfundi missi við það atkvæðisrétt.
Með hliðsjón af framangreindu leggur forsætisnefnd til eftirfarandi breytingar á greininni:
1. Við 1. mgr. bætist: Nánari ákvæði um kjör forseta skal setja í lögum.
2. Við 2. mgr. Orðin „og mynda ásamt honum forsætisnefnd“ falli brott.
3. 3. mgr. falli brott.
Um 54. gr. (þingnefndir).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs fastanefndir til að fjalla um þingmál.
Um störf þingnefnda skal mælt fyrir í lögum.“
Forsætisnefnd gerir enga athugasemd við greinina.
Um 55. gr. (opnir fundir).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði.
Þingnefnd getur ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi.“
Forsætisnefnd gerir eftirfarandi athugasemdir við greinina:
1. Forsætisnefnd tekur undir með sérfræðinganefndinni, sem í umboði stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar yfirfór tillögur stjórnlagaráðs, að skoða þyrfti „hvort sérstakar aðstæður eins og alvarleg milliríkjadeila geti ekki réttlætt lokaðan þingfund.“
2. Forsætisnefnd telur ekki heppilegt að kveðið sé á um starfshætti þingnefnda í stjórnarskrá. Slíkt er heppilegra að hafa í þingsköpum enda taka starfshættir tíðari breytingum en breytingar á stjórnarskrá. Til dæmis eru núna samkvæmt þingsköpum þrjár tegundir nefndafunda; lokaðir vinnufundir, opnir gestafundir og opnir fundir (heyrslufundir) sem sendir eru út á netinu.
3. Nefndin bendir á að engin rök séu fyrir þeirri tillögu að fella brott ákvæði stjórnarskrár um að Alþingi starfi í einni málstofu. Með slíku brottfalli er ekkert því til fyrirstöðu að einfaldur meiri hluti ákveði að setja í þingsköp ákvæði um deildaskipt þing en slík ákvörðun er það mikilvæg að eðlilegt er að mælt sé fyrir um þetta efni sé í stjórnarskrá.
4. Telja verður að heiti greinarinnar lýsi ekki inntaki hennar. Eðlilegra væri að fyrirsögn greinarinnar væri „Fundir Alþingis“. Breytt heiti greinarinnar fellur einnig vel að þeim breytingum sem ræddar eru í 3. lið.
Með hliðsjón af framangreindu leggur forsætisnefnd til eftirfarandi breytingar á greininni:
1. Heiti greinarinnar orðist svo: „Fundir Alþingis“.
2. Á undan 1. mgr. komi ný málsgrein (er verði 1. mgr.) er orðist svo: „Alþingi starfar í einni málstofu.“
3. Við 1. mgr. (er verði 2. mgr.) bætist: „Þó getur forseti eða svo margir þingmenn sem til er tekið í þingsköpum krafist að öllum utanþingsmönnum sé vísað burt og sker þá þingfundur úr hvort ræða skulu málið í heyranda hljóði eða fyrir luktum dyrum.“
4. 2. mgr. greinarinnar falli brott.
Um 73. gr. (þingrof).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Forseti Íslands rýfur Alþingi að ályktun þess. Skal þá efnt til nýrra kosninga eigi fyrr en sex vikum og eigi síðar en níu vikum frá því er forseti gerði kunnugt um þingrofið. Alþingismenn halda umboði sínu til kjördags.“
Forsætisnefnd telur að þar sem þingrofsvaldið er með greininni fengið Alþingi sé ekki tilefni til aðkomu forseta Íslands, enda á forsetinn ekki lengur aðild að löggjafarvaldinu samkvæmt frumvarpinu. Þá telur forsætisnefnd að rétt sé að einfalda þann tímafrest sem tilgreindur er í greininni og að hann verði svipaður og er í stjórnarskránni (nú 45 dagar).
Þeim sjónarmiðum var hreyft innan forsætisnefndar hvort þingrofsvaldið gæti bæði verið á hendi Alþingis og forsætisráðherra. Forsætisnefnd telur mikilvægt að það atriði verði vandlega athugað af hálfu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Með hliðsjón af framangreindu leggur forsætisnefnd til eftirfarandi breytingar á greininni:
1. Fyrsti málsliður orðist svo: „Alþingi getur með ályktun ákveðið að það skuli rofið.“
2. Annar málsliður orðist svo: „Skal þá efnt til nýrra kosninga eigi síðar en sex vikum frá því er Alþingi samþykkti þingrof.“
Um 74. gr. (Ríkisendurskoðun).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs ríkisendurskoðanda til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum.
Hann endurskoðar fjárreiður ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja í umboði Alþingis eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum.
Endurskoðaðan ríkisreikning næstliðins árs ásamt athugasemdum ríkisendurskoðanda skal leggja fyrir Alþingi til samþykktar samhliða frumvarpi til fjárlaga.“
Það er mat forsætisnefndar að ákvæði 74. gr. sé of ítarlegt. Þá telur nefndin að heiti greinarinnar sé ekki rétt og að vísa eigi til ríkisendurskoðanda enda er hann trúnaðarmaður Alþingis. Hvað varðar stofnunina telur nefndi að einungis eigi að kveða á um tilvist hennar í stjórnarskrá en að um verkefni hennar sé mælt fyrir í lögum. Hætt er við að hlutverk stofnunarinnar til framtíðar litið verði full niður njörvað ef ákvæðin verða jafn ítarleg og er í frumvarpinu.
Með hliðsjón af framangreindu leggur forsætisnefnd til eftirfarandi breytingar á greininni:
1. Heiti greinarinnar verði: „Ríkisendurskoðandi“.
2. Greinin orðist svo: „Alþingi kýs ríkisendurskoðanda til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Um hlutverk ríkisendurskoðanda skal mælt fyrir í lögum.“
Um 75. gr. (umboðsmaður Alþingis).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs umboðsmann Alþingis til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Hann gætir að rétti borgaranna og hefur eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Hann gætir þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.
Ákveði ráðherra eða annað stjórnvald að hlíta ekki sérstökum tilmælum umboðsmanns skal tilkynna forseta Alþingis um ákvörðunina.
Um starfsemi umboðsmanns og hlutverk hans skal nánar mælt fyrir í lögum, þar á meðal um þingmeðferð tilkynninga ráðherra eða annars stjórnvalds skv. 2. mgr.“
Sömu athugasemdir eiga hér við og gerðar eru við 74. gr.
Forsætisnefnd leggur því til eftirfarandi breytingu:
Greinin orðist svo: „Alþingi kýs umboðsmann Alþingis til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Um hlutverk umboðsmanns skal mælt fyrir í lögum.“
Fjarverandi við afgreiðslu málsins voru Kristján L. Möller, 3. varaforseti (veikindaleyfi), og Unnur Brá Konráðsdóttir, 6. varaforseti.
Birgitta Jónsdóttir og síðar Þór Saari sátu fundina sem áheyrnarfulltrúar.
Fylgiskjal VI.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund þau Aagot Vigdísi Óskarsdóttur frá Háskólanum á Bifröst, Aðalheiði Jóhannsdóttur frá Háskóla Íslands, Björgu Thorarensen prófessor frá Háskóla Íslands, Gísla Tryggvason stjórnlagaráðsmann, Guðjón Bragason, Halldór Halldórsson og Önnu Guðrúnu Björnsdóttur frá Samtökum íslenskra sveitarfélaga, Katrínu Oddsdóttur stjórnlagaráðsmann, Oddnýju Mjöll Arnardóttur og Hafstein Þór Hauksson frá Háskóla Íslands, Pál Þórhallsson frá forsætisráðuneytinu, Ragnhildi Helgadóttur frá Háskólanum í Reykjavík, Sigurð Líndal, prófessor emeritus, og Trausta Fannar Valsson frá Háskóla Íslands. Einnig voru Þóroddur Bjarnason og Grétar Þór Eyþórsson gestir nefndarinnar á símafundi.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur óskað eftir að nefndir þingsins fjalli um þá hluta frumvarps til stjórnarskipunarlaga sem falla undir málefnasvið hverrar nefndar. Skipting frumvarpsins milli fastanefnda tekur mið af því hvernig málefnasvið nefndanna er afmarkað í 13. gr. þingskapa. Óskað hefur verið eftir því að umhverfis- og samgöngunefnd fjalli um 33.–36. gr., um náttúru Íslands og umhverfi, náttúruauðlindir, upplýsingar um umhverfi og málsaðild og dýravernd, og um VII. kafla um sveitarfélög.
Umsögn þessari verður til hægðarauka kaflaskipt eftir þeim greinum sem til umfjöllunar eru. Fjallað verður um þær greinar sem snúa að sveitarfélögunum sameiginlega í einum kafla. Rakin verða í stórum dráttum þau sjónarmið sem komið hafa fram fyrir nefndinni og reifaðar niðurstöður meiri hlutans um viðkomandi efni.
Ýmis sjónarmið komu fram á fundum umhverfis- og samgöngunefndar um málið. Helsta gagnrýnin sem kom fram á fundum umhverfis- og samgöngunefndar með áðurnefndum gestum laut að greinargerð frumvarpsins og opnu og almennu orðalagi einstakra greina sem valdið gæti óskýrleika og torveldað lögskýringar í framtíðinni. Þar var bent á að það gæti dregið úr lagalegri virkni stjórnarskrárinnar og aðhaldi með þeim sem fara með pólitískt vald þegar stjórnarskrá er veitt sterkt táknrænt gildi og texti stjórnarskrárákvæða einkennist í miklum mæli af opnum og matskenndum yfirlýsingum, þar sem svigrúmið er þá meira til að leggja mat á efnisinntak ákvæða. Þau sjónarmið komu fram að greinargerðin með frumvarpinu væri löng og á köflum torlæsileg. Í því samhengi var lögð áhersla á að hægt yrði að byggja á greinargerðinni við beitingu og merkingu ákvæðisins. Með óskýru orðalagi væri í raun verið að færa mikið túlkunarvald til dómstóla og stjórnvalda. Á fundum nefndarinnar komu einnig fram þau sjónarmið að mikilvægt væri að stjórnarskrá sé sem flestum auðskiljanleg, og eigi að vera á „mannamáli“ eins og framast er kostur.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar tekur undir almenna ábendingu umsagnaraðila um greinargerð frumvarpsins, og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að búa nefndarálit sitt svo úr garði að þar sé hægt að ganga að hnitmiðuðu og skýru lögskýringargagni. Einkum er æskilegt að gætt sé að samkvæmni, annars vegar milli einstakra greina frumvarpsins, hins vegar milli ákvæðanna og greinargerðarinnar.
Þá skal vakin á því athygli að í þjóðaratkvæðagreiðslunni þann 20. október 2012 voru nokkrar greinar stjórnarskipunarfrumvarpsins sérstaklega bornar undir atkvæði með orðalagi stjórnlagaráðs. Áður höfðu tillögur stjórnlagaráðs fengið sérstaka kynningu í opinberum bæklingi sem sendur var í hvert hús í aðdraganda atkvæðagreiðslunnar. Í ljósi þess að umræddar greinar voru allar samþykktar með afgerandi hætti í atkvæðagreiðslunni telur meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar að ríkar efnislegar ástæður þurfi að liggja fyrir breytingum á umræddum ákvæðum, og að gera eigi slíkar breytingar fyrst og fremst til þess að styrkja inntak einstakra ákvæða í samræmi við markmiðslýsingu stjórnlagaráðs.
Í minnisblaði til nefndarinnar leggur Björg Thorarensen til að II. kafla frumvarpsins verði skipt í tvo kafla, annan undir yfirskriftinni „Mannréttindi“ og síðan III. kafla undir yfirskriftinni „Þjóðareignir, náttúra og umhverfi“. Þá gerir hún tillögu um endurröðun greina mannréttindakaflans og flutning málsgreina milli ákvæða þannig að þau birtist í „efnislega réttu samhengi“. 5
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar kemur þessari ábendingu á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til íhugunar og bendir á að vel gæti farið á fyrrgreindri skiptingu. Meiri hlutinn telur þó enga brýna þörf á að stokka upp greinar kaflanna tveggja, nema að 32. gr. ætti e.t.v. vel heima sem síðasta grein síðari kaflans. Í nýja kaflanum er áfram fjallað um mannréttindi, nú í tengslum við umhverfi og náttúru og að auki koma ákvæði um sameign auðlinda og hversu með skuli farið.
Um 32. gr., menningarverðmæti.
Fram hafa komið hugmyndir um að skipta II. kafla frumvarpsins upp í tvo kafla eins og rakið var hér að framan. 32. gr. færi vel í síðari kaflanum. Verði myndaður nýr kafli með greinum 32./33.–36. telur meiri hlutinn að vel færi á því að heiti nýja kaflans yrði: „Þjóðareignir, maður, náttúra og umhverfi.“
Einnig bendir meiri hlutinn stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að íhuga hvort það mundi ekki styrkja grein um menningarverðmæti ef hún næði einnig til fágætra náttúrugripa í skilningi 15. gr. laga nr. 60/1992, um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur, svo sem hami sjaldgæfra fugla, egg og steindir.
Um 33. gr., náttúru Íslands og umhverfi.
Efni 33. gr. er ekki að finna í núverandi stjórnarskrá. Markmið greinarinnar er, eins og fram kemur í greinargerð, „að auka vernd náttúrunnar, kveða á um meginreglu sjálfbærrar þróunar og tryggja rétt almennings til ákveðinna umhverfistengdra gæða“.
Meiri hlutinn telur fulla þörf á þessari stjórnarskrárgrein, gerir ekki athugasemdir við efnisatriði hennar en beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að athuga orðalag á stöku stað. Meiri hlutinn vekur athygli á að hér sem víðar er æskilegt að fyrir hendi sé heilsteypt umfjöllun í nefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, m.a. til aðstoðar við lögskýringar, og telur að við það verk sé þarft að athuga tillögur Aðalheiðar Jóhannsdóttur frá 20. september 2012. Meiri hlutinn bendir á nokkur atriði til íhugunar um þessa grein.
Fyrsta málsgrein.
Í 1. mgr. er yfirlýsing um gildi náttúrunnar og afstöðu landsmanna til hennar. Greinin hefur sem slík sætt tvenns konar gagnrýni. Því hefur verið haldið fram að yfirlýsingin sé of almenn til að hafa eiginlegt gildi, og ætti sem slík helst heima í aðfaraorðum.
Meiri hlutinn er sammála því að yfirlýsingunni beri að halda í stjórnarskrártextanum og benda á gildi markmiðsgreinar í lögum sem almennrar ábendingar og undirstöðu lögskýringa. Yfirlýsingin tekur til sambúðar lands og þjóðar, og felur í sér, eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarp og tillögur stjórnlagaráðs, að náttúra Íslands hafi annars vegar gildi sem slík og hins vegar sem uppspretta auðæfa og lífsgæða. Meiri hlutinn tekur undir viðhorf sem fram hafa komið um að ekki fari vel á yfirlýsingagleði í stjórnarskrá en telur að hér sé á ferð grundvallarheitstrenging sem þar á heima, í samræmi við alþjóðlega þróun í mannréttindamálum en ekki síður í samræmi við gamla íslenska hefð um virðingu fyrir náttúrunni til lands og sjávar. Eðlilegt er að gera ráð fyrir að þátttakendur í samfélaginu séu bundnir af slíkri meginreglu, á svipaðan hátt og menn gangast undir grunnreglur á öðrum sviðum.
Um það eru hins vegar skiptar skoðanir í nefndinni hvar 1. og 2. málsl. eiga best heima. Sumir nefndarmenn telja að best fari á þeim í aðfaraorðum og gæti 33. gr. þá hafist svo t.d.: „Stjórnvöldum og almenningi ber að gæta þess að fjölbreytni lands og lífríkis sé viðhaldið og að …“ Aðrir nefndarmenn telja að vel fari á þeim í samhengi við annað efni 1. mgr. þessarar greinar sem markar upphaf nýs kafla um skyldur og réttindi gagnvart umhverfi, náttúru og auðlindum, 33.–36. gr. (hugsanlega að meðtalinni 32. gr.), hvort sem hann verður auðkenndur sérstaklega eða ekki, um skyldur og réttindi gagnvart umhverfi, náttúru og auðlindum.
Fram hafa komið þau sjónarmið að með 2. málsl. 1. mgr. sé kveðið á um viðhorf og að óeðlilegt sé að skylda landsmenn til sérstakra viðhorfa í stjórnarskrá. Rétt er að stundum eru skil ekki skörp í grunnreglum af þessu tagi milli fyrirmæla um verknað eða atferli annars vegar og áskilnaðar um viðhorf, þar sem byggt er á tilteknum siðrænum grunni. Það á einnig við um til dæmis stjórnarskrárákvæði um friðhelgi einkalífs og eignarréttar eða um skyldu til ýmiss konar þátttöku í samfélaginu, svo sem með framlögum til sameiginlegra þarfa, hvað þá lagaákvæði sem banna mannsmorð og þjófnað.
Fram hafa komið athugasemdir um orðalag í 3. málsl. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skýra þarf merkingu hugtaksins náttúruminjar í nefndaráliti þar sem annars er hætt við of þröngri túlkun. Í því sambandi er eðlilegt að minna á skýringar í 7. og 8. lið í 3. gr. núverandi náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, og á samsvarandi skilgreiningu í Hvítbók 6 umhverfisráðuneytisins um náttúruvernd, kafla 11.2.7., bls. 175. Þá felur meiri hlutinn stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að íhuga hvort rétt sé að setja orðið „gróðurlendi“ í stað orðsins „gróður“ í málsliðnum, því um gróður sem slíkan hefur áður verið fjallað fyrr í setningunni þar sem talað er um „fjölbreytni lands og lífríkis“. Ýmsir telja galla við setninguna óbreytta að þar sé aðeins getið gróðurs og ekki dýra.
Meiri hlutinn vekur athygli á að ákvæðið um að „fjölbreytni lands og lífríkis sé viðhaldið“ tengist Ríó-samningnum um líffræðilega fjölbreytni frá 1992. Þar er sérstaklega kveðið á um ráðstafanir til varnar tegundum í útrýmingarhættu og því e.t.v. ekki þörf á sérstökum stjórnarskrárákvæðum annars staðar um það efni, sbr. umfjöllun um 36. gr.
Nokkrar efasemdir hafa komið fram um merkingu 3. málsl. þar sem segir að fyrri spjöll á náttúru skuli „bætt eftir föngum“. Meiri hlutinn telur að um þetta sé þörf á skýrri umfjöllun í nefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Með ákvæðinu er samfélaginu sett það markmið að bæta „eftir föngum“ þau spjöll sem náttúra landsins hefur orðið fyrir í aldanna rás, fyrst og fremst af mannavöldum, en þar koma oft við sögu ýmis náttúruleg ferli og aðstæður. Setur ákvæðið löggjafanum, stjórnvöldum og almenningi þær skyldur á herðar að vinna að þessu. Ágætt dæmi um slík verk er landgræðsla og endurheimt votlendis. Það er skilningur meiri hlutans að greinin geti ekki sem slík orðið grundvöllur skaðabótakrafna á hendur t.d. lögaðilum sem ekki bæta „fyrri spjöll“ án þess að vera sjálfir valdir að þeim. Hún getur á hinn bóginn orðið grundvöllur aukinna krafna um landbætur o.s.frv. í almennum lögum.
Önnur málsgrein.
Við 2. mgr. hafa ekki komið fram teljandi efnislegar athugasemdir, enda er hér um að ræða mannréttindaákvæði, af hinni svokölluðu þriðju kynslóð. Þó hefur komið fram að erfitt sé að skilgreina sum hugtök í upptalningunni, svo sem „ómengað andrúmsloft“ og „óspillt náttúra“. Meiri hlutinn vekur athygli á að lög á þessu sviði eru þegar í gildi hérlendis, þar sem slíkar skilgreiningar liggja margar fyrir, en meðal kosta greinarinnar er að hún styrkir fyllri og ítarlegri lagasmíð um þriðjukynslóðarmannréttindi.
Þriðja málsgrein.
Hér er orðaður í stjórnarskrárákvæði kjarni markmiðsins um sjálfbæra þróun. Meiri hlutinn telur að greinin mundi styrkjast með því að geta þess hugtaks sérstaklega, svo sem með orðalaginu: „… skal haga í samræmi við meginreglur um sjálfbæra þróun, þannig að …“
Meiri hlutinn telur til bóta breytingu stjórnlagaráðsmanna á þeim texta sem hér var upphaflega samþykktur, en beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að þörf kann að vera á góðri skýringu vegna þess orðalags að náttúrugæðin skuli nýtt þannig að „þau skerðist sem minnst til langframa“. Hér er ekki um að ræða neins konar frávik frá meginreglu sjálfbærrar þróunar heldur einungis að náttúrugæði eru tvenns konar, sum endurnýjanleg en önnur ekki, svo sem námur.
Fjórða málsgrein.
Meiri hlutinn fagnar þessu ákvæði í frumvarpinu og tillögu stjórnlagaráðs um að treysta almannarétt til ferða um landið og dvalar í skauti þess. Fram hafa komið þau viðhorf að ákvæðið megi túlka svo rúmt að raskað geti eðlilegum nytjum og næði landeigenda, svo sem kringum sumarbústaði. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að ganga svo frá í nefndaráliti sínu að slík túlkun sé útilokuð.
Um 34. gr., náttúruauðlindir.
Auðlindaákvæðið í 34. gr. frumvarps til stjórnarskipunarlaga felur í sér skilgreint inntak þjóðareignar á auðlindum og er nýmæli í stjórnarskrá. Um hugtakið þjóðareign hefur staðið umræða meðal lögfræðinga, stjórnmálafræðinga og heimspekinga í á annan áratug eins og rakið er í greinargerð stjórnlagaráðs. Hugtakið „þjóðareign“ byggist á langri hefð sem rekja má til Þingvallalaga frá 1928. Þar er orðið notað í merkingunni „eign sem aldrei má afhenda til eignar eða varanlegra afnota og má því aldrei selja eða veðsetja“. Að auki leggur stjórnlagaráð þann skilning í hugtakið að núlifandi kynslóð deili náttúruauðlindum í þjóðareign með óbornum kynslóðum og hafi því ekki rétt til að ráðstafa auðlindunum í eigin þágu. 7
Gerðar voru athugasemdir við orðið „þjóðareign“ að það væri ekki nægilega ljóst fyrir lagatexta, heldur kynni að verða „notað sem skálkaskjól fyrir frjálslega meðferð valds – jafnvel spillingu“ eins og fram kemur í minnisblaði Sigurðar Líndals sem hann lagði fram á fundi umhverfis- og samgöngunefndar. Sigurður telur að í ákvæðinu sé „heimildum sem í eignarrétti felast og auðlindunum fengin áþekk staða og sjálfseignarstofnunum“. Í þessu felist mótsögn og þess vegna eigi ekki að nota orðið eign í þessu samhengi og ekki tengja það við þjóð. Því er þó ekki neitað að fyrir hendi séu og geti verið hlutir, landsvæði o.s.frv. sem landsmenn hafi í sameiginlegri vörslu og ekki megi selja eða veðsetja.
Þau sjónarmið hafa einnig komið fram að í auðlindaákvæðið vanti skýra hugsun um þjóðareign á náttúruauðlindum sem ótvíræðri meginreglu. Orðalag um undantekningar sem tengjast auðlindum og eru „háðar einkaeignarrétti“ veiki grundvallarprinsippið og kalli á túlkanir fyrir dómstólum. Sú skoðun var viðruð að upprunalegt orðalag stjórnlagaráðs væri heppilegra en lagt var til orðalagið: „Náttúruauðlindir Íslands eru sameign Íslendinga.“ Vakin var athygli á því að túlkun ákvæðisins gæti að verulegu leyti oltið á niðurstöðum umræðu um nýja skipan í lögum um stjórn fiskveiða þar sem kæmi fram nánari útfærsla á eðli og umfangi nýtingarréttar fiskveiða. Bent var á að þar til slíkt lagafrumvarp liti dagsins ljós mætti líkja 34. grein við „óútfyllta ávísun“. Fram komu sjónarmið þess efnis að ný stjórnarskrá mundi hugsanlega verja rétt núverandi handhafa veiðiheimilda til að fara með úthlutuð veiðiréttindi sem ígildi einkaeignar eða auðlindar sem háð væri einkaeignarétti (93% heildarafla íslenska fiskiskipaflotans að óbreyttu). Sú skoðun er reist á þeim skilningi sem leggja megi í nýtingarleyfi sem viðurkennda óbeina eign sem ekki verði raskað án skaðabótaábyrgðar. 8
Í greinargerð með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga (þskj. 510) er ekki gerð athugasemd við notkun hugtaksins „þjóðareign“ heldur leitast við að skýra það. Frumvarpsflytjendur taka fram að handhafar löggjafar- og framkvæmdarvalds (Alþingi og stjórnvöld) fara með forsjá auðlinda í þjóðareign á grundvelli fullveldisréttar í umboði þjóðarinnar og innan þeirra marka sem stjórnarskrá og lög kveða á um. Enn fremur er tekið fram að „náttúruauðlindir hafa mikla samfélagslega þýðingu, þ.e. samfélagið hefur ríka hagsmuni af því hvernig þær eru nýttar og þeim ráðstafað …“. Loks er minnt á að samkvæmt alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi sem Ísland er aðili að hefur hver þjóð á valdi sínu að ákveða forsendur og fyrirkomulag auðlindanýtingar. 9
Meiri hlutinn fellst á rök stjórnlagaráðs fyrir hugtakinu þjóðareign og tekur undir sjónarmið frumvarpsflytjenda um samfélagslega þýðingu náttúruauðlinda í þjóðareigu. Þá telur nefndin að sjálfsagður réttur þjóðarinnar til forræðis yfir auðlindum sínum og nýtingar þeirra styrkist mjög með nýju auðlindaákvæði 34. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn fær ekki séð að ákvæðið festi í sessi ígildi eignarréttar á nýtingarrétti þjóðarauðlinda, enda er eignarhald á nýtingarrétti fram til dagsins í dag sjálfstætt úrlausnarefni, háð reglum um hefðarrétt, lagaumhverfi og vilja löggjafans eftir því sem við á. Nýtt stjórnarskrárákvæði um auðlindir í þjóðareign leysir ekki lagadeilur fortíðar heldur varðar leið til framtíðar. Úr deilumálum um nýtingarrétt verður vart skorið nema fyrir dómstólum, en ljóst má vera af skýringum stjórnlagaráðs að ákvæðinu er ekki ætlað að styrkja stöðu handhafa nýtingarréttar (sbr. umfjöllun um 4. mgr. aftar) þó að slíkir túlkunartilburðir kunni að verða uppi, líkt og Níels Einarsson ræðir í sinni umsögn. Meiri hlutinn telur mikilvægt að hafið sé yfir allan lagalegan vafa að 34. gr. tryggi þjóðareign og -ráðstöfunarrétt á mikilvægustu náttúruauðlindum og því er brýnt að ætlan löggjafans sé vel skýrð í greinargerð hvað þetta varðar.
Björg Thorarensen, lagaprófessor, sendi umhverfis- og samgöngunefnd minnisblað sem hún afhenti einnig atvinnuveganefnd Alþingis um þær greinar sem nefndirnar höfðu til umfjöllunar. Hún gerir ekki efnislegar athugasemdir við 34. gr. frumvarpsins en telur ekki fullljóst hver séu „áhrif ákvæðisins á eignarréttindi bæði einstaklinga og sveitarfélaga, bæði bein eða óbein í náttúruauðlindum eða áhrif á afnotarétt auðlinda miðað við núverandi skipan“. 10
Þessi umsögn er umhugsunarefni í ljósi þeirrar breytingar sem frumvarpsflytjendur hafa gert á orðalagi og efnisinntaki 34. gr. sem nú verður nánar vikið að:
Fyrsta málsgrein.
Í tillögu stjórnlagaráðs hljóðaði upphaf málsgreinarinnar svo: „Auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru í einkaeigu eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar.“
Sú breyting að skipta út orðunum „í einkaeigu“ fyrir orðin „háðar einkaeignarrétti“ er rökstudd í greinargerð með frumvarpinu þannig að vilji stjórnlagaráðs hafi staðið til þess að „þjóðareign“ taki einungis til þeirra auðlinda í náttúru Íslands „sem ekki eru í einkaeigu“, eins og fram kemur í skýringum við ákvæðið í tillögu stjórnlagaráðs og í skilabréfi fundar fulltrúa úr stjórnlagaráði. Af því megi ráða þá „skýru ætlan að ákvæðið raski ekki þeim beinu eða óbeinu eignarréttindum sem þegar hafa stofnast“ eins og segir í greinargerð frumvarpsins. 11 Bent er á í greinargerðinni að hugtakið „einkaeignarréttur“ nær bæði til einkaeigu sem og hefðbundinnar opinberrar eignar, t.d. á ríkisjörð. Orðalagsbreytingin hafi þann lögfræðilega tilgang að víkka einkaeignarhugtakið þannig að það vísi ekki einungis til eigna einstaklinga og einkaaðila, heldur einnig til opinberra eigna þar á meðal allra jarða, landspilda og lóða í eigu ríkis og sveitarfélaga sem lúti einkaeignarrétti í skilningi laga. Miðað við upprunalegt orðalag yrðu slíkar opinberar eignir óráðstafanleg þjóðareign, sem hafi ekki verið ætlun stjórnlagaráðs. Af því gæti m.a. leitt að við sölu ríkisjarða þyrfti að undanskilja öll náttúrugæði, t.d. jarðhita til heimilis og búsþarfa sem og virkjanlegt vatnsafl undir 10 MW, auk þess sem öll veðsetning slíkra eigna yrði óheimil.
Það er mat meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar á þessari breytingu að hún skerpi á einkaeignarrétti opinberra aðila og komi í veg fyrir að slíkar eignir verði óráðstafanlegar þjóðareignir með gildistöku nýrrar stjórnarskrár. Meiri hlutinn fellst á það sjónarmið sérfræðinga að sú sterka vernd einkaeignarréttar sem hér kemur fram hniki þó ekki til því ótvíræða eignarhaldi þjóðarinnar á auðlindum sínum sem ákvæðinu er ætlað að tryggja samkvæmt ætlan stjórnlagaráðs, enda má svo ekki verða að mati meiri hlutans.
Við umfjöllun í nefndinni var rætt um tengsl orðalags auðlindaákvæðisins við framsetningu þess í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem fram fór í október sl. Í sérstakri spurningu sem borin var upp á atkvæðaseðli í þjóðaratkvæðagreiðslunni var 1. mgr. 34. gr. sett fram með orðalagi stjórnlagaráðs. Það vekur siðferðilega spurningu um hvort stætt sé á því að breyta orðalaginu eftir að 84% þeirra sem þátt tóku í atkvæðagreiðslunni hafa samþykkt ákvæðið eins og það var orðað á seðlinum. Meiri hlutinn telur þó að virtum rökstuðningi frumvarpsflytjenda sem og markmiðsákvæðum stjórnlagaráðs að breytingar þær sem gerðar hafa verið gangi ekki í berhögg við inntak greinarinnar eins og hún var hugsuð af hálfu stjórnlagaráðs, heldur skerpi á þeim ásetningi ráðsins að raska ekki þeim beinu eða óbeinu eignarréttindum sem þegar hafa stofnast. Meiri hlutinn leggst því ekki gegn hinu breytta orðalagi frumvarpsins.
Önnur málsgrein.
2. mgr. orðast svo:
Til þjóðareignar skv. 1. mgr. teljast nytjastofnar og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu utan netlaga, vatn og önnur þau náttúrugæði sem ekki eru háð einkaeignarrétti, svo sem vatnsafl, jarðhiti og jarðefni í þjóðlendum. Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar.
Hér hafa orðið nokkrar breytingar á orðalagi og inntaki 2. mgr. frá tillögu stjórnlagaráðs, sem hljóðaði svo: „Til auðlinda í þjóðareign teljast náttúrugæði, svo sem nytjastofnar, aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu og uppsprettur vatns- og virkjunarréttinda, jarðhita- og námaréttinda. Með lögum má kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.“
Í greinargerð segir að breytingin á 1. málsl. – sem felur í sér upptalningu tiltekinna eigna í stað þess að tillaga stjórnlagaráðs vísaði til „auðlinda í þjóðareign“ – þjóni þeim tilgangi að gera tengsl 1. og 2. mgr. skýrari og forðast tvítekningu. Þá hafi orðalagið „uppsprettur“ vatns- og virkjunarréttinda, jarðhita- og námaréttinda vakið vafa um hvort gengið væri of nærri réttindum sem njóta verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. gildandi stjórnarskrár. Hið sama eigi við um skort á tilvísun til réttinda landeigenda innan netlaga.
Þeim sjónarmiðum var hreyft við nefndina að þessi breyting væri óþörf, hún varpi ekki frekara ljósi á merkingu ákvæðisins, hvorki löglærðra né almennra lesenda enda eigi orðalag stjórnarskrárinnar ekki að vera lagatæknilegs eðlis heldur „á mannamáli“. Andstætt þessu sjónarmiði hefur verið bent á að með óskýru orðalagi í stjórnarskrá sé mikið túlkunarvald fært til dómstóla og stjórnvalda eins og áður sagði.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar tekur undir kröfuna um skýrleika texta. Meiri hlutinn telur æskilegt að ný stjórnarskrá – sem og greinargerðin sem henni fylgir – sé skrifuð á ljósu og auðskiljanlegu máli fyrir allan almenning. Meiri hlutinn tekur þó undir það sjónarmið að sá skýrleiki þarf jafnframt að vera til staðar fyrir dómstóla sem byggja lagatúlkun á stjórnarskrártexta og því er mikilvægt að lögskýring ákvæðisins í greinargerð sé glögg og hnitmiðuð.
Bent hefur verið á að við breytinguna hverfi sú aðgreining sem í upptalningu stjórnlagaráðs sé gerð á a) nytjastofnum, b) öðrum auðlindum hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu, c) uppsprettum vatns- og virkjunarréttinda, og d) uppsprettum jarðhita- og námaréttinda. Í skýringum stjórnlagaráðs við 34. gr. kemur fram að upptalningin er í samræmi við athugasemdir þær sem fylgdu frumvarpi dr. Gunnars Thoroddsen 1983 nema hvað þar var gert ráð fyrir að slík þjóðareign væri ákveðin með lögum en ekki í stjórnarskrá. 12
Í ljósi þeirra skýringa sem frumvarpsflytjendur gefa í greinargerð 13 ber að skilja upptalningu frumvarpsins sem aðskilin dæmi um þjóðareign: a) nytjastofna og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu utan netlaga, b) vatn, þ.e. efnið vatn sem landeigendur hafi þó hagnýtingar- og umráðarétt yfir (straumvatni eða stöðuvatni) á grundvelli vatnalaga (15/1923), c) aðrar auðlindir og réttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti og eru þar tiltekin sem dæmi vatnsafl, jarðhiti og jarðefni.
Frumvarpsflytjendur benda á að hverri landareign, þar á meðal þjóðlendum, fylgi lögeignarréttur að auðlindum í jörðu, m.a. jarðhita og jarðefnum. Líklegt sé að skerðing á slíkum réttindum í eignarlöndum myndi fela í sér eignarnám og bótaskyldu ríkisins. Frumvarpsflytjendur gera ráð fyrir því að um vatnsafl, jarðhita og jarðefni í eignarlandi ríkis og sveitarfélaga fari með sama hætti og um annað eignarland. Ætlun stjórnlagaráðs sé ekki að raska fyrirliggjandi eignarréttindum. Þá sé orðalaginu „uppsprettur vatns- og virkjunarréttinda“ breytt í skýra yfirlýsingu um þjóðareign á vatni án þess að raskað sé fyrirliggjandi vatnsréttindum. Í ákvæðinu svo breyttu felist hvorki röskun á þeim vatnsréttindum einstaklinga og lögaðila sem varin eru af stjórnarskrá né á heimildum löggjafans til að kveða á um almennar takmarkanir eignarráða.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar telur sjónarmið frumvarpsflytjenda um þetta skynsamleg og í fullu samræmi við vilja stjórnlagaráðs.
Athygli umhverfis- og samgöngunefndar var vakin á því sjónarmiði að óþarft væri að sértaka auðlindir hafs og hafsbotns innan lögsögunnar „utan netlaga“, þar eð einkaeignarétturinn gilti hvort eð er innan netlaga eins og þau væru skilgreind í dag. Var m.a. bent á að sérstaklega væri kveðið á um netlögin í Jónsbók, og því færi vel á því að varðveita slík ákvæði í stjórnarskrá.
Í greinargerð frumvarpsins er viðbótin sem kveður á um netlögin skýrð með því að stjórnlagaráð hafi að því er virðist ekki ætlað að raska lögbundnum rétti landeigenda til netlaga sinna. Réttarstaða landeiganda sé hin sama í eignarlandi og innan netlaga og því felist í hinu breytta ákvæði engin takmörkun á almennri heimild löggjafans til að takmarka rétt landeigenda til nýtingar í netlögum, svo sem til fiskveiða.
Meiri hlutinn fellst á að viðbótin „utan netlaga“ sé ef til vill ekki brýn en telur engu að síður að hún megi vel standa sem nánari áhersla eða árétting þess að eigendur sjávarjarða eigi rétt á að nýta sjávargæði innan netlaga, verði ákvæðinu breytt á annað borð.
Í frumvarpinu er felld út sú tillaga stjórnlagaráðs að með lögum megi „kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar“. Stjórnlagaráð skýrir ákvæðið þannig að átt sé við „hugsanlega olíufundi eða málma djúpt undir hvort heldur í almenningum eða einkajörðum“. 14 Frumvarpsflytjendur fella setninguna út með þeim rökum að hún sé óþörf þar eð þjóðareign á auðlindum undir yfirborði jarðar í þjóðlendum sé ótvíræð samkvæmt ákvæðinu og í eignarlöndum tilheyri slíkar auðlindir eiganda samkvæmt auðlindalögum. 15 Frumvarpsflytjendur leggja til nýtt orðalag svohljóðandi: „Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar“, með vísan til dómafordæma og ríkjandi réttarástands sem „árétting á meginreglum sem átt hafa tryggan sess í íslenskum rétti", eins og það er orðað. 16
Á fundum nefndarinnar um þetta ákvæði komu fram nokkrar athugasemdir í tengslum við afmörkun réttinda landeigenda undir yfirborði jarðar. Fram kom að sú aðferð við afmörkun
eignarráða landeigenda undir yfirborði jarðar sem náð hefur tryggustum sessi í íslenskum rétti byggir á því sjónarmiði að þau nái til umráða og hagnýtingar en þó aðeins svo langt sem eðlilegt geti talist að viðurkenna af tilliti til hagsmuna landeigandans. Regla þessi hefur verið kölluð hagsmunaregla. Hún hefur verið orðuð með þeim hætti að eignarráðin nái svo langt niður sem nauðsynlegt er til að landeigandi geti haft þau not af landi sínu sem heyra til venjulegrar hagnýtingar á eignarrétti yfir fasteign, eins og rakið var hér að framan. Með henni séu í raun dregin mörk milli réttinda landeiganda og almennings því þar sem réttindum landeiganda sleppir hljóti að taka við einhvers konar almenningur. Með hliðsjón af framkomnum athugasemdum hvað þetta varðar beinir meiri hlutinn eftirfarandi hugmynd um orðalagsbreytingar á 2. mgr. 34. gr. til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar: 2. og 3. málsl. orðist svo: „Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar. Með lögum má kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.“
Hér hefur verið bætt við málslið þar sem hagsmunareglan er viðurkennd sem meginregla en viðmiðinu við tiltekna dýpt þó haldið inni sem undantekningu eða viðbót sem mætti gera frá meginreglunni. Það er skilningur meiri hlutans að með þessum umbúnaði um ákvæði um tiltekna dýpt er ekki átt við eina dýptarreglu, t.d. 200 eða 1.000 m, heldur yrði tiltekin dýpt metin hverju sinni í lögum miðað við þá tegund auðlindar sem um væri að ræða og jafnvel þær sérstöku aðstæður sem fyrir hendi kynnu að vera til nýtingar.
Meiri hlutinn bendir á að vegna þess hversu rúmt réttindi landeigenda eru skilgreind í auðlindalögum (2. mgr. 1. gr.) er ekki hægt að útiloka að lagaákvæði, sem kveður á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar, gætu skapað landeigendum bótarétt.
Fjórða málsgrein.
Í 4. mgr. skipta frumvarpsflytjendur út orðinu „eignarréttur“ fyrir „eign“ í síðasta málslið málsgreinarinnar og fella út lokaorðin „yfir auðlindunum“.
Síðari breytingin, þ.e. að fella út „yfir auðlindunum“, telur meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar að sé til bóta. Með því að fella síðustu tvö orðin út, er ljóst að um er að ræða nýtingarréttinn, þ.e. að tímabundið leyfi til nýtingar gegn gjaldi getur „aldrei leitt til eignar[réttar] eða óafturkallanlegs forræðis“ yfir þeim nýtingarrétti. Auk þess er yfirráðaréttur stjórnvalda yfir auðlindunum sjálfum ótvíræður skv. 34. gr., sbr. einnig umfjöllun um fyrirvara Níelsar Einarssonar í upphafi umsagnar.
Því sjónarmiði var hreyft við umfjöllun málsins að óskýrt væri hvað átt væri við með „fullu gjaldi“ í 4. mgr. Bent var á að óheppilegt væri í greinargerð að vísa til eignarnámsbóta í samhengi við auðlindanýtingu. Greinargerð frumvarpsins skýrir þó að mati meiri hlutans hvað við er átt. Þar er að hluta til fallist á þá skilgreiningu stjórnlagaráðs að með „fullu“ gjaldi sé átt við markaðsverð, þ.e. „hæsta gjald sem nokkur er fús að greiða t.d. á markaði eða uppboði eða í samningum við ríkið sem umboðsmann rétts eiganda, þjóðarinnar“. 17
Um 35. gr., upplýsingar um umhverfi og málsaðild.
Ákvæði 35. gr. er nýmæli í stjórnarskrá þar sem kveðið er á um helstu meginreglur umhverfisréttar. Orðalag greinarinnar er óbreytt frá tillögu stjórnlagaráðs nema hvað orðinu „umtalsverð“ hefur verið bætt inn í 2. mgr.
Hér skal á það bent að orðalagið „umtalsverð áhrif“ kann að hafa lagalega bindandi þýðingu, þar eð það hefur fengið lagaskilgreiningu í 2. gr. laga, nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Þar segir í o-lið: „ Umtalsverð umhverfisáhrif: Veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“
Ekki verður séð af markmiðslýsingu ákvæðisins í greinargerð að hún byggi á fyrrgreindum lagaskilningi á „umtalsverðum umhverfisáhrifum“ sem kunni að verða tilefni upplýsingaskyldu stjórnvalda. Ýmis áhrif geta orðið af ákvörðunum stjórnvalda og umsvifum sem ástæða getur verið til að upplýsa um þótt afturkræf séu.
Til að forðast þá þröngu lagatúlkun sem orðalagið býður upp á með tilliti til fyrrgreindra laga leggur meiri hlutinn til að „umtalsverð“ falli út en að skýrt verði betur í greinargerð hvað átt sé við með áhrifum sem gefi tilefni til upplýsingaskyldu.
Fram komu athugasemdir um að í 1. mgr. kunni upplýsingaskyldan að vera skilgreind of þröngt þar sem talað er um „áhrif framkvæmda“ á náttúru og umhverfi. Betur færi á því að víkka ákvæðið og bæta við orðinu „starfsemi“. Meiri hlutinn tekur undir þessa ábendingu, enda ljóst að ýmiss konar starfsemi getur haft umtalsverð umhverfisáhrif þó ekki sé um beinar framkvæmdir að ræða, til dæmis ferðaþjónusta.
Þá tekur meiri hlutinn einnig undir þau sjónarmið að í stað þess að skylda stjórnvöld til þess að upplýsa einungis um „náttúruvá, svo sem umhverfismengun“ sé tryggara með tilliti til yfirlýsts markmiðs greinarinnar að skylda stjórnvöld og aðra til þess að upplýsa um aðsteðjandi vá, svo sem náttúruvá eða umhverfismengun. Meiri hlutinn tekur undir þessa athugasemd.
Í 3. mgr. segir að „við töku ákvarðana um náttúru Íslands og umhverfi“ skuli stjórnvöld byggja á meginreglum umhverfisréttar. Meiri hlutinn telur að hér fari betur á því að taka fram að um sé að ræða ákvarðanir sem hafi áhrif á náttúru Íslands og umhverfi. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að íhuga orðalagsbreytingu í þessum dúr í upphafi málsgreinarinnar, svo sem: „Við ákvörðun sem hefur áhrif á náttúru Íslands og umhverfi …“
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að með 35. gr. sé stefnt að því að stjórnarskrárbinda hinar þrjár stoðir Árósasamningsins um rétt til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál, um rétt almennings til þátttöku í málsmeðferð þegar undirbúnar eru ákvarðanir af hálfu stjórnvalda í umhverfismálum og um aðgang almennings að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum fyrir dómstólum eða öðrum óháðum og hlutlausum úrskurðaraðila. Auk þess hefur verið bætt við tilvísun til meginreglna umhverfisréttar.
Árósasamningurinn hefur nú þegar fengið lagagildi á Íslandi með lögum nr. 23/2006, um upplýsingarétt í umhverfismálum (með síðari breytingum), og lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og lögum nr. 105/2006, um umhverfismat áætlana. Í sama anda er tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/4/EB frá 28. janúar 2003 sem innleidd var hér á landi í febrúar 2005. Er þar kveðið á um víðtækan, almennan aðgang að upplýsingum um umhverfismál og miðlun þeirra. Í 7. gr. (4. tölul.) tilskipunarinnar segir að aðildarríkin skuli gera nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja „ef hætta er yfirvofandi fyrir heilbrigði manna eða umhverfið, hvort sem hún orsakast af starfsemi manna eða er af náttúrlegum orsökum, að þegar í stað verði miðlað öllum upplýsingum sem opinber yfirvöld hafa yfir að ráða eða eru geymdar fyrir þeirra hönd og gætu orðið til þess að fólk, sem líklegt er að sé í hættu, geti gripið til ráðstafana til að koma í veg fyrir eða milda þann skaða sem annars hlytist af“. 18
Þá hefur Alþingi nýverið hert á upplýsingaskyldu hins opinbera í umhverfismálum með breytingu á lögum um upplýsingarétt í umhverfismálum, nr. 24/2012.
Í umhverfisrétti er viðurkennt að aðgangur að upplýsingum og upplýsingamiðlun á sviði umhverfismála sé grundvallarforsenda sem þjóni þeim tilgangi að treysta umhverfisvitund almennings og möguleika á að taka þátt í undirbúningi ákvarðana sem áhrif hafa á umhverfi og náttúruauðlindir. 19 Því telur meiri hlutinn eðlilegt að staðfesta með sérstöku stjórnarskrárákvæði upplýsingarétt almennings í umhverfismálum til samræmis við þá vaxandi áherslu sem lögð er á þann þátt í íslensku samfélagi og meðal annarra þjóða umhverfis okkur.
Þá er það mat meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar að vel fari á því að stjórnarskrárbinda þá skyldu stjórnvalda að upplýsa almenning um ástand umhverfis og náttúru og áhrif framkvæmda og starfsemi þar á, og gera stjórnvöld ábyrg fyrir því að upplýsa almenning um aðsteðjandi vá á borð við náttúruvá eða umhverfismengun. Sú löggjöf sem við höfum í umhverfis- og mengunarmálum er að stofni til þrjátíu ára gömul. Fræðimenn hafa bent á að hún endurspegli að takmörkuðu leyti þá þróun sem hefur orðið í alþjóðlegum umhverfisrétti og rétti Evrópusambandsins á undanförnum árum. 20 Stjórnarskrárákvæði um upplýsingaskyldu stjórnvalda og upplýsingarétt almennings í umhverfismálum leggur löggjafanum á herðar aukna skyldu til þess að bæta þar úr og svara kalli tímans.
Um 36. gr., dýravernd.
Fyrri hluti greinarinnar, um illa meðferð dýra.
Í fyrri hluta 36. gr. er kveðið á um að með lögum skuli bönnuð ill meðferð á dýrum. Skiptar skoðanir eru í nefndinni um þörf á slíku ákvæði í stjórnarskrá.
Þau sjónarmið hafa komið fram innan nefndarinnar að þótt sjálfsagt sé að kveða á um dýravernd með lögum sé gildi stjórnarskrárákvæðis í þessa veru óljóst og stingi í stúf við annað efni stjórnarskrárinnar sem eðli málsins samkvæmt fjalli um manninn og skipulegt samfélag hans á landinu. Í 33. grein sé með fullnægjandi hætti gerð grein fyrir tengslum við náttúru og lífríki, og ekki þörf á sérstakri aukagrein um dýr seinast í kafla sem í heild fjallar um mannréttindi.
Þeir nefndarmenn sem hlynntir eru ákvæðinu fallast á rök frumvarpsflytjenda og stjórnlagaráðs um þörf á slíkri grein í stjórnarskrá og fagna þeirri vernd sem í greininni felst fyrir dýr, bæði villt dýr í náttúrlegu umhverfi sínu og dýr sem maðurinn heldur til ýmiss konar þjónustu. Þeir telja ákvæðið um bann við illri meðferð dýra í samræmi við rótgróin siðferðileg viðhorf í íslensku samfélagi og við lagahefð, sbr. m.a. dýraverndarlög, nr. 15/1994, lög um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, nr. 64/1994, og náttúruverndarlög, nr. 44/1999. Þótt fyrri hluti greinarinnar taki í sjálfu sér til allra dýra er hún einkum sniðin að hryggdýrum þeim sem hafa verið hluti af íslensku mannlífi frá öndverðu og þeim villi-, nytja- og gæludýrum sem bæst hafa við á síðari tímum. Greinarhlutinn sé víðtækari en ákvæði um land og lífríki í 33. gr. þar sem hann tekur einnig, og jafnvel einkum, til dýra í beinni þjónustu mannsins.
Þeir nefndarmenn sem vilja halda fyrri hluta greinarinnar telja að einkar vel fari á henni undir lok mannréttindakafla stjórnarskrár, og taka undir þau orð í greinargerðinni að meðal mannréttinda hljóti að teljast sá réttur að lifa í samfélagi þar sem hægt er að gera ráð fyrir því að ekki sé farið illa með dýr, sbr. m.a. ákvæði í stjórnarskrá Þjóðverja.
Síðari hluti greinarinnar, um tegundir í útrýmingarhættu.
Í síðari hluta greinarinnar er kveðið á um lagasetningu til varnar dýrategundum í útrýmingarhættu. Ýmsar spurningar vakna um stöðu þessa ákvæðis samhliða dýraverndarákvæðinu í fyrri hluta greinarinnar, svo sem um það hver sé nákvæm viðátta dýrahugtaksins, hvort það skuli skilja með sama hætti í báðum hlutum greinarinnar, og hvort túlka megi sérstakt stjórnarskrárákvæði um dýr í útrýmingarhættu þannig að aðrar deildir lífríkisins séu ekki jafn mikilvægar.
Að forða dýrategund frá útrýmingu er annars eðlis en vernd dýra við illri meðferð, og í reynd mikilvægur þáttur í því að viðhalda fjölbreytileika í lífríkinu, sbr. alþjóðasamninginn frá 1992. Tengsl við þann samning koma ágætlega fram í 3. málsl. 1. mgr. 33. gr., þar sem segir að viðhald fjölbreytni í landi og lífríki sé hluti af þeirri skyldu borgara og stjórnvalda að virða og vernda náttúru Íslands. Í 112. grein er enn fremur kveðið á um lagalega sérstöðu alþjóðasamninga á umhverfissviði.
Meiri hlutinn telur að síðari liður 36. gr. samsvari illa fyrri lið greinarinnar og að kveðið sé með fullnægjandi hætti á um nauðsyn líffræðilegs fjölbreytileika í 33. gr. Meiri hlutinn vekur athygli stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á því að með því að fella niður síðari hluta greinarinnar eykst vægi ákvæðisins sem eftir stæði. Yrði sú leið farin væri eðlilegt að í nefndaráliti yrði texti svipaður þeim sem fylgir 36. gr. í athugasemdum við frumvarpið hafður með 33. gr., þ.e. athugasemdir um vernd við útrýmingu, þar á meðal vísanir til samningsins um líffræðilega fjölbreytni frá 1992, Bernar-samningsins frá 1979 og CITES-samningsins frá 1973/1979.
Um VII. kafla, sveitarfélög.
Í núgildandi stjórnarskrá er kveðið á um tilvist sveitarfélaga í 78. gr. Þar segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þá segir að tekjustofnar þeirra skuli ákveðnir með lögum og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Í staðinn fyrir núgildandi grein er í frumvarpinu gert ráð fyrir að komi sérstakur kafli um sveitarfélögin, fjórar greinar.
Þau sjónarmið komu fram á fundi nefndarinnar að lýðræðislegur kosningaréttur borgara fengi skýrari stjórnskipulegan grundvöll í frumvarpinu þar sem skýrt væri kveðið á um að sveitarfélögum væri stjórnað af sveitarstjórnum sem störfuðu í umboði íbúa og væru kjörnar í almennum leynilegum kosningum. Þá þótti tilfærsla ákvæðis um sveitarfélögin úr mannréttindakafla stjórnarskrár í sérstakan kafla ekki hafa nein áhrif á réttindi íbúa sveitarfélaga til að kjósa eigin stjórn. Einnig þótti tilfærslan ekki hafa nein áhrif á túlkun þess er varðaði undantekningarregluna að sveitarfélög mættu framselja ákvörðun um skattinnheimtu.
Um 105. gr.
Fyrsta málsgrein, um sjálfstæði sveitarfélaga.
Ákvæði 1. mgr. 105. gr. er samhljóða 1. mgr. 78. gr. gildandi stjórnarskrár. Í ákvæðinu felst að sveitarfélög skuli njóta sjálfstjórnar. Þá felst einnig í því réttur íbúa sveitarfélaga til að kjósa eigin stjórn og stjórnskipuleg trygging fyrir því að hér skuli vera sveitarfélög. Þau sjónarmið komu fram á fundum nefndarinnar að ekkert benti til þess að við þessu inntaki núgildandi stjórnarskrár væri hreyft með frumvarpinu.
Önnur málsgrein, um að sveitarfélög hafi næga burði og tekjur fyrir lögbundin verkefni.
Í 2. mgr. 105. gr. er svohljóðandi ákvæði: „Sveitarfélög skulu hafa nægilega burði og tekjur til að sinna lögbundnum verkefnum.“ Þetta ákvæði er nýmæli í íslenskri stjórnarskrá. Í umfjöllun um ákvæðið var rætt hvort sleppa mætti orðinu „lögbundnum“ til þess að skylda þessi og réttur næði einnig til verkefna sem sveitarfélög ákvæðu upp á sitt einsdæmi að sinna án lagaskyldu. Meiri hlutinn er sammála því sjónarmiði sem kom fram á fundum nefndarinnar að ekki væri eðlilegt að sleppa orðinu enda þyrfti að tryggja að völd og ábyrgð færu saman.
Þó kom fram á fundum nefndarinnar hvað þetta varðar að ekki virtist gefinn nægur gaumur í skýringum stjórnlagaráðs, um það hvort ákvæðið veitti sveitarfélögum stjórnarskrárvarin rétt til fjárframlaga sem hægt væri að framfylgja fyrir dómstólum. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að þörf kunni að vera á skýringu vegna þessa í nefndaráliti hennar.
Þriðja málsgrein, um sjálfstæða tekjustofna.
Ákvæði 3. mgr. 105. gr. er samhljóða 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í skýringum stjórnlagaráðs segir að ákvæðið sé talið staðfesta að tekjuöflun sveitarfélaga þurfi að byggjast á heimild í lögum en þeim sé í sjálfsvald sett hvort og hvernig þau nýta lögákveðna tekjustofna.
Á fundum nefndarinnar kom fram að hér kynnu að skapast vandamál vegna svo afgerandi orðalags í greinargerð. Sveitarfélög innheimta ýmis gjöld eða endurgjald vegna þjónustu og starfsemi sem þau sinna á ólögfestum grundvelli, s.s. gjald fyrir aðgang að almenningssundlaugum. Í slíkum tilvikum verður vart séð að gjaldtaka sé óheimil án settra laga um þá tilteknu tekjuöflun. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að ganga svo frá í nefndaráliti sínu að slík túlkun sé útilokuð.
Um 106. gr., nálægðarregluna.
Ákvæði 106. gr. er nýmæli og hljóðar svo: „Á hendi sveitarfélaga, eða samtaka í umboði þeirra, skulu vera þeir þættir opinberrar þjónustu sem best þykir fyrir komið undir staðbundinni stjórn þeirra svo sem nánar skal kveðið á um í lögum.“
Hér hefur orðunum „í héraði“ í tillögu stjórnlagaráðs verið skipt út fyrir orðin „undir staðbundinni stjórn þeirra“. Í greinargerð með frumvarpinu er breytingin rökstudd þannig að gera verði ráð fyrir að sum staðbundin opinber þjónusta eigi ekki nauðsynlega best heima hjá sveitarfélögum, t.d. löggæsla og ákæruvald.
Má telja að ákvæðið feli í sér tillögu um efnislega mestu breytinguna á stjórnskipulegri stöðu sveitarfélaganna. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til að gera athugasemdir við ákvæðið.
Um 107. gr., kosningar til sveitarstjórna og íbúalýðræði.
Við ákvæðið hafa ekki komið fram teljandi efnislegar athugasemdir við umfjöllun hjá nefndinni. Telur meiri hlutinn því ekki ástæðu til að gera athugasemdir við það.
Um 108. gr., samráðsskyldu við sveitarstjórnir og samtök þeirra.
Í 108. gr. er kveðið á um skyldu til að hafa samráð við sveitarstjórnir og samtök þeirra við undirbúning lagasetningar sem varðar málefni sveitarfélaga.
Við umfjöllun hjá nefndinni kom fram að ákvæðið mundi líklega hafa jákvæð áhrif á lagasetningu almennt. Trausti Fannar Valsson benti á að það sem helst veldur vafa um túlkun ákvæðisins er hvort lög teljist ekki hafa verið réttilega sett hafi það farist fyrir að hafa samráð við öll eða einhver af sveitarfélögum landsins áður en að þau voru sett, með þeim mögulegu afleiðingum að lögin teljist ekki stjórnskipulega gild réttarheimild sem beitt verður eða framfylgt. Taldi Trausti að við fyrstu sýn yrði ekki séð að samráð við sveitarfélögin væri nauðsynlega til þess fallið að hafa áhrif á efnislega niðurstöðu af meðferð lagafrumvarps. Í því tilliti væri mjög óvarlegt að ætla að skortur á samráði myndi almennt séð geta leitt til þess að lög teldust ekki hafa stjórnskipulegt gildi að mati dómstóla. Enn fremur benti Trausti á að það ylli ákveðnum vafa hvernig með skyldi fara ef lög þyrfti að setja með mjög skömmum fyrirvara, en oft gæti á það reynt í lagasetningu að þar væru undir bæði staðbundnir hagsmunir sveitarfélaganna og heildarhagsmunir þjóðarinnar eða stórs hluta hennar. Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar hefur rætt þetta og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga vel að orðalagi ákvæðisins.
Almennt séð verður að telja að sveitarstjórnarkafli frumvarpsins sé í góðu samræmi við nýleg sveitarstjórnarlög. Einnig er tekið ágætt tillit til Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga. Ekki verður séð að rétt sé að gera breytingartillögur hvað varðar kaflann.
Sérálit Þórs Saari.
Í megindráttum tekur Þór Saari undir álit meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar en telur þó að breytingar sérfræðingahópsins sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fékk til að yfirfara tillögur stjórnlagaráðs séu ýmist óþarfar eða til hins verra sem og sumar breytingartillögur meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar. Í því samhengi vill Þór Saari benda sérstaklega á eftirfarandi:
Um 34. gr.
Þór Saari leggur til að greinin verði óbreytt frá tillögu stjórnlagaráðs þar sem ekki hafa komið fram neinar ábendingar um að um lögfræðilega ágalla sé að ræða. Þvert á móti virðist sem umfjöllun sérfræðingahópsins og breytingar hans séu til þess fallnar að búa til enn meiri óvissu um greinina.
Bent er sérstaklega á í 1. málsl. 1. gr. að breyting á orðalagi úr „einkaeigu“ í „háðar einkaeignarrétti“ virðist opna á þann möguleika að í nýrri stjórnarksrá verði ákvæði um að tiltekin meint áunnin veiðiréttindi úr sameiginlegum fiskistofnum geti fallið undir ákvæðið þar sem um áunninn nýtingarrétt væri hugsanlega að ræða, en nýtingarréttur, eins og kunnugt er, getur fallið undir skilgreiningu einkaeignaréttar. Með notkun orðins „einkaeigu“ er hins vegar loku skotið fyrir þann möguleika enda augljóst að aldrei hefur verið gert ráð fyrir því í tillögum stjórnlagaráðs að veiðiheimildir geti verið í einkaeigu. Bendir Þór Saari sérstaklega á umsögn dr. Níelsar Einarssonar þar að lútandi þar sem hann veltir upp og rökstyður vel áhyggjur um þetta.
Mikilvægt er að í nefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sé ítarleg útskýring á tilgangi og ætluðum áhrifum þessa ákvæðis sem þjóðin samþykkti með 83% atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslu og að það sé tekinn af allur vafi á því að veiðiheimildir í íslenskri lögsögu, sem nýttar hafi verið hingað til, falli ekki með einhverjum hætti í hendur einkaaðila sem eign en slíkt sýnist mögulegt ef orðalagið „háðar einkaeignarrétti“ er notað.
Í 2. mgr. greinarinnar er orðalagi stjórnlagaráðs varpað fyrir róða og mun flóknara orðalag með upptalningu á einstökum auðlindum og atriðum notað en slíkt opnar á túlkanir sem geta leitt til þess að greinin nær ekki tilgangi sínum um að auðlindir skuli almennt vera í þjóðareigu. Bent var á að í síðasta málslið 2. mgr. um takmarkanir gæti verið heppilegra að hafa einnig inni ákvæði um dýpt frá yfirborði jarðar sem og að um væri að ræða nýtingu til persónulegra nota, þar sem orðalagið „venjulega hagnýtingu fasteignar“ opnaði á að t.d. orkufyrirtæki sem eiga land geti nýtt það að vild. Mikilvægt er þó að í þessum málslið verði notast við orðalag stjórnlagaráðs.
Hvað greinargerð sérfræðingahópsins varðar er bent á að í umfjöllun hans um 34. grein um náttúruauðlindir segir aftur og aftur með breytilegu orðalagi: „Með ákvæðinu er ekki hróflað við þeim eignarréttindum sem þegar kunna að vera fyrir hendi að auðlindum og þeim heimildum eigenda sem slíkum eignarrétti fylgja.“ Og nokkrum línum neðar: „Með ákvæðinu er ekki hróflað við þeim nýtingarleyfum eða óbeinu eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi.“ Og nokkrum línum neðar: „í samræmi við það sem stjórnlagaráð ætlaðist til, að ekki verði hróflað við þeim eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi og njóta stjórnarskrárverndar“.
Ekkert af þessu kemur þó fram í skýringum stjórnlagaráðs sjálfs við auðlindaákvæðið. Sérfræðingahópurinn virðist gefa í skyn að t.d. útvegsmenn kunni að hafa unnið sér inn eignarrétt til kvótans þótt það standi skýrum stöfum í fiskveiðistjórnarlögunum og í frumvarpi stjórnlagaráðs að það hafa þeir einmitt ekki gert. Þess var gætt sérstaklega í skýringum stjórnlagaráðs að gefa ekkert slíkt í skyn.
Sú tillaga að skýringar sérfræðingahópsins fái að standa við hlið skýringa stjórnlagaráðs þegar upp verður staðið er ótæk og það er ótækt að skýringar sérfræðingahópsins við frumvarpið fái þannig að nánast ryðja skýringum stjórnlagaráðs úr vegi. Nær væri að Alþingi léti lögfræðinga sína vinna nýja greinargerð þar sem tilraunum sérfræðingahópsins til efnisbreytinga yrði hrundið, enda hafði nefndin ekki umboð til slíkra tillagna frá Alþingi.
Að lokum bendir Þór Saari á að 34. gr. er ætlað að taka á einhverju mesta deilumáli lýðveldistímans, úthlutun aflaheimilda, sem og nýtilkomnum deilum um afnot af öðrum náttúruauðlindum. Með þetta í huga var orðalag stjórnlagaráðs samið og svo samþykkt samhljóða. Ef Alþingi ætlar að breyta þessu ákvæði þá er það algjörlega einboðið að það verði í átt til einföldunar og frekari skýrleika þar sem hugsun stjórnlagaráðs kemur skýrt fram og sú hugsun þarf að standa framar skýringum sérfræðingahópsins sem virðist meira í mun að staglast á að yfirráð yfir auðlindum skuli vera óbreytt frekar en að skýra ákvæðið til samræmis við augljósan vilja stjórnlagaráðsins. Í þessu ljósi þarf stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að stíga mjög varlega til jarðar hvað breytingar á ákvæðinu varðar og gæta þess að lögskýringargögn verði eins ítarleg og unnt er til að taka af allan vafa um málið.
Um 36. gr.
Þór Saari leggur til að greinin verði látin standa óbreytt og bendir á að hér er verið að innleiða svokölluð þriðjukynslóðarmannréttindi sem er mikið framfaraspor þar sem réttindi manna til siðlegs og óspillts umhverfis eru styrkt. Tillaga meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar um að taka út ákvæðið um vernd dýra í útrýmingarhættu er ekki ásættanleg og rökin fyrir því ganga ekki upp. Það er ekki sama staða að hafa ákvæði í 33. grein sem kveður á um viðhald fjölbreytni í lífríki, enda getur orðalagið „viðhald fjölbreytni“ leitt til þess að einni dýrategund sé skipt út (útrýmt) fyrir aðra. Aðgerðir í þessa veru má sjá í framkvæmdagleði veiðifélaga um allt land þar sem náttúrulegum laxa- og eða silungastofnum er nærri útrýmt með skipulegum seiðasleppingum af annarri tegund eða öðrum stofni.
Með vísun meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar í lagalega sérstöðu alþjóðasamninga í 112. gr. er verið að láta sett lög taka völd af stjórnarskrá sem og vísanir meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar í til samningsins um líffræðilega fjölbreytni frá 1992, Bernar-samningsins frá 1979 og CITES-samningsins frá 1973/1979. Þessir samningar allir eru uppsegjanlegir og þeim yrði sagt upp ef nægjanlegir fjárhagslegir hagsmunir væru til staðar. Gleymum drápinu á síðasta geirfuglinum á sínum tíma. Þessir samningar hafa heldur ekki komið í veg fyrir allt að því útrýmingu laxa- og silungastofna sem viðgengist hefur hér á landi og virðist áfram vera í bígerð með fyrirhuguðum virkjanaframkvæmdum. Gengdarlausar seiðasleppingar í íslenskar ár hafa leitt til þess að aðeins er eftir ein laxveiðiá hér á landi sem er náttúrulega sjálfbær. Seiðasleppingar hafa víða gengið svo nærri náttúrulegum stofnum að rétt er að tala um útrýmingarhættu á tegundum og/eða stofnum og virðast opinberir eftirlitsaðilar fá litla rönd við reist. Nægir þar að nefna sjóbirtingsstofna í ám á Suður- og Suðausturlandi og silungsstofna í Biskupstungum. Rétt er svo að benda á að Atlantshafslaxinn er skilgreindur sem stofn í útrýmingarhættu og það er sá stofn sem sækir m.a. í íslenskar ár.
Auk þess er rétt að benda á að dýrategundum eða lífríki er útrýmt einhvers staðar í heiminum í hverri einustu viku og með æ meiri hraða þar sem útþensla byggðar og ásælni í nýtingu auðlinda af einu tagi réttlætir útrýmingu auðlindar (dýra og/eða lífríkis) af öðru tagi vegna fjárhagslegra hagsmuna. Með jákvætt ákvæði í stjórnarskrá um skilyrðislausa vernd dýrategunda gegn útrýmingu væri Ísland að setja fordæmi sem væri framsækið og vekti mikla eftirtekt á alþjóðavísu. Á þessum tímum æ hraðari náttúrueyðingar gæti það hins vegar verið beinlínis skaðlegt að sleppa slíku ákvæði.
Um 107. gr.
Þór Saari leggur til að við 2. mgr. verði bætt inn sömu hlutfallstölu atkvæðisbærra manna í sveitarfélagi til að krefjast atkvæðagreiðslu og er í 65. grein um þjóðaratkvæðagreiðslur, þ.e. 10%.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar gerir ekki frekari athugasemdir við þessar greinar frumvarpsins en leggur ríka áherslu á að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hugi vel að þeim sem hafa verið gerðar í umsögn þessari.
Inngangur.
Með bréfi dags. 23. nóvember 2012 óskaði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis eftir umsögn umhverfis- og samgöngunefndar á þeim ákvæðum frumvarps til stjórnarskipunarlaga sem varða málasvið nefndarinnar, þ.e. 33.–36. gr. um náttúru, umhverfi, dýravernd o.fl. og um VII. kafla frumvarpsins, 105.–108 gr., um sveitarfélög. Einnig fjallaði nefndin um 32. gr. um menningarverðmæti. Óskað var eftir því í bréfinu að umsögnin bærist stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eigi síðar en á hádegi 10. desember 2012. Það blasti þegar við að fresturinn var allt of stuttur miðað við mikilvægi þeirra málefna sem nefndinni var ætlað að fjalla um og útilokað að leita skriflegra ábendinga og athugasemda sérfræðinga og hagsmunaaðila innan hans.
Gestum sem komu á fund nefndarinnar var gefinn afar takmarkaður tími til að útlista skoðanir sínar. Haldnir voru átta fundir um málið í nefndinni, sá fyrsti 27. nóvember 2012 og sá síðasti 18. janúar 2013. Nefndin tók á móti gestum á sjö þessara funda. Boðað var af stjórnarmeirihlutanum í nefndinni að fundur yrði haldinn til að ræða viðkomandi frumvarpsákvæði og leita samkomulags nefndarmanna. Af honum varð ekki. Þá var einnig boðað að send yrðu út drög að umsögn stjórnarmeirihlutans til umræðu innan nefndarinnar. Sú umsögn var send laust fyrir kl. 12.00, föstudaginn 18. janúar 2013, og boðað til fundar klukkustund síðar, eða kl. 13.00. Þar var málið tekið út umræðulaust og án þess að farið væri yfir umsögnina og hún lesin. Ekki var gerð tilraun til að leita samkomulags. Undirritaður greiddi atkvæði gegn því að málið væri tekið út eins og í pottinn var búið. Ljóst má vera að málið er rekið sem hvert annað stjórnarfrumvarp, stjórnarskipunarfrumvarp ríkisstjórnarinnar en ekki þjóðarinnar. Það er miður og brýtur gegn þeim hefðum að stjórnarskránni sé ekki breytt nema um þær breytingar sé þokkaleg samstaða millum þing- og stjórnmálaflokka. Nægir í því efni að vísa í breytingar sem gerðar voru á stjórnarskránni á síðasta áratug tuttugustu aldar undir forustu þingmannanna Geirs H. Haarde, Ragnars Arnalds og fleiri.
Full ástæða væri til að rifja upp forsögu frumvarpsins en að henni verður ekki vikið að sinni. Því skal þó til haga haldið að á þjóðfundi um málið og hjá stjórnlagaráði komu fram ótal góðar hugmyndir og tillögur sem eru til þess fallnar að leggja grunn að skynsamlegum breytingum á gildandi stjórnarskrá. Því miður virðist stefna í að nauðsynlegum breytingum verði klúðrað í meðförum Alþingis. Í stað þess að vinna að málinu í samstöðu og með málamiðlunum virðist sem málið verði sett í hnút málþófs á næstu vikum. Það stefnir í að engar breytingar nái fram að ganga ef marka má reynslu af stjórnarskrárumræðum á vorþingi 2009. Það er miður og þá betur heima setið en af stað farið í þessa flokkspólitísku ferð. Stjórnarskráin er mál þjóðarinnar. Til hennar verður að vanda í hvívetna. Sú er ekki raunin með það frumvarp sem Alþingi hefur nú til umfjöllunar.
Um málsmeðferð.
Eins og rakið er hér að framan gafst nefndinni ekki tóm til að kalla eftir skriflegum umsögnum og tíminn til að taka á móti gestum og heyra sjónarmið þeirra var afar takmarkaður. Þá var ekki orðið við óskum um að kalla fyrir fleiri gesti. Vísast þar m.a. til beiðni undirritaðs um að Ágúst Þór Árnason, deildarformaður lagadeildar Háskólans á Akureyri, kæmi fyrir nefndina og óska Birgis Ármannssonar alþingismanns um gesti. Best verður þessari hraðsuðu við málsmeðferð lýst með tilvísun í bréf Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 29. nóvember 2012:
„Sambandið vill hins vegar taka fram að í raun er það fyrst núna, þegar frumvarp til stjórnskipunarlaga er lagt fram á Alþingi, sem talist getur tímabært að vinna heildstæða umsögn um þær tillögur sem felast í frumvarpinu. Til að vinna slíka umsögn þarf að fara yfir sjálft frumvarpið, skýringar við það og önnur gögn sem liggja til grundvallar frumvarpinu, þar á meðal álit sérfræðinganefndar sem falið var að yfirfara frumvarpstillögur Stjórnlagaráðs.
Vegna umfangs og mikilvægis málsins er hér ekki um að ræða verkefni sem hægt er að vinna á örfáum dögum, allra síst í því mikla annríki sem jafnan er í nóvember og desember vegna þingmála og lagafrumvarpa sem unnið er að í ráðuneytum.“
Síðar segir:
„Að áliti sambandsins er raunhæfur umsagnarfrestur um svo viðamikið mál 6–8 vikur, jafnvel þótt verkefnið verði sett í forgang, en ljóst að starfsmenn sambandsins geta ekki lagt öll önnur verkefni til hliðar á meðan málið er til umsagnar.“
Í bréfi Bjargar Thorarensen, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, til allsherjar- og menntamálanefndar, dags. 3. desember 2012, kveður við sama tón. Þar segir m.a.:
„Ítrekað er að frestur sem veittur var til undirbúnings fundsins var óhæfilega stuttur þegar jafn mikilvægt og margþætt mál á í hlut.“
Í bréfi Bjargar Thorarensen til umhverfis- og samgöngunefndar, dags. 9. desember 2013, segir enn fremur:
„Ekki reyndist mögulegt í ljósi hins stutta tíma til undirbúnings að útbúa skriflegar athugasemdir um öll þessi ákvæði frumvarpsins.“
Síðar segir í sama bréfi: „Áréttað er að engin tök hafa verið á að greina þessi ákvæði til að geta svarað spurningum nefndarinnar með viðhlítandi hætti eða gera tæmandi athugasemdir við efni þeirra.“
Þrátt fyrir þessa fyrirvara Bjargar Thorarensen, sem hún ítrekaði á fundi með umhverfis- og samgöngunefnd 10. desember 2012, segir eftirfarandi orðrétt í umsögn meiri hluta nefndarinnar:
„Björg Thorarensen lagaprófessor sendi umhverfis- og samgöngunefnd minnisblað sem hún afhenti einnig atvinnuveganefnd Alþingis um þær greinar sem nefndirnar höfðu til umfjöllunar. Hún gerir ekki efnislegar athugasemdir við 34. gr. frumvarpsins en telur ekki full ljóst hver séu „áhrif ákvæðisins á eignarréttindi bæði einstaklinga og sveitarfélaga, bæði bein eða óbein í náttúruauðlindum eða áhrif á afnotarétt auðlinda miðað við núverandi skipan.““
Þetta er röng ályktun, bæði út frá fyrirvörum Bjargar, tímaskorti, pressu og skýringum hennar á áðurnefndum fundi með nefndinni 10. desember 2012. Þegar umsögn hennar er skoðuð kemur í ljós að hún gerir fjórar veigamiklar efnislegar athugasemdir við ákvæðið. Innlegg hennar er rangtúlkað. Rík ástæða er til að kalla eftir ítarlegri umsögn Bjargar Thorarensen, eins fremsta stjórnskipunarfræðings þjóðarinnar, um öll ákvæði frumvarpsins, greina þau til hlítar og áhrif þeirra á réttarskipan okkar.
Hér hafa verið nefnd til sögunnar nokkur dæmi um gagnrýni á málsmeðferð. Þau eru mörg fleiri. Stjórnarskráin á það ekki skilið að fá slíka meðferð.
Almennt um frumvarpið.
Fyrirliggjandi frumvarp til stjórnarskipunarlaga hefur hlotið mikla og ástæðuríka gagnrýni fræðasamfélagsins, frá fremstu sérfræðingum landsins í lögfræði og öðrum samfélagsfræðum, gagnrýni sem verður að taka alvarlega, staldra við og gaumgæfa til þaula. Um þessa gagnrýni vísast að mestu leyti til umsagna Bjargar Thorarensen, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, til allsherjar- og menntamálanefndar, dags. 3. desember 2012, til utanríkismálanefndar, dags. 9. desember 2012, og til umhverfis- og samgöngunefndar, dags. 9. desember 2012. Einnig vísast til umsagnar umboðsmanns Alþingis, Tryggva Gunnarssonar. (Sjá fylgiskjöl.) Undirritaður gerir þessar umsagnir og athugasemdir að sínum. Við blasir af umsögnum Bjargar Thorarensen, umboðsmanns Alþingis og annarra sérfræðinga að frumvarpið þarf verulegrar skoðunar við og endurbóta um efni, framsetningu og orðalag. Sú endurskoðun verður ekki gerð af viti á þeim skamma tíma sem eftir lifir af þessu þingi, nema um atriði sem þokkaleg sátt er um, og þau eru alltént nokkur.
Frumvarpið er, eins og fyrr segir, alvarlega gagnrýnt fyrir framsetningu og orðalag einstakra ákvæða. Mjög mörg ákvæði frumvarpsins eru að orðalagi matskennd og óljós að efni. Skortir mjög á skýrleika og gagnort orðalag. Orðalagsbreytingar eru gerðar á mörgum ákvæðum gildandi stjórnarskrár en tekið fram að þær feli ekki í sér efnisbreytingar. Þetta á m.a. við um mannréttindakafla frumvarpsins. Þær virðast gerðar breytinganna vegna og valda réttaróvissu. Það er miður í ljósi þess að gildandi mannréttindaákvæði eru skýr og auk þess hafa gengið dómar Hæstaréttar um mörg þeirra og þau skýrð til hlítar með þeim. Með jafn matskenndum og óskýrt orðuðum ákvæðum er dómstólum í raun falið löggjafarvald. Hér er af mörgu að taka en aðeins tekin dæmi hér á eftir af handahófi.
Af hverju á Ísland að vera lýðveldi með „þingræðisstjórn“ ekki þingbundinni stjórn? Hvað þýðir það að „einkaaðilar skulu, eftir því sem við á, virða þau réttindi sem kveðið er á í II. kafla“, um mannréttindi og náttúru? Er hér verið að gefa afslátt á mannréttindum? Sama gildir um lokamálslið 2. mgr. 9. gr. Lítt skiljanlegt ákvæði. Einnig vekur það umtalsverðar áhyggjur að gildandi eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar, um heimild til að takmarka eignarréttindi útlendinga, skuli vera fellt niður í 13. gr. frumvarpsins. Í því felst framsal á fullveldi. Geta „Núbóar“ Kína þar með keypt upp Ísland?
Með skýringum í greinargerð um félagafrelsisákvæði 20. gr. frumvarpsins er vakið upp deilumál sem leyst var farsællega við breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar á síðasta áratug tuttugustu aldar. Í greinargerðinni er vegið að launamönnum og samtökum þeirra og svokölluðu „neikvæðu“ félagafrelsi gert hærra undir höfði en mannréttindabundnu samningsfrelsi. Núverandi tilhögun mála brýtur í engu gegn mannréttindum. Hver og einn launamaður og atvinnurekandi er frjáls að því að standa utan samtaka. Greinargerð með frumvarpinu gengur gegn mannréttindum, samningsrétti launamanna og atvinnurekenda og felur í sér atlögu gegn samtökum þeirra og farsælu skipulagi á íslenskum vinnumarkaði.
Í 23. gr. frumvarpsins er notað orðalagið „að hæsta marki sem unnt er“. Fallegt markmið en hvað þýðir það, hver er viðmiðunin? Frumvarpið kveður í 24. gr. á um menntun á skólaskyldualdri án endurgjalds. Falla þar með niður öll gjöld sem nú eru innheimt af skyldunámsnemum? Gott ef svo væri. Ákvæði um alþingiskosningar í 39. gr. eru afar umdeild og byggja að hluta á opnum heimildum. Þar er verulega hallað á landsbyggðina án þess að jafnræði hennar gagnvart höfuðborgarsvæðinu sé tryggt. Málskotsákvæði 65. gr. og þingmál að frumkvæði kjósenda o.fl. skv. 66. gr. og 67. gr. frumvarpsins þarfnast mun betri útfærslu. Sama gildir um 89. gr. um ráðherra og Alþingi. Ákvæði um framsal ríkisvalds skv. 111. gr. frumvarpsins eru beintengd umsókn um aðild að ESB, óútskýrð og galopin. Hvað felst í verulegu valdframsali samkvæmt ákvæðinu? Ákvæði 96. gr. um skipun embættismanna eru að sama skapi lítt skiljanleg. Á forsetinn að taka að sér hlutverk dómnefnda um hæfni og hæfi dómara? Á að kollvarpa nýlegri skipan mála sem hefur reynst einkar vel?
Hér hafa verið tekin dæmi af handahófi. Þau eru mun fleiri. Aðalatriðið er að það þarf að gaumgæfa öll ákvæði frumvarpsins, orðalag og þær afleiðingar sem ákvæðin kunna að hafa. Það verður að hyggja að því hvort dómstólar geti dæmt um þau matskenndu ákvæði sem nefnd hafa verið og vikið verður að hér á eftir.
Við framanritað er því að bæta að greinargerð með frumvarpinu er villandi og mótsagnakennd og veitir ekki þá lögskýringarleiðsögn sem brýn þörf er á gagnvart óljósum og matskenndum ákvæðum frumvarpsins. Fræðimenn hafa gengið svo langt í umfjöllun á fundi nefndarinnar að fullyrða að greinargerðin sé ónothæf og hana þurfi að endursemja.
Ákvæði sem snúa að umhverfis- og samgöngunefnd.
Um 32. gr.
Greinin er vanhugsuð og stangast á við 13. gr. frumvarpsins. Hugtakið þjóðareign er ekki skilgreint. Eigi greinin að taka til dýrmætra þjóðareigna í einkaeign, svo sem fornhandrita, sem má ætla af orðalagi hennar, er greinin gagnslítil. Hér eru lagðar til óskilgreindar kvaðir. Meginhugsunin ætti að vera að koma í veg fyrir að dýrmætar þjóðareignir verði fluttar úr landi. Staða þessara mála er í dag þokkalega tryggð í alþjóðasamningum og lögum. Ákvæðið er, ef eitthvað er, til þess fallið að draga úr því öryggi. Fræðimenn gagnrýna ákvæðið harðlega.
Um 33. gr.
Greinin er í heild óljós og matskennd, sbr. umfjöllun hér að framan.
Orðalag 1. mgr. um að fyrri spjöll skuli bætt eftir föngum felur í sér brot á mengunarbótareglu umhverfisréttar. Hér er mælt fyrir að stjórnarskrárbinda undantekningu en ekki þá aðalreglu að öll spjöll skuli bæta.
Samkvæmt gildandi lögum höfum við Íslendingar einsett okkur að varðveita, vernda og bæta umhverfið og sjá til þess að náttúruauðlindir séu nýttar af varúð og skynsemi, einkum á grundvelli meginreglunnar um sjálfbæra þróun og þeirrar meginreglu að grípa skuli til varúðarráðstafana og fyrirbyggjandi aðgerða. Þessar meginreglur ættu að endurspeglast í stjórnarskránni, ekki undantekningarregla sem kveða mætti á um í almennum lögum.
Orðalagið „bætt eftir föngum“ er verulega vont lagalega séð. Hvað þýðir það á „mannamáli“?
Sagt er að 3. mgr. greinarinnar feli í sér meginregluna um sjálfbæra þróun eins og hún er skilgreind í svonefndri Brundtland-skýrslu. Það er rangt. Lagt er til að meginreglan um sjálfbæra þróun verði sett fram í nýrri stjórnarskrá og skilgreind í greinargerð. Orðalagið í greininni, „að þau skerðist sem minnst til langframa“ er ónothæft. Hvað þýðir það? Orðalagið er bæði „lagatækni- og mannamálslega“ vont. Hvernig geta dómstólar túlkað það án þess „að setja lög“?
Um 34. gr.
Því áliti er hér lýst að umsemja þurfi greinina frá grunni og skilgreina í greinargerð til að varpa lögskýringarljósi á hana. Skilgreina þarf hugtökin „varanlegra afnota“, „venjulega hagnýtingu fasteignar“, „gegn fullu gjaldi“ og fleiri. Sérkennilegt er að auðlindir sjávar virðast settar í forgang í stað þess að setja allar auðlindir okkar á sama stall. Andrúmsloftið er einnig auðlind. Í greininni er einnig endurtekin reglan um sjálfbæra þróun varðandi nýtingu, sbr. athugasemdir um 33. gr. Að öðru leyti er vísað til athugasemda fræðimanna. Vakin er athygli á því að svonefndur sérfræðingahópur forsætisráðherra gerði efnisbreytingar á tillögum stjórnlagaráðs um greinina og fleiri greinar, sem ekki eru til bóta.
Um 35. gr.
Vísað er til umsagnar meiri hluta eftir því sem við á. Orðalagið „umtalsverð áhrif“ er umdeilanlegt og ósamkvæmt 1. mgr. greinarinnar. Orðið umtalsvert er óþarft og um of þrengjandi. Í 3. mgr. færi betur á að tiltaka meginreglur umhverfisréttar og skýra þær í greinargerð, sbr. fyrri athugasemdir. Greinin sætti gagnrýni gesta sem komu fyrir nefndina.
Um 36. gr.
Ákvæðið er óskýrt, misvísandi og í raun óþarft. Dýravernd er mjög vel tryggð í lögum og alþjóðasamningum.
Um VII. kafla, sveitarfélög.
Tekið er undir athugasemdir og ábendingar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Orðalag þarf að bæta, svo sem um „nægilega burði“ (105. gr.), „undir staðbundinni stjórn“ (106. gr.) og „með beinum hætti“, sem má fella út (108. gr.). Greinargerð um þennan þátt málsins er eins og um fleiri þætti ruglandi. Þar er í þrígang talað um að verið sé að styrkja sveitarstjórnarstigið en í raun verið að festa í sessi gildandi lög.
Lokaorð.
Í tillögum þjóðfundar og stjórnlagaráðs felast sem fyrr segir margar hugmyndaríkar og gagnmerkar hugsjónir og tillögur. Tillögur þjóðfundar og stjórnlagaráðs verður að útfæra betur en raun ber vitni, eins og málefnaleg gagnrýni fræðasamfélagins ber með sér. Þar nægir að vitna til athugasemda og ábendinga Bjargar Thorarensen og umboðsmanns Alþingis. Hér er mikið verk að vinna. Gaumgæfa þarf hvert orð, kaflaskipan, hugsanlegar afleiðingar hvers ákvæðis o.s.frv. Það verður ekki gert á þeim stutta tíma sem eftir lifir vorþings 2013. Full ástæða er einnig til að bíða niðurstöðu svonefndrar Feneyjarnefndar sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur leitað til um umsögn. Engu að síður er að finna ákvæði í frumvarpinu sem ástæða er að ætla að samstaða geti náðst um fyrir þinglok 2013. Í þeim efnum vísar undirritaður til tillagna til breytinga á stjórnarskránni á vorþingi 2009, (þskj. 648 í 385. máli), sérstaklega til 2. gr. frumvarpsins um aðferð við að breyta stjórnarskránni. Þar er kveðið á um sjálfstæða þjóðaratkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar í stað þess að kjósa um stjórnarskrárbreytingar samhliða alþingiskosningum. Náist samstaða um þennan þátt málsins hefur mikið áunnist. Því skal haldið til haga að það frumvarp sem hér er til umfjöllunar opnar fyrir aðlögun og aðild að ESB, sem brýnt er að þjóðin kjósi um í sjálfstæðri þjóðaratkvæðagreiðslu.
Að endingu lýsir undirritaður þeirri eindregnu von sinni að frumvarp þetta til stjórnarskrárbreytinga hljóti vandaða og málefnalega umfjöllun Alþingis og stjórnarskráin verði ekki þolandi stjórnmálaómenningar sem gagnrýnd er með veigamiklum rökum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og þingmannanefndar sem um hana fjallaði.
Fylgiskjöl.
Hinn 26. nóvember 2012 barst umhverfis- og samgöngunefnd bréf, dags. 23. nóvember 2012, þar sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis óskaði eftir umsögn nefndarinnar um þau ákvæði frumvarps til stjórnarskipunarlaga sem varða málefnasvið nefndarinnar, þ.e. 33.–36. gr., um menningarverðmæti, náttúru, umhverfi, dýravernd o.fl., og um VII. kafla frumvarpsins, 105.–108. gr., um sveitarfélög. Óskað var eftir því í bréfinu að umsögnin bærist stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eigi síðar en á hádegi 10. desember 2012.
Haldnir voru átta fundir um málið í nefndinni, sá fyrsti 27. nóvember 2012 og sá síðasti 18. janúar 2013. Gestum sem komu á fund nefndarinnar var veittur afar takmarkaður tími til að útlista skoðanir sínar. Þeir gestir sem komu fyrir nefndina gerðu flestir mjög miklar athugasemdir við þær greinar sem nefndin hafði til umfjöllunar. Stjórnarmeirihlutinn hafnaði beiðni þess efnis að fá fleiri gesti til fundar eða vinna málið áfram. Nefndin hefur ekki fjallað nægilega mikið um málið til að hægt sé að vinna ítarlega umsögn.
Annar minni hluti fordæmir þessi vinnubrögð og telur þau algerlega óverjandi.
Fylgiskjal VII.
I. Meðferð málsins í nefndinni.
Nefndin hefur fjallað um málið að beiðni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, dags. 23. nóvember 2012, og fengið á sinn fund Pál Þórhallsson frá forsætisráðuneyti, Kristján Andra Stefánsson, Helgu Hauksdóttur, Bergþór Magnússon, Jörundur Valtýsson og Sesselju Sigurðardóttur frá utanríkisráðuneyti, Björgu Thorarensen, Ragnhildi Helgadóttur, Hafstein Þór Hauksson, Pawel Bartoszek, Írisi Lind Sæmundsdóttur, Katrínu Fjeldsted, Björn Bjarnason og Guðmund Hálfdánarson. Umsagnir bárust nefndinni frá Björgu Thorarensen og Ragnhildi Helgadóttur, auk þess sem minnisblöð bárust frá utanríkisráðuneyti.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd óskaði einkum eftir að utanríkismálanefnd veitti álit um áttunda kafla frumvarpsins um utanríkismál. Utanríkismálanefnd ákvað jafnframt að fjalla um þau ákvæði frumvarpsins sem stæðu í tengslum við ákvæði framangreinds kafla, einkum 13. gr. (eignarréttur), 31. gr. (bann við herskyldu), 55. gr. (opnir fundir m.a. vegna hagsmuna ríkisins í milliríkjamálum) og 67. gr. (framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu m.t.t. þjóðréttarskuldbindinga), auk annarra þeirra ákvæða og efnisatriða er gestir nefndu til sögunnar við umfjöllun nefndarinnar um málið.
Umsögn þessi er kaflaskipt og er í I. kafla fjallað um meðferð málsins í nefndinni. Í II. kafla er fjallað um áttunda kafla frumvarpsins, en sérstök álitaefni komu til ítarlegrar umfjöllunar á fundum nefndarinnar sem gerð eru skil í undirköflum, en nefndin fékk m.a. prófessor í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands til sérfræðilegrar aðstoðar um þessi efni. Önnur tengd ákvæði frumvarpsins koma til umfjöllunar í III. kafla. Í IV. kafla er farið yfir þá yfirgripsmiklu vinnu sem farið hefur fram undanfarin ár vegna utanríkismála og stjórnskipulegra álitaefna og mikilvægi tiltekinna efnisatriða rökstutt enn frekar. Ályktarorð meiri hluta nefndarinnar eru í V. kafla þar sem vísað er til breytingartillagna á viðkomandi ákvæðum frumvarpsins sem meiri hlutinn leggur til. Að lokum ber VI. kafli umsagnarinnar yfirskriftina „Sérafstaða nefndarmanna“, þar sem einstakir nefndarmenn áttu kost á að lýsa afstöðu sinni til þeirra álitamála sem fjallað er um.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur sérstaka áherslu á mikilvægi þess að ákvæði um meðferð utanríkismála og framsal ríkisvalds, er meiri hlutinn fjallar um, hljóti brautargengi. Hið síðarnefnda einkum til að skýra venjuhelgað svigrúm löggjafans. Nánari grein er gerð fyrir ólíkum sjónarmiðum innan nefndarinnar sem komu fram til viðkomandi efnisatriða í umsögn þessari.
II. Utanríkismálakafli frumvarpsins.
Sérstakur kafli um utanríkismál, eins og tillögur eru gerðar um í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga er nýmæli og til marks um aukið vægi þessara mála og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi. Núgildandi stjórnarskrá er fáorð um þetta efni og takmarkast við 21. gr. sem einungis fjallar um afmarkaðan þátt utanríkismála, að forseti Íslands geri samninga við önnur ríki. Þó geti hann enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á land eða landhelgi eða horfi til breytinga á stjórnarhögum. Að þessu leyti sker stjórnarskráin sig úr þegar hún er borin saman við stjórnarskrár annars staðar á Norðurlöndum sem allar eru ítarlegri hvað varðar utanríkismál. Stjórnlagaráð lagði því til að sérstakur kafli yrði helgaður málaflokknum með ákvæðum um meðferð utanríkismála og þjóðréttarsamninga. Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er yfirlýst markmið kaflans að skýra betur stöðu Alþingis og aðkomu þess að ákvarðanatöku í utanríkismálum. Leitast skuli við að styrkja hlutverk þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu og heimildir þess til að gefa framkvæmdarvaldinu bindandi fyrirmæli auknar, sér í lagi um mikilvæg utanríkismál og aðgerðir sem tengjast beitingu vopnavalds. Þá skuli eyða réttaróvissu um meðferð ríkisvalds í samskiptum við aðrar þjóðir og alþjóðastofnanir með ákvæðum um framsal ríkisvalds og tryggt að þing og þjóð komi að ákvarðanatöku í svo mikilvægum málum. Lagt er til að 21. gr. núgildandi stjórnarskrár gildi áfram með nokkrum breytingum en að auki bætist við þrjár nýjar greinar. Fjallað er um greinarnar fjórar í eftirfarandi stafliðum:
a. Meðferð utanríkismála (109. gr.).
Ákvæði 109. gr. frumvarpsins um meðferð utanríkismála hljóðar svo:
Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um utanríkis- og varnarmál. Ráðherra skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis.
Ákvæði um meðferð utanríkismála er að finna í 109. gr. frumvarpsins. Fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að það leiðir af eðli utanríkismála að verksvið framkvæmdarvaldsins á því sviði er ekki eins mótað af lögum og á flestum öðrum sviðum stjórnsýslunnar. Af þeim sökum standa ákveðin rök til að mæla með sérstökum ákvæðum um áhrif löggjafans á meðferð þeirra til fyllingar því sem leiðir af lögmætisreglunni, þingræðisreglunni, almennum reglum um eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu og uppbyggingu stjórnkerfisins að öðru leyti.
Um 1. mgr.
Í 1. mgr. 109. gr. er áréttað að mótun utanríkismálastefnunnar og fyrirsvar ríkisins á því sviði sé á hendi utanríkisráðherra á vettvangi ríkisstjórnarinnar en jafnframt lögð áhersla á að þau störf séu unnin í umboði og undir eftirliti Alþingis.
Svigrúm ráðherra á sviði utanríkismála er að sumu leyti rýmra en í öðrum málaflokkum þar sem verkefni á því sviði eru ólögfest í meiri mæli en á öðrum sviðum framkvæmdarvaldsins. Með vísun til umboðs Alþingis er á móti hnykkt á að auk þess umboðs sem leiðir af þingræðisreglunni um að skipan ríkisstjórnar sé undir því komin að þingið styðji hana eða a.m.k. umberi í embætti þá sé þinginu áskilin tækifæri til þess að hafa áhrif á stjórnvöld á sviði utanríkismála, þar á meðal að álykta um utanríkismál og gefa þannig skýrt til kynna vilja sinn í þeim efnum.
Af þingræðisvenjunni og ábyrgð ráðherra leiðir að þingið hefur eftirlit með stjórnvöldum og því eru tryggð ýmis úrræði til að veita ráðherrum aðhald eftir því sem nánar er fyrir mælt í öðrum ákvæðum stjórnarskrár og eftir atvikum með lögum, þar á meðal aðgangur að upplýsingum og samráð, sbr. 2. mgr. 109. gr. sem fjallað er um hér á eftir.
Í 1. mgr. 109. gr. í frumvarpinu er þess aðeins getið að utanríkismál séu á hendi ráðherra sem ekki er tilgreindur þó ljóst megi vera að þar sé vísað til utanríkisráðherra. Sérfræðingahópurinn sem kom að vinnu frumvarpsins, breytti þar orðalagi stjórnlagaráðs en í tillögum þess var málaflokkurinn á hendi utanríkisráðherra. Fram kom á fundi utanríkismálanefndar að ástæða þess að titill fagráðherra utanríkismála kæmi ekki fram í frumvarpinu væri sú að sérfræðingahópurinn taldi slíka breytingu í anda laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands. Nefndin fjallaði í þessu sambandi um stöðu utanríkisráðherra og annarra ráðherra í alþjóðasamstarfi. Í greinargerð frumvarpsins kemur fram að þótt ýmsir fagráðherrar og ráðuneyti þeirra eigi í margvíslegu samstarfi við önnur ríki og fjölþjóðlegar stofnanir hver á sínu sviði hefur ekki verið litið svo á að þau fari með utanríkismál í hefðbundnum skilningi, nema í fáeinum tilvikum sem þá eru sérstaklega tilgreind í forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna í Stjórnarráði Íslands. Einstakir ráðherrar geta því almennt ekki skuldbundið stjórnvöld að þjóðarétti gagnvart stjórnvöldum í öðrum ríkjum eða alþjóðlegum stofnunum, nema eftir umboði frá utanríkisráðherra. Í samræmi við þjóðréttarreglur er utanríkisráðherra eini ráðherrann, auk forsætisráðherra, sem í krafti embættis síns er í fyrirsvari fyrir ríkið út á við og hefur stöðuumboð til að skuldbinda stjórnvöld. Það sjónarmið kom fram í utanríkismálanefnd að almenn vísun til þess, að fyrirsvar ríkisins gagnvart öðrum ríkjum yrði á hendi ráðherra, gæti komið losi á þá viðteknu reglu að handhöfn utanríkismála í samskiptum við önnur ríki væri á hendi utanríkisráðherra og skapað óvissu að ófyrirsynju. Mikilvægt væri að taka af allan vafa um að utanríkismál væru á hendi utanríkisráðherra og breyta 1. mgr. þar að lútandi. Aðrir ráðherrar geta eftir atvikum komið fram fyrir hönd íslenska ríkisins á sviðum sem heyra undir einstaka fagráðuneyti, en almennt verður að gera ráð fyrir því að þeir geti ekki skuldbundið íslenska ríkið með samningum við önnur ríki nema eftir umboði utanríkisráðherra.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Um 2. mgr.
Með 2. mgr. 109. gr. er lagt til að stjórnskipuleg staða utanríkismálanefndar verði tryggð í stjórnarskrá með sérstöku ákvæði um upplýsingaskyldu stjórnvalda gagnvart henni og skyldu til að hafa við hana samráð áður en ákvörðun er tekin í mikilvægum utanríkismálum. Utanríkismálanefnd var komið á fót árið 1928 til þess að tryggja Alþingi vettvang til þess að fylgjast með og hafa áhrif á utanríkismál. Sérstök ákvæði eru um samráðsskyldu stjórnvalda við utanríkismálanefndir þjóðþinga Danmerkur, Svíþjóðar og Finnlands í stjórnarskrám þessara ríkja. Íslensk stjórnvöld hafa hins vegar haft samráðsskyldu um öll meiri háttar utanríkismál við utanríkismálanefnd Alþingis skv. 24. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis.
Um upplýsingaskyldu er kveðið á um í 2. mgr. að ráðherrum sé skylt að veita utanríkismálanefnd upplýsingar um utanríkis- og varnarmál. Með því að tiltaka ekki fagráðherra er öllum ráðherrum lögð sú skylda á herðar. Mikilvægt er að binda þessa skyldu ekki við utanríkisráðherra sem fer með hið almenna fyrirsvar í utanríkismálum enda geta einstakir fagráðherrar sinnt afmörkuðum verkefnum á því sviði í umboði hans eða forsætisráðherra. Þess eru dæmi á liðnum árum að forsætisráðherra, dómsmálaráðherra, sjávarútvegsráðherra, fjármálaráðherra og efnahags- og viðskiptaráðherra hafi komið á fund utanríkismálanefndar til upplýsingagjafar og samráðs á sviði utanríkismála.
Með því að kveða á um skyldu ríkisstjórnar til að hafa samráð við utanríkismálanefnd áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál er gengið lengra en í 24. gr. þingskaparlaga. Þar er kveðið á um samráð um meiri háttar utanríkismál en ekki er tiltekið með óyggjandi hætti hvenær samráðið skuli eiga sér stað. Ákvæði um samráð við utanríkismálanefnd áður en mikilvægar ákvarðanir eru teknar í utanríkismálum er að finna í stjórnarskrá Danmerkur og einnig í stjórnarskrá Svíþjóðar.
Samráðsmál geta verið af ýmsu tagi. Allt frá samningstilboði í milliríkjaviðræðum, undir þröngum tímamörkum, til stefnumótunar eða skuldbindinga í alþjóðasamstarfi til frambúðar. Samráð getur líka falist í því að kanna hvort samstaða (eða meiri hluti) sé um stefnu eða stefnubreytingu ráðherra eða ríkisstjórnar í máli. Eins getur samráðið verið fólgið í því sem fremur telst til almennra upplýsinga um gang mála. Það kann enn fremur að skipta máli um framkvæmd samráðsins hvort þingið hefur haft aðkomu að einstöku máli á fyrri stigum og lagt línur um meðferð þess, þar á meðal hvernig samráði skuli hagað.
Meiri hluti nefndarinnar leggur áherslu á að frumkvæðisskylda hvað varðar upplýsingagjöf og samráð um mikilvæg mál liggur fyrst og fremst hjá ríkisstjórninni enda er það svo að nefndin getur ekki kallað eftir upplýsingum um mál eða væntanlega ákvörðun sem henni er ekki kunnugt um. Nefndin getur þó að sjálfsögðu kallað eftir upplýsingum og kallað ráðherra á fund til samráðs um tiltekið mál að eigin frumkvæði.
Á fundum nefndarinnar komu fram þau sjónarmið að stjórnarskrárbinding samráðsskyldu við utanríkismálanefnd væri æskileg og jafnframt eðlilegt að tiltaka sérstaklega að samráð skuli fara fram áður en ákvarðanir eru teknar um mikilvæg utanríkismál. Á hinn bóginn kom það sjónarmið einnig fram að óþarft væri að stjórnarskrárbinda samráð við nefndina og eðlilegra að slíkt samráð yrði bundið við Alþingi þó nefndin yrði eftir sem áður helsti vettvangur samráðs þings og ríkisstjórnar.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Um 3. mgr.
Í 3. mgr. 109. gr. er kveðið á um að ákvörðun ríkisstjórnar um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds skuli háð samþykki Alþingis. Samkvæmt frumvarpinu skulu þó ákvarðanir um stuðning við aðgerðir, sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, undanskildar samþykki Alþingis.
Almennt bann við beitingu vopnavalds í samskiptum ríkja er talin grundvallarregla í þjóðarétti, sbr. 4. mgr. 2. gr. stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Frá því eru aðeins viðurkenndar tvær undantekningar, annars vegar til sjálfsvarnar, sbr. 51. gr. stofnsáttmálans, og hins vegar til valdbeitingar samkvæmt heimildum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna í VII. kafla stofnsáttmálans. Ákvarðanir öryggisráðsins um valdbeitingu eru bindandi fyrir öll aðildarríki Sameinuðu þjóðanna, þar á meðal Ísland. Í slíkum tilvikum reynir ekki á samþykki íslenskra stjórnvalda og áskilnaður um samþykki Alþingis á því heldur ekki við.
Á fundum nefndarinnar var sérstaklega rætt hvort 3. mgr. 109. gr. frumvarpsins hefði áhrif á þátttöku og skuldbindingar Íslands innan Atlantshafsbandalagsins. Stuðningur við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds sbr. 5. gr. Atlantshafssáttmálans, sem kveður á um að vopnuð árás á eitt bandalagsríki skuli talin árás á öll ríkin og rétt þeirra til sameiginlegra varna, er ekki háð samþykki Alþingis enda byggir 5. gr. Atlantshafssáttmálans á rétti til sjálfsvarnar skv. 51. gr. stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Þá er stuðningur við vopnaðar aðgerðir NATO utan varnarsvæðis bandalagsins ekki háður samþykki Alþingis ef um er að ræða aðgerðir sem ráðist er í samkvæmt umboði og ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna. Stuðningur Alþingis er hinvegar áskilinn samkvæmt ákvæðinu áformi NATO aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds sem hvorki væru samkvæmt umboði og ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna né féllu undir sjálfsvörn bandalagsins, sbr. 5. gr. Atlantshafssáttmálans. Enda þótt tilteknar ákvarðanir samkvæmt þessari grein væru ekki háðar samþykki Alþingis, leysir það stjórnvöld ekki undan samráðsskyldunni við utanríkismálanefnd um slík mikilvæg utanríkismál.
Stuðningur Íslands við ríki eða óformlegan hóp ríkja, sem hyggjast bregðast við alvarlegum aðstæðum með því að beita vopnavaldi, verður samkvæmt þessu nýja ákvæði háður samþykki Alþingis. Um lögmæti slíkra aðgerða er þó einatt álitamál þar sem öryggisráð Sameinuðu þjóðanna er í raun eina alþjóðlega stofnunin sem getur ákveðið slíkar aðgerðir á lögmætan hátt samkvæmt þjóðarétti nema um sjálfsvörn sé að ræða.
Ólík sjónarmið komu fram við umfjöllun nefndarinnar um 3. mgr. 109. gr. og voru þau einkum þrenns konar. Í fyrsta lagi komu þau sjónarmið fram að það fyrirkomulag sem málsgreinin felur í sér væri til bóta. Bent var á að það var skilningur stjórnlagaráðs að fyrirfram hefði þurft að afla samþykkis Alþingis við stuðningí við vopnaðar aðgerðir í tveimur tilfellum á umliðnum árum, hefði ákvæðið verið í gildi. Annars vegar hefði það átt við um stuðning við aðgerðir NATO gegn Serbíu í mars–júní 1999 þar sem ekki lá fyrir umboð frá öryggisráði Sameinuðu þjóðanna og hins vegar hefði það átt við um stuðning við innrásina í Írak árið 2003, sem á þeim tíma var umdeilt hvort nyti umboðs frá öryggisráði Sameinuðu þjóðanna. Eðlilegt væri að ákvarðanir um stuðning við slíkar aðgerðir væru áskildar samþykki Alþingis.
Í öðru lagi komu þau sjónarmið fram að fella bæri 3. mgr. 109. gr. á brott úr frumvarpinu. Samráð við utanríkismálanefnd ætti að teljast nægjanlegt þegar ákvarðanir væru teknar um stuðning við aðgerðir sem fælu í sér beitingu vopnavalds. Þá ætti þingræðisreglan almennt að tryggja að ákvarðanir um stuðning við aðgerðir af því tagi sem 3. mgr. 109. gr. tæki til yrðu ekki teknar í trássi við vilja meiri hluta Alþingis. Þá var bent á að upp gætu komið þær aðstæður að alvarlegt ástand skapaðist, t.d. ef þjóðarmorð er í uppsiglingu eða jafnvel þegar hafið, eða aðrir stríðsglæpir og stórfelld mannréttindabrot, og umboð öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna væri óljóst eða það hefði brugðist hlutverki sínu til að grípa til ráðstafana. Halda þyrfti möguleikum Íslands opnum til að standa að ákvörðunum á vettvangi NATO um aðgerðir til þess að geta brugðist við slíkum aðstæðum. Tryggja yrði að stjórnskipunarreglur á Íslandi yrðu ekki til að tefja ákvarðanatöku bandalagsins við aðstæður þar sem krafa væri uppi um hraða málsmeðferð. Örðugleikum gæti verið bundið að kalla Alþingi saman með skömmum fyrirvara, t.d. utan þingtíma, auk þess sem það tæki sinn tíma fyrir þingið að fjalla um og afgreiða mögulega tillögu til þingsályktunar um stuðning við aðgerðir sem fælu í sér beitingu vopnavalds.
Í þriðja lagi kom það sjónarmið fram að breyta mætti orðalagi 3. mgr. 109. gr. á þann veg að undanskilja samþykki Alþingis ákvarðanir um stuðning við aðgerðir sem fælu í sér beitingu vopnavalds ef þær væru teknar á vettvangi alþjóðastofnana sem Ísland er aðili að. Slík breyting hefði í för með sér að Ísland gæti staðið að ákvörðunum um aðgerðir á vettvangi NATO – án þess að umboð lægi fyrir frá öryggisráði Sameinuðu þjóðanna og án samþykkis Alþingis – ef þær aðstæður eða alvarlegt ástand svo sem að framan greinir væru fyrir hendi.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Hugmyndir og tillögur að orðalagi greinar um meðferð utanríkismála sem ræddar voru á fundum utanríkismálanefndar.
Hugmynd A um mögulegt orðalag greinar um meðferð utanríkismála sem kom fram á fundi utanríkismálanefndar:
Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um mikilvæg utanríkis- og varnarmál. Ríkisstjórnin skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis.
Hugmynd B um mögulegt orðalag greinar um meðferð utanríkismála sem kom fram á fundi utanríkismálanefndar:
Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um mikilvæg utanríkis- og varnarmál. Ríkisstjórnin skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem teknar eru á vettvangi alþjóðastofnana sem Ísland er aðili að, skal háð samþykki Alþingis.
Hugmynd C um mögulegt orðalag greinar um meðferð utanríkismála sem kom fram á fundi utanríkismálanefndar:
Handhöfum framkvæmdarvalds er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um mikilvæg utanríkis- og varnarmál. Handhafar framkvæmdarvalds skulu hafa samráð við Alþingi áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
b. Þjóðréttarsamningar (110. gr.).
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að greinin um þjóðréttarsamninga orðist svo:
Ákvæðið er efnislega hið sama og 21. gr. stjórnarskrárinnar.
Meiri hluti nefndarinnar leggur til að tilgreint verði að utanríkisráðherra geri þjóðréttarsamninga. Í samræmi við þjóðréttarreglur er utanríkisráðherra eini ráðherrann, auk forsætisráðherra, sem í krafti embættis síns er í fyrirsvari fyrir ríkið út á við og hefur stöðuumboð til að skuldbinda stjórnvöld með þjóðréttarsamningum. Meiri hluti utanríkismálanefndar telur að almenn vísun til þess að fyrirsvar ríkisins gagnvart öðrum ríkjum sé á hendi ráðherra geti komið losi á þá viðteknu reglu að handhöfn utanríkismála í samskiptum við önnur ríki sé á hendi utanríkisráðherra og skapað óvissu að ófyrirsynju. Mikilvægt er að taka af allan vafa um að samningagerð við önnur ríki sé á hendi utanríkisráðherra og gerir nefndin tillögu um breytingu á greininni þar að lútandi. Aðrir ráðherrar geta eftir atvikum komið fram fyrir hönd íslenska ríkisins á sviðum sem heyra undir einstaka fagráðuneyti en almennt verður að gera ráð fyrir því að þeir geti ekki bundið íslenska ríkið að þjóðarétti með samningum við önnur ríki nema eftir umboði utanríkisráðherra. Meiri hluti nefndarinnar vísar til reglna og venja sem gilt hafa til þessa án vandkvæða.
Samþykki Alþingis er samkvæmt greininni áskilið í þrenns konar tilvikum: 1) ef samningar hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi, innsævi, landhelgi, efnahagslögsögu eða landgrunni, 2) ef þeir kalla á breytingar á lögum og 3) ef þeir eru mikilvægir af öðrum ástæðum. Síðastgreinda skilyrðið telst vera nýmæli en fyrrgreindu skilyrðin eru það ekki þrátt fyrir orðalagsbreytingar. Með breyttu orðalagi er leitast við að skrá þær venjur sem skapast hafa um skýringu þessara skilyrða samkvæmt gildandi ákvæði.
Meiri hluti nefndarinnar leggur til að síðastgreinda skilyrðið verði fellt brott, enda hefur framkvæmdin verið sú að ráðherrar hafa borið fyrir þingið samninga sem taldir eru mikilvægir af öðrum ástæðum án þess að slíks hafi beinlínis verið þörf, t.d. að það hafi kallað á breytingar á lögum. Dæmi um það er aðild að Kyoto-bókuninni við rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (sbr. 684. mál 127. þings). Sú framkvæmd hefur verið umfram skyldu sem leidd verður af fyrirmælum 21. gr. stjórnarskrárinnar. Meiri hluti nefndarinnar vísar til reglna og venja sem gilt hafa til þessa án vandkvæða og leggur til að þar verði ekki sköpuð óvissa eða möguleg uppspretta ágreinings um skyldu, að ófyrirsynju.
c. Framsal ríkisvalds (111. gr.).
Ákvæði 111. gr. frumvarpsins um framsal ríkisvalds hljóðar svo:
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi er falið. Feli lögin í sér verulegt valdframsal skulu þau borin undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu er bindandi.
Ákvæðið er nýmæli um að bætt verði inn í stjórnarskrá heimild til að Alþingi ákveði að framselja tilteknar valdheimildir á sviði löggjafarvalds, framkvæmdarvalds eða dómsvalds til alþjóðlegra stofnana sem starfa að tilteknum markmiðum og að nánar skuli afmarka slíkt framsal með lögum. Jafnframt eru slíku framsali sett ákveðin efnisleg takmörk og tryggt að það verði ávallt afturkræft
Að mati meiri hluta nefndarinnar er brýnt að bæta slíku ákvæði í stjórnarskrána, ekki síst fyrir þá sök að með því verður fengin stjórnskipuleg stoð fyrir framsali ríkisvalds á vettvangi EES samstarfsins. Þannig yrði fyrir hendi traustari farvegur fyrir ákvarðanir um framsal ríkisvalds og kveðið á um að heimildir í þá veru færu ávallt fyrir Alþingi. Þegar Ísland undirbjó aðild að EES-samningnum árið 1992 var litið svo á að framsal ríkisvalds sem þá leiddi af samningnum væri á þröngu og afmörkuðu sviði og innan þeirra marka sem stjórnarskráin leyfði, án þess að breytinga á henni væri þörf. Þá var einkum um að ræða takmarkað sektavald sem Eftirlitsstofnun EFTA var veitt á sviði samkeppnismála. Þó ríkti ekki einhugur um þau sjónarmið að takmarkað framsal ríkisvalds væri heimilt án stjórnarskrárbreytinga. Auk þess var bent á að þær forsendur kynnu a.m.k. að breytast eftir því sem samningurinn þróaðist, og hefur það gengið eftir.
Meiri hluti nefndarinnar bendir á að á undanförnum árum hafa stöðugt fleiri álitaefni vaknað um hvort farið sé út fyrir mörk stjórnarskrárinnar með þróun EES-samningsins og innleiðingu nýrra gerða sem hafa krafist valdframsals í auknum mæli á nýjum málefnasviðum. Má sem dæmi nefna sektavald Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði flugöryggismála, gerðir á sviði samkeppnismála sem binda íslenska dómstóla við niðurstöður Eftirlitsstofnunar EFTA og gerðir um bindandi ákvarðanir um skráningarkerfi fyrir losunarheimildir. Nánari grein er gerð fyrir þeirri þróun í IV. kafla þessarar umsagnar, þar sem þörf á ákvæði í þessa veru er rökstudd frekar.
Meiri hluti nefndarinnar telur rétt að gerðar verði breytingar á ákvæði frumvarpsins um framsal ríkisvalds án þess að breyta kjarna þess. Þar varði tekið mið af tillögum í skilabréfi sérfræðingahópsins sem undirbjó frumvarpið um að bæta við ákvæðið möguleika á að framselja ríkisvald með tilteknum auknum meiri hluta atkvæða á Alþingi ef ekki er um verulegt framsal að ræða, án þess að þjóðaratkvæðagreiðsla þurfi að fara fram í hvert skipti. Meiri hluti nefndarinnar telur einnig mikilvægt að gera ákvæðið nákvæmara úr garði í nokkrum atriðum, m.a. um markmið alþjóðastofnana sem ríkisvald er framselt til, efnisleg takmörk við valdframsali og hvaða kröfur verði gerðar til aðildar Íslands að alþjóðastofnunum sem vald er framselt til. Verður nú gerð nánari grein fyrir álitaefnum sem komu fram um ákvæði um framsal valds í stjórnarskrá.
Um 1. mgr.
Í meginatriðum er markmið 1. mgr. að veita stjórnskipulega heimild fyrir framsali ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana samkvæmt þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að. Skilyrði er sett um að samstarfið stefni að tilteknum markmiðum sem talin eru í ákvæðinu.
Fram til þessa hefur heimild til framsals valdheimilda ríkisins til alþjóðastofnana skort í stjórnarskrána en litið hefur verið svo á að löggjafinn hafi svigrúm til að heimila slíkt framsal á afmörkuðum sviðum að ströngum skilyrðum uppfylltum. Þróun í alþjóðasamvinnu, einkum á grundvelli EES-samningsins hefur leitt í ljós að nauðsynlegt er að veita skýrar stjórnskipulegar heimildir í þessu tilliti. Þar hefur helst reynt á aukið framsal framkvæmdarvalds til eftirlitsstofnana við lagaframkvæmd vegna gerða sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn. Nánar er fjallað um þessi álitaefni í IV. kafla álits þessa.
Að mati meiri hluta nefndarinnar veitir 1. mgr. frumvarpsins mun ríkari heimild til framsals valds en talin hefur verið möguleg samkvæmt þeim reglum og venjum sem taldar hafa verið gildar hingað til varðandi samstarf Íslands innan EES. Ekki eru sett takmörk með ákvæðinu fyrir því hversu umfangsmikið vald megi framselja til alþjóðastofnana, svo lengi sem framsalið telst ekki verulegt. Við umfjöllun nefndarinnar um það í hverju verulegt framsal gæti verið fólgið komu fram þau sjónarmið að það mundi eiga við ef heimildarlög um fullgildingu aðildarsamnings að Evrópusambandinu yrðu samþykkt. Með slíkum lögum yrði örugglega um að ræða verulegt framsal valds. Annað tilvik sem gæti átt við í þessu samhengi var að EES-samningurinn yrði endurskoðaður verulega, og t.d. bætt við ákvæðum um framsal löggjafarvalds. Þau sjónarmið voru reifuð við umfjöllun nefndarinnar að skýringar með ákvæði frumvarpsins teldust ekki fela í sér afmörkun á gildi ákvæðisins, svo rúmt sem það væri orðað í 111. gr. Spurt var hvort nefndin teldi rétt að veita Alþingi heimild til að framselja ríkisvald í jafnvel mun stærri málum en hefðu verið til umfjöllunar til þessa, eða hvort nefndin teldi rétt að setja upp fyrirvara við þetta efnisatriði.
Meiri hluti nefndarinnar telur rétt að afmarka hvert er markmið þeirra alþjóðastofnana sem Ísland getur framselt ríkisvald til. Við umfjöllun nefndarinnar var rætt um orðalagsbreytingar í því efni frá núverandi ákvæði í 1. mgr. frumvarpsins sem fælu í sér lítils háttar rýmkun. Eftir þær breytingar væri vísað til aðildar að stofnunum „í þágu friðar, efnahagssamvinnu eða réttarvörslu“. Nefndin hefur m.a. fjallað um fyrirmyndir í öðrum norrænum stjórnarskrám, sem hafa opnara orðalag en gert er ráð fyrir í 1. mgr. 111. gr. frumvarpsins. Eru ákvæði 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar og 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar t.d. samhljóða um þetta að hluta. Þar er vísað til stofnana sem vinna að réttarskipan og samvinnu á milliríkjagrundvelli (til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde). Í norsku stjórnarskránni er sömu tilvísun að finna í 1. mgr. 93. gr. (fremme international Retsorden og Samarbeide) en einnig til alþjóðastofnunar um frið og öryggi (for at sikre den internationale Fred og Sikkerhed). Í samræmi við það voru sett fram þau sjónarmið að rétt væri að bæta við tilvísun til þess markmiðs um að milliríkjasamvinna kunni að vera í þágu réttarvörslu. Undir það mundi falla ákvörðunarvald um ýmis atriði sem tengjast framkvæmd og eftirliti laga í alþjóðasamstarfi sem Ísland á aðild að. Þar gætu t.d. í framtíðinni fallið undir störf stofnana á sviði Schengen- samstarfsins en það samstarf lýtur einkum að ákvörðunum um að framfylgja lögum og reglum um landamæraeftirlit og annarri samvinnu löggæsluyfirvalda í Evrópuríkjum sem aðilar eru að samstarfinu. Hins vegar var ekki einhugur um þetta efnisatriði meðal nefndarmanna, enda mætti með slíkri rýmkun jafnvel fela alþjóðastofnun, sem Ísland væri aðili að, réttarvörslu, löggæsluhlutverk, útgáfu vegabréfa o.s.frv. Þar undir gætu jafnvel fallið lögreglusamningar og dóms- og réttarvörslusamstarf. Því bæri að stíga varlega í þessum efnum.
Samstaða er um það í nefndinni að Ísland heldur ávallt sjálfdæmi æðstu stofnana sinna til mats á efni og umfangi þeirra valdheimilda sem framseldar eru – og á lögmætisgrunni framsalsins, í ljósi meðferðar alþjóðastofnunar á þeim valdheimildum á hverjum tíma, á grundvelli stjórnarskrárinnar og fullveldis að þjóðarétti. Valdið er því ævinlega afturkræft. Dómstólar geta ávallt endurmetið framangreind atriði að því marki sem á það reynir í dómsmáli. Meðal annars verður að horfa á efnisþýðingu mála á hverjum tíma í ljósi hins síbreytilega eðlis Evrópuréttarins. Framsal ríkisvalds, með ákveðnum fyrirvörum sem gerð er grein fyrir í umsögn þessari, er þannig að mati meiri hluta nefndarinnar eðlilegur hluti af tilvist sjálfstæðs ríkis í hnattvæddu umhverfi og alþjóðlegu samstarfi ríkja.
Umtalsverðar umræður urðu í nefndinni um þann áskilnað 1. mgr. að Ísland eigi aðild að alþjóðlegri stofnun sem vald er framselt til. Skiptar skoðanir urðu um þetta efni, og var m.a. bent á að danska stjórnarskráin víkur hvergi að aðild að stofnun sem skilyrði fyrir framsali. Hins vegar gerir sú norska það, sem fræðimenn töldu undantekningu.
Annars vegar komu fram þau sjónarmið í nefndinni að veita bæri stjórnskipulega heimild fyrir framsali ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana samkvæmt þjóðréttarsamningum í milliríkjasamstarfi sem Ísland tekur þátt í, þ.e. án áskilnaðar um aðild að viðkomandi stofnunum. Með slíkum breytingum væri vísað til „milliríkjasamvinnu sem Ísland tekur þátt í og er í þágu friðar, efnahagssamvinnu eða réttarvörslu“. Þetta væri mikilvægt vegna þeirrar stöðu sem er í uppsiglingu með þróun EES-samningsins. Var þar sérstaklega vísað til ESB-gerða frá 2012 um valdheimildir nýrra eftirlitsstofnana á fjármálamarkaði sem eru Evrópska bankaeftirlitið og eftirlitsstofnanir með verðbréfa- og fjármálamörkuðum svo og tryggingastarfsemi. Skýrlega hefur komið fram að EES-/EFTA-ríkin eiga ekki aðild að þeim nýju eftirlitsstofnunum. Þrátt fyrir það hefur í samstarfi innan Evrópska efnahagssvæðisins verið hafin vinna í því augnamiði að þessar gerðir verði teknar upp í EES-samninginn og í framhaldinu innleiddar í landsrétt á Íslandi, í Noregi og í Liechtenstein. Er áðurnefndum stofnunum m.a. falið að leysa úr deilumálum á milli eftirlitsstofnana í aðildarríkjum og taka bindandi og íþyngjandi ákvarðanir bæði gagnvart innlendum eftirlitsstofnunum og fyrirtækjum. Upptaka þessara gerða í EES-samninginn hefur ekki verið talin möguleg að óbreyttri stjórnarskrá vegna fyrirmæla 2. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir að handhöfn þriggja þátta ríkisvalds sé á hendi innlendra stofnana.
Hins vegar kom fram það sjónarmið að ófrávíkjanlegt hlyti að teljast að Ísland ætti aðild að þeirri alþjóðastofnun sem vald væri framselt til, m.a. til að tryggja mætti að meðferð valdsins væri í samræmi við grunnreglur íslenskrar stjórnskipunar. Með því að heimila framsal valds til alþjóðastofnunar án áskilnaðar um aðild væri of langt gengið í að þynna út fullveldið í því augnamiði að bjarga umræddri stöðu sem er í uppsiglingu með þróun EES-samningsins. Bent var á að umræddar gerðir um valdheimildir nýrra eftirlitsstofnana á fjármálamarkaði væru í raun ósamræmanlegar núverandi skipan EES-samningsins, sem byggðist á tveggja stoða kerfi. Búið væri að setja upp umræddar stofnanir innan ESB og skoðað hefði verið hvort fræðilegur möguleiki væri á fella gerðirnar að tveggja stoða kerfi EES. Óraunhæft væri að ætla að fela mætti þær valdheimildir sameiginlegum stofnunum, líkt og Eftirlitsstofnun EFTA (ESA), sem með því hefði fengið vald samkvæmt gerðunum gagnvart EES-/EFTA-ríkjunum. Í sambærilegum tilvikum þar sem ESB-gerð, og valdheimildum á grundvelli hennar, hefur áður verið felld að tveggja stoða kerfi EES-samningsins hefur mátt bera ákvarðanir ESA undir EFTA-dómstólinn. Í tillögunum um valdheimildir nýrra eftirlitsstofnana á fjármálamarkaði fælist hins vegar að vald yrði flutt til stofnana á vegum Evrópusambandsins sem Ísland ætti ekki aðild að og þar sem þátttökuréttur Íslands í ákvörðunum væri ekki til staðar. Eftirlitskerfið væri þannig eðlisólíkt tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Í þessu samhengi væri fremur þörf á að endurskoða EES frá grunni í stað þess að heimila framsal valds til stofnunar sem Ísland ætti ekki aðild að.
Í 1. mgr. frumvarpsins er vísað til „alþjóðlegra stofnana“. Nefndin fjallaði ítarlega um hugtakið og töldu sumir nefndarmenn að það bæri að nota í rúmum skilningi og gæti til dæmis nefnd, stjórn eða ráð sem færi með eftirlitsvald. Þannig væri fortakslaust að Ísland þyrfti að eiga beina aðild að slíkri stofnun sem hefði ákvörðunarvald. Slíkur grundvöllur getur ótvírætt verið EES-samningurinn. Nýjar EES-reglur eiga uppruna sinn í nýjum gerðum, svo sem tilskipunum og reglugerðum Evrópusambandsins og eru samþykktar á vettvangi Sameiginlegu EES-nefndarinnar. EES-reglur svara þannig til ESB-gerða. Þessar ákvarðanir nefndarinnar um tiltekna viðauka eða bókanir við EES-samninginn njóta í raun sömu stöðu og þjóðréttarsamningar gagnvart íslenska ríkinu. Einróma samkomulag þarf til að taka ákvörðun um að nýjar reglur skuli teknar inn í EES-samninginn. Hvert EFTA-ríki hefur því sjálfstætt neitunarvald að því er varðar framangreindar ákvarðanir. Eftir að ákvörðun hefur verið tekin þarf að fullgilda þessar samþykktir eins og aðra þjóðréttarsamninga og jafnframt gera þær lagabreytingar sem nauðsynlegar eru til að innleiða reglur þeirra inn í íslenskan rétt. Sú regla gildir að eftir að fyrirvörum hefur verið aflétt gengst íslenska ríkið undir almennar, víðtækar skuldbindingar til að innleiða nýjar reglur á sviði samningsins inn í íslenskan rétt. Samningsaðilar framselja þó ekki löggjafarvald vegna EES-samningsins, enda kveður 2. gr. stjórnarskrárinnar á um að Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið.
Er 1. mgr. þessa stjórnarskrárákvæðis m.a. ætlað að ná til nýrra gerða sem teknar eru upp í EES-samninginn ef fyrir liggur að þær feli í sér framsal valdheimilda íslenska ríkisins til stofnana á grundvelli EES-samstarfsins. Þar getur verið um að ræða stofnanir sem komið var á fót með EES-samningnum, svo sem Eftirlitsstofnun EFTA sem Ísland á aðild að. Ákvæðið á þó ekki aðeins við um stofnanir sem starfa á grundvelli EES-samstarfsins, því það telst nægilega opið til þess að ná yfir samstarf sem kann að þróast í framtíðinni í annars konar milliríkjasamvinnu, t.d. á vettvangi Norðurlandanna eða Evrópuráðsins. Með ákvæðinu er því í senn tryggður stjórnskipulegur grundvöllur fyrir frekari þróun EES-samningsins sem skort hefur í stjórnarskrá til þessa og mögulega fyrir aðra milliríkjasamvinnu í framtíðinni svo lengi sem hún er í þágu markmiðanna sem talin eru upp. Þegar vísað er til milliríkjasamvinnu er einnig gengið út frá því að ákveðin gagnkvæmni sé til staðar í þeim valdheimildum sem ríki framselja til alþjóðastofnana, þ.e. að önnur ríki sem taka þátt í samstarfinu gefi eftir valdheimildir sínar til stofnana í sama mæli og framsal sé þannig ekki einhliða af hálfu íslenska ríkisins. Þá er víst að þar sem ákvæðið mælir aðeins fyrir um framsal til „alþjóðastofnunar“ veitir það ekki heimildir til að framselja einhliða ríkisvald til erlendra ríkja. Það útilokar þó ekki að mati meiri hluta nefndarinnar að Ísland geri þjóðréttarsamninga við önnur ríki um að bæði eða öll ríkin séu með gagnkvæmum hætti bundin af ákvörðunum um tiltekin atriði sem teknar eru af stjórnvöldum eða dómstólum hvors eða allra ríkja sem aðilar eru að samningnum. Þar má sem dæmi nefna þjóðréttarsamninga um gagnkvæma viðurkenningu á dómum eða öðrum erlendum ákvörðunum sem fullnusta má hér á landi á grundvelli íslenskra laga. Er Ísland þegar aðili að nokkrum þjóðréttarsamningum um slík efni, sbr. t.d. lög nr. 7/2011, um Lúganó-samninginn um dómsvald og um viðurkenningu og fullnustu dóma í einkamálum, lög nr. 93/1962, um heimild fyrir ríkisstjórnina til að láta öðlast gildi ákvæði í samningi milli Íslands, Danmerkur, Finnlands, Noregs og Svíþjóðar, um innheimtu meðlaga, og lög nr. 12/2012, um handtöku og afhendingu manna milli Norðurlandanna vegna refsiverðra verknaða (norræn handtökuskipun). Einnig má nefna evrópska handtökutilskipun sem meiri hluti nefndarinnar telur ljóst að falli undir þjóðréttarsamning við önnur ríki þar sem öll ríkin eru með gagnkvæmum hætti bundin af ákvörðunum um tiltekin atriði sem teknar eru af stjórnvöldum eða dómstólum hvors eða allra ríkja sem aðilar eru að samningnum, sbr. og samning milli Evrópusambandsins og lýðveldisins Íslands og konungsríkisins Noregs um málsmeðferð við afhendingu milli aðildarríkja Evrópusambandsins og Íslands og Noregs (framsal sakamanna) frá 28. júní 2006 sem bíður fullgildingar, sbr. ályktun Alþingis nr. 19/133.
Þá fjallaði nefndin um ákveðin svið þar sem ríkisvald verði aldrei framselt. Voru ræddar tillögur í þeim efnum, t.d. að óheimilt verði að framselja valdheimildir til að breyta stjórnarskránni, mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til að skerða mannréttindi umfram þær heimildir sem stjórnarskráin veitir sjálf til takmörkunar á mannréttindum. Slíkt ákvæði sækti m.a. fyrirmynd til 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar sem bannar framsal valds til að breyta stjórnarskránni en í fleiri stjórnarskrám er að finna slíkar efnislegar takmarkanir á framsali ríkisvalds. Í sænsku stjórnarskránni er t.d. að finna tilvísun til kosningalaga og þingskapa í 2. mgr. 7. gr. 10. kafla. Þótt efni málsliðar í þá veru sem hér hefur verið reifað verði hugsanlega leitt af almennum reglum íslenskrar stjórnskipunar telur meiri hluti nefndarinnar rétt að tekið verði af skarið um mörk framsals með ótvíræðum hætti.
Í 2. málsl. 1. mgr. 111. gr. frumvarpsins er kveðið á um að framsal ríkisvalds skuli ávallt afturkræft og nefndin er einhuga um það.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Um 2. mgr.
Í 1. málsl. 2. mgr. er mælt fyrir um að framsal þurfi ávallt að afmarka nánar með lögum. Við umfjöllun nefndarinnar var rætt um að rétt kynni að vera að lög afmörkuðu lögmætisgrundvöll, umfang og tilgang valdheimildanna og réttaráhrif sem frá þeim geta stafað. Einnig að heppilegra kynni að vera að færa málsliðinn í sérstaka málsgrein, sem yrði 2. mgr. 111. gr. Með því væri undirstrikað að tilvísanir til „laga“ í greininni að öðru leyti vísuðu til þeirra laga sem hér er lýst þannig að ávallt þurfi að afmarka umfang framsals með lögum.
Ákvæðinu er ætlað að tryggja að lög tilgreini með nákvæmum hætti hvaða ákvarðanir alþjóðlegar stofnanir geta tekið sem bindandi eru fyrir íslenska ríkið og einstaklinga eða lögaðila á yfirráðasvæði þess. Af þeirri ástæðu geta lög ekki veitt alþjóðastofnun heimild til auka við heimildir sínar um þessi efni. Þá er með þessu einnig tekið af skarið um að fullgilding þjóðréttarsamnings ein nægir ekki til þess að framselja valdheimildir ríkisins.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Um mögulega 3. mgr.
Í 2. mgr. er ekki að finna áskilnað um aukinn meiri hluta atkvæða á Alþingi til að samþykkja lög um framsal ríkisvalds. Samstaða var í nefndinni um slíkan áskilnað, svo löggjöf sem mælir fyrir um framsal valdheimilda ríkisins þurfi breiða samstöðu í þinginu og hljóti því vandaðri meðferð en endranær, í ljósi þess að veitt er heimild til að takmarka fullveldi ríkisins í þágu tiltekinna sameiginlegra markmiða í milliríkjasamvinnu. Í því felst frávik frá 2. gr. stjórnarskrárinnar um handhöfn innlendra stofnana á þremur þáttum ríkisvalds, löggjafarvaldi, framkvæmdarvaldi og dómsvaldi. Samkvæmt slíku ákvæði yrði meginreglan að aukinn meiri hluta atkvæða þurfi á Alþingi til að samþykkja lög um framsal ríkisvalds. Er tillaga um sérstaka málsmeðferð slíkra laga í samræmi við stjórnarskrárákvæði flestra Evrópuríkja um framsal ríkisvalds, en þar er þó misjafnt hvaða hlutfalls er krafist.
Talsvert var rætt í nefndinni um það hlutfall sem miða skuli við þegar Alþingi tekur ákvörðun um framsal ríkisvalds til alþjóðastofnunar. Oftast var rætt um 2/ 3hluta atkvæða, eins og dæmi má sjá um í 6. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar um breytingu á kjördæmamörkum. Átt er við þennan aukna meiri hluta atkvæða þegar Alþingi er ályktunarhæft samkvæmt 53. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. að meiri hluti þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu, en ekki er gerð krafa um 2/ 3hluta þingmanna allra eins og dæmi má sjá um í 3. mgr. 11. gr. um frávikningu forseta lýðveldisins, en slík tillaga þarf að hljóta fylgi 3/ 4hluta þingmanna.
Í stjórnarskrám annarra Norðurlanda og í mörgum öðrum Evrópuríkjum er gerður áskilnaður um aukinn meiri hluta atkvæða á þjóðþingum til að samþykkja lög um framsal ríkisvalds. Í 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar er gerð krafa um samþykki 5/ 6hluta þingmanna Náist sá aukni meiri hluti ekki en þó sá meiri hluti, sem þarf til að samþykkja venjulegt lagafrumvarp, eru lögin sett í þjóðaratkvæðagreiðslu til samþykktar eða synjunar. Til þess að hafna lögunum þarf meiri hluti þeirra sem þátt taka í þjóðaratkvæðagreiðslunni að fella þau en þó að minnsta kosti 30% kjósenda. Samkvæmt 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar þurfa ¾ hlutar greiddra atkvæða þingmanna á norska þinginu og minnst 2/ 3þingmanna að taka þátt í atkvæðagreiðslu um framsal ríkisvalds, 2/ 3hluta atkvæða þarf á finnska þinginu samkvæmt 95. gr. finnsku stjórnarskrárinnar og 3/ 4hluta atkvæða þingmanna á sænska þinginu og minnst helmingur þingmanna að taka þátt í atkvæðagreiðslu, skv. 6. gr. 10. kafla sænsku stjórnarskrárinnar.
Meiri hluti nefndarinnar leggur því til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að skoðað verði hvort í nýrri 3. mgr. 111. gr. sé tilefni til að kveða á um að 2/ 3hluta atkvæða þingmanna þurfi til að samþykkja lög í þessa veru, en náist sá meiri hluti ekki, en þó almennur meiri hluti, skuli bera lögin undir þjóðina til endanlegrar ákvörðunar. Vísast þar til hugmynda og tillagna að orðalagi greinar um framsal ríkisvalds sem ræddar voru á fundum utanríkismálanefndar og er gerð grein fyrir hér að neðan. Lögin gætu þannig ekki tekið gildi fyrr en þau hefðu hlotið samþykki þjóðarinnar. Slíkur möguleiki ætti að nokkru fyrirmynd sína að rekja til Danmerkur.
Álitamál er hvernig færi ef vilji Alþingis stæði til að bera lög undir þjóðina jafnvel þótt þau hefðu verið samþykkt með 2/ 3hluta atkvæða og slíkrar atkvæðagreiðslu því ekki þörf til að lögin tækju gildi. Yrði við þær aðstæður að líta svo á að gildistaka laganna yrði ekki háð niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar en Alþingi hefði engu að síður heimild til að leita álits þjóðarinnar í ráðgefandi atkvæðagreiðslu.
Með ákvæði í þá veru í 3. mgr. 111. gr. mætti gera undantekningu frá áskilnaði um 2/ 3hluta atkvæða ef aðeins væri um lítils háttar framsal að ræða á takmörkuðu sviði. Væri þá gert ráð fyrir svipaðri skipan og gilt hefur í framkvæmd í Noregi. Lög um aðild að EES-samningnum voru upprunalega samþykkt á grundvelli þessa stjórnarskrárákvæðis í Noregi. Gerðir, sem teknar hafa verið upp í samninginn síðar og sem gera ráð fyrir minni háttar framsali ríkisvalds, hafa hins vegar ekki verið taldar falla undir gildissvið 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar þar sem ¾ hluta atkvæða þarf til samþykktar eins og áður kom fram.
Vísar meiri hluti nefndarinnar hér til sjónarmiða, sem gilt hafa í íslenskri stjórnskipun til þessa, um að Alþingi hafi takmarkað svigrúm til að framselja ríkisvald án stjórnarskrárbreytinga ef ákvarðanir binda aðeins íslenska ríkið eða stofnanir þess á afmörkuðum sviðum. Bindi þær einnig einstaklinga og lögaðila þarf að gera ríkari kröfu að þessu leyti, m.a. um þröngt málefnasvið og að þær séu ekki verulega íþyngjandi. Í þessum efnum er rétt að byggja á svipuðum mælikvörðum og stuðst hefur verið við til þessa í íslenskri framkvæmd um þróun EES-samningsins. Sá meginmunur verður þó á aðstöðunni eftir gildistöku 111. gr. að þá verður til staðar bein stjórnskipuleg heimild til slíks lítils háttar framsals ríkisvalds, á meðan núverandi heimild er að öllu leyti byggð á óskráðum sjónarmiðum um venjuhelgað svigrúm löggjafans.
Loks er mikilvægt að taka fram að þegar lagafrumvarp er lagt fram þar sem reynir á framsal valdheimilda ríkisins til alþjóðlegra stofnana þyrfti að liggja afdráttarlaust fyrir hvort um lítils háttar framsal yrði að ræða sem fengi málsmeðferð eins og venjulegt lagafrumvarp eða hvort 2/ 3hluta atkvæða þyrfti til samþykkis. Yrði slíkri undantekningu sem áður segir aðeins beitt að ströngum skilyrðum uppfylltum, áþekkum þeim sem gilt hafa í framkvæmd um svigrúm löggjafans fram til þessa, svo sem lýst var að framan. Vísast þar enn á ný til umfjöllunar meiri hluta nefndarinnar í IV. kafla umsagnar þessarar.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Um mögulega 4. mgr.
Nefndin ræddi um mögulega 4. mgr. 111. gr. þar sem setja mætti fram sérreglu um framsal ríkisvalds sem væri víðtækara en það sem 3. mgr., líkt og nefndin hefur reifað möguleika um, næði til. Vísast á ný til hugmynda og tillagna að orðalagi greinar um framsal ríkisvalds sem ræddar voru á fundum utanríkismálanefndar og er gerð grein fyrir hér að neðan. Skiptar skoðanir voru um framsetningu slíks ákvæðis innan nefndarinnar, allt frá því að geta nýrra aðildarsamninga að alþjóðastofnunum, sem falið hefði verið yfirþjóðlegt vald og féllu undir 1.–3. mgr., skyldu heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar, og til þess að fælu lög í sér framsal valdheimilda af meiði allra greina ríkisvalds til alþjóðastofnunar, eða stofnana á hennar vegum, skyldi Ísland eiga aðild að henni. Eftir að Alþingi hefði samþykkt slík lög skyldu þau borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Þær tillögur sem ræddar voru í þessa veru skilgreindu valdframsalið þannig með öðrum hætti í stað þess að nota viðmiðið „verulegt“ eins og lagt er til í 3. mgr. frumvarpsins, en nefndarmenn töldu almennt að það viðmið yrði matskenndara í framkvæmd og líklegra til að valda óvissu um túlkun.
Meiri hluti nefndarinnar bendir á að framangreindar tillögur myndu vafalaust eiga við um lög sem sett væru í tilefni af mögulegri aðild Íslands að Evrópusambandinu, en þær takmörkuðust þó ekki við þær aðstæður og gætu gilt um aðrar mögulegar yfirþjóðlegar stofnanir í framtíðinni og jafnvel til þeirra aðstæðna að grundvallarbreytingar yrðu gerðar á EES- samningum sem krefðust aukins framsals valdheimilda.
Í ljósi þess að hér yrði um veigamikið frávik að ræða frá núgildandi 2. gr. stjórnarskrárinnar og takmörkun á fullveldi ríkisins telur meiri hluti nefndarinnar rökrétt að tryggt verði að þjóðin eigi lokaorðið um það og nýti þannig sjálfsákvörðunarrétt sinn. Yrði þessi farvegur útbúinn til tryggja að þjóðin þyrfti afdráttarlaust að veita samþykki sitt fyrir aðild að slíkri alþjóðastofnun með því að taka beina afstöðu til laga sem mæla fyrir um aðild að henni og framsal valdheimilda með bindandi niðurstöðu. Við þessar aðstæður skiptir því ekki máli hvort lagafrumvarpið fær samþykki venjulegs eða aukins meiri hluta atkvæða á Alþingi eins og fjallað var um í mögulegri 3. mgr. Slík lög skyldu borin undir atkvæði allra kosningabærra manna til samþykktar eða synjunar. Að mati meiri hluta nefndarinnar getur það talist eðlilegur stjórnskipulegur farvegur. Samkvæmt tillögum sem komu fram í nefndinni gildir hér einnig regla 2. mgr. um að afmarka þurfi slíkt framsal í lögunum svo og skilyrði 1. mgr. um markmið alþjóðasamstarfsins, efnisleg mörk framsals og að það sé ávallt afturkræft. Þá leggur meiri hluti nefndarinnar til að sett verði skilyrði um að Ísland skuli eiga beina aðild að alþjóðastofnun þegar framsal er svo viðurhlutamikið að það snerti alla þætti valdheimilda íslenska ríkisins. Í því felst að íslenska ríkið skuli eiga fulltrúa sem tekur þátt í ákvarðanatöku æðstu stofnana slíkrar alþjóðastofnunar, sem falið er vald til að setja lög með beinni réttarverkan í íslensku réttarkerfi, beita framkvæmdarvaldi og kveða upp dóma í ágreiningsmálum um túlkun slíkra þjóðréttarsamninga eða lagareglna sem alþjóðastofnun setur.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Hugmyndir og tillögur að orðalagi greinar um framsal ríkisvalds sem ræddar voru á fundum utanríkismálanefndar.
Hugmynd A um mögulegt orðalag greinar um framsal ríkisvalds sem kom fram á fundi utanríkismálanefndar:
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi felst.
Lög sem heimila framsal ríkisvalds þurfa samþykki 2/ 3atkvæða á Alþingi, nema framsal sé lítils háttar og á takmörkuðu sviði. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti, skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Feli lög í sér framsal valdheimilda af meiði allra greina ríkisvalds til alþjóðastofnunar, eða stofnana á hennar vegum, skal Ísland eiga aðild að henni. Eftir að Alþingi hefur samþykkt lögin skulu þau borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Hugmynd B um mögulegt orðalag greinar um framsal ríkisvalds sem kom fram á fundi utanríkismálanefndar:
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi felst, þar með talið lögmætisgrundvöll, umfang og tilgang valdheimildanna og réttaráhrif sem frá þeim geta stafað.
Lög sem heimila framsal ríkisvalds þurfa samþykki ( 2/ 3) atkvæða á Alþingi, nema framsal sé lítils háttar og á takmörkuðu sviði. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti, skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Við gerð (nýrra) aðildarsamninga að alþjóðastofnunum sem falið hefur verið yfirþjóðlegt vald og falla undir 1.–3. mgr. skulu heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Upphafleg tillaga stjórnlagaráðs um 111. gr. um framsal ríkisvalds (sbr. 3. mál 140. löggjafarþings):
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi felst.
Samþykki Alþingi fullgildingu samnings sem felur í sér framsal ríkisvalds skal ákvörðunin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu er bindandi.
Dæmi A frá stjórnlaganefnd um stjórnarskrárákvæði um framsal ríkisvalds:
Þegar tillaga um fullgildingu samnings sem felur í sér framsal ríkisvalds hefur verið samþykkt skal ákvörðunin borin undir þjóðaratkvæði þar sem meiri hluti atkvæða ræður niðurstöðu þó þannig að a.m.k. 30 af hundraði kjósenda á kjörskrá verði að hafna tillögunni til að hún teljist felld.
Dæmi B frá stjórnlaganefnd um stjórnarskrárákvæði um framsal ríkisvalds:
d. Skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum (112. gr.).
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að 112. gr. frumvarpsins um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum falli brott.
Í 1. mgr. er gerð tillaga um nýtt ákvæði sem felur ekki í sér efnisbreytingu og bætir engu við gildandi reglur enda segir í skýringum að hér sé áréttuð skylda allra handhafa ríkisvalds til að virða mannréttindi. Reglan um að öllum handhöfum ríkisvalds beri að virða mannréttindareglur, sem eru bindandi fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum, verður leidd af almennum reglum þjóðaréttarins um skuldbindingargildi alþjóðlegra mannréttindasamninga og hefur m.a. verið margsinnis staðfest í framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu. Ekki verður talið að 1. mgr. ein og sér mundi sjálfkrafa leiða til þess að lögum, sem hugsanlega færu í bága við alþjóðlega mannréttindasamninga sem Ísland er aðili að, yrði vikið til hliðar. Eftir stjórnarskrárbreytingarnar 1995 hefur slík staða reyndar aldrei skapast í framkvæmd dómstólanna og mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar eru túlkuð í ljósi alþjóðaskuldbindinga Íslands um mannréttindi. Við umfjöllun nefndarinnar var bent á að álitamál væri hvort þörf væri á að bæta slíku ákvæði í stjórnarskrána yfirleitt, enda fælist ekki í því efnisleg viðbót og gildið væri því táknrænt. Einnig var bent á að teldist þrátt fyrir það þörf á að bæta slíku ákvæði í stjórnarskrána ætti það betur heima í þeim kafla sem fjallar um mannréttindi og skyldur ríkisins til að tryggja þau, nánar tiltekið í 1. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Ekki verður tekin afstaða til þess í umsögn þessari.
Í 2. mgr. 112. gr. frumvarpsins eru nýmæli, en þar er kveðið á um að þegar Alþingi hefur lögfest alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfisamninga gangi þeir framar almennum lögum. Hér er um efnislega breytingu að ræða til að tryggja að alþjóðlegir mannréttindasamningar gangi framar ef árekstrar verða á milli. Um þetta er í greinargerð m.a. vísað til fyrirmyndar í Noregi þar sem ákvæði 110. gr. c var bætt í stjórnarskrána árið 1994 en hún gengur þó ekki jafn langt í þessum efnum. Í 2. mgr. þeirrar greinar segir að nánari ákvæði um innleiðingu mannréttindsamninga skuli sett með lögum. Hafa Mannréttindasáttmáli Evrópu og fjórir meginsamningar Sameinuðu þjóðanna um mannréttindi verið lögfestir þar í landi í heild sinni (Menneskeretsloven), en auk þess er tryggt með sömu lögum að þeir hafi forgang fram yfir almenn lög. Hér á landi hefur Mannréttindasáttmáli Evrópu, einn alþjóðasamninga um mannréttindi verið lögfestur og að þessu leyti er staðan sú sama og í Danmörku. Hér, eins og í öðrum tvíeðlisríkjum, gildir hins vegar svokölluð túlkunarregla. Í henni felst að landsrétt ber að túlka í samræmi við þjóðréttarskuldbindingar og jafnframt er gengið út frá líkindareglu, þ.e. gengið er út frá því að líkindi séu fyrir því að landsréttur sé almennt í samræmi við þjóðarétt.
Við umfjöllun nefndarinnar var efasemdum lýst um þörf á þessum nýmælum í íslensku stjórnarskránni, enda væri staðan hér önnur en í norskri stjórnskipun Hér á landi var mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar breytt í veigamiklum atriðum með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995. Þau voru þá uppfærð með hliðsjón af alþjóðlegum mannréttindasamningum sem áður segir og skýr tengsl eru á milli stjórnarskrárinnar og alþjóðlegra mannréttindasamninga. Frá 1995 hefðu bein áhrif alþjóðlegra mannréttindasamninga á túlkun stjórnarskrárákvæðanna, bæði Mannréttindasáttmála Evrópu og meginsamninga Sameinuðu þjóðanna aukist umtalsvert eins og sæist af fjölda dóma úr íslenskri dómaframkvæmd. Þannig hefði í raun náðst fram hámarksvernd réttindanna, fremur en að alþjóðasamningar um mannréttindi fengju með ákvæðinu óljóst réttarheimildarlegt gildi á milli almennra laga og stjórnarskipunarlaga. Bent var á, sem dæmi, að í Noregi hefðu mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar ekki sætt heildarendurskoðun og hvíldu á gömlum merg sem mætti rekja til upphafs 19. aldar. Bæði væru ákvæði þar færri og stuttorðari og því almennt örðugra um vik í túlkun þeirra og að tengja þau við mannréttindi í alþjóðlegum samningum.
Ekki er leitast við að taka dæmi í greinargerð með frumvarpinu um hvaða aðstæður geta komið til álita sem 2. mgr. er ætlað að ná til. Meiri hluti nefndarinnar bendir á að einnig er óútskýrt hvað fellur undir „mannréttindasáttmála“ í ákvæðinu, en ljóst er að það getur verið háð túlkun. Sem dæmi má nefna að ýmsar gerðir hafa teknar upp í EES-samninginn og lögfestar eru hér á landi, sem fjalla ótvírætt um ýmis félagsleg réttindi eða önnur mannréttindi. Slíkar gerðir hafa stöðu þjóðréttarsamninga áður en þær eru lögfestar en álitamál er hvort stjórnarskrárákvæði af þessum toga mundi veita þeim forgangsáhrif umfram aðrar EES-gerðir.
Tillaga 2. mgr. 112. gr. um að Alþingi geti ákveðið forgangsáhrif „umhverfissamninga“ með sama hætti og mannréttindasamninga, er óútskýrð með öllu í greinargerð. Hér skorti mjög á að dæmi séu tekin um samninga sem hér gætu fallið undir, árekstra sem skapast hafa til þessa og hvaða markmiðum breytingin stefnir að. Ótilgreindur fjöldi alþjóðlegra gerða og samþykkta sem Ísland á aðild að getur fallið undir hugtakið „umhverfissamningur“. Þá er víst að hér gætu enn frekar fallið undir ESB-reglugerðir á sviði umhverfismála sem Ísland tekur upp í íslenskan rétt á grundvelli EES-samningsins og lögfestir í heild sinni. Með ákvæði af þessum toga má álykta að slíkar EES-gerðir á sviði umhverfismála fengju forgangsáhrif, en aðrar EES-gerðir ekki, sem væri afar sérstæð staða.
Að mati meiri hluta nefndarinnar er þetta lokaákvæði utanríkismálakafla frumvarpsins, sem felur í sér grundvallarnýmæli í íslenskri stjórnskipun ekki nægilega útfært og mat á markmiðum þess, gildissviði og afleiðingum liggur ekki fyrir. Með vísan til framangreindra sjónarmiða varðandi efnisþætti þess og þýðingu 112. gr. gerir meiri hluti nefndarinnar tillögu um að ákvæðið falli brott.
III. Önnur tengd ákvæði frumvarpsins.
Um 13. gr., eignarrétt.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að greinin um eignarrétt orðist svo:
Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.
Nefndin hefur fjallað um möguleg áhrif þess að 2. mgr. 72. gr. núverandi stjórnarskrár verði felld brott eins og ráðgert er í frumvarpinu. Þetta ákvæði stjórnarskrárinnar veitir löggjafanum heimild til að takmarka með lögum rétt útlendinga til að eiga fasteignir eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.
Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að það telst mikilvægur þáttur í fullveldi hvers ríkis að setja sérreglur um fjárfestingar útlendinga. Meiri hluti nefndarinnar tekur undir það og bendir á að slík ákvæði er að finna í stjórnarskrám fleiri Evrópuríkja, m.a. þeirri dönsku (2. mgr. 44. gr.) sem er fyrirmynd núgildandi stjórnarákvæðis. Á þessum grundvelli hvíla lög nr. 19/1966, um eignarrétt og afnotarétt fasteigna, sem aldrei hafa verið vefengd fyrir íslenskum dómstólum eða á alþjóðlegum vettvangi, enda er réttur til fjárfestinga í raun ekki efnisþáttur í eignarréttindum, heldur sérregla um heimild til að takmarka athafnafrelsi manna á tilteknu sviði, þ.e. til fjárfestinga. Íslenska ríkið getur síðan gert samninga við önnur ríki um ýmsar tilslakanir eða afnám takmarkana gagnvart borgurum þeirra ríkja en besta dæmið um það er EES-samningurinn.
Eins og frumvarpið er búið eru engin skýr markmið að baki því að fella niður heimildir til að takmarka fjárfestingar útlendinga. Afleiðingar þessarar breytingar eru ófyrirsjáanlegar. Engin ástæða er til að skapa óvissu um þetta atriði að ófyrirsynju.
Meiri hluti nefndarinnar leggur því til að 2. mgr. 72. gr. núgildandi stjórnarskrár verði látin standa óbreytt sem 2. mgr. ákvæðis um eignarréttindi, svohljóðandi. „Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.“
Um 31. gr., bann við herskyldu.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að greinin um bann við herskyldu standi óbreytt.
Um 55. gr., opna fundi.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að grein um fundi Alþingis orðist svo:
Í ákvæði frumvarpsins er kveðið á um að fundir Alþingis séu haldnir í heyranda hljóði og að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi. Ákvæðið er nýmæli að hluta til en í 57. gr. gildandi stjórnarskrár er kveðið á um að fundir Alþingis skuli haldnir í heyranda hljóði en í 2. málsl. 57. gr. er hins vegar forseta og ákveðnum fjölda þingmanna veitt heimild til þess að krefjast að utanþingsmönnum sé vísað burt. Þessi heimild er felld út í frumvarpinu. Í 2. mgr. 55. gr. er nýmæli um að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi.
Utanríkismálanefnd fjallaði ítarlega um ákvæðið, m.a. þær breytingar sem lagðar eru til í 1. mgr. 55. gr. um að ekki verði lengur hægt að halda þingfundi fyrir luktum dyrum. Meiri hluti nefndarinnar dregur í efa að rétt sé að loka með þessum hætti fyrir möguleika sem nú er til staðar, þó svo að hann hafi ekki verið notaður síðan um miðbik síðustu aldar. Meiri hluti nefndarinnar telur vafasamt að girða með öllu fyrir þennan möguleika þar sem ekki er hægt að sjá fyrir allar mögulegar aðstæður sem skapast geta. Einkum á meiri hluti nefndarinnar þar við um aðstæður sem mögulega gætu komið upp á alþjóðavettvangi, sem ógnuðu öryggi ríkisins og brýnum þjóðarhagsmunum.
Í ákvæði frumvarpsins og greinargerð virðist vera gengið út frá því að tilgangur lokaðra funda Alþingis sé að skapa leynd um efni fundar gagnvart landsmönnum en hafa verður í huga að opnir fundir Alþingis eru ekki aðeins opnir gagnvart landsmönnum heldur öllum heiminum. Það er ekki hægt að útiloka að t.d. geti erfitt og knýjandi utanríkismál eða milliríkjamál verið þannig vaxið að eðlilegt sé að loka fundum Alþingis í þeim tilgangi að loka þeim fyrir erlendum aðilum sem annars gætu fylgst með opnum fundum. Það er því afstaða meiri hluta utanríkismálanefndar að sá möguleiki að loka fundum Alþingis eigi að vera áfram til staðar en að sá möguleiki verði ekki notaður nema í ýtrustu neyð sérstaklega til þess að koma til móts við kröfur um rétt almennings til að fylgjast með störfum þingsins. Þetta var einnig skoðun sérfræðingahópsins sem fjallaði um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá en á bls. 8 í skilabréfi hópsins kemur fram að það þurfi að meta hvort sérstakar aðstæður eins og alvarleg milliríkjadeila geti réttlætt lokaðan þingfund.
Í ljósi þessarar afstöðu sinnar gerir meiri hluti utanríkismálanefndar því tillögu um að 1. mgr. 55. gr. orðist svo:
Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði. Þó getur forseti eða svo margir þingmenn sem til er tekið í þingsköpum lagt til að umræður um þingmál fari fram fyrir luktum dyrum enda krefjist öryggi ríkisins eða brýnir þjóðarhagsmunir þess. Þingfundur sker úr hvort ræða skuli málið í heyranda hljóði eða fyrir luktum dyrum.
Þá er lagt til að heiti greinarinnar verði „fundir Alþingis“ í staðinn fyrir „opnir fundir“.
Í tengslum við 2. mgr. 55. gr. þá er meginreglan varðandi nefndafundi í dag sú að þeir eru lokaðir vinnufundir. Í þingsköpum Alþingis er þó gert ráð fyrir að nefnd geti haldið opna fundi á tvenna vegu, þ.e. annars vegar opinn fund fyrir fréttamönnum og hins vegar opinn fund sem einnig er sendur út í beinni útsendingu í sjónvarpi og á vef.
Í greinargerð er ekki fjallað um nýmæli 2. mgr. 55. gr. um heimild fyrir opnum nefndarfundi. Meiri hluti nefndarinnar telur að heppilegra hefði verið að fjalla þar um tilgang og tildrög ákvæðisins sérstaklega í ljósi þess að um nýmæli er að ræða. Ekki kemur heldur fram meginreglan um lokaða nefndafundi þó hana megi ráða af orðalagi ákvæðisins.
Meiri hluti utanríkismálanefndar telur að skýra hefði þurft ákvæðið betur í greinargerð og beinir nefndin því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoðað verði vandlega hvort yfirleitt sé nauðsynlegt að hafa ákvæði um opinn nefndarfund í stjórnarskrá með þeim hætti sem lagt er til í frumvarpinu.
Um 67. gr., framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu.
Meiri hluti utanríkismálanefndar tekur ekki afstöðu greinarinnar um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu.
IV. Stjórnskipuleg álitaefni og meðferð utanríkismála.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur sérstaka áherslu á mikilvægi þess að ákvæði um framsal ríkisvalds, er nefndin fjallar um, hljóti brautargengi, einkum til að skýra stjórnskipulega heimild sem stuðst hefur verið við til þessa í íslenskri framkvæmd um þróun EES- samningsins. Meiri hluti nefndarinnar bendir á að á undanförnum árum hafa stöðugt fleiri álitaefni vaknað um hvort farið sé út fyrir mörk stjórnarskrárinnar með þróun EES-samningsins og innleiðingu nýrra gerða sem hafa krafist valdframsals í auknum mæli á nýjum málefnasviðum.
Að mati nefndarinnar er brýnt að bæta slíku ákvæði í stjórnarskrána, ekki síst fyrir þá sök að með því verður fengin stjórnskipuleg stoð fyrir framsali ríkisvalds á vettvangi EES-samstarfsins.
Utanríkismálanefnd hefur á þessu kjörtímabili haft til sérstakrar athugunar stjórnskipuleg álitaefni og stjórnmálaleg úrlausnarefni í tengslum við EES-samninginn, framkvæmd hans og þróun (sjá sem dæmi nefndarálit í 621. máli 139. þings, auk fylgiskjals). Í tengslum við þá athugun hefur nefndin tekið saman helstu atriði sem hafa komið til umfjöllunar á Alþingi um stjórnarskrána og stjórnskipuleg álitaefni í tengslum við EES-samninginn, Schengen- samstarfið og samninga sem tengjast hvoru tveggja og telur óhjákvæmilegt annað en að gerð sé almenn grein fyrir þeim þætti í tengslum við umfjöllun sína um ákvæði í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands:
1. Við lögfestingu EES samningsins árið 1993.
Í skýrslu utanríkisráðherra frá mars 1991 um stöðu samningaviðræðna um Evrópska efnahagssvæðið (þskj. 862, 360. mál 113. löggjafarþings) kemur fram að samræmd framkvæmd og túlkun á EES reglunum í öllum aðildarríkjunum sé forsenda þess að markmiðum samningsins verði náð. Á það er bent að sameiginlegar stofnanir samningsaðilanna séu óhjákvæmilegar til eftirlits. Niðurstaðan var að þær hugmyndir, sem vörðuðu valdsvið sameiginlegra stofnana á Evrópska efnahagssvæðinu, féllu innan ramma stjórnarskrárinnar eins og hún hafði verið túlkuð fram að því.
Fjórar lögfræðilegar álitsgerðir um stjórnarskrána og EES voru lagðar fram á Alþingi við afgreiðslu EES samningsins (1. mál 116. löggjafarþings):
Í fyrsta lagi álitsgerð nefndar utanríkisráðherra um stjórnarskrána og EES samninginn (sbr. fskj. I, þskj. 30, 29. mál 116. löggjafarþings, bls. 3–18) sem fjórir lögfræðingar skipuðu: Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómari, Gunnar G. Schram prófessor, Stefán Már Stefánsson prófessor og Ólafur W. Stefánsson skrifstofustjóri. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að um framsal valds væri að ræða en taldi stjórnarskrána ekki koma í veg fyrir það. Ástæðan væri að 1) það er íslensk réttarregla að við sérstakar aðstæður ber að beita erlendum réttarreglum hér á landi, 2) dæmi eru til þess að ákvarðanir erlendra stjórnvalda gildi hér á landi og að þær séu aðfararhæfar, 3) dæmi eru til þess að erlenda dóma megi framkvæma hér á landi, 4) vald það sem alþjóðastofnunum er ætlað með samningunum, sem hér er fjallað um, er vel afmarkað, 5) þetta vald er á takmörkuðu sviði, 6) það er ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila.
Lögfræðingarnir sögðu þó hugsanlegt að reynslan leiddi í ljós að það reyndist ekki rétt að reglurnar um vald stofnana EFTA væru vel afmarkaðar, að þær fælu ekki í sér verulegt valdframsal og væru ekki íþyngjandi í ríkum mæli. Þeir töldu ekki að nauðsyn væri til að ráðast í breytingar á stjórnarskránni vegna þessa möguleika. Ef hins vegar kæmi fram síðar, að slíkra breytinga væri þörf, væri Ísland að þjóðarétti skuldbundið til að gera þær. Að lokum sögðu lögfræðingarnir: „Við höfum tekið til athugunar, hvort sameiginleg áhrif samninganna geti falið í sér óheimilt valdframsal, þó að einstök ákvæði, skoðuð hvert fyrir sig, geri það ekki. Við teljum það ekki vera. Þá bendum við á, að síðar megi eða beri að gera stjórnarskrárbreytingu, ef fram kemur, að forsendur okkar standist ekki.“
Í öðru lagi álitsgerð frá Davíð Þór Björgvinssyni (lögð fram á fundi utanríkismálanefndar 7. júlí 1992), þáverandi dósent við lagadeild Háskóla Íslands, sem taldi að aðild að samningnum væri ekki stjórnarskrárbrot.
Í þriðja lagi álitsgerð frá Birni Þ. Guðmundssyni prófessor (sbr. fskj. II, þskj. 30, 29. mál 116. löggjafarþings, bls. 18–26), sem taldi vafa á því að samningurinn bryti ekki í bága við stjórnarskrána og vildi þess vegna að henni yrði breytt.
Í fjórða lagi álitsgerð frá dr. Guðmundi Alfreðssyni (sbr. fskj. III, þskj. 30, 29. mál 116. löggjafarþings, bls. 26–40) sem taldi að ákvæði stjórnarskrárinnar yrðu brotin ef Alþingi samþykkti EES samninginn.
2. Við undirbúning að þátttöku í Schengen samstarfinu 1999.
Við samningaviðræður um aðild að Schengen samstarfinu fól utanríkisráðherra þremur lagaprófessorum, Stefáni Má Stefánssyni, Davíð Þór Björgvinssyni og Viðari Má Matthíassyni, að taka saman álitsgerð um það hvort væntanlegt samkomulag við Evrópusambandið um Schengen samninginn kynni að brjóta í bága við íslensku stjórnarskrána (sbr. fskj. I, þskj. 240, 206. mál 125. löggjafarþings, bls. 116–147). Niðurstaða prófessoranna var að framsal á einstökum þáttum ríkisvalds, sem gert væri ráð fyrir í samstarfssamningnum um Schengen samstarfið væri takmarkað og tæki til afmarkaðra málaflokka. Þeir sögðu: „Það framsal ríkisvalds, sem fjallað er um í þessari álitsgerð er takmarkaðra og fyrirsjáanlegra, en það sem felst í samningunum um EES. Við teljum því, eins og að framan greinir, að það brjóti ekki í bága við stjórnarskrána.“
Í álitsgerð sömu manna um Schengen samninginn og íslensku stjórnarskrána í ljósi samnings milli ráðs EB og Íslands og Noregs um framkvæmd og beitingu og þróun Schengen- samninganna (sbr. fskj. II, þskj. 240, 206. mál 125. löggjafarþings, bls. 148–159) eru þessi sjónarmið meðal þeirra meginatriða sem ítrekuð eru.
Við heildarmat þeirra á gildissviði íslensku stjórnarskrárinnar og á dæmum úr löggjöf um framsal ríkisvalds telja þeir að það séu nokkur atriði sem öðrum fremur skipta máli: Hvar lögskipti gerðust, hvaða hagsmuni sakarefnið varðaði, hvort ákvörðun taldist verulega íþyngjandi, hvort valdframsal var vel afmarkað og sjónarmið um fullveldið. Þeir telja að það séu heildaráhrifin sem máli skipti. Eðlilegt sé því að gera ráð fyrir að ákvæði íslenskrar stjórnarskrár og gildissvið „séu túlkuð með hliðsjón af gildandi þjóðarétti á hverjum tíma, a.m.k. að því marki sem unnt er að samrýma slíka túlkun fullveldisrétti ríkisins og réttaröryggi borgaranna“. Þeir telja líkur til þess að Alþingi geti kveðið nánar á um gildissvið tiltekins réttaratriðis sem hefur á sér alþjóðlegan blæ. Líklegt sé ,,að þetta svigrúm sé því meira þeim mun alþjóðlegri sem lögskiptin eru í eðli sínu“.
3. Við setningu nýrra samkeppnislaga árið 2005.
Við gerð frumvarps til samkeppnislaga árið 2004 (590. mál 131. löggjafarþings) var leitað álits Davíðs Þórs Björgvinssonar, dómara við Mannréttindadómstól Evrópu, um framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana í tilefni af innleiðingu reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1/2003 (sbr. fskj. við þskj. 921, 617. mál 131. löggjafarþings, bls. 88–131). Hann taldi að innleiðing og frumvarp stangaðist ekki á við stjórnarskrána og sagði að væri tekið mið af sjónarmiðum um breytilega skýringu stjórnarskrárinnar sem fælu í sér allmikið svigrúm fyrir hinn almenna löggjafa til að skýra og beita stjórnarskránni í samræmi við ríkjandi viðhorf í stjórnmálum í víðum skilningi, almenna þjóðfélagsþróun og þróun alþjóðasamskipta, mætti færa veigamikil rök fyrir því að löggjafanum væri játuð heimild til framsals ríkisvalds innan þeirra marka sem eftirfarandi regla setti:
„Framsal valdheimilda ríkisins til alþjóðlegra stofnana er að vissu marki heimilt að uppfylltum eftirtöldum skilyrðum: (i) að framsalið sé byggt á lögum, (ii) það sé afmarkað og vel skilgreint, (iii) það sé ekki verulega íþyngjandi, hvorki fyrir íslenska ríkið né þegnana, (iv) það sé byggt á samningi sem kveði á um gagnkvæm réttindi og skyldur og mæli fyrir um samsvarandi framsal ríkisvalds annarra samningsríkja, (v) að hinar alþjóðlegu stofnanir sem vald er framselt til byggist á lýðræðislegum grundvelli og að þær viðurkenni almennar meginreglur um réttláta málsmeðferð og réttláta stjórnsýslu, (vi) að framsalið leiði af þjóðréttarsamningi sem stefnir að lögmætum markmiðum í þágu friðar og menningarlegra, félagslegra eða efnahagslegra framfara, (vii) framsalið má ekki leiða til þess að skert séu réttindi þegnanna sem vernduð eru í stjórnarskrá, (viii) framsalið sé afturkallanlegt.“
Við skoðun samkeppnislagafrumvarpsins taldi Davíð Þór nauðsynlegt að „árétta enn og aftur að forsendan fyrir því að 27. gr. frumvarpsins standist gagnvart stjórnarskrá er að fallist sé á að í íslenskum rétti gildi venjuhelguð regla um að hinn almenni löggjafi hafi heimild til að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, án sérstakrar heimildar til þess í stjórnarskránni“.
Í þessu sambandi verður að geta umsagnar réttarfarsnefndar (dbnr. 131/1216, sbr. einnig fskj. við þskj. 812, 381. mál 141. löggjafarþings, bls. 40–44) við áðurnefnt frumvarp þar sem talið var varhugavert að rökstyðja framsal ríkisvalds með því að það væri takmarkað við tilteknar aðstæður. Taldi réttarfarsnefnd að skoða yrði það framsal ríkisvalds sem gert var ráð fyrir í heild og miða við allan EES samninginn. Bent var á að mjög hefði reynt á íslenska stjórnarskrá í upphafi EES samningsins. Ekki mætti líta á það framsal ríkisvalds sem uppi var í 27. gr. samkeppnislaga varðandi dómstólana sem einangrað fyrirbæri. Væri haldið áfram á þeirri braut mætti segja nákvæmlega það sama um flesta hluta EES samningsins. Hann mætti greina í sundur í afmarkaða þætti og draga þannig smám saman vald frá íslenskum dómstólum. Þetta skipti máli þegar metið væri hvort framsal teldist smávægilegt. Taldi Stefán Már Stefánsson, prófessor og nefndarmaður í réttarfarsnefnd sem falið var að taka saman umsögnina fyrir hönd nefndarinnar, við það tilefni að ekki skipti máli hugsanlegur fjöldi tilvika sem 27. gr. samkeppnislaga tæki til, þegar stjórnskipulegt gildi ákvæðisins væri metið. Tók réttarfarsnefnd undir þessi sjónarmið.
Verulegar athugasemdir komu fram í umsögnum um þessa lagabreytingu. Farið væri inn á nýja braut sem hefði ekki verið í EES samningnum í upphafi, þ.e. að íslenskir dómstólar yrðu bundnir við ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA í samkeppnismálum við tilteknar aðstæður. Í umsögn Dómarafélags Íslands (dbnr. 131/1380) við málið kom m.a. fram að það hlyti að teljast annmarki á undirbúningi frumvarpsins „að leggja álitsgerð aðeins eins manns til grundvallar löggjöf sem getur falið í sér ákvörðun um framsal ríkisvalds.“ Var á það bent að í fyrri tilvikum þegar sambærilegar spurningar hefðu verið til umfjöllunar hefðu fleiri aðilar verið kallaðir til ráðgjafar.
4. Við framsal sektarvalds til ESA vegna flugstarfsemi árið 2011.
Við undirbúning að upptöku reglugerðar (EB) nr. 216/2008 um sameiginlegar reglur um almenningsflug og um stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu í EES-samninginn (621. mál 139. löggjafarþings) vann Stefán Már Stefánsson prófessor álitsgerð að beiðni forsætisráðuneytisins, dags. 10. janúar 2011. Umfjöllunarefnið var hvort ákvæði reglugerðar (EB) nr. 216/2008, einkum ákvæði 25. gr. reglugerðarinnar, stangaðist á við íslensku stjórnarskrána (sjá fskj. II við þingsályktunartillögu þess máls, bls. 52–75).
Í greinargerðinni var fjallað um forsögu málsins og reifaði Stefán Már álitaefnið, ákvæði reglugerðar nr. 216/2008 sem máli skiptu, ákvæði stjórnarskrár sem komu við sögu, stjórnarskrárleg atriði tengd annars vegar EES samningnum og hins vegar Schengen samningnum, meginsjónarmið um gildissvið stjórnarskrárinnar og heimildir til framsals, og ákvæði 1. mgr. 27. gr. samkeppnislaga.
Við samningu álitsgerðarinnar voru meginsjónarmið nefndar utanríkisráðherra um stjórnarskrána og EES samninginn, sem fjórir lögfræðingar skipuðu, lögð til grundvallar. Jafnframt voru flestar af fyrrgreindum álitsgerðum hafðar til hliðsjónar. Í forsendum Stefáns Más fyrir niðurstöðum sínum er fullveldissjónarmiðum veitt ákveðið vægi. Felst í því að staða Íslands í alþjóðlegu samstarfi sé í grundvallaratriðum önnur en áður var. Segir svo: „Er eðlilegt að líta svo á að ákveðið svigrúm sé fyrir hendi til að túlka viðkomandi stjórnarskrárákvæði þannig að ekki þrengi um of að möguleikum Íslands sem fullvalda þjóðréttaraðila til að tryggja hagsmuni sína sem best í samstarfi og samningum við aðrar þjóðir jafnvel þó að stofn þeirra sé gamall.“
Þá var fjallað um heimild stjórnarskrár til takmarkaðs framsals stjórnvalds er varðar milliríkjaviðskipti og vísar Stefán Már þar til álits nefndar utanríkisráðherra um stjórnarskrána og EES samninginn. Segir Stefán Már það meginatriði að hver sá sem taki þátt í alþjóðlegum viðskiptum og njóti þess hagnaðar sem af þeim markaði leiðir skuli einnig bera skyldur sem honum tengjast eða af honum leiða. Þá ítrekar Stefán Már sjónarmið svipuð þeim og réttarfarsnefnd gerði áður varðandi skoðun á framsali ríkisvalds í heild og nauðsyn þess að miða við allan EES samninginn.
Niðurstaða greinargerðar Stefáns Más var að sektarheimild til handa Eftirlitsstofnun EFTA vegna brota á reglugerð nr. 216/2008 mundi skoðast sem aðgerð sem hefði bein og íþyngjandi réttaráhrif hér á landi. Slíkar sektir og févíti væru bindandi fyrir íslenska aðila og aðfararhæfur á hendur þeim. Þar sem ákvarðanirnar yrðu aðeins bornar undir dómstól EFTA yrði að skoða þær með hliðsjón af þeirri dómstólavernd sem íslenskir aðilar njóta. Bent er á að umræddar reglur muni taka til mjög fárra aðila hér á landi, en samkvæmt upplýsingum nefndarinnar er aðeins um einn aðila að ræða, og gildi auk þess á mjög þröngu sviði. Niðurstaðan er að erfitt geti verið að fullyrða að breytingar á lögum vegna fyrrnefndra ákvæða brjóti í bága við stjórnarskrá. Gildi einu hvort horft yrði á málið sem sérstakt fyrirbrigði eða hvort horft væri á EES samninginn í heild sinni.
5. Skráningarkerfi fyrir losunarheimildir (ETS) árið 2012.
Við undirbúning innleiðingar reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 1193/2011, er varðaði skráningarkerfi eða sambandsskrá fyrir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS) (381. mál 141. löggjafarþings) unnu Björg Thorarensen og Stefán Már Stefánsson, prófessorar, álitsgerð að beiðni forsætisráðuneytisins, utanríkisráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins, dags. 12. júní 2012. Umfjöllunarefnið var hvort innleiðing reglugerðar ESB nr. 1193/2011, um sameiginlegt skráningarkerfi fyrir losunarheimildir, væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar (sjá fskj. V við þskj. 812, 381. mál 141. löggjafarþings, bls. 47–61).
Í álitsgerðinni var fjallað um helstu stofnanir, skipulag og starfsemi þeirra og valdheimildir, úrlausn ágreinings á grundvelli reglugerðarinnar, samantekt um álitaefni, forsendur fyrri álitsgerða um mat á svigrúmi löggjafans til að framselja ríkisvald, umfjöllun um hvort innleiðing reglugerðarinnar væri annmörkum háð og tillaga að aðlögunartexta sem ætlað var að gæti tryggt hnökralausa innleiðingu þeirra.
Við samningu álitsgerðarinnar voru þau álitaefni sem komu upp við skoðun reglugerðarinnar skoðuð í ljósi þeirra forsendna sem byggt hafði verið á við mat á framsali ríkisvalds, m.a. í fyrri álitsgerðum. Samkvæmt því var m.a. tekin afstaða til eftirtalinna þátta: hvaða valdheimildir ríkisins væru framseldar, að hverjum þær beindust, þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni, umfangs og eðlis valdheimildanna, samfélagslegra markmiða og svigrúms löggjafans. Þessa þætti yrði að vega og meta saman til að finna heildarmynd, en enginn einn þeirra réði úrslitum. Var nánar fjallað um hvern þeirra í álitsgerðinni.
Niðurstaða greinargerðar Bjargar og Stefáns Más var að þegar skoðuð væri heildarmynd áðurnefndra þátta væri innleiðing reglugerðarinnar óbreyttrar háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar að því er varðaði framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana Evrópusambandsins. Þar sagði einnig: „Innleiðing reglugerðarinnar í óbreyttri mynd myndi fela í sér framsal sem rúmast ekki innan venjuhelgaðrar reglu um að almenna löggjafanum sé heimilt að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli og á tilteknum forsendum til alþjóðastofnana.“
Í álitinu var lýst hugsanlegri lausn, sem fælist því að laga texta reglugerðarinnar að tveggja stoða kerfi EES-samningsins, þannig að ESA, í stað framkvæmdastjórnarinnar, gæti falið svokölluðum miðlægum stjórnanda kerfisins að loka aðgangi í skráningarkerfinu, og að ákvörðun ESA yrði borin undir EFTA-dómstólinn.
6. Eftirlit með fjármálamörkuðum (banka-, trygginga-, lífeyris-, verðbréfa-, og fjármálaeftirlit).
Við undirbúning að upptöku þriggja reglugerða ESB í EES-samninginn (er til þinglegrar meðferðar á Alþingi skv. 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála) um eftirlitsstofnanir, sem koma í stað eftirlitsaðila aðildarríkja ESB, unnu Björg Thorarensen og Stefán Már Stefánsson prófessorar álitsgerð að beiðni forsætisráðuneytis, efnahags- og viðskiptaráðuneytis og utanríkisráðuneytis, dags. 25. apríl 2012. Umfjöllunarefnið var hvort innleiðing reglugerða um eftirlit með fjármálamörkuðum væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar.
Nýju eftirlitsstofnanirnar eru Evrópska bankaeftirlitið (European Banking Authority – EBA), Evrópska eftirlitsstofnunin með tryggingum og starfstengdum lífeyri (European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA) og Evrópska eftirlitsstofnunin með verðbréfa- og fjármálamörkuðum (European Securities and Markets Authority – ESMA). Þá hefur Evrópusambandið einnig gefið út eina reglugerð um nýja stofnun, Kerfisáhætturáð (European Systemic Risk Board – ESRB), og tilskipun um breytingar á gildandi gerðum vegna innleiðingar á áðurnefndum fjórum reglugerðum.
Í álitsgerðinni er fjallað um forsögu málsins, helstu stofnanir, skipulag og starfsemi þeirra og valdheimildir, íslensk stjórnarskrárákvæði, fyrri álitsgerðir um EES-samninginn og framsal ríkisvalds, meginsjónarmið um gildissvið stjórnarskrárinnar og heimildir til framsals, nýja eftirlitskerfið í ljósi fyrri forsendna um að EES-samstarfið rúmist innan heimilda stjórnarskrárinnar og þróun í átt til aukins framsals, hvort innleiðing reglugerðanna um eftirlitsstofnanir væri stjórnarskrárlegum annmörkum háð og mat á hvort, með hvaða hætti sé hægt að aðlaga ákvæði gerðanna með sérstökum aðlögunartexta í tengslum við upptöku þeirra í EES-samninginn þannig að tryggja megi hnökralausa innleiðingu þeirra innan þess svigrúms sem stjórnarskráin veitir til framsals ríkisvalds, og hvort innleiðing framangreindra reglugerða væri annmörkum háð með tilliti til frumvarps stjórnlagaráðs til nýrrar stjórnarskrár.
Í 7. kafla álitsgerðarinnar er „gerð grein fyrir því hvaða atriði það eru helst í fyrrgreindum reglugerðum sem geta valdið því að þau fái ekki samrýmst íslenskri stjórnarskrá. Að því loknu og miðað við að sum atriði þeirra séu þannig ósamrýmanleg íslenskri stjórnarskrá verður greint frá því hvaða leiðir séu til úrbóta.“ Sérstaklega voru tekin til skoðunar þau álitaefni, sem helst voru talin valda vafa í þessu sambandi, í ljósi þeirra forsendna sem byggt hafði verið á við mat á framsali ríkisvalds, m.a. í fyrri álitsgerðum. Samkvæmt því var m.a. tekin afstaða til eftirtalinna þátta: hvaða valdheimildir ríkisins væru framseldar, að hverjum þær beindust, þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni, umfangs og eðlis valdheimildanna, samfélagslegra markmiða og svigrúms löggjafans. Þessa þætti yrði að vega og meta saman til að finna heildarmynd, en enginn einn þeirra réði úrslitum. Fjallað var um hvaða greinar ríkisvalds teldust framseldar og hvaða þýðingu það hefði. Var því næst fjallað nánar um hvern þátt í álitsgerðinni.
Niðurstaða greinargerðar Bjargar og Stefáns Más var afdráttarlaus: „Það er niðurstaða okkar að þegar skoðuð er heildarmynd þeirra þátta sem lýst er hér að framan sé innleiðing umræddra gerða háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar. Innleiðing reglugerðanna í óbreyttri mynd myndi fela í sér fráhvarf frá tveggja stoða kerfi EES-samningsins sökum þess að þátttökuréttur Íslands í ákvörðunum er ekki tryggður og ekki er um gagnkvæmni að ræða að því er varðar réttindi og skyldur aðildarríkjanna eða aðila innan þeirra.
Með innleiðingu gerðanna yrði stigið skrefi lengra að því er varðar framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds en áður hefur verið fallist á að rúmist innan 2. gr. stjórnarskrárinnar. Slíkt framsal samrýmist ekki fyrri viðmiðum um afmarkað framsal á ríkisvaldi á takmörkuðu sviði gagnvart einkaaðilum. Jafnframt yrði framsalið íþyngjandi fyrir fjármálafyrirtæki á Íslandi. Í ljósi þessa teljum við að framsalið rúmist ekki innan venjuhelgaðrar reglu um að almenna löggjafanum sé heimilt að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli og á tilteknum forsendum til alþjóðastofnana.“
Í álitinu var fjallað um hugmynd ESB um hugsanlega lausn á málinu sem fælist í því að komið verði á fót sameiginlegu eftirlitsráði (e. Joint Body) þar sem EES-/EFTA-ríkin ættu hvert sinn fulltrúa og jafnframt þátttökurétt í ákvörðunum eftirlitsráðs stofnananna þriggja um að beita valdheimildum. Töldu prófessorarnir að þessi lausn mundi „ekki sníða af þá stjórnskipulegu annmarka sem yrðu á framsali dómsvalds til alþjóðastofnana samkvæmt gerðunum“. Einnig var fjallað um tillögur sem Norðmenn hafa sett fram um þann möguleika að fallist yrði á bindandi ákvarðanir gagnvart eftirlitsstjórnvöldum innanlands, en ekki einstökum aðilum/lögaðilum. Töldu prófessorarnir að yrðu umræddar gerðir teknar inn í EES-samninginn með þeim hætti „þannig að ákvarðanir eftirlitsráðsins byndu aðeins íslenska ríkið og stofnanir þess, yrði engu að síður verulegur vafi á því hvort hið nýja eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, sem er eðlisólíkt tveggja stoða kerfi EES-samningsins og felur í sér aukið yfirþjóðlegt vald alþjóðastofnana, væri samrýmanlegt ákvæðum stjórnarskrárinnar“.
Prófessorarnir tefldu fram þeirri hugsanlegu lausn að „taka umræddar gerðir upp í EES-samninginn og innleiða þær í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar sé gætt“. Að þeirra mati yrði „texti þeirra þá aðlagaður með þeim hætti að það samrýmdist sem best tveggja stoða kerfinu sem samningurinn byggist á og komið yrði á samvinnuvettvangi um eftirlitið með Eftirlitsstofnun EFTA gagnvart EFTA-ríkjum.“
EES/EFTA-ríkin gerðu tillögu að tveggja stoða lausn þann 22. júní 2012 sem talið var að kæmi m.a. til móts við kröfur í fyrrnefndri álitsgerð. Framkvæmdastjórn ESB hafnaði þeirri lausn hinsvegar með bréfi dags. 5. október 2012. Sem áður segir er málið nú til skoðunar innan EFTA og er til þinglegrar meðferðar á Alþingi skv. 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála.
7. Lyf til barnalækninga.
Við undirbúning innleiðingar reglugerðar (EB) nr. 1901/2006 (er til þinglegrar meðferðar á Alþingi skv. 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála), um lyf fyrir börn, vann skrifstofa löggjafarmála forsætisráðuneytisins álitsgerð í samvinnu við velferðarráðuneytið og utanríkisráðuneytið, dags. 5. nóvember 2012. Umfjöllunarefnið var hvort innleiðing reglugerðar (EB) nr. 1901/2006 um lyf fyrir börn sem og hugsanlegar, samsvarandi breytingar á aðlögunartexta vegna reglugerða (EB) nr. 726/2004 og nr. 658/2007, um önnur lyf, séu annmörkum háðar með tilliti til ákvæða stjórnarskrár vegna framsals til ESA á valdi til sektarákvarðana.
Í álitsgerðinni var fjallað um upphaflegt álitaefni (lyf handa börnum), síðara álitaefni (önnur lyf), fyrri álitsgerðir og þau atriði sem litið hafði verið til. Þannig háttaði til að prófessorarnir Stefán Már Stefánsson og Björg Thorarensen höfðu áður bent á nú lægi fyrir „kvarði“ eða viðmið sem fram hefðu komið í fyrri álitsgerðum, líkt og fjallað hefur verið um í umsögn þessari. Forsendur mats skrifstofu löggjafarmála forsætisráðuneytisins við vinnu sína var því framangreindur kvarði eða viðmið. Voru kannaðar þær valdheimildir sem hin nýja ESB-gerð fæli stofnunum ESB.
Þau atriði er skipta máli varðandi mögulega upptöku í EES-samninginn og innleiðingu í íslenskan rétt voru skoðuð í ljósi þeirra forsendna sem áður hafði verið byggt á við framsal ríkisvalds. Samkvæmt því var m.a. tekin afstaða til eftirfarandi þátta: þess hvaða þættir ríkisvalds yrðu framseldir, að hverjum þær beindust (t.d. stofnunum, lögaðilum, einstaklingum), þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni í því kerfi sem sett er upp með ESB-gerðinni, umfangs og eðlis valdheimildanna (þ.e. afmörkun og hverju þær tengjast, íþyngjandi ákvarðanir o.s.frv.), samfélagslegra markmiða valdaframsals og svigrúms löggjafans.
Niðurstaða álitsgerðarinnar var að framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds í málinu væri vel afmarkað, á takmörkuðu sviði og ekki yrði séð að það yrði verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila. Því gæti verið erfitt að fullyrða að slík löggjöf bryti í bága við stjórnarskrá.
8. Fleiri stjórnskipuleg álitaefni í augsýn vegna EES-samningsins.
Stjórnskipuleg álitaefni við framkvæmd EES-samningsins eru fleiri en framangreind mál, t.d. væntanlegar reglur ESB um opin gögn og meðferð persónumála þar sem talið er mögulegt að innleiðing verði háð annörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar.
Utanríkismálanefnd telur fullvíst að búast megi við enn fleiri málum í þessa veru á næstu missirum og árum sem jafnvel kunni að verða erfitt að fella að tveggja stoða kerfi EES-samningsins.
9. Afstaða meiri hluta nefndarinnar.
Meiri hluti nefndarinnar vísar til framangreindrar umfjöllunar um að í íslenskum rétti teljist í gildi venjuhelguð regla sem heimilar löggjafanum að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og án beinnar heimildar í stjórnarskránni.
Meiri hluti nefndarinnar leggur áherslu á að ekki hefur reynt á gildi framangreindrar reglu fyrir dómstólum. Alþingi, sem æðsti handhafi löggjafarvalds og valdamesta stofnun ríkisins, hefur hins vegar byggt á slíkri reglu í framkvæmd. Það er á ábyrgð Alþingis að áskilja sér svigrúm til að móta inntak þessarar reglu nánar í framkvæmd og beita henni, m.a. með það að markmiði að stuðla að því að íslenska ríkið geti verið virkur þátttakandi í alþjóðlegu samstarfi og er aðild að viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir þar sannarlega meðtalin. Að mati meiri hluta utanríkismálanefndar verður Ísland þannig sem fullvalda ríki að hafa ákveðið svigrúm til að tryggja hagsmuni sína sem best í samstarfi og samningum við aðrar þjóðir. Meiri hluti nefndarinnar ítrekar að ákveðin óvissa hefur eftir sem áður ríkt um tilvist og umfang reglu um heimild löggjafans til að takmarka ríkisvaldið án skýrrar heimildar í stjórnarskránni. Allt frá árinu 1991 hefur verið fjallað um það á Alþingi hvort ákvæði EES-samningsins brytu í bága við íslensku stjórnarskrána. Ljóst er að mjög hefur reynt á mörk heimilda til framsals ríkisvalds frá upphafi EES-samningsins. Á yfirstandandi löggjafarþingi eru liðin 20 ár frá því úrlausnarefnið kom fyrst til þinglegrar meðferðar.
Forsenda afstöðu Alþingis í gegnum tíðina, sem og þeirra þingnefnda sem fjallað hafa um málið, hefur hins vegar verið að til staðar sé venjuhelguð regla við túlkun stjórnarskrárinnar sem lýst er ítarlega í framangreindum lögfræðiálitum. Að mati meiri hluta utanríkismálanefndar verður Alþingi einnig að líta til þess hvernig hagsmunum íslensks viðskiptalífs sé best borgið á alþjóðavettvangi en samstarfið á grundvelli EES-samningsins er ákaflega mikilvægt fyrir íslenskt atvinnu- og efnahagslíf.
V. Ályktarorð.
Hér hefur verið fjallað um meðferð utanríkismála í frumvarpi til nýrra stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá Íslands. Auk þessarar umfjöllunar hefur verið ítarlega ritað um þá í ýmsum skýrslum, fræðigreinum og samantektum sem vísað hefur verið til í álitinu. Má því segja að fyrir liggi ítarlegt mat á þeim álitaefnum sem hér um ræðir.
Nefndin hefur við meðferð málsins leitast við að haga vinnu sinni og tillögum þannig að sem breiðust samstaða gæti náðst um afstöðu nefndarinnar.
Meiri hluti nefndarinnar tekur hvorki afstöðu til frumvarpsins í heild sinni, málsmeðferðar né tímaramma sem hefur verið varðaður, enda hefur umfjöllun nefndarinnar miðast við afmarkaðan hluta málsins er snýr að utanríkismálum, svo sem að framan greinir.
Meiri hluti nefndarinnar beinir þeim tillögum og álitaefnum sem fram koma í umsögn þessari til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Meiri hluti nefndarinnar lýsir sig jafnframt reiðubúinn til að vera stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til frekara ráðuneytis og útfærslu á tillögum í þessu sambandi eftir því sem nefndin telur þurfa.
Að lokinni framangreindri umfjöllun eiga einstakir nefndarmenn kost á að lýsa afstöðu sinni til þeirra álitamála sem fjallað var um. Finna má þá afstöðu í kjölfar ályktarorða nefndarinnar.
Birgitta Jónsdóttir er áheyrnarfulltrúi í utanríkismálanefnd og er samþykk áliti þessu með fyrirvara. Fyrirvarinn er almenns eðlis.
VI. Sérafstaða nefndarmanna.
Ítrekuð afstaða meiri hluta utanríkismálanefndar (fulltrúa Samfylkingar og Vinstri grænna).
Þau álitaefni stjórnarskrárfrumvarpsins sem utanríkismálanefnd fékk til meðferðar varða ríka og mikilsverða þjóðarhagsmuni, m.a. sjálft fullveldið, og hvernig það er annars vegar varðveitt sem kjarninn í stjórnskipun landsins og hins vegar hvernig Ísland getur deilt því að hluta með öðrum í alþjóðasamstarfi. Í umsögn meiri hlutans er farið rækilega yfir álitaefnin og þess freistað að veita svör við þeim fjölmörgu áleitnu spurningum sem vakna. Þá er gerð grein fyrir nokkrum valkostum við orðalag þeirra greina sem um er að ræða og hvert efnisinntak þeirra er. Við erum sammála þeirri lýsingu sem umsögnin geymir en teljum rétt að gera sérstaklega grein fyrir afstöðu til einstakra tillagna eða hugmynda að orðalagi í stjórnarskrá.
Það er skoðun undirritaðra að rétt sé að binda í stjórnarskrá almennt fyrirsvar og stefnumótun í utanríkismálum og tryggja að meðferð utanríkismála fái þannig sess í stjórnskipuninni með tryggari hætti en verið hefur til þessa. Þá er rétt að treysta aðkomu Alþingis í gegnum utanríkismálanefnd og stjórnarskrárbinda þann hátt sem 24. gr. þingskapalaga kveður á um. Undirritaðir líta svo á að frumkvæðisskylda að samráði framkvæmdarvaldsins og Alþingis geti verið gagnkvæm, bæði sé ráðherra og ríkisstjórn skylt að gera utanríkismálanefnd grein fyrir mikilvægum utanríkismálum en um leið geti Alþingi farið fram á upplýsingar sem þá sé skylt að veita, m.a. með hliðsjón af þeim trúnaði sem þingsköp kveða á um. Loks er það skoðun undirritaðra að sjálfsagt sé að áskilja samþykki Alþingis fyrir ákvörðunum um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarrétti. Með engu móti verður fallist á þau sjónarmið að það sé of viðurhlutamikið að kalla eftir slíku samþykki Alþingis áformi stjórnvöld að styðja við beitingu vopnavalds, án t.d. umboðs frá Sameinuðu þjóðunum.
Því er lagt því til að 109. gr. frumvarpsins orðist svo:
Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um mikilvæg utanríkis- og varnarmál. Ríkisstjórnin skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis.
Undirritaðir gera engar athugasemdir við umfjöllun um 110. gr. og eru samþykkir þeirri tillögu að orðalagi sem fram kemur í umsögn þessari.
111. gr. frumvarpsins varðar grundvallaratriði. Undirritaðir eru sammála því að stjórnarskráin þurfi að geyma ákvæði um framsal ríkisvalds, í hvaða tilgangi slíkt framsal skuli vera heimilt, hvaða takmörkunum það lýtur og hvernig málsmeðferð þarf að vera. Umsögnin rekur í ítarlegu og skýru máli hver álitaefnin eru og hvaða leiðir eru unnt að fara. Enda þótt framsalsumræðan snúist að jafnaði um EES-samninginn annars vegar og hugsanlega ESB-aðild hins vegar telja undirritaðir að ákvæði um framsal ríkisvalds eigi að vera almenn en ekki sérsniðin að tilteknum þjóðréttarsamningum. Í greiningum norskra fræðimanna í Seierstad- skýrslunni er t.d. komist að þeirri niðurstöðu að enginn eðlismur sé á þátttöku í hinu evrópska samrunaferli eftir þessum tveimur ólíku leiðum og ljóst að afmarkað framsal fullveldis er lifandi þáttur í tilvist sjálfstæðs ríkis í alþjóðlegu samstarfi. Öllu skiptir á hinn bóginn að hið framselda vald sé afmarkað og hin alþjóðlega stofnun sem með valdið fari sé bundin af sambærilegum grunnreglum við meðferð þess og íslensk stjórnvöld væru, færu þau með valdið. Koma hér til álita atriði eins og upplýsingaréttur, andmælaréttur og endurskoðunarheimildir dómstóla. Eftirfarandi grundvallaratriði teljum við því að eigi að hafa að leiðarljósi í þessu efni:
a. Framsal ríkisvalds í þjóðréttarsamningi skal ávallt ákveða með lögum.
b. Framsal ríkisvalds skal heimilað í tilteknum tilgangi, þ.e. í þágu friðar, efnahagssamvinnu og réttarvörslu.
c. Framsal ríkisvalds sé ávallt háð mati og endurmati æðstu stofnana Íslands á efni og umfangi þeirra valdheimilda sem framseldar eru og á lögmætisgrunni framsalsins. Þar þurfi að líta til meðferðar alþjóðastofnunar á þeim valdheimildum á hverjum tíma, á grundvelli grunnreglna stjórnarskrárinnar. Valdið sé því ævinlega afturkræft.
d. Framsal ríkisvalds skal óheimilt ef það breytir stjórnarskránni eða mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til takmörkunar á mannréttindum. Velta má upp hvort sérstaklega þurfi að kveða á um að framsal ríkisvalds til að breyta þingsköpum og kosningalögum skuli vera óheimilt.
e. Framsal ríkisvalds skal heimilt til alþjóðastofnunar sem Ísland á aðild að. Við teljum að til álita komi að víkja megi frá aðildarkröfunni, t.d. ef um er að ræða alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í, en yrði það niðurstaðan ætti að áskilja 2/ 3hluta þingmanna eða samþykki þjóðarinnar í bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu.
f. Lög sem heimila framsal ríkisvalds þurfi samþykki aukins meiri hluta á Alþingi, 2/ 3hluta. Náist sá meiri hluti ekki, en þó a.m.k. helmingur fari lögin í þjóðaratkvæðagreiðslu. Það er skoðun okkar að ekki sé ástæða til að gera greinarmun á „lítils háttar“ eða „meiri háttar“ framsali ríkisvalds í þessu efni, réttast og einfaldast sé að krefjast aukins meiri hluta. Frávikið frá þessari reglu verði hins vegar að við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að alþjóðastofnunum, sem fara með yfirþjóðlegt vald og falla undir 1.–3. mgr., skulu heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Í ljósi þessa gæti 111. gr. orðast svo:
Framsal ríkisvalds skal ávallt vera afturkræft. Dómstólar geta ávallt endurmetið efni, umfang og lögmæti framsals í ljósi meðferðar alþjóðastofnunar á framseldum valdheimildum á hverjum tíma.
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi felst. Lög sem heimila framsal ríkisvalds þurfa samþykki 2/ 3hluta atkvæða á Alþingi. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti, skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að alþjóðastofnunum, sem fara með yfirþjóðlegt vald og falla undir 1.–3. mgr., skulu heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Að öðru leyti taka undirritaðir undir þær tillögur sem fram koma í umsögninni og varða aðrar greinar frumvarpsins.
Fylgiskjal VIII.
Með bréfi formanns stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 23. nóvember 2012, var óskað eftir umsögn velferðarnefndar um nánar tilgreind ákvæði frumvarps til stjórnarskipunarlaga. Í minnisblaði er fylgdi bréfinu kom fram að óskað væri eftir umsögn velferðarnefndar um 12., 22., 23. og 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins. Greinarnar fjalla um rétt barna, félagsleg réttindi, heilsu og heilbrigðisþjónustu og atvinnufrelsi er snýr að réttindum launafólks. Við umfjöllun nefndarinnar var einnig lítillega fjallað um 10. og 4. mgr. 24. gr. frumvarpsins. Þá var einnig fjallað um 20. gr. frumvarpsins og þá sérstaklega 2. mgr. 20. gr. um neikvætt félagafrelsi og veitir nefndin því einnig umsögn sína um það ákvæði.
Við vinnu nefndarinnar að umsögn þessari fékk nefndin á sinn fund Hrefnu Friðriksdóttur, lektor við Háskóla Íslands, Bergstein Jónsson og Stefán Inga Stefánsson frá UNICEF, Margréti Maríu Sigurðardóttur, umboðsmann barna, og Elísabetu Guðnadóttur, starfsmann embættis umboðsmanns barna. Fjölluðu þau um 12. gr. frumvarpsins um réttindi barna. Þá komu einnig á fund nefndarinnar Brynhildur Flóvenz, lektor við Háskóla Íslands, Guðmundur Magnússon og Guðríður Ólafsdóttir frá Öryrkjabandalagi Íslands, Eyjólfur Eysteinsson, Jóna Valgerður Kristjánsdóttir og Ragnheiður Stephensen frá Landssambandi eldri borgara, Sigríður Lillý Baldursdóttir og Ragna Haraldsdóttir frá Tryggingastofnun ríkisins og Geir Gunnlaugsson landlæknir. Fjölluðu þau um 22. og 23. gr., um félagsleg réttindi og heilsu og heilbrigðisþjónustu. Loks komu á fund nefndarinnar Lára V. Júlíusdóttir hæstaréttarlögmaður, Gylfi Arnbjörnsson, Magnús M. Norðdahl og Guðmundur Gunnarsson frá ASÍ, Guðlaug Kristjánsdóttir og Erna Guðmundsdóttir frá BHM, Árni Stefánsson og Sonja Ýr Þorbergsdóttir frá BSRB, Björn Þ. Rögnvaldsson og Kristinn Tómasson frá Vinnueftirlitinu, Gissur Pétursson frá Vinnumálastofnun, Hrafnhildur Stefánsdóttir og Ragnar Árnason frá Samtökum atvinnulífsins, Páll Rúnar Kristjánsson frá Félagi atvinnurekenda og Sigurður B. Halldórsson og Orri Hauksson frá Samtökum iðnaðarins. Fjölluðu þau um 2. mgr. 20. gr. og 2. mgr. 25. gr.
12. gr. um réttindi barna.
Í 12. gr. frumvarpsins er fjallað um réttindi barna. Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að 3. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár verði 1. mgr. 12. gr. og að tvær helstu meginreglur barnaréttarins verði stjórnarskrárbundnar í 2. og 3. mgr. 12. gr. Lögð er til ein orðalagsbreyting í 1. mgr. frá 3. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár þar sem í upphafi ákvæðisins í frumvarpinu stendur að „öllum börnum“ skuli tryggð ákveðin vernd en í gildandi stjórnarskrá kemur ekki orðið „öllum“ fram. Meiri hluti nefndarinnar telur að þessi breyting leiði ekki af sér breytt réttaráhrif.
Líkt og fram kemur í greinargerð stjórnlagaráðs hefur það færst í vöxt að getið sé um réttindi barna í stjórnarskrám. Við endurskoðun stjórnarskrárinnar 1995 var gildandi 3. mgr. 76. gr. bætt við mannréttindakaflann. Frá þeirri breytingu hefur verið litið svo á að um ákveðna stefnuyfirlýsingu stjórnarskrárgjafans hafi verið að ræða en ekki efnisreglu sem hægt er að byggja réttindi á. Reglan hefur þannig að nokkru þjónað hlutverki lagaáskilnaðarreglu, þ.e. að í lögum skuli mælt fyrir um þá vernd og umönnun sem velferð barna krefst, en það eftirlátið hinum almenna löggjafa að taka sérstaka afstöðu til þess að hvaða marki og hversu langt verði gengið með lögum til að tryggja þessi réttindi, sem og stoð fyrir takmörkunum á öðrum mannréttindum í þágu barnaverndar. Þegar breytingin var gerð 1995 hafði Ísland fullgilt samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (barnasáttmálinn) og má almennt ætla að hann hafi verið hafður til hliðsjónar við samningu ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar kemur fram að ákvæði 12. gr. sæki m.a. fyrirmynd sína til 3. og 12. gr. barnasáttmálans, þar sem í 3. gr. kemur m.a. fram sú jákvæða skylda á ríkisvaldið að tryggja börnum með lögum þá vernd og umönnun sem nauðsynleg er til að tryggja velferð þeirra og mæta lágmarksþörfum þeirra og ber þá einnig að líta til 22. gr. frumvarpsins.
Í 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins er að finna þá meginreglu að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir í málum sem það varða. Fyrirmynd ákvæðisins er áðurnefnd 3. gr. barnasáttmálans. Um gildandi meginreglu í barnarétti er að ræða sem einnig er lögfest í 2. mgr. 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, eins og þeim var breytt með lögum nr. 61/2012, og í 1. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Með frumvarpinu er því lagt til að reglan verði stjórnarskrárvarin. Nauðsynlegt er að meta hverju sinni hvað sé barni fyrir bestu m.a. með hliðsjón af aðstæðum barns, réttindum þess og bestu þekkingu og niðurstöðum rannsókna á þörfum barna á hverjum tíma. Við mat á því hvað sé barni fyrir bestu þarf auk þess ávallt að horfa til skoðana barnsins sjálfs, sbr. 3. mgr. 12. gr. frumvarpsins. Meginregla 2. mgr. 12. gr. nær til allra ákvarðana sem varða börn með einum eða öðrum hætti hvort sem þær eru teknar af yfirvöldum, lögaðilum eða einstaklingum, sbr. 5. gr. frumvarpsins.
Í 3. mgr. 12. gr. er lagt til að önnur meginregla barnaréttarins verði tekin upp í stjórnarskrá en þar kemur fram að barni skuli tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í öllum málum sem það varða og að tekið skuli réttmætt tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Reglan er einnig lögfest í 43. gr. barnalaga, nr. 76/2003, og 2. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Ákvæðið felur í sér almennan rétt barna til þátttöku og sækir fyrirmynd sína í 12. gr. barnasáttmálans. Rétturinn til þátttöku nær til allra ákvarðana sem varða börn, hvort sem þær eru teknar af yfirvöldum, lögaðilum eða einstaklingum. Ákvæðið tryggir börnum rétt til þess að hafa áhrif á málefni sem þau varða og undirstrikar þannig stöðu þeirra sem sjálfstæðir einstaklingar með eigin réttindi. Á sama tíma endurspeglar ákvæðið þá staðreynd að börn bera ekki óskoraða ábyrgð á eigin lífi og hvílir því endanleg ábyrgð á ákvörðunum sem þau varða almennt á fullorðnum. Þá er mikilvægt að árétta að ákvæðið felur í sér rétt barna til þátttöku en ekki skyldu þeirra til þess. Ákvæðið leggur hins vegar skyldu á yfirvöld til að skapa börnum skilyrði til þátttöku, bæði í eigin málum sem og almennt í samfélaginu. Eftir því sem börn eldast og þroskast eiga skoðanir þeirra að fá aukið vægi og er því rétt að börn á unglingsárum ráði almennt miklu um eigin málefni svo fremi sem það gangi ekki gegn hagsmunum þeirra.
Meiri hluti nefndarinnar lítur svo á, með hliðsjón af greinargerð frumvarpsins, að með 1. mgr. 12. gr. frumvarpsins sé stefnt að því að reglan sem nú er í 3. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár fái aukið efnislegt inntak en standi ekki sem óbreytt stefnuyfirlýsing. Við túlkun laga er það almennt viðhorf að lagareglur standa ekki einar og sér heldur sem hluti af stærri heild. Verður í því ljósi m.a. að túlka lagareglur með hliðsjón af þeim reglum sem standa þeim næst efnislega séð. Í 2. og 3. mgr. 12. gr. frumvarpsins er að finna beinar efnisreglur sem munu hafa áhrif við túlkun á 1. mgr. ákvæðisins. Þá verður einnig við túlkun allra ákvæða 12. gr. að horfa til annarra mannréttindaákvæða, svo sem um friðhelgi einkalífs og fjölskyldu og um félagslega aðstoð. Ákvæði 12. gr. fylgja réttarþróun í barnarétti og ber almennt að líta til þeirrar þróunar við túlkun reglnanna og mótun inntaks þeirra. Meiri hlutinn telur að stjórnarskrárbinding reglnanna sé rökrétt framhald þeirrar þróunar í barnarétti sem verið hefur á síðastliðnum áratugum þar sem réttindum barnsins sem sjálfstæðs einstaklings sem á óskoruð réttindi en ber takmarkaða ábyrgð hefur verið veitt aukið vægi. Ákvæðið er í samræmi við barnasáttmálann og gildandi meginreglur í íslenskum barnarétti.
Í 4. mgr. 24. gr. frumvarpsins kemur fram að virða skuli rétt foreldra til þess að tryggja að menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- og lífsskoðanir þeirra. Á fundi nefndarinnar kom fram gagnrýni á orðalag ákvæðisins sem miðaðist of mikið við rétt foreldra til að ráða högum barna sinna og væri því ekki í samræmi við þróun síðustu ára í barnarétti sem gengur út á að barn njóti réttinda sem sjálfstæður einstaklingur og að hlutverk foreldra sé að gæta að réttindum barnsins. Í því sambandi ber m.a. að hafa í huga að réttur barnsins til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar er verndaður í 14. gr. barnasáttmálans. Telur meiri hlutinn rétt að orðalagi ákvæðisins verði breytt og 2. mgr. 14. gr. barnasáttmálans verði höfð til hliðsjónar við þá breytingu.
22. gr. um félagsleg réttindi.
Í 22. gr. frumvarpsins er fjallað um félagsleg réttindi. Um nýtt sjálfstætt ákvæði er að ræða sem byggist á 1. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár. Ákvæðið sækir fyrirmynd sína til 9. og 11. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 25. gr. mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna. Þær efnislegu viðbætur sem lagðar eru til í ákvæðinu miðað við 1. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár eru að tekið er fram að með lögum skuli tryggja rétt til lífsviðurværis. Að öðru leyti gefur texti ákvæðisins ekki til kynna að um efnislega breytingu sé að ræða frá gildandi stjórnarskrá þó svo að í 2. mgr. séu taldir upp fleiri þættir en nú eru í 1. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár.
Á fundi nefndarinnar kom fram að óljóst væri hvert lágmarksinntak réttarins til lífsviðurværis og félagslegs öryggis sé samkvæmt ákvæðinu. Í þeim efnum mætti greinargerðin vera hnitmiðaðri og afdráttarlausari. Þannig er illa skilgreint í greinargerðinni hvað felst í hugtökunum lífsviðurværi og félagslegt öryggi. Meiri hlutinn telur þó að ákvæðið verði skýrt sömu skýringu og verið hefur og birtist m.a. í dómi Hæstaréttar í máli nr. 125/2000 í svokölluðum öryrkjadómi. Kom þar fram að á ríkinu hvílir skylda samkvæmt ákvæðinu til að kveða í lögum á um réttindi til greiðslna frá almannatryggingum að vissum skilyrðum uppfylltum, þ.e. ákvæðið mælir fyrir um rétt til aðstoðar. Slíkur réttur hefur verið kallaður framfærsluréttur og í honum felst réttur til aðstoðar þegar einstaklingur getur ekki framfleytt sér sjálfur og er það almennt talið kjarni félagslegra mannréttinda. Framfærslurétturinn er þó ekki eina hlið félagslegra réttinda því hér á landi er umfangsmikið velferðarkerfi sem tekur til jafnólíkra þátta og lífeyrisgreiðslna framfærslustyrkja vegna örorku og fæðingarorlofsgreiðslna. Lengi hefur verið deilt um hvort ákvæði sem þetta feli í sér efnislegan eða einstaklingsbundinn rétt sem mögulegt sé að framfylgja fyrir dómstólum. Líkt og ákvæðið í 1. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár er orðað, sem og orðalag 2. mgr. 22. gr. frumvarpsins, þá ber að tryggja rétt til almannatrygginga og félagslegs öryggis. Var viðhorf manna lengi það að sú skylda hvíldi því á löggjafanum að tryggja þennan rétt en hann hefði hins vegar frjálsar hendur til að ákveða umfang félagslegu aðstoðarinnar. Með fyrrnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 125/2000 komst rétturinn hins vegar að þeirri niðurstöðu að 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar fæli í sér að einstaklingur sem þess þarf eigi beinan og raunhæfan rétt til aðstoðar frá ríkinu. Í dómnum segir:
„Samkvæmt framanrituðu verður 76. gr. stjórnarskrárinnar skýrð á þann veg að skylt sé að tryggja að lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarks framfærslu eftir fyrirfram gefnu skipulagi, sem ákveðið sé á málefnanlegan hátt. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar hefur almenni löggjafinn vald um það hvernig þessu skipulagi skuli háttað. Skipulag, sem löggjafinn ákveður, verður þó að fullnægja þeim lágmarksréttindum, sem felast í ákvæðum 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þá verður það að uppfylla skilyrði 65. gr. stjórnarskrárinnar um að hver einstaklingur njóti samkvæmt því jafnréttis á við aðra sem réttar njóta, svo og almennra mannréttinda.“
Af þessu leiðir að talið verður að í ákvæðinu felist réttur til raunhæfrar aðstoðar miðað við aðstæður allar hverju sinni, en varðandi umfang félagslegrar aðstoðar vegast mjög á einstaklingsbundnar þarfir hvers og eins og krafan um jafnræði. Meiri hlutinn telur að í ákvæði 22. gr. frumvarpsins felist ekki breytt réttarástand og þrátt fyrir ummæli í greinargerð beri ekki að líta svo á að með ákvæðinu verði lögð sú skylda á almenna löggjafann og stjórnvöld að ákveða sérstakt lágmarksviðmið eða fátæktarmörk. Það hlýtur að vera eitt af helstu markmiðum stjórnvalda á hverjum tíma að reyna eftir fremsta megni að tryggja hagsæld og velmegun í samfélaginu út frá jafnræðissjónarmiði og reyna eftir fremsta megni að draga úr fátækt. Til þess er þörf á ákveðnu svigrúmi en áréttað að meiri hlutinn lítur svo á að í ákvæðinu felist ákveðið lágmark sem skýrt verði með hliðsjón af fyrrnefndum dómi Hæstaréttar.
23. gr. um heilsu og heilbrigðisþjónustu.
Í 23. gr. frumvarpsins er að finna nýtt sjálfstætt ákvæði um heilsu og heilbrigðisþjónustu. Í 1. mgr. kemur fram að allir eigi rétt til að njóta andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er. Í 2. mgr. kemur svo fram að öllum skuli með lögum tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu. Gestir á fundi nefndarinnar telja það mjög til bóta að sett sé sérstakt ákvæði um heilsu og heilbrigðisþjónustu en hingað til hefur þessi réttur almennt verið talinn felast í 1. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár. Þá er greinargerð ákvæðisins skýr og markar inntak þess vel.
Ákvæðið vísar til líkamlegrar heilsu en meiri hlutinn telur rétt að nefna skilgreiningu Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar á heilsu og heilbrigði. Samkvæmt stofnuninni er heilsa og heilbrigði fullkomið líkamlegt, andlegt og félagslegt ástand velferðar og ekki aðeins það að vera laus við sjúkdóma. Meiri hlutinn telur að þessi skilningur komi vel fram í greinargerðinni og telur ekki þörf á að bæta skýringum við að því leyti.
2. mgr. 25. gr. um vinnumarkaðsmál.
Í 2. mgr. 25. gr. kemur fram að með lögum skuli kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma og að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Í 2. mgr. 20. gr. er síðan kveðið á um neikvætt félagafrelsi þar sem fram kemur að engan megi skylda til aðildar að félagi. Greinargerð ákvæðanna var töluvert gagnrýnd á fundum nefndarinnar og verður fjallað um þá gagnrýni síðar í umsögninni.
Á fundum nefndarinnar kom fram að það væri verulega til bóta og í samræmi við alþjóðlega mannréttindasamninga að telja rétt starfsmanna til öruggs og heilsusamlegs vinnuumhverfis til mannréttinda. Í réttinum til öruggs og heilsusamlegs vinnuumhverfis felst að hver starfsmaður skuli njóta verndar gegn hvers kyns hættum sem vinnuumhverfi felur í sér og getur valdið slysum, atvinnusjúkdómum eða andláti. Í hnotskurn má segja að í þessu felist réttur hvers starfsmanns til að snúa heill heim frá hverjum vinnudegi. Hugtakanotkun 2. mgr. 25. gr. mætti hins vegar vera hnitmiðaðri. Þannig er í íslenskum rétti almennt litið svo á að vinnuskilyrði hafi tvíþætt inntak, þ.e. annars vegar vinnuskilyrði sem samið er um í kjarasamningum, t.d. laun og orlof, og hins vegar þess sem mælt er fyrir um í lögum um aðbúnað á vinnustöðum, sbr. nú lög nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Meiri hlutinn telur þó að það megi vera ljóst að fyrri málsliður ákvæðisins vísar til aðbúnaðar á vinnustöðum og lögbundins frítíma og orlofs, en seinni málsliður ákvæðisins vísar til samningsréttar aðila vinnumarkaðarins. Á fundum nefndarinnar kom einnig fram sú gagnrýni á 1. málsl. 2. mgr. 25. gr. að upptalningin vísaði í raun ekki til atriða sem snúa að skilyrðum á vinnustað, heldur eru þetta þættir sem launafólk nýtur almennt utan vinnu, þ.e. hvíld, orlof og frítími. Þó svo að fram komi í greinargerð að til mannsæmandi vinnuskilyrða teljist réttur til öruggra og heilsusamlegra vinnuskilyrða þá væri það bagalegt út frá réttaröryggissjónarmiðum að það skuli ekki koma berum orðum fram í ákvæðinu sjálfu. Meiri hlutinn telur það orka tvímælis að hafa ítarlega upptalningu á atriðum í dæmaskyni sem falla undir einstök ákvæði í stjórnarskrá. Stjórnarskrá á almennt að vera kjarnorð. Meiri hluti nefndarinnar tekur þó undir fyrrgreindar athugasemdir um ákvæðið og ef talið verður rétt að upptalningin verði í ákvæðinu leggur meiri hlutinn til að við upptalninguna bætist tilvísun til aðbúnaðar og öryggis. Með þeirri viðbót mundi 1. málsl. ákvæðisins hljóða svo: „Í lögum skal kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem aðbúnaðar, öryggis, hvíldar, orlofs og frítíma.“ Með þessu móti væri það hafið yfir allan vafa að í lögum skuli ávallt tryggja rétt launafólks til öruggs og heilsusamlegs starfsumhverfis.
Í síðari málslið 2. mgr. 25. gr. kemur fram að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi. Á fundum nefndarinnar kom fram nokkur gagnrýni á að notað væri hugtakið „sanngjörn laun“ þar sem um gildishlaðið hugtak er að ræða sem hægt sé að túlka á mjög misjafnan hátt. Þá bæti greinargerð með ákvæðinu ekki úr þar sem hún sé einnig óskýr varðandi hvað felst í sanngjörnum launum. Komu fram þau sjónarmið að með vísan til sanngjarnra launa væri grafið undan samningsumboði samtaka launafólks þar sem ákvæðið gæti leitt til þess að kjarasamningar sem samið hefði verið um og samþykktir af félagsmönnum mundu vera dregnir í efa fyrir dómstólum þar sem hægt væri að túlka þá sem svo að í þeim fælust ekki sanngjörn laun. Kynni það að leiða til óvissuástands og veikingar verkalýðshreyfingarinnar sem ekki verði séð að hafi verið tilgangur stjórnlagaráðs með ákvæðinu. Þá kom einnig fram gagnrýni á ummæli í greinargerðinni um að í réttinum til sanngjarnra launa felist einkum bann við mismunun og sú krafa að lágmarkslaun dugi til sómasamlegrar lífsafkomu og að lágmarksviðmið sómasamlegrar lífsafkomu séu sambærileg við lágmarksviðmið réttarins til lífsviðurværis í 22. gr. um félagsleg réttindi og að ákvæðin séu því nátengd. Töldu gestir að túlka mætti þessi ummæli þannig að á ríkinu hvíldu þá jákvæðar skyldur um setningu laga um lágmarkslaun sem mundu þannig duga fyrir sómasamlegri lífsafkomu. Með því væri horfið frá því vinnumarkaðskerfi sem hefur viðgengist á Íslandi og Norðurlöndunum í áratugi, að lágmarkslaun séu ákveðin í kjarasamningum. Þá töldu gestir einnig að tilvísun til 22. gr. um félagsleg réttindi ætti lítt heima í þessu ákvæði þar sem það fjallaði um vinnumarkaðsmál sem réðust alfarið af kjarasamningum en fólki er hins vegar veittur réttur til lífsviðurværis og félagslegrar aðstoðar með lögum. Með því að tengja þessi tvö atriði saman væri hætt við því að ákvæðin yrðu túlkuð saman og þá þannig að löggjafanum væri skylt að setja lög um annars vegar lágmarksframfærsluviðmið og hins vegar lágmarkslaun. Var það álit gesta sem komu fyrir nefndina, sérstaklega aðila vinnumarkaðarins, að það væri óheillaspor ef þessi skilningur yrði lagður í ákvæðin.
Í ljósi athugasemda gesta við skýringar við 25. gr. frumvarpsins álítur meiri hlutinn að í ákvæðinu sjálfu felist ekki brotthvarf frá því fyrirkomulagi sem hefur verið við lýði á íslenskum vinnumarkaði í áratugi. Hér hefur verið talið að ákvörðun um laun og lágmarkslaun sé á ábyrgð aðila vinnumarkaðarins sem semji um þau í kjarasamningum. Skv. 1. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, eru laun og önnur starfskjör sem aðildarsamtök vinnumarkaðarins semja um, lágmarkskjör óháð kyni, þjóðerni eða ráðningartíma fyrir alla launamenn í viðkomandi starfsgrein á því svæði sem samningur tekur til. Um þetta fyrirkomulag er alger sátt milli aðila vinnumarkaðarins og stjórnvalda og hefur verið lengi. Meiri hlutinn telur því að rétt sé að þessu fyrirkomulagi verði viðhaldið og að í 2. málsl. 2. mgr. 25. gr. felist fyrst og fremst rétturinn til að semja um laun, starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Þá áréttar meiri hlutinn einnig að með því að viðhalda núverandi fyrirkomulagi á íslenskum vinnumarkaði felist óbreytt staða stéttarfélaganna til kjarasamningsgerða.
Meiri hlutinn telur einnig vert að hafa í huga við túlkun ákvæðisins að alþjóðlegir mannréttindasamningar sem kveða á um félagsleg réttindi eru almennt ekki bindandi að þjóðarétti. Á það t.d. við um alþjóðasamning um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi sem vísað er til í greinargerð með ákvæðinu. Orða- og hugtakanotkun er oft með öðrum hætti í slíkum samningum sem eru fyrst og fremst stefnuyfirlýsingar en ekki réttarskapandi. Erfitt getur því verið að taka orða- og hugtakanotkun slíkra samninga beint upp í stjórnarskrá sem er bindandi réttarheimild og verður að vera orðuð með afdráttarlausum hætti svo hægt sé að byggja á henni rétt fyrir dómstólum.
Meiri hlutinn telur að tilgangur ákvæðisins sé ekki að breyta núverandi skipan vinnumarkaðsmála en ummæli í greinargerð kunna hins vegar að gefa tilefni til þess. Meiri hlutinn telur í besta falli að hugtakið geti vísað til þess að þau kjör sem samið er um í kjarasamningum hverju sinni geti talist „sanngjörn laun“ en hafa verður í huga að samið er um lágmarkslaun sem öllum kunna ekki að þykja sanngjörn. Um afar erfitt hugtak í meðförum er því að ræða. Í ljósi þessa og fyrrgreindra athugasemda og þess að hugtakið „sanngjörn laun“ er ekki skýrt á annan veg í greinargerðinni en með tilvísun til jákvæðra skyldna ríkisins og með tengingu við 22. gr. frumvarpsins um félagsleg réttindi, telur meiri hlutinn að rétt sé að fella hugtakið brott úr texta ákvæðisins. Leggur meiri hlutinn til að horft verði bæði til orðalags ákvæðis í gildandi stjórnarskrá sem og annarra ákvæða frumvarpsins og leggur til að 2. málsl. 2. mgr. 25. gr. hljóði svo: „Öllum skal með lögum tryggður réttur til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu.“ Nefndin ræddi hvort rétt væri að ákvæðið yrði óbreytt frá gildandi stjórnarskrá þar sem það eigi ekki að fela í sér breytt réttaráhrif. Meiri hlutinn telur að það raski innra samræmi frumvarpsins að gera slíka tillögu um einstaka grein þess. Rétt sé að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd taki afstöðu til þess með skipulögðum hætti um þær greinar sem það á við í frumvarpinu.
2. mgr. 20. gr. um neikvætt félagafrelsi.
Þrátt fyrir að nefndinni væri ekki falið að veita umsögn um 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins um neikvætt félagafrelsi er sá réttur mjög tengdur vinnumarkaðsmálum sem fjallað er um í 2. mgr. 25. gr. Á fundum nefndarinnar var fjallað um ákvæðið og því veitir nefndin álit sitt á því.
Texti ákvæðisins er skýr og gefur einn og sér ekki tilefni til annars en að um óbreytt ákvæði sé að ræða. Nú stendur ákvæðið sem 1. málsl. 2. mgr. 74. gr. gildandi stjórnarskrár og var því bætt við stjórnarskrána með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, m.a. í kjölfar dóms Mannréttindadómstóls Evrópu frá 30. júní1993 í máli Sigurðar Sigurjónssonar gegn Íslandi sem höfðað var í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli Hrd. 1988, bls. 1532, og sækir ákvæðið fyrirmynd sína til 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Dómur Mannréttindadómstólsins í máli Sigurðar Sigurjónssonar er stefnumarkandi dómur um rétt manna til að standa utan félaga.
Hér á landi hefur um langt skeið tíðkast að í kjarasamningum séu svonefnd forgangsréttarákvæði sem veiti aðilum stéttarfélaga forgang að störfum. Þau ákvæði verða almennt virk séu tveir jafnhæfir einstaklingar um starf og velja þarf á milli þeirra. Hefur þá sá forgang að starfinu sem er aðili að stéttarfélagi. Í greinargerð með 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins er fjallað um dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Sørensen og Rasmussen gegn Danmörku þar sem fjallað var um svokölluð útilokunarákvæði kjarasamninga, en í þeim felst að aðeins er heimilt að ráða til vinnu menn sem eru meðlimir í stéttarfélagi. Felst því í ákvæðunum útilokun á öðrum en félagsmönnum til vinnu. Í greinargerðinni kemur fram að Mannréttindadómstóllinn geri ekki greinarmun á útilokunarákvæðum, þ.e. aðildarskyldu að stéttarfélagi og forgangsréttarákvæðum. Á fundum nefndarinnar var þessari túlkun mótmælt harðlega og færð fyrir því rök að fyrrnefndur dómur Mannréttindadómstólsins hafi ekki fordæmisgildi hvað varðar forgangsréttarákvæði íslenskra kjarasamninga þar sem ekki sé hægt að jafna að fullu saman útilokunarákvæðum sem fjallað var um í dóminum og forgangsréttarákvæðum sem tíðkast hér á landi. Þá hafi Félagsdómur haldið fast við þá túlkun sína að forgangsréttarákvæði brjóti ekki gegn 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar þrátt fyrir fyrrnefndan dóm Mannréttindadómstólsins.
Meiri hlutinn telur rétt að hafa í huga sögu ákvæðisins. Þegar því var bætt við stjórnarskrána árið 1995 kom fram í lögskýringargögnum að stjórnarskrárgjafinn hafi ekki ætlað að hrófla við þáverandi aðstöðu á vinnumarkaði hvað forgangsréttarákvæði kjarasamninga varðar. Þá var markmið ákvæðisins fyrst og fremst að vernda borgarana gegn því að skylduaðild að félagi yrði sett á með lögum en ekki til að raska kjarasamningum aðila vinnumarkaðarins. Af greinargerð þeirri sem fylgdi tillögum stjórnlagaráðs, eins og fram kemur í skýrslu forsætisnefndar um tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands (140. löggjafarþing, þskj. 3), verður ekki ráðið að stjórnlagaráð hafi ætlað ákvæðinu breytt réttaráhrif frá því sem nú er. Þrátt fyrir að fyrrnefndur dómur gefi ákveðnar vísbendingar um túlkun á hinu neikvæða félagafrelsi gagnvart forgangsréttarákvæðum kjarasamninga eða álíka ákvæðum telur meiri hlutinn hann ekki bindandi fyrir íslenska ríkið. Í því sambandi verður að horfa til þess að ekki var fjallað um forgangsréttarákvæði íslenskra kjarasamninga. Góð sátt er á milli aðila vinnumarkaðarins og stjórnvalda um það fyrirkomulag sem verið hefur á íslenskum vinnumarkaði um áratugaskeið. Þá er einnig ljóst að aðildarríkjum mannréttindasáttmálans er veitt nokkurt svigrúm til að vega og meta heildarhagsmuni samfélagsins, stéttarfélaga og atvinnurekenda gagnvart hinu neikvæða félagafrelsi. Meiri hlutinn telur að stjórnarskrárgjafanum beri ekki skylda til að breyta núverandi fyrirkomulagi á vinnumarkaði, sem reynst hefur vel, á grundvelli dómafordæmis Mannréttindadómstóls Evrópu nema að um mál gegn íslenska ríkinu sé að ræða eða að fordæmisgildi dómsins sé algerlega hafið yfir vafa sem meiri hlutinn telur ekki vera í þessu tilfelli. Meiri hlutinn telur því nauðsynlegt að síðasta málsgrein greinargerðar með 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins verði virt í ljósi þess sem hér hefur verið rakið. Þá telur meiri hlutinn, þar sem ætlunin hafi ekki verið að breyta réttaráhrifum ákvæðisins, að það sé óvarlegt að breyta orðalagi þess eða samhengi líkt og gert er með því að heimild til takmörkunar hins neikvæða félagafrelsis kemur ekki fram í ákvæðinu sjálfu heldur aðeins í almennu takmörkunarákvæði.
Fyrsti minni hluti velferðarnefndar vill nýta tækifæri sitt til að koma að eftirfarandi athugasemdum um 2. mgr. 20. gr. og 2. mgr. 25. gr. í frumvarpi meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis um nýja stjórnarskrá fyrir Ísland. Að meginstefnu til telur 1. minni hluti að umsögn meiri hluta velferðarnefndar sé til bóta og leysi úr ýmsum álitamálum sem vakin hefur verið athygli á í umsögnum og á fundum nefndarinnar. Í ljósi mikilvægis málsins vill 1. minni hluti þó koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, bæði um efni frumvarpsins sem og almennum athugasemdum um nauðsyn vandaðra breytinga á stjórnarskránni.
Um 2. mgr. 20. gr.
Í frumvarpinu er lagt til að ákvæði um félagafrelsi verði í 20. gr. Í 1. mgr. er hið jákvæða félagafrelsi sem tryggir mönnum rétt til að stofna félög og í 2. mgr. er hið neikvæða félagafrelsi sem tryggir mönnum rétt til að standa utan félaga. Eins og í öðrum mannréttindaákvæðum frumvarpsins er heimild til takmörkunar réttinda ekki að finna í ákvæðinu sjálfu heldur gildir um það hið almenna takmörkunarákvæði 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins og því heimilt að takmarka bæði hið jákvæða sem og hið neikvæða félagafrelsi. Texti ákvæðisins er óbreyttur frá gildandi stjórnarskrá að undanskildum þeim breytingum sem felast í breyttu takmörkunarákvæði.
Í umsögn ASÍ kemur fram gagnrýni á greinargerðina með 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins. Með óbreyttu orðalagi ákvæðisins frá gildandi stjórnarskrá má ætla að ákvæðið sætti sömu skýringu og verið hefur. Þá kemur það einnig fram í greinargerð stjórnlagaráðs að ekki hafi verið ætlunin að breyta gildandi rétti hvað hið neikvæða félagafrelsi varðar. Þannig vísar stjórnlagaráð sérstaklega til breytinganna sem gerðar voru á stjórnarskránni 1995 og lögskýringargagna með þeim breytingum þar sem kom fram að þó svo að kveðið yrði sérstaklega á um hið neikvæða félagafrelsi í stjórnarskránni væri tilgangur ákvæðisins ekki sá að breyta því fyrirkomulagi sem tíðkast hefur á íslenskum vinnumarkaði í hartnær heila öld varðandi svokölluð forgangsréttarákvæði kjarasamninga. Í greinargerð stjórnlagaráðs er að vísu vísað til skylduaðildar en 1. minni hluti áréttar að hér er um forgangsréttarákvæði að ræða líkt og fram kemur í umsögn meiri hlutans enda hafa skylduaðildarákvæði ekki tíðkast í íslenskum kjarasamningum. Af greinargerð stjórnlagaráðs má ráða að ætlun ráðsins hafi verið að halda gildandi rétti óbreyttum og leggja ekki til umfangsmiklar breytingar á honum.
Það er því 1. minni hluta óskiljanlegt hví vikið er að því síðar í greinargerðinni með ákvæðinu sem skrifuð er af sérfræðinganefndinni að með samþykkt frumvarpsins muni þurfa að endurskoða að meira eða minna leyti það fyrirkomulag forgangsréttarákvæða sem nú tíðkast hér á landi. Er þar vísað til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli gegn Danmörku þar sem voru til umfjöllunar áðurnefnd skylduaðildarákvæði sem líkt og fram kemur í umsögn ASÍ eru ólík forgangsréttarákvæðum íslenskra kjarasamninga. Þá telur ASÍ að langur vegur sé frá því að túlka dóm Mannréttindadómstólsins þannig að forsendur séu brostnar undan ákvæðum gildandi stjórnarskrár frá 1995 þar sem sérstaklega var tekið fram í lögskýringargögnum að hin íslensku forgangsréttarákvæði kjarasamninga samræmdust ákvæði stjórnarskrárinnar um neikvætt félagafrelsi. Þá vísar ASÍ einnig til dóma Félagsdóms sem fallið hafa eftir að Mannréttindadómstóllinn kvað upp fyrrgreindan dóm og einnig tekið fram að Mannréttindadómstóllinn hafi ítrekað komist að þeirri niðurstöðu að heimilt geti verið að lögbinda skylduaðild ef ríkir almannahagsmunir liggi til grundvallar. Við sama tón kveður í umsögn Samtaka atvinnulífsins sem mótmæla einnig þeim ummælum sem fram koma í greinargerð sérfræðingahópsins.
Fyrsti minni hluti tekur undir framangreindar athugasemdir og áréttar að þegar um takmarkanir á mannréttindum er að ræða þarf ávallt að fara fram mat á þeim einstaklingsbundnu hagsmunum sem mannréttindaákvæðum er ætlað að vernda gagnvart almannahagsmunum. Líkt og fram kemur í umsögn meiri hluta velferðarnefndar telur 1. minni hluti ótækt að leggja þann skilning í ákvæðið, á skjön við tilgang stjórnlagaráðs, að óhjákvæmilegt sé að kollvarpa því fyrirkomulagi kjarasamninga aðila vinnumarkaðarins sem verið hefur við lýði hér á landi sem og annars staðar á Norðurlöndum í áratugi. Telur 1. minni hluti það mikið hagsmunamál að svo verði ekki gert á grundvelli almennra ummæla í greinargerð, á skjön við vilja aðila vinnumarkaðarins og stjórnvalda, og sem einnig er andstætt hagsmunum atvinnulífsins sem og launafólks. Að þessu leyti tekur 1. minni hluti undir þær athugasemdir sem fram koma í umsögn meiri hlutans að gættum þeim sjónarmiðum sem að framan greinir.
Um 2. mgr. 25. gr.
Í 25. gr. er fjallað um atvinnufrelsi og er í 1. mgr. kveðið á um að öllum skuli vera frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Í 2. mgr. kemur svo fram að í lögum skuli kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma. Þá skuli einnig öllum tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu.
Fyrsti minni hluti telur það orka tvímælis að telja upp einstök ákvæði tiltekinna réttinda í stjórnarskrá ef ætlunin er ekki að veita þeim atriðum sem eru talin upp sérstaka stjórnarskrárvernd umfram aðra þætti. Þá veltir 1. minni hluti því upp hvort ekki sé undarlegt að í ákvæði sem ætlað er að tryggja mönnum mannsæmandi vinnuskilyrði skuli hvíld, orlof og frítími nefnd sem dæmi um slíkt sem allt eru þættir sem launafólk nýtur almennt utan vinnu. Má velta því upp hvort ekki væri rétt að í ákvæðinu væri vísað til almennra heilbrigðisskilyrða á vinnustöðum líkt og fram kemur í umsögn meiri hlutans og athugasemda Vinnueftirlitsins.
Síðari málsliður 2. mgr. 25. gr. var gagnrýndur harðlega af aðilum vinnumarkaðarins á fundi nefndarinnar og í umsögnum ASÍ og Samtaka atvinnulífsins. Fram kemur í umsögn ASÍ að greinargerðin með ákvæðinu sé óskýr um inntak réttarins til sanngjarnra launa, en í greinargerðinni kemur fram að í réttinum til sanngjarnra launa felist einkum bann við mismunun og krafa um að lágmarkslaun dugi til sómasamlegrar lífsafkomu og að lágmarksviðmið sómasamlegrar lífsafkomu séu sambærileg við lágmarksviðmið réttarins til lífsviðurværis í 22. gr. frumvarpsins og því séu ákvæðin nátengd. Þá segir í greinargerðinni að skyldur skv. 25. gr. leggist bæði á einkaaðila og hið opinbera sem vinnuveitanda, en auk þess beri ríkið jákvæða skyldu til að tryggja með lögum og öðrum aðgerðum að einkaaðilar virði þau réttindi sem kveðið er á um í greininni. Þessi ummæli í greinargerðinni túlka bæði ASÍ og Samtök atvinnulífsins á þá leið að eftir samþykkt frumvarpsins muni lágmarkslaun vera ákveðin með lögum hverju sinni. Er það í beinni andstöðu við það fyrirkomulag sem gilt hefur hér á landi og á Norðurlöndunum frá byrjun síðustu aldar og einnig gegn gildandi lögum. Um grundvallarbreytingu væri að ræða frá gildandi fyrirkomulagi þar sem lágmarkslaun eru ákveðin í frjálsum kjarasamningum aðila vinnumarkaðarins eftir getu atvinnuveganna hverju sinni og þá tryggja lög um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, nr. 55/1980, að allt launafólk, og einnig þeir sem starfa hjá fyrirtækjum sem ekki eru í samtökum atvinnurekenda, fái notið þeirra lágmarkskjara sem kveðið er á um í kjarasamningum. Verði frumvarpið samþykkt með þessum skýringum kunna því lágmarkslaun að verða ákveðin með pólitískri ákvörðun stjórnvalda og horfið yrði frá gildandi fyrirkomulagi sem algjör sátt ríkir um. Þá er því einnig velt upp í umsögn Samtaka atvinnulífsins hvort með ákvæðinu sé verið að færa samningsréttinn frá samtökum launafólks til einstaklinga þar sem ákvæðið er orðað þannig að öllum skuli tryggður réttur til að semja um launakjör sín.
Fyrsti minni hluti telur í ljósi framangreindra athugasemda, sem telja verður sem afar alvarlegar aðfinnslur við greinargerð sérfræðingahópsins, verulega vafasamt að framangreind ákvæði frumvarpsins verði samþykkt með þeim skýringum sem þeim fylgja í frumvarpinu. Telja verður að stjórnarskrárákvæði um vinnumarkaðsmál verði að vera þannig að góð sátt ríki um þau meðal aðila vinnumarkaðarins.
Um endurskoðun stjórnarskrárinnar.
Nú liggja fyrir tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá íslenska lýðveldisins sem er grundvallarlöggjöf samfélagsins. Þær eru nú til umræðu og er mikil þörf á því að ræða þær á Alþingi og ekki síður meðal þjóðarinnar. Skipun stjórnlagaráðs var söguleg eins og menn muna, eftir kosningu sem úrskurðuð var ógild af Hæstarétti, en ráðið hefur starfað og skilað af sér ítarlegum tillögum um nýja stjórnarskrá sem felur í sér miklar breytingar frá þeirri sem nú gildir. Ljóst er að áhersla var lögð á það í stjórnlagaráði að ná saman um tillögur, og endanleg niðurstaða er málamiðlun milli mismunandi sjónarmiða sem vissulega voru fyrir hendi innan ráðsins. Stjórnlagaráð vann mikla vinnu við þetta verk, ekki síst í ljósi þess að því var ætlaður mjög skammur tími til þess að ná niðurstöðu.
Það plagg sem nú liggur fyrir er ekki hafið yfir gagnrýni fremur en önnur mannanna verk. Nú er nauðsynlegt að tillögurnar fái vandaða og yfirvegaða umfjöllun, þá er mjög áríðandi að líta til lengri tíma og reyna eftir föngum að gera sér ljósa grein fyrir áhrifum þeirra á samfélagsþróunina til frambúðar. Niðurstaðan verði síðan lögð í dóm þjóðarinnar. Nauðsyn ber til að skapa Alþingi svigrúm til þess að vinna þetta verk að sínum hluta og kynna málið með skipulegum hætti í þjóðfélaginu öllu.
Framsóknarmenn samþykktu tillögu um stjórnlagaþing á flokksþingi árið 2009. Það var í kjölfar þess að dægurmálin urðu til þess að vinna endurskoðunarnefndar um stjórnarskrána strandaði. Ekki síst í ljósi þess ber að leggja sérstaka áherslu á að láta ekki persónur, stjórnmáladeilur dagsins eða þær hremmingar sem þjóðfélagið hefur gengið í gegnum síðustu árin yfirskyggja alla sýn til framtíðar. Hins vegar skal hér bent á nokkur grundvallaratriði sem þarfnast úrlausnar og Framsóknarflokkurinn hefur lagt áherslu á:
– Að eignarhald Íslendinga á auðlindum sínum verði tryggt í stjórnarskrá.
– Að valdsvið og hlutverk forseta Íslands verði skilgreint með óumdeildum hætti.
– Að þrígreining ríkisvaldsins verði styrkt. Ráðherrar sitji ekki á Alþingi með atkvæðisrétt samhliða ráðherradómi og ráðning hæstaréttardómara verði aðskilin frá framkvæmdarvaldinu.
– Að auðlindaákvæði komi inn í stjórnarskrána.
– Að stjórnarskráin sé grundvöllur mannréttinda og lýðræðis.
– Að um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna gildi skýrar reglur sem festar eru í löggjöf.
Skipulag fiskveiða, öðru nafni kvótakerfið, hefur verið heitt deilumál í samfélaginu um árabil. Við framsóknarmenn leggjum áherslu á að auðlindir sjávar eru sameign þjóðarinnar og nauðsyn er að fá sátt um veiðiréttinn og gjaldtöku fyrir hann. Auðlindaákvæði þarf að mynda grunn fyrir slíka sátt, þótt útfærslan sé í löggjöf.
Hér er stiklað á stóru. Stjórnarskráin þarf að vera skýrt plagg um grundvallaratriði samfélagsskipunarinnar. Hún á ekki að innihalda orðmargar stefnuyfirlýsingar. Nú er nauðsyn að fram fari góð og gagnleg umræða í framhaldi af því starfi sem unnið hefur verið á vettvangi stjórnlagaráðs.
Fylgiskjal IX.
Með bréfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 23. nóvember 2012, var þess farið á leit við þingskapanefnd að nefndin fjallaði um nokkrar greinar frumvarps til stjórnarskipunarlaga (þskj. 510, 415. mál) og skilaði umsögn um þær. Greinarnar sem um ræðir eru 53.–59. gr. og 65.–67. gr.
Þingskapanefnd hélt þrjá fundi um erindið í desember sl. og tvo fundi nú í janúar. Nefndin fékk á þá fundi eftirtalda gesti: Katrínu Fjeldsted, Eirík Bergmann Einarsson, Gísla Tryggvason og Vilhjálm Þorsteinsson frá stjórnlagaráði, Pál Þórhallsson, formann sérfræðingahóps sem fjallaði um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá, Gunnar Helga Kristinsson prófessor, Ragnhildi Helgadóttur prófessor, Helga Bernódusson, skrifstofustjóra Alþingis, og Þórhall Vilhjálmsson, aðallögfræðing Alþingis.
Auk 53.–59. gr. og 65.–67. gr. frumvarpsins fjallaði þingskapanefnd á fundum sínum um nokkur önnur ákvæði sem varða skipulag Alþingis og helstu verkefni þess. Umsögn meiri hluta nefndarinnar hefst einmitt á umfjöllun um eina slíka grein, þ.e. 52. gr. frumvarpsins, sem fjallar um forseta Alþingis.
Í umsögn meiri hlutans sem hér fer á eftir verður fjallað sérstaklega um hverja grein fyrir sig og afstöðu nefndarinnar til hennar lýst og loks lagðar til breytingar ef það á við.
Um 52. gr. (þingforseti).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs sér forseta með 2/ 3 hlutum atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils. Sitji forseti ekki út kjörtímabil skal sami háttur hafður á við kosningu nýs forseta.
Forseti stýrir störfum Alþingis. Hann ber ábyrgð á rekstri þingsins og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Með forseta starfa varaforsetar sem eru staðgenglar hans og mynda ásamt honum forsætisnefnd. Um kosningu þeirra skal mælt fyrir í lögum.
Kjörinn forseti Alþingis lætur af almennum þingstörfum og hefur ekki atkvæðisrétt. Varamaður hans tekur sæti á þingi á meðan hann gegnir embættinu.“
Í ákvæðinu er kveðið á um hlutverk og störf forseta Alþingis, réttindi hans og skyldur. Texti ákvæðisins er óbreyttur frá tillögu stjórnlagaráðs að öðru leyti en því að sérfræðingahópur um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lagði til að áréttuð yrði sú regla að forseti Alþingis láti af almennum þingstörfum eigi einungis við um kjörinn forseta en ekki þann sem stýrir fundum þingsins þar til kjör fer fram.
Fjallað er um kjör forseta Alþingis í 52. gr. gildandi stjórnarskrár. Í frumvarpinu er gerð tillaga um ítarlegra ákvæði sem felur í sér efnisbreytingu frá gildandi stjórnarskrá. Má þar helst nefna þá reglu að gerð er krafa um stuðning aukins meiri hluta við kjör forseta Alþingis. Með þessu er stefnt að aukinni valddreifingu og auknu samráði innan þingsins. Hin meginbreytingin frá gildandi rétti er sú að lagt er til að kjörinn forseti Alþingis láti af almennum þingstörfum.
Í 1. mgr. er tilgreint að Alþingi kjósi sér forseta og að hann þurfi 2/ 3hluta atkvæða. Hins vegar er ekki kveðið á um hvað gerist nái enginn þingmaður tilskildum auknum meiri hluta í forsetakjöri. Í greinargerð stjórnlagaráðs kemur fram að það sé með vilja gert því ef hægt væri að ná fram forsetakjöri í gegnum „bakdyr“ yrði það mikil freisting fyrir meiri hluta á hverjum tíma að nýta sér það og sniðganga meginmarkmiðið um aukinn meiri hluta. Meiri hluti þingskapanefndar telur þrátt fyrir þessar skýringar að það verði ekki við það búið að sú staða geti komið upp að ekki reynist unnt að kjósa forseta Alþingis. Meiri hlutinn er meðmæltur því að miða skuli við aukinn meiri hluta eins og frumvarpið gerir ráð fyrir en bendir á að kveða mætti á um að nái enginn þingmaður tilskildum meiri hluta eftir t.d. þrjár umferðir nægi einfaldur meiri hluti en setja mætti lágmarkstíma sem líða þurfi milli umferða, ekki síst undan þeirri umferð sem einungis krefðist einfalds meiri hluta. Þannig mætti ætla að það yrði síður freisting fyrir stjórnarflokka að beita einföldum meiri hluta við forsetakjör, ef sú umferð mætti ekki fara fram fyrr en 1–2 vikum eftir að tilraunir til að kjósa forseta með auknum meiri hluta hefðu mistekist. Meiri hluti þingskapanefndar beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga sérstaklega að þessu.
Samkvæmt 2. mgr. stýrir forseti fundum Alþingis og í ákvæðinu felst því að Alþingi fundar ekki nema undir stjórn forseta. 2. málsl. 1. mgr. og orðunum „í upphafi hvers kjörtímabils“ er þannig hugsanlega ofaukið. Að öðru leyti ber að fylla ákvæðið með réttindum og skyldum forseta í lögum um þingsköp Alþingis.
Á það má benda að ákvæðið um kjör forseta er ekki jafn ítarlegt og í 90. gr. um kjör forsætisráðherra en í því ákvæði er aðeins miðað við meiri hluta þingmanna en við kjör forseta Alþingis er miðað við 2/ 3. Sömu aðstæður og lýst er í 90. gr. gætu því einnig komið upp við kjör á forseta Alþingis, nema á því sé sérstaklega tekið.
Bæta mætti orðalag 2. mgr. um að forseti beri ábyrgð á rekstri þingsins og hafi æðsta vald í stjórnsýslu þess. Í 2. mgr. er kveðið á um tilvist forsætisnefndar og hverjir skipi hana. Ekki er kveðið á um fjölda varaforseta en það er m.a. gert í sænsku stjórnarskránni. Líklega er þó nóg að slíkt ákvæði sé að finna í þingskapalögum.
Í 3. mgr. kemur fram að forseti láti af almennum þingstörfum og hafi ekki atkvæðisrétt og varamaður taki sæti hans á þingi. Nauðsynlegt yrði að útfæra réttindi og skyldur forseta ítarlega í þingsköpum Alþingis og með töluvert öðrum hætti en nú er gert og þá má velta því fyrir sér hvort orðalagið „almenn þingstörf“ sé heppilegt en hvergi kemur nánar fram hvað felist í almennum þingstörfum. Þá telur meiri hluti þingskapanefndar að ekki sé hægt að beita sömu rökum um atkvæðaleysi gagnvart forseta annars vegar og ráðherrum hins vegar sem eru fulltrúar framkvæmdarvaldsins. Það vekur líka upp spurningar hvort eðlilegt sé að varaforsetar hafi þá atkvæðisrétt, a.m.k. þegar þeir gegna störfum forseta.
Í þeim löndum þar sem það fyrirkomulag hefur verið viðhaft sem hér er lagt til og m.a. er notað til að rökstyðja þessa leið er staðan víðast hvar öðruvísi en hér á landi. Þannig eru þingforsetar í þessum löndum oft á útleið úr stjórnmálum þegar þeir veljast til þessara embætta en ekki er endilega víst að svo verði alltaf hér á landi. Í sumum tilvikum ganga þingforsetar sem missa atkvæðisréttinn á þinginu að þingsæti vísu á næsta kjörtímabili á eftir. Þessi álitamál þarf að skoða nánar.
Í umfjöllun þingskapanefndar um 52. gr. frumvarpsins var talsvert fjallað um efni 3. mgr. ákvæðisins. Innan nefndarinnar komu fram ólík sjónarmið allt frá því að styðja tillögu frumvarpsins um að forseti léti af almennum þingstörfum og varamaður hans tæki sæti yfir í algera andstöðu við það fyrirkomulag. Meiri hluti þingskapanefndar hvetur til þess að sú leið sem frumvarpið mælir fyrir um, þ.e. að forseti Alþingis taki ekki þátt í almennum þingstörfum, verði skoðuð gaumgæfilega og hvort yfir höfuð þetta sé sú leið sem rétt er að fara. Flestir nefndarmenn eru þeirrar skoðunar að ekki sé rétt að forseti missi atkvæðisrétt enda þótt hann gegni ekki almennt t.d. nefndastörfum.
Um 53. gr. (þingsköp).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Þingsköp Alþingis skulu sett með lögum.“
Ákvæðið er samhljóða 58. gr. gildandi stjórnarskrár og kveður á um að þingsköp Alþingis skulu sett með lögum.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið og eins hvernig þessum hlutum er fyrir komið í stjórnarskrám annars staðar á Norðurlöndum. Þá var fjallað um þær breytingar á orðalagi greinarinnar sem átt hafa sér stað frá fyrstu tillögum stjórnlaganefndar en í þeim var tekið fram að Alþingi starfaði í einni málstofu. Í frumvarpinu er ekki lengur kveðið á um að Alþingi starfi í einni málstofu og því má hugsanlega gagnálykta á þann veg að það opni fyrir það að skipta þinginu aftur upp í tvær málstofur. Í athugasemdum við 55. gr. frumvarpsins er þó lítillega fjallað um ástæður þessara breytinga. Meiri hluti þingskapanefndar leggur til að ekki verði gerðar breytingar á þessu þannig að áfram verði kveðið á um það í stjórnarskrá að Alþingi starfi í einni málstofu enda engin rök verið færð fram fyrir því að fella það út. Loks var fjallað um það í nefndinni hvort þingskapalög eigi að njóta æðri stöðu – svipað og stjórnskipunarlög, þannig að það þurfi aukinn meiri hluta til að gera grundvallarbreytingar á þingsköpum, m.a. í því skyni að meiri hlutinn beiti minni hlutann ekki ofríki. Þau sjónarmið voru ríkjandi innan þingskapanefndar að æskilegt væri að það þyrfti aukinn meiri hluta til að gera veigameiri breytingar á þingsköpum enda mikilvægt að breið samstaða ríki um allar grundvallarbreytingar á lögum um þingsköp Alþingis. Hvort hér ætti að miða við 2/ 3eða t.d. 3/ 5er álitamál, og einnig hvort þetta ætti að eiga við um þingsköpin í heild. Hugsanlega mætti vísa þessu til laganna sjálfra.
Meiri hluti þingskapanefndar beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða nánar þær athugasemdir sem meiri hlutinn setur fram í tengslum við þessa grein.
Um 54. gr. (þingnefndir).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs fastanefndir til að fjalla um þingmál.
Um störf þingnefnda skal mælt fyrir í lögum.“
Ákvæðið er nýmæli og kveður á um að Alþingi kjósi fastanefndir til að fjalla um þingmál og að um störf þingnefnda skuli mælt fyrir í lögum. Í gildandi stjórnarskrá er ekki ákvæði um fastanefndir en samkvæmt greinargerð frumvarpsins er tilgangur ákvæðisins að auka styrk og vægi þingnefnda ásamt því að treysta stöðu Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu.
Þingskapanefnd fjallaði almennt um ákvæðið og eins það hvort rétt sé að nefna tilteknar nefndir í stjórnarskrá og takmarka þannig möguleika þingsins á að stjórna og hagræða eigin störfum eftir því sem heppilegt telst á hverjum tíma. Meiri hluti þingskapanefndar gerir í sjálfu sér ekki athugasemdir við orðalag ákvæðisins en er ekki sannfærð um nauðsyn þess að kveða á um skipan þingnefnda í stjórnarskrá, jafn sjálfsagt og það er að þingið kjósi sér þingnefndir.
Um 55. gr. (opnir fundir).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði.
Þingnefnd getur ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi.“
Í ákvæðinu er kveðið á um að fundir Alþingis séu haldnir í heyranda hljóði og að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi. Ákvæðið er nýmæli að hluta til en í 57. gr. gildandi stjórnarskrár er kveðið á um að fundir Alþingis skuli haldnir í heyranda hljóði en í 2. málsl. 57. gr. er hins vegar forseta og ákveðnum fjölda þingmanna veitt heimild til þess að krefjast að utanþingsmönnum sé vísað burt. Þessi heimild er felld út í frumvarpinu. Í 2. mgr. 55. gr. er nýmæli um að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið, m.a. þær breytingar sem lagðar eru til í 1. mgr. 55. gr. um að ekki verði lengur hægt að halda þingfundi fyrir luktum dyrum. Það er álitamál hvort rétt sé að loka með þessum hætti fyrir möguleika sem nú er til staðar þó svo að hann sé lítið notaður. Það má vel færa rök fyrir því að það sé mjög vafasamt þar sem augljóslega er ekki hægt að sjá fyrir allar mögulegar aðstæður hvort sem verið er að semja stjórnarskrá eða önnur lög. Í ákvæðinu og greinargerð virðist vera gengið út frá því að tilgangur lokaðra funda Alþingis sé að skapa leynd um efni fundar gagnvart landsmönnum en hafa verður í huga að opnir fundir Alþingis eru ekki aðeins opnir gagnvart landsmönnum heldur öllum heiminum. Það er ekki hægt að útiloka að t.d. geti erfitt og knýjandi utanríkismál eða milliríkjamál verið þannig vaxið að eðlilegt sé að loka fundum Alþingis í þeim tilgangi að loka þeim fyrir erlendum aðilum sem annars gætu fylgst með opnum fundum. Það er því afstaða meiri hluta þingskapanefndar að sá möguleiki að loka fundum Alþingis eigi að vera áfram til staðar en að sá möguleiki verði ekki notaður nema í ýtrustu neyð, sérstaklega til þess að koma til móts við kröfur um rétt almennings til að fylgjast með störfum þingsins. Þetta var einnig skoðun sérfræðingahópsins sem fjallaði um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá en á bls. 8 í skilabréfi hópsins kemur fram að það þurfi að meta hvort sérstakar aðstæður eins og alvarleg milliríkjadeila geti réttlætt lokaðan þingfund.
Í ljósi þessarar afstöðu sinnar gerir meiri hluti þingskapanefndar því tillögu um að 1. mgr. 55. gr. orðist svo:
„ Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði. Þó getur forseti eða svo margir þingmenn sem til er tekið í þingsköpum lagt til að umræður um þingmál fari fram fyrir luktum dyrum enda krefjist öryggi ríkisins eða brýnir þjóðarhagsmunir þess. Þingfundur sker úr hvort ræða skuli málið í heyranda hljóði eða fyrir luktum dyrum.“
Þá er lagt til að heiti greinarinnar verði „Fundir Alþingis“ í staðinn fyrir „Opnir fundir“.
Í tengslum við 2. mgr. 55. gr. þá er meginreglan varðandi nefndafundi í dag sú að þeir eru lokaðir vinnufundir. Í þingsköpum Alþingis er þó gert ráð fyrir að nefnd geti haldið opna fundi á tvenna vegu, þ.e. annars vegar opinn fund fyrir fréttamönnum og hins vegar opinn fund sem sendur er út í beinni útsendingu í sjónvarpi og á vef.
Í greinargerð er ekki fjallað um nýmæli 2. mgr. 55. gr. um heimild fyrir opinn nefndarfund. Það er spurning hvort ekki hefði verið heppilegra að fjalla þar um tilgang og tildrög ákvæðisins sérstaklega í ljósi þess að um nýmæli er að ræða. Ekki kemur heldur fram meginreglan um lokaða nefndafundi þó að hana megi ráða af orðalagi ákvæðisins.
Meiri hluti þingskapanefndar telur að skýra hefði þurft ákvæðið betur í greinargerð og þá leggur meiri hlutinn til að skoðað verði hvort nauðsynlegt sé að hafa ákvæði um opinn nefndarfund í stjórnarskrá með þeim hætti sem lagt er til í frumvarpinu.
Um 56. gr. (flutningur þingmála).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingismenn hafa rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til ályktana og önnur
þingmál.
Ráðherrar geta lagt fyrir Alþingi frumvörp til laga og tillögur til ályktana sem ríkisstjórn hefur samþykkt.“
Í 56. gr. er fjallað um flutning frumvarpa, þingsályktunartillagna og annarra þingmála. Lagt er til að alþingismenn hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur þingmál. Þá er lagt til að ráðherrar geti lagt fyrir Alþingi frumvörp til laga og tillögur til ályktana sem ríkisstjórn hefur samþykkt.
Í 38. og 55. gr. gildandi stjórnarskrár er fjallað um rétt þingmanna og ráðherra til framlagningar og flutnings þingmála. Í 2. mgr. 56. gr. frumvarpsins er lögð til sú breyting að sjálfstæður réttur ráðherra til þess að leggja fram lagafrumvörp og þingsályktunartillögur er felldur niður og í stað þess aðeins gert ráð fyrir að þeir leggi fram frumvörp til laga og þingsályktunartillögur sem ríkisstjórn hefur samþykkt og þá án atbeina forseta Íslands (sbr. 25. gr. gildandi stjórnarskrár). Af þessu leiðir að frumkvæðisréttur ráðherra er bundinn við þau mál sem ríkisstjórnin er reiðubúin að styðja. Þessar breytingar haldast í hendur við nýmæli 89. gr. frumvarpsins um að ráðherrar skuli jafnframt ekki vera þingmenn.
Þingskapanefnd fjallaði sérstaklega um þær breytingar sem lagðar eru til í 2. mgr. 56. gr. en ekkert mat virðist liggja fyrir á áhrifum þeirra breytinga sem þar eru lagðar til varðandi það að nú geta ráðherrar aðeins lagt fyrir Alþingi frumvörp til laga og tillögur til ályktana sem ríkisstjórnin hefur samþykkt. Þá hlýtur sú spurning að vakna hvernig þetta fyrirkomulag samræmist hlutverki og stöðu ráðherra (sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds) sem og ábyrgð hans gagnvart þinginu. Í tengslum við það atriði bendir meiri hluti þingskapanefndar á umfjöllun umboðsmanns Alþingis um málið á bls. 18 og 19 í umsögn hans, dags. 21. janúar sl., um frumvarp til stjórnarskipunarlaga, 415. mál.
Í V. kafla um ráðherra og ríkisstjórn (93. og 94. gr.) er fjallað um heimild þingmanna til þess að leggja fram fyrirspurnir og skýrslubeiðnir. Skýrt verður að vera að ráðherrar hafi áfram heimild til að leggja fram slík (þing)mál, þ.e. skrifleg svör við fyrirspurnum og skýrslur. Meiri hluti þingskapanefndar telur enn fremur að ákvæði um þessi mál eigi betur heima í III. kafla um Alþingi, svo skýrt sé hvaða mál séu ,,önnur þingmál“ samkvæmt ákvæðinu. 56. gr. væri skýrari ef allar tegundir þingmála væru taldar upp í ákvæðinu. Einnig væri hægt að fara þá leið að engin tegund þingmála væri talin upp en útskýrt nánar í greinargerð hvaða mál teljast til þingmála.
Athuga ber að í athugasemdum við 56. gr. í greinargerð frumvarpsins er fjallað um skýringar stjórnlagaráðs við ákvæðið og þar kemur fram þessi setning: ,,Slíkar breytingar væru í samræmi við markmið ráðsins að styrkja stöðu þingsins gagnvart löggjafarvaldinu …“ Ætla má að þetta sé misritun og eigi að standa ,,framkvæmdarvaldinu“ í stað ,,löggjafarvaldinu“.
Um 57. gr. (meðferð lagafrumvarpa).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Lagafrumvarp má ekki samþykkja fyrr en eftir minnst tvær umræður á Alþingi.
Mat á áhrifum lagasetningar skal fylgja frumvörpum samkvæmt nánari ákvæðum í
lögum.
Frumvörp sem hafa ekki hlotið lokaafgreiðslu falla niður við lok kjörtímabils.“
Í 57. gr. er nýmæli þar sem mælt er fyrir um að lagafrumvarp skuli rætt við tvær umræður hið minnsta en í 44. gr. gildandi stjórnarskrár er gerð krafa um þrjár umræður. Þá er í ákvæðinu gert ráð fyrir að mat á áhrifum lagasetningar skuli fylgja frumvörpum samkvæmt nánari ákvæðum í lögum en því er ætlað að stuðla að vandaðri lagasetningu. Loks er nýmæli að lagafrumvörp sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslu á löggjafarþingi falla ekki niður fyrr en við lok kjörtímabils. Þannig er stefnt að því að auka líkurnar á því að frumvarp komist til umræðu í þinginu og minnka líkurnar á því að frumvörp séu afgreidd í flýti vegna þess að ella falli þau niður.
Texti ákvæðisins er óbreyttur frá tillögu stjórnlagaráðs að öðru leyti en því að sérfræðingahópur um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lagði til að 1. mgr. ákvæðisins yrði felld út en í henni kom fram að frumvörp alþingismanna og ríkisstjórnar skyldu tekin til athugunar og meðferðar í þingnefndum áður en þau yrðu rædd á Alþingi. Sama ætti við um þingmál að tillögu kjósenda.
Í skýringum stjórnlagaráðs kemur fram að með 1. mgr. 57. gr. sé þinginu veitt svigrúm til þess að meta hvort hyggilegt sé að ræða lagafrumvarp við tvær eða þrjár umræður. Einnig er þinginu eftirlátið að ákvarða hvort mál séu tekin fyrir í þingnefnd áður en þau eru rædd á Alþingi. Í greinargerð er ekki fjallað beint um ástæður þessarar tillögu um tvær umræður í stað þriggja eða galla á núverandi fyrirkomulagi en slík umfjöllun hefði verið nauðsynleg, sérstaklega vegna markmiðs stjórnlagaráðs um vandaða lagasetningu, sbr. einnig skilabréf sérfræðingahópsins á bls. 8 og 9.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið og lýsir meiri hluti nefndarinnar sig algjörlega ósammála þeirri leið sem lögð er til í 1. mgr. 57. gr. Meiri hlutanum finnst vanta öll rök fyrir þeim breytingum sem þar eru lagðar til og telur að þær muni ekki bæta gæði lagasetningar með neinum hætti.
Í ljósi þessarar afstöðu sinnar gerir meiri hlutinn tillögu um að 1. mgr. 57. gr. orðist svo:
„ Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi.“
Í 2. mgr. 57. gr. er lagt til að mat á áhrifum lagasetningar skuli fylgja lagafrumvörpum og eigi það bæði við um stjórnarfrumvörp og þingmannafrumvörp. Í 1. mgr. 37. gr. þingskapa Alþingis er aðeins áskilið að kostnaðarmat skuli fylgja stjórnarfrumvörpum. Tillagan í frumvarpinu er því mun víðtækari, sbr. ummæli í greinargerð: „samspils við önnur lög, áhrif á hagstjórn, ríkisfjármál, umhverfi, jafnrétti kynjanna o.s.frv.“ Sjá einnig gátlista forsætisráðuneytisins. Hér má þó einnig líta til 2. mgr. 30. gr. þingskapa þar sem kveðið er á um að nefnd skuli láta fylgja með áliti sínu mat á kostnaði sem hún telur að ný lög/ályktun hafi í för með sér. Alþingi hefur ekki aðgang að fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins til að láta framkvæma eða fara yfir kostnaðarmat. Lítið er um skýringar við ákvæðið, t.d. hvernig framkvæmdin skuli vera og eins um kostnað, heldur eingöngu að nánar verði kveðið á um þetta í lögum sem Alþingi setur. Að mati meiri hluta þingskapanefndar er ekki loku fyrir það skotið að setja þurfi mismunandi reglur fyrir þingmannafrumvörp og stjórnarfrumvörp. Því má halda því fram að ákvæðið óbreytt geti í framkvæmd verið hindrun fyrir þingmenn við að leggja fram lagafrumvörp. Þá er það að lokum skoðun meiri hlutans varðandi 2. mgr. 57. gr. að hugsanlega eigi ákvæðið frekar heima í lögum um þingsköp Alþingis eins og reyndar á við um fleiri ákvæði þessa kafla frumvarpsins. Víst er að frekari útfærsla þess á a.m.k. heima þar.
Í 3. mgr. 57. gr. er nýmæli um að lagafrumvörp sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslu á löggjafarþingi skuli ekki falla niður fyrr en við lok kjörtímabils. Í því felst að frumvörp lifa út kjörtímabilið og þarf því ekki að leggja þau fram aftur á hverju þingi ef þau hljóta ekki afgreiðslu. Þetta er mjög mikilvægt atriði fyrir gæði lagasetningar þar sem vinna við frumvörp getur þannig tekið lengri tíma en núna er og þannig verður hægt að vanda vinnuna frekar. Einn ókostur getur þó verið sá að þingmannafrumvörp „gleymist“ eða grafist undir og erfitt verði fyrir þingmenn að koma sínum málum að kannski þremur árum eftir að þau voru lögð fram. Sams konar ákvæði og hér hefur verið fjallað um er einnig í 2. mgr. 58. gr. þar sem fjallað er um meðferð þingsályktunartillagna en þar segir að tillögur til þingsályktana sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslu falli niður við lok löggjafarþings.
Þingskapanefnd fjallaði um ástæður þess að lagafrumvörp falli ekki niður fyrr en að loknu kjörtímabili, hljóti þau ekki afgreiðslu, en ekki þingsályktunartillögur. Röksemdir fyrir þessu í skýringum stjórnlagaráðs eru að í þessu felist ákveðin minnihlutavernd þar sem þingmenn geta þá tekið tillögur sínar upp að nýju og vakið athygli á þeim á hverju þingi í stað þess að hafa þær fastar í nefnd til loka kjörtímabils eins og ella gæti verið hætta á. Meiri hlutinn bendir á að þingmenn leggja fram lagafrumvörp ekki síður en þingsályktunartillögur og því eigi þessi rök einnig við um þau.
Meiri hluti þingskapanefndar leggur til að nýmæli 3. mgr. 57. gr. og 2. mgr. 58. gr. falli brott. Í staðinn leggur meiri hlutinn til að við 56. gr. frumvarpsins bætist ný málsgrein sem orðist svo:
„ Með lögum skal ákveða hvenær þingmál falla niður.“
Helstu rökin fyrir þessum breytingum, fyrir utan hættuna á að mál grafist undir þegar líður á kjörtímabilið, eru m.a. þau að ekkert mat hefur verið lagt á það hvaða áhrif breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu muni hafa á löggjafarstarfið. Hvaða áhrif mun þetta t.d. hafa á nefndastarfið? Munu fastanefndirnar hugsanlega verða óstarfhæfar vegna fjölda lagafrumvarpa þegar líður á kjörtímabilið o.s.frv. Þá er í frumvarpinu ákveðið ósamræmi á milli lagafrumvarpa og þingsályktana sem ekki hefur verið skýrt með viðhlítandi hætti. Einfaldara er líka að fjalla um líftíma þingmála og hugsanlega breyta honum í lögum um þingsköp Alþingis heldur en í grundvallarlögum. Hér er þó við það miðað að þingmál geti aldrei lifað lengur en innan sama kjörtímabils og hugsanlega gæti þurft að hafa það í huga í tengslum við orðalag greinarinnar.
Um 58. gr. (meðferð þingsályktunartillagna og annarra þingmála).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Tillögu til þingsályktunar má ekki samþykkja fyrr en eftir tvær umræður á Alþingi.
Tillögur til þingsályktana sem hafa ekki hlotið lokaafgreiðslu falla niður við lok
löggjafarþings.
Tillögur um þingrof eða vantraust á ráðherra eru ræddar og afgreiddar við eina umræðu.
Að öðru leyti skal kveðið á um meðferð þingmála í lögum.“
Í 58. gr. er nýmæli. Þar er kveðið á um meðferð þingsályktunartillagna og annarra þingmála. Ekki er sérstaklega kveðið á um meðferð þingsályktana og annarra þingmála en lagafrumvarpa í gildandi stjórnarskrá. Markmið 58. gr. er að varpa skýrara ljósi á meðferð slíkra mála.
Texti greinarinnar er óbreyttur frá tillögu stjórnlagaráðs að öðru leyti en því að sérfræðingahópur um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lagði til að 1. mgr. ákvæðisins yrði felld út en í henni kom fram að þingsályktunartillögur ríkisstjórnar skyldu teknar til athugunar og meðferðar í þingnefndum áður en þær yrðu ræddar á Alþingi.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið og gerir aftur athugasemd við óskýrleika þess hvaða mál teljast til þingmála. Þá leggur meiri hluti nefndarinnar til eins og áður hefur komið fram að 2. mgr. 58. gr. falli brott. Um ástæður fyrir því vísast til umsagnar um 57. gr. Að öðru leyti gerir meiri hlutinn ekki athugasemdir við ákvæðið.
Um 59. gr. (ályktunarbærni).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi getur því aðeins gert samþykkt um mál að meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu.“
Ákvæðið er efnislega samhljóða 53. gr. gildandi stjórnarskrár og kveður á um að Alþingi geti því aðeins gert samþykkt um mál að meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu.
Meiri hluti þingskapanefndar veltir því upp hvort breyta eigi fyrirsögninni eða skjóta aftan við hana „Alþingis“, fyrirsögnin virðist vera ókláruð svona og orðið getur varla staðið eitt og sér.
Um 65. gr. (málskot til þjóðarinnar).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Tíu af hundraði kjósenda geta krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi ef kjósendur hafna þeim en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur.
Þjóðaratkvæðagreiðslan skal fara fram innan árs frá því að krafa kjósenda var lögð fram.“
Ákvæðið er nýmæli og tilgangur þess sagður vera að auka beint lýðræði og stuðla að auknum möguleikum borgaranna til að hafa áhrif á lagasetningu. Lagt er til að tíu af hundraði kjósenda geti krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi ef kjósendur hafna þeim en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal fara fram innan árs frá því að krafa kjósenda var lögð fram.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið, m.a. það hlutfall kjósenda sem áskilið er í greininni að þurfi til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu og hvaða afleiðingar krafa um atkvæðagreiðslu geti haft. Þá fjallaði nefndin um þátttökukröfur í þjóðaratkvæðagreiðslu af þessu tagi. Loks var fjallað sérstaklega um þann rúma tímaramma sem gefinn er í ákvæðinu til að láta framkvæma þjóðaratkvæðagreiðslu.
Hvernig talan 10% kjósenda var valin fær að mati meiri hluta þingskapanefndar hvergi viðhlítandi rökstuðning. Sú staða getur komið upp að tiltölulega litlum hópi kjósenda takist með undirskriftum að stöðva mál sem Alþingi hefur samþykkt og nokkuð breið samstaða ríkir um. Í raun getur þetta þannig þýtt stóraukin áhrif hagsmuna- og þrýstihópa, ekki síst fjársterkra. Í nefndinni er ekki alger einhugur um hvaða hlutfall ætti að miða við, hvort halda eigi 10% eða miða t.d. við 15%, og er því beint til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að fjalla um það. Á hinn bóginn bendir meiri hlutinn á mikilvægi þess að í stjórnarskrá sé vönduð málsmeðferð við þjóðaratkvæðagreiðslur tryggð og mælir meiri hlutinn með því að settar séu viðmiðanir um þátttöku eða lágmarkshlutfall kosningarbærra manna sem til þurfi, t.d. til að fella frumvarp. Tillögur um slíkar útfærslur eru þekktar.
Meiri hlutinn bendir einnig á að lög geta verið komin til framkvæmda á þremur mánuðum og því hugsanlega flókið að taka til baka það réttarástand sem þau hafa þá þegar skapað. Kallar það hugsanlega á fyrirvara á beitingu laga fyrstu þrjá mánuði eftir að þau hafa verið samþykkt? Hvernig verður lögum síðan beitt sem búið er að ákveða að fari í þjóðaratkvæði en hugsanlega gætu liðið nokkrir mánuðir þar til þjóðaratkvæðagreiðslan fer fram? Allt eru þetta spurningar sem vakna við lestur ákvæðisins.
Í ákvæðinu er tekið sérstaklega fram að Alþingi geti ákveðið að fella lögin úr gildi. Það er varla nauðsynlegt að taka þetta fram þar sem löggjafinn getur ávallt breytt lögum eða fellt úr gildi lög sem hann hefur samþykkt, sbr. t.d. fjölmiðlamálið árið 2004.
Það er ekki tekið fram í ákvæðinu hvaða mál séu undanskilin málskoti til þjóðarinnar heldur kemur það fram í öðru ákvæði, þ.e. 67. gr. sem fjallar um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Þar er einnig sett skilyrði um almannahag. Efnisleg skilyrði um það hvaða málum er hægt að skjóta til þjóðaratkvæðis eiga hugsanlega betur heima í heimildarákvæði þess efnis frekar en í ákvæði um form og framkvæmd atkvæðagreiðslunnar. Þá er einnig ekki skýrt nánar hvað átt er við með almannahag.
Í ljósi þess sem hér hefur verið nefnt gerir meiri hlutinn tillögu um að 1. mgr. 65. gr. orðist svo:
„ X af hundraði kjósenda geta krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Málið skal varða almannahag. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi ef kjósendur hafna þeim en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur. Ekki er hægt að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða ríkisborgararétt. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr.“
Eins og áður segir fjallaði þingskapanefnd um þátttökukröfur í þjóðaratkvæðagreiðslu af þessu tagi. Hugsanlega gæti þurft að hafa þá umfjöllun í huga í tengslum við orðalag ákvæðisins. Þá bendir meiri hlutinn á að skoða þarf orðalag greinarinnar vandlega í samhengi við ýmis önnur ákvæði frumvarpsins og má í því sambandi til dæmis nefna 111. gr. frumvarpsins.
Þingskapanefnd fjallaði einnig í tengslum við ákvæðið um synjunarvald forseta Íslands og tengsl þeirrar heimildar við þær heimildir borgaranna til að hafa áhrif á lagasetningu sem fram koma í ákvæðinu. Hvergi í tillögum stjórnlagaráðs er að finna mat á því hvernig líklegt sé að ólík ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur komi til með að eiga saman.
Meiri hlutinn styður þá meginhugmynd sem lögð er til í ákvæðinu. Hann telur þó að skoða þurfi mun betur þá útfærslu sem sett er fram í því. Þá telur hann að leggja verði frekara mat á áhrif þeirra breytinga sem lagðar eru til í ákvæðinu.
Um 66. gr. (þingmál að frumkvæði kjósenda).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Tveir af hundraði kjósenda geta lagt fram frumvarp til laga eða tillögu til þingsályktunar á Alþingi.
Tíu af hundraði kjósenda geta lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi. Alþingi getur lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka skal bera það undir þjóðaratkvæði, svo og frumvarp Alþingis komi það fram. Alþingi getur ákveðið að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi.
Atkvæðagreiðsla um frumvarp að tillögu kjósenda skal fara fram innan tveggja ára frá því að málið hefur verið afhent Alþingi.“
Ákvæðinu er ætlað að auka áhrif hins almenna borgara á störf þingsins. Það er nýmæli að tveir af hundraði kjósenda geti lagt fram frumvarp til laga eða tillögu til þingsályktunar á Alþingi. Tíu af hundraði kjósenda geta síðan lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi. Alþingi getur lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka skal bera það undir þjóðaratkvæði svo og frumvarp Alþingis komi það fram. Alþingi getur ákveðið að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi. Atkvæðagreiðsla um frumvarp að tillögu kjósenda skal fara fram innan tveggja ára frá því að málið hefur verið afhent Alþingi.
Texti greinarinnar er óbreyttur frá tillögu stjórnlagaráðs að öðru leyti en því að sérfræðingahópur um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lagði til að réttur kjósenda í 1. mgr. yrði skýrlega afmarkaður við framlagningu lagafrumvarps eða tillögu til þingsályktunar í stað orðsins þingmál eins og gert var í tillögu ráðsins.
Í skýringum stjórnlagaráðs með ákvæðinu segir m.a. að það fyrirkomulag sem lagt er til í ákvæðinu og nefnt er þjóðarfrumkvæði, þ.e. að almenningur geti lagt mál fyrir Alþingi, tíðkist ekki víða en að fylgi við slíkt fyrirkomulag fari þó vaxandi í okkar heimshluta.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið, m.a. þau skoðanaskipti sem hugsanlega kunna að verða á milli þings og málshefjenda (forsvarsmanna þjóðarfrumkvæðis). Af texta ákvæðisins má ráða að ef Alþingi samþykkir ekki frumvarp kjósenda alveg óbreytt, sama hversu gallað frumvarpið er að undanskildu því að í 67. gr. er vísað til samræmis við stjórnarskrá, þurfi Alþingi að leggja fram gagntillögu í formi annars frumvarps og síðan verði að bera bæði frumvörpin undir þjóðaratkvæði. Þó er sá möguleiki fyrir hendi að frumvarp að frumkvæði kjósenda verði dregið til baka en óljóst er hver hefur umboð til að taka slíka ákvörðun. Það ferli sem lagt er til í ákvæðinu getur þannig væntanlega orðið nokkuð þungt í vöfum og hugsanlega tekið langan tíma. Af lokamálsgrein ákvæðisins má líka ætla að frumvarp að frumkvæði kjósenda geti lifað lengur en eitt löggjafarþing.
Við lestur ákvæðisins vakna ýmsar spurningar. Samkvæmt núverandi fyrirkomulagi geta kjósendur skorað á þingið og/eða einstaka þingmenn að taka upp mál með ýmsum hætti. Sú spurning vaknar því hvort sú heimild kjósenda að leggja fram mál hafi efnislega þýðingu. Í ákvæðinu kemur heldur hvergi fram hver mælir fyrir þingmáli að frumkvæði kjósenda á Alþingi. Sé enginn þingmaður viljugur til að taka málið upp í þinginu eða því samþykkur verður væntanlega erfiðleikum bundið að finna aðila sem er tilbúinn að mæla fyrir málinu en það eru aðeins þingmenn og ráðherrar sem hafa málfrelsi á Alþingi. Þá getur forseti Alþingis væntanlega ekki heldur mælt fyrir þingmáli þar sem hann lætur af almennum þingstörfum þegar hann tekur við embætti forseta (gangi tillögur frumvarpsins eftir hvað það varðar).
Þar sem Alþingi virðist vera í sjálfsvald sett hvort þjóðaratkvæðagreiðsla sé bindandi má einnig efast um það hver þýðing ákvæðisins verður. Ef Alþingi ákveður að þjóðaratkvæðagreiðsla sé bindandi vakna líka spurningar eins og hvað verður um frumvarpið. Fer það óbreytt til staðfestingar forseta Íslands án þinglegrar meðferðar og getur hann þá beitt synjunarheimild sinni o.s.frv.
Það er skoðun meiri hluta þingskapanefndar að þau atriði sem hér hafa verið nefnd og raunar fleiri til þarfnist frekari skoðunar við. Það var einnig niðurstaða sérfræðingahópsins en í skilabréfi hans á bls. 9 segir m.a. að rétt væri að meta betur áhrif þess að auka möguleika almennings á að koma þingmálum á framfæri og knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um þau. Útfærslan og samspil þings og forsvarsmanna þjóðarfrumkvæðis væri heldur ekki að öllu leyti skýr. Þessari afstöðu sérfræðingahópsins er meiri hlutinn sammála.
Á meðan frekari skoðun og mat á áhrifum ákvæðisins hefur ekki farið fram og ítarlegri rök færð fram fyrir því fyrirkomulagi sem hér er sett fram telur meiri hluti þingskapanefndar óvíst að ákvæðið nái markmiði sínu. Skiptar skoðanir voru hins vegar á því í nefndinni hvort fella ætti ákvæðið brott úr frumvarpinu eða hvort það ætti að standa óbreytt.
Um 67. gr. (framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Mál sem er borið undir þjóðaratkvæði að kröfu eða frumkvæði kjósenda samkvæmt ákvæðum 65. og 66. gr. skal varða almannahag. Á grundvelli þeirra er hvorki hægt að krefjast atkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða ríkisborgararétt. Þess skal gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samrýmist stjórnarskrá. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr.
Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots eða frumkvæðis kjósenda, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímafrest til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu og hvernig afturkalla megi kröfuna að fengnum viðbrögðum Alþingis, svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.“
Í ákvæðinu er kveðið á um að mál sem borið er undir þjóðaratkvæði að kröfu eða frumkvæði kjósenda skv. 65. og 66. gr. skuli varða almannahag og ekki varða fjármál ríkisins, þjóðréttarskuldbindingar og ríkisborgararétt. Þess skal gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samræmist stjórnarskrá. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr. Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots eða frumkvæðis kjósenda, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímafrest til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu og hvernig afturkalla megi kröfuna að fengnum viðbrögðum Alþingis svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.
Texti greinarinnar er nær óbreyttur frá tillögu stjórnlagaráðs að öðru leyti en því að sérfræðingahópur um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lagði til orðalagsbreytingu í 2. mgr. þannig að í stað orðsins tímalengd kom tímafrest.
Í ákvæðinu eru tvenns konar takmarkanir á þeim heimildum kjósenda sem fjallað er um í 65. og 66. gr. Annars vegar eru skilyrði um hvað málið skal varða og hins vegar eru takmarkanir að því leyti að talið er upp hvaða mál geta ekki leitt til málskots eða þjóðarfrumkvæðis.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið og þá sérstaklega þær takmarkanir sem hér hafa verið nefndar. Að mati meiri hlutans er frekar óljóst hvað átt er við með almannahag og þá er það heldur ekki skýrt nánar í greinargerð. Óvíst er að dómstólar muni stöðva mál með vísan til þess að þessu skilyrði sé ekki fullnægt. Þetta skilyrði þarf því að skoða og skýra betur. Þá fjallaði nefndin um samspilið við málskotsrétt forseta Íslands en hann er ekki frekar en nú er takmarkaður með neinum hætti í frumvarpinu. Engin úttekt virðist heldur hafa verið gerð á samspili þessara heimilda.
Í ákvæðinu kemur fram að þess skuli gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samrýmist stjórnarskrá en ekki hver skuli gæta þess og taka ákvörðun um hvort lágmarkskröfur séu uppfylltar. Þetta þarf að skoða og útfæra betur. Þá er að mati meiri hluta þingskapanefndar mörgum spurningum ósvarað um þá dómstólameðferð sem gert er ráð fyrir í ákvæðinu.
Eins og fram kom í umsögn um 65. gr. frumvarpsins eiga efnisleg skilyrði um það hvaða málum er hægt að skjóta til þjóðaratkvæðis betur heima í þeirri grein. Meiri hluti þingskapanefndar lagði í því ljósi fram breytingartillögu við þá grein. Í framhaldi af því leggur meiri hlutinn til að 1. mgr. 67. gr. falli brott. Um frekari ástæður fyrir þessum breytingum vísast til umsagnar um 65. gr.
Verði 66. gr. frumvarpsins síðan felld brott eins og er skoðun hluta nefndarmanna mun það kalla á enn frekari breytingar á ákvæðinu. Þá gæti 67. gr. hugsanlega orðast eitthvað á þessa leið:
„ Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímafrest til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu, svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.“
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 947 — 415. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Segja má að Íslendingar hafi fyrst fengið stjórnarskrá þegar einveldi var afnumið í Danmörku árið 1849. Árið 1874, á 1000 ára afmæli Íslandsbyggðar, fékk þjóðin svo sína eigin stjórnarskrá sem var byggð á þeirri dönsku. Fyrir stofnun lýðveldisins 1944 hættu menn ekki á að semja stjórnarskrá frá grunni á viðsjárverðum tímum. Því var engu breytt nema því sem nauðsynlegt taldist við stofnun lýðveldisins. Þá var engu síður viðurkennd sú þörf að heildarendurskoðun á stjórnarskránni færi fram.
Mikil áhersla var lögð á að þjóðin sýndi einingu í þjóðaratkvæðagreiðslu í maí 1944 um sambandsslit og stjórnarskrána. Atkvæðagreiðslan snerist um að kveðja gömlu herraþjóðina og litið var á samþykkt stjórnarskrárinnar sem lið í því. Í kjölfar lýðveldisstofnunar var hvatt mjög til heildarendurskoðunar stjórnarskrárinnar en sú endurskoðun hefur beðið þar til nú þótt ýmsu hafi verið breytt í tímans rás.
Langt ferli og gífurleg vinna liggur að baki því skjali sem hér er til umfjöllunar. Byggt er á vinnu fjölda nefnda sem áður höfðu gert tillögur að stjórnarskrárbreytingum auk þeirrar vinnu sem farið hefur fram á kjörtímabilinu og rakin er hér á eftir.
Í kjölfar skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis setti þingið á fót sérstaka nefnd til að fara yfir skýrsluna og draga af henni lærdóm. Þingmannanefndin svokallaða lagði bæði fram skýrslu og tillögu að ályktun sem samþykkt var á Alþingi með öllum atkvæðum hinn 28. september 2010.
Þar var m.a. ályktað að þörf væri á að endurskoða stjórnarskrána. Áfangi hefur nú náðst í endurskoðun stjórnarskrárinnar þegar frumvarp til stjórnarskipunarlaga er afgreitt til 2. umræðu á Alþingi. Það er von meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að endurskoðuninni ljúki á vormánuðum og íslenska þjóðin eignist stjórnarskrá sem hún hefur sjálf átt stóran þátt í að móta með þátttöku í þjóðfundi, kosningu fulltrúa sem rituðu það skjal sem lagt er til grundvallar, opnu ferli hjá stjórnlagaráði jafnt sem Alþingi og þjóðaratkvæðagreiðslu um skjalið og nýmæli í því.
Umfjöllun á 140. löggjafarþingi.
Nefndin fékk málið til umfjöllunar á síðasta þingi með skýrslu sem forsætisnefnd lagði fram (þskj. 3, 3. mál). Þar var tillaga stjórnlagaráðs að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum lögð fyrir Alþingi. Í skýrslunni var forsaga málsins jafnframt rakin, skipun stjórnlaganefndar, skipulag eitt þúsund manna þjóðfundar, kosning stjórnlagaþings, úrskurður Hæstaréttar um ógildi kosninga til stjórnlagaþings og loks skipun stjórnlagaráðs, verkefni ráðsins, störf þess og starfshættir.
Nefndin fjallaði um málið á fundum með 39 gestum og ákvað að fela hópi sérfræðinga að fara lagatæknilega yfir tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá, m.a. með tilliti til mannréttindasáttmála sem íslenska ríki hefur skuldbundið sig til að fara eftir, innra samræmis og mögulegra mótsagna, réttarverndar miðað við stjórnarskrá og greinargerð með tillögum auk málsóknarmöguleika gegn ríkinu sem og að skrifa greinargerð með frumvarpinu. Sérfræðingahópurinn skilaði frumvarpi til nefndarinnar 12. nóvember sl. sem meiri hluti hennar samþykkti að flytja.
Umfjöllun á 141. löggjafarþingi.
Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar lagði frumvarpið fram á yfirstandandi löggjafarþingi og fékk það til umfjöllunar eftir fyrstu umræðu um málið. Nefndin ákvað að vísa einstökum köflum og greinum málsins til umfjöllunar hjá öðrum nefndum þingsins eftir málefnasviði þeirra með vísan til 4. mgr. 23. gr. þingskapa. Umsagnir nefndanna eru fylgiskjöl með áliti þessu. Fastanefndir Alþingis hafa í heild sinni haldið yfir 70 fundi vegna málsins á yfirstandandi þingi og tekið á móti miklum fjölda gesta svo sem nánar er tilgreint í einstökum umsögnum. Meiri hlutinn tekur fram að nefndirnar eða hlutar þeirra hafa í einstökum tilfellum lagt til að nefndin geri breytingar á frumvarpinu og einnig beint því til hennar að skoða ákveðin atriði nánar. Meiri hluti nefndarinnar flytur frumvarpið og hefur fjallað ítarlega um það á fjölda funda með gestum frá því að málið var lagt fram á 140. löggjafarþingi. Meiri hlutinn áréttar að flest þau atriði sem nefndirnar, eða hlutar þeirra, vekja athygli á hafa þegar hlotið ítarlega umfjöllun hjá nefndinni á síðasta og yfirstandandi löggjafarþingi. Í áliti þessu fjallar meiri hlutinn því um þær breytingar sem hér eru lagðar til og þau atriði sem hann telur rétt að skýra nánar en vísar að öðru leyti til umfjöllunar í umsögnum nefnda eða hluta þeirra.
Meiri hlutinn hefur haft það leiðarljós í vinnu sinni að fylgja tillögum stjórnlagaráðs eins og unnt er og virða niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslu.
Nefndin hefur fjallað um málið í heild. Samhliða áliti þessu leggur meiri hlutinn fram breytingartillögur á grundvelli umsagna fastanefnda eða hluta þeirra, sérfræðiálita og að öðru leyti en því að endanleg umfjöllun ákvæða um æðstu stjórnskipan, þjóðaratkvæðagreiðslur og frumkvæðisrétt þjóðarinnar og einstök önnur atriði hefur ekki verið að fullu lokið.
Nefndin, svo og aðrar fastanefndir, hefur fjallað um þessi málefni en meiri hlutinn telur mikilvægt að ljúka umfjölluninni ekki fyrr en álit Feneyjanefndar liggur fyrir.
Þá er einnig rétt að taka fram að meiri hlutinn er reiðubúinn til og mun áfram funda um málið eftir því sem tími gefst frá umræðunni og skoðað jafnóðum sjónarmið og ábendingar sem fram koma, jafnt um breytingar eða málsmeðferð. Þá mun nefndin fjalla ítarlega um málið milli 2. og 3. umræðu.
Aðfaraorð.
Aðfaraorð í stjórnarskrá eru nýmæli hér á landi en hafa tíðkast um langt skeið í stjórnarskrám margra ríkja og mannréttindasáttmálum. Meiri hlutinn telur að með aðfaraorðum sé lagður grunnur að þeim skilningi sem byggja skal á við túlkun nýrrar stjórnarskrár. Aðfaraorðin eru táknræn en þau hafa líka ákveðið gildi og því eðlilegt að gera ráð fyrir að þau bindi þátttakendur í samfélaginu til að fara að þeim meginreglum og hugmyndafræði sem þar kemur fram.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að hugtakið réttarríki lýsti ákveðnu ástandi (e. rule of law) en hefði ekki skírskotun til ríkis í þjóðréttarlegu samhengi. Meiri hlutinn telur rétt að leggja til smávægilega breytingu þannig að orðalagið verði svohljóðandi: „Ísland er frjálst og fullvalda ríki. Hornsteinar þess eru frelsi, jafnrétti, lýðræði og mannréttindi.“
I. kafli. Undirstöður.
Í fyrsta kafla frumvarpsins er fjallað um þær grundvallarreglur sem íslenskt stjórnskipulag byggist á, þ.e. stjórnarform, uppsprettu ríkisvalds, handhafa þess, yfirráðasvæði, ríkisborgararétt og gildissvið.
Ríkisborgararéttur (4. gr.).
Í 4. gr. frumvarpsins er kveðið á um ríkisborgararétt. Til samræmis við 1. málsl. 1. mgr. 66. gr. stjórnarskrár er kveðið á um að engan megi svipta íslenskum ríkisborgararétti. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar lagði í umsögn sinni til að nefndin gerði breytingu á ákvæðinu í þá veru að bætt yrði inn skilyrðum um að viðkomandi hefði öðlast ríkisborgararétt með lögmætum hætti. Vísar hann þar m.a. til skilabréfs sérfræðingahópsins þar sem bent er á að slíkt ákvæði sé í samræmi við þróun á þessu sviði á alþjóðavettvangi. Í umsögninni er áréttað mikilvægi þess að unnt sé að svipta menn ríkisborgararétti hafi þeir öðlast hann með ólögmætum hætti, t.d. á grundvelli falsaðra gagna eða rangra upplýsinga og bent á að slíkt yrði ekki hægt ef ákvæðið yrði óbreytt að stjórnarskipunarlögum. Með vísan til rökstuðnings meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæðinu því til samræmis, þannig að við 1. málsl. 2. mgr. sem hljóðar svo: „Engan má svipta íslenskum ríkisborgararétti“; bætist orðin „sem öðlast hefur slíkan rétt með löglegum hætti.“
Íslensk tunga (nýtt ákvæði).
Fyrir nefndinni hafa komið fram sjónarmið um að æskilegt sé að í stjórnarskrá sé ákvæði um að íslenska sé tungumál lýðveldisins Íslands. Slíkt ákvæði mundi styrkja stöðu tungunnar, undirstrika mikilvægi hennar og styðja við aðgerðir stjórnvalda til að efla og varðveita íslenska tungu.
Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar leggur til að við frumvarpið verði bætt ákvæði um íslenska tungu þar sem kveðið verði á um að íslenska sé þjóðtunga á Íslandi og ríkisvaldið skuli styðja hana og vernda. Bent er á að breytingin er í samræmi við aðfaraorð og vilja þjóðfundar sem taldi að íslensk tunga fæli í sér verðmæti fyrir Íslendinga sem bæri að vernda og efla. Þá á breytingin sér stuðning í greinargerð þeirri sem fylgdi tillögu stjórnlagaráðs. Meiri hlutinn tekur fram að nýlega voru samþykkt lög um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, nr. 61/2011, og í lögum um þingsköp Alþingis, nr. 84/2011, var samþykkt ákvæði um að íslenska sé þingmálið auk þess sem samþykkt var nýtt ákvæði um málstefnu í 26. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, um að forsætisráðherra móti Stjórnarráðinu málstefnu í samráði við Íslenska málnefnd og eftir atvikum málnefnd um íslenskt táknmál. Ákvæði sama efnis er í nýjum sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011. Meiri hlutinn tekur undir sjónarmið meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar og leggur til að við frumvarpið bætist ný grein á eftir 4. gr. frumvarpsins, svohljóðandi: „Íslenska er þjóðtunga á Íslandi og skal ríkisvaldið styðja hana og vernda.“
Gildissvið og vernd mannréttinda (5. gr. og 1. mgr. 9. gr.).
Í 5. gr. frumvarpsins er gildissvið afmarkað og í 1. mgr. er kveðið á um að stjórnvöldum beri að tryggja að allir fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem í þessari stjórnarskrá felst. Í umsögn allsherjar- og menntamálanefndar er fjallað um ákvæðið samhliða 1. mgr. 9. gr., um vernd mannréttinda, þar sem kveðið er á um skyldu stjórnvalda til að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra. Í umsögninni er bent á að ákvæði 5. gr. og 1. mgr. 9. gr. eiga efnislega saman enda fjalla þau um sömu atriði. Var því beint til nefndarinnar að skoða hvort sameina mætti ákvæðin og hvort 5. gr. ætti betur heima í II. kafla frumvarpsins þar sem fjallað er um mannréttindi. Samhliða yrði 2. mgr. 9. gr. að sérstæðri grein en þar er nú samkvæmt tillögum sérfræðingahópsins að finna almennt ákvæði um takmörkun réttinda þar sem tiltekin eru þau þröngu skilyrði sem lagaheimild þarf að uppfylla til að takmörkun teljist ekki brjóta gegn réttindum og þar með stjórnarskrá.
Meiri hlutinn bendir á að 5. gr. er í I. kafla frumvarpsins þar sem kveðið er á um undirstöður íslenskrar stjórnskipunar. Í skýringum stjórnlagaráðs segir að með greininni sé „sú krafa gerð á stjórnvöld að þau tryggi að allir sem stjórnarskráin nær til fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem stjórnarskráin setur fram. Að auki er gerð krafa á almenning, bæði einstaklinga og lögaðila, að þeir virði lög sem byggja á stjórnarskránni, þær skyldur sem hún skapar þeim, og þau réttindi sem allir njóta vegna hennar“. Staðsetning ákvæðisins er samkvæmt skýringum ráðsins jafnframt ætlað að endurspegla þá áherslu sem lögð er á réttindi borgaranna í frumvarpinu og að völd og ábyrgð fari saman. Telur meiri hlutinn í ljósi þess að ekki sé rétt að gera þá efnislegu breytingu á frumvarpinu að sameina 5. gr. og 1. mgr. 9. gr.
II. kafli. Mannréttindi og náttúra.
Í II. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um mannréttindi og náttúru. Meiri hlutinn telur mannréttindakafla frumvarpsins fela í sér mikið framfaraskref í mannréttindum hér á landi og bendir á að með því að staðsetja hann framarlega felist brýn yfirlýsing um þá áherslu sem íslenska þjóðin vill leggja á mannréttindi sem grundvallargildi samfélagsins.
Fyrir nefndinni hafa þó komið fram sjónarmið um að betur fari á því að færa ákvæði 32.–36. gr. í sérstakan kafla en að hafa þau hluta af mannréttindakaflanum. Bent hefur verið á að í reynd sé í greinunum fjallað um ýmsa almanna- eða þjóðarhagsmuni eða þjóðareignir en þar er að finna ákvæði um menningarverðmæti, náttúru, umhverfi, auðlindir og dýravernd.
Það sjónarmið hefur þó einnig komið fram að ákvæðin hafa fjölþætt og náin tengsl við ýmis mannréttindi og því fari vel á því að hafa þau í mannréttindakaflanum. Með því sé þeim einnig gert hærra undir höfði. Meiri hlutinn hefur þó talið að skoða þurfi nánar þetta atriði og bent á að sérreglur gilda að mörgu leyti um ákvæði mannréttindakaflans, t.d. 2. mgr. 5. gr. um gildissvið, 1. og 2. mgr. 9. gr. um áhrif mannréttinda og takmarkanir á þeim auk þess sem erfiðara er að breyta ákvæðum kaflans skv. 113. gr. Telur meiri hlutinn brýnt í ljósi þeirra sjónarmiða sem fram hafa komið að skoða hvort ástæða sé til að breyta kaflaskipan með framangreindum hætti og hver hugsanleg áhrif slíks gætu orðið. Nefndin hefur óskað álits á tillögunum og áréttar meiri hlutinn að fjallað verður nánar um þetta atriði við áframhaldandi vinnu.
Í frumvarpinu eru fólgin margháttuð nýmæli, þar á meðal svonefnd þriðju kynslóðar mannréttindi. Kallað hefur verið eftir „heildstæðu mati“ á áhrifum þess að bæta nýmælum í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Meiri hlutinn telur sýnt að aldrei verði hægt að meta nákvæmlega hvað breytingar á stjórnarskrá hafa í för með sér enda framtíðin óráðin og mannleg hegðan óútreiknanleg.
Í 76. gr. stjórnarskrárinnar er þegar að finna ákvæði um að með lögum skuli tryggja rétt manna m.a. til aðstoðar vegna sjúkleika, atvinnuleysis og ýmissa annarra atvika sem og rétt til almennrar menntunar o.s.frv. Í kjölfar þess hefur löggjöf, m.a. á sviði heilbrigðisþjónustu og menntunar, verið breytt og þykir meiri hlutanum sýnt að á sama hátt þurfi að laga núgildandi löggjöf að hinum nýju stjórnarskrárvörðu réttindum. Mörg þeirra eru hins vegar nú þegar tryggð með almennum lögum að verulegu leyti, sbr. ný upplýsingalög, fjölmiðlalög og önnur eldri lög, m.a. almenn hegningarlög.
Í 23. gr. frumvarpsins er kveðið á um að allir eigi rétt til að njóta andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er. Auk þess segir þar að öllum skuli með lögum tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu. Í lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, segir m.a. að markmið laganna sé „að allir landsmenn eigi kost á fullkomnustu heilbrigðisþjónustu sem á hverjum tíma eru tök á að veita til verndar andlegri, líkamlegri og félagslegri heilbrigði í samræmi við ákvæði laga þessara, lög um sjúkratryggingar, lög um réttindi sjúklinga og önnur lög eftir því sem við á“. Á sama hátt er markmið laga nr. 112/2008, um sjúkratryggingar, að „tryggja sjúkratryggðum aðstoð til verndar heilbrigði og jafnan aðgang að heilbrigðisþjónustu óháð efnahag, svo sem nánar er kveðið á um í lögum þessum og í samræmi við lög um heilbrigðisþjónustu, lög um réttindi sjúklinga og önnur lög eftir því sem við á“.
Verður ekki séð annað en að hér sé um að ræða ágætt samræmi í stjórnarskrá, frumvarpi og gildandi löggjöf. Hins vegar kann að vera rétt að árétta í ákvæðunum sem um ræðir að réttindin skuli tryggð með lögum eftir því sem við á og verður það skoðað nánar við áframhaldandi vinnu nefndarinnar.
Jafnræði (6. gr.).
Nefndin fjallaði sérstaklega um ákvæði 6. gr. frumvarpsins um jafnræði en markmið þess er að kveða á um almenna jafnræðisreglu og í reynd m.a. um vernd minnihlutahópa. Sambærilegt ákvæði er í 65. gr. stjórnarskrá og eru þar tilteknar átta ástæður sem bannað er að mismuna vegna. Stjórnlagaráð lagði til að við ákvæðið bættust átta mismununarástæður til viðbótar en felldi þó brott eina úr gildandi ákvæði. Í 6. gr. frumvarpsins eru því tilteknar fimmtán mismununarástæður en jafnframt tilgreint bann við mismunun vegna stöðu að öðru leyti. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að upptalning mismununarástæðna sem undir greinina féllu væri í senn of ítarleg og einnig að í hana vantaði fleiri dæmi um þær. Meiri hlutinn tekur í því sambandi fram að upptalningin er einungis sett fram í dæmaskyni og ekki ætluð sem tæmandi talning heldur sem leiðsögn við túlkun greinarinnar. Ljóst er þó að í upptalningu ákvæðisins felst ákveðin yfirlýsing sem getur jafnframt verið lóð á vogarskálar þeirrar mannréttindabaráttu sem um ræðir.
Meiri hlutinn telur sýnt að seint verður unnt að tiltaka með tæmandi hætti þau atriði sem falla undir bann greinarinnar við mismunun og telur rök hníga að því að fella upptalninguna brott og hafa ákvæðið almennar orðað. Hann áréttar að jafnræði á að vera algilt og því óþarft að telja einstaka þætti upp. Viðhorf eru auk þess stöðugt að breytast og þróast og ákvæðinu er ætlað að tryggja ýmsa minnihlutahópa gegn mismunun. Stjórnarskrá er ætlað að vera stöðug og standa um langa hríð.
Bendir meiri hlutinn í þessu samhengi t.d. á að á vettvangi stjórnlagaráðs var nokkuð rætt um að bæta kynvitund við upptalningu ákvæðisins en það var fellt mjög naumum meiri hluta. Síðan þá hafa stór framfaraskref verið stigin í réttindabaráttu fólks með kynáttunarvanda, þ.e. transfólks, og til að mynda var almennur stuðningur á Alþingi við mikilvægi þess að þeim væri veitt rík lagaleg vernd aðeins einu ári síðar með lögum nr. 57/2012, um réttarstöðu einstaklinga með kynáttunarvanda. Er þetta skýrt merki um þá öru þróun sem orðið hefur og mun verða á sviði mannréttinda, skilgreiningu jafnræðis og mikilvægi verndar minnihlutahópa.
Telur meiri hlutinn með vísan til framangreinds rétt að fella brott upptalningu mismununarástæðna úr ákvæðinu en áréttar að því er að sjálfsögðu ætlað að ná til allra þeirra þátta sem taldir eru upp í tillögu stjórnlagaráðs, þ.e. kynferðis, aldurs, arfgerðar, búsetu, efnahags, fötlunar, kynhneigðar, kynþáttar, litarháttar, skoðana, stjórnmálatengsla, trúarbragða, tungumáls, uppruna og ætternis. Þá er því einnig ætlað að ná til stöðu að öðru leyti auk annarra þátta og telur meiri hlutinn brýnt að þar undir falli m.a. kynvitund. Þessari upptalningu til skýringar er engan veginn ætlað að vera tæmandi og ljóst að þróun samfélagsins og mannréttindavitundar á hverjum tíma mun hafa skýr áhrif á túlkun ákvæðisins.
Nefndinni bárust einnig fjölmargar ábendingar um mikilvægi þess að bæta holdafari sem mismununarástæðu í jafnræðisreglu. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og bendir á að staðalímyndir um útlit og holdafar geta haft mjög skaðleg áhrif á félagslega stöðu og andlega líðan ungmenna, jafnt karla sem kvenna, og leitt til mismununar sem er í andstöðu við almenna jafnræðisreglu ákvæðisins en áréttar að hann leggur til að í ákvæðinu verði ekki upptalning á mismununarástæðum og því ekki ástæða til að huga að viðbótum við það.
Réttur til lífs (7. gr.).
Í 7. gr. er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að allir hafi meðfæddan rétt til lífs og á ákvæðið sér fyrirmynd í 2. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í ljósi umræðu um ákvæðið telur meiri hlutinn nauðsynlegt að árétta að kveðið er á um meðfæddan rétt og því ljóst að sá réttur skapast ekki fyrr en við fæðingu. Þá tekur hann undir með meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að ákvæðið hróflar ekki við forsendum löggjafar um fóstureyðingar hér á landi. Bendir meiri hlutinn m.a. á að í skýringum stjórnlagaráðs kemur þessi túlkun einnig fram.
Takmörkun mannréttinda (2. mgr. 9. gr.)
Í 2. mgr. 9. gr. er að finna almenna heimild til að takmarka réttindi samkvæmt mannréttindakaflanum. Í tillögu stjórnlagaráðs var tiltekið í hverri grein hvernig og samkvæmt hvaða skilyrðum væri heimilt að takmarka tilgreind réttindi. Sérfræðingahópurinn lagði til eina almenna takmörkunarheimild með vísan til lagatæknilegra og efnislegra ástæðna sem tengjast samræmi við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands. Fyrir nefndinni hefur komið fram nokkur gagnrýni á þessa tillögu, m.a. um að hópurinn hefði gengið of langt miðað við umboð sitt og að með henni sé dregið úr skýrleika ákvæðanna með því að ekki er nægilegt að lesa réttindaákvæðin ein og sér heldur þurfi að líta til takmörkunarheimildar 2. mgr. 9. gr. Einnig kom fram gagnrýni á að áhrif breytingarinnar hefðu ekki verið metin og að hugsanlegt væri að hún hefði í för með sér lakari vernd en eru í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar og í tillögum stjórnlagaráðs. Tryggja þyrfti að með breytingunni væru ekki heimilar frekari takmarkanir á réttindum einstaklinga en heimilar eru samkvæmt stjórnarskránni og stjórnlagaráð ætlaði.
Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar taldi að verulegur vafi væri hvort rétt væri að gera svo viðurhlutamikla breytingu á frumvarpinu ekki síst í ljósi þess að réttaráhrif þessa ákvæðis hafa ekki verið metin. Meiri hlutinn bendir í því sambandi á að sérfræðingahópnum var falið að fara yfir tillögur stjórnlagaráðs með tilliti til mannréttindasáttmála sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að fara eftir. Hópurinn mat það svo að sértæk takmörkunarákvæði stjórnlagaráðs hefði ekki verið í samræmi við kröfur samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasáttmálum sem Ísland er aðili að og lagði því þessa breytingu til. Meiri hlutinn telur að sú tilhögun að hafa eitt almennt takmörkunarákvæði dragi hvorki úr réttarvernd né skýrleika og telur rétt að fylgja þeirri þróun orðið hefur á sviði alþjóðlegra mannréttinda.
Gagnrýnt hefur verið að ekki sé tiltekið í ákvæðinu að takmörkun mannréttinda þurfi að vera nauðsynleg þó svo að jafnframt hafi verið bent á að nauðsyn felist í meðalhófsreglu þeirri sem sérstaklega er vísað til í ákvæðinu. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar leggur til orðalagsbreytingu á ákvæðinu sem tryggja á skýrleika ákvæðisins og tekur meiri hlutinn undir sjónarmið hans. Leggur meiri hlutinn því til breytingu þessu til samræmis þannig að á eftir orðinu „lagaheimild“ í 2. mgr. 9. gr. komi „og sé nauðsynlegt“. Hann leggur jafnframt til að í stað orðsins „skerða“ sem er tvívegis í 2. mgr. 9. gr. komi „takmarka“.
Friðhelgi einkalífs (11. gr.).
Kveðið er á um friðhelgi einkalífs í 11. gr. frumvarpsins og er ákvæðið nánast óbreytt frá 71. gr. stjórnarskrár. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar telur í umsögn sinni rétt að nefndin skoði ákvæðið með hliðsjón af ábendingum sem þar eru reifaðar, m.a. um að í ákvæðinu hafi ekki verið tiltekin sérstaklega vernd persónuupplýsinga í samræmi við alþjóðaþróun í mannréttindamálum og stjórnskipun. Meiri hlutinn tekur fram að réttur til friðhelgi einkalífs hefur eðlilega áhrif á upplýsingarétt og tjáningarfrelsi og við nýtingu þessara réttinda þarf að huga að friðhelgi einkalífs. Ákvæðið um friðhelgi einkalífs er stutt og almennt orðað en ákvæðin um tjáningarfrelsi og upplýsingarétt mun ítarlegri. Bent var á að þetta gæti leitt til þess að ríkari áhersla yrði lögð á síðarnefndu réttindin sem gæti komið niður á friðhelgi einkalífs. Meiri hlutinn leggur áherslu á að friðhelgi einkalífs sé jafnstæð og jafn mikilvæg réttindi og upplýsingaréttur, tjáningarfrelsi og upplýsingafrelsi og áréttar að vernd persónuupplýsinga er fólgin í friðhelgi einkalífs. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að í ákvæðinu sé tiltekið sérstaklega að allir eigi rétt til verndar eigin persónuupplýsinga. Hann bendir jafnframt á að þar sem vernd persónuupplýsinga er nú þegar fólgin í friðhelgi einkalífs er ekki um efnisbreytingu að ræða heldur er breytingunni ætlað að auka skýrleika ákvæðisins og tryggja innbyrðis samræmi frumvarpsins.
Eignarréttur (13. gr.).
13. gr. frumvarpsins er efnislega samhljóða 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar. Fjórar fastanefndir fjölluðu um ákvæðið, þ.e. allsherjar- og menntamálanefnd, atvinnuveganefnd, efnahags- og viðskiptanefnd og utanríkismálanefnd.
Í umsögnum meiri hluta allra nefndanna er sérstaklega fjallað um 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrár þar sem kveðið er á um að takmarka megi með lögum rétt útlendinga til að eiga fasteignir eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi og er þar lagt til að ákvæðinu verði bætt við 13. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn tekur undir þetta og telur að tilvist ákvæðisins hafi verið rökstudd ítarlega og á sannfærandi hátt. Þess vegna leggur hann til að ákvæðið verði tekið inn í frumvarpið. Meiri hlutinn áréttar jafnframt að yfirráð yfir landi er mikilvægur þáttur í fullveldi hvers ríkis. Þá bendir hann á að þó svo að hér sé um að ræða breytingu sem felur í sér að efnisreglu sé bætt við frumvarpið er ekki vikið frá tillögum stjórnlagaráðs enda taldi ráðið að þrátt fyrir brottfall ákvæðisins gæti löggjafinn eftir sem áður sett lög sem takmarki rétt útlendinga til fjárfestinga.
Í tillögum stjórnlagaráðs var að finna ákvæði sem kvað á um að eignarrétti fylgdu skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög. Sérfræðingahópurinn felldi ákvæðið brott með vísan til þess að almenn takmörkunarheimild hefði verið sett í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn fær ekki betur séð en að í skýringum stjórnlagaráðs á efni málsgreinarinnar sé sérstaklega tekið fram að fyrst og fremst sé um formbreytingu að ræða og áréttingu á gildandi réttarástandi. Af lestri athugasemda greinargerðar frumvarpsins má sjá að með niðurfellingu málsgreinarinnar hafi sérfræðingahópurinn ekki gert ráð fyrir efnisbreytingu heldur hafi ætlunin verið að skilyrði 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins yfirtækju verkefni málsgreinarinnar. Að mati meiri hlutans felur umrætt ákvæði í sér þarfa áréttingu á þeirri samfélagslegri hlið eignarréttarins að eignarhaldi fylgir ábyrgð eigandans og leggur til að ákvæðið verði sett inn að nýju.
Tjáningar- og upplýsingafrelsi (14. gr.).
Með 14. gr. frumvarpsins er lagt til að sérstakt ákvæði um vernd tjáningar- og upplýsingafrelsis. Greinin er einfölduð frá tillögum stjórnlagaráðs um vernd netfrelsisins og í frumvarpinu er netið ekki nefnt sérstaklega. Netið er bæði fjölmiðill og gagnagrunnur og því mikilvægt að tryggja aðgengi almennings að neti í þágu upplýstrar umræðu og lýðræðis. Netið hefur sérstaka eiginleika sem gerir það sérlega viðkvæmt fyrir ritskoðun. Meiri hlutinn telur því sérstaka ástæðu til að tryggja því sess í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Meiri hlutinn leggur því til að færa ákvæðið í það horf sem stjórnlagaráð lagði til, svo og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar, og vísar að öðru leyti til umsagnar meiri hluta þeirrar nefndar varðandi nánari rökstuðning.
Upplýsingaréttur (15. gr.).
Í 15. gr. er tillaga um nýmæli sem varðar mikilvæg réttindi borgaranna til þess að fá aðgang að upplýsingum um starfsemi og ákvarðanir hjá opinberum aðilum í því skyni að auðvelda þeim þátttöku í umræðu um ákvarðanatöku um opinber málefni og eftirlit með starfsemi hins opinbera og ráðstöfun á opinberu fé. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um mikilvægi þess að slíku ákvæði sem styrki og tryggi þennan rétt verði fundinn staður í stjórnarskrá. Leggur meiri hlutinn til að ákvæðið verði fært í það horf sem stjórnlagaráð lagði til, eins og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar, og vísar m.a. til umsagnar hans varðandi nánari rökstuðning.
Ljóst er að gildissvið ákvæðisins er vítt og það vekur upp spurningar varðandi upplýsingaskyldu, t.d. eftirlitsstofnana, umboðsmanns Alþingis og dómstóla. Jafnframt er ljóst að stjórnsýslan, hvort heldur ríkisins eða sveitarfélaga, er ekki í stakk búin til að mæta þeim kröfum sem fram eru settar í frumvarpsgreininni. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að ákvæði sem þetta sé fest í stjórnarskrá, en jafnframt þurfi að horfa til þess að unnt sé að uppfylla þær kröfur sem gerðar eru, annað væri marklaust. Því kæmi m.a. til álita að skoða nánar gildissvið þess og setja bráðabirgðaákvæði varðandi gildistöku þannig að tóm gæfist til nauðsynlegra breytinga hjá stjórnsýslunni og öðrum sem lögin snerta.
Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að hugtakið erindi væri mjög víðtækt en samkvæmt frumvarpinu er einnig verið að leggja til að erindi séu skráð og skjalfest. Samkvæmt gildandi lögum er miðað við skráð mál hjá stjórnvöldum. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að leggja til breytingu í þá veru að miðað sé við að skrásetja og skjalfesta mál í stað erinda.
Frjáls og upplýst þjóðfélagsumræða (16. gr.).
Í 16. gr. frumvarpsins er kveðið á um frjálsa upplýsta þjóðfélagsumræðu og er ákvæðinu m.a. ætlað að tryggja frelsi og sjálfstæði fjölmiðla. Með ákvæðinu er lagt til að trúnaðarsamband blaðamanna við heimildarmenn sína skuli njóta verndar í lögum. Sérfræðingahópurinn felldi brott áskilnað um að með lögum skyldi tryggja ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðla en áfram er þó kveðið á um að tryggja skuli sjálfstæði þeirra. Bent hefur verið á að ritstjórnarlegt sjálfstæði er annars eðlis og þróun síðustu ára hefur sýnt fram á mikilvægi þess.
Tillaga stjórnlagaráðs var að fyrirsögn ákvæðisins yrði frelsi fjölmiðla. Sérfræðingahópurinn breytti því og felldi jafnframt brott úr ákvæðinu vernd uppljóstrara enda félli slíkt undir heimildarmenn. Fyrir nefndinni var bent á uppljóstrarar og afhjúpendur hefðu aðra stöðu en heimildarmenn og þyrftu sérstakrar verndar við. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar tók í umsögn sinni eindregið undir sjónarmið um að mikilvægir almannahagsmunir kalli á sérstaka vernd uppljóstrara og leggur til að ákvæðið verði óbreytt frá tillögu stjórnlagaráðs. Meiri hlutinn bendir á að sérfræðingahópurinn lagði jafnframt til frekari breytingar á ákvæðinu samhliða breytingum á 14. og 15. gr. frumvarpsins. Fólu þær m.a. í sér að hlutar 15. gr. frumvarpsins voru færðir í 14. og 16. gr. þess. Í ljósi þeirra sjónarmiða, sem komið hafa fram og þeirra breytinga sem lagðar eru til á 15. gr., leggur meiri hlutinn til að 16. gr. verði breytt til samræmis og tillaga stjórnlagaráðs verði tekin upp að nýju.
Nefndinni hafa einnig verið kynnt þau sjónarmið að blaðamenn sé ekki nægilega víðtækt orð til að ná til annarra fjölmiðlamanna sem veita á vernd samkvæmt ákvæði stjórnlagaráðs. Meiri hlutinn bendir á að stjórnlagaráð lagði rúma túlkun orðsins til grundvallar í skýringum sínum. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að hefð er fyrir slíkri rúmri túlkun orðsins og m.a. geti átt aðild að Blaðamannafélagi Íslands allir þeir sem hafa fjölmiðlun að aðalstarfi eða eru fastráðnir starfsmenn ritstjórna á dagblöðum, vikublöðum, sértímaritum, landshlutablöðum, vefmiðlum og fréttastofum útvarps- og sjónvarpsstöðva, svo og aðrir þeir sem fastráðnir eru við frétta- og fjölmiðlun þar sem staðið er skil á tilskildum gjöldum til félagsins og sjóða þess. Telur meiri hlutinn engan vafa leika á að þessi túlkun liggi til grundvallar við túlkun orðsins blaðamaður.
Trú- og sannfæringarfrelsi og kirkjuskipan (18. og 19. gr.).
Kveðið er á um trúar- og sannfæringarfrelsi í 18. gr. frumvarpsins og í kirkjuskipan í 19. gr. þess. Ákvæði 19. gr. er breytt frá tillögu stjórnlagaráðs til samræmis við niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október sl. þar sem meiri hluti kaus að ákvæði um þjóðkirkju yrði áfram í stjórnarskrá. Ákvæði um þjóðkirkju er tekið orðrétt úr 62. gr. stjórnarskrár. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar leggur til þá breytingu á orðalaginu að orðin „í landinu“ falli brott úr ákvæði því sem kveður á um að breytingu á kirkjuskipun skuli leggja undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar í leynilegri atkvæðagreiðslu. Bendir meiri hlutinn á að í lögum nr. 91/2010, um þjóðaratkvæðagreiðslur, er ekki gerður slíkur áskilnaður heldur fer um kosningarétt á sama hátt og við alþingiskosningar. Sérregla gildir um kosningarétt þeirra ríkisborgara sem búa erlendis og væri ákvæðinu haldið óbreyttu yrði ósamræmi um kosningarétt eftir því hvaða mál væri undir. Tekur meiri hlutinn undir með meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar að brýnt er að samræmis sé gætt um þetta atriði og gerir tillögu þar um.
Félagafrelsi (20. gr.).
Í 20. gr. frumvarpsins er kveðið á um félagafrelsi. Í umsögnum meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar og meiri hluta velferðarnefndar er ítarlega fjallað um 2. mgr. ákvæðisins sem hefur að geyma ákvæði um rétt manna til að standa utan félaga. Er sú umfjöllun í ljósi þess að í greinargerð ákvæðisins kemur fram að vegna dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Rasmussen og Sørensen gegn Danmörku frá 2006 þurfi í kjölfar samþykktar frumvarpsins að endurskoða að meira eða minna leyti það fyrirkomulag forgangsréttarákvæða kjarasamninga sem tíðkast hér á landi. Í umsögnunum kemur fram það álit að fordæmisgildi dómsins sé ekki hafið yfir slíkan vafa að áhrif hans verði þau að það fyrirkomulag sem tíðkast hefur varðandi forgangsréttarákvæði kjarasamninga í tugi ára teljist fara gegn hinu neikvæða félagafrelsi, þ.e. rétti manna til að standa utan félaga. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir sem fram koma í umsögnum meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar og meiri hluta velferðarnefndar og áréttar að forgangsréttarákvæði kjarasamninga fara ekki gegn ákvæðinu og mun ákvæðið að því leyti sæta sömu skýringar og verið hefur. Þá leggur meiri hlutinn til þá breytingu að 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrár verði færður að nýju inn í ákvæðið í samræmi við tillögur stjórnlagaráðs en ráðið taldi ekki heppilegt að fella ákvæðið brott.
Í umsögn allsherjar- og menntamálanefndar er fjallað um ákvæði 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrár sem kveður á um að banna megi starfsemi félags sem er talið hafa ólöglegan tilgang, en þá verði að höfða mál án tafar gegn því til að fá því slitið með dómi. Meiri hlutinn áréttar að þrátt fyrir að heimildin sé felld brott úr ákvæðinu veitir hið almenna takmörkunarákvæði 2. mgr. 9. gr. heimildir til takmarkana á frelsi manna til að mynda félag ef nauðsyn ber til.
Fundafrelsi (21. gr.).
Kveðið er á um fundafrelsi í 21. gr. frumvarpsins og er ákvæðið mikið breytt frá ákvæði um fundafrelsi í 3. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Í 21. gr. er kveðið á um að öllum skuli tryggður réttur til að safnast saman án sérstaks leyfis, svo sem til fundarhalda og mótmæla. Ekki er gerður sérstakur áskilnaður um að menn þurfi að vera vopnlausir líkt og í 3. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar, eða tiltekið sérstaklega að lögreglu sé heimilt að vera við almennar samkomur og að banna megi samkomur undir berum himni ef uggvænt þykir að af þeim leiði óspektir. Ljóst er þó að á grundvelli skýrrar lagaheimildar verður áfram unnt að kveða á um takmarkanir á fundafrelsi og vísast til umfjöllunar meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um það atriði. Tekið er undir með meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar að ákvæðið lýsi meginreglu fundafrelsis á mun nútímalegri hátt en gildandi ákvæði.
Félagsleg réttindi (22. gr.).
Í umfjöllun meiri hluta velferðarnefndar um 22. gr. um félagsleg réttindi kemur fram að óljóst sé hvert lágmarksinntak réttarins til lífsviðurværis og félagslegs öryggis sé samkvæmt ákvæðinu og að greinargerðin veiti litlar vísbendingar þar um. Meiri hlutinn telji þó að ákvæðið verði skýrt á sama hátt og verið hefur og vísar þar í dóm Hæstaréttar í máli nr. 125/2000 í svokölluðum öryrkjadómi. Þá kemur fram að á ríkinu hvílir skylda samkvæmt ákvæðinu til að kveða í lögum á um réttindi til greiðslna frá almannatryggingum að vissum skilyrðum uppfylltum. Í þessu fellst réttur til aðstoðar þegar einstaklingur getur ekki framfleytt sér sjálfur og er það almennt talið kjarni félagslegra mannréttinda. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og telur að í ákvæðinu felist réttur til raunhæfrar aðstoðar miðað við aðstæður allar hverju sinni og að uppfylltum þeim skilyrðum sem löggjafanum er heimilt að kveða á um í lögum. Meiri hlutinn telur því að í ákvæðinu felist ekki breytt réttarástand frá gildandi rétti og að réttur einstaklinga til aðstoðar almannatrygginga sé hvorki rýmkaður né að þrengt sé að svigrúmi stjórnvalda til að skipuleggja kerfi almannatrygginga. Þá áréttar meiri hlutinn og tekur undir með meiri hluta velferðarnefndar að í ákvæðinu felst ekki skylda löggjafans til að setja með lögum sérstakt lágmarksviðmið framfærslu eða ákveðin fátæktarmörk enda mundi það vafalaust þrengja verulega að möguleikum stjórnvalda hverju sinni til að skipuleggja kerfi almannatrygginga.
Menntun (24. gr.).
Í 24. gr. frumvarpsins er kveðið á um rétt til menntunar og fræðslu svo og að skólaskyld menntun skuli vera án endurgjalds. Í ákvæðinu segir jafnframt að menntun skuli miða að alhliða þroska hvers og eins, gagnrýninni hugsun og vitund um mannréttindi, lýðræðisleg réttindi og skyldur. Til að gæta samræmis við mannréttindasáttmála sem Ísland er aðili að bætti sérfræðingahópurinn 4. mgr. við ákvæðið þar sem kveðið er á um rétt foreldra til að tryggja að menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- og lífsskoðanir þeirra. Sérfræðingahópurinn vísaði til fyrirmyndar í 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. viðauka 1 við mannréttindasáttmála Evrópu og 3. mgr. 13. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Hefur þessi viðbót verið þó nokkuð rædd og eru sjónarmið sem fram hafa komið reifuð í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Bent hefur verið á að ákvæðið taki ekki mið af breyttum viðhorfum og nýjum alþjóðaskuldbindingum. Þannig sé ekki horft til barnasáttmálans og réttinda barns til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar svo og að taka ákvarðanir í samræmi við aldur og þroska. Var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að betur færi á því að kveða á um rétt og skyldur foreldra til að veita barni leiðsögn við að beita rétti sínum á þann hátt sem samræmist vaxandi þroska þess. Líkt og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar bendir á í umsögn sinni virðist sem hér sé að vissu leyti verið að blanda saman ólíkum réttindum, þ.e. trúfrelsi og rétti til menntunar. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að réttur barnsins er tryggður í 12. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um það í 3. mgr. að barni skuli tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í öllum málum sem það varða og að taka skuli tillit til skoðana þess í samræmi við aldur og þroska. Meiri hlutinn telur því rétt að fara að tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar og fella 4. mgr. brott.
Atvinnufrelsi (25. gr.).
Í 25. gr. er fjallað um atvinnufrelsi þar sem í 1. mgr. kemur fram að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa og í 2. mgr. kemur fram að í lögum skuli kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma sem og að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Í umsögnum meiri hluta atvinnuveganefndar og meiri hluta velferðarnefndar kemur fram að óskýrt sé hvert efnislegt inntak skilyrðisins um mannsæmandi vinnuskilyrði sé þar sem þeirra atriða sem nefnd eru í dæmaskyni njóti launafólk almennt utan vinnutíma. Til að árétta efnislegt inntak leggur meiri hluti velferðarnefndar til að við upptalninguna bætist orðin aðbúnaður og öryggi og að með því sé tryggður réttur launafólks til öruggs og heilsusamlegs umhverfis. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og leggur til breytingartillögu til samræmis.
Í umsögnum meiri hluta atvinnuveganefndar og meiri hluta velferðarnefndar er fjallað um ábendingar um að kveðið sé á um rétt manna til sanngjarnra launa í 2. máls. 2. mgr. 25. gr. og kemur fram að um gildishlaðið og óskýrt hugtak sé að ræða og að skýringar í greinargerð séu ófullnægjandi. Þá komu fram alvarlegar athugasemdir frá aðilum vinnumarkaðarins þess efnis að af greinargerðinni mætti skilja að eftir samþykkt frumvarpsins hvíldi sú skylda á löggjafanum að setja lög um lágmarkslaun og þannig í raun að takmarka réttinn til frjálsra kjarasamninga. Væri það í beinni andstöðu við gildandi lög sem og fyrirkomulag vinnumarkaðsmála hér á landi síðan á öndverðri síðustu öld. Af þessu tilefni áréttar meiri hlutinn að með ákvæðinu er ekki lagt til að hróflað verði við því fyrirkomulagi sem er og verið hefur á íslenskum vinnumarkaði og allir aðilar eru ásáttir um að halda. Með ákvæðinu eru því ekki lagðar til breytingar á gildandi rétti. Til að taka af allan vafa um að með ákvæðinu sé fyrst og fremst verið að treysta rétt samtaka launafólks til frjálsra kjarasamninga leggur meiri hlutinn til þá breytingu í samræmi við umsögn meiri hluta velferðarnefndar að orðin „sanngjörn laun“ falli brott úr ákvæðinu og að það orðist þannig að öllum skuli með lögum tryggður réttur til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu.
Réttindi útlendinga (26. gr.).
Í 1. og 2. mgr. 26. er að finna ákvæði um ferðafrelsi og dvalarrétt sambærileg þeim sem eru í 3. og 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrár. Í 1. málsl. 3. mgr. er kveðið á um að með lögum skuli skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér og fyrir hvaða sakir hægt sé að vísa þeim úr landi. Í 2. málsl. 3. mgr. er svo að finna sérstakt ákvæði um rétt flóttamanna og hælisleitenda, sem geta átt á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, til réttlátrar málsmeðferðar innan hæfilegs tíma.
Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er reifuð gagnrýni sem fram hefur komið á síðastnefnda ákvæðið en m.a. hefur verið bent á að með því er einum hópi útlendinga veittur ríkari réttur en öðrum. Þannig gætu aðrir útlendingar en hælisleitendur eða flóttamenn átt jafn mikilvæga eða persónulega hagsmuni af því að fá skjóta og réttláta málsmeðferð. Meiri hlutinn vísar til umfjöllunar meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar og telur rétt að gera breytingu í þá veru að ákvæði 2. málsl. 3. mgr. falli brott en við ákvæðið bætist ný málsgrein þar sem kveðið verður á um að óheimilt er að vísa brott, endursenda eða framselja útlending til ríkis þar sem hann er í hættu á að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í ákvæðinu verður jafnframt kveðið á um að tryggja skuli réttláta málsmeðferð innan hæfilegs tíma í slíkum málum. Ákvæðið tekur þannig með almennari hætti á þessum málum en stjórnlagaráð lagði til og veitir útlendingum ríkari vernd enda tekur það til stærri hóps en gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Auk þess er tryggt að jafnræðissjónarmið séu virt enda er ákveðnum hópum útlendinga ekki veitt ríkari vernd en öðrum.
Meiri hlutinn áréttar að eina breytingin sem lögð er til í 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. frá gildandi stjórnskipunarrétti er ákvæði um að tryggja skuli málsmeðferð innan hæfilegs tíma. 29. gr. um bann við ómannúðlegri meðferð felur í sér líkt og ákvæði 68. gr. stjórnarskrár að óheimilt er að vísa brott, endursenda eða framselja mann til ríkis þar sem hætta er á að hann sæti dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu.
Persónufrelsi (27. gr.).
Kveðið er á um persónufrelsi og bann við frelsissviptingu í 27. gr. frumvarpsins og byggist ákvæðið á 67. gr. stjórnarskrár. Í því er þó ekki að finna sambærilega heimild og í 2. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar sem heimilar dómara að láta sakborning lausan gegn tryggingu. Sérfræðingahópurinn benti á þetta í skilabréfi sínu og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar vekur athygli nefndarinnar á þessu í umsögn sinni en leggur ekki til breytingu. Í umsögninni segir þó að sérfræðingar virðast nokkuð á sama máli um að heimildin eigi að halda sér í stjórnarskrá. Stjórnlagaráð tók ákvörðun um að fella heimildina brott með vísan til þess að hún hefði aldrei verið nýtt og hún byði upp á óskýra réttarstöðu. Ráðið taldi jafnframt að með heimild af þessu tagi væri hætta á mismunun á grundvelli efnahags. Meiri hlutinn áréttar að verði heimildin nýtt fari fram sjálfstætt mat á málavöxtum og stöðu sakbornings. Telur hann því sjónarmið um mismunun á grundvelli efnahags ekki eiga við. Þá bendir hann á að heimildin til að láta mann lausan gegn tryggingu felur í sér ákveðið meðalhóf enda er það meginregla í sakamálaréttarfari að ávallt skuli beita vægari úrræðum sé þess kostur. Meiri hlutinn telur rétt að færa ákvæðið inn að nýju og leggur til breytingu því til samræmis.
Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar lagði til breytingu á fyrirsögn ákvæðisins í ljósi þess að því væri ætlað að vernda persónufrelsi en fyrirsögn þess endurspeglaði ekki réttindin heldur aftur á móti einungis alvarlegustu takmörkun á réttindum manna. Þá var bent á að ósamræmi væri við önnur ákvæði mannréttindakaflans þar sem fyrirsagnir ákvæða lýstu réttindum en ekki takmörkun þeirra. Í umsögninni er vísað til 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þar sem kveðið er á um sambærileg réttindi undir fyrirsögninni „Réttur til frelsis og mannhelgi“ og lögð til fyrirsögnin „Persónufrelsi“. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og leggur til breytingu á fyrirsögninni til samræmis.
Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar leggur til að nefndin skoði hvort breyta eigi orðalagi ákvæðis 27. gr. þar sem kveðið er á um að gæsluvarðhaldi megi aðeins bæta fyrir sök sem fangelsisvist liggur við. Í umsögn meiri hlutans segir að í 3. mgr. 95. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, sé kveðið á um að ekki megi beita gæsluvarðhaldi ef sýnt þykir að brot sakbornings muni aðeins hafa í för með sér sektir eða skilorðsbundna fangelsisrefsingu miðað við aðstæður. Orðalag ákvæðisins virðist því bera með sér strangara mat á aðstæðum og málavöxtum í máli viðkomandi sakbornings og því ríkari vernd en orðalag frumvarpsins gefur til kynna. Meiri hlutinn áréttar að við beitingu ákvæðisins verði ávallt að fara fram mat á aðstæðum og málavöxtum. Þá sé eðlilegt að ákvæði laga sé fyllra og nákvæmara en ákvæði stjórnarskrár þar sem kveðið er á um meginreglu.
Réttlát málsmeðferð (28. gr.).
Í 28. gr. frumvarpsins er kveðið á um réttláta málsmeðferð og eru 1. og 2. mgr. efnislega sambærilegar 70. gr. gildandi stjórnarskrár. Í 3. mgr. er að finna nýmæli sem kveður á um réttinn til að sæta ekki tvívegis opinberri málsmeðferð eða refsingu fyrir sama brot. Í umsögn allsherjar- og menntamálanefndar er reifuð sú gagnrýni sem komið hefur fram á orðalag ákvæðisins, er þar m.a. bent á að óskýrt sé að nota orðalagið: „Enginn skal eiga á hættu að sæta opinberri málsmeðferð“. Í fyrsta lagi væri skýrara að vísa til þess að enginn skyldi sæta slíkri meðferð þar sem það að eiga hættu á henni sé óskýrt og matskennt. Í öðru lagi væri eðlilegra að vísa til málsmeðferðar þar sem „opinber málsmeðferð“ væri ekki skilgreint lagahugtak í íslensku réttarfari og væri einna helst notað um þinghöld fyrir dómi. Tekur meiri hlutinn undir þessi sjónarmið og leggur til breytingu á þessu til samræmis. Í umsögninni er jafnframt gagnrýnt að í ákvæðinu er vísað til þess að maður hafi verið sýknaður eða sakfelldur með endanlegri úrlausn samkvæmt lögum en ekki með dómi, sem þó væri eðlilegri orðanotkun í samræmi við réttarfarslög. Tekur meiri hlutinn undir með meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði og bendir á að orðalag ákvæðisins vísar þannig bæði til úrlausnar fyrir dómi og einnig til álagningar refsikenndra viðurlaga með endanlegri stjórnvaldsákvörðun. Meiri hlutinn telur því rétt að halda orðalagi óbreyttu hvað þetta atriði varðar.
Menningarverðmæti (32. gr.).
Í 32. gr. er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að dýrmætar þjóðareignir sem tilheyra íslenskum menningararfi, svo sem þjóðminjar og fornhandrit, sem megi hvorki eyðileggja né afhenda til eignar eða varanlegra afnota, selja eða veðsetja. Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar eru reifaðar þær athugasemdir sem gerðar voru við ákvæðið. Sneru þær í meginatriðum að því að hugsanlega fælist í ákvæðinu eignarnámsheimild á eignir í einkaeigu sem teldust dýrmætar þjóðareignir án þess að kveðið væri um að fullt verð kæmi fyrir og að hugtakanotkun væri ekki í samræmi við lög nr. 80/2012, um menningarverðmæti. Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar taldi jafnframt að skýra þyrfti betur hvernig fara ætti með menningarverðmæti, svo sem fornhandrit, sem eru í einkaeign. Meiri hlutinn áréttar að þessu leyti að dýrmætar þjóðminjar og fornhandrit sem eru í eigu þjóðarinnar og tilheyra íslenskum menningararfi samkvæmt ákvæðinu geta samkvæmt því aldrei talist vera í einkaeign og þannig háðar einkaeignarrétti. Slíkir munir sem eru í einkaeigu verða því ekki „þjóðareignir“ nema sá sem á eignarrétt yfir þeim afsali sér honum til þjóðarinnar með sölu, arfi eða gjöf svo þjóðareign yfir hlutnum stofnist.
Eðlilegt er að slíkar dýrmætar þjóðareignir verði í vörslu og umsjá aðila sem er þess umkominn að upphefja vegferð og menningarlegt gildi þeirra fyrir þjóðina svo almenningur fái notið góðs af.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar benti í umsögn sinni á að hugsanlega mundi það styrkja ákvæðið ef það næði einnig til fágætra náttúrugripa í samræmi við 15. gr. laga nr. 60/1992, um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur. Með fágætum náttúrugripum er þá m.a. átt við hvers kyns jarðefni, steingervinga, steindir, egg, hami og aðrar náttúruminjar svo fremi sem þær hafi einstakt menningar-, sýningar- eða fræðslugildi um íslenska náttúru sem nauðsynlegt er að veita sérstaka vernd. Meiri hlutinn tekur undir þessa ábendingu og telur rétt að ákvæðið nái einnig til fágætra náttúrugripa og leggur því til breytingu á 32. gr. frumvarpsins þessu til samræmis. Með hliðsjón af þeirri breytingu telur hann einnig rétt að breyta fyrirsögn ákvæðisins, svo þar endurspeglist réttilega efnislegt inntak ákvæðisins miðað við breytingartillögu nefndarinnar.
Náttúruauðlindir (34. gr.).
Hugtakið „þjóðareign“ hefur fengið talsverða opinbera umræðu. Það var skilgreint strax árið 1928 í lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum en þar var landið friðlýst sem „ævinleg eign íslensku þjóðarinnar“ og kveðið á um að það mætti aldrei selja eða veðsetja. Sambærilegt ákvæði er að finna í 1. gr. laga nr. 47/2004, um þjóðgarðinn á Þingvöllum. Í vinnu auðlindanefndar, sbr. skýrslu hennar frá árinu 2000, er byggt á lagaákvæði um þjóðareign á Þingvöllum við skilgreiningu á hugtakinu þjóðareign og hefur iðulega verið vitnað til hennar við gerð tillagna um að auðlindaákvæði líkt því sem hér um ræðir verði sett í stjórnarskrá.
Samkvæmt umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar þurfa breytingar á orðalagi ákvæða tillagna stjórnlagaráðs, sem lagðar voru fyrir þjóðina 20. október 2012, að byggjast á ríkum efnislegum rökum. Þannig eigi breytingar fyrst og fremst að þjóna þeim tilgangi að styrkja inntak einstakra ákvæða. Því sjónarmiði hefur verið hreyft að sú breyting frá tillögum stjórnlagaráðs sem felst í því að afmarka eignarhald þjóðarinnar á auðlindum við það að þær séu ekki háðar einkaeignarrétti í stað þess að þær séu ekki í einkaeigu þarfnist nánari athugunar. Meiri hlutinn leggur því til að horfið verði til orðalags tillagna stjórnlagaráðs hvað þetta varðar. Þá má geta þess að meiri hlutinn leggur til breytingu á 72. gr. frumvarpsins í samræmi við ábendingar sem fram komu í skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000 þess efnis að samhliða því að ákvæði um náttúruauðlindir yrði bætt við stjórnarskrá þyrfti að gera breytingu á 40. gr. hennar.
Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að kveðið verði skýrt á um að eignarréttindi sem taka til vatns, jarðhita og jarðefna í eigu ríkisins eða ríkisfyrirtækja teljist til þjóðareigna til jafns við aðrar náttúruauðlindir sem ekki eru í einkaeigu. Með þessari breytingu er áréttaður sá skilningur að þess konar eignarréttindi sem eru í höndum ríkisfyrirtækja, e.t.v. sem skráðar eignir þeirra, teljist til þjóðareigna engu að síður.
Gagnrýni hefur komið fram þess efnis að 34. gr. og skýringar hennar séu óljósar þegar kemur að því hver fari með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt yfir þjóðareignum. Til þess að taka af allan vafa leggur meiri hlutinn til að nýjum málslið verði bætt við 1. mgr. greinarinnar þar sem kveðið verði á um að forsjá, varsla og ráðstöfun þjóðareigna verði hjá handhöfum löggjafar- og framkvæmdarvalds. Breytingin er í samræmi við tillögu sem finna má í skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000.
Sérfræðingahópurinn lagði til þá breytingu á tillögu stjórnlagaráðs að takmarka þjóðareign í hafinu við svæðið utan netlaga. Meiri hlutinn vekur athygli á því að sú afmörkun þjóðareignar að hún nái til nytjastofna og auðlinda hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögusögu utan netlaga er hvorki í samræmi við gildissvið gildandi laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, þar sem lýst er yfir sameign þjóðarinnar á Íslandsmiðum sem skilgreind eru sem hafsvæðið allt frá fjöruborði, né heldur gildissvið lagafrumvarpa um sama efni sem lögð hafa verið fram á Alþingi síðustu missiri. Sú breyting frá tillögum stjórnlagaráðs sem felst í netlagaafmörkuninni hefur verið rökstudd með tilvísan til laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, en þar er kveðið á um eignarrétt landeigenda á auðlindum á sjávarbotni innan netlaga. Leggur meiri hlutinn því til að orðin „innan netlaga“ falli niður.
Í frumvarpinu er ekki að finna þá tillögu stjórnlagaráðs að með lögum megi „kveða á um þjóðareign á einkaauðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar“. Sérfræðingahópurinn lagði til að setningin yrði felld brott með þeim rökum að hún væri óþörf þar sem þjóðareign á auðlindum undir yfirborði jarðar í þjóðlendum væri ótvíræð samkvæmt ákvæðinu, og í eignarlöndum tilheyri slíkar auðlindir eiganda samkvæmt auðlindalögum. Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar vísar til þess að hagsmunareglan feli í sér að eignarráðin nái svo langt niður sem nauðsynlegt er til að landeigandi geti haft þau not af landi sínu sem heyra til venjulegrar hagnýtingar á eignarrétti yfir fasteign. Með henni séu því í reynd dregin mörk milli réttinda landeiganda og almennings því þar sem réttindum landeiganda sleppir hljóti að taka við einhvers konar almenningur. Í ljósi þessa og í samræmi við umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar leggur nefndin til að við 2. mgr. 34. gr. bætist nýr málsliður að fyrirmynd stjórnlagaráðs þar sem fram komi að með lögum megi kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar. Með því er hagsmunareglan viðurkennd sem meginregla en viðmiðinu við tiltekna dýpt þó haldið inni sem undantekningu eða viðbót sem mætti gera frá henni. Nefndin áréttar jafnframt að með áskilnaði um tiltekna dýpt er ekki átt við eina dýptarreglu, t.d. 200 eða 1000 m, heldur yrði tiltekin dýpt metin hverju sinni í lögum miðað við þá tegund auðlindar sem um væri að ræða og jafnvel þær sérstöku aðstæður sem fyrir hendi kynnu að vera til nýtingar.
Í umfjöllun um hugtakið fullt gjald hefur komið fram að tilvísun stjórnalagaráðs til eignarnámsákvæðis stjórnarskrárinnar sé villandi þar sem eignarnámsbætur eru bætur fyrir missi eignar en ekki gjald vegna nýtingar hennar. Að mati nefndarinnar felst ákveðin mótsögn í skýringum stjórnlagaráðs þar sem annars vegar virðist vísað til bóta vegna eignamissis og hins vegar til markaðverðs. Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að skýra ákvæðið nánar hvað þetta varðar en á þessu stigi leggur nefndin ekki til breytingar á orðalaginu.
Dýravernd (36. gr.).
Í 36. gr. frumvarpsins er að finna nýmæli þar sem segir að með lögum skuli kveða á um vernd dýra gegn illri meðferð og vernd dýrategunda í útrýmingarhættu. Þau sjónarmið hafa komið fram að ákvæði sem þetta kveði ekki á um mannréttindi og eigi því ekki heima í mannréttindakafla stjórnarskrár. Þá hefur verið bent á að endurskoða megi jafnframt hvort ákvæðið eigi að vera í stjórnarskrá. Það er mat meiri hlutans að í stjórnarskrá, þar sem kveðið er á um umgengni manna hvers við annan og við umhverfi sitt og náttúru, sé eðlilegt að kveða einnig á um umgengni við dýr. Ljóst er að umgengni mannsins við dýr tengist siðferði hans sjálfs, sem stjórnarskrá hlýtur að láta sig varða, og ill meðferð á dýrum er í andstöðu við þær meginreglur sem stjórnarskrá Íslands byggist á. Það má því telja siðferðilega æskilegt að tryggja mönnum rétt til að lifa í samfélagi þar sem hægt er að treysta því að ákvæðum laga sé ætlað að koma í veg fyrir illa meðferð dýra og vernd dýrategunda í útrýmingarhættu.
Í síðari hluta ákvæðisins er kveðið á um lagasetningu til verndar dýrategundum í útrýmingarhættu. Í umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar kemur það sjónarmið fram að það að forða dýrategund frá útrýmingu sé annars eðlis en vernd dýra við illri meðferð, og mikilvægur hluti af því að viðhalda fjölbreytileika lífríkisins. Þá er bent á að tæpt sé á þessu í 3. málsl. 33. gr. þar sem segir að viðhald fjölbreytni í landi og lífríki sé hluti af þeirri skyldu borgara og stjórnvalda að virða og vernda náttúru Íslands. Meiri hlutinn telur ákvæðið þó vera mikilvægan grundvöll fyrir dýravernd og stefnumarkandi fyrir almenna löggjöf sem varðar dýravernd en að margra mati hefur skort á að nauðsynleg rækt væri lögð við almenna dýravernd hér á landi. Auk þess vekur meiri hlutinn athygli á því að í stjórnarskrá þar sem kveðið er á um umgengni manna hvers við annan og við umhverfi sitt og náttúru er eðlilegt að kveða einnig á um umgengni við dýr. Meiri hlutinn telur því ekki rétt að fella seinni hluta greinarinnar brott eins og rætt er í umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
III. kafli. Alþingi.
Nefndin óskaði eftir umsögn forsætisnefndar og þingskapanefndar um ákveðin ákvæði kaflans. Skiluðu þær umsögnum um frumvarpið þar sem m.a. eru lagðar til breytingar, sem m.a. eru tæknilegs eðlis og til að tryggja framgang þingstarfa. Hefur nefndin tekið umsagnirnar til umfjöllunar og leggur meiri hlutinn til nokkrar breytingar á ákvæðum til samræmis. Meiri hlutinn áréttar að jafnframt hefur verið óskað eftir því við Feneyjanefndina að hún taki til sérstakrar skoðunar breytingar á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands, auk ákvæða sem lúta að þjóðaratkvæðagreiðslum og frumkvæðisrétti þjóðarinnar. Ljóst er því að endanlegt álit á ákvæðum kaflans liggur ekki fyrir og í ljósi þess að málið er til skoðunar hjá Feneyjanefndinni telur meiri hlutinn ótímabært að leggja til breytingar á sumum ákvæðunum. Meiri hlutinn mun því halda umfjöllun sinni um þennan þátt frumvarpsins áfram og taka tillit til umfjöllunar og ábendinga fulltrúa Feneyjanefndarinnar þegar álit þeirra berst.
Hlutverk Alþingis (37. gr.).
Í 37. gr. er kveðið á um hlutverk Alþingis. Í umsögn forsætisnefndar er bent á að í greinina vanti að draga skýrar fram margþætt hlutverk Alþingis sem sjálfstæðrar fulltrúasamkundu þjóðarinnar. Það er því eðlilegt að þessi meginhlutverk þingsins komi skýrt fram í lagagreininni, en þau má einkum telja löggjafarhlutverkið, fjárstjórnarhlutverkið, eftirlitshlutverkið, umræðuhlutverkið og landsstjórnarhlutverkið. Meiri hlutinn leggur til breytingar á ákvæðinu til samræmis við þessi sjónarmið og bætir við ákvæðið vísan til þess að Alþingi sé þjóðþing Íslendinga en áréttar jafnframt að ekki þarf að tiltaka sérstaklega í ákvæðinu að Alþingi sé vettvangur til að fjalla um málefni er varða þjóðina enda felst það í þjóðþingshugtakinu. Þá leggur meiri hlutinn til að skýrt sé að Alþingi fari með löggjafarvald og fjárstjórnarvald í umboði þjóðarinnar.
Alþingiskosningar (39. gr.).
Í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október 2012 tók yfirgnæfandi meiri hluti kjósenda undir þá kröfu „að í nýrri stjórnarskrá verði persónukjör í kosningum til Alþingis heimilað í meira mæli en nú er“. Í gildandi stjórnarskrá er ekki gerð nein krafa um slíkt persónukjör og í gildandi kosningalögum fá kjósendur gagnslitla heimild til að umraða listum. Meiri hlutinn telur því að leggja þurfti til breytingar á ákvæðinu.
Með þeirri breyttu gerð 39. gr. sem meiri hlutinn leggur til væri í fyrsta sinn í íslenskri stjórnarskrá gerð krafa um persónukjör í kosningalögum. Stjórnmálasamtökum er í þeim efnum gefið svigrúm en um leið ábyrgð. Þeim skal heimilt að bjóða fram óraðaða lista, þar sem kjósendur fá að velja á milli frambjóðenda og ráða þá alfarið hverjir af listanum setjast á þing. Kjósi samtök að bjóða fram raðaðan lista er það samt áskilið að merkingar kjósenda við einstaka frambjóðendur séu virtar og hafi áhrif þegar kemur að því að ráðstafa sætum listans til frambjóðenda hans.
Með þeirri breytingu sem hér er lögð til eru ákvæði 39. gr. einfölduð og svigrúm löggjafans til að kveða nánar á um tilhögun alþingiskosninga í kosningalögum rýmkað. Markmiðum í frumvarpi stjórnlagaráðs um jafnt vægi atkvæða, aukna möguleika til persónukjörs og sveigjanleika í kjördæmaskipan er mætt eftir sem áður.
Ekki eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 39. gr. þar sem m.a. er kveðið á um tölu þingmanna.
Þá er 2. mgr., þar sem kveðið er á um jafnt vægi atkvæða, efnislega óbreytt. Ef landinu er skipt í kjördæmi er ekki unnt að tryggja fullan jöfnuð atkvæða milli kjördæma af reikningslegum ástæðum. Því er lagt til að skeytt verði aftan við ákvæðið lágmarksfyrirvara um að atkvæði skuli vega jafnt eftir því sem frekast er unnt. Feneyjanefndin hefur gefið út reglur um góða starfshætti um málefni kosninga þar sem segir að almennt skuli misvægi atkvæða ekki fara yfir 10% og alls ekki yfir 15% nema við mjög sérstakar aðstæður.
Í 3. mgr. er lagt til að efra mark á fjölda kjördæma falli brott. Vakin skal athygli á því að uppskiptingin getur ekki gengið svo langt að úr verði einmenningskjördæmi. Ákvæði um listakosningar og hlutfallslega úthlutun sæta væru þá ekki uppfyllt.
Í breyttri gerð 4. mgr. er kveðið á um að listar megi ýmist vera óraðaðir eða raðaðir til leiðbeiningar fyrir kjósendur, en að mæla skuli fyrir um útfærslu þessa í lögum. Kosningalög skulu því í öllum tilvikum kveða á um að svo sé. Jafnframt mæli lög fyrir um hvernig atkvæði greitt röðuðum lista deilist á milli frambjóðenda á listanum.
Það ber að athuga að í öllum tilvikum hefur kjósandi eftir sem áður sjálfstæðan rétt til að velja einstaklinga á listanum í persónukjöri og sniðganga með því röðun listans. Þá er það lagt í hendur löggjafans hvort persónukjör sé einungis með krossum eða hvort tölusetning sé heimiluð, og þá hvert innbyrðis vægi („atkvæðastyrkur“) tölusetningarinnar sé. Rétt er að árétta að í þjóðaratkvæðagreiðslu var spurt hvort kjósendur vildu auka persónukjör og 78% þeirra sem afstöðu tóku svöruðu spurningunni játandi. Því hlýtur meiri hlutinn að álykta að löggjafanum sé gefin tilsögn um að merking kjósenda, með krossum eða tölum, verði að hafa meira vægi en í núverandi kosningakerfi og einnig hjá þeim sem velja raðaða lista.
Í 4. mgr. er einnig lagt til að í stað þess að heimila sérstaka landslista verði frambjóðendum gert kleift að vera í boði í fleiri en einu kjördæmi, á listum á vegum sömu stjórnmálasamtaka. Fyrirmynd að slíku fyrirkomulagi er að finna í Hollandi. Breytt fyrirkomulag er einfaldara og býður aukið svigrúm. Það er einnig líkara því sem nú er, þar sem listar eru allir bundnir kjördæmum. Þá er með brottfalli landslistanna hægt að tilgreina fyrir kosningar hve mörg þingsæti komi í hlut hvers kjördæmis.
Þetta fyrirkomulag hentar ýmsum gerðum framboða. Stjórnmálasamtök geta boðið fram sérstaka lista í hverju kjördæmi eins og nú er. Samtök sem vilja kynna sig á landsvísu eingöngu geta boðið fram sama listann í öllum kjördæmum. Blanda af þessu tvennu eru einnig mögulegar. Þar með næst sami ávinningur og að var stefnt með landslistunum, en með einfaldari hætti.
Með nýrri 5. mgr. er, eins og í frumvarpsgreininni óbreyttri, kveðið á um að kjósandi geti ýmist valið lista eða þá einstaklinga, persónur, sem eru í framboði. Þar er löggjafanum einnig heimilað að setja því skorður hvort og þá í hvaða mæli megi velja frambjóðendur þvert á lista.
Réttur kjósanda til að velja frambjóðendur með persónukjöri af lista eða listum er sjálfstæður og takmarkast ekki þótt listi sé að hluta eða öllu leyti raðaður. Ef kjósandi velur lista sem er óraðaður velur hann alla frambjóðendur listans jafnt. Ef hann velur lista sem er að hluta eða öllu leyti raðaður dreifist atkvæði hans á hinn raðaða hluta listans, og eftir atvikum hinn óraðaða hluta einnig, eftir vægi sem er nánar ákveðið í kosningalögum að teknu tilliti til ákvæða 6. mgr.
Með 6. mgr. er löggjafanum gefið að nokkru aukið svigrúm við útfærslu á aðferðum við úthlutun þingsæta. Þó verður hann að gæta nokkurra sjónarmiða. Fyrst verður að tryggja jöfnuð milli stjórnmálasamtaka (flokka) með því að skipta þingsætum í heild hlutfallslega á milli þeirra. Þá kemur að því að útdeila sætum stjórnmálasamtaka milli lista í kjördæmum og loks til einstakra frambjóðenda þeirra. Hér verður löggjafinn að hafa allmikið rými til útfærslu. Ein leiðin er sú að útdeila þingsætum hverra stjórnmálasamtaka til einstakra lista þeirra hlutfallslega en þó að teknu tilliti til þess að heildartala sæta í hverju kjördæmi liggur fyrir vegna ákvæðisins um jafnt vægi atkvæða. Síðan tæki við úthlutun sæta til frambjóðenda á hverjum lista.
Álitamál við úthlutun sæta geta skapast þegar sami frambjóðandi, jafnvel heill listi, er í boði í fleiri en einu kjördæmi. Til hvaða kjördæmis telst slíkur frambjóðandi og hvernig fær hver listi og hvert kjördæmi þau þingsæti sem þeim ber? Til eru ýmsar leiðir til að leysa þetta, t.d.:
– Sætabrot: Frambjóðandi sem nær kjöri með atkvæðum úr fleiri en einu kjördæmi telst einfaldlega skiptast á milli kjördæmanna í hlutfalli við kjósendatölu. Þingmannsbrot reiknast þá góð og gild þegar kemur að því að meta hvort kjördæmi og listar hafi fengið sæti í samræmi við atkvæðastyrk.
– Hollenska leiðin: Í Hollandi er vandinn leystur með því að láta þingmann sem kosinn er með fylgi úr fleiri en einu kjördæmi tilheyra því kjördæmi þar sem hann hafði mest fylgi.
Athygli er vakin á því að ákvæði 8. mgr. frumvarpsgreinarinnar um bundin sæti fellur brott samkvæmt tillögu þessari. Í staðinn koma önnur ákvæði sem tryggja betur að hvert kjördæmi fái sinn réttmæta skerf þingsæta. Þetta er annars vegar gert með því að horfið verði frá landslistum og öll þingsæti gerð að kjördæmissætum. Hins vegar með því að í nýrri 6. mgr. sé skýrt tekið fram að við gerð kosningalaga beri að taka tillit til atkvæðastyrks einstakra lista. Gagnrýni á ákvæði frumvarpsins óbreytts hefur einmitt beinst að því að ef einblínt er á persónufylgi frambjóðenda og heildarfylgi lista látið liggja á milli hluta kynnu þingsæti að skiptast með óeðlilegum hætti milli kjördæma. Til að hnykkja á markmiðinu um réttmætan hlut hvers kjördæmis er í niðurlagi nýrrar 6. mgr. bætt við orðunum „um leið og gætt er jafns vægis atkvæða“.
Í 7. mgr. er lagt til sambærilegt ákvæði og er í 9. mgr. 39. gr. frumvarpsins. Er þar kveðið á um að í kosningalögum skuli mælt fyrir um hvernig stuðla skuli að sem jöfnustu hlutfalli kvenna og karla á Alþingi. Meiri hluti nefndarinnar áréttar að mikilvægt er að sú skylda hvílir á framboðsaðilum að uppfylla þessa jafnræðiskröfu. Í henni er ekki fólgið að breyta eigi úrslitum kosninga að þeim loknum.
Lögð er til breyting á 10. mgr. 39. gr. sem verður samkvæmt tillögu meiri hlutans 8. mgr. Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að ekki megi gera breytingar á kjördæmamörkum, tilhögun á úthlutun þingsæta og reglum um framboð ef minna en sex mánuðir eru til kosninga. Leggur meiri hlutinn til að miðað verði við eitt ár og bendir á að það er í samræmi við reglur Feneyjanefndar Evrópuráðsins um góða starfshætti um málefni kosninga frá árinu 2002. Þá telur meiri hlutinn rétt að í ákvæðinu komi skýrt fram að séu slíkar breytingar gerðar og boðað til kosninga innan eins árs frá staðfestingu þeirra frestist gildistaka þeirra.
Gildi kosninga (43. gr.).
Í 43. gr. er kveðið á um gildi kosninga og tók forsætisnefnd ákvæðið til umfjöllunar. Í umsögn hennar er bent á að ákvæðið feli í sér þá grundvallarbreytingu að Alþingi úrskurðar ekki lengur um gildi kosninga eins og verið hefur. Þess í stað er lagt til að landskjörstjórn úrskurði um gildi kosninga til Alþingis og einnig um gildi kjörs forseta Íslands og þjóðaratkvæðagreiðslna. Tekur meiri hlutinn undir með forsætisnefnd og telur jákvætt að úrskurðarvald um gildi alþingiskosninga verði fært frá þinginu.
Þeim sjónarmiðum hefur verið komið á framfæri við nefndina að óeðlilegt sé þó að fela landskjörstjórn tvíþætt hlutverk sem vart verði talið samræmanlegt, þ.e. stjórnsýslu við undirbúning kosninga og úrskurðarvaldi um þau málefni. Tekur meiri hlutinn undir þessi sjónarmið og telur brýnt að úrskurðaraðila utan þings sé falið úrskurðarvald um þetta málefni. Leggur meiri hlutinn til breytingu sem fylgir þeirri meginhugsun frumvarpsins að horfið skuli frá því fyrirkomulagi sem verið hefur, að Alþingi skeri sjálft úr um gildi alþingiskosninga.
Leggur meiri hlutinn til breytingu sem byggist í fyrsta lagi á því að landskjörstjórn starfi í megindráttum eins og verið hefur, og hafi yfirumsjón með alþingiskosningum og gefi út kjörbréf til kjörinna þingmanna. Þó aukast verkefni hennar að því marki að í lögum verði nánar fjallað um heimildir til þess að kæra einstakar ákvarðanir yfirkjörstjórna til landskjörstjórnar og til að úrskurða um ágreiningsatkvæði, en það hefur verið í höndum kjörbréfanefndar Alþingis, sjá t.d. 1., 4. og 5. gr. þingskapalaga og XXII. kafla laga um kosningar til Alþingis.
Í öðru lagi byggist breytingartillaga meiri hlutans á því að kærum út af gildi kosninga, þ.e. kosningu alþingismanns, skuli skotið til sérstakrar nefndar á vegum Alþingis. Til þess að tryggja fullkomið sjálfstæði hennar og hlutlægni er lagt til að Hæstiréttur tilnefni nefndarmenn en forseti Alþingis skipi nefndina formlega. Nefndin fjalli enn fremur um kærur út af missi kjörgengis þingmanns. Missir kjörgengis getur byggst á mjög matskenndum sjónarmiðum og því er heppilegra að það mat sé í höndum óháðrar nefndar utan þings. Á því er byggt að í lögum verði kveðið nánar á um fjölda nefndarmanna, hæfisskilyrði og um málsmeðferð á kosningakærum, þar á meðal um kærufresti, um birtingu úrskurðar nefndarinnar og eftir atvikum um skyldu landskjörstjórnar til þess að láta úrskurðarnefnd skv. 2. mgr. í té greinargerð og gögn um kosninguna o.fl.
Nefndin er skipuð til fimm ára og fellur skipunartími hennar ekki saman við kjörtímabil. Loks er tekið fram að úrskurðir nefndarinnar séu endanlegir. Er þá einkum horft til þess að áður hafi mál fengið vandaða málsmeðferð hjá yfirkjörstjórnum og landskjörstjórn og að sérstakur úrskurðaraðili geti endurskoðað málsmeðferð og einstakar ákvarðanir þessara aðila. Með slíku fyrirkomulagi ætti rétt framkvæmd kosninga að vera tryggð.
Ekki á að koma að sök þótt kærumeðferð taki nokkurn tíma þar sem þingmaður skal samkvæmt ákvæðum greinarinnar halda umboði sínu frá landskjörstjórn a.m.k. þar til nýr úrskurður fellur um kosningu hans eða kjörgengi. Af því leiðir að samþykktir og störf þingsins verða ekki ógild þótt þingmaður hverfi af þingi eftir kæruúrskurð. Að öðrum kosti væri unnt að lama störf þingsins með kosningakærum.
Ekkert er því til fyrirstöðu að í lögum um forsetakosningar eða um þjóðaratkvæðagreiðslur sé landskjörstjórn, og eftir atvikum nefnd skv. 2. mgr., falin áþekk verkefni við framkvæmd þeirra.
Meginatriðið er að tryggð sé lögleg og rétt framkvæmd kosninga. Meiri hlutinn áréttar að með þessari tillögu er stjórnskipuleg staða landskjörstjórnar fest, svo og helstu verkefni hennar.
Starfstími, samkomustaður og þingsetning Alþingis (44.–46. gr.).
Forsætisnefnd fjallar um 44.–46. gr. samhliða í umsögn sinni enda varða ákvæðin öll skipulag þingsins. Í 44. gr. er kveðið á um starfstíma Alþingis, í 45. gr. samkomustað þess og í 46. gr. þingsetningu. Tekur meiri hlutinn undir þau sjónarmið forsætisnefndar að mikilvægt sé að ákvæðin takmarki ekki möguleika Alþingis til að setja sér með þingskapalögum það skipulag sem það telur henta á hverjum tíma. Forsætisnefnd leggur þó til að ákvæðin verði sameinuð í eina grein með nokkuð breyttum hætti. Telur meiri hlutinn ekki nauðsyn á að leggja til svo viðamikla breytingu á ákvæðunum og skýrara sé að láta ákvæðin halda sér í aðskildum greinum.
Meiri hlutinn leggur þó til þá breytingu á 44. gr. um starfstíma. Breytingarnar byggjast á meginhugsun frumvarpsins, þ.e. að Alþingi komi saman eftir ákvæðum stjórnarskrár um það en ekki að ákvörðun forsætisráðherra. Í fyrri málsgrein er aðeins sú orðalagsbreyting að í stað „hverjar alþingiskosningar“ komi „almennar alþingiskosningar“. Telur meiri hlutinn það nákvæmara með hliðsjón af því að í lögum eru ákvæði um uppkosningar í einstökum kjördæmum – þótt fjarlægur möguleiki sé.
Við fyrri málsgrein er svo bætt því ákvæði að forseti Alþingis beri ábyrgð á undirbúningi þingsetningar, en ekki framkvæmdarvaldshafar, þ.e. forsætisráðherra eins og nú er, eða forseti Íslands líkt og lagt er til í frumvarpinu. Ákvæði þetta er til áréttingar þess að Alþingi er sjálfstætt og handhafar annarra greina ríkisvaldsins hlutast ekki til um málefni þess. Meiri hlutinn áréttar að átt er við þann forseta þings sem síðastur var kjörinn þrátt fyrir að þingsetning sé að nýafstöðnum þingkosningum. Bendir meiri hlutinn á að nauðsynlegt er að ákvæði af þessu tagi sé í stjórnarskrá og skýrt sé hver ákveði nákvæmlega þingsetningardaginn, sérstaklega ef þörf þykir á að flýta þingsetningu, og eins með hliðsjón af því að kosningar fara nú fram á laugardegi og tveggja vikna fresturinn rennur því út á laugardegi en það þykir ekki heppilegur þingsetningardagur.
Meiri hlutinn leggur auk þess til að síðari málsgrein 44. gr. verði gerð skýrari um að starf Alþingis frá kjördegi til kjördags, þ.e. allt kjörtímabilið, er samfellt. Þingið er því sett aðeins einu sinni, þ.e. að loknum almennum þingkosningum, sbr. 46. gr. Hefur þeim sjónarmiðum verið komið á framfæri að það séu leifar frá gamalli tíð, að hvert löggjafarþing sé sett sérstaklega og því slitið, og að slíkt eigi ekki við lengur. Þá var bent á að hið sama ætti við um orðin „samkomudagur“ og „reglulegt Alþingi“ sem bæði eru notuð í frumvarpinu.
Meiri hlutinn bendir þó á að eigi að síður getur verið heppilegt að starfslotur þingsins séu aðgreindar, og þar t.d. miðað við almanaksárið eða hluta þess, m.a. vegna tilvísana til skjala, umræðna og samþykkta þingsins en telur rétt að það sé gert með þingsköpum. Leggur meiri hlutinn til breytingu þessu til samræmis.
Í 46. gr. er kveðið á um setningu Alþingis og er þar gert ráð fyrir því að forseti Íslands stefni saman og setji Alþingi ár hvert. Meiri hlutinn vísar til þess að í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á 44. gr. er það forseti Alþingis sem stefnir þinginu saman og undirbýr setningu þess. Er því lögð til sú breyting að forseti Íslands fái einungis það hlutverk að setja þingið en ekki stefna því saman. Þá eru lagðar til breytingar á ákvæðinu í samræmi við þær breytingar sem lagðar eru til á 44. gr. um að formleg þingsetning sé einungis í upphafi kjörtímabils. Meiri hlutinn telur þó brýnt að halda inni ákvæði um að stefna skuli saman Alþingi að kröfu fjórðungs þingmanna.
Þeim sjónarmiðum var hreyft fyrir nefndinni að eðlilegra væri að þingforseti setti þing í stað forseta Íslands en jafnframt hefur verið bent á að með hliðsjón af víðtæku hlutverki Alþingis sem þjóðþings, samkomu þjóðkjörinna fulltrúa, en ekki aðeins löggjafarvalds, og með þá hefð í huga sem skapast hefur væri eðlilegt að forseti Íslands væri viðstaddur setningu nýkjörins þings, ávarpaði það og setti formlega. Meiri hlutinn bendir á að óskað var eftir því að Feneyjanefndin tæki til sérstakrar skoðunar breytingar á stjórnskipan, verkefnum valdhafa og hvernig hlutverk þeirra virka saman og telur meiri hlutinn því eðlilegt að fjalla frekar um þennan þátt ákvæðisins með hliðsjón af áliti hennar.
Eiðstafur alþingismanna (47. gr.).
Í 47. gr. er kveðið á um að sérhver nýr alþingismaður undirriti eiðstaf að stjórnarskránni þegar kosning hans hefur verið tekin gild. Forsætisnefnd bendir á að sú breyting er gerð frá 47. gr. gildandi stjórnarskrár að í stað orðsins „drengskaparheit“ kemur „eiðstafur“ og telur ekki erindi til þeirrar breytingar. Meiri hlutinn bendir á að stjórnlagaráð vísar í skýringum sínum til athugasemda um að orðið drengskapur væri karllægt. Þá áréttar meiri hlutinn að ekki sé nauðsynlegt að gera breytingu frá tillögu stjórnlagaráðs á þessari hugtakanotkun og því telji hann rétt að láta ákvæðið standa óbreytt hvað þetta varðar. Meiri hlutinn leggur þó til þá breytingu á ákvæðinu að síðari hluti þess falli brott með vísan til breytinga sem lagðar eru til á 43. gr.
Friðhelgi alþingismanna (49. gr.).
Í 49. gr. frumvarpsins er kveðið á um friðhelgi alþingismanna. Í 3. mgr. hennar er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að alþingismanni og ráðherra sé heimilt að afsala sér friðhelgi þeirri sem þeim er veitt skv. 1. og 2. mgr. Tekur meiri hlutinn undir með forsætisnefnd að ákvæðið bjóði heim þeirri hættu að þingmaður verði beittur þrýstingi til að afsala sér friðhelgi. Markmið 49. gr. er að tryggja friðhelgi þingmanna og verður ekki annað séð en að ákvæði 3. mgr. gangi því gegn þessu markmiði og geti orðið til þess að takmarka málfrelsi þingmanna. Leggur meiri hlutinn því til að það verði fellt brott.
Hagsmunaskráning og vanhæfi (50. gr.).
Í 50. gr. frumvarpsins er ákvæði um reglur um hæfi alþingismanna til þess að taka þátt í meðferð þingmáls sem varðar sérstaka eða verulega hagsmuni hans eða honum nákominna. Nefndin fjallaði um þessa grein með hliðsjón af eðli þingstarfa og hlutverki alþingismanna sem kjörinna fulltrúa en samkvæmt stjórnarskránni eru þeir einungis bundnir af sannfæringu sinni. Engar hæfisreglur gilda um þingmenn varðandi meðferð mála utan einnar sem varðar einungis þátttöku í atkvæðagreiðslu sem þeim er ekki heimil ef hún varðar fjárveitingu til þeirra sjálfra sbr. 3. mgr. 78. gr. laga um þingsköp Alþingis.
Fyrir nefndinni kom fram að þegar litið er til handhafa þriggja þátta ríkisvaldsins eru ólíkar hæfiskröfur gerðar til þeirra, þ.e. eftir því hvort litið er til starfa óvilhallra dómara sem bundnir eru af lögum við úrlausn mála og skipaðir til langs tíma og pólitískum störfum þingmanna sem sækja umboð sitt til kjósenda á fjögurra ára fresti. Ástæður þess að gerðar eru mjög vægar hæfiskröfur til þingmanna er sú að ekki er ætlast til þess að þeir séu hlutlausir í störfum sínum. Þvert á móti er það hlutverk Alþingis, á grundvelli lífsviðhorfa meiri hluta þingmanna í hverju máli, að velja hvaða hagsmuni á að leggja áherslu á og veita framgang í löggjöf, eftir atvikum á kostnað annarra hagsmuna.
Í skýringum í greinargerð með 50. gr. er vísað til sjónarmiða úr stjórnsýslunni en fyrir nefndinni kom fram að erfitt er að finna hagsmuni í stjórnsýslunni sem svipar til eðlis þingstarfa.
Meiri hlutinn telur brýnt, í ljósi atburða síðustu ára og aukinnar kröfu um að valdi fylgi ábyrgð pólitískra og lýðræðislega kjörinna fulltrúa, að settar verði reglur um sérstakt hæfi þingmanna og skyldur þeirra til að veita upplýsingar um fjárhagsleg tengsl sín og hagsmuni.
Þingforseti (52. gr.).
Í 52. gr. er að finna ákvæði um forseta Alþingis. Þar er gert ráð fyrir því að Alþingi kjósi sér forseta með 2/ 3hluta atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils og að hann stýri störfum Alþingis. Forsætisnefnd benti í umsögn sinni á að hugsanlega geti komið upp sú staða að enginn alþingismaður hljóti aukinn meiri hluta atkvæða og ekki liggi fyrir hvað gerist við þær aðstæður. Leggur meiri hlutinn því til að í ákvæðinu verði kveðið á um að setja skuli í þingsköpum nánari ákvæði um kjör forseta þings. Áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að í slíkum reglum verði reynt að styðja við þá meginreglu að aukinn meiri hluta þurfi til að kjósa forseta.
Í 2. mgr. er kveðið á um að með forseta starfi varaforsetar sem eru staðgenglar hans og mynda ásamt honum forsætisnefnd. Ekki er að finna nánari ákvæði um forsætisnefnd að öðru leyti eða hlutverk hennar. Leggur meiri hlutinn til að vísan til forsætisnefndar falli brott og bendir á að óheppilegt geti verið að tilgreina í stjórnarskrá sérstaklega heiti eða skipan einstakra starfsnefnda innan þingsins. Heftir það möguleika þingsins til að breyta skipan og heiti forsætisnefndar.
Forsætisnefnd gerði einnig athugasemd við að forseti skuli skv. 3. mgr. láta af almennum þingstörfum og ekki hafa atkvæðisrétt. Stjórnlagaráð skýrir ákvæðið m.a. með vísan til þess að því sé ætlað að styrkja embætti þingforseta og auka möguleika hans á að ná sáttum milli meiri hluta og minni hluta þings. Þá geri ákvæðið það að verkum að auðveldara verði að ná auknum meiri hluta við kjör forseta. Bent hefur verið á að þessi rökstuðningur sé ekki skýr. Efasemdir vakni um stöðu forseta Alþingis samkvæmt ákvæðinu og nefnt að ákvæðið geti orðið til þess að auka fjarlægð forseta við þingheim í stað þess að tryggja samstöðu og auka möguleika hans á að ná fram sátt milli meiri og minni hluta þings. Auk þess hefur verið vísað til þess að ekki verði séð að sömu rök eigi við um ákvæði þar sem kveðið er á um að ráðherra segi af sér þingmennsku enda undirstriki það aðgreiningu löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Meiri hlutinn áréttar að embætti forseta Alþingis virðist hafa verið skilið eftir í nokkru tómarúmi sem varla getur verið til að styrkja það. Telur meiri hlutinn því rétt að breyta ákvæðinu í samræmi við ábendingu forsætisnefndar þess efnis að 3. mgr. þess falli brott.
Opnir fundir (55. gr.).
Í 55. gr. ákvæðisins er kveðið á um að fundi Alþingis skuli halda í heyrandi hljóði en jafnframt að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi. Í tillögu stjórnlaganefndar var lagt til að ákvæði 32. gr. stjórnarskrárinnar um að Alþingi starfi í einni málstofu yrði óbreytt en stjórnlagaráð fellir það brott. Engan slíkan áskilnað er því að finna í fyrirliggjandi frumvarpi og vísar stjórnlagaráð til þess að ákvæðið væri óþarft enda gefi ekkert í frumvarpinu annað í skyn en að Alþingi muni áfram starfa í einni málstofu. Þrátt fyrir þetta telur meiri hlutinn rétt að árétta að Alþingi starfi í einni málstofu.
Sérfræðingahópurinn benti í skilabréfi sínu á að skoða þyrfti hvort heimilt ætti að vera að loka þingfundum við sérstakar aðstæður, svo sem alvarlega milliríkjadeilu. Skv. 57. gr. gildandi stjórnarskrár getur Alþingi lokað þingfundi í samræmi við atkvæðagreiðslu en í ákvæðinu eru ekki tilgreind nein sérstök skilyrði. Stjórnlagaráð felldi heimildina brott með vísan til þess að þingfundum Alþingis hafi ekki verið lokað í áratugi og ekki fyrirséð sú knýjandi þörf sem réttlætt geti inngrip í opna og lýðræðislega stjórnarhætti. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að það væri einmitt eðli þeirra atburða sem réttlætt gætu lokun þingfunda að þeir væru ófyrirsjáanlegir. Meiri hlutinn telur vafasamt að girða með öllu fyrir þennan möguleika þar sem ekki er hægt að sjá fyrir allar mögulegar aðstæður sem skapast geta. Einkum á meiri hlutinn þar við um aðstæður sem mögulega gætu komið upp á alþjóðavettvangi sem ógnuðu öryggi ríkisins og brýnum þjóðarhagsmunum. Þá telur meiri hlutinn rétt að benda á að fundir Alþingis eru ekki eingöngu opnir gagnvart íslenskum almenningi og fjölmiðlum heldur öllum heiminum. Meiri hluti utanríkismálanefndar bendir á að ekki sé hægt að útiloka að t.d. geti erfitt og knýjandi utanríkismál eða milliríkjamál verið þannig vaxið að eðlilegt sé að loka fundum Alþingis fyrir erlendum aðilum sem annars gætu fylgst með opnum fundum. Meiri hlutinn telur því að heimild til lokunar þingfunda eigi að vera til staðar en að hún verði skilyrt við þau atvik þegar öryggi ríkisins eða brýnir þjóðarhagsmunir krefjast þess. Leggur hann til breytingu til samræmis við þetta en vísar að öðru leyti til umsagna meiri hluta utanríkismálanefndar og þingskapanefndar. Þá telur meiri hlutinn rétt að skilyrði verði sett um að aukinn meiri hluta atkvæða þingmanna þurfi til að unnt sé að nýta heimildina. Meiri hlutinn áréttar að taki meiri hluti þings ákvörðun um að loka skuli þingfundi líkt og mælt er fyrir um í ákvæðinu felst í því að þagnarskylda skuli vera um þá vitneskju sem þingmenn fá á fundinum. Bendir hann á að í 52. gr. þingskapa er að finna ákvæði um hina almennu þagnarskyldu sem hvílir á þingmönnum í því sambandi.
Í 2. mgr. er kveðið á um að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi. Forsætisnefnd bendir á í umsögn sinni að í þingsköpum sé nú kveðið á um þrenns konar fundi, þ.e. lokaða vinnufundi, opna gestafundi sem fjölmiðlar geta verið viðstaddir og opna fundi sem opnir eru almenningi. Þannig eigi hugtakið opnir fundir samkvæmt gildandi þingskapalögum ekki einungis við um fundi sem opnir eru almenningi. Meiri hlutinn bendir á að skammt er síðan þingnefndir hófu að halda opna fundi og heimild til þess kom fyrst í lög um þingsköp Alþingis árið 2007. Tryggja þarf að þessi regla verði ekki afnumin. Leggur meiri hlutinn því til orðalagsbreytingu til að tryggja löggjafanum ákveðið svigrúm til að kveða á um fyrirkomulag opinna funda. Leggur meiri hlutinn til að í ákvæðinu verði kveðið á um að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum. Þá er lagt til að ákvæðið verði fært í 54. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um þingnefndir.
Fyrirsögn ákvæðisins er „Opnir fundir“ og hefur nefndinni verið bent á að það lýsi ekki allskostar inntaki hennar. Bendir meiri hlutinn á að þar sem lagt er til að ákvæðið fjalli ekki um fundi nefnda sé eðlilegt að breyta fyrirsögninni í „Fundir Alþingis“ sem lýsi innihaldi og efni þess með skýrara hætti. Leggur meiri hlutinn til breytingu þess efnis.
Flutningur þingmála og meðferð þingmála (56.–58. gr.).
Í 56. gr. er kveðið á um flutning þingmála, í 57. gr. um meðferð lagafrumvarpa og í 58. gr. um meðferð þingsályktunartillagna og annarra þingmála. Í 57. gr. er kveðið á um að frumvörp sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslu falli niður við lok kjörtímabils og í 58. gr. er kveðið á um að tillögur til þingsályktunar sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslur falli niður við lok löggjafarþings.
Í stjórnarskránni er ekki að finna sambærilegt ákvæði um gildistíma þingmála. Oft hefur komið til tals að breyta þessu til að frumvörp geti lifað út kjörtímabilið og ekki þurfi að leggja þau fram aftur á hverju þingi hljóti þau ekki afgreiðslu. Um er að ræða mikilvægt atriði fyrir gæði lagasetningar þar sem vinna við frumvörp getur tekið langan tíma. Ekki hefur verið unnt að breyta ákvæðum um líftíma þingmála í þingsköpum því litið hefur verið á það sem stjórnskipunarvenju að þingmál falli niður við lok hvers löggjafarþings. Meiri hlutinn telur skynsamlegt að þingmál geti lifað út kjörtímabil. Hann bendir jafnframt á að sömu rök eiga hugsanlega ekki alls kostar við um stjórnarþingmál og þingmannamál. Telur meiri hlutinn því ekki rétt að kveða með svo afgerandi hætti á um að lagafrumvörp falli ekki niður fyrr en við lok kjörtímabils né að tillögur til þingsályktunar falli niður við lok löggjafarþings. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæði um gildistíma þingmála í 57. og 58. gr. falli brott en í stað þeirra bætist við ný málsgrein í 56. gr. þess efnis að með lögum skuli ákveða hvenær þingmál falla niður.
Ábendingar hafa komið fram um skoða þurfi samspil þess að ráðherra geti eingöngu lagt fram frumvarps með samþykki ríkisstjórnar og ákvæða um ábyrgð ráðherra. Nefndinni hefur þó jafnframt verið bent á að það að ráðherra geti ekki lagt fram stjórnarfrumvarp án samþykkis ríkisstjórnar sé í samræmi við stjórnskipunarvenju. Vísar meiri hlutinn að öðru leyti til úrlausnarefna í V. kafla um ráðherra og ríkisstjórn.
Í 2. mgr. 57. gr. er kveðið á um að mat á áhrifum lagasetningar skuli fylgja frumvörpum í samræmi við nánari ákvæði í lögunum. Ákvæðið gerir ekki greinarmun á frumvörpum þingmanna og stjórnarfrumvörpum og er því víðtækara en 37. gr. laga um þingsköp Alþingis þar sem eingöngu er áskilið að kostnaðarmat skuli fylgja stjórnarfrumvörpum. Í 30. gr. þingskapa er þó einnig kveðið á um að nefnd skuli láta fylgja með áliti sínu mat á kostnaði sem hún telur að ný lög eða ályktun hafi í för með sér. Bent hefur verið á að ákvæðið hefur verið erfitt í framkvæmd enda hafi Alþingi ekki aðgang að þeirri sérfræðiþekkingu og mannafla sem þarf til að láta framkvæma eða fara yfir kostnaðarmat. Ekki er því skýrt hver eða hvernig eigi að meta áhrif þingmannafrumvarpa. Samkvæmt orðanna hljóðan virðist ákvæðið jafnframt ná til frumvarpa sem lögð eru fram í samræmi við frumkvæðisrétt þjóðarinnar, skv. 65. gr. Ekki liggur fyrir hver eigi að meta áhrif þeirra og hvort fortakslaus skylda sé að slíkt mat fylgi frumvarpinu. Meiri hlutinn telur ekki rétt að binda þessa reglu í stjórnarskrá enda getur hún torvelt öðrum en ríkisstjórn að leggja fram þingmál. Í ljósi framangreinds leggur meiri hlutinn til að 2. mgr. 57. gr. verði felld brott en bendir á að eðlilegt sé að reglur um mat á áhrifum lagafrumvarpa verði sett í þingsköp Alþingis.
Þjóðaratkvæðagreiðslur og frumkvæði kjósenda. (65.–67. gr.).
Í frumvarpinu er lagt til að þjóðaratkvæðagreiðslur fái aukið vægi og að kjósendur geti með beinum hætti kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Á grundvelli frumvarpsins getur komið til þjóðaratkvæðagreiðslna vegna synjunar forseta á staðfestingu laga skv. 60. gr., vegna þess að tíu af hundraði kjósenda krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsamþykkt lög frá Alþingi, vegna frumvarps til laga sem lagt er fyrir Alþingi af tíu af hundraði kjósenda, vegna kröfu Alþingis um að forseti verði leystur frá störfum fyrir lok kjörtímabils, vegna laga sem fela í sér framsal ríkisvalds og að lokum vegna stjórnarskrárbreytinga.
Í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá sem efnt var til 20. október 2012 kom fram afgerandi vilji kjósenda til að auka vægi þjóðaratkvæðagreiðslna. Spurt var m.a. hvort að í nýrri stjórnarskrá ætti að vera ákvæði um að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna geti krafist þess að mál fari í þjóðaratkvæðagreiðslu. Af þeim sem tóku afstöðu til spurningarinnar vildu 73,3% að slíkt ákvæði yrði í nýrri stjórnarskrá. Ljóst er því að ríkur vilji stendur til að auka notkun þjóðaratkvæðagreiðslna.
Illmögulegt er að meta hver áhrif verða af því að veita auknar heimildir til þjóðaratkvæðagreiðslna. Í Danmörku, þar sem þriðjungur þingmanna getur krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um lög sem samþykkt hafa verið, hefur ákvæðið einungis einu sinni verið notað en talið er að ákvæðið hafi leitt til þess að meiri áhersla er lögð á að ná breiðari samstöðu í þinginu. Vissulega er danska ákvæðið ólíkt þeim ákvæðum sem lögð eru til í frumvarpinu, en engu að síður má álykta að það hafi sams konar áhrif. Á hinn bóginn má einnig álykta að kjósendur, sem verða sífellt upplýstari, vilji í auknum mæli hafa afskipti af starfi löggjafans og gæti því dregið úr fulltrúalýðræðinu. Í því sambandi vegur auðvitað þungt hversu auðvelt er að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu.
Taka þarf afstöðu til þess hversu stórt hlutfall kjósenda eigi að getað kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslur og lagt þingmál fram á Alþingi. Með nokkurri vissu má segja að ef hlutfallið er lágt verði þjóðaratkvæðagreiðslur algengari og jafnvel svo að kjósendur verði áhugalausari um þær þannig að sífellt færri mæti til að greiða atkvæði. Að sama skapi er líklegt að hátt hlutfall kunni að leiða til þess að ákvæðið verði aðeins dauður bókstafur sem sjaldan eða aldrei takist að beita. Svo ákvæðið virki sem skyldi þarf að finna réttan meðalveg þarna á milli. Meiri hlutinn vill engu síður benda á að sterkar líkur séu fyrir því að í framtíðinni verði erfiðara að hækka það hlutfall kjósenda sem getur kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslur en lækka það.
Kostir aukinnar notkunar þjóðaratkvæðagreiðslna eru margir. Ljóst er að vandfundið er það fyrirkomulag sem veitir kjósendum meira vald yfir mikilvægum ákvörðunum en notkun þjóðaratkvæðagreiðslna. Grundvallaratriði í lýðræðisríkjum er að ákvarðanir séu teknar í samræmi við vilja meiri hluta kjósenda og ef ákvarðanir eru teknar beint af meiri hluta kjósenda er almennt tryggt að þær njóti stuðnings þeirra sem greiða þeim atkvæði sitt. Þá er aukin þátttaka almennings í ákvarðanatöku almennt eftirsóknarverð þar sem hún brýnir kjósendur í að kynna sér mál til hlítar og taka upplýstar ákvarðanir. Þá hefur það einnig sýnt sig að sum mál eru þannig vaxin að þau eru fulltrúalýðræðinu ofvaxin þar sem hagsmunir stjórnmálamanna geta verið andstæðir hagsmunum kjósenda og slík mál henta því vel í þjóðaratkvæðagreiðslur. Íbúalýðræði hefur aukist hér á landi síðustu ár á sveitarstjórnarstiginu og gefið góða raun sem og í mörgum borgum Norður-Ameríku þar sem það hefur haft í för með sér aukinn áhuga íbúa á stjórnmálum og sínu nærumhverfi. Sé rétt haldið á málum hérlendis má ekki vænta annars en að svipuð þróun verði einnig hér á landi.
Aukin notkun þjóðaratkvæðagreiðslna hefur hins vegar einnig verið gagnrýnd nokkuð. Það helsta sem bent hefur verið á er að kjósendum kunni að skorta þekkingu eða færni í flóknum málum, kjósendur kunni að byggja afstöðu sína á öðru en þekkingu á því máli sem kosið er um hverju sinni, ákveðnir málaflokkar henta illa til þjóðaratkvæðagreiðslna, t.d. mannréttindi og fjármál ríkisins, aukin notkun þjóðaratkvæðagreiðslna kunni að grafa undan fulltrúalýðræðinu og veikja pólitíska ábyrgð stjórnmálamanna sem einnig kunna að misnota þjóðaratkvæðagreiðslur með því að varpa ábyrgð á einstökum mikilvægum málum til kjósenda, hætta sé á að meiri hlutinn hverju sinni kunni að ganga á rétt minni hlutans og að þar sem þjóðaratkvæðagreiðslur eru tíðar er þátttaka almennt fremur dræm sem leiðir til þess að í einstaka málum kann það að vera lítill hluti kjósenda sem ræður úrslitum.
Óskað hefur verið eftir því við Feneyjanefndina að hún veiti álit sitt á þeim atriðum sem snúa að þjóðaratkvæðagreiðslum og málum að frumkvæði kjósenda og útfærslu þeirra í frumvarpinu. Meiri hlutinn telur rétt að framangreind álitamál verði skoðuð betur þegar álit Feneyjanefndarinnar liggur fyrir.
Greiðsluheimildir (69. gr.).
Í 69. gr. frumvarpsins er kveðið á um að enga greiðslu megi inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum. Þá er í 2. mgr. kveðið á um að ráðherra geti þó innt af hendi greiðslu án slíkrar heimildar til að mæta ófyrirséðum atvikum eða ef almannahagsmunir krefjast þess. Ráðherra þarf þá að hafa fengið samþykki fjárlaganefndar og jafnframt er kveðið á um að leita skuli heimildar fyrir slíkum greiðslum í fjáraukalögum.
Í umsögn 1. minni hluta fjárlaganefndar er bent á nokkur atriði til nánari skoðunar, m.a. er bent á að í 1. mgr. er einungis gert ráð fyrir að heimild til greiðslu sé til staðar í fjárlögum en ekki í fjáraukalögum þrátt fyrir að þeirra sé getið í 2. mgr. Leggur meiri hlutinn því til þá breytingu að orðið „fjáraukalög“ bætist við 1. mgr. frumvarpsins. Í umsögninni er einnig bent á að eðlilegt sé að eingöngu sá ráðherra sem fer með fjármál ríkisins geti innt greiðslur af hendi í samræmi við 2. mgr. að fengnu samþykki Alþingis. Tekur meiri hlutinn undir þau sjónarmið og leggur til breytingu til samræmis.
Skattamál (71. gr.).
Í 71. gr. frumvarpsins er fjallað um skattamál. Kemur þar fram að skattamálum skuli skipað með lögum og að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Þá segir í 2. mgr. að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann og í 3. mgr. kemur fram að enginn skattur verði lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.
Ákvæðið er að mestu leyti samsvarandi ákvæðum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar en þó hefur 2. málsl. 40. gr. stjórnarskrárinnar verið fundinn staður í 72. gr. frumvarpsins um eignir og skuldbindingar ríkisins. Í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar kemur fram að við umfjöllun málsins í nefndinni hafi verið gerðar athugasemdir við að ákvæði um skipan skattamála skuli ekki vera í II. kafla frumvarpsins um mannréttindi. Hefur ákvæðið náin tengsl við 13. gr. frumvarpsins um eignarrétt og 6. gr. um jafnræði og jafnframt er skattlagning almennt talin sjálfsögð og viðurkennd takmörkun á eignarrétti manna. Meiri hlutinn bendir á að þó svo ákvæði 71. gr. um skattamál eigi nána efnislega samstöðu með mannréttindaákvæðum breytir staðsetning þess í raun engu varðandi heimild til takmörkunar á eignarréttindum manna með skattlagningu. Líkt og aðrar takmarkanir á mannréttindum lýtur hún þó ákveðnum efnislegum kröfum sem nánar eru tilgreind í ákvæðinu.
Eignir og skuldbindingar ríkisins (72. gr.).
Í umfjöllun hér að framan um 34. gr. er vísað til þess að meiri hlutinn leggi til breytingar á 72. gr. frumvarpsins í samræmi við ábendingar sem fram koma í skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000 þess efnis að samhliða því að ákvæði um náttúruauðlindir verði bætt við stjórnarskrá þurfi að gera breytingu á 40. gr. hennar. Í vinnu auðlindanefndar, sbr. skýrslu hennar frá árinu 2000, er byggt á lagaákvæði um þjóðareign á Þingvöllum við skilgreiningu á hugtakinu þjóðareign og hefur iðulega verið til hennar vitnað við gerð tillagna um að auðlindaákvæði líkt því sem hér um ræðir verði sett í stjórnarskrá. Í tillögu auðlindanefndar um stjórnarskrárákvæði um auðlindir í þjóðareign er lögð áhersla á að jafnhliða þurfi að endurskoða 40. gr. stjórnarskrárinnar „þar sem kveðið er á um að ekki mætti selja eða láta af hendi neina af fasteignum landsins, þ.e. ríkisins, né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild“. Undir þetta tekur meiri hlutinn og leggur í samræmi við það til breytingu á 72. gr. frumvarpsins.
Ríkisendurskoðun (74. gr.).
Í 74. gr. er að finna ákvæði um Ríkisendurskoðun. Forsætisnefnd og fjárlaganefnd fjölluðu báðar um ákvæðið og fylgja umsagnir þeirra áliti þessu. Meiri hlutinn telur þó vert að fjalla nokkuð ítarlega um ákvæðið enda leggur hann til breytingar sem ekki eru að fullu í samræmi við umsagnirnar. Í ákvæðinu er kveðið á um skipun ríkisendurskoðanda, sjálfstæði hans, skipunartíma og hlutverk. Er um að ræða nýmæli en í 43. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja skuli fara fram á vegum Alþingis og í umboði þess eftir nánari fyrirmælum í lögum. Þau sjónarmið hafa komið fram að ákvæðið sé óhóflega ítarlegt og gefi löggjafanum lítið svigrúm til að breyta skipulagi ríkisendurskoðunar. Þá hefur verið bent á að 43. gr. stjórnarskrárinnar leyfi þetta svigrúm og mikilvægt sé að tryggja það. Að sama skapi hefur verið bent á að nauðsynlegt sé að tryggja að hinn almenni löggjafi hafi ekki of mikið svigrúm til að breyta gildandi fyrirkomulagi og t.d. leggja Ríkisendurskoðun niður. Meiri hlutinn áréttar að stjórnlagaráð lagði ákvæðið til í þeim tilgangi að veita embætti ríkisendurskoðanda stjórnskipulega vernd og tryggja sjálfstæði hans frá þinginu. Telur meiri hlutinn þó eðlilegt að það sé stofnunin sjálf sem fái þá vernd og sjálfstæði og leggur til breytingu á orðalagi í þá veru að kveðið sé á um sjálfstæði hennar en ekki forstöðumanns stofnunarinnar. Leggur meiri hlutinn til breytingu í þessa veru og jafnframt að Alþingi skipi forstöðumann stofnunarinnar til fimm ára en að heiti ríkisendurskoðanda sé ekki bundið í lög.
Bent var á að ekki lægi skýrt fyrir hvernig færi í þeim málum sem ríkisendurskoðandi teldist vanhæfur til að fjalla um. Meiri hlutinn bendir á að unnt er að útkljá slík álitamál með almennum lögum.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að endurskoðaðan ríkisreikning næstliðins árs ásamt athugasemdum ríkisendurskoðanda skuli leggja fyrir Alþingi til samþykktar samhliða frumvarpi til fjárlaga. Bent hefur verið á að hér er um óraunhæft tímamark að ræða og telur meiri hlutinn rétt að leggja til þá breytingu að reikninginn skuli leggja fram eigi síðar en við 2. umræðu fjárlaga.
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að mjög ítarlega væri kveðið á um hlutverk og störf ríkisendurskoðanda í ákvæðinu og bendir forsætisnefnd í umsögn sinni á að hætt sé við að hlutverk stofnunarinnar til framtíðar litið verði full niður njörvað ef ákvæðin verða jafn ítarleg og er í frumvarpinu. Leggur meiri hlutinn ekki til breytingu á þessu og vísar til þess að unnt verði með lögum að fela stofnuninni fleiri verkefni.
Umboðsmaður Alþingis (75. gr.).
Í 75. gr. er kveðið á um umboðsmann Alþingis. Komið hafa fram athugasemdir við að ráðherra eða annað stjórnvald skuli tilkynna forseta Alþingis ákveði hann að hlíta ekki sérstökum tilmælum umboðsmanns. M.a. var bent á að sérstaða mála sem tekin væru fyrir hjá umboðsmanni Alþingis fælist í því að þau varða hagsmuni einstaklinga og því er til staðar sú hætta að tilkynning sem þessi fylgi umfjöllun um persónuleg málefni einstaklinga. Ekki yrði séð að rík rök mæltu með því að Alþingi fengi með þessum hætti slíkar upplýsingar enda ekki kveðið sérstaklega á um að forseti Alþingis gæti aðhafst sérstaklega í slíkum málum. Leggur meiri hlutinn því til að þetta ákvæði 3. mgr. 75. gr. verði fellt brott.
IV. kafli. Forseti Íslands.
Í IV. kafla frumvarpsins eru ákvæði um forseta Íslands, þ.e. ákvæði er varða forsetakjör og kosningu, starfskjör, staðgengil forseta, hvað gerist ef forseti fellur frá, embættislausn og ábyrgð svo og heimildir hans til náðunar og sakaruppgjafar. Víðar í frumvarpinu er svo kveðið á um hlutverk og verkefni forseta. Forseta er m.a. falið að setja Alþingi skv. 46. gr. og rjúfa að ályktun þess skv. 73. gr., staðfesta lög sem og að synja lögum staðfestingar með málskoti til samþykktar eða synjunar þjóðarinnar í þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 60. gr. Þá er forseta falið hlutverk við skipun embættismanna skv. 96. gr. og virkt hlutverk við stjórnarmyndun skv. 90. gr.
Nefndinni hafa verið kynnt ýmis álitaefni um hlutverk, stöðu og ábyrgð forseta Íslands samkvæmt frumvarpinu. M.a. um að ýmist sé lagt til að styrkja embætti og völd forseta eða veikja þau og að staða forsetans samkvæmt frumvarpinu sé því óskýr og nauðsynlegt sé að skýringar á hlutverkinu séu gleggri.
Sérfræðingahópurinn vekur í skilabréfi sínu athygli á nokkrum atriðum sem hann telur að þurfi að skoða varðandi ákvæði frumvarpsins um forseta. Í fyrsta lagi bendir hann á að skoða þurfi sérstaklega 2. gr. frumvarpsins með hliðsjón af 60. gr. þess. Í 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um að forseti Íslands fari ásamt ráðherrum, ríkisstjórn og öðrum stjórnvöldum með framkvæmdarvaldið. Bent hefur verið á að þrátt fyrir að forseti fari ekki með löggjafarvald kveði 60. gr. frumvarpsins á um að lög öðlist ekki gildi fyrr en forseti hefur undirritað þau. Stjórnlagaráð leit svo á að hér væri um framkvæmdarvaldsathöfn að ræða. Með því að kveða á um að forseti staðfesti lög sé verið að tryggja að forseti geti virkjað málskotsrétt sinn í samræmi við 26. gr. stjórnarskrárinnar og 60. gr. frumvarpsins. Þannig geti hann neitað undirskrift laga og vísað þeim til þjóðarinnar til samþykktar eða synjunar.
Í öðru lagi bendir hann á að í tillögum stjórnlagaráðs sé gert ráð fyrir að forseti Íslands sé þjóðkjörinn en því jafnframt slegið föstu að forsetinn hafi afar takmörkuð verkefni á hendi, eins og verið hafi í framkvæmd samkvæmt núverandi stjórnskipan. Þversögn geti falist í því að forsetinn fari með takmörkuð völd en sé samt sem áður þjóðkjörinn og því með sterkt lýðræðislegt umboð.
Í þriðja lagi telur hópurinn að skoða þurfi ákveðin atriði varðandi hlutverk forseta, svo sem hvort rétt sé að fela honum verkefni sem gefi honum frekari kost á að hafa áhrif á löggjöf án þess að þau hafi jafn afdrifaríkar afleiðingar eins og málskot til kjósenda. Til að mynda mætti skoða að veita honum heimild til að vísa frumvarpi samþykktu af Alþingi til Lögréttu, þegar vafi væri uppi um samræmi við stjórnarskrá og þjóðréttarskuldbindingar. Þá taldi sérfræðingahópurinn að taka þyrfti til frekari skoðunar hlutverk forseta við skipun embættismanna skv. 96. gr.
Í fjórða lagi benti hópurinn á að ákvæði frumvarpsins um lagalega ábyrgð forseta sé óvenjulegt í evrópskum samanburði og vísar m.a. til þess að gert er ráð fyrir að almennir dómstólar dæmi um þau mál en ekki sérdómstóll. Þá sé óvenjulegt að ekki sé að finna ákvæði um heimild til að dæma forseta úr embætti heldur látið við það sitja að byggja á heimild til að víkja honum burt með þjóðaratkvæðagreiðslu.
Í bréfi formanns nefndarinnar til Feneyjanefndarinnar var sérstaklega beðið um álit á breytingum á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands. Þar sem málið er til skoðunar hjá Feneyjanefndinni telur meiri hlutinn ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum. Meiri hlutinn mun því halda umfjöllun sinni um þennan þátt frumvarpsins áfram og taka tillit til umfjöllunar og ábendinga fulltrúa Feneyjanefndarinnar þegar álit þeirra berst. Meiri hlutinn bendir á að samhliða verða rædd önnur sjónarmið sem fram hafa komið, þar á meðal umsögn forsætisnefndar þar sem lagðar eru til breytingar á ákvæði 73. gr. frumvarpsins um þingrof.
V. kafli. Ráðherrar og ríkisstjórn.
Í V. kafla er að finna ákvæði um ráðherra og ríkisstjórn. Þó eru jafnframt ákvæði um ráðherra, hlutverk þeirra, heimildir og verkefni í öðrum köflum frumvarpsins.
Í skilabréfi sínu reifar sérfræðingahópurinn nokkur sjónarmið um ráðherra og bendir á að vert sé t.d. að endurskoða hugmyndir um að ríkisráð verði lagt niður eða a.m.k. að skoða hvort kveða megi á um samráðsvettvang forseta og ríkisstjórnar. Þá bendir hópurinn á að í frumvarpinu er að finna ákvæði sem fela í sér róttæka breytingu á gildandi fyrirkomulagi. Að mati hópsins felur ákvæði 3. málsl. 1. mgr. 95. gr. frumvarpsins um að ráðherra beri ekki ábyrgð á ákvörðun ríkisstjórnar bóki hann andstöðu í sér fremur formlega nálgun á mati á ábyrgð. Telur hann að nærtækara virðist að eftirláta dómstólum að meta þennan þátt ásamt fleirum þegar kveðið er á um sekt eða sakleysi ráðherra.
Nefndinni hafa auk þessa verið kynnt ýmis sjónarmið er lúta að ákvæðum V. kafla og annarra ákvæða er varða ráðherra. Í 19. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að ráðherra meðundirriti lög og hafa nefndinni m.a. verið kynnt sjónarmið þess efnis að endurskoða þurfi þá breytingu stjórnlagaráðs að fella ákvæðið brott. Var í því samhengi bent á að hugsanlega gæti ráðherra því samkvæmt gildandi stjórnskipunarrétti neitað að leggja lög fyrir forseta sem hann teldi andstæð stjórnarskrá eða augljóslega gölluð. Í heimildinni fælist því ákveðið öryggi sem frumvarpið felldi brott.
Ábendingar hafa komið fram um að skoða þurfi samspil þess að gera ríkisstjórn að fjölskipuðu stjórnvaldi í ákveðnum málum og ákvæða um ábyrgð ráðherra. Nefndinni hefur þó jafnframt verið bent á að það að ráðherra geti ekki lagt fram stjórnarfrumvarp án samþykkis ríkisstjórnar er í samræmi við stjórnskipunarvenju.
Enn fremur hefur komið fram að hugsanlega er heimild þings til vantrausts þrengd með því að því er gert að láta fylgja tillögu um eftirmann forsætisráðherra.
Í kaflanum um ráðherra og ríkisstjórn er að finna ákvæði sem heimilar auknum meiri hluta þings að kveða á um að tilteknar stofnanir ríkisins, sem gegna mikilvægu eftirliti eða afla upplýsinga sem nauðsynlegar eru í lýðræðisþjóðfélagi, njóti sérstaks sjálfstæðis. Bent hefur verið á að með þessu getur meiri hluti þingsins bundið hendur lýðræðislega kjörins meiri hluta til framtíðar. Ákvæðið geti auk þess dregið úr möguleikum löggjafans til að bregðast við aðstæðum hverju sinni með því að breyta skipulagi stjórnsýslunnar enda þarf aukinn meiri hluta þings til að gera breytingar á starfsemi þeirra stofnana sem veitt hefur verið sjálfstæði með beitingu ákvæðisins. Að auki hefur verið bent á að huga megi að staðsetningu ákvæðisins enda fjalli það hvorki um ráðherra né ríkisstjórn heldur heimildir löggjafans og sjálfstæðar stofnanir og ætti því hugsanlega frekar heima í III. kafla um Alþingi á eftir ákvæðum um umboðsmann Alþingis og Ríkisendurskoðun.
Þá hefur verið bent á að huga þurfi að samspili ákvæða um ráðherra við þau ákvæði sem fjalla um hlutverk Alþingis og forseta Íslands. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og áréttar að Feneyjanefndin var sérstaklega beðin um að veita álit á breytingum á stjórnskipan og hvernig hlutverk valdhafanna virka saman, þ.e. Alþingis, ríkisstjórnar og embættis forseta Íslands. Bendir meiri hlutinn á að margar athugasemdir sem gerðar hafa verið við ákvæði um ráðherra og ríkisstjórn falla undir þessa álitsbeiðni. Þar sem málið er til skoðunar hjá Feneyjanefndinni telur meiri hlutinn ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum. Meiri hlutinn mun því halda umfjöllun sinni um þennan þátt frumvarpsins áfram og taka tillit til umfjöllunar og ábendinga Feneyjanefndarinnar þegar álit hennar berst.
Skipun embættismanna (96. gr.).
Í 96. gr. er kveðið á um skipun embættismanna, dómara og ríkissaksóknara. Með ákvæðinu er settur upp ferill þar sem hæfnisnefnd metur umsækjendur og raðar og skipar forseti formann nefndarinnar. Ráðherra skipar í embætti en velji hann ekki einn þeirra sem nefndin telur hæfastan er skipun háð samþykki Alþingis með 2/ 3hlutum atkvæða. Þegar kemur að því að skipa dómara eða saksóknara skal ráðherra bera skipunina undir forseta Íslands til staðfestingar. Synji forseti skipun staðfestingar þarf Alþingi að samþykkja skipunina með 2/ 3 hlutum atkvæða til að hún taki gildi.
Meiri hlutinn hefur kynnt sér þau sjónarmið sem komið hafa fram og áréttar að sérfræðingahópurinn taldi ákvæðið þurfa frekari skoðunar við. Helstu sjónarmið eru reifuð í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar. Þar var bent á að stjórnlagaráð vísar í skýringum sínum til þess að hæfnisnefnd vegna veitingar dómaraembætta hafi reynst vel og sú skipan ætti að þjóna markmiðum ákvæðisins vel en þrátt fyrir það er fyrirkomulagi við veitingu embættanna breytt. Þá var bent á að með því að bæta forseta Íslands inn í skipunarferlið væri ekki tryggt að fagleg sjónarmið réðu för og var því m.a. komið á framfæri að forseta væri í reynd falið geðþóttavald enda væri ekki getið nokkurra skilyrða fyrir því að forseti ákveði að synja tillögu ráðherra um skipun í embætti. Einnig hefur verið bent á að ákvæðið sé ekki í samræmi við önnur ákvæði frumvarpsins. Þannig þyrfti aukinn meiri hluta Alþingis til að staðfesta skipun í embætti en slíkan aukinn meiri hluta þyrfti t.d. ekki til þess að setja íþyngjandi lög í samræmi við 2. mgr. 9. gr. sem takmarkar mannréttindi einstaklinga. Með því að kveða á um aukinn meiri hluta í 96. gr. væri því hætta á að þau skilaboð væru gefin að um væri að ræða mikilvægara málefni en takmörkun á mannréttindum. Jafnframt var því komið á framfæri við nefndina að hlutverk forseta við skipan nefndar þeirrar sem gera á tillögu um skipan í önnur æðstu embætti utan dómara og ríkissaksóknar þyrfti að skoða nánar. Ekki væri kveðið á um fagleg sjónarmið við þá skipun og var því haldið fram að slík nefnd hlyti óhjákvæmilega að missa nauðsynlega sérþekkingu og innsýn í faglega hæfni umsækjenda.
Vísar meiri hlutinn til umfjöllunar sinnar um V. kafla og áréttar að Feneyjanefndinni var falið að taka til sérstakrar skoðunar ákveðna þætti sem varða ákvæðið. Meiri hlutinn ítrekar að þar sem málið er til skoðunar hjá Feneyjanefndinni telur hann ótímabært að leggja til breytingar á ákvæðunum. Meiri hlutinn mun því halda umfjöllun sinni um þennan þátt frumvarpsins áfram og taka tillit til umfjöllunar og ábendinga Feneyjanefndarinnar þegar álit hennar berst.
VI. kafli. Dómsvald.
Fjallað er um dómsvaldið í VI. kafla frumvarpsins. Í 98. gr. er fjallað um skipan dómsvaldsins, 99. gr. um sjálfstæði dómstóla, 100. gr. um lögsögu dómstóla, 101. gr. um Hæstarétt Íslands, 102. gr. um skipun dómara, 103. gr. um sjálfstæði dómenda og 104. gr. um ákæruvald og ríkissaksóknara. Ákvæði kaflans eru nokkru ítarlegri en ákvæði V. kafla gildandi stjórnarskrár um dómsvaldið sem staðið hefur nánast óbreyttur frá lýðveldisstofnun.
Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar kemur fram að bent hefur verið á að þegar heildarmynd frumvarpsins væri skoðuð gætu verið uppi efasemdir um sjálfstæði dómstólanna þar sem dómstólum eru í frumvarpinu falin verkefni sem nú falla undir aðra handhafa ríkisvalds eða ný verkefni búin til. Vísað var til þess að það samrýmdist ekki stjórnskipulegri stöðu, hlutverki dómstóla og aðgreiningu ríkisvaldsins að fela þeim margvísleg störf sem eru í eðli sínu ekki dómstörf heldur stjórnsýsluathafnir sem í raun ættu að vera á hendi framkvæmdarvalds. Í þessu sambandi var sérstaklega bent á 3. mgr. 43. gr. þar sem heimilt er að skjóta úrskurðum landskjörstjórnar um gildi forsetakosninga og kosninga til Alþingis til Hæstaréttar Íslands, 2. mgr. 83. gr. um að Alþingi geti krafist þess með 2/ 3hlutum atkvæða að Hæstiréttur Íslands skeri úr um hvort skilyrðum ákvæða 82. gr. um staðgengil forseta Íslands eða 1. mgr. 83. gr. um fráfall forseta sé fullnægt. Einnig var bent á ákvæði 1. mgr. 67. gr. um að ef ágreiningur rísi um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu þá eigi dómstólar að skera þar úr. Þrátt fyrir þessar athugasemdir telur meiri hlutinn að 99. gr. frumvarpsins tryggi sjálfstæði dómsvaldsins betur en stjórnarskrá og að framangreindum hlutverkum megi vel fela Hæstarétti sem hefur frá lýðveldisstofnun haft það hlutverk að úrskurða um lögmæti og ýmis atriði tengd forsetakjöri, sbr. lög um framboð og kjör forseta Íslands, nr. 36/1945. Þá bendir hann á að lagðar hafa verið til breytingar á 43. gr. en meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar benti m.a. á þá grein.
Í 101. gr. er að finna nýmæli í stjórnarskrá þar sem kveðið er á um að Hæstiréttur Íslands sé æðsti dómstóll ríkisins en þó megi ákveða með lögum að sérstakur dómstóll leysi endanlega úr ágreiningi um kjarasamninga og lögmæti vinnustöðvana. Þar er jafnframt kveðið á um að Hæstiréttur hafi endanlegt vald til að leysa úr öllum málum sem eru lögð fyrir dómstóla. Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er bent á að verði ákvæðið óbreytt sé félagsdómur eini sérdómstóllinn sem nýtur verndar stjórnarskrár. Að auki hefur verið bent á að samþykkt ákvæðisins óbreytt kunni að skapa óvissu um hvort heimilt verði að stofna millidómstig og binda áfrýjun til Hæstaréttar ákveðnum skilyrðum líkt og hugmyndir um slíkt millidómstig fela í sér. Af þessu tilefni telur meiri hlutinn rétt að árétta að ákvæði 101. gr. verður ekki með neinu móti túlkað á þann hátt að það feli í sér að óheimilt verði að stofna millidómstig hér á landi. Ákvæðið kveður á um að æðsti dómstóll landsins sé og verði ávallt Hæstiréttur Íslands hvernig svo sem fyrirkomulag lægra settra dómstóla verði ákveðið hverju sinni með lögum. Þessi túlkun verður skýrlega ráðin af samspili 98. og 101. gr. þar sem í 98. gr. kemur fram að skipan dómsvaldsins, þar á meðal dómstig, skuli ákveðin með lögum og að æðsti dómstóll ríkisins sé Hæstiréttur Íslands. Að öðru leyti er því hinum almenna löggjafa falin skipulagning dómsvaldsins en hins vegar má ráða af texta ákvæðisins, sem kveður á um að Hæstiréttur hafi endanlegt vald til að leysa úr málum sem lögð eru fyrir dómstóla, að ekki væri heimilt að fela millidómstigi, eða öðru dómstigi, endanlegt dómsvald í tilteknum málum. Með orðalaginu „endanlegt vald til að leysa úr öllum málum“ er hins vegar ekki ætlunin að koma í veg fyrir að settar verði reglur um áfrýjunarleyfi sem mæli fyrir um skilyrði sem uppfylla þarf svo áfrýja megi máli til æðra dómstigs svo sem verið hefur.
VII. kafli. Sveitarfélög.
Í stjórnarskránni er kveðið á um tilvist sveitarfélaga í 78. gr. Í fyrirliggjandi frumvarpi er sérstakur kafli um sveitarfélögin með fjórum greinum.
Í umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar segir að á fundum nefndarinnar hafi þau sjónarmið komið fram að lýðræðislegur kosningarréttur borgara fái skýrari stjórnskipulegan grundvöll í frumvarpinu þar sem skýrt sé kveðið á um að sveitarfélögum sé stjórnað af sveitarstjórnum sem starfi í umboði íbúa og séu kjörnar í almennum leynilegum kosningum. Þar er jafnframt bent á að tilfærsla ákvæðis um sveitarfélögin úr mannréttindakafla stjórnarskrár í sérstakan kafla hafi ekki nein áhrif á réttindi íbúa sveitarfélaga til að kjósa eigin stjórn og telur meiri hlutinn rétt að árétta þá afstöðu. Þar kemur einnig fram að tilfærslan hafi ekki áhrif á túlkun þess er varðar undantekningarregluna að sveitarfélögum megi framselja ákvörðun um skattinnheimtu. Í samræmi við umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar telur nefndin ekki ástæðu til að gera breytingartillögur hvað varðar kaflann. Meiri hlutinn áréttar jafnframt að með því að setja sérstakan kafla í stjórnarskrá um sveitarfélög sé verið að styrkja stöðu og hlutverk sveitarfélaganna í íslenskri stjórnsýslu.
VIII. kafli. Utanríkismál.
Í VIII. kafla frumvarpsins er fjallað um utanríkismál. Sérstakur kafli um utanríkismál er nýmæli og til marks um aukið vægi þessara mála og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi. Í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar er gerð grein fyrir álitaefnum er varða ákvæði kaflans sem komu til ítarlegrar umfjöllunar á fundum nefndarinnar. Sum hver varða ríka og mikilsverða þjóðarhagsmuni. Yfirgripsmikil vinna hefur farið fram undanfarin ár vegna utanríkismála og stjórnskipulegra álitaefna og er mikilvægi tiltekinna efnisatriða rökstutt sérstaklega í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar.
Um 109. gr. um meðferð utanríkismála.
Í 109. gr. frumvarpsins er kveðið á um meðferð utanríkismála. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að rétt sé að taka af allan vafa um að utanríkismál séu á hendi utanríkisráðherra og gerir tillögu um breytingu á 1. mgr. þar að lútandi. Meiri hlutinn tekur undir að aðrir ráðherrar geta eftir atvikum komið fram fyrir hönd íslenska ríkisins á sviðum sem heyra undir einstök fagráðuneyti, en almennt verður að gera ráð fyrir því að þeir geti ekki skuldbundið íslenska ríkið með samningum við önnur ríki nema eftir umboði utanríkisráðherra. Að mati meiri hlutans verður almennt fyrirsvar ásamt stefnumótun í utanríkismálum að vera bundið í stjórnarskrá á þennan hátt svo að meðferð utanríkismála fái tryggari sess í stjórnskipuninni en verið hefur til þessa ásamt því sem lögð er áhersla á að þau störf séu unnin í umboði og undir eftirliti Alþingis.
Þá tekur meiri hlutinn undir sjónarmið í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um að rétt sé að treysta aðkomu Alþingis í gegnum utanríkismálanefnd og stjórnarskrárbinda þann hátt sem 24. gr. þingskapalaga kveður á um. Meiri hlutinn telur einnig að heppilegra sé að binda skyldu til samráðs við ríkisstjórnina, og gerir tillögu um breytingu á 2. mgr. þar að lútandi, enda geta einstakir fagráðherrar sinnt afmörkuðum verkefnum á því sviði í umboði utanríkisráðherra eða forsætisráðherra. Meiri hlutinn lítur svo á að frumkvæðisskylda hvað varðar upplýsingagjöf og samráð sé gagnkvæm, bæði sé ráðherrum og ríkisstjórn skylt að gera utanríkismálanefnd grein fyrir mikilvægum utanríkismálum en um leið geti Alþingi farið fram á upplýsingar sem þá sé skylt að veita, m.a. með hliðsjón af þeim trúnaði sem þingsköp kveða á um.
Sömuleiðis tekur meiri hlutinn undir athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að sjálfsagt sé að áskilja samþykki Alþingis fyrir ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti. Meiri hlutinn telur að með engu móti verði fallist á þau sjónarmið að það sé of viðurhlutamikið að kalla eftir slíku samþykki Alþingis, áformi stjórnvöld að styðja við beitingu vopnavalds, án t.d. umboðs frá Sameinuðu þjóðunum. Meiri hlutinn tekur jafnframt fram að enda þótt tilteknar ákvarðanir samkvæmt þessari grein væru ekki háðar samþykki Alþingis, leysi það stjórnvöld ekki undan samráðsskyldunni við utanríkismálanefnd um slík mikilvæg utanríkismál.
Vísast að öðru leyti nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar í þessu sambandi.
Um 110. gr. um þjóðréttarsamninga.
Í 110. gr. frumvarpsins er kveðið á um samningagerð við önnur ríki. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að mikilvægt er að taka af allan vafa um að samningagerð við önnur ríki sé á hendi utanríkisráðherra og gerir meiri hlutinn tillögu um breytingu á greininni þar að lútandi. Aðrir ráðherrar geta eftir atvikum komið fram fyrir hönd íslenska ríkisins á sviðum sem heyra undir einstök fagráðuneyti en almennt verður að gera ráð fyrir því að þeir geti ekki bundið íslenska ríkið að þjóðarétti með samningum við önnur ríki nema eftir umboði utanríkisráðherra. Meiri hlutinn vísar, líkt og meiri hluti utanríkismálanefndar, til reglna og venja sem gilt hafa til þessa án vandkvæða.
Sömuleiðis tekur meiri hlutinn undir athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um að á brott falli áskilnaður fyrir samþykki Alþingis ef samningar samkvæmt greininni eru mikilvægir af öðrum ástæðum, og gerir meiri hlutinn tillögu um breytingu á greininni þar að lútandi. Framkvæmdin hefur verið sú að ráðherrar hafa borið fyrir þingið samninga sem taldir eru mikilvægir af öðrum ástæðum án þess að slíks hafi beinlínis verið þörf, t.d. að það hafi kallað á breytingar á lögum. Dæmi hefur verið aðild að Kyoto-bókuninni við rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (sbr. 684. mál 127. þings). Sú framkvæmd hefur verið umfram skyldu sem leidd verður af fyrirmælum 21. gr. stjórnarskrárinnar. Meiri hlutinn vísar til reglna og venja sem gilt hafa til þessa án vandkvæða og leggur til að þar verði ekki sköpuð óvissa eða möguleg uppspretta ágreinings um skyldu, að ófyrirsynju.
Vísast að öðru leyti nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar í þessu sambandi.
Um 111. gr. um framsal ríkisvalds.
Í 111. gr. frumvarpsins er kveðið á um framsal ríkisvalds. Ákvæðið varðar grundvallaratriði. Meiri hlutinn tekur undir ítarleg og skýr sjónarmið í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar þar sem veigamiklar röksemdir eru færðar fyrir breytingum á ákvæðinu án þess að breyta kjarna þess.
Meiri hlutinn leggur til að 1. mgr. verði gerð nákvæmari í nokkrum atriðum, m.a. um markmið alþjóðastofnana sem ríkisvald er framselt til, efnisleg takmörk við valdframsali og hvaða kröfur verði gerðar til aðildar Íslands að alþjóðastofnunum sem vald er framselt til. Meiri hlutinn gerir tillögu um breytingar á ákvæðinu þar að lútandi. Heimilt verði að gera þjóðréttarsamninga í þágu friðar, efnahagssamvinnu eða réttarvörslu sem fela í sér framsal tiltekinna þátta ríkisvalds sem íslensk stjórnvöld fara með samkvæmt stjórnarskrá til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að eða ef um er að ræða alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í. Meiri hlutinn telur þannig rétt að víkja megi frá aðildarkröfunni þegar um er að ræða alþjóðasamvinnu með sömu skilyrðum og áður greinir sem Ísland tekur þátt í. Ákvæðið á þá t.d. ekki aðeins við um stofnanir sem starfa á grundvelli EES-samstarfsins, því það telst nægilega opið til þess að ná yfir samstarf sem kann að þróast í framtíðinni í annars konar milliríkjasamvinnu, t.d. á vettvangi Norðurlandanna eða Evrópuráðsins. Með ákvæðinu er því í senn tryggður stjórnskipulegur grundvöllur fyrir frekari þróun EES-samningsins, sem skort hefur í stjórnarskrá til þessa, og mögulega fyrir aðra milliríkjasamvinnu í framtíðinni svo lengi sem hún er í þágu markmiðanna sem talin eru upp. Þegar vísað er til alþjóðasamvinnu er einnig gengið út frá því að ákveðin gagnkvæmni sé til staðar í þeim valdheimildum sem ríki framselja til alþjóðastofnana, þ.e. að önnur ríki sem taka þátt í samstarfinu gefi eftir valdheimildir sínar til stofnana í sama mæli og framsal sé þannig ekki einhliða af hálfu íslenska ríkisins. Þar sem ákvæðið mælir aðeins fyrir um framsal til „alþjóðastofnunar“ veitir það ekki heimildir til að framselja einhliða ríkisvald til erlendra ríkja. Það útilokar þó ekki að mati meiri hlutans að Ísland geri þjóðréttarsamninga við önnur ríki um að bæði eða öll ríkin séu með gagnkvæmum hætti bundin af ákvörðunum um tiltekin atriði sem teknar eru af stjórnvöldum eða dómstólum hvors eða allra ríkja sem aðilar eru að samningnum. Meiri hlutinn leggur einnig til að óheimilt verði að framselja valdheimildir til að breyta stjórnarskránni eða mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til takmörkunar á mannréttindum umfram heimildir í stjórnarskrá, en telur ekki þörf á að kveða sérstaklega á um að framsal ríkisvalds til að breyta þingsköpum og kosningalögum skuli vera óheimilt enda megi leiða það af almennum reglum íslenskrar stjórnskipunar. Vísast nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um framangreind efni.
Í 2. málsl. 1. mgr. 111. gr. frumvarpsins er kveðið á um að framsal ríkisvalds skuli ávallt afturkræft. Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að framsal ríkisvalds sé ávallt háð mati og endurmati æðstu stofnana Íslands á efni og umfangi þeirra valdheimilda sem framseldar eru og á lögmætisgrunni framsalsins. Þar þurfi að líta til meðferðar alþjóðastofnunar á þeim valdheimildum á hverjum tíma, á grundvelli grunnreglna stjórnarskrárinnar. Dómstólar geti ávallt endurmetið efni, umfang og lögmæti framsals í ljósi meðferðar alþjóðastofnunar á framseldum valdheimildum á hverjum tíma, að því marki sem á það reynir í dómsmáli, og gerir meiri hlutinn tillögu um breytingar á ákvæðinu þar að lútandi.
Meiri hlutinn tekur undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að rétt sé að færa málsliðinn, um að framsal þurfi ávallt að afmarka nánar með lögum, í sérstaka málsgrein, sem yrði 3. mgr. 111. gr. Með því væri undirstrikað að tilvísanir til „laga“ í greininni að öðru leyti vísuðu til þeirra laga sem þar er lýst þannig að ávallt þurfi að afmarka umfang framsals með lögum. Ákvæðinu verður ætlað að tryggja að lög tilgreini með nákvæmum hætti hvaða ákvarðanir alþjóðlegar stofnanir geta tekið sem teljast bindandi fyrir íslenska ríkið og einstaklinga eða lögaðila á yfirráðasvæði þess. Af þeirri ástæðu geta lög ekki veitt alþjóðastofnun heimild til að auka við heimildir sínar um þessi efni. Þá er með þessu einnig tekið af skarið um að fullgilding þjóðréttarsamnings ein nægir ekki til þess að framselja valdheimildir ríkisins.
Meiri hlutinn telur rétt að kveðið verði á um að 2/ 3hluta atkvæða þingmanna þurfi til að samþykkja lög sem heimila framsal ríkisvalds. Slíkur áskilnaður sé heppilegur svo að löggjöf sem mælir fyrir um framsal valdheimilda ríkisins þurfi breiða samstöðu í þinginu og hljóti því vandaðri meðferð en endranær, í ljósi þess að veitt er heimild til að takmarka fullveldi ríkisins í þágu tiltekinna sameiginlegra markmiða í alþjóðasamvinnu. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti eða meira skuli lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Lögin gætu þannig ekki tekið gildi fyrr en þau hefðu hlotið samþykki þjóðarinnar. Ef vilji Alþingis stæði eigi að síður til að bera lög undir þjóðina, þótt þau hefðu verið samþykkt með 2/ 3 hluta atkvæða og slíkrar atkvæðagreiðslu ekki þörf samkvæmt hinni almennu reglu, yrði við þær aðstæður að líta svo á að gildistaka laganna yrði ekki háð niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar en Alþingi hefði engu síður almenna heimild til að leita álits þjóðarinnar í ráðgefandi atkvæðagreiðslu.
Að mati meiri hlutans er ekki ástæða til að gera greinarmun á „lítils háttar“ eða „meiri háttar“ framsali ríkisvalds í þessu efni, réttast og einfaldast er að krefjast aukins meiri hluta. Því verði ekki gert ráð fyrir minni háttar framsali ríkisvalds, sbr. óskráð sjónarmið um takmarkað venjuhelgað svigrúm löggjafans til að framselja ríkisvald án stjórnarskrárbreytinga ef ákvarðanir binda aðeins íslenska ríkið eða stofnanir þess á afmörkuðum sviðum. Í þessu sambandi vísar meiri hlutinn m.a. til sjónarmiða í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um að búið verði um heimildir til framsals ríkisvalds með almennum hætti, en ekki svo að þau séu sérsniðin að tilteknum þjóðréttarsamningum. Þannig er rétt að nefna að þegar lagafrumvarp er lagt fram þar sem reynir á framsal valdheimilda ríkisins til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að, eða vegna alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í, verður ekki um óvissu að ræða eða mögulega uppsprettu ágreinings um mat á lítils háttar eða meiri háttar framsali, að ástæðulausu.
Meiri hlutinn tekur að lokum undir þær athugasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar að rétt sé að setja fram sérreglu um framsal við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að alþjóðastofnunum sem fara með yfirþjóðlegt vald. Að mati meiri hlutans ætti reglan vafalaust við um lög sem sett væru í tilefni af mögulegri aðild Íslands að Evrópusambandinu, en hún takmarkast þó ekki við þær aðstæður og getur gilt um aðrar mögulegar yfirþjóðlegar stofnanir í framtíðinni og jafnvel til þeirra aðstæðna að grundvallarbreytingar verði gerðar á EES-samningnum sem krefjast aukins framsals valdheimilda. Meiri hlutinn telur rökrétt að þjóðin eigi lokaorðið í slíkum tilvikum og því skuli heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Þannig verði tryggt að þjóðin þyrfti afdráttarlaust að veita samþykki sitt fyrir aðild að slíkri alþjóðastofnun með því að taka beina afstöðu til laga sem mæla fyrir um aðild að henni og framsal valdheimilda með bindandi niðurstöðu. Við þessar aðstæður skipti ekki máli hvort lagafrumvarpið fær samþykki venjulegs eða aukins meiri hluta atkvæða á Alþingi, sbr. tillögu meiri hlutans hér að framan um almenna málsmeðferðarreglu 111. gr. Slík lög skyldu borin undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Að mati meiri hlutans getur það talist eðlilegur stjórnskipulegur farvegur. Samkvæmt tillögu gildir hér einnig regla 2. mgr. um að afmarka þurfi slíkt framsal í lögunum svo og skilyrði 1. mgr. um markmið alþjóðasamstarfsins, efnisleg mörk framsals og að það sé ávallt afturkræft. Þá leggur meiri hlutinn til að sett verði skilyrði um að Ísland skuli eiga beina aðild að alþjóðastofnun við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að viðkomandi stofnun sem fer með yfirþjóðlegt vald og fellur undir 1.–3. mgr.
Vísast að öðru leyti nánar til umfjöllunar og rökstuðnings í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar í þessu sambandi.
Um 112. gr. um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum.
Í 112. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum. Í umfjöllun meiri hluta utanríkismálanefndar um 112. gr. eru settar fram margháttaðar röksemdir fyrir brottfalli greinarinnar.
Meiri hlutinn vísar til skýringa við 1. mgr. um að ákvæðið bæti ekki við gildandi reglur enda sé hér sé áréttuð skylda allra handhafa ríkisvalds til að virða mannréttindi. Meiri hlutinn bendir á að reglan um að öllum handhöfum ríkisvalds beri að virða mannréttindareglur, sem eru bindandi fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum, verður leidd af almennum reglum þjóðaréttarins um skuldbindingargildi alþjóðlegra mannréttindasamninga og hefur m.a. verið margsinnis staðfest í framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu. Þannig felur ákvæðið ekki sér efnisbreytingu.
Í 2. mgr. 112. gr. frumvarpsins eru nýmæli, en þar er kveðið á um að þegar Alþingi hefur lögfest alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfissamninga gangi þeir framar almennum lögum.
Meiri hlutinn tekur undir efasemdir í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar um þörf á þessum nýmælum í íslensku stjórnarskránni, þar sem í raun hafi náðst fram hámarksvernd réttindanna, fremur en að alþjóðasamningar um mannréttindi fái með ákvæðinu óljóst réttarheimildarlegt gildi á milli almennra laga og stjórnarskipunarlaga. Í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar segir: „Ekki er leitast við að taka dæmi í greinargerð með frumvarpinu um hvaða aðstæður geta komið til álita sem 2. mgr. er ætlað að ná til. Meiri hluti nefndarinnar bendir á að einnig er óútskýrt hvað fellur undir „mannréttindasáttmála“ í ákvæðinu, en ljóst er að það getur verið háð túlkun. Sem dæmi má nefna að ýmsar gerðir hafa teknar upp í EES-samninginn og lögfestar eru hér á landi, sem fjalla ótvírætt um ýmis félagsleg réttindi eða önnur mannréttindi. Slíkar gerðir hafa stöðu þjóðréttarsamninga áður en þær eru lögfestar en álitamál er hvort stjórnarskrárákvæði af þessum toga mundi veita þeim forgangsáhrif umfram aðrar EES-gerðir.
Tillaga 2. mgr. 112. gr. um að Alþingi geti ákveðið forgangsáhrif „umhverfissamninga“
með sama hætti og mannréttindasamninga, er óútskýrð með öllu í greinargerð. Hér skorti mjög á að dæmi séu tekin um samninga sem hér gætu fallið undir, árekstra sem skapast hafa til þessa og hvaða markmiðum breytingin stefnir að. Ótilgreindur fjöldi alþjóðlegra gerða og samþykkta sem Ísland á aðild að getur fallið undir hugtakið „umhverfissamningur“. Þá er víst að hér gætu enn frekar fallið undir ESB-reglugerðir á sviði umhverfismála sem Ísland tekur upp í íslenskan rétt á grundvelli EES-samningsins og lögfestir í heild sinni. Með ákvæði af þessum toga má álykta að slíkar EES-gerðir á sviði umhverfismála fengju forgangsáhrif, en aðrar EES-gerðir ekki, sem væri afar sérstæð staða.
Að mati meiri hluta nefndarinnar er þetta lokaákvæði utanríkismálakafla frumvarpsins, sem felur í sér grundvallarnýmæli í íslenskri stjórnskipun ekki nægilega útfært og mat á markmiðum þess, gildissviði og afleiðingum liggur ekki fyrir. Með vísan til ofangreindra sjónarmiða varðandi efnisþætti þess og þýðingu 112. gr. gerir meiri hluti nefndarinnar tillögu
um að ákvæðið falli brott.“
Meiri hlutinn telur rétt að fara að tillögu meiri hluta utanríkismálanefndar og fella 112. gr. brott.
IX. kafli. Ýmis ákvæði.
Stjórnarskrárbreytingar (113. gr.).
Samkvæmt frumvarpinu verða allar breytingar á stjórnarskrá bornar undir þjóðaratkvæði. Breytingar á öðrum köflum en mannréttindakafla yrðu samþykktar á þingi og síðan bornar undir atkvæði allra kosningarbærra manna. Um breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar yrði hins vegar áfram gert ráð fyrir staðfestingu tveggja þinga á breytingunum líkt og gert er í 79. gr. stjórnarskrárinnar.
Stjórnarskránni er ekki síst ætlað að verja réttindi borgaranna fyrir vilja og valdi meiri hlutans hverju sinni. Af þessum sökum er bent á að óheppilegt sé að meiri hlutinn, hvort sem er meiri hluti þingmanna eða kjósenda, geti breytt stjórnarskránni með mjög skömmum fyrirvara. Af þessum sökum gera ákvæði um breytingar á stjórnarskrám iðulega ráð fyrir því að slíkar breytingar krefjist nokkurrar fyrirhafnar og ígrundunar.
Meiri hlutinn gerir ekki tillögu að breytingu á þessu ákvæði en telur eðlilegt að þingheimur fjalli ítarlega um þetta atriði, í fyrsta lagi hvort heppilegt sé að mismunandi aðferðir séu viðhafðar við breytingar á einstökum köflum stjórnarskrárinnar og í öðru lagi hvort sú aðferð sem nú gildir sé hugsanlega of þung í vöfum. Á hinn bóginn má spyrja hvort meirihlutaákvörðun þings og þjóðar sé of fyrirhafnarlítil.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 26. janúar 2013.
Valgerður Bjarnadóttir,
form., frsm.
Álfheiður Ingadóttir.
Lúðvík Geirsson.
Margrét Tryggvadóttir.
Magnús Orri Schram.
Fylgiskjal I.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Með bréfi dagsettu 23. nóvember 2012 óskaði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eftir umsögn nefndarinnar um þann hluta frumvarps til stjórnarskipunarlaga (þingskjal 510, 415. mál, 141. þing) sem fellur undir málefnasvið nefndarinnar. Óskað var eftir því að umsögn mundi berast eigi síðar en á hádegi 10. desember 2012. Í bréfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar voru tilgreind þau ákvæði sem óskað var umsagnar nefndarinnar um og var miðað við afmörkun málefnasviðs nefndarinnar skv. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991. Nefndinni var því falið að fjalla um 32 greinar frumvarpsins eða nær einn þriðja hluta þess. Óskað var eftir því að nefndin kannaði breytingar frá gildandi stjórnarskrá, hvort um nýmæli væri að ræða, hvort efni væri í skilabréfi sérfræðingahópsins sem nefndin þyrfti að kanna eða taka afstöðu til, hvort ákvæði væru nægilega skýr og skýringar í greinargerð nógu skýrar og hvort ástæða væri til að gera efnislegar athugasemdir varðandi þessi atriði og efni ákvæðanna. Ljóst var því frá upphafi að nefndin þyrfti lengri tíma til að ljúka umfjöllun sinni. Meiri hlutinn bendir á að um mjög yfirgripsmikið mál er að ræða sem þarf mikla og ítarlega umfjöllun. Viðamiklar breytingar eru lagðar til frá gildandi stjórnarskrá og mörg nýmæli er að finna í fyrirliggjandi frumvarpi. Nefndin lagði mikla áherslu á að fá til sín prófessora á sviði stjórnskipunarréttar. Komu þeir á fund nefndarinnar og afhentu minnisblöð en nokkrir þeirra treystu sér ekki til að skila inn formlegum umsögnum innan þess tímaramma sem nefndin hafði til að fjalla um málið.
Nefndin hefur fengið á sinn fund Hafstein Þór Hauksson, Pál Þórhallsson og Oddnýju Mjöll Arnardóttur úr sérfræðingahópnum sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fól að fara yfir tillögur stjórnlagaráðs, Arnfríði Guðmundsdóttur, Dögg Harðardóttur, Illuga Jökulsson, Katrínu Oddsdóttur, Pawel Bartoszek, Þorvald Gylfason og Örn Bárð Jónsson, allt fulltrúar úr stjórnlagaráði, Björgu Thorarensen, Ragnhildi Helgadóttur, Daða Ingólfsson, Smára McCarthy, Ragnar Aðalsteinsson, Þráin Eggertsson, Ragnar Árnason og Njörð P. Njarðvík. Þá bárust nefndinni umsagnir sem hún kynnti sér auk annarra umsagna sem borist hafa hinum ýmsu fastanefndum vegna málsins og varða þær greinar sem hún hefur haft til umfjöllunar. Meiri hlutinn bendir á að auk þeirra greina sem tilgreindar voru í bréfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar hefur hún fjallað um önnur ákvæði er varða málefnasvið hennar eða vegna innbyrðis samræmis frumvarpsins og tenginga við þau ákvæði sem óskað var umsagnar um.
Í umsögn þessari verður fyrst gerð stuttlega grein fyrir fyrirliggjandi frumvarpi, þá verður farið yfir almennar athugasemdir um málið í heild sinni og þau ákvæði sem nefndinni var falið að fjalla um, þá er að finna umfjöllun um einstakar greinar og kafla frumvarpsins. Að síðustu er að finna samantekt og ábendingar nefndarinnar, umfjöllun um þau atriði sem þurfa nánari skoðunar við og breytingartillögur meiri hlutans.
I. Fyrirliggjandi frumvarp.
Fyrirliggjandi frumvarp til stjórnarskipunarlaga byggist á tillögum stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá sem afhentar voru forseta Alþingis 29. júlí 2011. Stjórnlagaráð var skipað 25 einstaklingum sem í fjóra mánuði unnu að endurskoðun stjórnarskrárinnar í samræmi við lög nr. 90/2010, um stjórnlagaþing. Stjórnlagaráði var með lögunum falið að fjalla sérstaklega um ákveðna þætti og taka mið af niðurstöðu 950 manna þjóðfundar um stjórnarskrármálefni. Þá fékk stjórnlagaráð undirbúningsgögn frá stjórnlaganefnd sem hafði það hlutverk að standa að þjóðfundi, vinna úr upplýsingum sem þar söfnuðust saman og afhenda stjórnlagaþingi. Auk þess hafði stjórnlaganefnd það hlutverk að safna og vinna úr fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum um stjórnarskrármálefni fyrir stjórnlagaráð og leggja fram hugmyndir um breytingar til ráðsins.
Forseti Alþingis lagði tillögur ráðsins fram á Alþingi í formi skýrslu á 140. þingi sem fór til umfjöllunar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd (þingskjal 3, 3. mál). Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd kvaddi stjórnlagaráð aftur saman til fjögurra daga fundar í mars á síðasta ári þar sem ráðið fjallaði um spurningar og ábendingar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um hugsanlegar breytingar á tillögum þess.
Hinn 24. maí 2012 samþykkti Alþingi að vísa því til þjóðarinnar hvort tillögur stjórnlagaráðs skyldu lagðar til grundvallar nýrri stjórnarskrá og leita jafnframt álits þjóðarinnar á tilteknum álitaefnum, sem tengjast endurskoðun stjórnarskrárinnar. Í þjóðaratkvæðagreiðslu sem fram fór 20. október sl. greiddu 64,2% kjósenda atkvæði með því að frumvarp stjórnlagaráðs yrði lagt til grundvallar nýrri stjórnarskrá. Í júní 2012 var samþykkt að senda tillögur stjórnlagaráðs til sérfræðingahóps sem falið yrði að skoða og meta tillögurnar m.a. með tilliti til innra samræmis, mögulegra mótsagna og mannréttindasáttmála sem Ísland er aðili að. Hópurinn skilaði niðurstöðum sínum í nóvember og í kjölfarið lagði meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar fram fyrirliggjandi frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
II. Verkefni stjórnlagaráðs.
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að stjórnlagaráð hefði farið út fyrir umboð sitt við endurskoðun stjórnarskrárinnar. Þannig hefði ráðið átt að fjalla sérstaklega um ákveðin atriði sem tilgreind voru í 3. gr. laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing. Ráðið hefði jafnframt átt að vinna samkvæmt áherslum þjóðfundar en þar hefði ekki verið lögð áhersla á endurskoðun mannréttindakafla gildandi stjórnarskrár. Ráðið hefði þó frá upphafi lagt mikla áherslu á mannréttindakaflann og viðamestu breytingar ráðsins lytu að ákvæðum er varða mannréttindi.
Í þessu sambandi hefur komið fram að stjórnlaganefnd vann samkvæmt lögum nr. 90/ 2010, skýrslu úr upplýsingum sem söfnuðust á þjóðfundinum og afhenti stjórnlagaráði. Í skýrslunni voru jafnframt lagðar fram hugmyndir um breytingar á stjórnarskránni og settir upp ýmsir valmöguleikar í samræmi við ákvæði laganna og áherslur þjóðfundar. Þar sem endurskoðun mannréttinda var ekki tiltekin í lögunum eða á þjóðfundi lagði stjórnlaganefnd ekki fram tillögur um breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Stjórnlagaráð fékk þar af leiðandi ekki undirbúningsgögn vegna mannréttindaákvæða sambærileg við þau gögn sem það fékk vegna annarra þátta. Meiri hlutinn bendir þó að í 1. bindi skýrslu stjórnlaganefndar kemur fram að mikið hafi verið rætt um mannréttindavernd stjórnarskrárinnar á þjóðfundi. Þar hafi því verið lögð áhersla á mikilvægi ýmissa réttinda sem þegar eru tryggð. Í samræmi við áherslur þjóðfundar skoðaði stjórnlaganefnd sex tiltekin atriði um hugsanlegar viðbætur við mannréttindakaflann. Í fyrsta lagi viðbætur við jafnræðisreglu þar sem bann er lagt við mismunun vegna fleiri atriða en þegar eru tilgreind. Í öðru lagi álitamál um jafnræði trúfélaga og tengsl ríkis og kirkju. Í þriðja lagi leiðir til að tryggja frekar tjáningarfrelsi, gagnsæi og frelsi í upplýsingamiðlun og fjölmiðlafrelsi. Í fjórða lagi réttindi komandi kynslóða. Í fimmta lagi grunnréttindi barna og í sjötta lagi stöðu alþjóðasamninga um mannréttindi. Nefndinni var jafnframt bent á að í fyrrgreindu ákvæði 3. gr. laga nr. 90/2010 hafi verið tiltekið sérstaklega að ráðið gæti ákveðið að taka til umfjöllunar fleiri þætti en þar væru taldir upp. Stór hluti stjórnlagaráðsfulltrúa sem kosnir voru til stjórnlagaþings hafi jafnframt haft endurskoðun mannréttindaákvæða meðal stefnumála sinna og því augljós vilji kjósenda að þessi kafli yrði endurskoðaður.
III. Verkefni og umboð sérfræðingahópsins.
Nokkuð hefur verið rætt um það hvort sérfræðingahópurinn sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fól að fara yfir tillögur stjórnlagaráðs hafi farið út fyrir umboð sitt. Samkvæmt bókun formanns stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar var hópnum falið að fara yfir tillögurnar og skoða þær m.a. með tilliti til eftirfarandi atriða:
– mannréttindasáttmála sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að fara eftir,
– innra samræmis og mögulegra mótsagna,
– réttarverndar miðað við gildandi stjórnarskrá og greinargerð með tillögum,
– málsóknarmöguleika gegn ríkinu.
Umræða hefur farið fram um það hvort sérfræðingahópurinn hafi gert efnislegar breytingar á tillögum stjórnlagaráðs og þar með farið út fyrir umboð sitt. Meiri hlutinn telur að færa megi rök fyrir því að sérfræðingahópurinn hafi í ákveðnum tilvikum farið út fyrir umboð sitt og rökstyður það m.a. með vísan til ákvæða frumvarpsins um upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, eins og nánar verður vikið að síðar í þessari umsögn.
Þá hefur nefndinni verið kynnt sjónarmið þess efnis að hugsanlegt sé að ákvæði frumvarpsins opni fyrir víðtækari heimildir til að takmarka mannréttindi en samkvæmt gildandi stjórnarskrá, sbr. umfjöllun um takmörkun mannréttinda í VII. kafla.
IV. Innbyrðis samræmi.
Meiri hlutinn telur brýnt að horft verði á innbyrðis samræmi í frumvarpinu og bendir á að nokkur gagnrýni hefur komið fram um uppröðun ákvæða.
Í skilabréfi sérfræðingahópsins segir að ljóst sé að upplegg stjórnlagaráðs sé að hafa stjórnarskrána heldur ítarlegri en gildandi stjórnarskrá og það hafi verið virt í störfum hópsins. Ljóst er þó af lestri skjalsins að þetta upplegg stjórnlagaráðs á einkum við nýmæli og hluti af gildandi ákvæðum er tekinn óbreyttur upp án þess að ákvæðin séu gerð ítarlegri. Nefndinni var bent á að það gæti því nokkurs ósamræmis í því hversu ítarleg ákvæði frumvarpsins eru og það leiði til ójafnvægis í framsetningu og áherslu ákvæða. Meðal annars mætti sjá dæmi þessa í nýjum ákvæðum mannréttindakafla frumvarpsins sem eiga sér ekki fyrirmynd eða grundvöll í gildandi stjórnarskrá. Sum ákvæði væru þannig sértæk og mjög nákvæmlega útfærð en í öðrum væri kveðið á um meginregluna.
Löng og útfærð ákvæði geta líka orðið til þess að flækja texta og gera hann illskiljanlegri en stjórnlagaráð lagði mikla áherslu á að texti nýrrar stjórnarskrá yrði á auðskildu máli. Brýnt er að texti ákvæða sé skýr og benti sérfræðingahópurinn m.a. á það í skilabréfi sínu að ný ákvæði valda óhjákvæmilega túlkunarvanda og því væri erfitt að draga úr hættu á fjölgun mála þar sem reynir á ný ákvæði á meðan venjur og fordæmi skapast um skýringu þeirra. Hópurinn bendir jafnframt á að helsta leiðin „til að draga úr þessari hættu er að texti ákvæða og greinargerðar sé eins skýr og afdráttarlaus og hægt er og séð fyrir skýrum farvegi til að leysa úr ágreiningi sem upp kann að koma.“
Meiri hlutinn telur brýnt að samræmis gæti í útfærslu og orðalagi ákvæða. Það er í samræmi við stjórnskipunarhefð á Íslandi og meðal nágrannalanda að kveða á um meginreglur og láta löggjafanum eftir nánari útfærslu með almennum lögum. Hafa verður í huga að erfiðara er að breyta stjórnarskrá en almennum lögum og henni er ætlað að binda hendur löggjafans.
V. Greinargerð.
Fyrir nefndinni kom fram nokkuð hörð gagnrýni á greinargerð frumvarpsins. Greinargerðin er 210 blaðsíður og samanstendur af skýringum stjórnlagaráðs og viðbótum sérfræðingahópsins. Meðal annars var nefndinni bent á að þetta gerði texta greinargerðarinnar óskýran. Betur hefði farið á því að endurskrifa texta greinargerðarinnar en að flétta textana saman með þessum sundurleita hætti sem gerði það að verkum að oft væri óljóst hver raunveruleg skýring við greinina ætti að vera. Mikilvægt er að nýrri stjórnarskrá fylgi skýr greinargerð sem unnt er að nýta sem lögskýringargagn og að vilji stjórnarskrárgjafans sé skýr. Óskýrleiki greinargerðar getur orðið til þess að erfitt verður að leysa úr álitamálum sem upp kunna að koma eða að slíkar úrlausnir verði andstætt vilja stjórnarskrárgjafans við setningu ákvæða. Meiri hlutinn áréttar það sem fram kemur í umfjöllun hans hér að framan um innbyrðis samræmi, að ný ákvæði geta valdið túlkunarvanda fyrir dómstólum og helsta leiðin til að draga úr þeim vanda er að texti ákvæða og greinargerðar sé eins skýr og afdráttarlaus og unnt er.
Þeim sjónarmiðum var jafnframt komið á framfæri við nefndina að margar breytingar sem gerðar væru á gildandi ákvæðum stjórnarskrárinnar yllu óvissu um inntak nýrra ákvæða. Ætti þetta ekki hvað síst við þegar orðalagi væri breytt en ekki skýrt með fullnægjandi hætti hvort með því væri leitast við að breyta inntaki ákvæðis og efnisreglum. Brýnt er því að ráða fram úr þessu og tryggja að ítarlegar, hnitmiðaðar og skýrar skýringar komi frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd í nefndaráliti hennar.
VI. Mat á áhrifum.
Gagnrýnt hefur verið að áhrif nýmæla í frumvarpinu og breytinga frá gildandi ákvæðum stjórnarskrár hafi ekki verið metin. Var bent á það fyrir nefndinni að í ljósi forsögu málsins ætti það ekki hvað síst við um mannréttindakaflann. Engin efnisleg skoðun hefði farið fram á því hvort þörf væri á breytingum. Í skýringum stjórnlagaráðs kæmi fram að leitast hefði verið við að tryggja betur rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum og færa ákvæði til nútímahorfs. Þó er ekki tilgreint í skýringum þeirra hvar helstu vandamál við gildandi fyrirkomulag liggja eða hvar stjórnarskrárvernd mannréttinda sé áfátt. Þá hefur ekki heldur farið fram skoðun á raunverulegum ávinningi breytinga og nýmæla og mögulegum ókostum þeirra eða afleiddum áhrifum.
Sérfræðingahópurinn fjallar sérstaklega um mat á áhrifum í skilabréfi sínu og bendir á að það er grundvallarsjónarmið varðandi gæði lagasetningar að metin séu áhrif tillagna sem fela í sér breytingar. Hópurinn bendir á að m.a. hafa ákvæði um mannréttindi og ríkisborgararétt bein áhrif og því mikilvægara en ella að meta vandlega áhrif.
Meta þarf hvort unnt verði að gera nauðsynlegar lagabreytingar samhliða samþykkt frumvarpsins að loknum kosningum eða hvort gera þurfi fyrirvara um gildistöku einstakra ákvæða eða fresta gildistöku þeirra meðan unnið er að nauðsynlegum lagabreytingum og mati á áhrifum þeirra. Kom þetta atriði m.a. til umræðu vegna þeirra viðamiklu breytinga sem lagðar eru til á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar. M.a. er í 5. gr. frumvarpsins lagt til að ákvæði nýs mannréttindakafla hafi bein einkaréttaráhrif og í 1. mgr. 9. gr. er kveðið á um skyldu stjórnvalda til að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra. Séu lög ekki til samræmis við mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og hafi sú vernd sem þar er kveðið á um ekki verið útfærð í lögum geta ákvæði stjórnarskrárinnar haft bein einkaréttaráhrif í skiptum einkaaðila auk þess sem ríkið gæti orðið bótaskylt fyrir að hafa ekki gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að tryggja fullnægjandi vernd gegn mannréttindabrotum. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið að mikilvægt sé að meta áhrif nýmæla en bendir á að í flestum tilvikum sé um að ræða almenn ákvæði sem eigi eftir að útfæra í lögum sem sé mikilvæg forsenda þess að hægt sé að leggja raunhæft mat á réttaráhrif og kostnað viðkomandi breytinga. Meiri hlutinn bendir því stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á mikilvægi þess að vinna hefjist nú þegar við að meta hvaða lögum þurfi að breyta að samþykktri nýrri stjórnarskrá. Samhliða þeirri vinnu verði lagt mat á réttaráhrif og kostnað viðkomandi lagaákvæða sem fela í sér efnisleg nýmæli og breytingar frá gildandi stjórnarskrá. Einnig telur meiri hlutinn rétt að aflað verði upplýsinga um hvort mat hafi verið lagt á áhrif þeirra breytinga sem gerðar voru á stjórnarskránni þegar henni var breytt með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.
VII. Fullnægjandi vernd mannréttinda.
Ábendingar bárust um að vel færi á því að hafa mannréttindakafla stjórnarskrár framarlega í frumvarpinu. Í slíku fælist yfirlýsing um þá áherslu sem íslenska þjóðin vill leggja á mannréttindi sem grundvallargildi íslensks samfélags. Tiltekin réttindi væru þó óljós og illa afmörkuð.
Nefndin hefur kynnt sér skýrslu erlendra sérfræðinga í stjórnarskrármálum sem Stjórnarskrárfélagið sendi stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd um málið. Þar eru tiltekin 70 mismunandi réttindi og bent á að 24 þeirra eru varin samkvæmt gildandi stjórnarskrá en 31 samkvæmt frumvarpinu. Þar er jafnframt bent á að fjöldi réttinda í stjórnarskrá hefur aukist jöfnum skrefum í áranna rás en fyrirliggjandi frumvarp tiltekur þó færri réttindi en njóta verndar samkvæmt öðrum nýlegum stjórnarskrám. Til samanburðar bendir meiri hlutinn á að í sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi eru um 50 réttindi tryggð, en honum er skipt í sex kafla sem fjalla um reisn, frelsi, jafnræði, samstöðu, borgaraleg réttindi og réttlæti.
VIII. Einstök atriði, ákvæði og kaflar.
i. Íslensk tunga.
Nefndinni var ekki falið sérstaklega að fjalla um aðfaraorð frumvarpsins en telur þó rétt að minnast á gagnrýni sem komið hefur fram um tiltekinn þátt þeirra er varðar málefnasvið hennar, þ.e. íslenska tungu. Meiri hlutinn bendir auk þess á að huga þarf sérstaklega að stöðu aðfaraorða frumvarpsins og gildi þeirra og telur brýnt að ríkari skýringar verði gerðar um þennan þátt málsins til að þýðing þeirra verði ljós. Vísar meiri hlutinn í þessum efnum m.a. til þeirra sjónarmiða sem komið var á framfæri við hana að tilgangur aðfaraorða gæti verið leiðsögn við túlkun stjórnarskrárinnar en annar tilgangur væri að birta hugmyndafræðilegan grundvöll stjórnarskrárinnar sem endurspeglist síðan í ákvæðum hennar.
Þjóðfundurinn lagði áherslu á að staðinn yrði vörður um sameiginleg þjóðareinkenni Íslendinga, þar með talið tungumálið. Niðurstaða þjóðfundarins var að vernda og efla bæri íslenska tungu sem þjóðtungu, að standa ætti vörð um hana í ræðu og riti og tryggja þyrfti sérstaklega stöðu íslenskrar tungu í skólum landsins.
Í 1. mgr. aðfaraorða frumvarpsins er m.a. tiltekið að saman berum við sem byggjum Ísland ábyrgð á arfi kynslóðanna, landi og sögu, náttúru, tungu og menningu. Að öðru leyti er ekki vísað til tungu í frumvarpinu utan þess að í jafnræðisreglu 6. gr. er áskilið að ekki skuli mismuna þegnum landsins á grundvelli tungumáls eða annarra atriða sem tiltekin eru. Í athugasemdum við 6. gr. er bent á að sterkar raddir hafi heyrst um að setja ætti íslenska tungu sem eitt af grunngildum í inngangsgrein frumvarpsins. Ekki er þó getið íslenskrar tungu í inngangsgrein frumvarpsins heldur er vísað til tungu í aðfaraorðum þess.
Hvergi er því að finna skírskotun í íslenska tungu í frumvarpinu, þrátt fyrir niðurstöðu þjóðfundar. Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að brýnt væri að ráða bót á þessu og setja inn í frumvarpið ákvæði um þetta efni. Slíkt ákvæði þyrfti að vera í efnisákvæði frumvarpsins en ekki í aðfaraorðum enda væri óljóst hvort þau hefðu efnislegt gildi eða tilgang. Jafnframt var bent á að skýr stefna hefði verið mörkuð af stjórnvöldum um að styrkja stöðu íslensku og m.a. hefðu nýlega verið sett sérstök lög nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Nefndinni var bent á að tryggja þyrfti framtíð íslensku í heimi þar sem alþjóðavæðing byggist á enskri tungu sem hefur sífellt meiri áhrif á þjóðtungur allra landa. Íslensk tunga væri miðlæg í menningararfleifð Íslendinga og því bæri að setja ákvæði í stjórnarskrá um stöðu hennar. Fyrir nefndinni kom fram að ávinningur af ákvæði um íslenska tungu í stjórnarskrá væri m.a. að ítreka mikilvægi hennar sem grundvallarþáttar í menningu þjóðarinnar og styðja við aðgerðir stjórnvalda til að efla hana og varðveita með sérstakri löggjöf eða öðrum aðgerðum.
Í 1. bindi skýrslu stjórnlaganefndar er á bls. 73 gerð tillaga að svohljóðandi ákvæði um íslenska tungu í stjórnarskrá: „Íslenska er þjóðtunga á Íslandi og skal ríkisvaldið styðja hana og vernda.“
Telur meiri hlutinn brýnt að þetta þjóðareinkenni Íslendinga sé varið og tekur undir niðurstöður þjóðfundar þess efnis að íslensk tunga feli í sér verðmæti fyrir Íslendinga sem beri að vernda og efla. Leggur meiri hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að gerð verði breyting á fyrirliggjandi frumvarpi þess efnis að framangreindu ákvæði um íslenska tungu verði bætt við sem nýju ákvæði við frumvarpið. Bendir meiri hlutinn á að um efnisbreytingu er að ræða en hún er hins vegar í góðu samræmi við vilja þjóðfundar og á sér stuðning í greinargerð þeirri sem fylgdi tillögum stjórnlagaráðs. Þá telur meiri hlutinn að skoða beri stöðu íslensks táknmáls, m.a. með tilliti til þeirra sjónarmiða sem lágu að baki því að færa í lög nr. 61/2011 sérstakt ákvæði um stöðu þess.
ii. Ríkisborgararéttur (4. gr.).
Í 4. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um ríkisborgararétt. Ákvæðið byggist að hluta á 66. gr. stjórnarskrárinnar en felur þó í sér ákveðin nýmæli. Þannig er til að mynda lagt til að kveðið verði á um að þeir sem við fæðingu eiga foreldra með íslenskt ríkisfang öðlist sjálfir ríkisborgararétt en slíkt ákvæði er ekki að finna í 66. gr. stjórnarskrárinnar. Til samræmis við 1. málsl. 1. mgr. 66. gr. er jafnframt kveðið á um það í 4. gr. frumvarpsins að engan megi svipta íslenskum ríkisborgararétti. Sérfræðingahópurinn telur að meta verði hvort ekki sé rétt að bæta hér inn því skilyrði að viðkomandi hafi öðlast ríkisborgararétt með lögmætum hætti. Í skilabréfi hópsins er jafnframt bent á að slíkt ákvæði sé í samræmi við þróun á þessu sviði á alþjóðavettvangi.
Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og bendir á að ekki verði séð að þessi breyting gangi gegn tillögu stjórnlagaráðs. Tryggja þarf að unnt sé að svipta menn ríkisborgararétti hafi þeir öðlast hann með ólögmætum hætti, t.d. á grundvelli falsaðra gagna eða rangra upplýsinga. Slíkt yrði ekki hægt ef ákvæðið yrði óbreytt að stjórnarskipunarlögum. Leggur meiri hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að gerð verði breyting á ákvæðinu í þá veru að tiltekið verði að engan megi svipta íslenskum ríkisborgararétti sem hafi öðlast slíkan rétt með löglegum hætti.
iii. Gildissvið og vernd mannréttinda (5. gr. og 1. mgr. 9. gr.).
Í 5. gr. frumvarpsins er gildissvið afmarkað og er um að ræða nýmæli. Í tillögu stjórnlagaráðs var fyrirsögn ákvæðisins „skyldur borgaranna“ en sérfræðingahópurinn breytti því í „gildissvið“ og var breytingunni ætlað að endurspegla betur efni ákvæðisins. Í 1. mgr. er kveðið á um að stjórnvöldum beri að tryggja að allir fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem í stjórnarskránni felist. Bent hefur verið á að um sé að ræða efnislega endurtekningu á ákvæðinu í 1. mgr. 9. gr. og hugsanlega mætti sameina ákvæðin. Þá væri rétt að huga að staðsetningu ákvæðisins í frumvarpinu og bent hefur verið á að ákvæðið eigi efnislega betur heima í II. kafla þess þar sem fjallað er um mannréttindi. Meiri hlutinn vill beina því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða þetta atriði sérstaklega.
Nýmæli er að finna í 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins þar sem lögð er til sú skylda á einkaaðila að virða þau réttindi sem kveðið er á um í II. kafla um mannréttindi. Bent hefur verið á að ákvæði 2. mgr. 5. gr. hefur bein efnisleg áhrif og að ákvæðið feli í sér grundvallarbreytingu á þeim sjónarmiðum og hugmyndafræði sem mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og allar vestrænar stjórnarskrár hvíla á. Brýnt sé því að skoða rækilega setningu ákvæðis af þessu tagi svo og orðalag þess og áhrif. Sérfræðingahópurinn bendir á að sú breyting sem mælt er fyrir í ákvæðinu feli í sér „að stigið er stórt skref í þá átt að þurrka út að meira eða minna leyti skil einkaréttar og opinbers réttar á sviði mannréttindamála. Þótt gera verði ráð fyrir að hin beinu einkaréttaráhrif eigi sér aðeins stað í þeim undantekningartilvikum þegar eyður eru í landsrétti hvað varðar réttindi einkaaðila í lögskiptum innbyrðis, má engu að síður ætla að þessi breyting geti haft veruleg áhrif á ýmsum réttarsviðum.“
Áhrif mannréttindaákvæða hafa einkum verið á sviði opinbers réttar, og hefur hlutverk og markmið þeirra einna helst verið að verja einstaklinga fyrir ágangi og valdbeitingu stjórnvalda. Eftir atvikum leggja ákvæðin skyldu á stjórnvöld að aðhafast annars vegar ekkert til að brjóta gegn réttindum borgara eða hins vegar að grípa til aðgerða, t.d. með lagasetningu, til að tryggja að réttindi þeirra verði virk. Með ákvæðinu er gildissvið ákvæðanna víkkað út. Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að framsetning ákvæðisins virtist þannig leggja beinar skyldur á einstaklinga og þar með takmarka mannréttindi annarra án þess að slíkar takmarkanir ættu sér skýra stoð í almennum lögum. Á móti var nefndinni bent á að það væri eðlilegt samspil mannréttinda að réttindi eins gengju á rétt annars og að finna þyrfti jafnvægi þar á milli. Meiri hlutinn bendir þó á að það hefur verið talið vera vandasamt hlutverk löggjafans að ákveða þetta jafnvægi og hefur verið litið á lögmætisreglu stjórnskipunarréttar með þeim hætti að takmarkanir á mannréttindum eigi að byggja á lögum. Það er svo dómstóla að skera úr um hvort slík lög hafi stjórnskipulegt gildi.
Í 1. mgr. 9. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldu stjórnvalda til að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra. Leiða má af ákvæðinu að stefna megi ríkinu til greiðslu bóta fyrir að hafa ekki tryggt með lögum eða öðrum aðgerðum að einkaaðilar brjóti ekki mannréttindi hver á öðrum. Þetta ákvæði er nokkuð nátengt 5. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um bein einkaréttaráhrif mannréttindaákvæða þess og þegar hefur verið greint frá sjónarmiðum þess efnis að einfaldara og skýrara væri að hafa ákvæðin í sömu grein. Með því mætti tryggja óbreytt ákvæði um gildissvið mannréttindaverndar, kröfu um túlkun laga til samræmis við mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og árétta bæði neikvæða skyldu stjórnvalda til að aðhafast ekkert til að brjóta gegn réttindum borgara svo og jákvæða skyldu þeirra til að grípa til aðgerða til að tryggja að þeir fái notið réttinda sinna. Hluti af þessari jákvæðu skyldu væri þá að vernda almenning gagnvart mannréttindabrotum af hálfu einkaaðila með lagasetningu eða viðeigandi réttargæsluúrræðum. Bein einkaréttaráhrif koma þá einungis til greina í þeim undantekningartilvikum þegar almenn lög hafa ekki útfært vernd réttindanna í skiptum einkaaðila innbyrðis og réttindin eru þess eðlis að þau geta átt við í málinu. Telur meiri hlutinn brýnt ef stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd ákveður að fara þessa leið að hún tryggi að texti í nefndaráliti sé skýr um ákvæðið og þau réttaráhrif sem því er ætlað að hafa.
iv. Jafnræði (6. gr.).
Jafnræðisreglu 65. gr. gildandi stjórnarskrár er að finna í 6. gr. frumvarpsins. Sú breyting hefur þó verið gerð frá gildandi ákvæði að tiltekinn er réttur til að njóta mannréttinda án mismununar og bætt hefur verið við ýmsum þáttum í upptalningu ákvæðisins. Lagt er til að við ákvæðið bætist eftirfarandi atriði sem bannað er að byggja mismunun á: aldur, arfgerð, búseta, fötlun, kynhneigð, stjórnmálatengsl, tungumál og uppruni. Felld er brott vísan til þjóðernisuppruna. Eftir sem áður er upptalningu í ákvæðinu ekki ætlað að vera tæmandi.
Fyrir nefndinni kom fram að gildandi ákvæði 65. greinar hefur ekki valdið vandkvæðum í framkvæmd og auðvitað taki bann við mismunun til fleiri þátta en taldir eru upp í gildandi ákvæði. Þannig næði bann við mismunun að sjálfsögðu til allra þeirra þátta sem bætt er við að tillögu stjórnlagaráðs.
Þá komu fram sjónarmið þess efnis að málefnalegar ástæður geta verið fyrir því að bæta ákveðnum þáttum við upptalningu í ákvæðinu en brýnt væri þá að geta þeirra. Skýringar við ákvæðið væru hins vegar fáorðar um ástæður viðbótanna. Þar segir þó að tveimur þáttum hafi verið bætt inn í að tillögu stjórnlaganefndar, þ.e. fötlun og kynhneigð en stjórnlaganefnd taldi einnig unnt að bæta inn tveimur til viðbótar, þ.e. aldri og búsetu, sbr. 1. bindi skýrslu stjórnlaganefndar, bls. 86, sem stjórnlagaráð tók upp í tillögu sinni.
Ábendingar bárust um að varhugavert gæti verið að bæta við kynvitund sem mismununarástæðu í ákvæðið. Var þeim sjónarmiðum þó einnig komið á framfæri við nefndina að með því að bæta við kynhneigð væri mikilvægt framfaraskref stigið enda væru þá tekin af öll tvímæli og allir gagn-, sam- og tvíkynhneigðir varðir gegn mismunun á grundvelli kynhneigðar sinnar. Jafn mikilvægt væri að bæta orðinu kynvitund inn í ákvæðið enda væru einstaklingar með kynáttunarvanda, þ.e. transfólk, varið gegn mismunun. Þessi hópur hefði átt mjög undir högg að sækja en nýlega voru sett lög um réttarstöðu einstaklinga með kynáttunarvanda, nr. 27/2012. Með því að setja orðið kynvitund inn í jafnræðisregluna mundi Alþingi því sýna mikilvægt fordæmi og styrkja tilvistargrundvöll transfólks til mikilla muna.
Hvað varðar arfgerð, stjórnmálatengsl, tungumál og uppruna segir í skýringum við ákvæðið að uppruna sé ætlað að koma í stað þjóðernisuppruna en túlkun verði rýmri en svo að uppruni vísi eingöngu til þjóðernis. Tungumáli bætir stjórnlagaráð inn með þeim rökum að nauðsynlegt sé að nefna að bannað sé að mismuna fólki á grundvelli þessa þáttar í ljósi þess að íslensk tunga er sett inn sem eitt af grunngildum í inngangsgrein. Vert er hér að minna á fyrri athugasemd í I. kafla um íslenska tungu þar sem fram kemur að íslenskrar tungu er í reynd ekki getið í aðfaraorðum heldur einungis tungu. Sérfræðingahópurinn bendir þó á í skýringum sínum við ákvæðið að tungumál er talið upp sem mismununarástæða í 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og í 2. gr. 11. viðauka við sáttmálann. Meiri hlutinn telur þó brýnt að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skoði þennan þátt sérstaklega og bendir á að til að mynda sé í 19. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, sett sem skilyrði fyrir veitingu ríkisborgararéttar að umsækjandi hafi staðist próf í íslensku.
Um arfgerð segir stjórnlagaráð að henni sé bætt inn í upptalningu ákvæðisins á grundvelli innsends erindis þar sem bent var á að með auknum möguleikum á erfðaprófum, betri tækni og sífellt lægri kostnaði hafi farið fram mikil umræða um mikilvægi þess að tryggja að einstaklingum sé ekki mismunað vegna arfgerðar þeirra.
Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að óeðlilegt væri að tiltaka stjórnmálatengsl sem mismununarástæðu. Tilvísun til þessa þáttar væri ómarkviss og af skýringum við ákvæðið mætti einna helst ráða að þessu væri ætlað að sporna við spillingu eða að menn njóti forréttinda vegna slíkra tengsla. Þá kemur ekki fram hvernig beita eigi jafnræðisreglu gegn slíku enda væri tilgangur hennar að varna gegn lakari réttindum og því vandséð hvernig mælikvarða reglunnar yrði beitt á mál er varða forréttindi. Meiri hlutinn bendir á að mikilvægt er að vernda gegn mismunun á grundvelli stjórnmálatengsla eða stjórnmálaskoðana og hafa verði í huga að stjórnmálatengsl geti verið forsenda mismununar er leiði til lakari réttinda, svo sem ef umsækjanda um opinbert starf er hafnað á pólitískum forsendum.
Allnokkur erindi hafa borist þar sem þeim sjónarmiðum er komið á framfæri að bæta ætti holdafari við sem mismununarástæðu í jafnræðisreglu 6. gr. Var m.a. bent á að mismunun vegna holdafars ætti sér víða stað í samfélaginu. Voru nefndinni kynnt sjónarmið þess efnis að fitufælni og fitufordómar væru lýðheilsuvandamál og mótstaða gegn þeim þyrfti að vera forgangsatriði í lýðheilsustefnu. Var bent á að fitufordómar gætu haft áhrif á andlega heilsu einstaklinga sem fyrir þeim verða líkt og annars konar fordómar. Til að mynda gætu þeir leitt til þunglyndis, lítils sjálfsmats og átraskana. Mismunun á grundvelli slíkra fordóma hefðu því sambærileg áhrif og mismunun á grundvelli annarra þátta sem tilteknir væru í ákvæðinu. Nefndinni var jafnframt tjáð að íslenskar rannsóknir bentu til þess að mismunun á grundvelli holdafars ætti sér stað í atvinnulífi hér á landi, auk þess sem bent var á að fólki hefði verið meinað að ættleiða barn á grundvelli holdafars.
Ábendingar bárust um að skoða þyrfti ákvæðið í samræmi við tilskipanir Evrópusambandsins nr. 2000/78/EB um almennar reglur um jafna meðferð á vinnumarkaði og í atvinnulífi og nr. 2000/43/EB um framkvæmd meginreglunnar um jafna meðferð óháð kynþætti eða þjóðernisuppruna. Unnið er að gerð frumvarpa sem innleiða tilskipanirnar hér á landi, m.a. með frumvarpi um jafna meðferð á vinnumarkaði. Nefndinni var kynnt að í þeim frumvarpsdrögum sem nú liggja fyrir eru í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar heimiluð víðtæk en nauðsynleg frávik frá banninu um mismunun, t.d. vegna aldurs, sem ekki virðast heimil samkvæmt jafnræðisreglu stjórnarskrárfrumvarpsins. Svo gæti því farið að í mörgum tilvikum væri nauðsyn á frávikum frá reglum umfram það sem takmörkunarheimild 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins heimilar. Jafnframt kom fram að mismununarástæður ákvæðisins væru fleiri en samkvæmt framangreindum tilskipunum. Hugtakanotkun væri heldur ekki í samræmi við fyrrgreindar tilskipanir eða alþjóðasáttmála. Nýmælum sé bætt við án þess að þau séu skýrð með fullnægjandi hætti.
Nefndinni var jafnframt bent á að skoða þyrfti nánar samspil 1. og 2. mgr. 6. gr. frumvarpsins. Í 1. mgr. er bannað að mismuna, m.a. vegna kynferðis. Í 2. mgr. er svo kveðið á um að konur og karlar skuli njóta jafns réttar í hvívetna og er hún samhljóða gildandi ákvæði 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Það væri því álitamál hvort 2. mgr. ákvæðisins væri nauðsynleg.
Meiri hlutinn telur rétt að vekja athygli stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á þessum ábendingum en gerir ekki tillögu um breytingar á ákvæðinu og áréttar að ákvæðið felur ekki í sér tæmandi upptalningu á ástæðum mismununar.
v. Réttur til lífs (7. gr.).
Í 7. gr. frumvarpsins er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að allir hafi meðfæddan rétt til lífs. Ákvæðið á sér fyrirmynd í 2. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þar sem m.a. er kveðið á um að réttur hvers manns til lífs skuli verndaður með lögum. Í skýringum við ákvæðið er jafnframt vísað til ýmissa mannréttindasáttmála sem Ísland er aðili að. Þar er jafnframt fjallað um það hvenær stjórnarskrárvernd ákvæðisins hefjist, þ.e. við fæðingu. Fyrir nefndinni kom fram að þessu ákvæði stjórnlagaráðs væri m.a. ætlað að taka af skarið um túlkun með tilliti til fóstureyðinga en væri þó fremur til þess fallið að búa til vafa að ófyrirsynju. Meiri hlutinn telur hins vegar skýrt að ákvæðið endurspegli skýran vilja stjórnlagaráðs um að hrófla ekki við forsendum löggjafar um fóstureyðingar hér á landi.
Þá var bent á það fyrir nefndinni að ákvæði um bann við dauðarefsingum ætti fremur heima í ákvæði um rétt til lífs en ákvæði 29. gr. frumvarpsins um bann við ómannúðlegri meðferð. Þar væri um að ræða aðra hlið á sama rétti og innra samræmi væri betra væri þessum ákvæðum haldið í sömu grein. Tekur meiri hlutinn undir þessi sjónarmið og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ítarlega breytingu í þessa veru.
vi. Mannleg reisn (8. gr.).
Ákvæði um mannlega reisn er ekki að finna í gildandi stjórnarskrá en er í 8. gr. fyrirliggjandi frumvarps. Er þar kveðið á um að tryggja skuli öllum rétt til að lifa með reisn og að margbreytileiki mannlífsins skuli virtur í hvívetna. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að fella bæri ákvæði 8. gr. um mannlega reisn og margbreytileika mannlífsins brott enda væri um að ræða matskennd hugtök sem kæmu einkum til skoðunar í tengslum við neytingu annarra réttinda. Þar sem þau bæti engu efnislegu við mannréttindaákvæði stjórnarskrár ættu þau frekar heima í inngangsorðum. Á móti var bent á að vernd mannlegrar reisnar væri tryggð í sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi og ákvæði þess efnis væri í 1. gr. hans. Þá er ljóst að ákvæðið kemur einna helst til álita í samhengi við önnur ákvæði mannréttindakaflans. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæðið nánar og kanna samspil þess við önnur mannréttindaákvæði frumvarpsins.
Nefndinni var bent á það af sérfræðingahópnum að honum hefði yfirsést að lagfæra orðalag 8. gr. Hin ýmsu réttindi sem kveðið er á um í mannréttindakaflanum eru orðuð með mismunandi hætti eftir því hvort áherslan er á neikvæðar skyldur til að aðhafast ekkert sem brýtur gegn réttindum sem mælt er fyrir um, hvort lögð er jafnframt áhersla á jákvæðar skyldur um að grípa til aðgerða til að veita eða vernda réttindin eða hvort lögð er áhersla á að réttindin séu frekar stefnuyfirlýsingar sem sæta innleiðingu í áföngum en nánar er rætt um þennan mun á bls. 47 í greinargerð með frumvarpinu. Nefndinni var bent á að ákvæði 8. gr. er orðað þannig að öllum „skuli tryggður“ réttur til að lifa með reisn, sem vísar til þess að á stjórnvöldum hvíli jákvæðar skyldur til að veita eða vernda réttinn. Fyrir nefndinni kom fram að þetta væri ekki allskostar rétt nálgun á ákvæðið sem vísar einkum til neikvæðra skyldna og eðlilegt hefði verið að sérfræðingahópurinn lagfærði þetta við yfirferð sína. Í ljósi þessa leggur meiri hlutinn til að fyrri hluti ákvæðisins verði umorðaður þannig að kveðið sé á um að allir hafi rétt til að lifa með reisn.
vii. Takmörkun mannréttinda, skerðingarákvæði (2. mgr. 9. gr.).
Í 2. mgr. 9. gr. er að finna almennt ákvæði um skerðingu eða takmörkun réttinda. Stjórnlagaráð fylgdi uppsetningu gildandi stjórnarskrár hvað þetta málefni varðar og lagði til sértækar skerðingarheimildir við ákveðin ákvæði þar sem tilgreint er hvaða markmið geta réttlætt takmarkanir á viðkomandi réttindum. Sérfræðingahópurinn breytti þessu og lagði til almennt skerðingarákvæði í 2. mgr. 9. gr. og vísaði þar til þess að þetta væri í samræmi við álit Feneyjanefndar Evrópuráðsins. Þá hafi sértæk skerðingarákvæði stjórnlagaráðs ekki verið í samræmi við kröfur samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasáttmálum sem Ísland er aðili að.
Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á þessa breytingu sérfræðingahópsins og var bent á að hér væri um að ræða mikla efnisbreytingu og hópurinn hefði því farið út fyrir umboð sitt. Þá var gagnrýnt að með þessu ættu almennir borgarar erfiðara um vik að átta sig á þeim reglum sem giltu um réttindi sem tryggð væru með stjórnarskrá. Með því að færa skerðingarákvæði í eitt almennt ákvæði væri því vikið frá þeirri stefnu stjórnlagaráðs að hafa stjórnarskrána á auðskyldu máli svo að almenningur geti með skýrum og einföldum hætti áttað sig á stjórnarskrárvörðum réttindum sínum og skyldum.
Á fundi nefndarinnar var því komið á framfæri að sú breyting sem gerð væri með 2. mgr. 9. gr. væri líklega ein veigamesta efnisbreyting um mannréttindi sem lagt er til að komi inn í nýja stjórnarskrá. Þá var gagnrýnt að áhrif þessarar breytingar hefðu ekki verið metin og hugsanlegt væri að hún hefði í för með sér frekari takmarkanir á réttindum einstaklinga en heimilar eru samkvæmt stjórnarskránni. Fyrir nefndinni komu þó einnig fram andstæð sjónarmið og bent var á að ákvæðið fæli ekki í sér lakari réttarvernd en gildandi mannréttindakafli. Þvert á móti gerði ákvæðið mun ítarlegri og skýrari kröfur til skerðingar mannréttinda en væri í gildandi stjórnarskrá.
Fyrir nefndinni var nokkuð rætt um orðalagið „kjarni réttinda“ en í ákvæðinu er vísað til þess að óheimilt sé að skerðing réttinda sé slík að vegið sé að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir. Var bent á að orðalagið væri óljóst og hefði ekki sjálfstæða merkingu og væri ekki nægilega skýrt í greinargerð. Í athugasemdum við ákvæðið kemur þó fram að með þessu hindri ákvæðið að gengið sé svo nærri kjarna viðkomandi réttinda að þau væru í raun að engu gerð. Var nefndinni bent á að þessi nálgun á hugtakið ætti sér skýra samsvörun í réttarframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu og endurspeglist jafnframt í skýringum við nýlegar tillögur Norðmanna til stjórnarskrárbreytinga.
Jafnframt var bent á að ekki væri lengur skilyrt í ákvæðinu að nauðsyn eða brýn nauðsyn þyrfti til að skerða megi réttindi. Á móti var á það bent að þess er sérstaklega getið í athugasemdum við ákvæðið að einungis sé heimilt að skerða réttindi sé það nauðsynlegt. Jafnframt var bent á að það fælist í meðalhófsreglunni sem vísað væri til í ákvæðinu enda væri meðalhófs ekki gætt ef réttindi væru skert án þess að nauðsyn krefði. Í ákvæðinu væri jafnframt vísað til þess að eingöngu mætti skerða mannréttindi í þágu almannahagsmuna eða vegna réttinda annarra og í því fælist mat á því að skerðingin væri raunverulega nauðsynleg til verndar mikilvægum almannahagsmunum eða réttindum annarra.
Til að taka af allan vafa um þetta atriði og tryggja fullnægjandi vernd mannréttinda telur meiri hlutinn að bæta eigi inn í ákvæðið vísan til þess að mannréttindi þau sem tryggð eru með stjórnarskránni verði eingöngu skert ef það er gert með lagaheimild og sé nauðsynlegt í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra. Meiri hlutinn leggur því til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að gera slíka breytingu. Meiri hlutinn áréttar auk þess að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þurfi að meta hvort ákvæði 2. mgr. 9. gr. rúmist innan þess umboðs sem sérfræðingahópnum var gert að starfa eftir. Meiri hlutinn telur að verulegur vafi sé um réttmæti þess að gera svo viðurhlutamikla breytingu á frumvarpinu sem gæti haft veruleg réttaráhrif.
viii. Vernd gegn ofbeldi og bann við ómannúðlegri meðferð (10. gr. og 29. gr.).
Í 10. gr. frumvarpsins er kveðið á um vernd gegn ofbeldi og er ákvæðið nýmæli. Í 29. gr. er kveðið á um bann við ómannúðlegri meðferð og er ákvæðið óbreytt frá ákvæðum 68. gr. og 2. mgr. 69. gr. gildandi stjórnarskrár. Fyrir nefndinni var bent á að best færi á því að sameina 10. og 29. gr. enda væru verndarþættir beggja ákvæðanna mjög samtvinnaðir. Ákvæði 10. gr. næði þó yfir þau form ofbeldis sem ekki næðu því alvarleikastigi sem tiltekið væri í 29. gr. og ætti við sama að hverjum ofbeldið beindist. Var nefndinni bent á að með því að sameina ákvæðin mætti einfalda skýringar með ákvæðunum og gera þær skýrari og beinir hún því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða þetta atriði nánar.
Vernd 10. gr. gegn ofbeldi er ætlað að ná til allra tegunda ofbeldis innan heimilis sem utan en í ákvæðinu er þó kynferðisofbeldi tiltekið í dæmaskyni. Þeim sjónarmiðum var hreyft fyrir nefndinni að með því að tiltaka sérstaklega eina gerð ofbeldis umfram aðrar væri hætta á því að stjórnarskrárgjafinn væri að gefa þau skilaboð að aðrar tegundir ofbeldis teldust ekki eins alvarlegar. Þá var því komið á framfæri við nefndina að þröngt sjónarhorn kæmi fram í tillögum stjórnlagaráðs sem endurspeglaðist í tilgreiningu á vernd fyrir kynferðisofbeldi og heimilisofbeldi og umfjöllun í athugasemdum við ákvæðið um kynbundið ofbeldi. Þar með féllu í skuggann aðrar tegundir alvarlegs ofbeldis og ómannúðlegrar meðferðar svo og aðstæður þar sem hætta skapast á ofbeldi sem er einnig mikilvægt viðfangsefni ýmissa alþjóðasamninga um mannréttindi. Sem dæmi var bent á meðferð fanga og annarra frelsissviptra manna eða manna í viðkvæmri stöðu, svo sem sjúklinga. Í athugasemdum við ákvæðið væri ekki vísað til neinna alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að um vernd þessa hóps manna í viðkvæmri aðstöðu gagnvart ofbeldi heldur væri eingöngu vísað til alþjóðasamninga sem tengjast vernd kvenna svo og til ákvæða stjórnarskrár Suður - Afríku, Kólumbíu og Brasilíu. Bendir meiri hlutinn stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að skoða ákvæðið nánar með hliðsjón af framangreindum athugasemdum en áréttar þó að ákvæðinu er ætlað að ná til allra tegunda ofbeldis, þó að kynferðisofbeldi sé sérstaklega nefnt sem dæmi um alvarlega tegund ofbeldis, sem vegur að mannhelgi einstaklingsins.
Þá bárust ábendingar um að tilgreina bæri mansal í 29. gr. frumvarpsins eða setja jafnvel inn sérstakt ákvæði er lýtur að mansali. Því til stuðnings var bent á að ef mansal væri einungis metið út frá verstu birtingarmyndum þess væri það til þess fallið að þrengja til muna alþjóðlegar skilgreiningar á mansali, svo sem skilgreiningar 3. gr. Palermó-bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn alþjóðlegri skipulagðri glæpastarfsemi og sambærilegt ákvæði 4. gr. Evrópuráðssamnings um aðgerðir gegn mansali. Bent var á að Ísland hefur fullgilt bæði bókunina og samninginn og mikilvægt væri að þrengja ekki skilgreiningu á mansali með því að fella það eingöngu undir nauðung, þvingun, pyntingar, ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð. Ef það yrði gert væri hætt við að mannréttindi fórnarlamba mansals yrðu fyrir borð borin. Bendir meiri hlutinn stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að meta þurfi að því hvort þörf er á að bæta mansali við ákvæðið áður en ákvörðun er tekin þar um.
ix. Friðhelgi einkalífs (11. gr.).
Ákvæði 11. gr. um friðhelgi einkalífs byggist á 71. gr. stjórnarskrárinnar og er tekið þaðan nánast óbreytt. Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á að ákvæðinu hefði ekki verið breytt til samræmis við þróun alþjóðasáttmála og nýrra stjórnarskráa og færður þar undir réttur til verndar eigin persónuupplýsinga. Var nefndinni bent á að skýr þróun væri í þá átt að efla mannréttindavernd til að sporna við söfnun og vinnslu persónuupplýsinga, bæði á alþjóðavettvangi og í nýrri stjórnarskrám enda fara ógnir sem steðja að friðhelgi einkalífs manna í nútímasamfélagi stöðugt vaxandi, m.a. vegna örrar tækniþróunar. Dæmi þessa mætti m.a. sjá í 8. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, 10. gr. finnsku stjórnarskrárinnar og í 103. gr. tillagna að nýjum mannréttindakafla norsku stjórnarskrárinnar.
Nefndinni var bent á að friðhelgi einkalífs annars vegar og tjáningar- og upplýsingaréttur hins vegar væru réttindi sem í eðli sínu hefðu áhrif hvort á annað. Þannig hefði réttur til friðhelgi einkalífs eðlilega áhrif á upplýsingarétt og tjáningarfrelsi og við neytingu upplýsingaréttar þyrfti að huga að friðhelgi einkalífs. Fyrir nefndinni kom fram að ekki væri innbyrðis samræmi í þeim ákvæðum sem kvæðu á um þessi réttindi. Þannig væri ákvæði er varðaði friðhelgi einkalífs stutt og almennt orðað en ákvæði um tjáningarfrelsi og upplýsingarétt mun ítarlegri og útfærðari. Þetta gæti leitt til þess að ríkari áhersla yrði lögð á síðarnefndu réttindin sem kæmi niður á friðhelgi einkalífs. Telur meiri hlutinn rétt að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skoði ákvæðið með hliðsjón af framangreindum athugasemdum en áréttar þó að vernd persónuupplýsinga er hluti af þeirri vernd sem friðhelgi einkalífs veitir þó svo að þess sé ekki getið sérstaklega í ákvæðinu.
x. Eignarréttur (13. gr.).
13. gr. frumvarpsins er efnislega samhljóða 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar. Í tillögu stjórnlagaráðs var að finna málslið um að eignarrétti fylgdu skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög. Sérfræðingahópurinn felldi þetta ákvæði brott við yfirferð sína og vísaði í þeim efnum til þeirrar breytingar sem hann lagði til um að færa skerðingarákvæði saman í eitt ákvæði 2. mgr. 9. gr. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að með þessu hefði sérfræðingahópurinn farið út fyrir umboð sitt og bent á að ákvæðið fjallaði ekki einungis um takmarkanir eða skerðingu eignarréttar heldur jafnframt þær skyldur sem honum fylgja. Var nefndin hvött til að endurskoða þessa breytingu sérfræðingahópsins enda væri mikilvægt að halda jafnvægi hvað þetta varðar og tryggja að skýrt væri í stjórnarskrá að eignarréttur varðaði ekki eingöngu réttindi heldur fylgja honum skyldur og takmarkanir. Var í þessu samhengi m.a. bent á þýsku stjórnarskrána og brýnt fyrir nefndinni að draga til baka þessa efnislegu breytingu sérfræðingahópsins. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæðið með hliðsjón af framangreindum athugasemdum.
Í ákvæði 13. gr. frumvarpsins er ekki að finna ákvæði 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um að takmarka megi með lögum rétt útlendinga til að eiga fasteignir eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi. Fyrir nefndinni kom jafnframt fram að yfirráð yfir landi væri mikilvægur þáttur í fullveldi hvers ríkis. Því væri að finna sérreglur um fjárfestingar í stjórnarskrám margra Evrópuríkja, m.a. í 2. mgr. 44. gr. dönsku stjórnarskrárinnar en það ákvæði væri fyrirmynd þess íslenska.
Í skýringum við ákvæðið kemur fram að þrátt fyrir að ákvæðið verði fellt brott úr stjórnarskránni verði áfram heimilt að takmarka með lögum fjárfestingar útlendinga hér á landi. Svo virðist sem þeirri breytingu sem stjórnlagaráð gerði með því að fella heimildina brott hafi ekki verið ætlað að hafa efnisleg áhrif. Löggjöf sem takmarkar réttindi útlendinga til að eiga eignir hér á landi yrði áfram heimil en hún yrði þá ekki studd sérstakri heimild í stjórnarskrá. Nefndinni var bent á að óvíst væri að unnt væri að takmarka réttindi útlendinga til fjárfestinga yrði ákvæðið óbreytt að stjórnarskipunarlögum enda lægi ekki fyrir hvort slík takmörkun gæti fallið undir skerðingarákvæði 2. mgr. 9. gr. Hugsanlegt yrði að löggjöf af þessu tagi mundi brjóta gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. En fyrir nefndinni kom fram að svo yrði ekki ef ólík meðferð yrði réttlætt með hlutlægum og málefnalegum ástæðum og að gættu meðalhófi. Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri að brottfall ákvæðisins sem hér um ræðir úr stjórnarskrá gæti dregið úr vægi löggjafar um takmarkanir á heimildum erlendra aðila til að eiga fasteignarréttindi og hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi gagnvart jafnræðisreglu og skert möguleika löggjafans til að hafa hönd í bagga með þróun mála á þessum mikilvægu sviðum. Telur meiri hlutinn brýnt að löggjafinn hafi heimild til að setja lög sem takmarka fjárfestingar útlendinga hér á landi en áréttar að það er löggjafans að ákveða hverju sinni hvort sú heimild verði nýtt. Í ljósi þeirrar óvissu sem virðist uppi um hvort áfram verði heimilt að setja lög af þessu tagi sé ekki til staðar ákvæði í stjórnarskrá sem heimili það með skýrum hætti leggur meiri hlutinn til að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd leggi til breytingu á frumvarpinu í þá veru að 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár verði tekin upp í 13. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn bendir á að þrátt fyrir að hér sé um að ræða breytingu sem felur í sér að efnisreglu sé bætt við frumvarpið telur hún breytinguna samræmast vilja stjórnlagaráðs um að löggjafanum verði áfram heimilt að takmarka fjárfestingar útlendinga hér á landi.
Nokkrum fastanefndum Alþingis var falið að fjalla um 13. gr. frumvarpsins og telur meiri hlutinn brýnt að hugað verði sérstaklega að samspili ákvæðisins við önnur ákvæði, þar á meðal 22. gr. um félagsleg réttindi, 25. gr. um atvinnufrelsi, 34. gr. um náttúruauðlindir og 71. gr. um skatta. Öll þau ákvæði sem hér eru talin upp eru í mannréttindakafla frumvarpsins utan 71. gr. um skatta sem er í III. kafla þess sem fjallar um Alþingi. Þó svo að skattamálefni falli ekki undir málefnasvið nefndarinnar telur meiri hlutinn að huga beri að þeirri mannréttindavernd sem ákvæði gildandi stjórnarskrár um skatta er ætlað að tryggja. Nefndinni var m.a. bent á að ákvæði 13. gr. um eignarrétt hefur náin efnisleg tengsl við ákvæði 77. gr. gildandi stjórnarskrár um skatta, sbr. 71. gr. frumvarpsins. Fyrir nefndinni kom fram að það undirstrikar mikilvægi gildandi 77. gr., um að skatta skuli leggja á með lögum og bann við afturvirkni, að ákvæðið standi í mannréttindakaflanum. Frá því að 77. gr. var breytt í veigamiklum atriðum árið 1995 hafi ákvæðið haft umtalsverð áhrif í dómaframkvæmd, einkum í málum tengdum banni við afturvirkni skattalaga. Bann við afturvirkni laga á þessu sviði eru þannig ótvírætt mannréttindi. Telur meiri hlutinn í þessu ljósi ákveðin rök hníga að því að rétt sé að færa ákvæði 71. gr. frumvarpsins í mannréttindakafla þess og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að kanna það nánar.
xi. Tjáningar- og upplýsingafrelsi, upplýsingaréttur og frjáls og upplýst þjóðfélagsumræða (14.–6. gr.).
Óskað var eftir því að nefndin fjallaði um 14. gr. um tjáningar- og upplýsingafrelsi og um 16. gr. um frjálsa og upplýsta þjóðfélagsumræðu. Ekki var óskað eftir því að nefndin veitti umsögn um 15. gr. frumvarpsins um upplýsingarétt enda fellur hún utan málefnasviðs nefndarinnar. Vegna skyldleika ákvæðanna tók nefndin ákvörðun um að fjalla um 14.–16. gr. saman. Nefndin vísar jafnframt til þess að sérfræðingahópurinn lagði til breytingar á ákvæðunum frá tillögum stjórnlagaráðs þar sem hlutar úr 15. gr. frumvarpsins voru færðir í 14. og 16. gr. þess.
Sérfræðingahópurinn lagði til talsverðar breytingar á ákvæðunum frá tillögum stjórnlagaráðs, m.a. til að gæta innbyrðis samræmis, samræmis við mannréttindasáttmála og til að auka skýrleika ákvæða. Við umfjöllun nefndarinnar kom fram mikil gagnrýni á þær breytingar. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að breytingarnar féllu utan umboðs hópsins enda hafi þær ekki eingöngu verið tæknilegar heldur efnislegar. Þá væri gildissvið ákvæðanna þrengt verulega frá því sem það væri í tillögum stjórnlagaráðs. Jafnframt kom fram sú gagnrýni á ákvæðin að þau væru óþarflega nákvæm og útfærð og því í ósamræmi við mörg önnur ákvæði frumvarpsins. Meðal annars var bent á að talsvert virtist halla á friðhelgi einkalífs sem væri nær óbreytt frá gildandi stjórnarskrá gagnvart hinum nýju útfærðu ákvæðum sem ætlað væri að tryggja tjáningarfrelsi og upplýsingarétt og tryggja þyrfti jafnvægi milli ákvæðanna líkt og þegar hefur verið reifað í ix. kafla um friðhelgi einkalífs.
Í 14. gr. frumvarpsins er kveðið á um tjáningar- og upplýsingafrelsi. Ákvæðið byggist að hluta á 73. gr. gildandi stjórnarskrár þar sem kveðið er á um skoðana- og tjáningarfrelsi. Í tillögum stjórnlagaráðs var kveðið á um að óheimilt væri að skerða aðgang að netinu og upplýsingatækni nema með úrlausn dómara og að uppfylltum sömu efnisskilyrðum og eiga við um skorður við tjáningarfrelsi. Sérfræðingahópurinn felldi þetta brott en bætti við málslið sem kveður á um að öllum sé frjálst að leita eftir, taka við og miðla upplýsingum enda sé það inntakið í hinu svokallaða upplýsingafrelsi. Sérfræðingahópurinn taldi ekki að um efnisbreytingu væri að ræða enda félli undir ákvæðið að leita eftir, taka við og miðla upplýsingum og hugmyndum á netinu og takmarkanir á því yrðu einungis gerðar á grundvelli skerðingarákvæðis 2. mgr. 9. gr. Þessi breyting sérfræðingahópsins hefur sætt nokkurri gagnrýni, m.a. á þeim forsendum að með þessu hafi hópurinn farið út fyrir umboð sitt enda sé um efnisbreytingu að ræða. Ákvæðið heimili t.d. að sett séu lög sem hamli aðgengi að einstökum vefsvæðum. Þá var bent á að netið hefði einstaka eiginleika sem gerði það sérlega viðkvæmt fyrir ritskoðun. Það væri bæði fjölmiðill og gagnagrunnur og því væri sérstök ástæða til að tryggja því sess í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Á móti var þeim sjónarmiðum hreyft að stjórnarskrám væri ætlað að standa um langan tíma og í heimi þar sem tækniframfarir væru örar væri ótækt að tiltaka netið sérstaklega. Því væri ákvæðið orðað með almennum hætti en skýrt ætti að vera að aðgengi að neti til að leita að, taka við og miðla upplýsingum félli undir tjáningar- og upplýsingafrelsi. Meiri hlutinn bendir á að í tillögum stjórnlagaráðs var auk netsins vísað til upplýsingatækni og netið ólíkt öðrum miðlum gerir fólki kleift að leita eftir, taka við og miðla upplýsingum og hugmyndum á ódýran og skjótan hátt yfir landamæri. Mikilvægt er því að tryggja aðgengi almennings að neti í þágu upplýstrar umræðu og lýðræðis.
Skerðing á þessum aðgangi yrði einungis gerð í samræmi við 2. mgr. 9. gr. Líkt og reifað er í vii. kafla um takmörkun mannréttinda yrði slík takmörkun eingöngu gerð með lagaheimild í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Gæta þyrfti meðalhófs og takmörkunin þyrfti því að vera nauðsynleg auk þess sem ekki mætti vega að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir.
Fyrir nefndinni var hreyft sjónarmiðum þess efnis að með því að færa skerðingarheimildir í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins væru hugsanlega ekki gerðar jafn ríkar og strangar kröfur til skerðingar eða takmörkunar á tjáningar- og upplýsingafrelsi. Þannig mætti samkvæmt gildandi stjórnarskrá aðeins setja skorður á tjáningarfrelsi manna með lögum í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra, enda teljist þær nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum. Líkt og þegar hefur verið rakið í vii. kafla um takmörkun mannréttinda hér að framan er þess ekki getið sérstaklega að skerðing réttinda sé nauðsynleg í ákvæðinu heldur einungis í athugasemdum við það enda felist sá áskilnaður í meðalhófsreglunni. Þá var nefndinni bent á að hætta væri á að auðveldara yrði að skerða tjáningarfrelsi manna þar sem ekki væri jafn ítarlega greint frá þeim tilvikum þar sem skerðing væri heimil í frumvarpinu og er í gildandi stjórnarskrá.
Í 15. gr. frumvarpsins er að finna nýmæli. Fyrir nefndinni kom fram að Ísland væri meðal þeirra ríkja heims þar sem upplýsingaréttur væri hvað best tryggður og Norðurlöndin væru leiðandi í þessum efnum. Sérfræðingahópurinn lagði til verulegar breytingar á ákvæðinu. Þessum breytingum var ætlað að tryggja skýrleika ákvæðisins, innbyrðis samræmi í texta og samræmi við mannréttindasáttmála. Fyrir nefndinni kom fram að tillögur stjórnlagaráðs hafi gert ráð fyrir nýrri nálgun á upplýsingarétt hér á landi sem gerði ráð fyrir því að opinber skjöl yrðu sjálfkrafa aðgengileg og opin. Með þessu væri aðgangur að skjölum auðveldaður sem mundi stuðla að meira aðhaldi við valdhafa og upplýstari umræðu. En nú væri gert ráð fyrir því að óska þyrfti eftir aðgangi að skjölum sem takmarkaði verulega upplýsingarétt almennings og fjölmiðla og seinkaði því að unnt væri að fá gögn enda ekki kveðið á um sjálfvirkan aðgang að gögnum heldur að taka skuli afstöðu til upplýsingabeiðna. Aðgangi að gögnum er seinkað þrátt fyrir að kveðið sé á um að afstöðu til slíkra beiðna skuli taka eins skjótt og auðið er. Það er álit meiri hlutans að mikill munur virðist vera á málsmeðferð samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs og sérfræðingahópsins.
Þá var jafnframt gagnrýnt að í ákvæðinu er nú gert ráð fyrir að aðgengileg verði skrá yfir mál og opinber gögn, uppruna þeirra og innihald. Annars vegar var gagnrýnt að gerð slíkrar skrár væri tímafrek fyrir stjórnsýsluna og mikil fyrirhöfn sem ekki væri auðsjáanlegt hvaða ávinningur hlytist af. Hins vegar var gagnrýnt að með þessu væri ekki gengið nægilega langt því eðlilegt væri að slík skrá væri virk þannig að unnt væri að nálgast gögn beint af henni með virkjum hlekkjum af vefsíðum nema í þeim tilvikum þar sem gögn væru undanþegin upplýsingalögum, t.d. vegna þess að þau innihéldu persónulegar upplýsingar. Tryggja þyrfti jafnframt að gagnaskrá væri leitarhæf.
Aðrir hafa gagnrýnt að ákvæðið sé of langt og ítarlegt og að sérfræðingahópurinn hafi ekki náð að gera ákvæðið skýrara eða almennara með breytingum sínum. Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að betur færi á því að hafa ákvæðið stutt og almennt og útfæra upplýsingarétt svo með skýrari hætti í almennum lögum. Þannig bæri í stjórnarskrá að setja fram meginreglur og skilyrði varðandi hin ýmsu réttindi og skyldur. Ítarlegt ákvæði um eina tegund réttinda sem að vissu marki samræmist ekki almennari ákvæðum er taka til annarra réttinda gæti jafnframt gefið til kynna einhvers konar forgangsröðun eða aukið mikilvægi einnar tegundar réttinda umfram aðrar. Hér vísast til umfjöllunar í IV. kafla um innbyrðis samræmi.
Í 16. gr. frumvarpsins er kveðið á um frjálsa upplýsta þjóðfélagsumræðu og er ákvæðinu m.a. ætlað að tryggja frelsi og sjálfstæði fjölmiðla. Með ákvæðinu er lagt til að trúnaðarsamband blaðamanna við heimildarmenn sína skuli njóta verndar í lögum. Sérfræðingahópurinn felldi brott úr ákvæðinu vernd uppljóstrara enda félli slíkt undir heimildarmenn. Þvert á móti var bent á það fyrir nefndinni að uppljóstrarar hefðu aðra stöðu en heimildarmenn og þyrftu sérstakrar verndar við. Heimildarmenn vildu einna helst gæta þess að fá að vera nafnlausir en uppljóstrarar þyrftu einnig annars konar vernd enda gæti starf þeirra, staða og öryggi verið í hættu vegna þeirra upplýsinga sem þeir koma á framfæri. Meiri hlutinn tekur eindregið undir sjónarmið um að mikilvægir almannahagsmunir kalli á sérstaka vernd uppljóstrara og leggur til að ákvæðið verði óbreytt frá tillögu stjórnlagaráðs.
Enn fremur var gagnrýnt að sérfræðingahópurinn felldi brott úr 16. gr. ákvæði um ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðla og þeim sjónarmiðum komið á framfæri að ekki væri nægilegt að kveða á um sjálfstæði þeirra enda væri ritstjórnarlegt sjálfstæði annars eðlis og dæmi hefðu sýnt að brýnt væri að tryggja það.
Með vísan til alls framangreinds leggur meiri hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að fallið verði frá þeim breytingum sem sérfræðingahópurinn lagði til á tillögum stjórnlagaráðs í 14.–16. gr. frumvarpsins. Þannig fái ákvæðin að standa óbreytt frá tillögum ráðsins. Þar sem skerðingarákvæði hafa verið færð í eitt ákvæði 2. mgr. 9. gr. er ljóst að unnt verður að takmarka þau réttindi sem kveðið er á um í 14.– 6. gr. til samræmis við önnur réttindi kaflans utan þeirra sem sérstaklega eru tilgreind í ákvæðinu og má aldrei skerða. Telur meiri hlutinn eðlilegt að sömu reglur gildi um þetta líkt og annað og áréttar að þó svo að um mikilvæg réttindi sé að ræða má ekki gera þeim hærra undir höfði en jafnstæðum réttindum, svo sem friðhelgi einkalífs sem oft þarf að vega til móts við tjáningar- og upplýsingarétt. Meiri hlutinn bendir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að skoða þarf hvort lagatæknilegar breytingar þurfi að gera á ákvæðinu, m.a. í ljósi þeirrar skerðingarheimildar sem er að finna í 2. mgr. 9. gr.
Meiri hlutinn bendir jafnframt á að huga þarf sérstaklega að gildistöku ákvæðanna verði farið að tillögum hans og horfið frá breytingum sérfræðingahópsins, á það ekki hvað síst við um 15. gr. enda þarf að gera grundvallarbreytingar á nýsettum upplýsingalögum í samræmi við ákvæðið. Hugsanlegt er því að fresta þurfi gildistöku ákvæða til að gefa svigrúm til að ljúka nauðsynlegum lagabreytingum.
xii. Frelsi menningar og mennta (17. gr.).
Í 17. gr. er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að með lögum skuli tryggja frelsi vísinda, fræða og lista. Nefndinni bárust fáar athugasemdir um ákvæðið en þó var því komið á framfæri að þar sem ákvæðið væri fyrst og fremst stefnuyfirlýsing sem túlkuð yrði í samhengi við ákvæði 14. gr. um tjáningarfrelsi gæti verið að það ætti betur heima þar. Telur meiri hlutinn eðlilegt að hrófla ekki við ákvæðinu, sérstaklega í ljósi þess að hann leggur til breytingar á 14. gr. Þá bendir meiri hlutinn á að mörg ákvæði eiga saman og t.d. hefur því verið hreyft að ákvæði 8. gr. um mannlega reisn komi einna helst til álita í samhengi við önnur ákvæði mannréttindakaflans. Meiri hlutinn bendir einnig á að ekki er einungis um stefnuyfirlýsingu að ræða enda leggur ákvæðið þær skyldur á löggjafann að grípa til lagasetningar til að vernda frelsi menningar og mennta.
xiii. Trú- og sannfæringarfrelsi (18. gr.).
Kveðið er á um trú- og sannfæringarfrelsi í 18. gr. frumvarpsins en ákvæðið er að hluta til byggt á 63. og 64. gr. gildandi stjórnarskrár. Ákvæðið nær nú ekki einungis til trúfrelsis og réttar til að iðka trú í trúfélagi heldur jafnframt til réttar til lífsskoðunar og sannfæringar svo og lífsskoðunarfélaga.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið þess efnis að mjög væri til bóta að færa frelsi til sannfæringar í ákvæði um trúfrelsi enda væru réttindin náskyld. Jafnframt væri jákvætt að færa ákvæði um trúfrelsi í mannréttindakafla stjórnarskrár í stað þess að hafa það í kafla um þjóðkirkju eins og nú er.
xiv. Kirkjuskipun (19. gr.).
Í 19. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um kirkjuskipun en ákvæðið er sambærilegt 62. og 3. mgr. 79. gr. gildandi stjórnarskrár. Samkvæmt tillögu stjórnlagaráðs skyldi kveða á um kirkjuskipun með lögum. Í þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögur stjórnlagaráðs var m.a. spurt hvort ákvæði um þjóðkirkju á Íslandi ætti að vera í nýrri stjórnarskrá. Meiri hluti þeirra sem tóku þátt í þjóðaratkvæðagreiðslunni greiddi atkvæði með tillögu þess efnis og því lagði sérfræðingahópurinn til þá breytingu á ákvæðinu að kveðið verði á um að hin evangelíska lúterska kirkja skuli vera þjóðkirkja á Íslandi. Er orðalag tekið beint upp úr 62. gr. stjórnarskrárinnar.
Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að eðlilegt væri að nýta tækifærið við endurskoðun stjórnarskrárinnar og breyta orðalagi ákvæðisins. Var bent á að í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október hefði ekki verið spurt hvort ákvæði um þjóðkirkju ætti að vera óbreytt frá því sem nú er heldur einungis hvort slíkt ákvæði ætti að vera í stjórnarskránni. Því væri svigrúm til að gera breytingar á ákvæðinu. Þá hefur verið bent á að betra væri að fara nútímalegri leið og m.a. verið bent á Noreg sem fordæmi. Þannig gæti vísan til kirkjunnar verið fremur táknrænni og þó svo vísað væri til hennar yrði annarra trúfélaga og lífsskoðunarfélaga jafnframt getið á þann hátt að þau nytu sambærilegra réttinda á við þjóðkirkjuna. Meiri hlutinn telur brýnt að fara að vilja þjóðarinnar og fylgja niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Þar sem ekki liggur fyrir tillaga frá stjórnlagaráði þar sem kveðið er á um þjóðkirkju er eðlilegt að hafa óbreytt ákvæði um þjóðkirkju í stjórnarskránni en meiri hlutinn bendir þó á að þessu megi breyta þegar fram líða stundir. Trúfélög og lífsskoðunarfélög eru sérstaklega nefnd í 18. gr. frumvarpsins og telur meiri hlutinn ekki ástæðu til að minnast þeirra sérstaklega í ákvæði um kirkjuskipun.
Í 3. mgr. 19. gr. segir að ef Alþingi samþykkir breytingu á kirkjuskipun ríkisins skuli leggja það mál undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar í leynilegri atkvæðagreiðslu. Fyrir nefndinni var bent á að tilvísun til þess að kosningarbærir menn væru í landinu væri úrelt og gæti útilokað fjölda Íslendinga sem búsettir væru erlendis frá því að nýta rétt sinn til að greiða atkvæði um breytingu á kirkjuskipun. Meiri hlutinn bendir á að skv. 2. gr. laga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, nr. 91/2010, fer um kosningarrétt á sama hátt og við alþingiskosningar. Samkvæmt gildandi lögum á íslenskur ríkisborgari sem býr erlendis því rétt til að taka þátt í þjóðaratkvæðagreiðslu í átta ár frá því að hann flutti lögheimili af landinu og eftir það getur hann sótt um að eiga kosningarrétt áfram. Telur meiri hlutinn eðlilegt að samræmis sé gætt um þetta atriði og það sé ákveðið með almennum lögum. Leggur hann því til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að orðin „í landinu“ verði felld brott.
xv. Félagafrelsi (20. gr.).
Í 20. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um félagafrelsi sem byggist að mestu leyti á 74. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæðið nær þannig bæði til jákvæða félagafrelsisins, þ.e. réttar til að stofna félög, og hins neikvæða, þ.e. réttar til að standa utan félaga. Sú breyting er þó gerð á orðalaginu að í stað þess að kveðið sé á um rétt manna til að stofna félög er nú kveðið á um að tryggja skuli öllum rétt til að stofna félög. Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á þessa breytingu og því haldið fram að með henni væri ákvæðið þrengt og vernd þess veikt. Orðalag frumvarpsins bæri með sér að stjórnvöld þyrftu að grípa til aðgerða til að virkja félagafrelsið en skv. 74. gr. gildandi stjórnarskrár væri rétturinn til staðar sem sjálfsögð réttindi. Ljóst er af skýringum við ákvæðið að ekki var stefnt að því að rýra þá vernd sem ákvæðið veitir heldur þvert á móti að auka hana. Þannig er gengið út frá því að félagafrelsið sé sjálfsögð réttindi og að á stjórnvöldum hvíli sú skylda að aðhafast ekkert sem brýtur gegn því. Þá ber stjórnvöldum jafnframt skylda til að tryggja að félagafrelsi sé virkt með því að veita réttindin og vernda þau með lagasetningu og aðgerðum sé þess þörf. Meiri hlutinn telur því ljóst að ekki sé verið að rýra vernd ákvæðisins og bendir á að sú breyting sem gerð er frá gildandi ákvæði er í samræmi við áherslur stjórnlagaráðs.
Í tillögum stjórnlagaráðs var ákvæði sambærilegt því sem er í 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. gildandi stjórnarskrár þar sem er að finna undanþáguheimild frá þeirri reglu að engan megi skylda til aðildar að félagi. Segir þar að með lögum megi þó kveða á um slíka skyldu ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra. Sérfræðingahópurinn felldi ákvæði þetta brott þrátt fyrir að í skýringum stjórnlagaráðs hafi komið fram að réttaráhrif þess að fella heimildina út væru mögulega svo víðtæk að ekki væri að svo stöddu æskilegt að fara út í breytinguna. Sérfræðingahópurinn rökstyður breytinguna með því að hið almenna skerðingarákvæði 2. mgr. 9. gr. nái yfir slík tilvik og bendir á að líkt og gildir um önnur mannréttindi kann að vera nauðsynlegt að takmarka bæði hið jákvæða og hið neikvæða félagafrelsi. Sérfræðingahópurinn bætir einnig við skýringar ráðsins á ákvæðinu og vísar m.a. til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Rasmussen og Sørensen gegn Danmörku frá árinu 2006. Sérfræðingahópurinn skýrir dóminn á þann hátt að ekki sé gerður greinarmunur á aðildarskyldu að stéttarfélagi og forgangsréttarákvæðum kjarasamninga. Þá telur hópurinn að dómurinn hafi fordæmi hér á landi og í athugasemdum við ákvæðið segir að af dóminum megi „a.m.k. draga þá ályktun að þurfi einstaklingur gegn vilja sínum og sannfæringu að vera í eða greiða til tiltekins stéttarfélags til þess að fá vinnu eða halda vinnu sinni geti það vegið svo alvarlega gegn kjarna félagafrelsisins að það feli í sér brot á 11. gr. mannréttindasáttmálans.“
Þar segir jafnframt: „[L]jóst er að túlka verður ákvæði 20. gr. frumvarps þessa til samræmis við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands og verður því í kjölfar samþykktar þess að endurskoða að meira eða minna leyti það fyrirkomulag forgangsréttarákvæða sem nú tíðkast hér á landi.“
Á fundum nefndarinnar var bent á að þessi skýring væri í samræmi við skoðanir margra virtra fræðimanna á sviði vinnuréttar. Skýringin hefur jafnframt kallað á nokkuð hörð viðbrögð aðila vinnumarkaðarins sem hafa bent á að forgangsréttarákvæði íslenskra kjarasamninga hafa verið talin samræmast ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. M.a. var bent á það fyrir nefndinni að reynt hefði á ákvæðið í nokkrum málum fyrir Félagsdómi sem hefur talið forgangsréttarákvæðin standast lög og hafnað því að fyrrgreindur dómur Mannréttindadómstólsins hafi fordæmisgildi hvað það varðar, sbr. mál nr. 7/2006 frá 23. janúar 2007. Taldi dómurinn að engar breytingar varðandi túlkun í þessum efnum hafi orðið með dómi Mannréttindadómstóls Evrópu frá 11. janúar 2006, enda reyndi þar á þýðingu aðildarskyldu og atvik því ekki hliðstæð.
Af framangreindu er það mat meiri hlutans að vafi leiki á um það hvort dómur Mannréttindadómstóls Evrópu frá janúar 2006 hafi þau áhrif sem kveðið er á um í skýringum við ákvæðið. Telur meiri hlutinn mikilvægt að í þessum efnum sé ekki gengið lengra en þörf er á. Leggur meiri hlutinn því til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að færa á ný 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar inn í 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins í samræmi við tillögur stjórnlagaráðs. Að auki telur meiri hlutinn brýnt að huga að skýringum við ákvæðið og ekki sé vikið frá tillögum stjórnlagaráðs þar um.
Þó svo að stjórnlagaráð hafi byggt á 74. gr. gildandi stjórnarskrár um félagafrelsi er fellt brott ákvæði sem heimilar að banna megi starfsemi félags sem er talið hafa ólöglegan tilgang, en þá verði að höfða mál án tafar gegn því til að fá því slitið með dómi. Stjórnlagaráð skýrði þessa ákvörðun sína með því að heimildin hefði aldrei verið færð í almenn lög og af því mætti ráða að hún væri í reynd óþörf. Í skýringum stjórnlagaráðs er rakið að í umræðum í ráðinu voru færð rök fyrir því að hafa setninguna inni, m.a. með vísan til þess að með slíku ákvæði mætti banna félagsskap sem stæði fyrir skipulagðri glæpastarfsemi. Var þó farin sú leið að fella ákvæðið út í ljósi þess að aldrei hefur verið gripið til þess að setja löggjöf sem hvílir á þessu ákvæði. Var talið að markmiðum á borð við baráttu gegn skipulagðri glæpastarfsemi yrði ekki náð með því að banna félagasamtök og því væri rétt að fella út málsgreinina. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að þessi breyting væri vanhugsuð og ákvæðið þyrfti að færa inn að nýju, enda brýnt að unnt væri að banna félög með ólögmætan tilgang sem ógnuðu almannahag, svo sem skipulögð glæpasamtök. Þá þyrfti að gæta að skyldum Íslands vegna alþjóðasamninga sem það væri aðili að um að banna samtök sem hafa þjóðernishatur sem markmið. Tekur meiri hlutinn undir þessi sjónarmið en bendir á að í skýringum við ákvæðið kemur fram að þrátt fyrir að heimildin sé felld brott úr ákvæðinu veitir hið almenna skerðingarákvæði 2. mgr. 9. gr. heimildir til takmarkana á hinu jákvæða félagafrelsi, t.d. ef nauðsynlegt reynist að banna félög með ólögmætan tilgang eða starfsaðferðir. Þar er jafnframt áréttað að þessi heimild gildi fullum fetum, þrátt fyrir ummæli í skýringum stjórnlagaráðs.
xvi. Fundafrelsi (21. gr.).
Kveðið er á um fundafrelsi í 21. gr. frumvarpsins. Ákvæðið er mikið breytt frá gildandi ákvæði um fundafrelsi í 3. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt henni eiga menn rétt til að safnast saman vopnlausir en lögreglunni er þó heimilt að vera við almennar samkomur. Þá er þar kveðið á um að banna megi mannfundi undir berum himni ef uggvænt þykir að af þeim leiði óspektir. Í 21. gr. er aftur á móti kveðið á um að öllum skuli tryggður réttur til að safnast saman án sérstaks leyfis, svo sem til fundarhalda og mótmæla.
Í skýringum stjórnlagaráðs segir um þessa breytingu að tilgangur hennar sé að kveða skýrt á um frelsi fólks til að safnast saman til hvers konar funda, þar á meðal mótmæla. Þar kemur jafnframt fram að ráðið hafi rætt um að setja inn skilyrði sambærilegt því sem er í 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um að fundi þyrfti að halda í friðsamlegum tilgangi. Ráðið taldi það þó gefa yfirvöldum óþarflega víðtækar túlkunarheimildir um í hverju friðsamlegur tilgangur felist.
Meiri hlutinn bendir á að orðalag ákvæðisins um að ekki þurfi leyfi til fundarhalda á sér fyrirmynd í 13. gr. finnsku stjórnarskrárinnar og 8. gr. þeirrar þýsku. Meiri hlutinn telur ákvæðið lýsa meginreglu fundafrelsis á mun nútímalegri hátt en núgildandi ákvæði. Þá áréttar meiri hlutinn að óþarfi er að gera greinarmun á útifundum og öðrum fundum, einkafundum og almennum samkomum. Líkt og með flest önnur ákvæði mannréttindakaflans verður heimilt að skerða fundafrelsið á grundvelli skerðingarákvæðis 2. mgr. 9. gr. Uppfylla þarf þau skilyrði sem þar eru tilgreind en eðli málsins samkvæmt vera skerðingarheimildir ríkari þegar um er að ræða útifundi og almennar samkomur enda ljóst að almannahagsmunir geta krafist þess að sótt sé um leyfi vegna slíkra funda. Að baki þurfi þó að liggja skýr lagaheimild og ljóst þarf að vera að takmörkunin sé raunverulega nauðsynleg í þágu t.d. allsherjarreglu eða almannaöryggis í tengslum við umferðaröryggi, rýmingarleiðir o.þ.h. Meiri hlutinn telur rétt að nefna að líkt og kemur fram í ákvæðinu þarf að gæta meðalhófs og að sú takmörkun sem gerð er vegi ekki að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir.
xvii. Menntun (24. gr.).
Í 24. gr. frumvarpsins er að finna nýtt sjálfstætt ákvæði um rétt til menntunar. Markmið ákvæðisins er að tryggja rétt allra til náms í grunnskóla og framhaldsskóla, þó ekki í sérskólum, sem uppfylli ákveðin efnisleg viðmið varðandi inntak, og að tryggja öllum sem skólaskylda nær til aðgang að menntun án endurgjalds. Ákvæði 1. mgr. er óbreytt frá 2. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár, en gildissvið þess er víðara en gert var ráð fyrir við samþykkt gildandi mannréttindakafla, en það er til samræmis við alþjóðlega mannréttindaþróun.
Stjórnlagaráð lagði til ný ákvæði í 2. og 3. mgr. sem tryggja eiga ókeypis skyldumenntun og ákveðið inntak menntunar. Samkvæmt skýringum stjórnlagaráðs á ákvæðið sér fyrirmynd í 13. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi og 28. og 29. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins sem og 2. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Í skýringum stjórnlagaráðs kemur fram að með orðalaginu „menntun án endurgjalds“ sé ekki ætlunin að koma í veg fyrir að til séu einkaskólar sem leggja á skólagjöld. Jafnframt sé ekki ætlunin að breyta ríkjandi réttarástandi menntamála. Fyrir nefndinni kom fram að nauðsyn bæri til að fá ítarlega greiningu á því hvort stefnt sé að efnislegum breytingum þar sem nokkurra undantekninga frá þessum rétti er getið í skýringum með ákvæðinu. Í því sambandi væri brýnt að lagt sé mat á dómaframkvæmd og álit umboðsmanns Alþingis þar sem inntak núverandi 2. mgr. 76. gr. hefur komið til umfjöllunar. Í 3. mgr. 24. gr. er að finna ákvæði um inntak menntunar. Í skýringum stjórnlagaráðs segir að í ákvæðinu felist að menntun er ekki aðeins ætlað að bjóða upp á tilsögn í hefðbundnum námsgreinum, heldur einnig þjálfa nemendur í gagnrýninni hugsun og kenna þeim að þekkja samfélagsleg réttindi sín og skyldur. Þeim sjónarmiðum var hreyft fyrir nefndinni að óljóst væri hvort ákvæðið fæli í sér almenna menntun eða menntun á skólaskyldustigi, sbr. 1. og 2. mgr. Meiri hlutinn bendir á að ákvæðinu sé einkum beint að grunnskóla- og framhaldsskólastigum.
Með hliðsjón af alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum Íslands, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. viðauka 1 við mannréttindasáttmála Evrópu og 3. mgr. 13. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi lagði sérfræðingahópurinn til að bætt yrði nýrri 4. mgr. við tillögu stjórnlagaráðs í 24. gr. Samkvæmt 4. mgr. ber ríkisvaldinu að virða ákvarðanir foreldra um að uppeldi og menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- eða lífsskoðanir þeirra. Í greinargerð með ákvæðinu kemur fram að það feli í sér að vernda beri börn fyrir innrætingu ríkisvaldsins og kennara á gildum eða viðhorfum sem þessir aðilar aðhyllast en eru í andstöðu við trúar- eða lífsskoðanir barnsins eða foreldra þess. Einnig er vísað til þess að umræddur réttur foreldra sé nátengdur trú- og sannfæringarfrelsinu og réttinum til menntunar, sem hafi löngum þótt tilheyra kjarna mannréttindaverndar en skort hafi á að vernda þennan rétt foreldra. Bent hefur verið á að ákvæðið taki ekki mið af breyttum viðhorfum og nýrri alþjóðaskuldbindingum um sjálfstæðan rétt barna í þessum efnum, sbr. ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins frá 1989, sem fullgiltur var hér á landi árið 1992. Einnig var bent á að Barnasáttmálinn hafi á táknrænan og afgerandi hátt breytt viðhorfum og áherslum sem liggja til grundvallar réttarstöðu barna og foreldra þar sem horfið hafi verið frá því að miða við rétt foreldra til að ráða uppeldi barns í samræmi við lífsskoðanir sínar en í stað þess gengið út frá því að barn njóti réttinda sem sjálfstæður einstaklingur og að hlutverk foreldra sé að gæta réttinda barnsins. Sérstaklega var bent á að réttur barns til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar væri verndaður skv. 14. gr. Barnasáttmálans en í 2. mgr. 14. gr. er áréttuð efnislega meginreglan um samspil réttinda foreldra og barns, þannig að virða skuli rétt og skyldur foreldra til að veita barni leiðsögn við að beita rétti sínum á þann hátt sem samræmist vaxandi þroska barnsins. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi árétta að 14. gr. Barnasáttmálans fjallar um trúfrelsi barna, en ekki rétt til menntunar. Hér er því verið að blanda saman réttindum sem haldið er aðskildum samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasáttmálum. Trúfrelsi barna nýtur verndar skv. 18. gr. frumvarpsins og réttur barna nýtur verndar skv. 12. gr. frumvarpsins. Þessi ákvæði sem og ákvæði 24. gr. um rétt til menntunar geta átt saman með ýmsum hætti. Réttur foreldra til að undanþiggja börn sín þeim þáttum menntakerfisins sem falið geta í sér hugmyndafræðilega innrætingu er í alþjóðlegum mannréttindasáttmálum skilgreindur sem réttur foreldra en ekki barns. Í þjóðaréttinum er litið á þennan rétt sem rétt fjölskyldunnar sem slíkrar, enda mótar barn ekki sjálfsmynd sína óháð fjölskyldu sinni. Samningareglur þjóðaréttarins eru skráðar í Vínarsáttmálann um þjóðréttarsamninga. Ísland er ekki aðili að Vínarsáttmálanum en helstu meginreglur hans eru hins vegar venjuhelgaðar og því bindandi fyrir alla þjóðréttaraðila óháð aðild. Samkvæmt sáttmálanum skal túlka alþjóðlega mannréttindasáttmála þannig að þeir stangist ekki á hver við annan. Í réttarframkvæmd hefur ekkert komið fram í þjóðaréttinum sem gefur tilefni til að álykta að tilvist 14. gr. Barnasáttmálans raski grundvallareðli réttarins til menntunar í mannréttindasáttmála Evrópu og alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Hins vegar hefur verið viðurkennt að þann rétt beri að túlka í ljósi hins síðar tilkomna ákvæðis. Samkvæmt þessu nýtur barnið trú- og sannfæringarfrelsis, og komi til þess að vilji barns og foreldra stangist á í tengslum við menntun barnsins þarf að leysa úr því með viðteknum aðferðum. Ber þá að líta til 12. gr. frumvarpsins er kveður á um að taka skuli réttmætt tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Sé litið til markmiðs 4. mgr. 24. gr. frumvarpsins og niðurstaðna alþjóðlegra mannréttindasáttmála er ekki farsælt að setja vilja barnsins eða rétt þess í öndvegi framar vilja foreldra þess í þessum tilvikum, en það gæti gefið tilefni til togstreitu milli fjölskyldu og skólakerfis á þessu viðkvæma málefnasviði. Hefðbundin nálgun mannréttindaverndar er að koma á jafnvægi milli þeirra hagsmuna sem hér eru í húfi með því að vernda trúfrelsi barna, rétt, lýðræðisleg réttindi og skyldur og rétt foreldra til að ákveða menntun þess þannig að barninu verði ekki innrætt ákveðin hugmyndafræði í andstöðu við trúar- og lífsskoðanir þeirra ásamt því að gera kröfu um að æ meira sé tekið mið af vilja barnsins í þessu efni eftir því sem það eldist og þroskast. Meiri hlutinn bendir á að verksvið sérfræðingahópsins var einskorðað við lögtæknileg atriði en með ákvæði 4. mgr. 24. gr. er bætt við nýju efnislegu ákvæði. Meiri hlutinn leggur því til að 4. mgr. falli brott.
xviii. Dvalarréttur og ferðafrelsi (26. gr.).
Í 26. gr. frumvarpsins er kveðið á um dvalarrétt og ferðafrelsi og eru 1. og 2. mgr. efnislega sambærilegar 3. og 4. mgr. 66. gr. gildandi stjórnarskrár.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið þess efnis að með því að kveða á um að engum verði meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómstóla myndist ósamræmi í hugtakanotkun enda er í gildandi stjórnarskrá vísað til ákvörðunar dómara auk þess sem í 27. gr. frumvarpsins væri vísað til dómara en ekki dómstóla. Meiri hlutinn bendir á að í VI. kafla frumvarpsins um dómsvald er fjallað bæði um dómstóla, dómara og dómendur. Í 100. gr. frumvarpsins er til að mynda kveðið á um lögsögu dómstóla og verkefni þeirra og hlutverk tilgreind. Meiri hlutinn telur enga hættu á ruglingi þó að orðið dómstólar sé notað í 2. mgr. 26. gr. né að vegið sé að innbyrðis samræmi frumvarpsins. Þá er skýrt tekið fram í athugasemdum við 26. gr. að orðalagsbreytingin hefur engin efnisáhrif og ákvæðið verði skýrt með sama hætti og verið hefur.
Í 1. málsl. 3. mgr. 26. gr. er kveðið á um að með lögum skuli skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hvaða sakir sé hægt að vísa þeim úr landi. Í 2. málsl. 3. mgr. er svo kveðið á um að setja skuli lög þar sem kveðið er á um rétt flóttamanna og hælisleitenda sem gætu átt á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu til réttlátrar málsmeðferðar innan hæfilegs tíma.
Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á að í 26. gr. væri ekki að finna sérstakt ákvæði sem bannar framsal manna til ríkja þar sem þeir eiga á hættu að mæta dauðarefsingu. Var m.a. bent á að í 19. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi væri að finna ákvæði sem bannar brottflutning, brottvísun og framsal manns ef veruleg hætta er á að hann verði látinn sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Telur meiri hlutinn þessa athugasemd byggða á misskilningi og bendir á að þetta er ekki viðfangsefni 26. gr. enda er inntak ákvæðisins að flóttamenn og hælisleitendur í ákveðinni stöðu eigi rétt á réttlátri málsmeðferð á stjórnsýslustigi, en auk þess tryggir það skilyrðislausan kærurétt og rétt til þess að slík kæra eða málsmeðferð fyrir dómi fresti framkvæmd brottvísunar og endursendingar hælisleitenda og flóttamanna.
Með 29. gr. frumvarpsins er lagt bann við ómannúðlegri meðferð, sbr. 68. gr. gildandi stjórnarskrár og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Bendir nefndin á að ákvæði 29. gr. veitir því nú þegar vernd gegn því að mönnum verði vísað af landi brott eða framseldir til ríkis þar sem þeir eiga á hættu að verða fyrir pyndingum og ómannúðlegri meðferð. Skiptir þá ekki máli hvort viðkomandi sé flóttamaður, hælisleitandi eða útlendingur með aðra stöðu.
Í skýringum við 26. gr. kemur fram að tilvísun til réttinda flóttamanna og hælisleitenda til réttlátrar málsmeðferðar í 3. mgr. 26. gr. sé ætlað að hnykkja á alþjóðaskuldbindingum um réttindi flóttamanna sem nú koma fram í ákvæðum útlendingalaga, nr. 96/2002. Var þeim sjónarmiðum komið á framfæri við nefndina að með þessu nýja ákvæði um hælisleitendur yrði til óþörf skörun við önnur mannréttindaákvæði. Þannig fæli hugtakið réttlát málsmeðferð almennt í sér tilvísun til meðferðar máls fyrir dómstólum en kveðið væri á um vernd þess réttar í 28. gr. frumvarpsins. Þar væri einnig verndaður rétturinn til að fá úrlausn máls innan hæfilegs tíma fyrir dómstólum. Var því gagnrýnt að setja í stjórnarskrá ákvæði sem kvæði einungis á um rétt eins hóps manna sem eiga mikilvæg mál undir stjórnvöldum, þ.e. hælisleitenda í tiltekinni stöðu, til skjótrar málsmeðferðar í stjórnsýslunni en ekki annarra. Var m.a. bent á að fjölmörg mál væru til úrlausnar í stjórnsýslunni þar sem oft eru jafn mikilvægir eða persónulegir hagsmunir einstaklinga undir, svo sem útlendinga sem ekki eru hælisleitendur. Þá var áréttað að allir eiga rétt á því að ákvarðanir í málum þeirra séu teknar svo fljótt sem unnt er, sbr. málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga. Var ákvæðið gagnrýnt og bent á að með því væri einum hópi tryggð sérmeðferð í stjórnsýslumálum umfram aðra útlendinga sem og aðra borgara.
Það er álit meiri hlutans að ljóst sé að nokkurs misskilnings gætir um efni og umfang 26. gr. frumvarpsins. Þá bendir meiri hlutinn á að þó svo að 29. gr. þess veiti nú þegar vernd gegn því að mönnum verði vísað af landi brott eða framseldir til ríkis þar sem þeir eiga á hættu að verða fyrir pyndingum eða ómannúðlegri meðferð er sú vernd ekki tiltekin sérstaklega líkt og gert er í 19. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi.
Beinir meiri hlutinn því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða hvort það geti orðið til að auka skýrleika 26. gr. og tryggja fullnægjandi réttarvernd að fella 2. málsl. 3. mgr. ákvæðisins brott og bæta þess í stað við nýrri málsgrein sem tekur með almennari hætti á þessum málum en stjórnlagaráð lagði til. Þar væri unnt að kveða á um að óheimilt sé að vísa brott, endursenda eða framselja útlending til ríkis þar sem hann er í hættu á að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Slíkt ákvæði væri ekki takmarkað við flóttamenn og hælisleitendur og tryggði því öllum útlendingum vernd. Í ákvæðinu mætti áfram kveða á um að tryggja skuli réttláta málsmeðferð innan hæfilegs tíma í slíkum málum. Meiri hlutinn áréttar að telji stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að gera beri slíka breytingu fælist í því að virða beri meginreglur stjórnsýsluréttar um vandaða málsmeðferð í slíkum málum, að kæra stjórnvaldsákvörðunar í þessum málum fresti framkvæmd þeirra og að ákvæðið fæli í sér þá efnislegu sérreglu gagnvart 3. mgr. 100. gr. frumvarpsins að yrði lögmæti slíkra stjórnsýsluákvarðana borið undir dóm fresti það framkvæmd þeirra. Meiri hlutinn bendir sérstaklega á umfjöllun í athugasemdum við 26. gr. þar sem fjallað er um málsmeðferð innan hæfilegs tíma og samspil ákvæðisins við 28. gr. frumvarpsins.
xix. Frelsissvipting (27. gr.).
Kveðið er á um persónufrelsi og bann við frelsissviptingu í 27. gr. frumvarpsins og byggist ákvæðið á 67. gr. gildandi stjórnarskrár. Í því er þó ekki að finna sambærilega heimild og í 2. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar sem heimilar dómara að láta sakborning lausan gegn tryggingu. Stjórnlagaráð skýrði þá ákvörðun sína um að fella heimildina brott með vísan til óskýrrar réttarstöðu þar sem heimildinni hefur aldrei verið beitt. Þá taldi stjórnlagaráð að hún gæti mismunað sakborningum á grundvelli efnahags. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að þessi ákvörðun stjórnlagaráðs virtist ekki nægilega ígrunduð. Þá bendi sérfræðingahópurinn á það í skilabréfi sínu að við endurskoðun laga um meðferð sakamála árið 2008 hafi verið tekin ákvörðun um að halda heimildinni í lögunum og orðalagi hennar breytt til að laga hana að nútímaaðstæðum, sbr. 101. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Bendir meiri hlutinn á að sérfræðingar virðast á sama máli um þetta efni og telur því að ákvæðið þurfi nánari skoðunar við. Þá bendir meiri hlutinn á að verði ekki gerðar breytingar á þessu þarf að gera breytingar á lögum um meðferð sakamála verði frumvarpið samþykkt.
Nefndinni hefur verið bent á að fyrirsögn ákvæðisins væri ekki í samræmi við efni þess. Ákvæðinu væri ætlað að vernda persónufrelsi en fyrirsögn þess endurspeglaði ekki réttindin heldur aftur á móti einungis alvarlegustu takmörkun á réttindum manns. Þetta væri jafnframt í ósamræmi við önnur ákvæði mannréttindakaflans þar sem fyrirsagnir ákvæða lýstu réttindum en ekki takmörkun þeirra. Leggur meiri hlutinn því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að gera breytingartillögu á fyrirsögn ákvæðisins í „Persónufrelsi“ til að gæta innra samræmis mannréttindakaflans og bendir á að það er jafnframt í samræmi við 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þar sem kveðið er á um sambærileg réttindi undir fyrirsögninni „réttur til frelsis og mannhelgi.“
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að margar af þeim breytingum sem stjórnlagaráð lagði til væru til bóta. Þannig er í gildandi ákvæði 67. gr. kveðið á um að gæsluvarðhaldi megi aðeins beita fyrir sök sem þyngri refsing liggur við en fésekt eða varðhald. Í 3. málsl. 3. mgr. 27. gr. í frumvarpinu hefur orðalagi verið breytt á þann hátt að kveðið er á um að gæsluvarðhaldi megi aðeins beita fyrir sök sem fangelsisvist liggur við. Orðalagið er nútímalegra og í samræmi við gildandi rétt enda hefur varðhald sem viðurlagategund verið fellt brott úr íslenskum lögum. Nefndinni var þó bent á að lengra hefði mátt ganga í að vernda persónufrelsi og að rétt væri að leita aukins samræmis við ákvæði gildandi laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, þar sem gengið væri lengra en frumvarpið mælir fyrir um. Í 3. mgr. 95. gr. laganna er kveðið á um að ekki megi beita gæsluvarðhaldi ef sýnt þykir að brot sakbornings muni aðeins hafa í för með sér sektir eða skilorðsbundna fangelsisrefsingu miðað við aðstæður. Orðalag ákvæðisins virðist því bera með sér strangara mat á aðstæðum og málavöxtum í máli viðkomandi sakbornings og því ríkari vernd en orðalag frumvarpsins gefur til kynna. Leggur meiri hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að huga að því hvort breyta eigi ákvæðinu til samræmis við orðalag 3. mgr. 95. gr. sakamálalaga.
xx. Réttlát málsmeðferð (28. gr.).
Í 28. gr. frumvarpsins er kveðið á um réttláta málsmeðferð og á ákvæðið sér nokkurt fordæmi í 70. gr. gildandi stjórnarskrár þó að það feli jafnframt í sér nýmæli. Í 1. mgr. er að finna ákvæði um að allir hafi rétt til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða ákæru á hendur sér með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli og dómþing skuli háð í heyranda hljóði. Ákvæðið er efnislega sambærilegt 1. mgr. 70. gr. Fyrir nefndinni var bent á að þar sem skerðingarákvæði hefði verið fært úr ákvæðinu yfir í 2. mgr. 9. gr. þyrfti að gæta þess að heimild dómara til að loka þinghaldi í dómsal yrði ekki rýmkuð verulega umfram það sem nú er. Var bent á að samkvæmt gildandi ákvæði megi dómari aðeins loka þinghaldi til að gæta velsæmis, allsherjarreglu og öryggis ríkisins svo og vegna hagsmuna málsaðila en nú liti út fyrir að dómari hefði víðtækari heimild til að loka þinghaldi, t.d. með vísan til almannahagsmuna. Meiri hlutinn bendir á að í athugasemdum við ákvæðið er ítarlega fjallað um þau sjónarmið sem réttlætt geta lokun þinghalda og áréttar nefndin þann skilning sinn að með þessu sé ekki verið að rýmka heimild dómara umfram það sem nú er. Þeim ber því að viðhafa sama mat og nú er verði frumvarpið samþykkt.
Nýmæli er að finna í 3. mgr. 28. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um að enginn skuli eiga á hættu að sæta opinberri málsmeðferð eða refsingu að nýju fyrir sama brot innan lögsögu ríkisins og hann hefur þegar verið sakfelldur fyrir eða sýknaður af með endanlegri úrlausn samkvæmt lögum. Sérfræðingahópurinn lagði til að ákvæðinu yrði bætt við með vísan til 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu og 7. mgr. 14. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Auk þess sem í skýringum við ákvæðið er bent á að sambærilegt ákvæði er að finna í 50. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, 3. mgr. 103. gr. þýsku stjórnarskrárinnar og 3. mgr. 35. gr. suður-afrísku stjórnarskrárinnar. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið þess efnis að þó svo að vísað sé til 4. gr. 7. viðauka mannréttindasáttmála sé orðalag ákvæðisins með öðrum hætti en þar og geti því verið misvísandi. Þannig sé í ákvæðinu lagt bann við nýrri opinberri málsmeðferð sem sé ekki skilgreint lagahugtak í íslensku réttarfari og því liggi ekki ljóst fyrir við hvað sé átt. Orðið hafi hingað til almennt verið notað til að lýsa opnum þinghöldum fyrir dómstólum og eigi því ekki alls kostar við í þessu samhengi. Óvissa geti skapast um merkingu þess. Þá er vísað til þess að maður hafi verið sýknaður eða sakfelldur með endanlegri úrlausn samkvæmt lögum en ekki með dómi sem þó væri eðlilegri orðanotkun í samræmi við réttarfarslög enda verði sakborningar einungis sakfelldir eða sýknaðir með dómi. Þá var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að ekki sé fyllilega ljóst hvað átt er við með orðalaginu að enginn skuli eiga á hættu að sæta opinberri málsmeðferð. Það að eiga hættu á að sæta málsmeðferðinni sé óvenjulegt orðalag í samanburði við orðalag annarra mannréttindaákvæða og nægilegt sé að vísa til þess að enginn skuli sæta málsmeðferð.
Meiri hlutinn bendir á að ef orðalagi ákvæðisins yrði breytt á þann veg að eingöngu yrði vísað til sakfellingar eða sýknu með endanlegri úrlausn samkvæmt dómum en ekki úrlausnar samkvæmt lögum yrði gildissvið ákvæðisins þrengt. Orðalag ákvæðisins vísar þannig bæði til úrlausnar fyrir dómi og einnig til álagningar refsikenndra viðurlaga með endanlegri stjórnvaldsákvörðun. Þá áréttar meiri hlutinn að líkt og fram kemur í skýringum við ákvæðið verður það túlkað til samræmis við 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu.
Líkt og fram kemur í athugasemdum um 28. gr. er 3. mgr. hennar ekki eingöngu ætlað að veita vernd gegn endurteknum dómum vegna sama brots heldur einnig því álagi og óþægindum sem ný málsmeðferð hefur í för með sér. Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið að áhrif ákvæðisins gætu orðið þau að vafi myndaðist um það hvort hægt væri að hefja lögreglurannsókn á ný vegna gruns um refsivert brot hafi rannsókn um það áður verið lokið án þess að ákæra hafi verið gefin út. Þannig væri óskýrt hvort fyrri rannsókn gæti talist endanleg úrlausn samkvæmt ákvæðinu. Meiri hlutinn bendir á að í skýringum við ákvæðið segir um þetta efni að ný málsmeðferð „telst vera hafin þegar opinber rannsókn hefst á atvikum máls vegna gruns um refsivert brot eða maður eigi á hættu að sæta slíkri rannsókn þrátt fyrir að endanleg úrlausn liggi fyrir vegna sömu atvika. Ekki er því skilyrði að formleg ákæra hafi verið gefin út“.
Áréttar nefndin að ákvæðið hindrar ekki að heimiluð verði með lögum endurupptaka rannsóknar ef nýjar eða nýupplýstar staðreyndir koma fram eða ef alvarlegir ágallar hafa verið á málsmeðferðinni áður.
Í samræmi við framangreint leggur meiri hlutinn til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að skoðað verði hvort gera eigi orðalagsbreytingar á 3. mgr. 28. gr. Þá telur meiri hlutinn jafnframt að huga þurfi að því að meta áhrif ákvæðisins á lög um meðferð sakamála og hvort leggja þurfi til breytingar á þeim lögum.
Fleiri ábendingar bárust um 28. gr. þar sem m.a. var bent á að þagnarréttur væri ekki sérstaklega tryggður í ákvæðinu, þ.e. sá réttur sakbornings að svara ekki ákveðnum spurningum. Þar væri heldur ekki getið sérstaklega réttar sakbornings til lögmanns eða verjanda og til að krefjast vitnaleiðslu í dómsmáli. Nefndinni var þó jafnframt bent á að þagnarrétturinn væri ekki sérstaklega tilgreindur eða skilgreindur á skýran hátt í mannréttindasáttmála Evrópu en réttur til vitnaleiðslu og verjanda væri tryggður í 3. mgr. 6. gr. sáttmálans. Meiri hlutinn bendir á að ekki hefur farið fram mat á því hvort þörf sé á því að bæta ákvæðum sem þessum í mannréttindakaflann. Hluti þessara réttinda er þó tilgreindur í VI. bálk sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi þar sem fjallað er um réttlæti. Meiri hlutinn bendir á að hér er jafnframt um að ræða réttarfarsreglur sem eru að hluta tryggðar í lögum um meðferð sakamála. Telur meiri hlutinn eðlilegt að áður en komi til frekari breytinga á 28. gr. verði þörf á slíkum breytingum metin og áhrif þeirra.
xxi. Bann við afturvirkni refsiákvæða (30. gr.).
Í 30. gr. er kveðið á um bann við afturvirkni refsiákvæða og byggist ákvæðið á 1. mgr. 69. gr. gildandi stjórnarskrár. Fyrir nefndinni kom fram að fyrirsögn ákvæðisins væri of þröng og það mætti útvíkka hana til samræmis við 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Fyrirsögn ákvæðisins er Bann við afturvirkni refsiákvæða en fyrirsögn sambærilegs ákvæðis sáttmálans er Engin refsing án lagafyrirmæla. Meiri hlutinn bendir á að þrátt fyrir þetta verður efnisinntaki ákvæðisins í raun betur lýst með tilvísun til banns við afturvirkni refsiákvæða enda felst í því að engin refsing sé gerð án laga. Almennt er jafnframt vísað til banns við afturvirkni refsiákvæða í umfjöllun um sambærileg ákvæði, þar á meðal 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Telur meiri hlutinn því fyrirsögnina vera í samræmi við efni ákvæðisins.
xxii. Bann við herskyldu (31. gr.).
Í 31. gr. frumvarpsins er kveðið á um bann við herskyldu. Ákvæðið er nýmæli en markmið þess er að ekki verði herskylda á Íslandi þótt Íslendingar erlendis geti þurft að þjóna í her. Fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að ákvæðið eigi stoð í túlkun á viðhorfi þjóðfundar gegn þátttöku Íslands í hernaði og að Ísland væri herlaust og hernaðarlega hlutlaust friðarríki. Meiri hlutinn bendir á að tillaga um bann við herskyldu kom ekki berum orðum fram á þjóðfundinum heldur var talið ljóst að í þeirri afstöðu sem þar birtist væri hið minnsta falin afstaða gegn rekstri íslensks hers og þar með stuðningur við bann við herskyldu.
Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem koma fram í ákvæðinu en bendir jafnframt á að ákvæðið eigi ekki að koma í veg fyrir beitingu neyðarréttar til að kveðja landsmenn til varnar landi og þjóð og bjargar samfélagsverðmætum sem og innviðum í neyðartilvikum ef öryggi þjóðarinnar er ógnað. Þjóðvarðlið sjálfboðaliða má kalla saman eftir sem áður beri brýna nauðsyn til.
xxiii. Menningarverðmæti (32. gr.).
Í 32. grein er að finna nýmæli þar sem kveðið er á um að dýrmætar þjóðareignir sem tilheyra íslenskum menningararfi, svo sem þjóðminjar og fornhandrit, megi hvorki eyðileggja né afhenda til eignar eða varanlegra afnota, selja eða veðsetja.
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að ekki yrði betur séð en að með ákvæðinu væri færð í stjórnarskrá opin heimild fyrir löggjafann til að takmarka eignarréttindi manna. Í skýringum við ákvæðið er tekið fram að ekki sé átt við eignarréttarhugtak í hefðbundnum skilningi en orðalag ákvæðisins ber það þó ekki með sér. Löggjafinn geti því skilgreint eignir sem dýrmætar þjóðareignir og takmarkað þannig eignarréttindi. Þannig væri óljóst hvort skerðingarheimild 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins ætti við eða hvort sett væri fram sérregla um takmarkanir á eignarréttindum sem gengur lengra þegar menningarverðmæti af þessum toga eru annars vegar.
Nefndinni var jafnframt bent á að ekki væri skilgreint sérstaklega í 32. gr. hvað teljist til svo dýrmætra þátta menningararfsins að það falli undir þjóðareignarhugtakið, en meginreglur um mat á því geta almenni löggjafinn og stjórnvöld í tilteknu falli leitt af þeim dæmum sem talin eru í skýringunum. Í skýringum við ákvæðið segir m.a. að ákvæðið feli í sér „skyldu á hendur almenna löggjafanum til að setja lög sem tryggja vernd dýrmætra þátta menningararfsins, þ.m.t. menningarminja, sögu og tungu og búa svo um að þeim sé skilað óskemmdum til komandi kynslóða. Stjórnvöld fara aftur á móti almennt með handhöfn hinna dýrmætu þjóðareigna sem tilheyra íslenskum menningararfi. Ákvæðið leggur þeim með beinum hætti á herðar hinar skilgreindu hömlur þjóðareignarhugtaksins, þ.e. bann við eyðileggingu, sölu, veðsetningu og afhendingu til eignar eða varanlegra afnota.“ Var því haldið fram að óljóst væri af þessum skýringum hver áhrif ákvæðisins yrðu á verðmæti sem nú eru í einkaeign og falla undir hugtakið menningarminjar, t.d. fornminjar sem finnast á eignarlandi í framtíðinni, og gætu verið skilgreind með lögum sem dýrmæt þjóðareign. Þá var því velt upp hvort skilja mætti ákvæðið sem svo að í því fælist sérstök eignarnámsheimild án þess að tekið væri fram að fullt verð komi fyrir enda heimilar það sviptingu á ráðstöfunarrétti mögulegra eigenda að verðmætum sem falla undir það.
Fyrir nefndinni kom einnig fram að ákvæðið og skýringar við það í greinargerð virðast vera í nokkru samræmi við nýleg lög um menningarminjar, nr. 80/2012, en ósamræmi gætti þó sérstaklega í hugtakanotkun og orðfæri. Skv. 2. gr. laganna teljast til menningarminja ummerki um sögu þjóðarinnar, svo sem fornminjar, menningar- og búsetulandslag, kirkjugripir og minningarmörk, hús og önnur mannvirki, skip og bátar, samgöngutæki, listmunir og nytjahlutir, svo og myndir og aðrar heimildir um menningarsögu þjóðarinnar. Þá eru þjóðminjar og þjóðarverðmæti skilgreind í 2. gr. laganna. Þjóðminjar teljast skv. 1. mgr. 2. gr. laganna vera jarðfastar minjar eða lausir gripir eða hlutir sem eru einstakir og hafa sérstaka merkingu og mikilvægi fyrir menningarsögu Íslands. Til þjóðarverðmæta skv. 2. mgr. 2. gr. laganna teljast hvers konar munir, gripir, myndir, skjöl, handrit og bækur í eigu opinberra stofnana, fyrirtækja, félagasamtaka eða einstaklinga sem hafa sérstaka þýðingu fyrir íslenska þjóðmenningu. Í skýringum stjórnlagaráðs er aftur á móti vísað til þess að með menningarminjum sé átt við ummerki um sögu þjóðarinnar, svo sem fornminjar, menningar- og búsetulandslag, kirkjugripi og minningarmörk, hús og önnur mannvirki, skip og báta, samgöngutæki, listmuni og nytjahluti, svo og myndir og aðrar heimildir um menningarsögu þjóðarinnar og staði sem tengjast menningarsögunni. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að betur færi á því að nota sömu hugtök og orð og kæmu fyrir í lögum nr. 80/2012, um menningarminjar.
Meiri hlutinn tekur undir að skýra þurfi betur hvernig fara skuli með menningarverðmæti, svo sem fornhandrit, sem lúta einkaeignarrétti. Beinir meiri hlutinn því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga sérstaklega að þessu atriði og þá hvort leggja eigi til breytingar á ákvæðinu eða bæta skýringar við það. Bendir meiri hlutinn á að hafa megi hliðsjón af lögum nr. 80/2012, um menningarminjar, við þá skoðun.
xxiv. Skipun embættismanna (3. og 5. mgr. 96. gr.).
Í 96. gr. frumvarpsins er kveðið á um skipun embættismanna. Ákvæðið byggist að hluta á 20. gr. gildandi stjórnarskrár en tók nokkrum breytingum og þar er einnig að finna nýmæli. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd óskaði eftir því að nefndin fjallaði um 3. og 5. mgr. 96. gr. Í 3. mgr. er kveðið á um skipun dómara og ríkissaksóknara og í 5. mgr. um skipan nefndar sem gera á tillögu um skipun í embætti. Nánar er kveðið á um þessa nefnd í 4. mgr. Þá er í 2. mgr. kveðið á um að hæfni og málefnaleg sjónarmið skuli ráða við skipun í embætti. Meiri hlutinn telur ljóst að fjalla þarf um ákvæðið í heild sinni og hefur því ekki takmarkað umfjöllun sína við 3. og 5. mgr. 96. gr.
Sérfræðingahópurinn fjallar um ákvæðið í skilabréfi sínu og bendir á að í ákvæðinu er gert ráð fyrir einni nefnd en samkvæmt gildandi rétti er um margar nefndir að ræða. Telur sérfræðingahópurinn að betur fari á því að löggjafinn hafi meira svigrúm til að ákvarða hvaða háttur sé hafður á mati á hæfni umsækjenda um embætti. Þá telur hópurinn að vandlega þurfi að vega og meta kosti og galla þess að Alþingi sé léð hlutverk við skipun dómara og annarra embættismanna, ekki síst ef tekið er mið af grundvallarreglu stjórnskipunarinnar um þrígreiningu ríkisvalds.
Sérfræðingahópurinn fjallar jafnframt um ákvæðið í tengslum við umfjöllun sína um kafla stjórnarskrárinnar um forseta Íslands og bendir þar á að það leiði „af 2. mgr. 96. gr. frumvarpsins að ráðherra þarf að fá samþykki 2/ 3hluta Alþingis samþykki forseti Íslands ekki að sá verði skipaður dómari eða ríkissaksóknari sem ráðherra leggur til. Þá er forseta falið í 4. mgr. 96. gr. að skipa formann nefndar sem metur hæfi umsækjenda um önnur embætti en dómara og ríkissaksóknara eins og þau eru ákveðin í lögum. Samanburður við aðrar stjórnarskrár leiðir í ljós að það er óvenjulegt að fela forseta aðkomu af þessu tagi í ferli þar sem hann kemur inn sem milliliður milli ráðherra og þings. Mun algengara er að forseti hafi endanlega aðkomu að skipun æðstu embættismanna, líkt og núgildandi stjórnarskrá kveður á um.“
Þá telur hópurinn einnig athugandi varðandi tillögu stjórnlagaráðs að ekki skuli getið um hæfnisnefnd vegna dómara heldur eingöngu vegna annarra embættismanna. Hæfnismat dómara af hálfu nefndar sé í raun mun fastara í sessi en varðandi aðra embættismenn. Ljóst er að sérfræðingahópurinn hafði samkvæmt umboði sínu ekki svigrúm til að leggja til breytingar á ákvæðunum en nefndin telur mikilvægt að þær séu gerðar.
Í skýringum við ákvæðið segir m.a. um 3. mgr. varðandi skipun dómara:
„Nýverið var ákvæðum dómstólalaga um veitingu dómaraembætta breytt og kveðið á um hlutverk sérstakrar hæfnisnefndar. Talið er að sú skipan þjóni vel markmiðum þessa ákvæðis, þó að ekki sé útilokað að annað fyrirkomulag geti verið betur til þess fallið í framtíðinni“.
Ekki verður séð hvernig þessi athugasemd samræmist því að fyrirkomulagi við skipun dómara er breytt. Þannig er forseta Íslands til að mynda falið nýtt hlutverk til að neita að fara að tillögu ráðherra og þá í raun endurskoða mat hans á því hvort hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði vali á umsækjanda um dómarastarf. Var þeim sjónarmiðum komið á framfæri við nefndina að með þessu yrði los á skipulagi sem var komið á með breytingu á dómstólalögum árið 2010 um að ráðherra skuli byggja ákvörðun sína á umsögn faglegrar dómnefndar. Þá var bent á að þar væri tryggð aðkoma Alþingis að skipun dómara, fari ráðherra ekki að tillögu dómnefndarinnar og að þessi tilhögun hafi gefist vel.
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að með því að bæta forseta Íslands inn í skipunarferlið væri honum í reynd falið geðþóttavald enda væri ekki getið nokkurra skilyrða fyrir því að forseti ákveði að synja tillögu ráðherra, þannig eru honum ekki settar neinar skorður er tryggi að fagleg sjónarmið ráði för. Þá komu einnig fram sjónarmið um að þessi tillaga um nýja tilhögun við dómaraskipun búi til ófyrirsjáanlega möguleika á pólitískum ágreiningi og ófriði um skipun dómara, þar sem ráðherra, þing og forseti blandast allir inn ferlið. Fyrir nefndinni kom jafnframt fram gagnrýni á að í 1. mgr. 96. gr. frumvarpsins væri vísað til þess að ráðherrar og önnur stjórnvöld veiti þau embætti sem lög mæla fyrir um. Slíkt væri til þess fallið að gera óskýrt hvaða embætti væri átt við. Embætti væru tiltölulega fá og talin upp í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Með því að tiltaka önnur stjórnvöld ásamt ráðherrum væri gefið í skyn að fjölga ætti embættum. Telur meiri hlutinn orðalagið ekki til þess fallið að valda ruglingi og bendir á að með því er löggjafanum gefið ákveðið svigrúm til að gera breytingar á reglum um embættismenn og veitingu embætta.
Telur meiri hlutinn að grundvöllur 96. gr. sé sú meginhugsun að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við skipun manna í embætti, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þegar litið er til þeirrar gagnrýni sem komið hefur fram um greinina virðist ekki ljóst að ákvæðið nái fram þessum markmiðum sínum. Meiri hlutinn telur aðkomu forseta að skipunarferlinu líklega til að flækja skipunarferlið auk þess sem það auki vafa um að fagleg sjónarmið ráði för við skipun. Meiri hlutinn leggur ekki til breytingar á ákvæðinu en áréttar við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd mikilvægi þess að ákvæðið nái fram markmiði sínu og að það ferli sem þar er kveðið á um gangi upp. Telur meiri hlutinn að skoða megi að fella brott 3.–5. mgr. ákvæðisins en kveða á um það í 2. mgr. að tryggja skuli með lögum að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við skipun embættismanna.
Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í greinargerð að hlutverk sérstakrar hæfnisnefndar við skipun dómara hafi reynst vel og bendir á að slíkt fyrirkomulag hefur enn fremur verið viðhaft um ýmis embætti. Meiri hlutinn telur þó ekki sýnt að skipun embættismanna verði almennt best fyrirkomið með því að ein nefnd meti hæfi allra embættismanna enda getur þurft að meta hæfni út frá mismunandi sjónarmiðum og því hugsanlegt að sérstaka þekkingu þurfi til í einstökum málum. Meiri hlutinn bendir á að ljóst er að þróun við skipun embættismanna hefur verið í þá átt að skipa sérstakar hæfnisnefndir. Í 19. gr. nýlegra laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, er kveðið á um að við skipun í embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í ráðuneytum skuli ráðherra skipa þriggja manna nefnd til að meta hæfni umsækjenda um embættið. Meiri hlutinn telur brýnt að lög séu skýr um feril skipunar embættismanna og hæfni og fagleg sjónarmið ráði ávallt för við skipun manna í embætti.
xxv. Dómsvald (VI. kafli).
Í VI. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um dómsvald. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að stjórnlagaráð taldi að ákvæði V. kafla núgildandi stjórnarskrár þarfnaðist ekki mikilla efnislegra breytinga en þó var talið mikilvægt að styrkja stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna.
Í 98. gr. frumvarpsins er vikið að skipan dómsvaldsins. Ákvæðið byggist á 59. gr. gildandi stjórnarskrár en á að kveða með fyllri hætti á um skyldur löggjafans til að ákveða skipan dómsvaldsins. Sérfræðingahópurinn lagði til að notað verði hugtakið „dómsvald“ líkt og í 59. gr. gildandi stjórnarskrár þar sem hugtakið er víðtækara og nær m.a. til málsmeðferðarreglna dómstóla.
Í 99. gr. er kveðið á um sjálfstæði dómstóla. Um nýmæli er að ræða en ráða má af ýmsum ákvæðum gildandi stjórnarskrár að dómstólar skuli njóta sjálfstæðis, sbr. einkum 59., 61. og 70. gr. Bent var á að þegar heildarmynd frumvarpsins væri skoðuð með hliðsjón af ákvæðinu þá væru uppi efasemdir um sjálfstæði dómstólanna þar sem dómstólum eru falin verkefni sem nú falla undir aðra handhafa ríkisvalds eða ný verkefni búin til. Vísað var til þess að það samrýmdist ekki stjórnskipulegri stöðu og hlutverki dómstóla og aðgreiningu ríkisvaldsins að fela þeim margvísleg störf sem eru í eðli sínu ekki dómstörf heldur stjórnsýsluathafnir sem í raun ættu að vera á hendi framkvæmdarvalds. Í þessu sambandi var sérstaklega bent á 3. mgr. 43. gr. þar sem heimilt er að skjóta úrskurðum landskjörstjórnar um gildi forsetakosninga og kosninga til Alþingis til Hæstaréttar Íslands, 2. mgr. 83. gr. um að Alþingi geti krafist þess með 2/ 3hlutum atkvæða að Hæstiréttur Íslands skeri úr um hvort skilyrðum ákvæða 82. gr. um staðgengil forseta Íslands eða 1. mgr. 83. gr. um fráfall forseta sé fullnægt. Einnig var bent á ákvæði 1. mgr. 67. gr. um að ef ágreiningur rísi um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu þá eigi dómstólar að skera þar úr. Nefndinni var bent á að skynsamlegra væri að falla frá þessum tillögum því að þróun í þessa átt væri til þess fallin að veikja sjálfstæði dómstólanna til lengri tíma. Meiri hlutinn tekur undir þessar athugasemdir og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæðið með tilliti til þeirra athugasemda sem borist hafa.
Í 100. gr. er fjallað um lögsögu dómstóla en ákvæðið á sér nokkra samsvörun í 60. gr. stjórnarskrárinnar. Markmið ákvæðisins er að lýsa nánar valdheimildum dómstóla og festa í stjórnarskrá rótgróna stjórnskipunarvenju um heimild dómstóla til að meta stjórnskipulegt gildi. Ákvæði 2. mgr. 100. gr. er ætlað að lögfesta gildandi stjórnskipunarvenju um úrskurðarvald dómstóla að því er varðar stjórnskipulegt gildi laga án efnislegrar breytingar. Í greinargerð með ákvæðinu kemur fram að hugtakið „stjórnarskrá“ eigi í þessu samhengi að sæta rúmri lögskýringu. Í ljósi þess lagði sérfræðingahópurinn til að ákvæðið yrði skýrt nánar og stuðst við hefðbundnara orðalag um að dómstólar skeri úr um „stjórnskipulegt gildi laga“. Jafnframt lagði sérfræðingahópurinn til þær breytingar á orðalagi ákvæðisins að endurskoðunarvaldi dómstóla á stjórnskipulegu gildi laga verði aðeins beitt eftir því sem á reynir í dómsmáli. Með þessu er áréttað að ekki sé hægt að bera stjórnskipuleg álitaefni undir dómstóla án tengsla við fyrirliggjandi dómsmál þar sem aðilar hafa lögvarða hagsmuni af dómsniðurstöðunni. Með þessum breytingum er ekki verið að gera breytingar á ríkjandi réttarframkvæmd. Meiri hlutinn gerir ekki athugasemdir við þessar breytingar. Í 3. mgr. 100. gr. er kveðið á um að dómstólar skeri úr um hvort stjórnvöld hafi farið að lögum og að hjá ákvörðun stjórnvalds verði ekki komist í bráð með því að bera lögmæti hennar undir dóm. Hér er um að ræða þá meginreglu að málskot til dómstóla fresti ekki réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar. Sérfræðingahópurinn lagði til að bætt yrði við ákvæði 3. mgr. að málskot til dómstóla geti frestað réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar standi lagaheimildir til þess eða ákvörðun stjórnvalds þar að lútandi liggi fyrir. Meiri hlutinn bendir á að með þessum breytingum sé verið að auka réttarverndina.
Í 101. gr. er að finna nýmæli sem kveður á um að Hæstiréttur Íslands sé æðsti dómstóll ríkisins en þó megi ákveða með lögum að sérstakur dómstóll leysi endanlega úr ágreiningi um kjarasamninga og lögmæti vinnustöðvana. Félagsdómur er því eini sérdómstóllinn sem nýtur verndar stjórnarskrár ef frumvarpið verður að lögum. Í skilabréfi sérfræðingahópsins er vakin athygli á því að ákvæðið um sérdómstól, þ.e. félagsdóm, bindi hendur löggjafans þannig að aðrir sérdómstólar verða þá ekki settir á fót. Það er mat sérfræðingahópsins að álitamál sé hvort rétt hefði verið að skilja eftir svigrúm fyrir löggjafann til að meta þörfina hverju sinni á sérdómstólum.
Þá var þeim sjónarmiðum komið á framfæri við nefndina að ekki lægi fyrir hvort heimilt yrði að stofna millidómstig ef ákvæðið yrði samþykkt óbreytt. Í því er kveðið á um að Hæstiréttur hafi endanlegt vald til að leysa úr öllum málum sem eru lögð fyrir dómstóla. Í þeim tillögum sem til umræðu hafa verið um millidómstig hefur verið lagt upp með að einungis verði heimilt að vísa tilteknum málum eða atriðum til úrlausnar Hæstaréttar en ekki öllum. Því geti niðurstaða millidómstigs orðið endanleg í einhverjum málum og ekki liggi fyrir hvort það samræmist orðalagi 101. gr. frumvarpsins. Telur meiri hlutinn mikilvægt að ekki sé komið í veg fyrir stofnun millidómstigs og bendir í þessu samhengi á niðurstöður starfshóps innanríkisráðherra sem skilaði skýrslu í júní 2011 þar sem fram kemur að full rök séu til þess að ráðast beri í stofnun millidómstigs í einkamálum og sakamálum hér á landi. Einnig bendir meiri hlutinn á skýrslu nefndar dómsmálaráðherra til að fjalla um hvernig tryggja mætti sem best milliliðalausa sönnunarfærslu í meðferð sakamála frá 1. október 2008. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að ákvæðið sé skoðað nánar með hliðsjón af framangreindum athugasemdum.
Kveðið er á um skipun dómara í 102. gr. frumvarpsins líkt og er í 61. gr. gildandi stjórnarskrár. Ákvæðið er nokkuð breytt og í greinargerð kemur fram að það er fyllra og í betra samræmi við gildandi réttarástand. Í 96. gr. sem þegar hefur verið fjallað um er jafnframt kveðið á um skipan dómara og vísar nefndin til þeirra sjónarmiða sem fram koma í xxiv. kafla hér að framan
Ákvæði 103. gr. um sjálfstæði dómara er sambærilegt 1. málsl. 61. gr. gildandi stjórnarskrár og samhljóða tillögu stjórnlaganefndar. Í 104. gr. er svo kveðið á um ákæruvald og ríkissaksóknara. Ákvæðið er nýmæli og er ætlað að veita stöðu og sjálfstæði ákæruvaldsins stjórnarskrárvernd. Í greininni er að finna ákvæði um skipun ákæruvaldsins og ríkissaksóknara, stöðu ríkissaksóknara sem æðsta handhafa ákæruvaldsins og um sjálfstæði og vernd ríkissaksóknara. Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að ekki væri samræmi milli ákvæða um dómara og dómstóla annars vegar og ákæruvald og ríkissaksóknara hins vegar. Þannig væri til að mynda ákvæði um sjálfstæði ríkissaksóknara hluti af 104. gr. en kveðið væri á um sjálfstæði dómara eitt og sér í 103. gr. Huga mætti því að sameiningu ákvæða um dómara. Þá telur meiri hlutinn rétt að benda á að líkt og með dómara er kveðið á um skipun ríkissaksóknara í tveimur aðskildum greinum, þ.e. 96. gr. og 104. gr.
IX. Samantekt og ábendingar.
Meiri hlutinn hefur við vinnu sína gengið út frá því að breyta sem minnstu frá tillögum stjórnlagaráðs enda brýnt að vilji þjóðarinnar eins og hann birtist í niðurstöðum þjóðaratkvæðagreiðslunnar þann 20. október 2012 sé virtur með því að frumvarp stjórnlagaráðs sé lagt til grundvallar nýrri stjórnarskrá. Meiri hlutinn hefur rýnt þær breytingar sem sérfræðingahópurinn gerði og telur sýnt að í flestum tilfellum sé um að ræða lagatæknilegar breytingar eða breytingar sem gerðar eru til að tryggja innra samræmi frumvarpsins eða samræmi þess við alþjóðlega sáttmála sem Ísland er aðili að. Í einstöku tilfellum telur meiri hlutinn að sérfræðingahópurinn hafi farið út fyrir umboð sitt og leggur þá til að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd geri breytingar á frumvarpinu þar sem gengið er til baka frá breytingum sérfræðingahópsins og tillögur ráðsins fái að halda sér.
Þó svo að meiri hlutinn telji brýnt að hrófla ekki að meginstefnu við tillögum stjórnlagaráðs telur hann þó að í fáeinum tilvikum hnígi rík rök til þess að leggja til breytingar sem ekki eru upprunnar í tillögum stjórnlagaráðs og er því þá beint til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að gera þær. Meiri hlutinn hefur í áliti þessu jafnframt tiltekið einstök atriði eða ákvæði sem hann telur að þurfi nánari skoðunar við og beinir því þá til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga sérstaklega að því. Meðfylgjandi er yfirlit yfir helstu atriði sem meiri hlutinn telur að þurfi nánari skoðunar við og þær breytingar sem hann telur að leggja eigi til við málið. Að öðru leyti vísar meiri hlutinn til ítarlegrar umfjöllunar sinnar um málið hér að framan.
Atriði sem þurfa nánari skoðunar við.
Greinargerð frumvarpsins hefur verið gagnrýnd fyrir óskýrleika. Meiri hlutinn telur að brýnt sé að ráða úr því og að skýringar séu afdráttarlausar og aðgengilegar við einstök ákvæði í nefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Brýnt er að meta áhrif frumvarpsins verði það samþykkt. Á þetta m.a. við um fjárhagsleg áhrif þess, raunveruleg réttaráhrif og ávinning breytinga og nýmæla og mögulega ókosti þeirra eða afleidd áhrif. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að meta þarf hvaða lögum þurfi að breyta í kjölfar samþykktar frumvarpsins til að tryggt sé að þær réttarbætur sem mælt er fyrir um í frumvarpinu endurspeglist í gildandi lögum. Meta þarf hvort unnt verði að gera nauðsynlegar lagabreytingar samhliða samþykkt frumvarpsins að loknum kosningum eða hvort gera þurfi fyrirvara um gildistöku einstakra ákvæða eða fresta gildistöku þeirra meðan unnið er að nauðsynlegum lagabreytingum. Skoða þarf hvort mat hafi verið lagt á áhrif þeirra breytinga sem gerðar voru á stjórnarskránni þegar henni var breytt með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.
Huga þarf að uppröðun ákvæða í mannréttindakafla og m.a. að því hvort sameina eigi 1. mgr. 9. gr. og 5. gr. þess og láta 2. mgr. 9. gr. standa sem sérstakt ákvæði. Skoða þarf 2. mgr. 5. gr. með hliðsjón af skilum á milli einkaréttar og opinbers réttar á sviði mannréttindamála. Skoða þarf ákvæði 1. mgr. 9. gr. með hliðsjón af skaðabótaskyldu íslenska ríkisins. Jafnframt telur meiri hlutinn að skoða þurfi hvort ákvæði 71. gr. um skatta eigi ekki betur heima í mannréttindakafla frumvarpsins.
Meiri hlutinn telur að skoða þurfi ákvæði 2. mgr. 9. gr. með hliðsjón af þeirri gagnrýni sem fram hefur komið á að það kunni að draga úr réttarvernd mannréttindaákvæða miðað við frumvarp stjórnlagaráðs.
Meiri hlutinn telur að skoða þurfi betur jafnræðisreglu 6. gr. og þær mismununarástæður sem þar eru taldar upp, svo og bæta skýringar við ákvæðið.
Meiri hlutinn beinir því jafnframt til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða nánar 7. gr. í ljósi þeirra sjónarmiða sem komið hafa fram.
Meiri hlutinn telur að skoða beri ákvæði 8. gr. um mannlega reisn nánar sem og áhrif þess.
Meiri hlutinn telur að skoða þurfi nánar samspil 10. gr. um vernd gegn ofbeldi og 29. gr. um bann við ómannúðlegri meðferð og hvort ástæða sé til að sameina ákvæðin enda mætti þá einfalda skýringar með ákvæðunum og gera þær skýrari. Jafnframt þarf að skoða ákvæðin með hliðsjón af þeim ábendingum sem fram komu um þau.
Meiri hlutinn beinir því einnig til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða 11. gr. um friðhelgi einkalífs í ljósi athugasemda sem komið hafa fram um breytingar á ákvæðinu, svo og að innra samræmis við önnur ákvæði sé ekki nægilega gætt.
Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæði 13. gr. um eignarrétt í ljósi athugasemda um að sérfræðingahópurinn hafi farið út fyrir umboð sitt með því að fella á brott að eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög. Einnig beinir meiri hlutinn því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða samspil 13. gr. frumvarpsins við önnur ákvæði sem og hvort færa eigi ákvæði 71. gr. frumvarpsins í II. kafla frumvarpsins.
Meiri hlutinn leggur til að í 14.–16. gr. verði horfið frá þeim breytingum sem sérfræðingahópurinn gerði á tillögum stjórnlagaráðs. Hann bendir þó jafnframt á að skoða þurfi hvort gera þurfi lagatæknilegar breytingar á ákvæðinu, m.a. í ljósi þess að skerðingarheimildir hafa verið færðar í eitt sameiginlegt ákvæði 2. mgr. 9. gr.
Meiri hlutinn leggur til breytingu á ákvæði 20. gr. um félagafrelsi til samræmis við tillögu stjórnlagaráðs. Að auki telur meiri hlutinn brýnt að huga að skýringum við ákvæðið og ekki sé vikið frá tillögum stjórnlagaráðs þar um.
Meiri hlutinn leggur til að í 4. mgr. 24. gr. verði horfið frá þeim breytingum sem sérfræðihópurinn lagði til á tillögum stjórnlagaráðs.
Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða hvort það geti orðið til að auka skýrleika 26. gr. og tryggja fullnægjandi réttarvernd að gera á ákvæðinu breytingar til samræmis við þær ábendingar sem borist hafa.
Meiri hlutinn telur að skoða þurfi hvort gera eigi breytingar á 27. gr. og bendir á að m.a. hafa komið fram sjónarmið um að þrengja beri heimildir til að úrskurða gæsluvarðhald til að tryggja sakborningum ríkari vernd, að færa eigi á ný inn ákvæðið sem heimili dómara að láta sakborning lausan gegn tryggingu og að breyta eigi fyrirsögn ákvæðisins. Beinir meiri hlutinn því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða þessi atriði nánar.
Meiri hlutinn bendir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að skoða hvort gera eigi orðalagsbreytingar á 3. mgr. 28. gr.
Meiri hlutinn bendir á að skoða þurfi ákvæði 32. gr. um menningarverðmæti og skýringar við það nánar í ljósi þeirra athugasemda sem borist hafa.
Meiri hlutinn áréttar við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd mikilvægi þess að ákvæði 96. gr. um skipun embættismanna nái fram markmiði sínu og að það ferli sem þar er kveðið á um sé raunhæft. Hann telur mikilvægt að ákvæðið verði endurskoðað í samræmi við þau sjónarmið sem komið hafa fram og samhliða komi ákvæði 102. gr. og 104. gr. um skipun dómara og ríkissaksóknara til skoðunar enda er einnig kveðið á um skipun þeirra í 96. gr.
Meiri hlutinn telur að skoða þurfi ákvæði 99. gr. um sjálfstæði dómstóla samhliða öðrum ákvæðum frumvarpsins þar sem kveðið er á um hlutverk og verkefni dómstóla, m.a. 3. mgr. 43. gr., 2. mgr. 83. gr. og 1. mgr. 67. gr. Beinir hann því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga að því að sjálfstæði dómstóla til lengri tíma sé tryggt og að skoða ákvæðið með tilliti til þeirra athugasemda sem borist hafa.
Í 101. gr. er að finna ákvæði um Hæstarétt Íslands. Þar er m.a. kveðið á um að hann sé æðsti dómstóll ríkisins en þó lagt til að heimilt verði að kveða á um sérdómstól með lögum sem leysi endanlega úr ágreiningi um kjarasamninga og lögmæti vinnustöðvana. Telur meiri hlutinn að skoða þurfi hvort skilja eigi eftir svigrúm fyrir löggjafann til að meta þörf hverju sinni á sérdómstólum og heimildin verði ekki takmörkuð við félagsdóm. Þá telur meiri hlutinn að skoða þurfi nánar ákvæðið með tilliti til þess að það komi ekki í veg fyrir að millidómstig verði sett á fót með lögum. Beinir hann því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða ákvæðið nánar í samræmi við þær athugasemdir og sjónarmið sem fram koma í umsögn þessari.
Breytingartillögur meiri hlutans.
1. Á eftir orðunum „íslenskum ríkisborgararétti“ í 2. mgr. 4. gr. komi: sem öðlast hefur slíkan rétt með löglegum hætti.
2. Á eftir 4. gr. komi ný grein ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:
Íslensk tunga.
3. Í stað orðanna „Öllum skal tryggður réttur“ í 8. gr. komi: Allir hafa rétt.
4. Á eftir orðinu „lagaheimild“ í 2. mgr. 9. gr. komi: og sé nauðsynlegt.
5. Við 13. gr. bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.
6. 14. gr. ásamt fyrirsögn orðist svo:
Skoðana- og tjáningarfrelsi.
Ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsi má aldrei í lög leiða. Þó má setja tjáningarfrelsi skorður með lögum til verndar börnum, öryggi, heilsu, réttindum eða mannorði annarra, svo sem nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi.
Stjórnvöld skulu tryggja aðstæður til opinnar og upplýstrar umræðu. Óheimilt er að skerða aðgang að netinu og upplýsingatækni nema með úrlausn dómara og að uppfylltum sömu efnisskilyrðum og eiga við um skorður við tjáningarfrelsi.
Hver og einn ber ábyrgð á framsetningu skoðana sinna fyrir dómi.
7. 15. gr. ásamt fyrirsögn orðist svo:
Upplýsingaréttur.
Stjórnsýsla skal vera gegnsæ og halda til haga gögnum, svo sem fundargerðum, og skrásetja og skjalfesta erindi, uppruna þeirra, ferli og afdrif. Slíkum gögnum má ekki eyða nema samkvæmt lögum.
Upplýsingar og gögn í fórum stjórnvalda skulu vera tiltæk án undandráttar og skal með lögum tryggja aðgang almennings að öllum gögnum sem opinberir aðilar safna eða standa straum af. Listi yfir öll mál og gögn í vörslu hins opinbera, uppruna þeirra og innihald, skal vera öllum aðgengilegur.
Söfnun, miðlun og afhendingu gagna, geymslu þeirra og birtingu má aðeins setja skorður með lögum í lýðræðislegum tilgangi, svo sem vegna persónuverndar, friðhelgi einkalífs, öryggis ríkisins eða lögbundins starfs eftirlitsstofnana. Heimilt er í lögum að takmarka aðgang að vinnuskjölum enda sé ekki gengið lengra en þörf krefur til að varðveita eðlileg starfsskilyrði stjórnvalda.
Um gögn sem lögbundin leynd hvílir yfir skulu liggja fyrir upplýsingar um ástæður leyndar og takmörkun leyndartíma.
8. 16. gr. ásamt fyrirsögn orðist svo:
Frelsi fjölmiðla.
Vernd blaðamanna, heimildarmanna og uppljóstrara skal tryggja í lögum. Óheimilt er að rjúfa nafnleynd án samþykkis þess sem veitir upplýsingar nema við meðferð sakamáls og samkvæmt dómsúrskurði.
9. Orðin „í landinu“ í 3. mgr. 19. gr. falli brott.
10. Við 2. mgr. 20. gr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Með lögum má þó kveða á um slíka skyldu ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra.
11. 4. mgr. 24. gr. falli brott.
12. Fyrirsögn 27. gr. orðist svo: Persónufrelsi.
Þráinn Bertelsson var fjarverandi við afgreiðslu umsagnarinnar en tók þátt í vinnslu hennar og er samþykkur umsögn meiri hluta nefndarinnar.
Alþingi, 17. janúar 2013.
Björgvin G. Sigurðsson, form.
Skúli Helgason.
Ólafur Þór Gunnarsson.
Auður Lilja Erlingsdóttir.
Magnús Orri Schram.
Birgitta Jónsdóttir.
Fylgiskjal.
Bókun Þráins Bertelssonar.
En þá er hins að gæta að allsherjar- og menntamálanefnd var ekki beðin um að gaumgæfa frumvarpið í heild heldur aðeins tilteknar greinar þess. Þrátt fyrir yfirvegaðar tillögur að tæknibreytingum á þeim greinum sem nefndinni var falið að skoða er ekki þar með sagt að allir þeir 63 þingmenn sem nú sitja á Alþingi hafi sama skilning og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar á því hvar mörkin liggja milli tæknibreytinga og efnisbreytinga. Af því leiðir að tillögur um tæknibreytingar eru líklegar til að framkalla rökræður um margvíslegar skilgreiningar á því hvað sé „tæknibreyting“ og hvað sé „efnisbreyting“. Óvíst er og jafnvel ólíklegt að botn fáist í merkingarfræðilega umræðu á þeim vikum sem eftir eru af starfstíma 141. löggjafarþings.
Til að reyna að afstýra því að þetta tímamótafrumvarp drukkni í orðkynngi þingmanna og botnlausri keldu merkingarfræðilegrar umræðu tel ég rétt á þessu stigi málsins að benda á að til er prýðilegt íslenskt orð sem ætla má að allur þingheimur skilji einum skilningi og gæti afstýrt ótímabærum dauðdaga nýrrar stjórnarskrár. Það er orðið „breyting“. Jafnvel þeir sem sjóaðir eru í þrætubókarlist hljóta að viðurkenna að ekki er erfitt að greina muninn á því að breyta einhverju og að láta það í friði.
Alþingi getur treyst því að verði stjórnarskrárfrumvarp stjórnlagaráðs lagt í hendur þjóðarinnar án tæknibreytinga eða efnisbreytinga til samræmis við fjölbreyttar skoðanir og misjafnan smekk okkar sem nú erum að ljúka okkar kjörtímabili mun þjóðin sjálf og þeir kjörnu fulltrúar sem eftir okkur koma valda því verkefni að slípa og endurbæta stjórnarskrá Íslands samkvæmt þörf hvers tíma – án handleiðslu eða forskriftar okkar sem nú njótum þeirra ábyrgðarmiklu forréttinda að fá að þjóna þjóð okkar sem alþingismenn.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 1. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Fyrsti minni hluti telur að málið sé fallið á tíma. Áhrif frumvarpsins eru óásættanlega óljós, nú á kosningavori þegar einungis þrír mánuðir eru eftir af kjörtímabilinu og 23 þingfundadagar eftir af starfstíma Alþingis. Af skriflegum og munnlegum álitum sérfræðinga sem komu fyrir allsherjar- og menntamálanefnd má sjá að áhrif margra greina frumvarpsins og greinargerðarinnar eru mjög óljós og að ekkert mat hefur verið gert á áhrifum frumvarpsins á stjórnskipan landsins og réttindi borgaranna. Færð hafa verið rök fyrir því að sum mannréttindaákvæði þess hafi óljós réttaráhrif svo að eitthvað sé nefnt. 1. minni hluti telur nauðsynlegt að sníða talsverða ágalla af frumvarpinu og miðað við eðli máls mun slíkt taka töluverðan tíma. Það er mat 1. minni hluta að slíkt verkefni sé gerlegt en taki meiri tíma en Alþingi hefur til ráðstöfunar nú. 1. minni hluti telur því að Alþingi eigi nú að freista þess að ná samstöðu um nokkrar mikilvægar framfaragreinar í frumvarpinu og nefnir í því sambandi auðlindaákvæðið og þjóðaratkvæðagreiðsluákvæðin. Með því væri hægt að nýta hluta þeirrar miklu vinnu sem fram hefur farið við undirbúning frumvarpsins. Að mati 1. minni hluta er frekari vinna við frumvarpið í heild, á komandi vikum, drifin áfram af pólitískum ástæðum en ekki af raunsæi. Skynsamlegra væri að nýta þann litla tíma sem eftir er af kjörtímabilinu til að ná samstöðu um nokkrar mikilvægar greinar og vinna það sem eftir stendur á næsta kjörtímabili. 1. minni hluti telur mjög mikilvægt að stjórnmálaflokkarnir freisti þess að leggja höfuðlínur um hvernig skuli halda á málum á komandi kjörtímabili svo að öll undirbúningsvinna við breytingar á stjórnarskránni nýtist sem best.
Alþingi, 17. janúar 2013.
Siv Friðleifsdóttir.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 2. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Hinn 23. nóvember sl. óskaði formaður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar eftir því að fastanefndir Alþingis veittu umsögn sína um þá hluta frumvarps til stjórnarskipunarlaga (þskj. 510) sem falla undir málefnasvið hverrar nefndar. Frestur til að skila umsögn var veittur til 10. desember. Á u.þ.b. tveimur vikum áttu fastanefndir Alþingis að kafa djúpt ofan í efnisatriði frumvarpsins og skila stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd faglegri og rökstuddri umsögn um einstök ákvæði. Allsherjar- og menntamálanefnd fékk 32 greinar frumvarpsins til skoðunar eða um þriðjung frumvarpsins. Ekki þarf að koma á óvart að engin nefndanna skilaði umsögn áður en frestur rann út enda var það öllum ljóst frá upphafi að það væri ekki vinnandi vegur að skila slíkri umsögn svo sæmandi væri. Á það ekki síst við um allsherjar- og menntamálanefnd sem fékk flesta kafla stjórnarskrárinnar til umsagnar.
Nefndin fékk til sín prófessora á sviði stjórnskipunarréttar sem og aðra sérfræðinga en 2. minni hluti bendir á að nokkrir þeirra treystu sér ekki til að skila inn formlegum umsögnum innan þess tímaramma sem nefndin hafði til að fjalla um málið. Margir af þeim koma alla jafna til fundar við nefndina þegar þingnefndir óska þess við umfjöllun hinna ýmsu mála fyrir Alþingi. Að koma ekki til móts við þessa umsagnaraðila með auknu svigrúmi er í hæsta máta undarlegt. Tregða þessara umsagnaraðila til að fjalla um sjálfa stjórnarskrána undirstrikar tímapressuna, lítinn metnað og kjarkleysi af hálfu ríkisstjórnarflokkanna.
Þegar umsögn þessi er rituð er komið fram í seinni hluta janúar en samkvæmt starfsáætlun þingsins er síðasti þingfundadagur 15. mars. En einungis eru 23 þingfundadagar eftir á þessu kjörtímabili. Ljóst er að við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd blasir veruleg tímaþröng sem óhjákvæmilega mun leiða til óvandaðra vinnubragða en það er ekki sæmandi svo alvarlegri lagasetningu sem setning nýrrar stjórnarskrár er, undirstöðu þjóðskipulagsins. Eigi að síður stefnir meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á að afgreiða frumvarp um nýja stjórnarskrá á þessum skamma tíma sem eftir er á þessu þingi. Margar umsagnir bárust og munu þær ekki verða kannaðar til hlítar né tilhlýðilegt tillit tekið til þeirra alvarlegu athugasemda sem þar komu fram. 2. minni hluti telur að málið sé ekki unnið á faglegan hátt eins og nauðsyn ber til og er stjórnarskránni sýndur lítill sómi í þessu ferli. Hversu mikið sem menn reyna að tala upp þetta misheppnaða ferli sem ríkisstjórnin ber alla ábyrgð á, þá dugir það stjórnarskránni og íslensku samfélagi skammt. Staðreyndir tala sínu máli.
Annar minni hluti allsherjar- og menntamálanefndar vill koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. 2. minni hluti vill undirstrika að hann telur nauðsynlegt að gera breytingar á stjórnarskránni. Þær breytingar þurfi að gera með yfirveguðum hætti og í sem mestri sátt. Stjórnarskrá á að vera stjórnarskrá allra en ekki einhvers meiri hluta sem beitir minni hluta valdi.
Mat 2. minni hluta er að stjórnlagaráð hafi farið út fyrir umboð sitt við endurskoðun stjórnarskrárinnar en viðfangsefni stjórnlagaráðs var einskorðað við 3. gr. laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing. 2. minni hluti tekur því undir það sem Björg Thorarensen prófessor sagði á fundi nefndarinnar 4. desember sl. að stjórnlagaráð hefði farið út fyrir umboð sitt með því að umbylta þeim ákvæðum stjórnarskrárinnar sem snúa að mannréttindum. Vill 2. minni hluti árétta sérstaklega að endurskoðun mannréttinda var ekki tiltekin í lögunum né á þjóðfundinum. Fram kemur í skýringum stjórnlagaráðs að ráðið hafi ákveðið að endurskoðun mannréttindakaflans væri eitt meginverkefni þess. Það er mat 2. minni hluta að með þessu hafi stjórnlagaráð gert grundvallarbreytingu á eigin verksviði. 2. minni hluti bendir á að engin undirbúningsgögn lágu fyrir ráðinu um mannréttindaákvæðin önnur en almennar heimildir en lítið mið virðist hafa verið tekið af ríkulegri dómaframkvæmd hér á landi síðustu 10–15 árin. Þessar breytingar á ákvæðunum kippa burt forsendu fyrir þeirra dómaframkvæmd sem mótuð hefur verið á síðustu árum og áratugum en það getur skapað mikið óöryggi fyrir hina ýmsu hópa, sérstaklega fatlaða og öryrkja.
Einnig hefur komið fram hjá sérfræðingum í stjórnskipunarrétti að sum mannréttindaákvæðin séu til þess fallin að ganga gegn markmiðinu um að tryggja betur rétt borgaranna enda sé opnað fyrir víðtækari heimildir til að takmarka mannréttindi en samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Þeir hafa jafnframt bent á að sum hinna nýju mannréttindaákvæða einkennast af málefnum líðandi stundar og tilviljunarkenndu vali. Einnig er vísað til þess að ójafnvægi komi fram í framsetningu og áherslum ákvæða þar sem sum ákvæðin eru of sértæk og of nákvæmlega útfærð í stað þess að fanga kjarna meginreglunnar að baki. Í þessu sambandi bendir 2. minni hluti á sem dæmi að sérstök áhersla virðist vera á rýmkun upplýsingafrelsis og fjölmiðlafrelsis án skyldna en á sama tíma ríkir alger þögn um persónuvernd. Vekur þetta upp óvissu um hvort heimilt verði að ganga nær friðhelgi einkalífs einstaklinga þar sem reynir á söfnun og vinnslu persónuupplýsinga en samkvæmt núverandi skipan. 2. minni hluti áréttar að taka þarf upplýsta ákvörðun um hversu ítarleg ákvæði stjórnarskrárinnar eiga að vera. Nauðsynlegt er að tryggja að ákvæði séu skýr og meta í hverju tilviki fyrir sig hvort um sé að ræða svo mikilvæga grundvallarreglu að nauðsynlegt sé að festa hana í stjórnarskrá.
Annar minni hluti áréttar mikilvægi þess að fram fari mat á áhrifum nýmæla í frumvarpinu, sem og þeirra breytinga sem gerðar eru frá ákvæðum gildandi stjórnarskrár. Á þetta ekki síst við kaflann um mannréttindi. Það er grundvallaratriði að slíkt mat fari fram sérstaklega þegar um er að ræða stjórnskipunarlög, en rík áhersla hefur ætíð verið lögð á að vandað sé til setningar þeirra. Þegar ný stjórnarskrá er sett er nauðsynlegt að stjórnkerfið verði virkt í þeim skilningi að ný stjórnarskrá hefti ekki ákvarðanatöku, hindri ekki að sett verði nauðsynleg lög og að gerðir verði æskilegir þjóðréttarsamningar o.s.frv. 2. minni hluti fer fram á að gert sé heildarmat á áhrifum frumvarpsins, m.a. á efnahags- og atvinnulíf. Í frumvarpinu eru t.d. lagðar til gagngerar breytingar á grunnatriðum í stjórnskipun landsins, svo sem varðandi kosningakerfi og auðlindanýtingu, án þess að nokkurt slíkt mat hafi farið fram, hvorki varðandi áhrif einstakra breytinga eða frumvarpið í heild. 2. minni hluti telur það mikið ábyrgðarleysi ef ekki verður úr þessu bætt. Fram hafa komið andstæðar túlkanir á áhrifum breytinganna, t.d. frá forseta lýðveldisins, einstökum fulltrúum í stjórnlagaráði og sérfræðingum.
Annar minni hluti vísar sérstaklega á það sem fram kemur í skilabréfi sérfræðingahópsins um að það sé grundvallarsjónarmið varðandi gæði lagasetningar að metin séu áhrif tillagna sem fela í sér breytingar: „Dregnir séu fram bæði kostir og hugsanlegar neikvæðar afleiðingar og heildarmat unnið sem leiðir í ljós að samanlagt sé ávinningur af samþykkt tillögu.“ 2. minni hluti bendir í þessu sambandi á að ríkið gæti orðið bótaskylt fyrir að hafa ekki gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að tryggja fullnægjandi vernd gegn mannréttindabrotum. 2. minni hluti vill ítreka þau tilmæli sem fram komu í skilabréfi sérfræðingahópsins að gera verði þá kröfu að markmið breytinganna verði metin vandlega. Vill 2. minni hluti jafnframt í þessu sambandi vísa til þess sem fram hefur komið frá fyrrverandi formanni stjórnlagaráðs og fleiri ráðsmönnum að nauðsynlegt sé að heildarmat fari fram á frumvarpinu áður en það verði samþykkt.
Annar minni hluti bendir á að við meðferð málsins kom fram hörð gagnrýni á greinargerð frumvarpsins en hún samanstendur af skýringum stjórnlagaráðs og viðbótum sérfræðingahópsins. Það er álit 2. minni hluta að texti greinargerðarinnar sé afar óskýr sem leiði af sér að oft sé afar óljóst hver raunveruleg skýring við greinina eigi að vera. Fræðimenn á sviði stjórnskipunarréttar hafa tekið undir þessi sjónarmið og á fundum nefndarinnar með þeim kom skýrt fram að nauðsynlegt væri að endurskrifa greinargerðina frá grunni þar sem hún væri ónothæf sem lögskýringargagn. Bentu sérfræðingarnir á að óskýrleiki greinargerðar gæti orðið til þess að það væri erfiðleikum bundið að leysa úr álitamálum sem upp kynnu að koma eða þá að slíkar úrlausnir yrðu andstætt vilja stjórnarskrárgjafans við setningu ákvæða. 2. minni hluti tekur undir þessi sjónarmið sérfræðinganna og bendir á að þetta eigi ekki síst við þegar orðalagi er breytt en ekki er skýrt með fullnægjandi hætti hvort með því er leitast við að breyta inntaki ákvæðis og/eða efnisreglum.
Annar minni hluti bendir á að í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar eru teknar saman fjölmargar ábendingar og athugasemdir sem meiri hlutinn beinir til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða nánar. Telur 2. minni hluti þessar ábendingar sýna að málið er ófullburða og að löng vegferð er enn fyrir höndum í þessum efnum. 2. minni hluti bendir hér í dæmaskyni á nokkur atriði en áréttar þó að fara þurfi ítarlega yfir allar þær ábendingar og athugasemdir sem meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar bendir á í umsögn sinni, sem og ábendingar þeirra sérfræðinga sem komu fyrir nefndina og skiluðu umsögnum. Fram kemur í 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins að réttur til íslensks ríkisfangs öðlist þeir sem við fæðingu eiga foreldri með íslenskt ríkisfang, eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Jafnframt segir að ríkisborgararéttur verður að öðru leyti veittur samkvæmt lögum. 2. minni hluti bendir á að upp kunna að koma vandamál vegna fjölda þeirra er hljóta ríkisborgararétt ef þessi regla gildir hjá öllum ríkjum og hafa líklega í för með sér verulega aukna veitingu ríkisborgararéttar. Í 7. gr. frumvarpsins er kveðið á um réttinn til lífs. Þar segir að allir hafi meðfæddan rétt til lífs. 2. minni hluti bendir á að hér þurfi að ígrunda betur að hverju sé stefnt, sérstaklega í vandmeðförnum og siðferðilegum spurningum sem tengjast bæði upphafi og endalokum lífs. Skýringarnar við ákvæðið eru til þess fallin að búa til vafa að ófyrirsynju. Má hér benda á réttarstöðu barns og móður viku fyrir fæðingu sem dæmi. Að lokum bendir 2. minni hluti á að fara þarf vel yfir tillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að falla frá þeim breytingum sem sérfræðingahópurinn lagði til að gerðar yrðu á tillögum stjórnlagaráðs í 14.–16. gr. frumvarpsins, er fjalla um tjáningar- og upplýsingafrelsi, upplýsingarétt og frjálsa og upplýsta þjóðfélagsumræðu. Tillögurnar í þessum greinum þarfnast ítarlegri greiningar, bæði með tilliti til markmiða og afleiðinga.
Annar minni tekur undir breytingartillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um að við frumvarpið bætist ný grein um íslenska tungu. 2. minni hluti vill með því undirstrika mikilvægi íslenskrar tungu sem á í vök að verjast. Styðja þarf við aðgerðir stjórnvalda til að efla hana og varðveita með sérstakri löggjöf eða öðrum aðgerðum.
Annar minni hluti vill að lokum árétta nauðsyn þess að meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sinni ákalli fræðimanna og annarra sérfræðinga við áframhaldandi vinnslu málsins. Skoða þarf ákvæðin sjálfstætt og leggja mat á þær efnislegu athugasemdir sem fram hafa komið við meðferð frumvarpsins, sem og markmið þessara viðamiklu breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu. Það er mat 2. minni hluta að taka beri einstaka þætti frumvarpsins til nánari skoðunar og ná sátt um þá en í ljósi þess hve skammur tími er til stefnu er fráleitt að afgreiða frumvarpið í heild sinni.
Alþingi, 17. janúar 2013.
Þorgerður K. Gunnarsdóttir.
Pétur H. Blöndal.
Fylgiskjal II.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá meiri hluta atvinnuveganefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið, sbr. umsagnarbeiðni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar frá 23. nóvember 2012 þar að lútandi. Frumvarpið lagði meiri hluti þeirrar nefndar fram 16. nóvember 2012 og var því vísað til hennar að 1. umræðu lokinni 22. sama mánaðar. Í upphafi var nefndinni veittur frestur til að skila umsögn sinni til 10. desember sl. en með tölvupósti dags. 30. nóvember sl. áréttaði formaður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að fastanefndir sem teldu sig ekki geta veitt stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd umsögn innan tilskilins frests hlytu að taka sér þann tíma sem þörf krefði.
Á fund nefndarinnar komu Gústaf Adolf Skúlason frá Samorku, samtökum orku- og veitufyrirtækja, Arthur Bogason og Örn Pálsson frá Landssambandi smábátaeigenda, Haraldur Benediktsson og Elías Blöndal Guðjónsson frá Bændasamtökum Íslands, Óðinn Sigþórsson og Sigurður Jónsson frá Landssamtökum landeigenda, Friðrik J. Arngrímsson og Friðrik Friðriksson frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Hrafnhildur Stefánsdóttur frá Samtökum atvinnulífsins, Ómar Ragnarsson, Katrín Oddsdóttir, Lýður Árnason, Gísli Tryggvason, Aagot V. Óskarsdóttir, Helgi Áss Grétarsson, Arnór Snæbjörnsson, Friðrik Már Baldursson, Hafsteinn S. Hafsteinsson, Sigurður Líndal, Sigurður Tómas Magnússon, Björg Thorarensen, Magnús Thoroddsen, Tryggvi Gunnarsson, Ragnar Árnason og Birgir Tjörvi Pétursson. Þá bárust nefndinni erindi, minnisblöð og önnur gögn frá Aagot V. Óskarsdóttur, Arnóri Snæbjörnssyni, Björgu Thorarensen, Helga Áss Grétarssyni, Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Landssamtökum landeigenda og Magnúsi Thoroddsen.
Með framlagningu frumvarpsins hefur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd gert tillögu stjórnlagaráðs að sinni. Í meðförum nefndarinnar hafa frumvarpstillögurnar þó tekið nokkrum breytingum til samræmis við athugasemdir og tillögur sérfræðingahóps sem falið var að undirbúa frumvarp til nýrra stjórnarskipunarlaga á grundvelli tillagna stjórnlagaráðs (hér eftir nefndur sérfræðingahópurinn).
Verkefni atvinnuveganefndar.
Í framangreindri umsagnarbeiðni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar kom fram ósk um að nefndin léti í té umsögn um þau ákvæði frumvarpsins sem fjallað væri um í sérstöku minnisblaði sem fylgdi beiðninni. Í minnisblaðinu var þess óskað að nefndin veitti umsögn um 13. gr. um eignarrétt, 25. gr. um atvinnufrelsi og 34. gr. um náttúruauðlindir. Til nánari leiðsagnar setur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fram sex atriði sem hún telur eðlilegt að nefndin kanni en lokar ekki á möguleika hennar til þess að kanna önnur atriði eftir sem því sem þörf krefji.
Málefnasvið nefndarinnar er afmarkað í 3. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis.
Eðli stjórnarskrárákvæða er að þeim er ætlað að gilda lengur en almenn lagaákvæði enda er mun erfiðara að breyta ákvæðum stjórnarskrár en ákvæðum almennra laga. Óhjákvæmilegt er að slík ákvæði innihaldi grundvallarreglur sem eru í eðli sínu sveigjanlegar. Þannig endurspegla ákvæðin þau gildi sem stjórnarskrárgjafinn leggur áherslu á.
Í umsögn þessari er sú leið farin að lýsa sjónarmiðum sem komu fram á fundum nefndarinnar og gögnum sem nefndinni bárust. Þar sem það á við er þeirri könnun sem nefndin gerði lýst stuttlega. Ekki eru settar fram tillögur í einstökum tilvikum heldur verður hér látið nægja að beina því almennt til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að taka til skoðunar þau atriði sem hér koma fram. Þó eru áherslur tveggja nefndarmanna reifaðar sérstaklega.
Álit meiri hlutans er að við frekari vinnslu málsins þurfi vilji stjórnarskrárgjafans að koma skýrt fram. Endanleg afgreiðsla frumvarpsins verður að fela í sér endurspeglun hugmynda stjórnlagaráðs.
Almennt.
Framsetning frumvarpstexta.
Á fundi nefndarinnar kom fram gagnrýni þess efnis að framsetning frumvarpstexta hefði flækst í meðförum stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og sýnilegt væri að með því yrði almennum borgurum gert erfiðara fyrir við lestur stjórnarskrárinnar. Sem dæmi var bent á að í 2. mgr. 34. gr. mætti nú finna skammstafanirnar skv. og mgr. sem ekki hefðu komið fram í frumvarpstillögum stjórnlagaráðs. Var upplýst að stjórnlagaráð hafi haft þá hugsun að leiðarljósi að auðvelda bæri almennum borgurum að átta sig á réttindum sínum við lestur stjórnarskrár.
Í skýringum við frumvarpstillögur stjórnlagaráðs kemur m.a. fram að ráðið hafi lagt áherslu á skýra framsetningu, bæði málfar og uppbyggingu.
Segja má að gagnstæð sjónarmið hafi komið fram í máli gesta á fundi nefndarinnar, látin var í ljós sú skoðun að það væri til bóta að gera breytingar frá tillögum stjórnlagaráðs í nafni aukins skýrleika. Þannig ætti lagatexti að ráða ríkjum í almennum lögum og stjórnarskrá enda ætti ekki að horfa fram hjá því að stjórnarskrá hefði lagagildi og eftir henni væri farið eins og öðrum lögum. Með því að orða texta stjórnarskrár á of almennan hátt kynni að skapast vafi um lögfræðilega merkingu sem aðeins yrði leyst úr fyrir dómstólum.
Skýrleiki ákvæða.
Í umsögn Samorku, samtökum orku- og veitufyrirtækja til nefndarinnar kemur fram að texti nokkurra ákvæða frumvarpsins sé villandi, a.m.k. þegar litið sé til greinargerðar frumvarpsins. Þennan óskýrleika töldu samtökin birtast í því að í textanum kæmu fram hástemmdar hugmyndir.
Í umsögn Bjargar Thorarensen til nefndarinnar vekur hún athygli á að íslenska stjórnarskráin hafi frá upphafi fremur einkennst af nokkuð fastmótuðum réttarreglum en matskenndum stjórnmálalegum yfirlýsingum. Setti hún þar fram þá skoðun sína að þegar stjórnarskrám væri fengið sterkt táknrænt yfirbragð geti það dregið úr lagalegri virkni og um leið aðhaldi hjá þeim sem fara með pólitískt vald. Í því ljósi telur Björg að mikilvægt sé að finna jafnvægi þannig að í stjórnarskrá sé lýst ákveðnum markmiðum en ákvæði hennar séu engu að síður nægilega hnitmiðuð og skýr. Mat Bjargar er að nokkuð skorti á að slíku jafnvægi sé náð með frumvarpinu.
Skýrleiki greinargerðar.
Því sjónarmiði var hreyft á fundi nefndarinnar að lögskýringar í greinargerð frumvarpsins væru góðar en þær væru aftur á móti ekki nægjanlegar til þess að draga úr þeim vafa sem ríkti um inntak tiltekinna ákvæða. Þannig var nokkuð talið vanta upp á til þess að skýringar greinargerðarinnar væru fyllilega nothæfar til þess að átta sig á raunverulegum vilja stjórnarskrárgjafans. Bent var á að þrátt fyrir að texti ákvæða væri vissulega ráðandi við túlkun ákvæða stjórnarskrár þá hefðu skýringar í greinargerð umtalsverða þýðingu.
Að lokum skal hér tekið fram að á fundi nefndarinnar kom fram að skýringar sem fylgdu frumvarpi stjórnlagaráðs hafi verið samdar eftir að stjórnlagaráð lauk störfum. Hafi texti þeirra aldrei verið borinn upp til samþykktar í stjórnlagaráði.
Röð ákvæða.
Í umsögn Bjargar Thorarensen til atvinnuveganefndar er bent á að í II. kafla frumvarpsins hafi gildandi mannréttindaákvæðum verið raðað upp á nýtt. Er það mat hennar að sú röðun hafi haft í för með sér að sum ákvæðanna stæðu ekki lengur í innbyrðis samhengi í frumvarpinu. Þá hefðu ákvæði sem innihalda nýmæli verið staðsett án tillits til efnislegs samhengis. Að mati Bjargar þarf að endurskoða röð frumvarpsgreina þannig að skyldar greinar standi saman og skapi þannig ákveðna efnislega heild. Í kjölfarið nefnir hún nokkur dæmi og telur þar á meðal að finna þurfi greinum um eignarrétt og atvinnufrelsi stað sem hæfi efni þeirra og skapi innbyrðis samhengi.
Frekari greining.
Í skilabréfi sérfræðingahópsins er sú skoðun sett fram að tilefni og markmið breytinga á gildandi stjórnskipan verði að vera skýr og fyrir þurfi að liggja röksemdir um að skynsamlegar leiðir séu farnar í frumvarpinu. Þá bendir hópurinn sérstaklega á að almennt sé ástæða til þess að fara varlega í breytingar á þeim ákvæðum stjórnarskrár er mótast hafa í framkvæmd ef ekki liggi skýrt fyrir hvort slíkar breytingar séu til bóta. Í framhaldinu bendir hópurinn á að ekki hafi farið fram heildstætt og skipulagt mat á áhrifum stjórnarskrártillagnanna í heild.
Við þetta bætist að sérfræðingahópurinn virðist telja að leggja þurfi mat á hvaða breytingar séu nauðsynlegar á almennum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum til þess að fullnægt verði ákvæðum nýrrar stjórnarskrár. Þannig þurfi t.d. að liggja fyrir hvort nægur tími sé framundan til að unnt verði að koma breytingum til framkvæmdar eða hvort þörf kunni að vera á að fresta gildistöku einstakra ákvæða frumvarpsins.
Í umsögn Samtaka atvinnulífsins til nefndarinnar var tekið undir framangreint mat sérfræðingahópsins.
Á fundi nefndarinnar var bent á að heildstætt mat á áhrifum hefði verið unnið vegna undirbúnings leiðingar mannréttindasáttmála Evrópu í íslensk lög. Til þess að sýna fram á hvers konar afleiðingar kunna að verða af skorti á slíku mati voru stuttlega reifuð þau vandamál sem hafa komið upp eftir gildistöku 15. gr. stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnaskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, nr. 97/1995, og virðast vera að koma í ljós enn þann dag í dag.
13. gr. Eignarréttur.
Í 13. gr. frumvarpsins er kveðið á um vernd eignarréttar. Greinin er aðeins ein málsgrein og er hún samhljóða 1. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár. Í greinargerð frumvarpsins er áréttað að ákvæðið er að þessu leyti óbreytt.
Í raun má segja að lítil gagnrýni hafi komið fram á ákvæðið. Helsta gagnrýni á frumvarpsgreinina snýr annars vegar að áhrifum almenns takmörkunarákvæðis 2. mgr. 9. gr. á vernd eignarréttar og hins vegar fjarveru heimildar til takmörkunar á rétti erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtækjum hér á landi.
Auknar takmarkanir eignarréttar?
Á fundi nefndarinnar var athygli vakin á því að í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins felist það nýmæli að skilyrði almennra takmarkana á mannréttindavernd frumvarpsins væru látin ná til eignarréttar. Bent var á að eignarréttarákvæði gildandi stjórnarskrár heimili skerðingu eignarréttar í þágu almannahagsmuna en frumvarpið virtist auka við heimildir til skerðinga. A.m.k. væri vafi uppi um hvort meiningin hafi verið að heimila skerðingu eignar- og atvinnuréttinda í þágu einkaaðila. Til skýringar var vísað til þess að gildandi takmörkunarheimildir eignarréttar leiði af 2. gr. gildandi stjórnarskrár, þ.e. valdheimildum löggjafans, en ekki beinum almannahagsmunum. Með því að bæta vernd réttinda annarra við sem skilyrði skerðingar sé ekki hægt að útiloka að bætt sé við möguleika á að löggjafinn kveði á um heimildir til eignarnáms einkaaðilum til hagsbóta án þess að almenningsþörf sé til staðar.
Eignarrétti fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög.
Á fundi nefndarinnar var gerð athugasemd við að í frumvarpinu væri ekki að finna málsgrein sem samsvaraði 2. mgr. 13. gr. tillagna stjórnlagaráðs. Framangreind málsgrein er svohljóðandi: „Eignarrétti fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög.“ Fram kom að stjórnlagaráð hafi talið texta málsgreinarinnar gera almenningi betur fært að átta sig á stöðu sinni við lestur stjórnarskrárinnar. Þá kom það mat fram að þrátt fyrir að rökstuðningur fyrir fjarveru málsgreinarinnar í greinargerð væri góður og gildur þá fæli hún í sér efnislega breytingu á 13. gr. frumvarpsins, fjarlægt hefði verið það stjórnmálalega viðhorf að eignum fylgir ábyrgð.
Í skýringum stjórnlagaráðs á efni málsgreinarinnar kemur m.a. fram að ráðinu hafi þótt eðlilegt að fram kæmi að margvíslegar takmarkanir á eignarrétti væri að finna í almennum lögum þó þess hafi ekki verið getið í gildandi stjórnarskrá. Í dæmaskyni er vísað til takmarkandi áhrifa ákvæða skipulagslaga, mannvirkjalaga og vatnalaga. Enn fremur er þar vísað til ólögbundinna takmarkana t.d. samkvæmt nábýlisrétti. Þá kemur fram að það sé í samræmi við önnur ákvæði II. kafla frumvarpsins að nefna skyldur í kjölfar réttinda. Að lokum er sérstaklega tekið fram að fyrst og fremst sé um formbreytingu að ræða og áréttingu á gildandi réttarástandi.
Af lestri greinargerðar frumvarpsins má sjá að ákveðið var að taka málsgreinina ekki upp í 13. gr. frumvarpsins í ljósi almenns skerðingarákvæðis 2. mgr. 9. gr. Ekki virðist gert ráð fyrir að í því felist efnisbreytingar frá gildandi rétti enda fylgi eignarrétti ýmsar almennar skyldur og takmarkanir sem séu settar sömu skorður og öðrum mannréttindum og því komi skilyrði 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins til með að gilda um þær. Þá er þar bent á að skort hafi á að tillaga stjórnlagaráðs væri nægilega skýr hvað þetta varðaði auk þess sem vísað er til svigrúms löggjafans til takmarkana á eignarréttindum skv. 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu.
Gestir á fundum nefndarinnar voru ekki sammála um gagnsemi þess að kveða sérstaklega á um að eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög. Margir lýstu því yfir að gott væri að hafa slíkt ákvæði í greininni, ekki vegna beinna réttaráhrifa þess heldur til að árétta samfélagslega hlið eignarréttarins. Hins vegar kom það sjónarmið fram að ákvæðið væri óþarft þar sem efni þess segði sig sjálft og það skapaði ákveðið ójafnvægi þar sem stjórnlagaráð hafi ekki gert ráð fyrir sambærilegum ákvæðum vegna annarra réttinda, t.d. í ljósi skörunar verndar tjáningarfrelsis og friðhelgi einkalífs. Enginn virtist þó halda því fram að skaði hlytist af því.
Brottfall ákvæðis 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár.
Margir gestir nefndarinnar gerðu verulegar athugasemdir við að ekki væri gert ráð fyrir því í frumvarpinu að þar yrði kveðið á um heimild löggjafans til að takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi, eins og kveðið er á um í 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár.
Í greinargerð frumvarpsins er fjarvera framangreinds ákvæðis réttlætt með vísan til vilja stjórnlagaráðs. Samkvæmt skýringum stjórnlagaráðs var ákveðið að fella efni 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár brott þar sem það þótti stangast á við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að. Þar er einnig bent á að það geti alfarið verið í höndum löggjafans að hve miklu leyti heimildir erlendra aðila til fjárfestinga eru takmarkaðar enda hafi ekki verið ætlunin að fella slíka löggjöf úr gildi með breytingunni.
Í minnisblaði Aagotar V. Óskarsdóttur til atvinnuveganefndar kemur m.a. fram að eignarhald á landi og mikilvægum atvinnufyrirtækjum varði á ýmsan hátt samfélagslega hagsmuni hvers ríkis. Þannig séu yfirráð yfir landi mikilvægur þáttur í fullveldi þeirra. Reglur um takmörkun á fjárfestingartækifærum erlendra aðila miði m.a. að því að tryggja að ríkisvaldið hafi með einhverju móti stjórn á viðskiptum með land og yfirsýn yfir eignarhald á því. Vekur Aagot athygli á að af umræðum á Alþingi megi álykta að sammæli hafi ríkt um að takmarkanir á möguleikum útlendinga til að öðlast réttindi yfir fasteignum á Íslandi væru nauðsynlegar til að standa vörð um sjálfstæði eða fullveldi landsins og möguleika Íslendinga til að njóta sjálfir arðs af auðlindum sínum. Að mati Aagotar felur 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár og löggjöf sem grundvallast á henni í sér undantekningu frá jafnræðisreglu þar sem ákvæðið heimilar að gerður sé mismunur á rétti manna eftir þjóðerni eða búsetu. Vekur hún athygli á því að jafnræðisregla frumvarpsins kveði m.a. á um að ekki megi mismuna mönnum eftir búsetu. Telur hún að gildi ákvæðis 2. mgr. 72. gr. felist ekki síst í því að þar sé skýrlega gefið til kynna að þeir hagsmunir sem liggja að baki ákvæðinu séu hlutlæg og málefnaleg rök fyrir því að löggjafinn setji sérstakar reglur um heimildir erlendra aðila til að eiga fasteignarréttindi og hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.
Í umsögn Arnórs Snæbjörnssonar til atvinnuveganefndar kemur það álit fram að nauðsynleg greining á áhrifum brottfalls ákvæðis 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár verði að fara fram áður en frumvarpið verði samþykkt. Telur hann rök stjórnlagaráðs að nokkru byggja á hæpnum eða villandi forsendum, ekki sé stutt rökum að gildandi 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrár stangist á við jafnræðisreglu 65. gr. hennar eða þjóðréttarsamninga sem Ísland á aðild að.
Fyrirvari Þórs Saari um 13. gr.
Þór Saari telur þá breytingu sem sérfræðingahópurinn gerði þegar hann felldi brott 2. mgr. 13. gr. tillagna stjórnlagaráðs jaðra við að vera eðlisbreyting þótt erfitt sé að slá slíku föstu. Telur hann breytinguna a.m.k. skapa það mikinn vafa um inntak frumvarpsgreinarinnar að það réttlæti að efni hennar verði tekið upp í hana, kveðið verði á um að eignarrétti fylgi skyldur svo og takmarkanir í samræmi við lög. Þór telur þann rökstuðning að tekið sé á efni málsgreinarinnar með almennum hætti í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins ekki nægilega sterkan til þess að réttlæta fjarveru málsgreinarinnar enda sé þar ekki minnst einu orði á skyldur heldur aðeins skerðingar og það sé í eðli sínu allt annar hlutur. Þá telur Þór rétt að geta þess að stjórnlagaráðsliðar sem komu fyrir nefndina töldu að fjarvera málsgreinarinnar fæli afdráttarlaust í sér efnisbreytingu á ákvæðinu.
34. gr. Náttúruauðlindir.
Almennar athugasemdir við ákvæðið.
Ljóst er að 34. gr. frumvarpsins er nýmæli enda inniheldur gildandi stjórnarskrá ekkert slíkt ákvæði. Ekki er að sjá að efni þess sé almennt í mótsögn við efni annarra ákvæða utan þess sem þjóðareignarhugtak þess virðist ekki sambærilegt þjóðareignarhugtaki 32. gr. frumvarpsins.
Áréttað var á fundi nefndarinnar að stjórnlagaráð hafi unnið ákvæðið í samstarfi við töluverðan fjölda sérfræðinga og að uppbygging og efni þess, eins og það lítur út í tillögum stjórnlagaráðs, hafi byggst á sátt.
Því sjónarmiði var hreyft að ákvæðið í samspili við 13. gr. frumvarpsins muni skerða verulega eignarhald einstaklinga og fyrirtækja og möguleika þeirra á eignarrétti í framtíðinni. Afleiðing þess yrði minni efnahagsleg hagkvæmni og hagvöxtur til framtíðar litið auk þess sem samkeppnisstaða Íslands muni versna í alþjóðlegu samhengi. Sjónarmið af svipuðum meiði koma fram í umsögn Landssambands íslenskra útvegsmanna til atvinnuveganefndar þar sem segir að ákvæðið muni hafa í för með sér ófyrirséðar afleiðingar fyrir þá sem nýta auðlindirnar og fyrir stjórnvöld sem tapi möguleikum til að ná fram þeim markmiðum og sveigjanleika sem nauðsynlegur kunni að vera þegar að auðlindanýtingu kemur.
Nokkuð var gagnrýnt að greinin tæki í of miklum mæli mið af fiskveiðiauðlindinni og ekki væri tryggt að ákvæðið væri nógu almennt til að eiga fyllilega við um aðrar auðlindir en þær sem nú eru þekktar.
Aðrar ábendingar og athugasemdir voru að meira leyti tæknilegs eðlis. Í umsögn Bjargar Thorarensen til atvinnuveganefndar er samstöðuleysi greinarinnar við aðrar greinar gagnrýnt. Leggur hún til að 32.–36. gr. verði komið fyrir í sjálfstæðum kafla sem helgaður verði umfjöllun um ýmsa almanna- eða þjóðarhagsmuni og þjóðareignir.
Þá er orðalag greinarinnar gagnrýnt í umsögn Landssamtaka landeigenda til nefndarinnar þar sem það sé of yfirdrifið, það feli í sér skrúðmælgi sem ekki sæmi grundvallarreglum stjórnarskrár. Einnig var því sjónarmiði hreyft á fundi nefndarinnar að breytingar á ákvæðinu og skýringum þess, frá því sem var í tillögum stjórnlagaráðs, hafi verið til óþurftar og gerðu ákvæðið óskýrara.
Annmarkar á greinargerð.
Talsverðar athugasemdir voru gerðar við greinargerð frumvarpsins á fundum nefndarinnar. Sú gagnrýni var í flestum tilvikum sett fram í samhengi við ábendingar um mikilvægi þess að í greinargerð frumvarpsins væri tekin skýr afstaða til réttinda sem stofnast hafa yfir auðlindum.
Að mati meiri hlutans má helst fanga kjarna gagnrýninnar á þann hátt að greinargerðin virðist vera nokkuð óhefbundin og m.a. af þeim sökum tapi hún gildi sínu sem lögskýringargagn. Margir virðast a.m.k. hafa lent í verulegum erfiðleikum við að átta sig á inntaki lykilhugtaka frumvarpsgreinarinnar af lestri hennar. Í sumum tilvikum virðist vafinn sem skapast um inntak hugtaka spanna ansi rúmt svið. Meðal einstakra atriða sem bent var á að sköpuðu vafa voru að umfjöllun um sögu afmörkunar þjóðareignarhugtaksins væri ruglandi, slegið væri í og úr með áframhaldandi vernd réttinda, þar væri að finna rangfærslur og villandi umfjöllun um dóma og álit og greinargerðin væri of víðtæk og fjallaði ekki nægilega vel um kjarna hugtaka.
Hætta á ójafnræði við auðlindanýtingu.
Á fundi nefndarinnar var því sjónarmiði hreyft að það tillit sem ætlunin virðist vera að taka til allra þeirra eignarréttinda sem þegar eru til staðar kynni að skapa ákveðið ójafnræði. Þannig var nefnt að sú staða kynni að koma upp að einhverjir muni halda áfram að nýta auðlindir sem þeir hafa þegar öðlast réttindi yfir á grundvelli gerðra nýtingarsamninga á meðan öðrum verður gert að nýta sambærilegar auðlindir á sambærilegan hátt en greiða fyrir það fullt gjald á grundvelli nýrra samninga.
Einkaeignarréttur.
Á fundum nefndarinnar var talsvert rætt um hvort efnislegur merkingarmunur væri á hugtökunum einkaeigu og einkaeignarrétti. Ástæða umræðunnar var sú að í náttúruauðlindaákvæði tillagna stjórnlagaráðs er þjóðareignaryfirlýsing takmörkuð við auðlindir sem ekki eru í einkaeigu en í frumvarpinu er miðað við auðlindir sem ekki eru háðar einkaeignarrétti.
Á fundum nefndarinnar var m.a. bent á að fyrir stjórnlagaráði hafi vakað að haga orðavali á þann hátt að almenningur gæti lesið réttindi sín úr stjórnarskrá. Var sú skoðun sett fram að hugtakið einkaeiga hefði meiri samstöðu með almennum málskilningi heldur en háð einkaeignarrétti.
Á móti má benda á að gagnstæð sjónarmið komu fram fyrir nefndinni. Því var lýst að hugtakið einkaeiga væri of rúmt og þjóðareignarákvæði 34. gr. yrði því rýmra en vilji stjórnlagaráðs gæfi til kynna og það mundi hafa í för með sér eignarnámsáhrif í tilviki tiltekinna eigna sveitarfélaga.
Samkvæmt skýringum lögfræðiorðabókar felur hugtakið einkaeign í sér eign einstaklings eða lögaðila, gagnstætt við opinbera eign. Þá felur hugtakið einkaeignarréttur í sér eignarrétt einstaklinga, félaga o.þ.h., gagnstætt við eignarrétt ríkis og sveitarfélaga þó þannig að stundum er talað um að ríki og sveitarfélög fari með einkaeignarrétt t.d. að fasteignum, öndvert við fullveldisrétt eða einstök afbrigði eignarhalds, svo sem varðandi þjóðlendur. 1 Virðist sá skilningur lagður til grundvallar í frumvarpinu.
Í minnisblaði Aagotar V. Óskarsdóttur til sérfræðingahópsins má sjá að hún hefur talið að til þjóðareignar samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs teldust, auk þeirra eigna sem fengið hafa stöðu einhvers konar þjóðareigna samkvæmt lögum, allar auðlindir sem undirorpnar eru einkaeignarétti ríkisins og annarra opinberra aðila.
Meiri hlutinn fær ekki betur séð en að merkingarmunur hugtakanna í einkaeigu og háð einkaeignarrétti felist í afmörkun á því hver fari með eignarumráð. Nánar tiltekið felst hann í því hvort ætlunin er að greina á milli einstaklinga og lögaðila annars vegar og ríkis og sveitarfélaga hins vegar (í einkaeigu) eða einstaklinga og lögaðila ásamt þeim hluta umráða ríkis og sveitarfélaga sem hefur einkaeignarréttarlegt eðli annars vegar og ríkis og sveitarfélaga án þess hluta umráða þeirra sem hafa einkaeignarréttarlegt eðli hins vegar (háð einkaeignarrétti). Þannig virðist hugtakamunurinn t.d. ekki hafa snertiflöt við eign á atvinnuréttindum nema að því leyti sem umráðin eru í höndum ríkis og sveitarfélaga. Ekki fæst séð að stjórnlagaráð hafi velt slíku mikið fyrir sér.
Hugtakið þjóðareign.
Nokkur umræða átti sér stað á fundum nefndarinnar um gagnsemi og merkingu þjóðareignarhugtaksins.
Í eign þjóðarinnar virðast fyrst og fremst eiga að felast þau einkenni að enginn, hvorki einstaklingur né lögaðili, muni geta fengið hana eða réttindi tengd henni til eignar eða varanlegra afnota og aldrei mun verða heimilt að selja hana eða veðsetja.
Af lestri 1. og 2. mgr. 34. gr. frumvarpsins má sjá að þjóðareignarhugtakinu er ætlað að ná til náttúruauðlinda sem ekki eru háðar einkaeignarrétti, t.d. nytjastofna og auðlinda hafs og hafsbotns, og náttúrugæða, allt að nánari skilyrðum uppfylltum.
Á fundum nefndarinnar kom oftlega fram að hugtakið væri á margan hátt óskýrt og til væru betri og gagnsærri hugtök.
Þannig ber að nefna að nokkrir gesta nefndarinnar töldu hugtakið ríkiseign í betra samræmi við það eignarhald sem lýst væri í ákvæðinu sjálfu og greinargerð frumvarpsins. Töldu þessir aðilar slíka hugtakanotkun gagnsærri auk þess sem hún leysti úr ákveðnum hluta þess óskýrleika sem einkenndi 34. gr. frumvarpsins. Gengu sumir gestanna svo langt að telja hugtakið þjóðareign svo óljóst að það væri ónothæft í lagatexta auk þess sem það væri opið fyrir því að verða notað sem skálkaskjól fyrir frjálslega meðferð valds. Þá var nefnt að mótsögn fælist í því að ræða um eign í ljósi þess að hugtakinu fylgdu ekki helstu eignarréttarheimildir hefðbundinna eigna. 2 Á móti má þó nefna að aðrir töldu að aðeins væri um blæbrigðamun að ræða á þjóðareignarhugtakinu og ríkiseign.
Í umræðum á fundum nefndarinnar var einnig rætt um þjóðareignarskilgreininguna út frá hugtakinu auðlind. Var þar m.a. vísað til þess að í tillögum stjórnlagaráðs hafi komið fram að til auðlinda í þjóðareign skyldu teljast náttúrugæði og dæmi aðeins tekin til nánari skýringar. Aftur á móti virtist áherslan tekin af náttúrugæðahugtakinu í frumvarpinu og látið nægja að byggja á auðlindahugtaki. Kom það sjónarmið fram að þessi breyting kynni að valda vafa um inntak auðlindahugtaks frumvarpsgreinarinnar. Andstæð sjónarmið komu þó fram þar sem bent var á að náttúrugæðahugtakið væri of opið og rúmaði í raun öll gæði sem hefðu tenginguna við náttúruna, m.a. súrefni.
Einnig kom fram nokkur gagnrýni á að skýringar greinargerðar frumvarpsins gerðu mönnum illa kleift að átta sig á inntaki hugtaksins og til hvaða náttúrugæða það tæki. Slík sjónarmið má m.a. finna í umsögnum til nefndarinnar frá Björgu Thorarensen, Landssambandi íslenskra útvegsmanna og lögfræðilegri álitsgerð sem fylgdi þeirri síðastgreindu. Á móti má þó nefna að aðrir töldu hugtakið gott og inntak þess tiltölulega skýrt.
Að mati meiri hlutans er ljóst að afmörkun þjóðareignarhugtaksins er erfitt verkefni. Það á sér m.a. skýringar í því að ekki er nægjanlega leiðbeiningu að finna í greinargerð frumvarpsins. Betur hefði þurft að lýsa sveigjanlegu eðli náttúruauðlinda, e.t.v. taka skýr dæmi af því hvernig tiltekin náttúrufyrirbæri hafi fengið það gildi að þær teljist til auðlinda. Vart þarf að leita langt eftir slíkum dæmum og eflaust er mögulegt að sækja skýringar þeirra m.a. til auðlindahagfræðinnar. Hvort notuð eru hugtökin þjóðareign eða ríkiseign gildir í raun einu svo fremi sem inntak þess hugtaks sem nota á er skýrlega afmarkað.
Utan netlaga.
Af lestri frumvarpsins má sjá að þar hefur verið gerð breyting frá tillögum stjórnlagaráðs með því að kveða á um að til þjóðareignar teljist nytjastofnar og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu utan netlaga.
Á fundi nefndarinnar komu fram athugasemdir við breytinguna en í framhaldinu var spurt hvort möguleikar löggjafans til að færa netlög út með breytingu almennra laga mundu ekki valda rýrnun á þjóðareigninni. Á fundi nefndarinnar komu einnig fram áhyggjur af því að með breytingunni væri verið að byggja undir ákvörðun um að gefa fiskveiðar innan netlaga frjálsar.
Skilningur meiri hlutans er að í raun séu auðlindir innan netlaga háðar einkaeignarrétti. Tilgangur þess að tilgreina netlög sem viðmiðun virðist einkum sá að hnykkja á rétti eigenda sjávarjarða og þeirri staðreynd að ekki hefur verið leyst að fullu úr því hvaða réttindi tilheyra þeim.
Til viðbótar má þó nefna að meiri hlutinn velti fyrir sér þeirri spurningu hvort 34. gr. frumvarpsins muni ná til auðlinda innan netlaga sem væru teknar eignarnámi á grundvelli laga.
Gildissvið fiskveiðistjórnarlaga.
Á fundi nefndarinnar var bent á að gildissvið 34. gr. frumvarpsins er annað en gildissvið gildandi laga um stjórn fiskveiða. Þannig tækju hin síðarnefndu lög til hafsins allt að fjöruborði en frumvarpsgreininni væri aðeins ætlað að ná að netlögum.
Eins og greina má af greinargerð frumvarpsins ríkir ákveðin óvissa um heimildir eigenda sjávarjarða til réttinda innan netlaga. Með því að takmarka 34. gr. frumvarpsins þannig að þjóðareign verði ekki lýst yfir auðlindum innan netlaga virðist hafa verið ákveðið að takmarka gildi nýtingarleyfa þannig að þau nái ekki til auðlindanýtingar innan netlaga. Því munu heimildir til auðlindanýtingar innan netlaga verða í höndum þeirra sem eiga þær fasteignir sem netlögin fylgja. Slíkt mun fyrirsjáanlega ekki koma í veg fyrir að nýtingunni verði stýrt með löggjöf eins og tíðkast hefur hingað til.
Eignir undir yfirborði jarðar.
Í lokamálslið 2. mgr. 34. gr. er kveðið á um að réttur eigenda auðlinda í eignarlöndum takmarkist undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar. Samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs var gert ráð fyrir að slíkur eignarréttur takmarkaðist með lögum miðað við tiltekna dýpt frá yfirborði jarðar.
Á fundum nefndarinnar var lýst nokkrum áhyggjum af þessari breytingu. Í umsögn Samorku, samtaka orku- og veitufyrirtækja, til atvinnuveganefndar er bent á að auðvelt sé að túlka ákvæðið á þann hátt að almenn lagaleg skilgreining á venjulegri hagnýtingu fasteignar fái sett eignarhaldi á auðlindum verulegar skorður. Þó er bent á að skýringar við ákvæðið gefi aðra mynd og að sá vafi sem skapist af þessum sökum bjóði upp á rangtúlkanir og ágreining.
Í umsögn Landssamtaka landeigenda til atvinnuveganefndar er því mótmælt að kveðið verði á um slíkar takmarkanir á réttindum landeigenda í stjórnarskrá og bent á að í raun hafi réttindi þeirra neðan jarðar verið án slíkra takmarkana og því felist eignaupptaka í ákvæðinu.
Í skýringum við ákvæðið í athugasemdum greinargerðar frumvarpsins er vísað til tveggja dóma Hæstaréttar Íslands (Hrd. 644/2006 og 645/2006). Svo virðist sem nokkrir umsagnaraðila hafi sitthvað við umfjöllun um þá að athuga og hún hafi a.m.k. veitt misvísandi leiðbeiningar um inntak ákvæðisins.
Leiðarljós við nýtingu náttúruauðlinda.
Í 3. mgr. 34. gr. frumvarpsins er kveðið á um að við nýtingu náttúruauðlinda í þjóðareign skuli hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.
Því sjónarmiði var hreyft á fundi nefndarinnar að í ákvæðinu væri orðinu almannahagur ofaukið þar sem það bætti engu við hugtakið sjálfbæra þróun. Þá er í umsögn Samorku, samtaka orku- og veitufyrirtækja, bent á að hugtakið sjálfbær þróun eigi sér nokkuð traustan sess í íslenskri orðræðu en byggist á efnislega rangri þýðingu á enska hugtakinu sustainable development. Á fundi nefndarinnar kom fram hvatning til þess að taka hugtakið haldbær þróun upp þess í stað. Þá kemur upp sú athygliverða spurning í umsögn Samtaka atvinnulífsins til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar hvort leiðarljósið muni ekki valda erfiðleikum þegar auðlindir eru í eðli sínu óendurnýjanlegar, svo sem eigi við um olíulindir og aðrar námur.
Í skýringum greinargerðar frumvarpsins er inntaki sjálfbærrar þróunar og almannahagsmuna lýst með vísan til svokallaðrar Brundtland-skýrslu og meginreglna sjálfbærrar þróunar. Í framhaldinu er vísað til umfjöllunar um sjálfbæra þróun í athugasemdum sem fylgja 3. mgr. 33. gr. frumvarpsins og um helstu meginreglur umhverfisréttar, sbr. athugasemdir við 35. gr. Svo segir: „Til þess að nýting náttúruauðlinda verði raunverulega sjálfbær og í þágu núlifandi og komandi kynslóða er nauðsynlegt að almenni löggjafinn útfæri nánar réttindi og skyldur í almennum lögum í samræmi við þá stefnumörkun sem felst í 3. mgr. […]Með almannahag er vísað til þess að þjóðin á auðlindirnar og gerir sem eigandi þeirra tilkall til arðsins af þeim í samræmi við 1. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966, sem Íslendingar hafa undirritað og fullgilt.“
Í athugasemdum við 35. gr. frumvarpsins er að finna ítarlega skýringu á sjálfbærri þróun.
Að áliti meiri hlutans er það e.t.v. rétt að sjálfbær þróun og almannahagsmunir hafa verulega samstöðu. Í rúmum skilningi mætti a.m.k. halda því fram að sjálfbær þróun stefni að almannahag.
Almennt um 4. mgr. 34. gr. frumvarpsins.
Í 4. mgr. 34. gr. frumvarpsins er annars vegar kveðið á um ábyrgð á vernd náttúruauðlinda í þjóðareign og hins vegar heimild og skilmála leyfa til nýtingar þeirra. Nefndin tók aðeins seinni hluta málsgreinarinnar til umfjöllunar.
Almennt var málsgreinin gagnrýnd þar sem hún væri óskýr og þá sérstaklega í ljósi takmarkaðra skýringa í greinargerð frumvarpsins. Þannig var hún bæði talin óskýr hvað inntak varðar og að hvaða leyti henni er ætlað að leggja skyldu á löggjafann til þess að útfæra efni hennar með lögum.
Fullt gjald.
Samkvæmt ákvæði 2. málsl. 4. mgr. 34. gr. ber að innheimta fullt gjald fyrir leyfi til nýtingar eða afnota af auðlind í þjóðareigu. Veruleg gagnrýni kom fram bæði á þessa orðanotkun og þá vísbendingu sem finna mætti um inntak fulls gjalds í greinargerð frumvarpsins. Sneri gagnrýnin einkum að viðmiðum við verð á markaði og viðmiðum við eignarnámsbætur. Þannig óttuðust nokkrir gesta nefndarinnar annars vegar að með áskilnaðinum væri gert ráð fyrir útboðum nýtingarleyfa og hins vegar að gjaldtakan yrði óhófleg.
Í skýringum ákvæðisins í greinargerðarinni er vísað til skýringa sem koma fram með tillögu stjórnlagaráðs. Þar kemur fram að með markaðsverði sé „ átt við […] hæsta gjald sem nokkur er fús að greiða t.d. á markaði eða uppboði eða í samningum við ríkið sem umboðsmann rétts eiganda, þjóðarinnar.“ Þá segir að til hliðsjónar hafi verið litið til eignarréttarákvæðis 72. gr. gildandi stjórnarskrár þar sem segi að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema á grundvelli lagafyrirmæla þegar almenningsþörf krefji og greiða beri fullt verð fyrir. Að auki kemur fram að með fullu verði sé samkvæmt skýringum við 72. gr. gildandi stjórnarskrár átt við verðgildi eignarinnar fyrir eigandann, þ.e. markaðsverð hennar, á þeim tíma sem eignarnám fór fram.
Í umsögn Bjargar Thorarensen til atvinnuveganefndar kemur fram að hún telji vafasamt hvað sé átt við með orðunum fullt gjald og víst sé að sömu sjónarmið geti ekki átt við um það og fullt verð sem bætur fyrir eignarnám samkvæmt eignarréttarákvæði stjórnarskrár. Framangreind sjónarmið má einnig finna í umsögnum margra umsagnaraðila, í skilabréfi sérfræðingahópsins og í greinargerð frumvarpsins.
Á fundi nefndarinnar vöknuðu m.a. spurningar um hvaða áhrif áskilnaður um fullt gjald hefði á gjaldtöku vegna kolefnavinnslu, útblásturkvóta samkvæmt lögum um loftslagsmál og veiðigjöld. Þannig var t.d. rætt hvort hækka þyrfti sérstakt veiðigjald þannig að það næði til 100% auðlindarentu af fiskveiðum.
Afnota- og nýtingarleyfi til hóflegs tíma.
Samkvæmt 2. málsl. 4. mgr. 34. gr. frumvarpsins verður stjórnvöldum heimilað að veita leyfi til afnota og eða hagnýtingar náttúruauðlinda í þjóðareign til tiltekins hóflegs tíma í senn.
Á fundum nefndarinnar kom sú spurning oftlega upp hvað hóflegur tími gæti talist langur. Þá var lýst verulegum áhyggjum af því að þröng afmörkun gerði það að verkum að erfitt yrði að byggja rekstur á leyfum til skamms tíma þar sem slíkt kynni að torvelda fjárfestingar.
Í skýringum ákvæðisins í greinargerð frumvarpsins kemur fram að átt sé við að leyfi til afnota eða hagnýtingar megi ekki veita til mjög langs tíma í senn og Alþingi verði að meta hverju sinni hvað teljist vera hóflegur leyfistími. Ljóst sé að endurskoða þurfi lagaumhverfi ýmissa auðlinda m.t.t. þess, m.a. gildandi raforkulög þar sem ekki sé sérstaklega tekið fram að gefa skuli út virkjunarleyfi til tiltekins tíma.
Að mati meiri hlutans er að finna nokkuð eðlislíka skýringu í greinargerð frumvarpsins þrátt fyrir að hún mætti vera ítarlegri. Helsti vandinn virðist hins vegar vera sá að orðið hóflegt hefur ekki sérstaklega sterka samsvörun við orðin ekki mjög langt almennum málskilningi. Orðsifjaleg merking orðsins hóf vísar þó til þess sem er hæfilega mikið, hófsemi sé gætt, um eitthvað mátulegt sé að ræða. Gagnstæða hugtakið óhóf felur þannig í sér eitthvað sem er of mikið af eða gengur of langt. Ekki verður betur séð en að löggjafanum verði falið mat á því hvað sé eðlilegt í í hverju tilviki fyrir sig.
Áhrif á fiskveiðistjórnarkerfið.
Eins og fram hefur komið byggist hluti gagnrýninnar á greinargerð frumvarpsins á því að samspil hennar við frumvarpsgreinina gefi verulega óljósa mynd af því hvaða áhrif henni er ætlað að hafa á réttindi núverandi handhafa aflaheimilda. Í henni er margítrekað að ekki sé ætlunin að ganga á þegar stofnaðan rétt, m.a. veiðirétt, en þau sjónarmið hafa heyrst að það sé ekki í samræmi við vilja stjórnlagaráðs sem staðfestur hafi verið með þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012.
Af lestri lögfræðilegrar álitsgerðar LEX lögmannsstofu, sem fylgir umsögn Landssambands íslenskra útvegsmanna til atvinnuveganefndar, má sjá að þeir lögfræðingar sem þar starfa hafa lent í verulegum vandræðum við að átta sig á inntaki frumvarpsgreinarinnar. Þannig kemur m.a. fram að í raun og veru sé hægt að draga mismunandi ályktanir af skýringum greinargerðarinnar, ekki sé unnt að útiloka að frumvarpsákvæðið skjóti stoðum undir einhvers konar innköllun aflaheimilda en þrátt fyrir það megi einnig færa ákveðin rök fyrir því að það sé ekki ætlunin. Virðist það enda vera niðurstaða þeirra að það sé vandséð hvernig réttaráhrif ákvæðisins verði önnur og meiri en 1. gr. gildandi laga um stjórn fiskveiða hefur í för með sér en þó sé hugsanlegt að greinin muni hafa víðtæk neikvæð áhrif á réttindi núverandi handhafa aflaheimilda í ljósi þess að þeim verði gert að greiða fullt gjald og fái tímabundinn nýtingarrétt í staðinn.
Fyrirvari Þórs Saari um 34. gr.
Þór Saari leggur til að 34. gr. verði óbreytt frá tillögu stjórnlagaráðs. Ekki hafa komið fram ábendingar um lögfræðilegan ágalla þeirrar greinar heldur virðist umfjöllun og breytingar sérfræðingahópsins þvert á móti fallnar til þess að skapa enn meiri óvissu um inntak hennar.
Þór bendir sérstaklega á að í 1. málsl. 1. mgr. hafi sú breyting verið gerð að í stað hugtaksins einkaeiga er orðasambandið háðar einkaeignarrétti notað og virðist þessi breyting opna á þann möguleika að í nýrri stjórnarskrá verði tiltekin hugsanleg áunnin veiðiréttindi úr sameiginlegum fiskstofnum felld undan þjóðareignarákvæðinu þar sem um áunninn nýtingarrétt sé hugsanlega að ræða þar sem nýtingarréttur getur, eins og kunnugt er, fallið undir skilgreiningu einkaeignarréttar. Með notkun hugtaksins einkaeiga sé hins vegar loku skotið fyrir þann möguleika enda augljóst að aldrei hefur verið gert ráð fyrir því í tillögum stjórnlagaráðs eða núverandi fiskveiðistjórnunarlögum að veiðiheimildir geti verið í einkaeigu. Vísar Þór sérstaklega til umsagnar dr. Níelsar Einarssonar til efnahags- og viðskiptanefndar þar sem velt er upp áhyggjum og rökstuðningi sama efnis.
Þór telur mikilvægt að í nefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar komi fram ítarleg útskýring á tilgangi og ætluðum áhrifum þess ákvæðis sem þjóðin samþykkti með 83% atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012. Þar verði tekinn af allur vafi um að veiðiheimildir í íslenskri lögsögu skuli ekki falla með einhverjum hætti í hendur einkaaðila sem eign þeirra. Slíkt sýnist Þór mögulegt verði orðasambandið háðar einkaeignarrétti notað.
Að mati Þórs er orðalagi stjórnlagaráðs í 2. mgr. greinarinnar varpað fyrir róða og mun flóknara orðalag tekið upp með upptalningu á einstökum auðlindum og atriðum. Slíkt telur hann opna á túlkanir sem geti leitt til þess að greinin nái ekki tilgangi sínum um að náttúruauðlindir skuli almennt vera í þjóðareigu. Sú ábending hafi komið fram að í lokamálslið 2. mgr. gæti verið heppilegra að halda inni ákvæði stjórnlagaráðs sem kvað á um heimild löggjafans til þess að kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar. Sambærileg ábending kom fram varðandi nýtingu til persónulegra nota, orðalagið venjuleg hagnýting fasteignar opnar á að t.d. orkufyrirtæki sem eiga land geti nýtt það að vild. Að mati Þórs er mikilvægt að í þessum lokamálslið 2. mgr. verði notast við orðalag stjórnlagaráðs.
Hvað greinargerð frumvarpsins varðar bendir Þór á að í umfjöllun um 34. gr. um náttúruauðlindir segi endurtekið með breytilegu orðalagi: „Með ákvæðinu er ekki hróflað við þeim eignarréttindum sem þegar kunna að vera fyrir hendi að auðlindum og þeim heimildum eigenda sem slíkum eignarrétti fylgja.“ Og nokkrum línum neðar: „Með ákvæðinu er ekki hróflað við þeim nýtingarleyfum eða óbeinu eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi.“ Og að lokum: „... í samræmi við það sem stjórnlagaráð ætlaðist til, að ekki verði hróflað við þeim eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi og njóta stjórnarskrárverndar“. Þór fær ekki séð að neitt af þessu komi fram í skýringum við auðlindaákvæði tillagna stjórnlagaráðs. Að mati Þórs virðist sérfræðingahópurinn gefa í skyn með þessu að t.d. útvegsmenn kunni að hafa unnið sér inn eignarrétt til fiskveiðiheimilda, þótt það standi skýrum stöfum í fiskveiðistjórnarlögum og í tillögum stjórnlagaráðs, að það hafa þeir einmitt ekki gert. Telur Þór þess hafa verið gætt sérstaklega í skýringum stjórnlagaráðs að gefa ekkert slíkt í skyn.
Sú hugmynd að skýringar sérfræðingahópsins standi við hlið skýringa stjórnlagaráðs er ófær þegar upp er staðið að mati Þórs, ótækt sé að skýringar sérfræðingahópsins við frumvarpið fái þannig að nánast ryðja skýringum stjórnlagaráðs úr vegi. Þór telur að nær væri að Alþingi léti lögfræðinga sína vinna nýja greinargerð, þar sem tilraunum sérfræðingahópsins til efnisbreytinga verði hrundið, enda hafi stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd ekki umboð Alþingis til að gera slíkar breytingar.
Að lokum bendir Þór á að 34. gr. er ætlað að taka á einhverju mesta deilumáli lýðveldistímans, úthlutun aflaheimilda, sem og nýtilkomnum deilum um afnot af öðrum náttúruauðlindum. Orðalag stjórnlagaráðs hafi verið samið með þetta í huga og það samþykkt þar samhljóða. Ætli Alþingi að breyta ákvæðinu frá orðalagi tillagna stjórnlagaráðs sé það algjörlega einboðið að það verði að vera í átt til einföldunar og frekari skýrleika enda komi hugsun stjórnlagaráðs skýrt fram og sú hugsun þurfi að standa framar skýringum sérfræðingahópsins sem virðist hafa verið meira í mun að staglast á að yfirráð yfir auðlindum skuli vera óbreytt frekar en að skýra ákvæðið til samræmis við augljósan vilja stjórnlagaráðs. Í þessu ljósi þarf stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að stíga mjög varlega til jarðar varðandi orðalag ákvæðisins og gæta þess sérstaklega að lögskýringargögn verði eins ítarleg og unnt er til að taka af allan vafa.
25. gr. Atvinnufrelsi.
Segja má að tvenns konar nýmæli felist í atvinnufrelsisákvæði 25. gr. frumvarpsins. Annars vegar er sú takmörkunarheimild sem nú má finna í 2. málsl. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar felld brott en tekin upp almenn takmörkunarheimild í 2. mgr. 9. gr. Hins vegar er efni 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar að töluverðu leyti annað en efni gildandi 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Frumvarpsgreinin er þannig í nokkuð góðu samræmi við samsvarandi ákvæði í tillögum stjórnlagaráðs, að því undanskyldu þó að þar er takmörkunarheimildin efnislega sambærileg þeirri sem kveðið er á um í gildandi stjórnarskrá.
Almennt má segja að fáar athugasemdir hafi komið fram þar sem fundið var að 1. mgr. greinarinnar en óhætt er að fullyrða að margar athugasemdir hafi verið gerðar við 2. mgr. hennar.
Tvær ábendingar komu fram fyrir nefndinni sem varða greinina með almennum hætti. Annars vegar telur Björg Thorarensen, í umsögn sinni til nefndarinnar, uppsetningu II. kafla frumvarpsins ábótavant m.a. þar sem atvinnufrelsisákvæðið sé ekki staðsett meðal ákvæða þannig að innbyrðis samhengi skapist. Þá var því sjónarmiði hreyft að í greinargerð frumvarpsins og skilabréf sérfræðingahópsins vantaði alla umfjöllun um tengsl atvinnufrelsis við eignarrétt, þ.e. rétt manna til að nýta atvinnuréttindi sín. 3
Almenn heimild til að takmarka atvinnufrelsi (2. mgr. 9. gr.).
Á fundi nefndarinnar var gerð athugasemd við að heimild til að takmarka atvinnuréttindi væri ekki að finna í greininni sjálfri eins og stjórnlagaráð hafði gert ráð fyrir. Var sú skoðun látin í ljós að slíkt fyrirkomulag kynni að reynast almennum borgurum hættulegt þar sem með því yrði þeim erfiðara að átta sig á heimilli réttindaskerðingu. Var bent á að þetta fyrirkomulag væri í andstöðu við markmið stjórnlagaráðs um skýra framsetningu m.a. hvað uppbyggingu varðaði.
Í umsögn Bjargar Thorarensen til atvinnuveganefndar kemur það mat fram að efnislega hafi almenna skerðingarheimildin í för með sér að í stað þess að eingöngu megi takmarka atvinnufrelsið í þágu almannahagsmuna samkvæmt gildandi stjórnarskrá bæti 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins við heimild til að takmarka atvinnufrelsi í þágu réttinda annarra og allt mat á breytingunni vanti í greinargerð frumvarpsins. Telur hún jafnframt ekki hægt að útiloka að breytingin auki heimildir til takmarkana á atvinnufrelsi frá því sem nú er.
Þá kom sú ábending fram á fundi nefndarinnar að þar sem almennt skerðingarákvæði 2. mgr. 9. gr. heimilaði m.a. skerðingu á réttindum til að semja um starfskjör og önnur réttindi til vinnu þá skorti umfjöllun í greinargerð um hvaða áhrif ákvæðið hafi á hópa sem almennt hafa ekki samningsrétt, t.d. þá sem heyra undir kjararáð.
Almennt um 2. mgr. 25. gr.
Mikil gagnrýni kom fram á 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins í umsögnum og í máli gesta á fundum nefndarinnar þó segja megi að ekki hafi annað verið að heyra en að flestir hafi talið ákvæðið stefna að eftirsóknarverðu markmiði.
Segja má að meginstef gagnrýninnar hafi beinst að því að af lestri texta málsgreinarinnar og skýringum greinargerðar fáist ekki nægilega skýr mynd af inntaki hennar, ekki liggi ljóst fyrir hvaða efnislega eða sjálfstæða viðbót við gildandi rétt sé að finna í henni. Töldu sumir gestanna verulega þörf fyrir endurskoðun málsgreinarinnar og að betur færi á því að atvinnufrelsisákvæðið yrði óbreytt frá gildandi stjórnarskrá. Að baki gagnrýninni lágu m.a. þau rök að áhrif breytinganna hefðu ekki verið greind, og þá sérstaklega í ljósi þjóðréttarlegra skuldbindinga Íslands með hliðsjón af dómi Hæstaréttar Íslands Hrd. 2002, 3686, en einnig að leiðréttingar á misskilningi stjórnlagaráðs á eðli réttarins til jafnra launa og kjara fyrir sömu eða jafnverðmæt störf sem koma fram í greinargerð frumvarpsins sköpuðu vafa um merkingu ákvæðisins.
Á fundi nefndarinnar kom einnig fram sú ábending að ríkið hafi almennt frjálsar hendur um hvernig það tryggir réttindi og þjóðréttarlegar skuldbindingar enda hafi það hvergi skuldbundið sig til að kveða á um að þau réttindi sem fjallað er um í ákvæðinu í stjórnarskrá. Þá var bent á að þegar samningar Sameinuðu þjóðanna voru fullgiltir af Íslands hálfu hafi verið gerð úttekt á þörf þess að samræma íslenska löggjöf efni þeirra. Niðurstaða þeirrar könnunar hafi leitt í ljós að ekki hafi verið tilefni til þess á þeim tíma. Í framhaldinu kom fram hvatning til þess að greina áhrif ákvæðisins og þýðingu þess fyrir löggjafarstarf og fjárhagslegt umhverfi atvinnulífsins áður en því væri fengið lagagildi.
Gagnrýni Samtaka atvinnulífsins.
Óhætt er að fullyrða að mikil óánægja einkenni umfjöllun Samtaka atvinnulífsins um 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins.
Í umsögn samtakanna til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, sem vísað var til á fundi nefndarinnar, kemur það álit fram að málsgreinin feli í sér tillögu um festingu gildishlaðinna viðmiða úr alþjóðasamþykktum í stjórnarskipunarlög án þess að fyrir liggi hvaða mælikvarða eigi að leggja til grundvallar. Þá sé sú skýring gefin í greinargerð að um sé að ræða sambærilegan rétt og samkvæmt gildandi atvinnufrelsisákvæði órökstudd og vandskilin í ljósi þeirrar undirstrikunar að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og að kveða skuli á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða í lögum. Telja samtökin ákvæðið og skýringar með því misvísandi, þar sé gefið til kynna að í málsgreininni felist skylda til að kveða á um lágmarkslaun í lögum og að slíkt feli í sér grundvallar breytingu á fyrirkomulagi kjarasamninga á Íslandi. Slíkan vilja telja þau ekki hægt að finna í skýringum með tillögum stjórnlagaráðs. Framangreindan vafa telja samtökin verða þess valdandi að upp vakni spurningar um hvort málsgreininni sé ætlað að skerða réttinn til frjálsra kjarasamninga. Telja þau hættu á að dómstólum verði falið að skera úr um ágreiningsefni tengd ákvæðinu enda verði ófært að búa við réttaróvissu um launaákvarðanir í kjarasamningum, óvissu um lögbundið samningsumboð stéttarfélaga og vinnuveitenda. Í framhaldinu leggja samtökin til breytingar á 25. gr. frumvarpsins sem fela í sér að 75. gr. gildandi stjórnarkskrár yrði tekin óbreytt upp í frumvarpið.
Mannsæmandi vinnuskilyrði.
Í 1. málsl. 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins kemur það nýmæli fram að í lögum skuli kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma. Almennt kom fram nokkur gagnrýni á þetta ákvæði á fundum nefndarinnar og var orðasambandið mannsæmandi vinnuskilyrði oft gagnrýnt vegna óskýrleika í sama mund og áskilnaður 2. málsl. 2. mgr. um rétt til sanngjarnra launa.
Í greinargerð frumvarpsins kemur m.a. fram að með dæmatalningu ákvæðisins sé komið til móts við sjónarmið um að hlúa beri að fjölskyldulífi landsmanna en einnig felist t.d. réttur til öruggra og heilsusamlegra vinnuskilyrða í ákvæðinu.
Á fundi nefndarinnar kom sú ábending fram að þar sem um lagaáskilnaðarreglu væri að ræða þá mætti velta fyrir sér hvort hún mundi sæta sambærilegri skýringu og 76. gr. gildandi stjórnarskrá gerði í dómi Hæstaréttar Íslands frá 19. desember 2000, svokölluðum öryrkjabandalagsdómi (Hrd. 125/2000). Í því ljósi sköpuðust líkur á því að bótaréttur ríkisins myndaðist ef ekki væri rétt staðið að lagasetningu á grundvelli ákvæðisins. Af þeim sökum væri sérstaklega mikilvægt að fyrir lægi greining á ákvæðinu og mögulegum áhrifum þess.
Sanngjörn laun.
Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins skal öllum tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Réttur til sanngjarnra launa er nýmæli. Eins og áður hefur komið fram var nýmælið gagnrýnt oftlega.
Í skýringum kemur fram að í því felist einkum bann við mismunun og krafa um að lágmarkslaun dugi til sómasamlegrar lífsafkomu. Vísað er til þess að lágmarksviðmið sómasamlegrar lífsafkomu séu sambærileg við lágmarksviðmið réttarins til lífsviðurværis í 22. gr. frumvarpsins ásamt því sem fjallað er um réttinn til jafnra launa fyrir jafnverðmæt og sambærileg störf og m.a. vísað til þjóðréttarskuldbindinga sem hann varða.
Við lestur skýringa við 22. gr. frumvarpsins er helstu vísbendingar um launaleg viðmið að finna í umfjöllun um orðasambandið viðunandi lífsafkoma skv. 11. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Er þar vísað til þess að það ákvæði hafi verið skýrt svo að það nái til aðgangs einstaklinga að nægjanlegu magni af vatni, fæðu, fatnaði, húsaskjóli og fullnægjandi heilsuvernd þegar hennar væri þörf. Auk þess væri ætlast til þess að öllum væri tryggður réttur til að geta tekið fullan þátt í samfélaginu án smánar eða verulegra hindrana. Þá er rætt um möguleika manna á að lifa yfir fátæktarmörkum sem viðurkennd séu í viðkomandi landi. Einnig kemur þar fram að samkvæmt viðmiðum Alþjóðabankans þurfi einstaklingar að hafa nægjanlega fjármuni til þess að greiða fyrir fullnægjandi magn af fæðu og aðrar nauðsynjar og til þess að eiga möguleika á að taka fullan þátt í því samfélagi sem þeir búa í.
Á fundi nefndarinnar kom fram að stjórnlagaráð hafi í vinnu sinni m.a. litið til þess að dómstólar hefðu í gegnum tíðina fengist við að afmarka inntak matskenndra svigrúmsákvæða laga. Þá hefði við mótun ákvæðisins verið litið til starfa félagsdóms.
Verulegar athugasemdir voru gerðar við ákvæðið á fundum nefndarinnar. Virtust margir gesta eiga í erfiðleikum með að átta sig á inntaki þess. Voru a.m.k. flestir sammála um að ákvæðið væri haldið annmörkum og þá sérstaklega þegar litið væri til skýringa í greinargerð. Var m.a. bent á að leiðréttingar sérfræðingahópsins á skilningi stjórnlagaráðs á jafnlaunaréttinum virkuðu ruglandi og óljóst væri hvort ákvæðinu væri ætluð sjálfstæð þýðing þannig að það yrði á ábyrgð ríkisins að bæta mönnum upp ef laun þeirra teldust ekki sanngjörn. Í ljósi takmarkaðra skýringa ákvæðisins settu gestir nefndarinnar upp ýmis dæmi byggð á sjónarmiðum um reynslu, virkni vinnumarkaðar, efnahag þjóðarinnar o.fl. Virtist nefndinni mörg þeirra benda til þess að orðin sanngjörn og mannsæmandi gæfu ákvæðum 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins verulega óljóst inntak sem dómstólar þyrftu svo að skýra.
9. gr. Vernd mannréttinda og heimilar takmarkanir.
Almenn takmörkunarheimild 2. mgr.
Á fundum nefndarinnar kom það sjónarmið fram að almennt skerðingarákvæði 2. mgr. 9. gr. kynni mögulega að valda því að merkingarmunur skapaðist miðað við ákvæði gildandi stjórnarskrár þrátt fyrir að skýringar í greinargerð frumvarpsins bentu til þess að svo ætti ekki að verða. Þá var vakin athygli á því að almenna ákvæðið mundi gilda um eignarréttarákvæði 13. gr. frumvarpsins þrátt fyrir að sérstök skerðingarheimild væri þegar fólgin í þeirri grein og þegar væri viðurkennd óskráð heimild til skerðingar á grundvelli laga. Að auki var efast um nytsemi þess að sameina allar takmörkunarheimildirnar í eina grein. Í umsögn Bjargar Thorarensen til nefndarinnar leggur hún til að almenna takmörkunarheimildin verði færð þannig að hún standi ekki mitt á meðal ákvæða um efnisleg réttindi.
Auknar takmarkanir mannréttinda?
Í umsögn Samtaka atvinnulífsins kemur m.a. fram að þau telja ósamræmis gæta í skýringum greinargerðar frumvarpsins, af samhengi ákvæðisins og skýringa greinargerðar og skýringum einstakra ákvæða leiði að takmörkunarheimild 2. mgr. 9. gr. sé í raun ætlað þrengra gildissvið en gefið sé til kynna í skýringum einstakra ákvæða II. kafla frumvarpsins. Telja samtökin að í skýringum greinargerðar frumvarpsins sé vikið frá viðurkenndum túlkunarreglum án rökstuðnings og án þess að það eigi sér stoð í orðum ákvæðisins.
Á fundi nefndarinnar var bent á að eignarréttarákvæði gildandi stjórnarskrár heimilaði skerðingu eignarréttar í þágu almannahagsmuna og að slíkt hið sama ætti við um gildandi atvinnufrelsisákvæði að breyttu breytanda. Þá var vakin athygli á því að aukið væri við undanþáguheimildina með því að í henni væri kveðið á um heimild til skerðingar til verndar réttindum annarra. Af þessari breytingu stafaði ákveðinn vafi um hvort ætlunin hafi verið að heimila skerðingu eignar- og atvinnuréttinda í þágu einkaaðila.
Þá var bent á að sú leið sem farin er með 2. mgr. 9. gr. hafi verið rædd í stjórnlagaráði en þar hafi verið tekin ákvörðun um að fara hana ekki og halda takmörkunarheimildum mannréttindaákvæðanna inni í hverju ákvæði fyrir sig. Kom það sjónarmið fram að röksemdir fyrir niðurfellingu 2. mgr. 13. gr. frumvarpstillagna stjórnlagaráðs, þar sem kveðið var á um að eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög, væru ekki í fullu samræmi við gildandi rétt. Þannig var vísað til þess að slíkar takmarkanir eignarréttar leiddu nú af 2. gr. gildandi stjórnarskrár, þ.e. valdheimildum löggjafans, en ekki beinum almannahagsmunum eða réttindum annarra. Í þessu ljósi mætti telja að um viðbótartakmörkunarheimild væri að ræða, t.d. væri ekki hægt að útiloka að hún fæli í sér opnun á eignarnámi einkaaðilum til hagsbóta án þess að almenningsþörf krefði. Þó var ítrekað að verulegur vafi væri uppi um hvernig bæri að skýra ákvæðið, skýringar frumvarpsins væru ekki nægilega glöggar, ekki væri nægilega gerð grein fyrir þeirri þýðingu sem breytingunni væri ætluð.
Kjarni réttinda.
Í 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins er kveðið á um að við takmörkun mannréttinda skuli gæta meðalhófs og þess að með henni sé ekki vegið að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir.
Á fundi nefndarinnar kom fram að sú nálgun að ekki mætti vega að kjarna réttinda fæli í sér hugtakanotkun sem væri óþekkt í íslenskri lögfræði. Var því sjónarmiði hreyft að vísbendingar skorti um hvar finna mætti takmörk réttindaskerðinga út frá kjarna þeirra og því gæti mat á skerðingu orðið æði vandasamt. Þá var lýst áhyggjum af því að óvissan sem skapaðist vegna þessa mundi leiða til þess að dómstólum yrði í of ríku mæli falið að skýra inntak hugtaksins kjarni. Þá kom það álit fram að í ljósi virkni íslenskra dómstóla við skýringu á réttindum borgaranna væri rétt af Alþingi að koma vilja stjórnarskrárgjafans á framfæri á skýrari hátt og minnka þannig líkurnar á því að misræmi myndaðist á milli þess markmiðs sem liggur að baki hugtakanotkuninni og túlkunar dómstóla.
Samræmist lýðræðishefðum.
Annað þeirra meginskilyrða sem tilgreind eru fyrir heimilli skerðingu mannréttinda samkvæmt 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins er að takmörkunin samræmist lýðræðishefðum.
Á fundi nefndarinnar kom það álit fram að erfitt væri að átta sig á hvernig túlka bæri orðalag skilyrðisins. Var bent að samkvæmt gildandi rétti hafi slíkt skilyrði ekki þurft að vera uppfyllt til skerðingar eignarréttar og efni þess væri ekki að finna í ákvæði 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu. Var því sjónarmiði haldið á lofti að rétt væri að orða skilyrðið svo að takmörkunin yrði að teljast nauðsynleg í lýðræðislegu þjóðfélagi.
Af lestri greinargerðar frumvarpsins að dæma hefur skilyrðið um samræmi við lýðræðishefðir töluverða samsvörun við skilyrði nokkurra ákvæða mannréttindasáttmála Evrópu um að takmörkun þurfi að vera nauðsynleg í lýðræðislegu þjóðfélagi. 4
Fyrirvari Sigurðar Inga Jóhannssonar.
Mat Sigurðar Inga er að lýsingar umsagnarinnar á því sem fram kom í máli gesta nefndarinnar og skriflegum gögnum séu raunsannar.
Sigurður Ingi telur ekki þörf á að rekja ítarlega vinnubrögð og aðferðir stjórnarflokkanna við breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins enda þekki flestir þá sorglegu sögu. Sigurður Ingi telur stjórnarskrána vera grundvallargagn íslenskrar löggjafar og af þeim sökum sé óásættanlegt að henni verði breytt til þess eins að breyta henni. Þannig telur hann að skynsamlegra hefði verið að fara þá leið að lagfæra þá þætti gildandi stjórnarskrár sem mest þurfa á lagfæringum að halda, líkt og gefið er til kynna í skýrslu stjórnlaganefndar, vanda verkið og framkvæma það í sem mestri sátt. Sigurður Ingi telur frumvarpið minna á óskalista, útvöldum hópi einstaklinga hafi verið heimilað að koma áherslum sínum á framfæri í frumvarpsformi. Telur hann að flutningsmönnum frumvarpsins hafi ekki tekist betur til en svo að frumvarpið hafi sætt alvarlegri gagnrýni af hálfu helstu sérfræðinga í málefnum stjórnskipunar. Þá bendir Sigurður Ingi á að um tvö ár séu liðin frá því að vinna stjórnlagaráðs hófst en að á þeim tíma hafi ríkisstjórnarflokkarnir aldrei sýnt áhuga á að ná samkomulagi eða sátt um hvernig vinnuferli frumvarpsins á Alþingi skyldi hagað og því síður verið tilbúnir til umræðu um gæði innihaldsins.
Að loknum fundum nefndarinnar, þar sem gestir komu í heimsókn og fjallað var um þau skriflegu gögn sem nefndinni bárust, er það mat Sigurðar að tillögur stjórnlagaráðs séu gallaðar. Telur hann að þar gæti töluverðs innra ósamræmis auk þess sem tillögurnar séu yfirleitt svo óskýrar að í ljósi þeirra og skýringa við þær hafi skapast umtalsvert tilefni túlkunarvafa. Óbreyttar verði þær því grundvöllur langvinnra deilna sem aðeins verði hægt að leysa fyrir dómstólum. Þannig telur hann að í ljós hafi komið að greinargerð frumvarpsins sé fullkomlega óbrúkleg sem lögskýringargagn. Sem nærtækt dæmi vísar Sigurður til 11 blaðsíðna skýringa við 34. gr. frumvarpsins sem fela að stórum hluta í sér umfjöllun um forsögu frumvarpsákvæðisins án þess að hún leiði til þess að inntak ákvæðisins skýrist svo nokkru nemi. Bendir Sigurður á að margir fræðimenn hafi beinlínis talið nauðsynlegt að semja nýjar skýringar við frumvarpsgreinina þar sem aðeins verði stefnt að skýringu inntaks og tilgangs ákvæðisins en allt tipl í kringum hugarflug stjórnlagaráðs yrði látið liggja milli hluta.
Eins og fram hefur komið telur Sigurður óþarft að fjalla ítarlega um athugasemdirnar. Þó telur hann ástæðu til að ítreka eftirfarandi:
Sigurður vekur athygli á því nýmæli sem felst í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Vegna hennar séu heimildir til takmörkunar mannréttinda að mestu fjarverandi í mannréttindaákvæðum frumvarpsins en þess í stað gert ráð fyrir staðlaðri, almennri takmörkunarheimild. Að mati Sigurðar komu í ljós alvarlegir annmarkar á þessu fyrirkomulagi á fundum nefndarinnar. Þannig töldu nokkrir merkir fræðimenn ákveðnar líkur á að með því væri aukið við heimildir löggjafans til þess að takmarka mannréttindi frá því sem er samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Var sérstaklega bent á þá viðbót sem felst í þeirri ráðagerð að heimila takmarkanir til verndar réttindum annarra. Slíkur vafi virðist a.m.k. uppi í tilfellum eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða frumvarpsins. Að mati Sigurðar er þessi annmarki svo stór að hann ætti einn og sér að leiða til þess að gerð yrði sérstök úttekt á áhrifum frumvarpsgreinarinnar á þau ákvæði II. kafla frumvarpsins sem hún nær til.
Sigurður telur að í stað 13. gr. um eignarrétt eigi 72. gr. gildandi stjórnarskrár að standa algerlega óbreytt. Bendir hann á að allir gestir nefndarinnar, þar á meðal stjórnlagaráðsliðar, hafi talið að með því móti yrði sá grundvöllur treystur sem heimilar nauðsynlegar skorður gegn uppkaupum á fasteignaréttindum af hálfu erlendra aðila.
Hvað 25. gr. frumvarpsins um atvinnufrelsi varðar bendir Sigurður á að gestir nefndarinnar hafi verið sammála um að hún innihéldi of gildishlaðin og óskýr hugtök. Þannig vísar Sigurður til hugtakanna „mannsæmandi vinnuskilyrði“ og „sanngjörn laun“ sem hann telur líkleg til að skapa grundvöll falskra væntinga og því sé hætta á að inntak þeirra verði aðeins ákvarðað með aðstoð dómstóla. Mat Sigurðar er að óbreytt 75. gr. gildandi stjórnarskrár muni þjóna hlutverkinu betur.
Sigurður telur þörf á að taka náttúruauðlindaákvæði 34. gr. frumvarpsins til endurskoðunar. Þannig þurfi texti þess almennt að vera einfaldari og skýrari. Þar að auki telur hann raunverulega þörf á því að endurskrifa 4. mgr. frumvarpsgreinarinnar enda sé hún í raun algjörlega ónothæf. Þannig bendir hann á þann vafa sem ríkir um inntak orðasambandsins fullt gjald sem virðist vísa til aðferða við eignarnám í skýringum greinargerðar. Telur hann greinina óskiljanlega að þessu leyti, eðli hefðbundinna eignarumráða sé ólíkt eðli nýtingarleyfa samkvæmt frumvarpinu. Sem dæmi bendir Sigurður á að gestir hafi talið orðanotkunina geta leitt til þess að gildandi löggjöf um skattlagningu á kolvetnisvinnslu stangist á við ákvæðið enda sé þar kveðið á um að 45% skatthlutfall sérstaks kolvetnisskatts. Hafi mat gestanna verið að gjaldhlutfallið yrði að verða 100% skattskyldra tekna. Að mati Sigurðar er rétt að breyta orðanotkun frumvarpsgreinarinnar, ræða um sanngjarnt gjald. Þá telur hann nauðsynlegt að endursemja greinargerð frumvarpsins með það að markmiði að skerpa á inntaki og tilgangslýsingu svo hún verði haldbært lögskýringargagn. Það telur Sigurður aðeins á færi færustu sérfræðinga. Að þessum skilyrðum uppfylltum telur hann raunverulega ekkert því til fyrirstöðu að náttúruauðlindaákvæðið fái framgang.
Að lokum tekur Sigurður fram að heildaráhrif frumvarpsins séu afar óljós. Það sé afar slæmt nú á kosningavori þegar einungis þrír mánuðir eru eftir af kjörtímabilinu og fáir dagar eftir af starfstíma Alþingis. Af skriflegum og munnlegum álitum sérfræðinga sem komu fyrir nefndina telur Sigurður óhætt að telja líkur á að áhrif margra greina frumvarpsins verði óásættanleg. Orsök þess sé að finna í því að mat á áhrifum á stjórnskipan og réttindi borgaranna hafi ekki verð gert samhliða málsmeðferðinni á Alþingi, til að mynda liggi ekki enn ljóst fyrir hvaða lögum og stjórnvaldsfyrirmælum þurfi að breyta í ljósi nýrra ákvæða stjórnarskrár og því síður hvaða lög þurfi að setja. Á þetta bendir sérfræðingahópurinn sérstaklega.
Mat Sigurðar er að Alþingi eigi á þessum tímapunkti að freista þess að ná samstöðu um nokkrar greinar frumvarpsins, t.d. ákvæði um náttúruauðlindir og þjóðaratkvæðagreiðslur. Telur hann að sú leið geri Alþingi fært að nýta a.m.k. hluta þeirrar miklu og kostnaðarsömu vinnu sem undirbúningur frumvarpsins hefur kallað á. Skoðun Sigurðar er heildarendurskoðun frumvarpsins kalli á of mikla vinnu miðað við þann tíma sem eftir er. Hingað til hafi markmiðið um heildarendurskoðun verið drifið áfram af pólitískum ástæðum en ekki af raunsæi. Þannig er það álit Sigurðar að skynsamlegra væri að nýta þann litla tíma sem eftir er af kjörtímabilinu í að ná samstöðu um mikilvægar greinar og halda vinnunni síðan áfram á nýju kjörtímabili. Áréttar hann þá skoðun sína að stjórnarskrá eigi ekki að breyta til þess eins að tryggja framgang pólitískra markmiða afmarkaðs hóps, heldur eingöngu til að bæta, skýra og tryggja réttindi borgaranna.
Alþingi, 18. janúar 2013.
Jónína Rós Guðmundsdóttir, 2. varaform.
Logi Már Einarsson.
Auður Lilja Erlingsdóttir.
Ólína Þorvarðardóttir.
Ólafur Þór Gunnarsson.
Sigurður Ingi Jóhannsson, með fyrirvara.
Þór Saari, með fyrirvara.
Fylgiskjal III.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Með bréfi formanns stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, Valgerðar Bjarnadóttur, frá 23. nóvember sl. sem efnahags- og viðskiptanefnd barst samdægurs var þess farið á leit að síðarnefnda nefndin léti uppi álit sitt á 13. gr. (eignarréttur) og 71. gr. (skattar) frumvarps til stjórnarskipunarlaga, 415. mál, og tæki þar meðal annars til skoðunar eftirtalin atriði:
– Er um breytingu að ræða frá gildandi stjórnarskrá?
– Er um nýmæli að ræða?
– Er efni í skilabréfi sérfræðihóps sem nefndin þarf að kanna eða taka afstöðu til?
– Eru ákvæði nógu skýr og eru skýringar í greinargerð nógu skýrar?
– Efnislegar athugasemdir varðandi framangreind atriði og efni ákvæða?
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Gísla Tryggvason, talsmann neytenda og fulltrúa í stjórnlagaráði, Níels Einarsson, forstöðumann stofnunar Vilhjálms Stefánssonar, Magnús Thoroddsen fyrrv. hæstaréttarlögmann og hæstaréttardómara, Sigurð Líndal, lagaprófessor á Bifröst, Margréti Steinarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Oddnýju Mjöll Arnardóttur, prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík og fulltrúa í sérfræðingahópi um lagatæknilega skoðun á tillögum stjórnlagaráðs, Tryggva Gunnarsson, umboðsmann Alþingis, Eirík Svavarsson, hrl. og félaga í Indefence-hópnum, og Frosta Sigurjónsson, félaga í Advice-hópnum og Heimssýn.
Við upphaf umfjöllunar varð nefndarmönnum ljóst að framangreind ákvæði frumvarpsins standa í efnislegum tengslum við ýmis önnur ákvæði þess. Þar af má nefna 9. gr. frumvarpsins (vernd mannréttinda), 34. gr. (náttúruauðlindir) og 67. gr. (þjóðaratkvæðagreiðslur). Nefndarmenn voru einnig upplýstir um að fordæmi dómstóla gæfu tilefni til að ætla að stjórnarskráin væri almennt virk í samskiptum borgaranna við ríkisvaldið. Þess vegna þyrfti að haga framsetningu ákvæða hennar með eins skýrum hætti og framast er unnt frá sjónarhorni borgaranna og þeirra sem í hlut kemur að beita ákvæðunum. Enn fremur væri ástæða til þess að huga vel að áhrifum fyrirhugaðra breytinga og gæta þess að ekki yrði dregið úr réttarvernd gildandi stjórnarskrár nema til þess stæði augljós vilji stjórnarskrárgjafans. Nokkrar áhyggjur komu fram af því að erfitt væri að henda reiður á þeim vilja þar sem ýmist er í athugasemdum frumvarpsins vísað til tillagna stjórnlagaráðs og hins vegar vinnu sérfræðingahópsins um lagatæknilega skoðun þeirra tillagna.
Athygli skal enn fremur vakin á því að eftirfarandi umfjöllun er sniðin að umræðu sem fram fór í nefndinni og þeim sjónarmiðum sem þar var haldið fram á meðal nefndarmanna og viðmælenda þeirra. Ekki verður haldið til haga fjölmörgum málefnalegum sjónarmiðum öðrum sem fram hafa komið við vinnslu frumvarpsins.
1. Eignarréttur (13. gr. og 9. gr. frumvarpsins).
72. gr. stjórnarskrárinnar er svohljóðandi:
„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.“
13. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.“
Tillaga stjórnlagaráðs var svohljóðandi:
„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
Eignarrétti fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög.“
1.1. Samanburður ákvæða.
Af samanburði framangreindra ákvæða má ráða að fyrri málsgrein gildandi stjórnarskrárákvæðis er samhljóða 13. gr. frumvarpsins. Frumvarpsgreinin gerir aftur á móti ekki ráð fyrir þeirri reglu sem fram kemur í síðari málsgrein stjórnarskrárákvæðisins að „með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi“. Stjórnlagaráð virðist hafa lagt til grundvallar að reglan væri ekki í samræmi við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að (sjá Skýrslu forsætisnefndar um tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands frá 140. löggjafarþingi, þskj. 3, 3. mál, bls. 55).
Tillaga stjórnlagaráðs gerði jafnframt ráð fyrir að frumvarpsgreinin kvæði á um að „eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög“. Að ráði sérfræðingahópsins um lagatæknilega skoðun á tillögum stjórnlagaráðs var þessi tillaga ráðsins ekki tekin upp í frumvarpið heldur er þar lagt til almennt ákvæði um skilyrði heimilla takmarkana á mannréttindum (sjá 2. mgr. 9. gr.). Fram kemur að stjórnlagaráð hafi við umfjöllun sína hafnað þessu ákvæði af ótta við að það opnaði almennt um of möguleikann á skerðingu mannréttinda.
9. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Stjórnvöldum ber ætíð að vernda almenning gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra.
Mannréttindi tryggð með stjórnarskrá þessari má því aðeins skerða að það sé gert með lagaheimild í þágu almannahagsmuna eða til verndar réttindum annarra svo sem samræmist lýðræðishefðum. Gæta skal meðalhófs og þess að ekki sé með takmörkuninni vegið að kjarna þeirra réttinda sem um ræðir. Réttindi skv. 7. gr., 1. málsl. 8. gr., 27. gr., 2. og 3. mgr. 28. gr., 29. gr. og 30. gr. má þó aldrei skerða á grundvelli þessa ákvæðis.“
Sérfræðingahópurinn taldi að réttarvernd 2. mgr. 9. gr. væri skýrari en umrædd tillaga ráðsins og í betra samræmi við kröfur sem leiða má af mannréttindasáttmála Evrópu og gildandi stjórnarskrá. Skilyrði heimilla takmarkana koma fram í tilvísun ákvæðisins til sérstakrar lagaheimildar, almannahagsmuna, réttinda annarra, lýðræðishefða og meðalhófs. Sérfræðingarnir töldu með hliðsjón af þessum skilyrðum að tillaga ráðsins um að „eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög“ bætti engu við réttarvernd ákvæðisins og lögðu til að orðalagið yrði ekki tekið upp í frumvarpið.
1.2. Er um breytingu að ræða frá gildandi stjórnarskrá?
Hvað varðar spurninguna um hvort 13. gr., lesin saman við 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins, feli í sér efnisbreytingar frá gildandi rétti koma fram nokkuð misvísandi upplýsingar í athugasemdum frumvarpsins og enn fremur í máli gesta sem komið hafa á fund nefndarinnar. Sérfræðingahópurinn lagði þann skilning í tillögu stjórnlagaráðs að henni væri ekki ætlað að hafa áhrif á inntak eignarréttarins sem ætti sér djúpar rætur í íslenskum stjórnskipunarrétti og ríka samsvörun í alþjóðlegum mannréttindasáttmálum þar sem jafnan væri kveðið á um tiltekna lágmarksvernd. Framsetning 13. gr. frumvarpsins og allur aðdragandi málsins hefur samt sem áður vakið efasemdir um þetta.
Skiptar skoðanir komu fram fyrir nefndinni um hvort viðhalda eigi 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrár sem varðar fjárfestingar erlendra aðila. Sjónarmið komu fram um að í ljósi umræðu liðinna ára megi gera sér í hugarlund hver staða íslenska ríkisins gagnvart erlendum fjárfestum sé þegar til greina kemur að reisa skorður við fjárfestingum hinna síðarnefndu. Athugasemdir frumvarpsins benda til að ákvæðið hafi takmarkaða þýðingu þar sem ríkið verði þegar svo ber undir að virða jafnræðisreglu stjórnarskrár í hvívetna.
Sjónarmið komu fram um að baki tillögu um brottfall 2. mgr. 72. gr. gildandi stjórnarskrár byggju væntingar um mikilvægi þess að ryðja burt ýmsum lagalegum tálmunum sem hafa staðið í vegi fyrir beinni erlendri fjárfestingu. Er slík fjárfesting af mörgum talin ein helsta forsenda fyrir afnámi gjaldeyrishafta og uppbyggingu atvinnugreina. Með hliðsjón af þjóðaröryggissjónarmiðum lögðu aðrir sérstaka áherslu á þá grunnskyldu ríkisins að tryggja ótvíræð yfirráð þjóðarinnar yfir auðlindum landsins og töldu að umrætt ákvæði stjórnarskrárinnar væri á því reist.
Sumir telja að sérfræðingahópurinn hafi með þeim breytingum sem hann lagði til við frumvarpið farið út fyrir umboð sitt í ljósi þess sem að framan greinir um að fella brott tillögu stjórnlagaráðs um að „eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög“. Bentu þeir á að hugsunin sem lægi að baki orðalaginu hefði ekki einvörðungu verið sú að staðfesta gildandi rétt eins og ráða má af athugasemdum frumvarpsins heldur að koma þeim skilaboðum til leiðar að vernd eignarréttinda hefði sögulega séð verið gefið of mikið vægi í íslenskum rétti á kostnað almennings. Aðrir telja að tilvitnað orðalag feli ekki í sér frávik frá gildandi rétti þar sem jafnan hefur verið litið svo á að rétti fylgi skyldur og að löggjafinn hafi í skjóli 2. gr. stjórnarskrárinnar umtalsvert svigrúm til að kveða á um almennar takmarkanir á eignarréttindum eftir því sem aðstæður í þjóðfélaginu breytast.
Eins og áður hefur komið fram taldi sérfræðingahópurinn að ekki væri sérstök þörf á að taka tilvitnað orðalag upp í frumvarpið vegna 2. mgr. 9. gr. þar sem tekin eru saman á einn stað almenn skilyrði fyrir heimilum takmörkunum á mannréttindum, þ.m.t. eignarréttinum. Einstakir viðmælendur töldu samt sem áður ekki útilokað að greinin gæti haft í för með sér veruleg áhrif á réttindi borgaranna. Sem dæmi var bent á að miðað við orðanna hljóðan ákvæðisins gæti lögmætur grundvöllur eignarnáms verið „til verndar réttindum annarra“ óháð því hvort skilyrði um almannaheill sem tilgreint er í gildandi stjórnarskrá sé uppfyllt. Kom fram að væri það tilgangur stjórnarskrárgjafans að leggja til slíka efnisbreytingu þyrfti afstaða hans með hliðsjón af réttaröryggi borgaranna að liggja afdráttarlaust fyrir.
1.3. Ályktanir um skýrleika og afstaða meiri hlutans.
Af framangreindu má ráða að lögskýringargögn gefi ekki skýra leiðbeiningu um hvort 13. gr. frumvarpsins lesin saman með 2. mgr. 9. gr. feli í sér efnisbreytingu frá gildandi rétti. Leiða má líkur að því að sá óskýrleiki stafi öðrum þræði af þeirri viðleitni löggjafans að rækja hlutverk sitt sem stjórnarskrárgjafi og um leið halda aftur af gefnum fyrirheitum um að hafa sem minnst áhrif á stjórnlagaráðsferlið. Til að athugasemdir frumvarpsins geti komið að gagni er áríðandi að skýrt liggi fyrir hver sé vilji flutningsmanna frumvarpsins til breytinga. Forsenda slíkrar afstöðu kann að vera sú að áður hafi farið fram rannsókn á gildandi rétti og mat á áhrifum breytinga.
Hvað snertir afstöðu efnahags- og viðskiptanefndar þá telur meiri hlutinn það eðlilegt varúðarsjónarmið að halda inni heimild samhljóða ákvæði 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrár varðandi eignarrétt erlendra aðila. Þurfi að takmarka erlenda eignaraðild er haldbetra að hafa til þess skýra stjórnarskrárheimild.
Ef gera á breytingar á gildandi eignarréttarákvæði stjórnarskrár þá telur meiri hlutinn skýrara að tillaga stjórnlagaráðs um að „eignarrétti fylgi skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög“ verði tekin óbreytt upp í 13. gr. frumvarpsins.
Meiri hlutinn leggur einnig til að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hugi nánar að 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins og taki afstöðu til þess hvort og að hvaða leyti ákvæðið feli í sér frávik frá gildandi rétti en eins og að framan greinir hefur ekki ríkt samhljómur meðal gesta efnahags- og viðskiptanefndar um það. Hallast meiri hlutinn að því að þetta ákvæði sem sérfræðingahópurinn lagði til feli í sér efnisbreytingu sem er órædd og því ótímabær.
2. Náttúruauðlindir.
34. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru háðar einkaeignarrétti eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið þær eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja.
Til þjóðareignar skv. 1. mgr. teljast nytjastofnar og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu utan netlaga, vatn og önnur þau náttúrugæði sem ekki eru háð einkaeignarrétti, svo sem vatnsafl, jarðhiti og jarðefni í þjóðlendum. Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar.
Við nýtingu auðlindanna skal hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.
Stjórnvöld bera, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra. Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda, sem og annarra takmarkaðra almannagæða, gegn fullu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn. Slík leyfi skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða aldrei til eignar eða óafturkallanlegs forræðis.“
Tillaga stjórnlagaráðs var svohljóðandi:
„Auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið auðlindirnar, eða réttindi tengd þeim, til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja.
Til auðlinda í þjóðareign teljast náttúrugæði, svo sem nytjastofnar, aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu og uppsprettur vatns- og virkjunarréttinda, jarðhita- og námaréttinda. Með lögum má kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.
Við nýtingu auðlindanna skal hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.
Stjórnvöld bera, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra. Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda eða annarra takmarkaðra almannagæða, gegn fullu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn. Slík leyfi skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða aldrei til eignarréttar eða óafturkallanlegs forræðis yfir auðlindunum.“
2.1. Samanburður ákvæða.
Í athugasemdum við 34. gr. frumvarpsins kemur fram að sérfræðingahópurinn hafi lagt til að í stað þess að upphafsmálsgreinin vísi til auðlinda, sem ekki eru í einkaeigu, eins og tillaga ráðsins gerir ráð fyrir vísi hún til auðlinda sem ekki eru „háðar einkaeignarrétti“. Markmið þessa er að koma í veg fyrir að eignir opinberra aðila sem háðar eru hefðbundnum einkaeignarrétti, t.d. jörð í eigu ríkis eða sveitarfélags, verði felldar undir hugtakið þjóðareign með þeim réttaráhrifum sem því fylgir. Frumvarpsgreininni er ekki ætlað að raska réttindum sem í dag njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar.
Aðrar orðalagsbreytingar sem sérfræðingarnir lögðu til og leiða má af samanburði ákvæðanna hafa einkum að markmiði að gera inntak ákvæðisins skýrara í samræmi við vilja stjórnlagaráðs. Ráðið áleit að hugtakið „þjóðareign“ ætti sér langa og virðulega sögu m.a. með hliðsjón af fjölda tilrauna sem gerðar hafa verið á þingi til að binda ákvæðið í stjórnarskránni. Kjarni hugtaksins felur í sér að stjórnvöld, sem í skjóli fullveldisréttar og í umboði þjóðar fara með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt auðlinda í þjóðareign, hafi ekki heimild til að færa þær öðrum til eignar eða varanlegra afnota heldur geti einungis á grundvelli laga og að gættu jafnræði heimilað tímabundin afnot eða hagnýtingu þeirra og þá gegn fullu gjaldi. Þá beri að haga nýtingu umræddra auðlinda með sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.
Í 2. mgr. 34. gr. frumvarpsins eru í dæmaskyni taldar upp auðlindir og náttúrugæði sem teljast til þjóðareignar og markast sú upptalning nokkuð af deilum sem eiga sér djúpar rætur hér á landi og varða nýtingu fiskstofna og heimildir landeiganda til vatnsnotkunar. Fram kemur í athugasemdum að hugtakið auðlind hafi ekki almenna, einhlíta merkingu og einskorðist ekki við gæði sem unnt er að umbreyta í fjárhagsleg verðmæti vegna takmarkaðs framboðs og eftirspurnar. Hugtakið geti þannig átt við um alla þætti náttúrunnar eins og jörð, lífríki, vatn, loft og sólarljós en í því samhengi má vekja athygli á síðari málslið 2. mgr. 34. gr. sem gerir ráð fyrir að í eignarlöndum takmarkist réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar.
Fram hefur komið að þjóðareignarhugtakið tekur ekki til náttúruauðlinda þar sem hefðbundinn eignarréttur hefur þegar stofnast hvort heldur eigandinn er ríki, sveitarfélag, einstaklingur eða lögaðili. Í athugasemdum frumvarpsins eru aftur á móti valin nokkur dæmi á ýmsum sviðum löggjafar þar sem íslenska ríkinu hefur í skjóli fullveldisréttar verið fengið „sérstakt form eignarréttar“ yfir auðlindum sem aðrir hafa ekki getað sannað eignarrétt að. Mætti þar nefna lög um stjórn fiskveiða, lög um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins og lög um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta. Jafnframt er í athugasemdunum vísað til gildandi vatnalaga sem eru frá árinu 1923 og reist á þeirri forsendu að landareign fylgi tilgreindar heimildir til umráða og hagnýtingar á vatni en án þess að þeim verði jafnað til beins eignarréttar á vatni.
2.2. Er um breytingu að ræða frá gildandi stjórnarskrá?
Ákvæði 34. gr. frumvarpsins er nýmæli. Skiptar skoðanir komu fram um hugtakið þjóðareign sem sumir telja varasamt. Var gagnrýnt að hugtakið virðist í athugasemdum frumvarpsins vera notað jöfnum höndum yfir auðlindir þar sem ríkið fer með sérstakt form eignarréttar og eigendalausar auðlindir sem ríkið fer með forræði yfir í skjóli fullveldisréttar. Áréttað var að samkvæmt orðanna hljóðan frumvarpsgreinarinnar tæki hugtakið ekki til náttúruauðlinda þar sem hefðbundinn eignarréttur hefði þegar stofnast.
Fram kom það sjónarmið að áður en tekin væri afstaða til þess hvort auðlindir sem að lögum eru lýstar eign ríkisins (sjá tilvitnað orðalag hér að framan, „sérstakt form eignarréttar“) teldust í þjóðareign væri óhjákvæmilegt að meta hvort eignarráðum sem ríkinu væru þar fengin yrði jafnað til hefðbundins eignarréttar. Leiddi það m.a. hugann að því hvort eignarráð íslenska ríkisins yfir þjóðlendum á grundvelli laga nr. 58/1998 eigi sér í einhverjum tilvikum svo ríka samstöðu með venjulegum eignarráðum yfir landi að þjóðlendur eða a.m.k. einhver hluti þeirra teljist ekki þjóðareign í skilningi 34. gr. frumvarpsins.
Einstakir viðmælendur nefndarinnar lýstu sig ósammála þeirri nálgun frumvarpsins að ekki standi til að raska þeim beinu eða óbeinu eignarréttindum sem þegar hafa stofnast. Tóku þeir fram að nálgunin samræmist illa þeim markmiðum sem búa að baki hugtakinu um þjóðareign á náttúruauðlindum og geti orðið til að festa í sessi umdeilt kerfi fiskveiðistjórnar. Fram kemur í athugasemdum frumvarpsins að af hálfu stjórnlagaráðs hafi verið gerð sérstök grein fyrir tilgreindu áliti meiri hluta nefndar sem starfar á grundvelli Alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Þar hafi verið lagt til grundvallar að úthlutaðar veiðiheimildir hefðu fyrir tilstilli lagabreytinga færst í það horf að bera einkenni einkaeignar sem ekki fengi staðist jafnræðisreglu sáttmálans í ljósi yfirlýsinga íslenska löggjafans um að nytjastofnar sjávar væru í sameign þjóðarinnar.
Á fundum nefndarinnar komu fram ábendingar um að þeirri efnisreglu sem fram kemur í síðari málslið 2. mgr. 34. gr. um að réttur landeiganda til auðlinda undir yfirborði jarðar takmarkist við venjulega hagnýtingu fasteignar hafi ekki verið slegið fastri í íslenskum rétti eins og haldið er fram í athugasemdum frumvarpsins. Var því m.a. haldið fram að tilvísanir í athugasemdum frumvarpsins til dóma Hæstaréttar í málum nr. 644 og 645/2006 væru ekki á fullnægjandi rökum reistar og að fara þyrfti betur yfir dómana áður en ályktanir yrðu dregnar. Með tilliti til tækniframfara eins og á sviði jarðborana væri vandkvæðum bundið að setja skýrar viðmiðanir um það hvað teljist venjuleg hagnýting fasteignar en stæði það til þyrfti löggjafinn að taka afstöðu, m.a. til þess hvort úrlausn þessa ætti að ráðast af því hver sé eigandinn í hverju tilviki fyrir sig.
2.3. Ályktanir um skýrleika og afstaða meiri hlutans.
Á fundum nefndarinnar var stuttlega gerð grein fyrir samspili hugtaksins þjóðareign við eignarréttarhugtakið sem er vandmeðfarið hugtak og merking þess margræð í daglegu tali. Deilur um eignarhald fiskstofna og vatns hér á landi má m.a. rekja til þess að menn greinir á um hversu vel þessar auðlindir falla undir skilgreiningu eignarréttarhugtaksins. Ef gæði eiga að vera háð eignarrétti verður eigandinn með einhverju móti að geta komið við eignarráðum sínum en þau geta m.a. falist í heimild til ráðstöfunar viðkomandi gæða og ekki síður heimild eigandans til að útiloka aðra frá hagnýtingu þeirra, með atbeina ríkisvalds ef á þarf að halda. Þegar gæði eru í eðli sínu á mörkum þess að geta verið háð eignarrétti, eru eigendalaus eins og fiskurinn í sjónum og rennandi vatn, er löggjafanum heimilt í skjóli fullveldisréttarins að setja reglur um nýtingu þeirra. Slíkar nýtingarreglur geta skapað grundvöll að óbeinum réttindum sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrár að meira eða minna leyti.
Meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar styður ákvæði um þjóðareign í stjórnarskrá en bendir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að kanna megi nánar hvort framangreindar athugasemdir gefi tilefni til að ætla að stefnt sé í hættu yfirlýstu markmiði stjórnlagaráðs um að ekki standi til að raska eignarréttindum sem þegar hefur til stofnast. Meiri hlutinn áréttar í því sambandi að skv. 3. málsl. 1. gr. laga um stjórn fiskveiða myndar úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.
Nefndin ræddi áhyggjur einstakra nefndarmanna af því hvaða áhrif það gæti haft, til að mynda á einstakar byggðir, ef áskilnaði um fullt endurgjald yrði fylgt fullum fetum við úthlutun veiðiheimilda. Töldu sumir ástæðu til að árétta sérstaklega rétt byggðanna í þessu sambandi og mikilvægi þess að gætt yrði jafnræðis þeirra á meðal.
Meiri hlutinn telur loks að ákvæði síðari málsliðar 2. mgr. 34. gr. frumvarpsins um að réttur landeiganda til auðlinda undir yfirborði jarðar takmarkist við venjulega hagnýtingu fasteignar sé ekki nægilega skýrt og tekur þess í stað undir orðalag í tillögu stjórnlagaráðs þar sem fram kemur að með lögum megi kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.
3. Skattar.
40. gr. stjórnarskrárinnar er svohljóðandi:
„Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Ekki má heldur taka lán, er skuldbindi ríkið, né selja eða með öðru móti láta af hendi neina af fasteignum landsins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild.“
77. gr. stjórnarskrárinnar er svohljóðandi:
„Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.“
71. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Skattamálum skal skipað með lögum. Engan skatt má leggja á né breyta né taka af nema með lögum.
Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.“
Tillaga stjórnlagaráðs var svohljóðandi:
„Skattamálum skal skipað með lögum. Engan skatt má á leggja né breyta né taka af nema með lögum.
Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.“
3.1. Samanburður ákvæða.
71. gr. frumvarpsins er svo til samhljóða tillögu stjórnlagaráðs og af samanburði má ráða að 1. málsl. 40. gr. og 77. gr. gildandi stjórnarskrár hafi þar verið sameinaðar í eina grein.
3.2. Er um breytingu að ræða frá gildandi stjórnarskrá?
Vísað er til þess í athugasemdum frumvarpsins að í skýringum stjórnlagaráðs hafi af hálfu ráðsins ekki staðið til hrófla við ákvæðum gildandi stjórnarskrár er varða skipan skattamála.
3.3. Ályktanir um skýrleika og afstaða meiri hlutans.
Við umfjöllun nefndarinnar voru gerðar athugasemdir við að ákvæði um skipan skattamála hefði ekki verið komið fyrir í II. kafla frumvarpsins varðandi mannréttindi með hliðsjón af því að ákvæðið stæði í sérstökum tengslum við eignarréttarákvæði og jafnræðisreglu stjórnarskrár. Meiri hlutinn vekur athygli stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á þessum sjónarmiðum.
Einnig komu fram sjónarmið um að tímabært væri að gera greiningu á hinum margvíslegu aðferðum sem notaðar væru við fjármögnun ríkisrekstrarins. Síðan þyrfti að ráðast í mat á því hver þörf borgaranna væri fyrir réttaröryggi í hverju tilviki fyrir sig, m.a. með hliðsjón af hefðbundnum greinarmun sem gerður er annars vegar á sköttum og hins vegar þjónustugjöldum.
4. Að lokum – nokkur orð um þjóðaratkvæðagreiðslur um skattamál.
Nefndin ræddi loks ákvæði 67. gr. frumvarpsins, nánar tiltekið þann þátt er kemur í veg fyrir að tilskilinn fjöldi kjósenda geti á grundvelli 65. og 66. gr. farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um skattamálefni. Þeir viðmælendur nefndarinnar sem tjáðu sig um þetta atriði töldu með hliðsjón af fyrirkomulagi þjóðaratkvæðagreiðslna í Sviss og reynslu Íslendinga í Icesave-málinu að ástæðulaust væri að undanskilja skattamál þjóðaratkvæði. Meiri hlutinn telur það orka tvímælis að vísa megi málum sem varða fjármál ríkisins til þjóðaratkvæðis en telur almennt að umfjöllun um þetta atriði eigi betur heima á vettvangi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og eftir atvikum allsherjar- og menntamálanefndar.
Fulltrúar Indefence og Advice-hópsins skiluðu inn skriflegum erindum um ýmislegt sem þeir telja að betur megi fara varðandi skýrleika eftirgreindra ákvæða.
65. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Tíu af hundraði kjósenda geta krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi ef kjósendur hafna þeim en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur.
Þjóðaratkvæðagreiðslan skal fara fram innan árs frá því að krafa kjósenda var lögð fram.“
66. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Tveir af hundraði kjósenda geta lagt fram frumvarp til laga eða tillögu til þingsályktunar á Alþingi.
Tíu af hundraði kjósenda geta lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi. Alþingi getur lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka skal bera það undir þjóðaratkvæði, svo og frumvarp Alþingis komi það fram. Alþingi getur ákveðið að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi.
Atkvæðagreiðsla um frumvarp að tillögu kjósenda skal fara fram innan tveggja ára frá því að málið hefur verið afhent Alþingi.“
67. gr. frumvarpsins er svohljóðandi:
„Mál sem er borið undir þjóðaratkvæði að kröfu eða frumkvæði kjósenda samkvæmt ákvæðum 65. og 66. gr. skal varða almannahag. Á grundvelli þeirra er hvorki hægt að krefjast atkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða ríkisborgararétt. Þess skal gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samrýmist stjórnarskrá. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr.
Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots eða frumkvæðis kjósenda, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímafrest til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu og hvernig afturkalla megi kröfuna að fengnum viðbrögðum Alþingis, svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.“
Lilja Mósesdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 22. janúar 2013.
Helgi Hjörvar, form.
Lilja Rafney Magnúsdóttir.
Magnús Orri Schram.
Skúli Helgason.
Auður Lilja Erlingsdóttir.
Fylgiskjal IV.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.
Með bréfi formanns stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 23. nóvember 2012, var óskað eftir umsögn fjárlaganefndar um nánar tilgreind ákvæði frumvarps til stjórnarskipunarlaga.
Við vinnu nefndarinnar var ekki leitað umsagna.
68. gr. Frumvarp til fjárlaga.
Ákvæðið er efnislega það sama og í 42. gr. gildandi stjórnarskrár. Ákvæðið er nauðsynlegt og getur staðið óbreytt.
Til umhugsunar er þó hvort að setja eigi dagsetningar í ákvæðið eða hvort dugar að þær séu í lögum um þingsköp og fjárreiður ríkisins.
Að sama skapi telur fjárlaganefnd það sömuleiðis umhugsunarefni hvort setja eigi dagsetningu á afgreiðslu fjárlaga. Um þetta er m.a. fjallað í 3. mgr. 25. gr. þingskapalaga en þó með mjög almennum hætti.
Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar gerir að öðru leyti ekki athugasemdir við ákvæðið.
69. gr. Greiðsluheimildir.
Ákvæðið er svipað 41. gr. gildandi stjórnarskrár. Það er þó endurbætt að því leyti að nú er lagt til að ráðherra skuli fyrir fram leita samþykkis fjárlaganefndar vegna ófyrirséðra atvika eða ef almannahagsmunir krefjast þess.
Til umhugsunar er hvort orðið „greiðsla“ gangi ekki of skammt, af því að bæði fjárlög og ríkisreikningur eru á rekstrargrunni. Hvernig skal þá farið með skuldbindingar sem ekki fela í sér greiðslu strax?
Fjárlaganefnd bendir á þrennt í þessu sambandi.
13. Að bæta við fyrri málsgrein þannig að hún hefjist þannig: „Engin útgjöld má ákveða eða greiðslu inna af hendi“.
14. Við fyrri málsgrein bætist: „eða fjáraukalögum“. Er það til samræmis við gildandi stjórnarskrá og veitir gjaldaheimild vegna fjáraukalaga eins og fjárlaga.
15. Að á eftir orðinu: „ráðherra“ í síðari málsgrein ákvæðisins komi: fjármála.
70. gr. Réttur fjárlaganefndar til upplýsinga.
Ákvæðið á sér ekki fyrirmynd í gildandi stjórnarskrá.
Til umhugsunar er hvort ákvæðið eigi heima í stjórnarskrá eða í almennum lögum, svo sem þingskapa- eða fjárreiðulögum.
Kostirnir við að hafa ákvæðið í stjórnarskrá eru að fjárlaganefnd fær aukið vægi og engin réttaróvissa með að kalla eftir gögnum frá t.d. sjálfseignarstofnunum. Á móti vegur að sérkennilegt er að taka eina fastanefnd Alþingis sérstaklega fyrir og hugsanlega verða þá aðrar nefndir Alþingis að leita til fjárlaganefndar til að afla gagna. Til álita kemur að breyta ákvæðinu þannig að það eigi við um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart Alþingi í heild.
Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar vekur athygli á framangreindum álitamálum tengdum ákvæðinu.
72. gr. Eignir og skuldbindingar ríkisins.
Ákvæðið er svipað því sem er í gildandi stjórnarskrá, þó aðeins ítarlegra, þar sem bætt er inn ákvæði um að stjórnvöldum sé óheimilt að ábyrgjast fjárhagslegar skuldbindingar einkaaðila.
Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar gerir ekki frekari athugasemdir við ákvæði greinarinnar.
74. gr. Ríkisendurskoðun.
Nýmæli er að fjallað sé sérstaklega um stofnunina Ríkisendurskoðun í stjórnarskrá. Í gildandi stjórnarskrá er fjallað á almennari hátt um skyldu til endurskoðunar á vegum Alþingis og í umboði þess.
Kostur við þetta er að stofnunin fær skjól í stjórnarskrá og meira vægi en aðrar stofnanir. Ókostur er að þetta er stílbrot, eina stofnunin sem nefnd er í stjórnarskrá. Einnig er óheppilegt að festa skipunartíma ríkisendurskoðanda til fimm ára (í drögum að nýjum lögum um Ríkisendurskoðun er talað um sex ár og aldrei lengur en tólf ár.) Það hefur hamlandi áhrif á hugsanlegar skipulagsbreytingar síðar meir.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um að athugasemdir Ríkisendurskoðunar vegna ríkisreiknings næstliðins árs skuli leggja fyrir Alþingi á sama tíma og fjárlagafrumvarp næsta árs er lagt fram, í byrjun september. Reynsla síðustu ára sýnir hins vegar að endurskoðunarskýrsla hefur ekki legið fyrir fyrr en í nóvember.
Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar leggur til að ákvæðinu verði breytt á þann veg að það verði samhljóða núverandi stjórnarskrárákvæði um endurskoðun.
Alþingi, 16. janúar 2013.
Björn Valur Gíslason, form.
Valgerður Bjarnadóttir.
Björgvin G. Sigurðsson.
Lúðvík Geirsson.
Fylgiskjal V.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá forsætisnefnd.
Með bréfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 23. nóvember 2012, var þess farið á leit við forsætisnefnd að nefndin fjallaði um tilteknar greinar í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga, 415. mál þingsins, og skilaði umsögn um þær. Þær greinar sem tilteknar voru í bréfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar voru 37. gr., 43.–49. gr., 52. gr., 54.–55. gr., 73. gr. og 74.–75. gr.
Forsætisnefnd hélt þrjá fundi um erindið í janúar 2013. Á fund nefndarinnar komu af þessu tilefni Þórhallur Vilhjálmsson, aðallögfræðingur skrifstofu Alþingis, og Ingvar Þór Sigurðsson, forstöðumaður þingfundaskrifstofu, og ritari þingskapanefndar.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir sjónarmiðum forsætisnefndar til áðurnefndra greina í frumvarpinu og kynntar þær breytingar sem nefndin telur nauðsynlegt að gera á þeim. Forsætisnefnd leggur á það áherslu að þær breytingar sem varða forseta Íslands eru háðar því hver verður endanleg afgreiðsla Alþingis á öðrum ákvæðum frumvarpsins er varða stöðu forseta Íslands. Það er því mikilvægt að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skoði breytingar forsætisnefndar vandlega í samhengi við breytingar sem aðrar greinar frumvarpsins kunna að taka í meðförum nefndarinnar.
Varaforsetar úr Sjálfstæðisflokki (RR) og Framsóknarflokki (SIJ) í forsætisnefnd eru efnislega sammála þeim breytingum sem lagðar eru til í þessari umsögn en hafa almennan fyrirvara um þingmálið og málsmeðferðina á Alþingi.
Um 37. gr. (hlutverk Alþingis).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi fer með löggjafarvald og fjárstjórnarvald ríkisins og hefur eftirlit með
framkvæmdarvaldinu svo sem nánar er mælt fyrir um í stjórnarskrá þessari og öðrum lögum.“
Kveðið er á um að Alþingi eitt fari með löggjafarvaldið (sbr. 2. gr.), en ekki ásamt forseta Íslands líkt og nú er mælt fyrir um í stjórnarskrá.
Það er afstaða forsætisnefndar að í greinina vanti að draga skýrar fram margþætt hlutverk Alþingis sem sjálfstæðrar fulltrúasamkundu þjóðarinnar. Löggjafarvaldið er í reynd aðeins einn þáttur þess valds sem Alþingi hefur samkvæmt stjórnarskrá landsins. Til viðbótar löggjafarhlutverkinu hefur Alþingi þannig ýmis önnur mikilvæg hlutverk sem væru í sjálfu sér fullnægjandi til að skapa þinginu sjálfstæðan tilverugrundvöll. Í reynd má segja að Alþingi hafi ætíð verið fyrst og fremst fulltrúasamkunda þjóðarinnar. Líta má á fulltrúarhlutverkið sem grundvallarhlutverk Alþingis og að innan þess ramma hafi önnur hlutverk eða verkefni þingsins þróast. Það er því eðlilegt að þessi meginhlutverk þingsins komi skýrt fram í lagagreininni, en þau má einkum telja löggjafarhlutverkið, fjárstjórnarhlutverkið, eftirlitshlutverkið, umræðuhlutverkið og landsstjórnarhlutverkið.
Með hliðsjón af þessum sjónarmiðum er lagt til að greinin orðist svo:
„Alþingi er þjóðþing Íslendinga og vettvangur til að fjalla um málefni er varða þjóðina. Alþingi fer í umboði þjóðarinnar með löggjafarvald og fjárstjórnarvald. Æðstu handhafar framkvæmdarvalds starfa í umboði Alþingis, sbr. 1. gr., og skal Alþingi hafa eftirlit með störfum þeirra og stjórnsýslu er undir þá heyrir.“
Um 43. gr. (gildi kosninga).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs landskjörstjórn til þess að úrskurða um gildi forsetakosningar, kosninga til Alþingis svo og þjóðaratkvæðagreiðslna.
Landskjörstjórn gefur út kjörbréf forseta og alþingismanna og úrskurðar hvort þingmaður hafi misst kjörgengi. Um störf landskjörstjórnar fer eftir nánari fyrirmælum í lögum.
Úrskurðum landskjörstjórnar um gildi forsetakosningar og kosninga til Alþingis er heimilt að skjóta til Hæstaréttar Íslands eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Öðrum úrskurðum landskjörstjórnar verður skotið til dómstóla eftir almennum reglum.“
43. gr. frumvarpsins felur í sér þá grundvallarbreytingu að Alþingi úrskurðar ekki lengur um gildi kosninga eins og verið hefur. Þess í stað er lagt til að landskjörstjórn úrskurði um gildi kosninga til Alþingis og einnig um gildi kjörs forseta Íslands og þjóðaratkvæðagreiðslna.
Forsætisnefnd gerir ekki athugasemd við það að úrskurðarvald um gildi alþingiskosninga verði fært annað. Með því er komið í veg fyrir að alþingismenn úrskurði sjálfir um gildi kosninga og stuðlað er að aukinni tiltrú almennings á meðferð slíkra mála. Að mati forsætisnefndar er það hins vegar sérstakt athugunarefni hvort rétt sé að fela landskjörstjórn að úrskurða um gildi kosninga með þeim hætti sem lagt er til í greininni. Landskjörstjórn er ein af stofnunum þingsins. Kemur hún að undirbúningi kosninga til Alþingis, úthlutar þingsætum og gefur út kjörbréf. Í umsögn landskjörstjórnar, dags. 13. desember sl., er bent á að með þessu sé verið að fela landskjörstjórn tvíþætt hlutverk sem ekki sé samrýmanlegt; þ.e. stjórnsýsla við undirbúning kosninga og úrskurðarvald um þau málefni.
Forsætisnefnd leggur til að hlutverk landskjörstjórnar verði óbreytt eins og það er samkvæmt gildandi lögum, þ.e. að ekki verði farin sú leið sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Telur nefndin heppilegra að hægt verði að skjóta ágreiningi um úrslit alþingiskosninga og um kjörgengi þingmanna til sérstakrar úrskurðarnefndar eða til dómstóla. Að öðru leyti verði fjallað um hlutverk landskjörstjórnar í lögum um kosningar til Alþingis og eftir atvikum í sérlögum, eins og t.d. er gert í lögum um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna.
Verði öðrum aðila en Alþingi falið að úrskurða um gildi alþingiskosninga er að mati forsætisnefndar nauðsynlegt, með hliðsjón af 44. gr. frumvarpsins um samkomutíma Alþingis, að kveðið verði á um umboð alþingismanna, hafi kosning verið kærð, t.d. með því að taka fram að: „Þingmenn halda umboði sínu þótt kosning hafi verið kærð. Missi þingmaður umboð sitt tekur nýr fulltrúi við kjöri um leið og það hefur verið auglýst. Sama gildir um varamenn.“
Um 44.–46. gr. (starfstími, þingsetning og samkomustaður).
Frumvarpsgreinarnar hljóða svo:
44. gr. (starfstími).
„Alþingi kemur saman eigi síðar en tveimur vikum eftir hverjar alþingiskosningar.
Í lögum skal kveðið á um samkomudag reglulegs Alþingis og skiptingu starfstíma þess í löggjafarþing.“
45. gr. (samkomustaður).
„Alþingi kemur að jafnaði saman í Reykjavík en getur þó ákveðið að koma saman á öðrum stað.“
46. gr. (þingsetning).
„Forseti Íslands stefnir saman Alþingi að loknum alþingiskosningum og setur reglulegt Alþingi ár hvert.
Forseti stefnir einnig saman og setur Alþingi að tillögu forseta þess eða fjórðungs þingmanna.“
Í þessum greinum er kveðið á um ýmis atriði er varða skipulag þingsins.
Það er afstaða forsætisnefndar að mikilvægt sé að ákvæðin takmarki ekki möguleika Alþingis til að setja sér með þingskapalögum það skipulag sem það telur best henta á hverjum tíma.
Nefndin telur að heppilegt sé að fella 44.–46. gr. saman í eina grein. Samhliða því er nauðsynlegt að gera breytingar á 44. og 46. gr. Þau atriði sem breyta þarf eru eftirtalin:
16. Koma þarf fram að starfstími Alþingis sé frá upphafi kjörtímabils til loka þess. Á starfstímabilinu skiptist þingtíminn í starfslotur (þing) sem miðist við almanaksárið og verði nánar kveðið á um það fyrirkomulag í þingsköpum. Formleg þingsetning verður því aðeins þegar þing kemur saman í fyrsta skipti að loknum kosningum. Núverandi fyrirkomulag verður að telja tímaskekkju og arf frá þeim stjórnarháttum er ríktu á 19. öld.
17. Í ljósi fullveldis þingsins og þess að forseti Íslands á ekki lengur, samkvæmt frumvarpinu, aðild að löggjafarhlutverkinu verður að telja óeðlilegt að hann stefni Alþingi saman að loknum kosningum. Eðlilegt gæti hins vegar verið að forseti Íslands væri viðstaddur þingsetningu við upphaf kjörtímabils og ávarpaði þjóðþingið. Það er skoðun forsætisnefndar að heppilegast sé að starfandi forseti Alþingis kalli þingið saman að loknum kosningum. Ef kalla þyrfti þingið saman fyrr en tveimur vikum eftir kosningar mundi hann hafa samráð við forustu stjórnmálaflokkanna.
18. Síðari málsgrein 46. gr. falli brott enda óþörf þar sem Alþingi situr allt árið.
Með hliðsjón af þessum sjónarmiðum er lagt til að hin nýja grein orðist svo:
„Alþingi kemur saman eigi síðar en tveimur vikum eftir hverjar alþingiskosningar. Starfandi forseti Alþingis kallar nýkjörið þing saman til fyrsta fundar.
Í lögum skal kveðið á um samkomudag reglulegs Alþingis og skiptingu starfstíma þess í löggjafarþing.
Alþingi kemur að jafnaði saman í Reykjavík en getur þó ákveðið að koma saman á öðrum stað.“
Um 47. gr. (eiðstafur alþingismanna).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Sérhver nýr alþingismaður undirritar eiðstaf að stjórnarskránni þegar kosning hans hefur verið tekin gild.“
Um er að ræða orðalagsbreytingu frá gildandi ákvæði og kemur orðið „eiðstafur“ í stað „drengskapar“, en forsætisnefnd telur enga ástæðu til þeirrar breytingar. Hins vegar er nauðsynlegt að fella brott lokaorð málsliðarins þar sem Alþingi sker ekki lengur úr um gildi kosningar eftir þá breytingu sem felst í 43. gr.
Forsætisnefnd leggur því til eftirfarandi breytingu á greininni:
Orðin „þegar kosning hans hefur verið tekin gild“ falli brott.
Um 48. gr. (sjálfstæði alþingismanna).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingismenn eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína, en ekki við nein fyrirmæli frá öðrum.“
Greinin er að mestu samhljóða gildandi ákvæði og telur forsætisnefnd að sú orðalagsbreyting sem gerð hefur verið á ákvæðinu í frumvarpinu sé til bóta.
Um 49. gr. (friðhelgi alþingismanna).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Ekki má setja alþingismann í gæsluvarðhald eða höfða sakamál á hendur honum án samþykkis þingsins nema hann sé staðinn að glæp.
Hvorki alþingismaður né ráðherra verður krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi.
Alþingismanni og ráðherra er heimilt að afsala sér friðhelgi skv. 1. og 2. mgr.“
Forsætisnefnd gerir eftirfarandi athugasemdir við greinina:
1. Gera þarf breytingu á 2. mgr. sem leiðir af breyttri stöðu þingforseta, en skv. 52. gr. frumvarpsins lætur hann af þingmennsku þegar hann hefur verið kjörinn og því nauðsynlegt að tryggja honum sömu friðhelgi og ráðherrum og þingmönnum ef 52. gr. verður samþykkt óbreytt.
2. 3. mgr. greinarinnar er nýmæli sem forsætisnefnd getur ekki fallist á. Gildandi ákvæði er sett með hagsmuni þingsins í huga, en með þeirri breytingu sem felst í 3. mgr. er þeirri hættu boðið heim að þingmaður verði beittur þrýstingi til að afsala sér friðhelgi. Breytingin gengur því gegn þeirri hugsun er liggur til grundvallar gildandi ákvæði um friðhelgi og getur orðið til að takmarka málfrelsi alþingismanna.
3. Verði 3. mgr. 52. gr., um þingforseta, samþykkt er nauðsynlegt að kveða einnig á um stöðu þingforseta í 49. gr.
Með fyrirvara um afgreiðslu á 52. gr. leggur forsætisnefnd til eftirfarandi breytingar á greininni:
1. Upphafsmálsliður 2. mgr. orðist svo: „Hvorki forseti Alþingis, alþingismaður né ráðherra“.
2. 3. mgr. 49. gr. falli brott.
Um 52. gr. (þingforseti).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs sér forseta með2/3hlutum atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils. Sitji forseti ekki út kjörtímabil skal sami háttur hafður á við kosningu nýs forseta.
Forseti stýrir störfum Alþingis. Hann ber ábyrgð á rekstri þingsins og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Með forseta starfa varaforsetar sem eru staðgenglar hans og mynda ásamt honum forsætisnefnd. Um kosningu þeirra skal mælt fyrir í lögum.
Kjörinn forseti Alþingis lætur af almennum þingstörfum og hefur ekki atkvæðisrétt. Varamaður hans tekur sæti á þingi á meðan hann gegnir embættinu.“
Forsætisnefnd gerir eftirfarandi athugasemdir við greinina:
1. Forsætisnefnd telur mikilvægt að í 1. mgr. sé ákvæði er geri mögulegt að bregðast við þeirri stöðu sem kynni að koma upp ef engin alþingismaður hlýtur 2/ 3atkvæða. Eðlilegt væri að kveðið væri á um að setja skuli í þingsköpum nánari ákvæði um kjör þingforseta.
2. Varðandi 2. mgr. gerir forsætisnefnd athugasemd við að tilvist forsætisnefndar og skipan hennar sé tilgreind í stjórnarskrá. Það getur ekki talist heppilegt að tilgreina í stjórnarskrá heiti eða skipan einstakra starfsnefnda innan þingsins. Menn kynnu á næstu árum að vilja breyta heiti forsætisnefndar með breyttri skipan hennar, t.d. aðild fleiri en varaforseta.
3. Forsætisnefnd telur óljósa þá hugmynd sem liggur til grundvallar því að þingforseti skuli láta af almennum þingstörfum og ekki hafa atkvæðisrétt jafnframt því að varamaður hans tekur sæti hans á þingi, sbr. 3. mgr. greinarinnar. Ákvæðið virðist í raun fela í sér að þingforseti láti af þingmennsku. Skýran rökstuðning fyrir tillögunni er ekki að finna í frumvarpinu. Í því sambandi má nefna að þó að færa megi rök fyrir því að heppilegt sé að þingmaður sem tekur við ráðherrastörfum láti af þingmennsku til að undirstrika aðgreiningu löggjafarvalds og framkvæmdarvalds þá verður ekki séð að það sama geti átt við þingforseta sem fram til þess hefur verið æðsti handhafi löggjafarvaldsins. Þá vill nefndin benda á að staða varaforseta, sem tíðum gegna störfum þingforseta, er óljós samkvæmt greininni. Þannig vaknar t.d. sú spurning hvort varaforseti sem gegnir forsetastörfum og stýrir þingfundi missi við það atkvæðisrétt.
Með hliðsjón af framangreindu leggur forsætisnefnd til eftirfarandi breytingar á greininni:
1. Við 1. mgr. bætist: Nánari ákvæði um kjör forseta skal setja í lögum.
2. Við 2. mgr. Orðin „og mynda ásamt honum forsætisnefnd“ falli brott.
3. 3. mgr. falli brott.
Um 54. gr. (þingnefndir).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs fastanefndir til að fjalla um þingmál.
Um störf þingnefnda skal mælt fyrir í lögum.“
Forsætisnefnd gerir enga athugasemd við greinina.
Um 55. gr. (opnir fundir).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði.
Þingnefnd getur ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi.“
Forsætisnefnd gerir eftirfarandi athugasemdir við greinina:
1. Forsætisnefnd tekur undir með sérfræðinganefndinni, sem í umboði stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar yfirfór tillögur stjórnlagaráðs, að skoða þyrfti „hvort sérstakar aðstæður eins og alvarleg milliríkjadeila geti ekki réttlætt lokaðan þingfund.“
2. Forsætisnefnd telur ekki heppilegt að kveðið sé á um starfshætti þingnefnda í stjórnarskrá. Slíkt er heppilegra að hafa í þingsköpum enda taka starfshættir tíðari breytingum en breytingar á stjórnarskrá. Til dæmis eru núna samkvæmt þingsköpum þrjár tegundir nefndafunda; lokaðir vinnufundir, opnir gestafundir og opnir fundir (heyrslufundir) sem sendir eru út á netinu.
3. Nefndin bendir á að engin rök séu fyrir þeirri tillögu að fella brott ákvæði stjórnarskrár um að Alþingi starfi í einni málstofu. Með slíku brottfalli er ekkert því til fyrirstöðu að einfaldur meiri hluti ákveði að setja í þingsköp ákvæði um deildaskipt þing en slík ákvörðun er það mikilvæg að eðlilegt er að mælt sé fyrir um þetta efni sé í stjórnarskrá.
4. Telja verður að heiti greinarinnar lýsi ekki inntaki hennar. Eðlilegra væri að fyrirsögn greinarinnar væri „Fundir Alþingis“. Breytt heiti greinarinnar fellur einnig vel að þeim breytingum sem ræddar eru í 3. lið.
Með hliðsjón af framangreindu leggur forsætisnefnd til eftirfarandi breytingar á greininni:
1. Heiti greinarinnar orðist svo: „Fundir Alþingis“.
2. Á undan 1. mgr. komi ný málsgrein (er verði 1. mgr.) er orðist svo: „Alþingi starfar í einni málstofu.“
3. Við 1. mgr. (er verði 2. mgr.) bætist: „Þó getur forseti eða svo margir þingmenn sem til er tekið í þingsköpum krafist að öllum utanþingsmönnum sé vísað burt og sker þá þingfundur úr hvort ræða skulu málið í heyranda hljóði eða fyrir luktum dyrum.“
4. 2. mgr. greinarinnar falli brott.
Um 73. gr. (þingrof).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Forseti Íslands rýfur Alþingi að ályktun þess. Skal þá efnt til nýrra kosninga eigi fyrr en sex vikum og eigi síðar en níu vikum frá því er forseti gerði kunnugt um þingrofið. Alþingismenn halda umboði sínu til kjördags.“
Forsætisnefnd telur að þar sem þingrofsvaldið er með greininni fengið Alþingi sé ekki tilefni til aðkomu forseta Íslands, enda á forsetinn ekki lengur aðild að löggjafarvaldinu samkvæmt frumvarpinu. Þá telur forsætisnefnd að rétt sé að einfalda þann tímafrest sem tilgreindur er í greininni og að hann verði svipaður og er í stjórnarskránni (nú 45 dagar).
Þeim sjónarmiðum var hreyft innan forsætisnefndar hvort þingrofsvaldið gæti bæði verið á hendi Alþingis og forsætisráðherra. Forsætisnefnd telur mikilvægt að það atriði verði vandlega athugað af hálfu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Með hliðsjón af framangreindu leggur forsætisnefnd til eftirfarandi breytingar á greininni:
1. Fyrsti málsliður orðist svo: „Alþingi getur með ályktun ákveðið að það skuli rofið.“
2. Annar málsliður orðist svo: „Skal þá efnt til nýrra kosninga eigi síðar en sex vikum frá því er Alþingi samþykkti þingrof.“
Um 74. gr. (Ríkisendurskoðun).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs ríkisendurskoðanda til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum.
Hann endurskoðar fjárreiður ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja í umboði Alþingis eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum.
Endurskoðaðan ríkisreikning næstliðins árs ásamt athugasemdum ríkisendurskoðanda skal leggja fyrir Alþingi til samþykktar samhliða frumvarpi til fjárlaga.“
Það er mat forsætisnefndar að ákvæði 74. gr. sé of ítarlegt. Þá telur nefndin að heiti greinarinnar sé ekki rétt og að vísa eigi til ríkisendurskoðanda enda er hann trúnaðarmaður Alþingis. Hvað varðar stofnunina telur nefndi að einungis eigi að kveða á um tilvist hennar í stjórnarskrá en að um verkefni hennar sé mælt fyrir í lögum. Hætt er við að hlutverk stofnunarinnar til framtíðar litið verði full niður njörvað ef ákvæðin verða jafn ítarleg og er í frumvarpinu.
Með hliðsjón af framangreindu leggur forsætisnefnd til eftirfarandi breytingar á greininni:
1. Heiti greinarinnar verði: „Ríkisendurskoðandi“.
2. Greinin orðist svo: „Alþingi kýs ríkisendurskoðanda til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Um hlutverk ríkisendurskoðanda skal mælt fyrir í lögum.“
Um 75. gr. (umboðsmaður Alþingis).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs umboðsmann Alþingis til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Hann gætir að rétti borgaranna og hefur eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Hann gætir þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.
Ákveði ráðherra eða annað stjórnvald að hlíta ekki sérstökum tilmælum umboðsmanns skal tilkynna forseta Alþingis um ákvörðunina.
Um starfsemi umboðsmanns og hlutverk hans skal nánar mælt fyrir í lögum, þar á meðal um þingmeðferð tilkynninga ráðherra eða annars stjórnvalds skv. 2. mgr.“
Sömu athugasemdir eiga hér við og gerðar eru við 74. gr.
Forsætisnefnd leggur því til eftirfarandi breytingu:
Greinin orðist svo: „Alþingi kýs umboðsmann Alþingis til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Um hlutverk umboðsmanns skal mælt fyrir í lögum.“
Fjarverandi við afgreiðslu málsins voru Kristján L. Möller, 3. varaforseti (veikindaleyfi), og Unnur Brá Konráðsdóttir, 6. varaforseti.
Birgitta Jónsdóttir og síðar Þór Saari sátu fundina sem áheyrnarfulltrúar.
Alþingi, 23. janúar 2013.
Ásta R. Jóhannesdóttir, forseti Alþingis.
Ragnheiður Ríkharðsdóttir, 1. varaforseti.
Þuríður Backman, 2. varaforseti.
Sigurður Ingi Jóhannsson, 4. varaforseti.
Árni Þór Sigurðsson, 5. varaforseti.
Fylgiskjal VI.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund þau Aagot Vigdísi Óskarsdóttur frá Háskólanum á Bifröst, Aðalheiði Jóhannsdóttur frá Háskóla Íslands, Björgu Thorarensen prófessor frá Háskóla Íslands, Gísla Tryggvason stjórnlagaráðsmann, Guðjón Bragason, Halldór Halldórsson og Önnu Guðrúnu Björnsdóttur frá Samtökum íslenskra sveitarfélaga, Katrínu Oddsdóttur stjórnlagaráðsmann, Oddnýju Mjöll Arnardóttur og Hafstein Þór Hauksson frá Háskóla Íslands, Pál Þórhallsson frá forsætisráðuneytinu, Ragnhildi Helgadóttur frá Háskólanum í Reykjavík, Sigurð Líndal, prófessor emeritus, og Trausta Fannar Valsson frá Háskóla Íslands. Einnig voru Þóroddur Bjarnason og Grétar Þór Eyþórsson gestir nefndarinnar á símafundi.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur óskað eftir að nefndir þingsins fjalli um þá hluta frumvarps til stjórnarskipunarlaga sem falla undir málefnasvið hverrar nefndar. Skipting frumvarpsins milli fastanefnda tekur mið af því hvernig málefnasvið nefndanna er afmarkað í 13. gr. þingskapa. Óskað hefur verið eftir því að umhverfis- og samgöngunefnd fjalli um 33.–36. gr., um náttúru Íslands og umhverfi, náttúruauðlindir, upplýsingar um umhverfi og málsaðild og dýravernd, og um VII. kafla um sveitarfélög.
Umsögn þessari verður til hægðarauka kaflaskipt eftir þeim greinum sem til umfjöllunar eru. Fjallað verður um þær greinar sem snúa að sveitarfélögunum sameiginlega í einum kafla. Rakin verða í stórum dráttum þau sjónarmið sem komið hafa fram fyrir nefndinni og reifaðar niðurstöður meiri hlutans um viðkomandi efni.
Ýmis sjónarmið komu fram á fundum umhverfis- og samgöngunefndar um málið. Helsta gagnrýnin sem kom fram á fundum umhverfis- og samgöngunefndar með áðurnefndum gestum laut að greinargerð frumvarpsins og opnu og almennu orðalagi einstakra greina sem valdið gæti óskýrleika og torveldað lögskýringar í framtíðinni. Þar var bent á að það gæti dregið úr lagalegri virkni stjórnarskrárinnar og aðhaldi með þeim sem fara með pólitískt vald þegar stjórnarskrá er veitt sterkt táknrænt gildi og texti stjórnarskrárákvæða einkennist í miklum mæli af opnum og matskenndum yfirlýsingum, þar sem svigrúmið er þá meira til að leggja mat á efnisinntak ákvæða. Þau sjónarmið komu fram að greinargerðin með frumvarpinu væri löng og á köflum torlæsileg. Í því samhengi var lögð áhersla á að hægt yrði að byggja á greinargerðinni við beitingu og merkingu ákvæðisins. Með óskýru orðalagi væri í raun verið að færa mikið túlkunarvald til dómstóla og stjórnvalda. Á fundum nefndarinnar komu einnig fram þau sjónarmið að mikilvægt væri að stjórnarskrá sé sem flestum auðskiljanleg, og eigi að vera á „mannamáli“ eins og framast er kostur.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar tekur undir almenna ábendingu umsagnaraðila um greinargerð frumvarpsins, og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að búa nefndarálit sitt svo úr garði að þar sé hægt að ganga að hnitmiðuðu og skýru lögskýringargagni. Einkum er æskilegt að gætt sé að samkvæmni, annars vegar milli einstakra greina frumvarpsins, hins vegar milli ákvæðanna og greinargerðarinnar.
Þá skal vakin á því athygli að í þjóðaratkvæðagreiðslunni þann 20. október 2012 voru nokkrar greinar stjórnarskipunarfrumvarpsins sérstaklega bornar undir atkvæði með orðalagi stjórnlagaráðs. Áður höfðu tillögur stjórnlagaráðs fengið sérstaka kynningu í opinberum bæklingi sem sendur var í hvert hús í aðdraganda atkvæðagreiðslunnar. Í ljósi þess að umræddar greinar voru allar samþykktar með afgerandi hætti í atkvæðagreiðslunni telur meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar að ríkar efnislegar ástæður þurfi að liggja fyrir breytingum á umræddum ákvæðum, og að gera eigi slíkar breytingar fyrst og fremst til þess að styrkja inntak einstakra ákvæða í samræmi við markmiðslýsingu stjórnlagaráðs.
Í minnisblaði til nefndarinnar leggur Björg Thorarensen til að II. kafla frumvarpsins verði skipt í tvo kafla, annan undir yfirskriftinni „Mannréttindi“ og síðan III. kafla undir yfirskriftinni „Þjóðareignir, náttúra og umhverfi“. Þá gerir hún tillögu um endurröðun greina mannréttindakaflans og flutning málsgreina milli ákvæða þannig að þau birtist í „efnislega réttu samhengi“. 5
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar kemur þessari ábendingu á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til íhugunar og bendir á að vel gæti farið á fyrrgreindri skiptingu. Meiri hlutinn telur þó enga brýna þörf á að stokka upp greinar kaflanna tveggja, nema að 32. gr. ætti e.t.v. vel heima sem síðasta grein síðari kaflans. Í nýja kaflanum er áfram fjallað um mannréttindi, nú í tengslum við umhverfi og náttúru og að auki koma ákvæði um sameign auðlinda og hversu með skuli farið.
Um 32. gr., menningarverðmæti.
Fram hafa komið hugmyndir um að skipta II. kafla frumvarpsins upp í tvo kafla eins og rakið var hér að framan. 32. gr. færi vel í síðari kaflanum. Verði myndaður nýr kafli með greinum 32./33.–36. telur meiri hlutinn að vel færi á því að heiti nýja kaflans yrði: „Þjóðareignir, maður, náttúra og umhverfi.“
Einnig bendir meiri hlutinn stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á að íhuga hvort það mundi ekki styrkja grein um menningarverðmæti ef hún næði einnig til fágætra náttúrugripa í skilningi 15. gr. laga nr. 60/1992, um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur, svo sem hami sjaldgæfra fugla, egg og steindir.
Um 33. gr., náttúru Íslands og umhverfi.
Efni 33. gr. er ekki að finna í núverandi stjórnarskrá. Markmið greinarinnar er, eins og fram kemur í greinargerð, „að auka vernd náttúrunnar, kveða á um meginreglu sjálfbærrar þróunar og tryggja rétt almennings til ákveðinna umhverfistengdra gæða“.
Meiri hlutinn telur fulla þörf á þessari stjórnarskrárgrein, gerir ekki athugasemdir við efnisatriði hennar en beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að athuga orðalag á stöku stað. Meiri hlutinn vekur athygli á að hér sem víðar er æskilegt að fyrir hendi sé heilsteypt umfjöllun í nefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, m.a. til aðstoðar við lögskýringar, og telur að við það verk sé þarft að athuga tillögur Aðalheiðar Jóhannsdóttur frá 20. september 2012. Meiri hlutinn bendir á nokkur atriði til íhugunar um þessa grein.
Fyrsta málsgrein.
Í 1. mgr. er yfirlýsing um gildi náttúrunnar og afstöðu landsmanna til hennar. Greinin hefur sem slík sætt tvenns konar gagnrýni. Því hefur verið haldið fram að yfirlýsingin sé of almenn til að hafa eiginlegt gildi, og ætti sem slík helst heima í aðfaraorðum.
Meiri hlutinn er sammála því að yfirlýsingunni beri að halda í stjórnarskrártextanum og benda á gildi markmiðsgreinar í lögum sem almennrar ábendingar og undirstöðu lögskýringa. Yfirlýsingin tekur til sambúðar lands og þjóðar, og felur í sér, eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarp og tillögur stjórnlagaráðs, að náttúra Íslands hafi annars vegar gildi sem slík og hins vegar sem uppspretta auðæfa og lífsgæða. Meiri hlutinn tekur undir viðhorf sem fram hafa komið um að ekki fari vel á yfirlýsingagleði í stjórnarskrá en telur að hér sé á ferð grundvallarheitstrenging sem þar á heima, í samræmi við alþjóðlega þróun í mannréttindamálum en ekki síður í samræmi við gamla íslenska hefð um virðingu fyrir náttúrunni til lands og sjávar. Eðlilegt er að gera ráð fyrir að þátttakendur í samfélaginu séu bundnir af slíkri meginreglu, á svipaðan hátt og menn gangast undir grunnreglur á öðrum sviðum.
Um það eru hins vegar skiptar skoðanir í nefndinni hvar 1. og 2. málsl. eiga best heima. Sumir nefndarmenn telja að best fari á þeim í aðfaraorðum og gæti 33. gr. þá hafist svo t.d.: „Stjórnvöldum og almenningi ber að gæta þess að fjölbreytni lands og lífríkis sé viðhaldið og að …“ Aðrir nefndarmenn telja að vel fari á þeim í samhengi við annað efni 1. mgr. þessarar greinar sem markar upphaf nýs kafla um skyldur og réttindi gagnvart umhverfi, náttúru og auðlindum, 33.–36. gr. (hugsanlega að meðtalinni 32. gr.), hvort sem hann verður auðkenndur sérstaklega eða ekki, um skyldur og réttindi gagnvart umhverfi, náttúru og auðlindum.
Fram hafa komið þau sjónarmið að með 2. málsl. 1. mgr. sé kveðið á um viðhorf og að óeðlilegt sé að skylda landsmenn til sérstakra viðhorfa í stjórnarskrá. Rétt er að stundum eru skil ekki skörp í grunnreglum af þessu tagi milli fyrirmæla um verknað eða atferli annars vegar og áskilnaðar um viðhorf, þar sem byggt er á tilteknum siðrænum grunni. Það á einnig við um til dæmis stjórnarskrárákvæði um friðhelgi einkalífs og eignarréttar eða um skyldu til ýmiss konar þátttöku í samfélaginu, svo sem með framlögum til sameiginlegra þarfa, hvað þá lagaákvæði sem banna mannsmorð og þjófnað.
Fram hafa komið athugasemdir um orðalag í 3. málsl. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skýra þarf merkingu hugtaksins náttúruminjar í nefndaráliti þar sem annars er hætt við of þröngri túlkun. Í því sambandi er eðlilegt að minna á skýringar í 7. og 8. lið í 3. gr. núverandi náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, og á samsvarandi skilgreiningu í Hvítbók 6 umhverfisráðuneytisins um náttúruvernd, kafla 11.2.7., bls. 175. Þá felur meiri hlutinn stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að íhuga hvort rétt sé að setja orðið „gróðurlendi“ í stað orðsins „gróður“ í málsliðnum, því um gróður sem slíkan hefur áður verið fjallað fyrr í setningunni þar sem talað er um „fjölbreytni lands og lífríkis“. Ýmsir telja galla við setninguna óbreytta að þar sé aðeins getið gróðurs og ekki dýra.
Meiri hlutinn vekur athygli á að ákvæðið um að „fjölbreytni lands og lífríkis sé viðhaldið“ tengist Ríó-samningnum um líffræðilega fjölbreytni frá 1992. Þar er sérstaklega kveðið á um ráðstafanir til varnar tegundum í útrýmingarhættu og því e.t.v. ekki þörf á sérstökum stjórnarskrárákvæðum annars staðar um það efni, sbr. umfjöllun um 36. gr.
Nokkrar efasemdir hafa komið fram um merkingu 3. málsl. þar sem segir að fyrri spjöll á náttúru skuli „bætt eftir föngum“. Meiri hlutinn telur að um þetta sé þörf á skýrri umfjöllun í nefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Með ákvæðinu er samfélaginu sett það markmið að bæta „eftir föngum“ þau spjöll sem náttúra landsins hefur orðið fyrir í aldanna rás, fyrst og fremst af mannavöldum, en þar koma oft við sögu ýmis náttúruleg ferli og aðstæður. Setur ákvæðið löggjafanum, stjórnvöldum og almenningi þær skyldur á herðar að vinna að þessu. Ágætt dæmi um slík verk er landgræðsla og endurheimt votlendis. Það er skilningur meiri hlutans að greinin geti ekki sem slík orðið grundvöllur skaðabótakrafna á hendur t.d. lögaðilum sem ekki bæta „fyrri spjöll“ án þess að vera sjálfir valdir að þeim. Hún getur á hinn bóginn orðið grundvöllur aukinna krafna um landbætur o.s.frv. í almennum lögum.
Önnur málsgrein.
Við 2. mgr. hafa ekki komið fram teljandi efnislegar athugasemdir, enda er hér um að ræða mannréttindaákvæði, af hinni svokölluðu þriðju kynslóð. Þó hefur komið fram að erfitt sé að skilgreina sum hugtök í upptalningunni, svo sem „ómengað andrúmsloft“ og „óspillt náttúra“. Meiri hlutinn vekur athygli á að lög á þessu sviði eru þegar í gildi hérlendis, þar sem slíkar skilgreiningar liggja margar fyrir, en meðal kosta greinarinnar er að hún styrkir fyllri og ítarlegri lagasmíð um þriðjukynslóðarmannréttindi.
Þriðja málsgrein.
Hér er orðaður í stjórnarskrárákvæði kjarni markmiðsins um sjálfbæra þróun. Meiri hlutinn telur að greinin mundi styrkjast með því að geta þess hugtaks sérstaklega, svo sem með orðalaginu: „… skal haga í samræmi við meginreglur um sjálfbæra þróun, þannig að …“
Meiri hlutinn telur til bóta breytingu stjórnlagaráðsmanna á þeim texta sem hér var upphaflega samþykktur, en beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að þörf kann að vera á góðri skýringu vegna þess orðalags að náttúrugæðin skuli nýtt þannig að „þau skerðist sem minnst til langframa“. Hér er ekki um að ræða neins konar frávik frá meginreglu sjálfbærrar þróunar heldur einungis að náttúrugæði eru tvenns konar, sum endurnýjanleg en önnur ekki, svo sem námur.
Fjórða málsgrein.
Meiri hlutinn fagnar þessu ákvæði í frumvarpinu og tillögu stjórnlagaráðs um að treysta almannarétt til ferða um landið og dvalar í skauti þess. Fram hafa komið þau viðhorf að ákvæðið megi túlka svo rúmt að raskað geti eðlilegum nytjum og næði landeigenda, svo sem kringum sumarbústaði. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að ganga svo frá í nefndaráliti sínu að slík túlkun sé útilokuð.
Um 34. gr., náttúruauðlindir.
Auðlindaákvæðið í 34. gr. frumvarps til stjórnarskipunarlaga felur í sér skilgreint inntak þjóðareignar á auðlindum og er nýmæli í stjórnarskrá. Um hugtakið þjóðareign hefur staðið umræða meðal lögfræðinga, stjórnmálafræðinga og heimspekinga í á annan áratug eins og rakið er í greinargerð stjórnlagaráðs. Hugtakið „þjóðareign“ byggist á langri hefð sem rekja má til Þingvallalaga frá 1928. Þar er orðið notað í merkingunni „eign sem aldrei má afhenda til eignar eða varanlegra afnota og má því aldrei selja eða veðsetja“. Að auki leggur stjórnlagaráð þann skilning í hugtakið að núlifandi kynslóð deili náttúruauðlindum í þjóðareign með óbornum kynslóðum og hafi því ekki rétt til að ráðstafa auðlindunum í eigin þágu. 7
Gerðar voru athugasemdir við orðið „þjóðareign“ að það væri ekki nægilega ljóst fyrir lagatexta, heldur kynni að verða „notað sem skálkaskjól fyrir frjálslega meðferð valds – jafnvel spillingu“ eins og fram kemur í minnisblaði Sigurðar Líndals sem hann lagði fram á fundi umhverfis- og samgöngunefndar. Sigurður telur að í ákvæðinu sé „heimildum sem í eignarrétti felast og auðlindunum fengin áþekk staða og sjálfseignarstofnunum“. Í þessu felist mótsögn og þess vegna eigi ekki að nota orðið eign í þessu samhengi og ekki tengja það við þjóð. Því er þó ekki neitað að fyrir hendi séu og geti verið hlutir, landsvæði o.s.frv. sem landsmenn hafi í sameiginlegri vörslu og ekki megi selja eða veðsetja.
Þau sjónarmið hafa einnig komið fram að í auðlindaákvæðið vanti skýra hugsun um þjóðareign á náttúruauðlindum sem ótvíræðri meginreglu. Orðalag um undantekningar sem tengjast auðlindum og eru „háðar einkaeignarrétti“ veiki grundvallarprinsippið og kalli á túlkanir fyrir dómstólum. Sú skoðun var viðruð að upprunalegt orðalag stjórnlagaráðs væri heppilegra en lagt var til orðalagið: „Náttúruauðlindir Íslands eru sameign Íslendinga.“ Vakin var athygli á því að túlkun ákvæðisins gæti að verulegu leyti oltið á niðurstöðum umræðu um nýja skipan í lögum um stjórn fiskveiða þar sem kæmi fram nánari útfærsla á eðli og umfangi nýtingarréttar fiskveiða. Bent var á að þar til slíkt lagafrumvarp liti dagsins ljós mætti líkja 34. grein við „óútfyllta ávísun“. Fram komu sjónarmið þess efnis að ný stjórnarskrá mundi hugsanlega verja rétt núverandi handhafa veiðiheimilda til að fara með úthlutuð veiðiréttindi sem ígildi einkaeignar eða auðlindar sem háð væri einkaeignarétti (93% heildarafla íslenska fiskiskipaflotans að óbreyttu). Sú skoðun er reist á þeim skilningi sem leggja megi í nýtingarleyfi sem viðurkennda óbeina eign sem ekki verði raskað án skaðabótaábyrgðar. 8
Í greinargerð með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga (þskj. 510) er ekki gerð athugasemd við notkun hugtaksins „þjóðareign“ heldur leitast við að skýra það. Frumvarpsflytjendur taka fram að handhafar löggjafar- og framkvæmdarvalds (Alþingi og stjórnvöld) fara með forsjá auðlinda í þjóðareign á grundvelli fullveldisréttar í umboði þjóðarinnar og innan þeirra marka sem stjórnarskrá og lög kveða á um. Enn fremur er tekið fram að „náttúruauðlindir hafa mikla samfélagslega þýðingu, þ.e. samfélagið hefur ríka hagsmuni af því hvernig þær eru nýttar og þeim ráðstafað …“. Loks er minnt á að samkvæmt alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi sem Ísland er aðili að hefur hver þjóð á valdi sínu að ákveða forsendur og fyrirkomulag auðlindanýtingar. 9
Meiri hlutinn fellst á rök stjórnlagaráðs fyrir hugtakinu þjóðareign og tekur undir sjónarmið frumvarpsflytjenda um samfélagslega þýðingu náttúruauðlinda í þjóðareigu. Þá telur nefndin að sjálfsagður réttur þjóðarinnar til forræðis yfir auðlindum sínum og nýtingar þeirra styrkist mjög með nýju auðlindaákvæði 34. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn fær ekki séð að ákvæðið festi í sessi ígildi eignarréttar á nýtingarrétti þjóðarauðlinda, enda er eignarhald á nýtingarrétti fram til dagsins í dag sjálfstætt úrlausnarefni, háð reglum um hefðarrétt, lagaumhverfi og vilja löggjafans eftir því sem við á. Nýtt stjórnarskrárákvæði um auðlindir í þjóðareign leysir ekki lagadeilur fortíðar heldur varðar leið til framtíðar. Úr deilumálum um nýtingarrétt verður vart skorið nema fyrir dómstólum, en ljóst má vera af skýringum stjórnlagaráðs að ákvæðinu er ekki ætlað að styrkja stöðu handhafa nýtingarréttar (sbr. umfjöllun um 4. mgr. aftar) þó að slíkir túlkunartilburðir kunni að verða uppi, líkt og Níels Einarsson ræðir í sinni umsögn. Meiri hlutinn telur mikilvægt að hafið sé yfir allan lagalegan vafa að 34. gr. tryggi þjóðareign og -ráðstöfunarrétt á mikilvægustu náttúruauðlindum og því er brýnt að ætlan löggjafans sé vel skýrð í greinargerð hvað þetta varðar.
Björg Thorarensen, lagaprófessor, sendi umhverfis- og samgöngunefnd minnisblað sem hún afhenti einnig atvinnuveganefnd Alþingis um þær greinar sem nefndirnar höfðu til umfjöllunar. Hún gerir ekki efnislegar athugasemdir við 34. gr. frumvarpsins en telur ekki fullljóst hver séu „áhrif ákvæðisins á eignarréttindi bæði einstaklinga og sveitarfélaga, bæði bein eða óbein í náttúruauðlindum eða áhrif á afnotarétt auðlinda miðað við núverandi skipan“. 10
Þessi umsögn er umhugsunarefni í ljósi þeirrar breytingar sem frumvarpsflytjendur hafa gert á orðalagi og efnisinntaki 34. gr. sem nú verður nánar vikið að:
Fyrsta málsgrein.
Í tillögu stjórnlagaráðs hljóðaði upphaf málsgreinarinnar svo: „Auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru í einkaeigu eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar.“
Sú breyting að skipta út orðunum „í einkaeigu“ fyrir orðin „háðar einkaeignarrétti“ er rökstudd í greinargerð með frumvarpinu þannig að vilji stjórnlagaráðs hafi staðið til þess að „þjóðareign“ taki einungis til þeirra auðlinda í náttúru Íslands „sem ekki eru í einkaeigu“, eins og fram kemur í skýringum við ákvæðið í tillögu stjórnlagaráðs og í skilabréfi fundar fulltrúa úr stjórnlagaráði. Af því megi ráða þá „skýru ætlan að ákvæðið raski ekki þeim beinu eða óbeinu eignarréttindum sem þegar hafa stofnast“ eins og segir í greinargerð frumvarpsins. 11 Bent er á í greinargerðinni að hugtakið „einkaeignarréttur“ nær bæði til einkaeigu sem og hefðbundinnar opinberrar eignar, t.d. á ríkisjörð. Orðalagsbreytingin hafi þann lögfræðilega tilgang að víkka einkaeignarhugtakið þannig að það vísi ekki einungis til eigna einstaklinga og einkaaðila, heldur einnig til opinberra eigna þar á meðal allra jarða, landspilda og lóða í eigu ríkis og sveitarfélaga sem lúti einkaeignarrétti í skilningi laga. Miðað við upprunalegt orðalag yrðu slíkar opinberar eignir óráðstafanleg þjóðareign, sem hafi ekki verið ætlun stjórnlagaráðs. Af því gæti m.a. leitt að við sölu ríkisjarða þyrfti að undanskilja öll náttúrugæði, t.d. jarðhita til heimilis og búsþarfa sem og virkjanlegt vatnsafl undir 10 MW, auk þess sem öll veðsetning slíkra eigna yrði óheimil.
Það er mat meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar á þessari breytingu að hún skerpi á einkaeignarrétti opinberra aðila og komi í veg fyrir að slíkar eignir verði óráðstafanlegar þjóðareignir með gildistöku nýrrar stjórnarskrár. Meiri hlutinn fellst á það sjónarmið sérfræðinga að sú sterka vernd einkaeignarréttar sem hér kemur fram hniki þó ekki til því ótvíræða eignarhaldi þjóðarinnar á auðlindum sínum sem ákvæðinu er ætlað að tryggja samkvæmt ætlan stjórnlagaráðs, enda má svo ekki verða að mati meiri hlutans.
Við umfjöllun í nefndinni var rætt um tengsl orðalags auðlindaákvæðisins við framsetningu þess í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem fram fór í október sl. Í sérstakri spurningu sem borin var upp á atkvæðaseðli í þjóðaratkvæðagreiðslunni var 1. mgr. 34. gr. sett fram með orðalagi stjórnlagaráðs. Það vekur siðferðilega spurningu um hvort stætt sé á því að breyta orðalaginu eftir að 84% þeirra sem þátt tóku í atkvæðagreiðslunni hafa samþykkt ákvæðið eins og það var orðað á seðlinum. Meiri hlutinn telur þó að virtum rökstuðningi frumvarpsflytjenda sem og markmiðsákvæðum stjórnlagaráðs að breytingar þær sem gerðar hafa verið gangi ekki í berhögg við inntak greinarinnar eins og hún var hugsuð af hálfu stjórnlagaráðs, heldur skerpi á þeim ásetningi ráðsins að raska ekki þeim beinu eða óbeinu eignarréttindum sem þegar hafa stofnast. Meiri hlutinn leggst því ekki gegn hinu breytta orðalagi frumvarpsins.
Önnur málsgrein.
2. mgr. orðast svo:
Til þjóðareignar skv. 1. mgr. teljast nytjastofnar og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu utan netlaga, vatn og önnur þau náttúrugæði sem ekki eru háð einkaeignarrétti, svo sem vatnsafl, jarðhiti og jarðefni í þjóðlendum. Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar.
Hér hafa orðið nokkrar breytingar á orðalagi og inntaki 2. mgr. frá tillögu stjórnlagaráðs, sem hljóðaði svo: „Til auðlinda í þjóðareign teljast náttúrugæði, svo sem nytjastofnar, aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu og uppsprettur vatns- og virkjunarréttinda, jarðhita- og námaréttinda. Með lögum má kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.“
Í greinargerð segir að breytingin á 1. málsl. – sem felur í sér upptalningu tiltekinna eigna í stað þess að tillaga stjórnlagaráðs vísaði til „auðlinda í þjóðareign“ – þjóni þeim tilgangi að gera tengsl 1. og 2. mgr. skýrari og forðast tvítekningu. Þá hafi orðalagið „uppsprettur“ vatns- og virkjunarréttinda, jarðhita- og námaréttinda vakið vafa um hvort gengið væri of nærri réttindum sem njóta verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. gildandi stjórnarskrár. Hið sama eigi við um skort á tilvísun til réttinda landeigenda innan netlaga.
Þeim sjónarmiðum var hreyft við nefndina að þessi breyting væri óþörf, hún varpi ekki frekara ljósi á merkingu ákvæðisins, hvorki löglærðra né almennra lesenda enda eigi orðalag stjórnarskrárinnar ekki að vera lagatæknilegs eðlis heldur „á mannamáli“. Andstætt þessu sjónarmiði hefur verið bent á að með óskýru orðalagi í stjórnarskrá sé mikið túlkunarvald fært til dómstóla og stjórnvalda eins og áður sagði.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar tekur undir kröfuna um skýrleika texta. Meiri hlutinn telur æskilegt að ný stjórnarskrá – sem og greinargerðin sem henni fylgir – sé skrifuð á ljósu og auðskiljanlegu máli fyrir allan almenning. Meiri hlutinn tekur þó undir það sjónarmið að sá skýrleiki þarf jafnframt að vera til staðar fyrir dómstóla sem byggja lagatúlkun á stjórnarskrártexta og því er mikilvægt að lögskýring ákvæðisins í greinargerð sé glögg og hnitmiðuð.
Bent hefur verið á að við breytinguna hverfi sú aðgreining sem í upptalningu stjórnlagaráðs sé gerð á a) nytjastofnum, b) öðrum auðlindum hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu, c) uppsprettum vatns- og virkjunarréttinda, og d) uppsprettum jarðhita- og námaréttinda. Í skýringum stjórnlagaráðs við 34. gr. kemur fram að upptalningin er í samræmi við athugasemdir þær sem fylgdu frumvarpi dr. Gunnars Thoroddsen 1983 nema hvað þar var gert ráð fyrir að slík þjóðareign væri ákveðin með lögum en ekki í stjórnarskrá. 12
Í ljósi þeirra skýringa sem frumvarpsflytjendur gefa í greinargerð 13 ber að skilja upptalningu frumvarpsins sem aðskilin dæmi um þjóðareign: a) nytjastofna og aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu utan netlaga, b) vatn, þ.e. efnið vatn sem landeigendur hafi þó hagnýtingar- og umráðarétt yfir (straumvatni eða stöðuvatni) á grundvelli vatnalaga (15/1923), c) aðrar auðlindir og réttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti og eru þar tiltekin sem dæmi vatnsafl, jarðhiti og jarðefni.
Frumvarpsflytjendur benda á að hverri landareign, þar á meðal þjóðlendum, fylgi lögeignarréttur að auðlindum í jörðu, m.a. jarðhita og jarðefnum. Líklegt sé að skerðing á slíkum réttindum í eignarlöndum myndi fela í sér eignarnám og bótaskyldu ríkisins. Frumvarpsflytjendur gera ráð fyrir því að um vatnsafl, jarðhita og jarðefni í eignarlandi ríkis og sveitarfélaga fari með sama hætti og um annað eignarland. Ætlun stjórnlagaráðs sé ekki að raska fyrirliggjandi eignarréttindum. Þá sé orðalaginu „uppsprettur vatns- og virkjunarréttinda“ breytt í skýra yfirlýsingu um þjóðareign á vatni án þess að raskað sé fyrirliggjandi vatnsréttindum. Í ákvæðinu svo breyttu felist hvorki röskun á þeim vatnsréttindum einstaklinga og lögaðila sem varin eru af stjórnarskrá né á heimildum löggjafans til að kveða á um almennar takmarkanir eignarráða.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar telur sjónarmið frumvarpsflytjenda um þetta skynsamleg og í fullu samræmi við vilja stjórnlagaráðs.
Athygli umhverfis- og samgöngunefndar var vakin á því sjónarmiði að óþarft væri að sértaka auðlindir hafs og hafsbotns innan lögsögunnar „utan netlaga“, þar eð einkaeignarétturinn gilti hvort eð er innan netlaga eins og þau væru skilgreind í dag. Var m.a. bent á að sérstaklega væri kveðið á um netlögin í Jónsbók, og því færi vel á því að varðveita slík ákvæði í stjórnarskrá.
Í greinargerð frumvarpsins er viðbótin sem kveður á um netlögin skýrð með því að stjórnlagaráð hafi að því er virðist ekki ætlað að raska lögbundnum rétti landeigenda til netlaga sinna. Réttarstaða landeiganda sé hin sama í eignarlandi og innan netlaga og því felist í hinu breytta ákvæði engin takmörkun á almennri heimild löggjafans til að takmarka rétt landeigenda til nýtingar í netlögum, svo sem til fiskveiða.
Meiri hlutinn fellst á að viðbótin „utan netlaga“ sé ef til vill ekki brýn en telur engu að síður að hún megi vel standa sem nánari áhersla eða árétting þess að eigendur sjávarjarða eigi rétt á að nýta sjávargæði innan netlaga, verði ákvæðinu breytt á annað borð.
Í frumvarpinu er felld út sú tillaga stjórnlagaráðs að með lögum megi „kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar“. Stjórnlagaráð skýrir ákvæðið þannig að átt sé við „hugsanlega olíufundi eða málma djúpt undir hvort heldur í almenningum eða einkajörðum“. 14 Frumvarpsflytjendur fella setninguna út með þeim rökum að hún sé óþörf þar eð þjóðareign á auðlindum undir yfirborði jarðar í þjóðlendum sé ótvíræð samkvæmt ákvæðinu og í eignarlöndum tilheyri slíkar auðlindir eiganda samkvæmt auðlindalögum. 15 Frumvarpsflytjendur leggja til nýtt orðalag svohljóðandi: „Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar“, með vísan til dómafordæma og ríkjandi réttarástands sem „árétting á meginreglum sem átt hafa tryggan sess í íslenskum rétti", eins og það er orðað. 16
Á fundum nefndarinnar um þetta ákvæði komu fram nokkrar athugasemdir í tengslum við afmörkun réttinda landeigenda undir yfirborði jarðar. Fram kom að sú aðferð við afmörkun
eignarráða landeigenda undir yfirborði jarðar sem náð hefur tryggustum sessi í íslenskum rétti byggir á því sjónarmiði að þau nái til umráða og hagnýtingar en þó aðeins svo langt sem eðlilegt geti talist að viðurkenna af tilliti til hagsmuna landeigandans. Regla þessi hefur verið kölluð hagsmunaregla. Hún hefur verið orðuð með þeim hætti að eignarráðin nái svo langt niður sem nauðsynlegt er til að landeigandi geti haft þau not af landi sínu sem heyra til venjulegrar hagnýtingar á eignarrétti yfir fasteign, eins og rakið var hér að framan. Með henni séu í raun dregin mörk milli réttinda landeiganda og almennings því þar sem réttindum landeiganda sleppir hljóti að taka við einhvers konar almenningur. Með hliðsjón af framkomnum athugasemdum hvað þetta varðar beinir meiri hlutinn eftirfarandi hugmynd um orðalagsbreytingar á 2. mgr. 34. gr. til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar: 2. og 3. málsl. orðist svo: „Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar. Með lögum má kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.“
Hér hefur verið bætt við málslið þar sem hagsmunareglan er viðurkennd sem meginregla en viðmiðinu við tiltekna dýpt þó haldið inni sem undantekningu eða viðbót sem mætti gera frá meginreglunni. Það er skilningur meiri hlutans að með þessum umbúnaði um ákvæði um tiltekna dýpt er ekki átt við eina dýptarreglu, t.d. 200 eða 1.000 m, heldur yrði tiltekin dýpt metin hverju sinni í lögum miðað við þá tegund auðlindar sem um væri að ræða og jafnvel þær sérstöku aðstæður sem fyrir hendi kynnu að vera til nýtingar.
Meiri hlutinn bendir á að vegna þess hversu rúmt réttindi landeigenda eru skilgreind í auðlindalögum (2. mgr. 1. gr.) er ekki hægt að útiloka að lagaákvæði, sem kveður á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar, gætu skapað landeigendum bótarétt.
Fjórða málsgrein.
Í 4. mgr. skipta frumvarpsflytjendur út orðinu „eignarréttur“ fyrir „eign“ í síðasta málslið málsgreinarinnar og fella út lokaorðin „yfir auðlindunum“.
Síðari breytingin, þ.e. að fella út „yfir auðlindunum“, telur meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar að sé til bóta. Með því að fella síðustu tvö orðin út, er ljóst að um er að ræða nýtingarréttinn, þ.e. að tímabundið leyfi til nýtingar gegn gjaldi getur „aldrei leitt til eignar[réttar] eða óafturkallanlegs forræðis“ yfir þeim nýtingarrétti. Auk þess er yfirráðaréttur stjórnvalda yfir auðlindunum sjálfum ótvíræður skv. 34. gr., sbr. einnig umfjöllun um fyrirvara Níelsar Einarssonar í upphafi umsagnar.
Því sjónarmiði var hreyft við umfjöllun málsins að óskýrt væri hvað átt væri við með „fullu gjaldi“ í 4. mgr. Bent var á að óheppilegt væri í greinargerð að vísa til eignarnámsbóta í samhengi við auðlindanýtingu. Greinargerð frumvarpsins skýrir þó að mati meiri hlutans hvað við er átt. Þar er að hluta til fallist á þá skilgreiningu stjórnlagaráðs að með „fullu“ gjaldi sé átt við markaðsverð, þ.e. „hæsta gjald sem nokkur er fús að greiða t.d. á markaði eða uppboði eða í samningum við ríkið sem umboðsmann rétts eiganda, þjóðarinnar“. 17
Um 35. gr., upplýsingar um umhverfi og málsaðild.
Ákvæði 35. gr. er nýmæli í stjórnarskrá þar sem kveðið er á um helstu meginreglur umhverfisréttar. Orðalag greinarinnar er óbreytt frá tillögu stjórnlagaráðs nema hvað orðinu „umtalsverð“ hefur verið bætt inn í 2. mgr.
Hér skal á það bent að orðalagið „umtalsverð áhrif“ kann að hafa lagalega bindandi þýðingu, þar eð það hefur fengið lagaskilgreiningu í 2. gr. laga, nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Þar segir í o-lið: „ Umtalsverð umhverfisáhrif: Veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“
Ekki verður séð af markmiðslýsingu ákvæðisins í greinargerð að hún byggi á fyrrgreindum lagaskilningi á „umtalsverðum umhverfisáhrifum“ sem kunni að verða tilefni upplýsingaskyldu stjórnvalda. Ýmis áhrif geta orðið af ákvörðunum stjórnvalda og umsvifum sem ástæða getur verið til að upplýsa um þótt afturkræf séu.
Til að forðast þá þröngu lagatúlkun sem orðalagið býður upp á með tilliti til fyrrgreindra laga leggur meiri hlutinn til að „umtalsverð“ falli út en að skýrt verði betur í greinargerð hvað átt sé við með áhrifum sem gefi tilefni til upplýsingaskyldu.
Fram komu athugasemdir um að í 1. mgr. kunni upplýsingaskyldan að vera skilgreind of þröngt þar sem talað er um „áhrif framkvæmda“ á náttúru og umhverfi. Betur færi á því að víkka ákvæðið og bæta við orðinu „starfsemi“. Meiri hlutinn tekur undir þessa ábendingu, enda ljóst að ýmiss konar starfsemi getur haft umtalsverð umhverfisáhrif þó ekki sé um beinar framkvæmdir að ræða, til dæmis ferðaþjónusta.
Þá tekur meiri hlutinn einnig undir þau sjónarmið að í stað þess að skylda stjórnvöld til þess að upplýsa einungis um „náttúruvá, svo sem umhverfismengun“ sé tryggara með tilliti til yfirlýsts markmiðs greinarinnar að skylda stjórnvöld og aðra til þess að upplýsa um aðsteðjandi vá, svo sem náttúruvá eða umhverfismengun. Meiri hlutinn tekur undir þessa athugasemd.
Í 3. mgr. segir að „við töku ákvarðana um náttúru Íslands og umhverfi“ skuli stjórnvöld byggja á meginreglum umhverfisréttar. Meiri hlutinn telur að hér fari betur á því að taka fram að um sé að ræða ákvarðanir sem hafi áhrif á náttúru Íslands og umhverfi. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að íhuga orðalagsbreytingu í þessum dúr í upphafi málsgreinarinnar, svo sem: „Við ákvörðun sem hefur áhrif á náttúru Íslands og umhverfi …“
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að með 35. gr. sé stefnt að því að stjórnarskrárbinda hinar þrjár stoðir Árósasamningsins um rétt til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál, um rétt almennings til þátttöku í málsmeðferð þegar undirbúnar eru ákvarðanir af hálfu stjórnvalda í umhverfismálum og um aðgang almennings að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum fyrir dómstólum eða öðrum óháðum og hlutlausum úrskurðaraðila. Auk þess hefur verið bætt við tilvísun til meginreglna umhverfisréttar.
Árósasamningurinn hefur nú þegar fengið lagagildi á Íslandi með lögum nr. 23/2006, um upplýsingarétt í umhverfismálum (með síðari breytingum), og lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og lögum nr. 105/2006, um umhverfismat áætlana. Í sama anda er tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/4/EB frá 28. janúar 2003 sem innleidd var hér á landi í febrúar 2005. Er þar kveðið á um víðtækan, almennan aðgang að upplýsingum um umhverfismál og miðlun þeirra. Í 7. gr. (4. tölul.) tilskipunarinnar segir að aðildarríkin skuli gera nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja „ef hætta er yfirvofandi fyrir heilbrigði manna eða umhverfið, hvort sem hún orsakast af starfsemi manna eða er af náttúrlegum orsökum, að þegar í stað verði miðlað öllum upplýsingum sem opinber yfirvöld hafa yfir að ráða eða eru geymdar fyrir þeirra hönd og gætu orðið til þess að fólk, sem líklegt er að sé í hættu, geti gripið til ráðstafana til að koma í veg fyrir eða milda þann skaða sem annars hlytist af“. 18
Þá hefur Alþingi nýverið hert á upplýsingaskyldu hins opinbera í umhverfismálum með breytingu á lögum um upplýsingarétt í umhverfismálum, nr. 24/2012.
Í umhverfisrétti er viðurkennt að aðgangur að upplýsingum og upplýsingamiðlun á sviði umhverfismála sé grundvallarforsenda sem þjóni þeim tilgangi að treysta umhverfisvitund almennings og möguleika á að taka þátt í undirbúningi ákvarðana sem áhrif hafa á umhverfi og náttúruauðlindir. 19 Því telur meiri hlutinn eðlilegt að staðfesta með sérstöku stjórnarskrárákvæði upplýsingarétt almennings í umhverfismálum til samræmis við þá vaxandi áherslu sem lögð er á þann þátt í íslensku samfélagi og meðal annarra þjóða umhverfis okkur.
Þá er það mat meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar að vel fari á því að stjórnarskrárbinda þá skyldu stjórnvalda að upplýsa almenning um ástand umhverfis og náttúru og áhrif framkvæmda og starfsemi þar á, og gera stjórnvöld ábyrg fyrir því að upplýsa almenning um aðsteðjandi vá á borð við náttúruvá eða umhverfismengun. Sú löggjöf sem við höfum í umhverfis- og mengunarmálum er að stofni til þrjátíu ára gömul. Fræðimenn hafa bent á að hún endurspegli að takmörkuðu leyti þá þróun sem hefur orðið í alþjóðlegum umhverfisrétti og rétti Evrópusambandsins á undanförnum árum. 20 Stjórnarskrárákvæði um upplýsingaskyldu stjórnvalda og upplýsingarétt almennings í umhverfismálum leggur löggjafanum á herðar aukna skyldu til þess að bæta þar úr og svara kalli tímans.
Um 36. gr., dýravernd.
Fyrri hluti greinarinnar, um illa meðferð dýra.
Í fyrri hluta 36. gr. er kveðið á um að með lögum skuli bönnuð ill meðferð á dýrum. Skiptar skoðanir eru í nefndinni um þörf á slíku ákvæði í stjórnarskrá.
Þau sjónarmið hafa komið fram innan nefndarinnar að þótt sjálfsagt sé að kveða á um dýravernd með lögum sé gildi stjórnarskrárákvæðis í þessa veru óljóst og stingi í stúf við annað efni stjórnarskrárinnar sem eðli málsins samkvæmt fjalli um manninn og skipulegt samfélag hans á landinu. Í 33. grein sé með fullnægjandi hætti gerð grein fyrir tengslum við náttúru og lífríki, og ekki þörf á sérstakri aukagrein um dýr seinast í kafla sem í heild fjallar um mannréttindi.
Þeir nefndarmenn sem hlynntir eru ákvæðinu fallast á rök frumvarpsflytjenda og stjórnlagaráðs um þörf á slíkri grein í stjórnarskrá og fagna þeirri vernd sem í greininni felst fyrir dýr, bæði villt dýr í náttúrlegu umhverfi sínu og dýr sem maðurinn heldur til ýmiss konar þjónustu. Þeir telja ákvæðið um bann við illri meðferð dýra í samræmi við rótgróin siðferðileg viðhorf í íslensku samfélagi og við lagahefð, sbr. m.a. dýraverndarlög, nr. 15/1994, lög um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, nr. 64/1994, og náttúruverndarlög, nr. 44/1999. Þótt fyrri hluti greinarinnar taki í sjálfu sér til allra dýra er hún einkum sniðin að hryggdýrum þeim sem hafa verið hluti af íslensku mannlífi frá öndverðu og þeim villi-, nytja- og gæludýrum sem bæst hafa við á síðari tímum. Greinarhlutinn sé víðtækari en ákvæði um land og lífríki í 33. gr. þar sem hann tekur einnig, og jafnvel einkum, til dýra í beinni þjónustu mannsins.
Þeir nefndarmenn sem vilja halda fyrri hluta greinarinnar telja að einkar vel fari á henni undir lok mannréttindakafla stjórnarskrár, og taka undir þau orð í greinargerðinni að meðal mannréttinda hljóti að teljast sá réttur að lifa í samfélagi þar sem hægt er að gera ráð fyrir því að ekki sé farið illa með dýr, sbr. m.a. ákvæði í stjórnarskrá Þjóðverja.
Síðari hluti greinarinnar, um tegundir í útrýmingarhættu.
Í síðari hluta greinarinnar er kveðið á um lagasetningu til varnar dýrategundum í útrýmingarhættu. Ýmsar spurningar vakna um stöðu þessa ákvæðis samhliða dýraverndarákvæðinu í fyrri hluta greinarinnar, svo sem um það hver sé nákvæm viðátta dýrahugtaksins, hvort það skuli skilja með sama hætti í báðum hlutum greinarinnar, og hvort túlka megi sérstakt stjórnarskrárákvæði um dýr í útrýmingarhættu þannig að aðrar deildir lífríkisins séu ekki jafn mikilvægar.
Að forða dýrategund frá útrýmingu er annars eðlis en vernd dýra við illri meðferð, og í reynd mikilvægur þáttur í því að viðhalda fjölbreytileika í lífríkinu, sbr. alþjóðasamninginn frá 1992. Tengsl við þann samning koma ágætlega fram í 3. málsl. 1. mgr. 33. gr., þar sem segir að viðhald fjölbreytni í landi og lífríki sé hluti af þeirri skyldu borgara og stjórnvalda að virða og vernda náttúru Íslands. Í 112. grein er enn fremur kveðið á um lagalega sérstöðu alþjóðasamninga á umhverfissviði.
Meiri hlutinn telur að síðari liður 36. gr. samsvari illa fyrri lið greinarinnar og að kveðið sé með fullnægjandi hætti á um nauðsyn líffræðilegs fjölbreytileika í 33. gr. Meiri hlutinn vekur athygli stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á því að með því að fella niður síðari hluta greinarinnar eykst vægi ákvæðisins sem eftir stæði. Yrði sú leið farin væri eðlilegt að í nefndaráliti yrði texti svipaður þeim sem fylgir 36. gr. í athugasemdum við frumvarpið hafður með 33. gr., þ.e. athugasemdir um vernd við útrýmingu, þar á meðal vísanir til samningsins um líffræðilega fjölbreytni frá 1992, Bernar-samningsins frá 1979 og CITES-samningsins frá 1973/1979.
Um VII. kafla, sveitarfélög.
Í núgildandi stjórnarskrá er kveðið á um tilvist sveitarfélaga í 78. gr. Þar segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þá segir að tekjustofnar þeirra skuli ákveðnir með lögum og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Í staðinn fyrir núgildandi grein er í frumvarpinu gert ráð fyrir að komi sérstakur kafli um sveitarfélögin, fjórar greinar.
Þau sjónarmið komu fram á fundi nefndarinnar að lýðræðislegur kosningaréttur borgara fengi skýrari stjórnskipulegan grundvöll í frumvarpinu þar sem skýrt væri kveðið á um að sveitarfélögum væri stjórnað af sveitarstjórnum sem störfuðu í umboði íbúa og væru kjörnar í almennum leynilegum kosningum. Þá þótti tilfærsla ákvæðis um sveitarfélögin úr mannréttindakafla stjórnarskrár í sérstakan kafla ekki hafa nein áhrif á réttindi íbúa sveitarfélaga til að kjósa eigin stjórn. Einnig þótti tilfærslan ekki hafa nein áhrif á túlkun þess er varðaði undantekningarregluna að sveitarfélög mættu framselja ákvörðun um skattinnheimtu.
Um 105. gr.
Fyrsta málsgrein, um sjálfstæði sveitarfélaga.
Ákvæði 1. mgr. 105. gr. er samhljóða 1. mgr. 78. gr. gildandi stjórnarskrár. Í ákvæðinu felst að sveitarfélög skuli njóta sjálfstjórnar. Þá felst einnig í því réttur íbúa sveitarfélaga til að kjósa eigin stjórn og stjórnskipuleg trygging fyrir því að hér skuli vera sveitarfélög. Þau sjónarmið komu fram á fundum nefndarinnar að ekkert benti til þess að við þessu inntaki núgildandi stjórnarskrár væri hreyft með frumvarpinu.
Önnur málsgrein, um að sveitarfélög hafi næga burði og tekjur fyrir lögbundin verkefni.
Í 2. mgr. 105. gr. er svohljóðandi ákvæði: „Sveitarfélög skulu hafa nægilega burði og tekjur til að sinna lögbundnum verkefnum.“ Þetta ákvæði er nýmæli í íslenskri stjórnarskrá. Í umfjöllun um ákvæðið var rætt hvort sleppa mætti orðinu „lögbundnum“ til þess að skylda þessi og réttur næði einnig til verkefna sem sveitarfélög ákvæðu upp á sitt einsdæmi að sinna án lagaskyldu. Meiri hlutinn er sammála því sjónarmiði sem kom fram á fundum nefndarinnar að ekki væri eðlilegt að sleppa orðinu enda þyrfti að tryggja að völd og ábyrgð færu saman.
Þó kom fram á fundum nefndarinnar hvað þetta varðar að ekki virtist gefinn nægur gaumur í skýringum stjórnlagaráðs, um það hvort ákvæðið veitti sveitarfélögum stjórnarskrárvarin rétt til fjárframlaga sem hægt væri að framfylgja fyrir dómstólum. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að þörf kunni að vera á skýringu vegna þessa í nefndaráliti hennar.
Þriðja málsgrein, um sjálfstæða tekjustofna.
Ákvæði 3. mgr. 105. gr. er samhljóða 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í skýringum stjórnlagaráðs segir að ákvæðið sé talið staðfesta að tekjuöflun sveitarfélaga þurfi að byggjast á heimild í lögum en þeim sé í sjálfsvald sett hvort og hvernig þau nýta lögákveðna tekjustofna.
Á fundum nefndarinnar kom fram að hér kynnu að skapast vandamál vegna svo afgerandi orðalags í greinargerð. Sveitarfélög innheimta ýmis gjöld eða endurgjald vegna þjónustu og starfsemi sem þau sinna á ólögfestum grundvelli, s.s. gjald fyrir aðgang að almenningssundlaugum. Í slíkum tilvikum verður vart séð að gjaldtaka sé óheimil án settra laga um þá tilteknu tekjuöflun. Meiri hlutinn beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að ganga svo frá í nefndaráliti sínu að slík túlkun sé útilokuð.
Um 106. gr., nálægðarregluna.
Ákvæði 106. gr. er nýmæli og hljóðar svo: „Á hendi sveitarfélaga, eða samtaka í umboði þeirra, skulu vera þeir þættir opinberrar þjónustu sem best þykir fyrir komið undir staðbundinni stjórn þeirra svo sem nánar skal kveðið á um í lögum.“
Hér hefur orðunum „í héraði“ í tillögu stjórnlagaráðs verið skipt út fyrir orðin „undir staðbundinni stjórn þeirra“. Í greinargerð með frumvarpinu er breytingin rökstudd þannig að gera verði ráð fyrir að sum staðbundin opinber þjónusta eigi ekki nauðsynlega best heima hjá sveitarfélögum, t.d. löggæsla og ákæruvald.
Má telja að ákvæðið feli í sér tillögu um efnislega mestu breytinguna á stjórnskipulegri stöðu sveitarfélaganna. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til að gera athugasemdir við ákvæðið.
Um 107. gr., kosningar til sveitarstjórna og íbúalýðræði.
Við ákvæðið hafa ekki komið fram teljandi efnislegar athugasemdir við umfjöllun hjá nefndinni. Telur meiri hlutinn því ekki ástæðu til að gera athugasemdir við það.
Um 108. gr., samráðsskyldu við sveitarstjórnir og samtök þeirra.
Í 108. gr. er kveðið á um skyldu til að hafa samráð við sveitarstjórnir og samtök þeirra við undirbúning lagasetningar sem varðar málefni sveitarfélaga.
Við umfjöllun hjá nefndinni kom fram að ákvæðið mundi líklega hafa jákvæð áhrif á lagasetningu almennt. Trausti Fannar Valsson benti á að það sem helst veldur vafa um túlkun ákvæðisins er hvort lög teljist ekki hafa verið réttilega sett hafi það farist fyrir að hafa samráð við öll eða einhver af sveitarfélögum landsins áður en að þau voru sett, með þeim mögulegu afleiðingum að lögin teljist ekki stjórnskipulega gild réttarheimild sem beitt verður eða framfylgt. Taldi Trausti að við fyrstu sýn yrði ekki séð að samráð við sveitarfélögin væri nauðsynlega til þess fallið að hafa áhrif á efnislega niðurstöðu af meðferð lagafrumvarps. Í því tilliti væri mjög óvarlegt að ætla að skortur á samráði myndi almennt séð geta leitt til þess að lög teldust ekki hafa stjórnskipulegt gildi að mati dómstóla. Enn fremur benti Trausti á að það ylli ákveðnum vafa hvernig með skyldi fara ef lög þyrfti að setja með mjög skömmum fyrirvara, en oft gæti á það reynt í lagasetningu að þar væru undir bæði staðbundnir hagsmunir sveitarfélaganna og heildarhagsmunir þjóðarinnar eða stórs hluta hennar. Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar hefur rætt þetta og beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga vel að orðalagi ákvæðisins.
Almennt séð verður að telja að sveitarstjórnarkafli frumvarpsins sé í góðu samræmi við nýleg sveitarstjórnarlög. Einnig er tekið ágætt tillit til Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga. Ekki verður séð að rétt sé að gera breytingartillögur hvað varðar kaflann.
Sérálit Þórs Saari.
Í megindráttum tekur Þór Saari undir álit meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar en telur þó að breytingar sérfræðingahópsins sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fékk til að yfirfara tillögur stjórnlagaráðs séu ýmist óþarfar eða til hins verra sem og sumar breytingartillögur meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar. Í því samhengi vill Þór Saari benda sérstaklega á eftirfarandi:
Um 34. gr.
Þór Saari leggur til að greinin verði óbreytt frá tillögu stjórnlagaráðs þar sem ekki hafa komið fram neinar ábendingar um að um lögfræðilega ágalla sé að ræða. Þvert á móti virðist sem umfjöllun sérfræðingahópsins og breytingar hans séu til þess fallnar að búa til enn meiri óvissu um greinina.
Bent er sérstaklega á í 1. málsl. 1. gr. að breyting á orðalagi úr „einkaeigu“ í „háðar einkaeignarrétti“ virðist opna á þann möguleika að í nýrri stjórnarksrá verði ákvæði um að tiltekin meint áunnin veiðiréttindi úr sameiginlegum fiskistofnum geti fallið undir ákvæðið þar sem um áunninn nýtingarrétt væri hugsanlega að ræða, en nýtingarréttur, eins og kunnugt er, getur fallið undir skilgreiningu einkaeignaréttar. Með notkun orðins „einkaeigu“ er hins vegar loku skotið fyrir þann möguleika enda augljóst að aldrei hefur verið gert ráð fyrir því í tillögum stjórnlagaráðs að veiðiheimildir geti verið í einkaeigu. Bendir Þór Saari sérstaklega á umsögn dr. Níelsar Einarssonar þar að lútandi þar sem hann veltir upp og rökstyður vel áhyggjur um þetta.
Mikilvægt er að í nefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sé ítarleg útskýring á tilgangi og ætluðum áhrifum þessa ákvæðis sem þjóðin samþykkti með 83% atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslu og að það sé tekinn af allur vafi á því að veiðiheimildir í íslenskri lögsögu, sem nýttar hafi verið hingað til, falli ekki með einhverjum hætti í hendur einkaaðila sem eign en slíkt sýnist mögulegt ef orðalagið „háðar einkaeignarrétti“ er notað.
Í 2. mgr. greinarinnar er orðalagi stjórnlagaráðs varpað fyrir róða og mun flóknara orðalag með upptalningu á einstökum auðlindum og atriðum notað en slíkt opnar á túlkanir sem geta leitt til þess að greinin nær ekki tilgangi sínum um að auðlindir skuli almennt vera í þjóðareigu. Bent var á að í síðasta málslið 2. mgr. um takmarkanir gæti verið heppilegra að hafa einnig inni ákvæði um dýpt frá yfirborði jarðar sem og að um væri að ræða nýtingu til persónulegra nota, þar sem orðalagið „venjulega hagnýtingu fasteignar“ opnaði á að t.d. orkufyrirtæki sem eiga land geti nýtt það að vild. Mikilvægt er þó að í þessum málslið verði notast við orðalag stjórnlagaráðs.
Hvað greinargerð sérfræðingahópsins varðar er bent á að í umfjöllun hans um 34. grein um náttúruauðlindir segir aftur og aftur með breytilegu orðalagi: „Með ákvæðinu er ekki hróflað við þeim eignarréttindum sem þegar kunna að vera fyrir hendi að auðlindum og þeim heimildum eigenda sem slíkum eignarrétti fylgja.“ Og nokkrum línum neðar: „Með ákvæðinu er ekki hróflað við þeim nýtingarleyfum eða óbeinu eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi.“ Og nokkrum línum neðar: „í samræmi við það sem stjórnlagaráð ætlaðist til, að ekki verði hróflað við þeim eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi og njóta stjórnarskrárverndar“.
Ekkert af þessu kemur þó fram í skýringum stjórnlagaráðs sjálfs við auðlindaákvæðið. Sérfræðingahópurinn virðist gefa í skyn að t.d. útvegsmenn kunni að hafa unnið sér inn eignarrétt til kvótans þótt það standi skýrum stöfum í fiskveiðistjórnarlögunum og í frumvarpi stjórnlagaráðs að það hafa þeir einmitt ekki gert. Þess var gætt sérstaklega í skýringum stjórnlagaráðs að gefa ekkert slíkt í skyn.
Sú tillaga að skýringar sérfræðingahópsins fái að standa við hlið skýringa stjórnlagaráðs þegar upp verður staðið er ótæk og það er ótækt að skýringar sérfræðingahópsins við frumvarpið fái þannig að nánast ryðja skýringum stjórnlagaráðs úr vegi. Nær væri að Alþingi léti lögfræðinga sína vinna nýja greinargerð þar sem tilraunum sérfræðingahópsins til efnisbreytinga yrði hrundið, enda hafði nefndin ekki umboð til slíkra tillagna frá Alþingi.
Að lokum bendir Þór Saari á að 34. gr. er ætlað að taka á einhverju mesta deilumáli lýðveldistímans, úthlutun aflaheimilda, sem og nýtilkomnum deilum um afnot af öðrum náttúruauðlindum. Með þetta í huga var orðalag stjórnlagaráðs samið og svo samþykkt samhljóða. Ef Alþingi ætlar að breyta þessu ákvæði þá er það algjörlega einboðið að það verði í átt til einföldunar og frekari skýrleika þar sem hugsun stjórnlagaráðs kemur skýrt fram og sú hugsun þarf að standa framar skýringum sérfræðingahópsins sem virðist meira í mun að staglast á að yfirráð yfir auðlindum skuli vera óbreytt frekar en að skýra ákvæðið til samræmis við augljósan vilja stjórnlagaráðsins. Í þessu ljósi þarf stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að stíga mjög varlega til jarðar hvað breytingar á ákvæðinu varðar og gæta þess að lögskýringargögn verði eins ítarleg og unnt er til að taka af allan vafa um málið.
Um 36. gr.
Þór Saari leggur til að greinin verði látin standa óbreytt og bendir á að hér er verið að innleiða svokölluð þriðjukynslóðarmannréttindi sem er mikið framfaraspor þar sem réttindi manna til siðlegs og óspillts umhverfis eru styrkt. Tillaga meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar um að taka út ákvæðið um vernd dýra í útrýmingarhættu er ekki ásættanleg og rökin fyrir því ganga ekki upp. Það er ekki sama staða að hafa ákvæði í 33. grein sem kveður á um viðhald fjölbreytni í lífríki, enda getur orðalagið „viðhald fjölbreytni“ leitt til þess að einni dýrategund sé skipt út (útrýmt) fyrir aðra. Aðgerðir í þessa veru má sjá í framkvæmdagleði veiðifélaga um allt land þar sem náttúrulegum laxa- og eða silungastofnum er nærri útrýmt með skipulegum seiðasleppingum af annarri tegund eða öðrum stofni.
Með vísun meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar í lagalega sérstöðu alþjóðasamninga í 112. gr. er verið að láta sett lög taka völd af stjórnarskrá sem og vísanir meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar í til samningsins um líffræðilega fjölbreytni frá 1992, Bernar-samningsins frá 1979 og CITES-samningsins frá 1973/1979. Þessir samningar allir eru uppsegjanlegir og þeim yrði sagt upp ef nægjanlegir fjárhagslegir hagsmunir væru til staðar. Gleymum drápinu á síðasta geirfuglinum á sínum tíma. Þessir samningar hafa heldur ekki komið í veg fyrir allt að því útrýmingu laxa- og silungastofna sem viðgengist hefur hér á landi og virðist áfram vera í bígerð með fyrirhuguðum virkjanaframkvæmdum. Gengdarlausar seiðasleppingar í íslenskar ár hafa leitt til þess að aðeins er eftir ein laxveiðiá hér á landi sem er náttúrulega sjálfbær. Seiðasleppingar hafa víða gengið svo nærri náttúrulegum stofnum að rétt er að tala um útrýmingarhættu á tegundum og/eða stofnum og virðast opinberir eftirlitsaðilar fá litla rönd við reist. Nægir þar að nefna sjóbirtingsstofna í ám á Suður- og Suðausturlandi og silungsstofna í Biskupstungum. Rétt er svo að benda á að Atlantshafslaxinn er skilgreindur sem stofn í útrýmingarhættu og það er sá stofn sem sækir m.a. í íslenskar ár.
Auk þess er rétt að benda á að dýrategundum eða lífríki er útrýmt einhvers staðar í heiminum í hverri einustu viku og með æ meiri hraða þar sem útþensla byggðar og ásælni í nýtingu auðlinda af einu tagi réttlætir útrýmingu auðlindar (dýra og/eða lífríkis) af öðru tagi vegna fjárhagslegra hagsmuna. Með jákvætt ákvæði í stjórnarskrá um skilyrðislausa vernd dýrategunda gegn útrýmingu væri Ísland að setja fordæmi sem væri framsækið og vekti mikla eftirtekt á alþjóðavísu. Á þessum tímum æ hraðari náttúrueyðingar gæti það hins vegar verið beinlínis skaðlegt að sleppa slíku ákvæði.
Um 107. gr.
Þór Saari leggur til að við 2. mgr. verði bætt inn sömu hlutfallstölu atkvæðisbærra manna í sveitarfélagi til að krefjast atkvæðagreiðslu og er í 65. grein um þjóðaratkvæðagreiðslur, þ.e. 10%.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar gerir ekki frekari athugasemdir við þessar greinar frumvarpsins en leggur ríka áherslu á að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hugi vel að þeim sem hafa verið gerðar í umsögn þessari.
Alþingi, 18. janúar 2013.
Ólafur Þór Gunnarsson, form.
Ólína Þorvarðardóttir.
Róbert Marshall.
Lúðvík Geirsson.
Álfheiður Ingadóttir.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 1. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Inngangur.
Með bréfi dags. 23. nóvember 2012 óskaði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis eftir umsögn umhverfis- og samgöngunefndar á þeim ákvæðum frumvarps til stjórnarskipunarlaga sem varða málasvið nefndarinnar, þ.e. 33.–36. gr. um náttúru, umhverfi, dýravernd o.fl. og um VII. kafla frumvarpsins, 105.–108 gr., um sveitarfélög. Einnig fjallaði nefndin um 32. gr. um menningarverðmæti. Óskað var eftir því í bréfinu að umsögnin bærist stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eigi síðar en á hádegi 10. desember 2012. Það blasti þegar við að fresturinn var allt of stuttur miðað við mikilvægi þeirra málefna sem nefndinni var ætlað að fjalla um og útilokað að leita skriflegra ábendinga og athugasemda sérfræðinga og hagsmunaaðila innan hans.
Gestum sem komu á fund nefndarinnar var gefinn afar takmarkaður tími til að útlista skoðanir sínar. Haldnir voru átta fundir um málið í nefndinni, sá fyrsti 27. nóvember 2012 og sá síðasti 18. janúar 2013. Nefndin tók á móti gestum á sjö þessara funda. Boðað var af stjórnarmeirihlutanum í nefndinni að fundur yrði haldinn til að ræða viðkomandi frumvarpsákvæði og leita samkomulags nefndarmanna. Af honum varð ekki. Þá var einnig boðað að send yrðu út drög að umsögn stjórnarmeirihlutans til umræðu innan nefndarinnar. Sú umsögn var send laust fyrir kl. 12.00, föstudaginn 18. janúar 2013, og boðað til fundar klukkustund síðar, eða kl. 13.00. Þar var málið tekið út umræðulaust og án þess að farið væri yfir umsögnina og hún lesin. Ekki var gerð tilraun til að leita samkomulags. Undirritaður greiddi atkvæði gegn því að málið væri tekið út eins og í pottinn var búið. Ljóst má vera að málið er rekið sem hvert annað stjórnarfrumvarp, stjórnarskipunarfrumvarp ríkisstjórnarinnar en ekki þjóðarinnar. Það er miður og brýtur gegn þeim hefðum að stjórnarskránni sé ekki breytt nema um þær breytingar sé þokkaleg samstaða millum þing- og stjórnmálaflokka. Nægir í því efni að vísa í breytingar sem gerðar voru á stjórnarskránni á síðasta áratug tuttugustu aldar undir forustu þingmannanna Geirs H. Haarde, Ragnars Arnalds og fleiri.
Full ástæða væri til að rifja upp forsögu frumvarpsins en að henni verður ekki vikið að sinni. Því skal þó til haga haldið að á þjóðfundi um málið og hjá stjórnlagaráði komu fram ótal góðar hugmyndir og tillögur sem eru til þess fallnar að leggja grunn að skynsamlegum breytingum á gildandi stjórnarskrá. Því miður virðist stefna í að nauðsynlegum breytingum verði klúðrað í meðförum Alþingis. Í stað þess að vinna að málinu í samstöðu og með málamiðlunum virðist sem málið verði sett í hnút málþófs á næstu vikum. Það stefnir í að engar breytingar nái fram að ganga ef marka má reynslu af stjórnarskrárumræðum á vorþingi 2009. Það er miður og þá betur heima setið en af stað farið í þessa flokkspólitísku ferð. Stjórnarskráin er mál þjóðarinnar. Til hennar verður að vanda í hvívetna. Sú er ekki raunin með það frumvarp sem Alþingi hefur nú til umfjöllunar.
Um málsmeðferð.
Eins og rakið er hér að framan gafst nefndinni ekki tóm til að kalla eftir skriflegum umsögnum og tíminn til að taka á móti gestum og heyra sjónarmið þeirra var afar takmarkaður. Þá var ekki orðið við óskum um að kalla fyrir fleiri gesti. Vísast þar m.a. til beiðni undirritaðs um að Ágúst Þór Árnason, deildarformaður lagadeildar Háskólans á Akureyri, kæmi fyrir nefndina og óska Birgis Ármannssonar alþingismanns um gesti. Best verður þessari hraðsuðu við málsmeðferð lýst með tilvísun í bréf Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 29. nóvember 2012:
„Sambandið vill hins vegar taka fram að í raun er það fyrst núna, þegar frumvarp til stjórnskipunarlaga er lagt fram á Alþingi, sem talist getur tímabært að vinna heildstæða umsögn um þær tillögur sem felast í frumvarpinu. Til að vinna slíka umsögn þarf að fara yfir sjálft frumvarpið, skýringar við það og önnur gögn sem liggja til grundvallar frumvarpinu, þar á meðal álit sérfræðinganefndar sem falið var að yfirfara frumvarpstillögur Stjórnlagaráðs.
Vegna umfangs og mikilvægis málsins er hér ekki um að ræða verkefni sem hægt er að vinna á örfáum dögum, allra síst í því mikla annríki sem jafnan er í nóvember og desember vegna þingmála og lagafrumvarpa sem unnið er að í ráðuneytum.“
Síðar segir:
„Að áliti sambandsins er raunhæfur umsagnarfrestur um svo viðamikið mál 6–8 vikur, jafnvel þótt verkefnið verði sett í forgang, en ljóst að starfsmenn sambandsins geta ekki lagt öll önnur verkefni til hliðar á meðan málið er til umsagnar.“
Í bréfi Bjargar Thorarensen, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, til allsherjar- og menntamálanefndar, dags. 3. desember 2012, kveður við sama tón. Þar segir m.a.:
„Ítrekað er að frestur sem veittur var til undirbúnings fundsins var óhæfilega stuttur þegar jafn mikilvægt og margþætt mál á í hlut.“
Í bréfi Bjargar Thorarensen til umhverfis- og samgöngunefndar, dags. 9. desember 2013, segir enn fremur:
„Ekki reyndist mögulegt í ljósi hins stutta tíma til undirbúnings að útbúa skriflegar athugasemdir um öll þessi ákvæði frumvarpsins.“
Síðar segir í sama bréfi: „Áréttað er að engin tök hafa verið á að greina þessi ákvæði til að geta svarað spurningum nefndarinnar með viðhlítandi hætti eða gera tæmandi athugasemdir við efni þeirra.“
Þrátt fyrir þessa fyrirvara Bjargar Thorarensen, sem hún ítrekaði á fundi með umhverfis- og samgöngunefnd 10. desember 2012, segir eftirfarandi orðrétt í umsögn meiri hluta nefndarinnar:
„Björg Thorarensen lagaprófessor sendi umhverfis- og samgöngunefnd minnisblað sem hún afhenti einnig atvinnuveganefnd Alþingis um þær greinar sem nefndirnar höfðu til umfjöllunar. Hún gerir ekki efnislegar athugasemdir við 34. gr. frumvarpsins en telur ekki full ljóst hver séu „áhrif ákvæðisins á eignarréttindi bæði einstaklinga og sveitarfélaga, bæði bein eða óbein í náttúruauðlindum eða áhrif á afnotarétt auðlinda miðað við núverandi skipan.““
Þetta er röng ályktun, bæði út frá fyrirvörum Bjargar, tímaskorti, pressu og skýringum hennar á áðurnefndum fundi með nefndinni 10. desember 2012. Þegar umsögn hennar er skoðuð kemur í ljós að hún gerir fjórar veigamiklar efnislegar athugasemdir við ákvæðið. Innlegg hennar er rangtúlkað. Rík ástæða er til að kalla eftir ítarlegri umsögn Bjargar Thorarensen, eins fremsta stjórnskipunarfræðings þjóðarinnar, um öll ákvæði frumvarpsins, greina þau til hlítar og áhrif þeirra á réttarskipan okkar.
Hér hafa verið nefnd til sögunnar nokkur dæmi um gagnrýni á málsmeðferð. Þau eru mörg fleiri. Stjórnarskráin á það ekki skilið að fá slíka meðferð.
Almennt um frumvarpið.
Fyrirliggjandi frumvarp til stjórnarskipunarlaga hefur hlotið mikla og ástæðuríka gagnrýni fræðasamfélagsins, frá fremstu sérfræðingum landsins í lögfræði og öðrum samfélagsfræðum, gagnrýni sem verður að taka alvarlega, staldra við og gaumgæfa til þaula. Um þessa gagnrýni vísast að mestu leyti til umsagna Bjargar Thorarensen, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, til allsherjar- og menntamálanefndar, dags. 3. desember 2012, til utanríkismálanefndar, dags. 9. desember 2012, og til umhverfis- og samgöngunefndar, dags. 9. desember 2012. Einnig vísast til umsagnar umboðsmanns Alþingis, Tryggva Gunnarssonar. (Sjá fylgiskjöl.) Undirritaður gerir þessar umsagnir og athugasemdir að sínum. Við blasir af umsögnum Bjargar Thorarensen, umboðsmanns Alþingis og annarra sérfræðinga að frumvarpið þarf verulegrar skoðunar við og endurbóta um efni, framsetningu og orðalag. Sú endurskoðun verður ekki gerð af viti á þeim skamma tíma sem eftir lifir af þessu þingi, nema um atriði sem þokkaleg sátt er um, og þau eru alltént nokkur.
Frumvarpið er, eins og fyrr segir, alvarlega gagnrýnt fyrir framsetningu og orðalag einstakra ákvæða. Mjög mörg ákvæði frumvarpsins eru að orðalagi matskennd og óljós að efni. Skortir mjög á skýrleika og gagnort orðalag. Orðalagsbreytingar eru gerðar á mörgum ákvæðum gildandi stjórnarskrár en tekið fram að þær feli ekki í sér efnisbreytingar. Þetta á m.a. við um mannréttindakafla frumvarpsins. Þær virðast gerðar breytinganna vegna og valda réttaróvissu. Það er miður í ljósi þess að gildandi mannréttindaákvæði eru skýr og auk þess hafa gengið dómar Hæstaréttar um mörg þeirra og þau skýrð til hlítar með þeim. Með jafn matskenndum og óskýrt orðuðum ákvæðum er dómstólum í raun falið löggjafarvald. Hér er af mörgu að taka en aðeins tekin dæmi hér á eftir af handahófi.
Af hverju á Ísland að vera lýðveldi með „þingræðisstjórn“ ekki þingbundinni stjórn? Hvað þýðir það að „einkaaðilar skulu, eftir því sem við á, virða þau réttindi sem kveðið er á í II. kafla“, um mannréttindi og náttúru? Er hér verið að gefa afslátt á mannréttindum? Sama gildir um lokamálslið 2. mgr. 9. gr. Lítt skiljanlegt ákvæði. Einnig vekur það umtalsverðar áhyggjur að gildandi eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar, um heimild til að takmarka eignarréttindi útlendinga, skuli vera fellt niður í 13. gr. frumvarpsins. Í því felst framsal á fullveldi. Geta „Núbóar“ Kína þar með keypt upp Ísland?
Með skýringum í greinargerð um félagafrelsisákvæði 20. gr. frumvarpsins er vakið upp deilumál sem leyst var farsællega við breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar á síðasta áratug tuttugustu aldar. Í greinargerðinni er vegið að launamönnum og samtökum þeirra og svokölluðu „neikvæðu“ félagafrelsi gert hærra undir höfði en mannréttindabundnu samningsfrelsi. Núverandi tilhögun mála brýtur í engu gegn mannréttindum. Hver og einn launamaður og atvinnurekandi er frjáls að því að standa utan samtaka. Greinargerð með frumvarpinu gengur gegn mannréttindum, samningsrétti launamanna og atvinnurekenda og felur í sér atlögu gegn samtökum þeirra og farsælu skipulagi á íslenskum vinnumarkaði.
Í 23. gr. frumvarpsins er notað orðalagið „að hæsta marki sem unnt er“. Fallegt markmið en hvað þýðir það, hver er viðmiðunin? Frumvarpið kveður í 24. gr. á um menntun á skólaskyldualdri án endurgjalds. Falla þar með niður öll gjöld sem nú eru innheimt af skyldunámsnemum? Gott ef svo væri. Ákvæði um alþingiskosningar í 39. gr. eru afar umdeild og byggja að hluta á opnum heimildum. Þar er verulega hallað á landsbyggðina án þess að jafnræði hennar gagnvart höfuðborgarsvæðinu sé tryggt. Málskotsákvæði 65. gr. og þingmál að frumkvæði kjósenda o.fl. skv. 66. gr. og 67. gr. frumvarpsins þarfnast mun betri útfærslu. Sama gildir um 89. gr. um ráðherra og Alþingi. Ákvæði um framsal ríkisvalds skv. 111. gr. frumvarpsins eru beintengd umsókn um aðild að ESB, óútskýrð og galopin. Hvað felst í verulegu valdframsali samkvæmt ákvæðinu? Ákvæði 96. gr. um skipun embættismanna eru að sama skapi lítt skiljanleg. Á forsetinn að taka að sér hlutverk dómnefnda um hæfni og hæfi dómara? Á að kollvarpa nýlegri skipan mála sem hefur reynst einkar vel?
Hér hafa verið tekin dæmi af handahófi. Þau eru mun fleiri. Aðalatriðið er að það þarf að gaumgæfa öll ákvæði frumvarpsins, orðalag og þær afleiðingar sem ákvæðin kunna að hafa. Það verður að hyggja að því hvort dómstólar geti dæmt um þau matskenndu ákvæði sem nefnd hafa verið og vikið verður að hér á eftir.
Við framanritað er því að bæta að greinargerð með frumvarpinu er villandi og mótsagnakennd og veitir ekki þá lögskýringarleiðsögn sem brýn þörf er á gagnvart óljósum og matskenndum ákvæðum frumvarpsins. Fræðimenn hafa gengið svo langt í umfjöllun á fundi nefndarinnar að fullyrða að greinargerðin sé ónothæf og hana þurfi að endursemja.
Ákvæði sem snúa að umhverfis- og samgöngunefnd.
Um 32. gr.
Greinin er vanhugsuð og stangast á við 13. gr. frumvarpsins. Hugtakið þjóðareign er ekki skilgreint. Eigi greinin að taka til dýrmætra þjóðareigna í einkaeign, svo sem fornhandrita, sem má ætla af orðalagi hennar, er greinin gagnslítil. Hér eru lagðar til óskilgreindar kvaðir. Meginhugsunin ætti að vera að koma í veg fyrir að dýrmætar þjóðareignir verði fluttar úr landi. Staða þessara mála er í dag þokkalega tryggð í alþjóðasamningum og lögum. Ákvæðið er, ef eitthvað er, til þess fallið að draga úr því öryggi. Fræðimenn gagnrýna ákvæðið harðlega.
Um 33. gr.
Greinin er í heild óljós og matskennd, sbr. umfjöllun hér að framan.
Orðalag 1. mgr. um að fyrri spjöll skuli bætt eftir föngum felur í sér brot á mengunarbótareglu umhverfisréttar. Hér er mælt fyrir að stjórnarskrárbinda undantekningu en ekki þá aðalreglu að öll spjöll skuli bæta.
Samkvæmt gildandi lögum höfum við Íslendingar einsett okkur að varðveita, vernda og bæta umhverfið og sjá til þess að náttúruauðlindir séu nýttar af varúð og skynsemi, einkum á grundvelli meginreglunnar um sjálfbæra þróun og þeirrar meginreglu að grípa skuli til varúðarráðstafana og fyrirbyggjandi aðgerða. Þessar meginreglur ættu að endurspeglast í stjórnarskránni, ekki undantekningarregla sem kveða mætti á um í almennum lögum.
Orðalagið „bætt eftir föngum“ er verulega vont lagalega séð. Hvað þýðir það á „mannamáli“?
Sagt er að 3. mgr. greinarinnar feli í sér meginregluna um sjálfbæra þróun eins og hún er skilgreind í svonefndri Brundtland-skýrslu. Það er rangt. Lagt er til að meginreglan um sjálfbæra þróun verði sett fram í nýrri stjórnarskrá og skilgreind í greinargerð. Orðalagið í greininni, „að þau skerðist sem minnst til langframa“ er ónothæft. Hvað þýðir það? Orðalagið er bæði „lagatækni- og mannamálslega“ vont. Hvernig geta dómstólar túlkað það án þess „að setja lög“?
Um 34. gr.
Því áliti er hér lýst að umsemja þurfi greinina frá grunni og skilgreina í greinargerð til að varpa lögskýringarljósi á hana. Skilgreina þarf hugtökin „varanlegra afnota“, „venjulega hagnýtingu fasteignar“, „gegn fullu gjaldi“ og fleiri. Sérkennilegt er að auðlindir sjávar virðast settar í forgang í stað þess að setja allar auðlindir okkar á sama stall. Andrúmsloftið er einnig auðlind. Í greininni er einnig endurtekin reglan um sjálfbæra þróun varðandi nýtingu, sbr. athugasemdir um 33. gr. Að öðru leyti er vísað til athugasemda fræðimanna. Vakin er athygli á því að svonefndur sérfræðingahópur forsætisráðherra gerði efnisbreytingar á tillögum stjórnlagaráðs um greinina og fleiri greinar, sem ekki eru til bóta.
Um 35. gr.
Vísað er til umsagnar meiri hluta eftir því sem við á. Orðalagið „umtalsverð áhrif“ er umdeilanlegt og ósamkvæmt 1. mgr. greinarinnar. Orðið umtalsvert er óþarft og um of þrengjandi. Í 3. mgr. færi betur á að tiltaka meginreglur umhverfisréttar og skýra þær í greinargerð, sbr. fyrri athugasemdir. Greinin sætti gagnrýni gesta sem komu fyrir nefndina.
Um 36. gr.
Ákvæðið er óskýrt, misvísandi og í raun óþarft. Dýravernd er mjög vel tryggð í lögum og alþjóðasamningum.
Um VII. kafla, sveitarfélög.
Tekið er undir athugasemdir og ábendingar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Orðalag þarf að bæta, svo sem um „nægilega burði“ (105. gr.), „undir staðbundinni stjórn“ (106. gr.) og „með beinum hætti“, sem má fella út (108. gr.). Greinargerð um þennan þátt málsins er eins og um fleiri þætti ruglandi. Þar er í þrígang talað um að verið sé að styrkja sveitarstjórnarstigið en í raun verið að festa í sessi gildandi lög.
Lokaorð.
Í tillögum þjóðfundar og stjórnlagaráðs felast sem fyrr segir margar hugmyndaríkar og gagnmerkar hugsjónir og tillögur. Tillögur þjóðfundar og stjórnlagaráðs verður að útfæra betur en raun ber vitni, eins og málefnaleg gagnrýni fræðasamfélagins ber með sér. Þar nægir að vitna til athugasemda og ábendinga Bjargar Thorarensen og umboðsmanns Alþingis. Hér er mikið verk að vinna. Gaumgæfa þarf hvert orð, kaflaskipan, hugsanlegar afleiðingar hvers ákvæðis o.s.frv. Það verður ekki gert á þeim stutta tíma sem eftir lifir vorþings 2013. Full ástæða er einnig til að bíða niðurstöðu svonefndrar Feneyjarnefndar sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur leitað til um umsögn. Engu að síður er að finna ákvæði í frumvarpinu sem ástæða er að ætla að samstaða geti náðst um fyrir þinglok 2013. Í þeim efnum vísar undirritaður til tillagna til breytinga á stjórnarskránni á vorþingi 2009, (þskj. 648 í 385. máli), sérstaklega til 2. gr. frumvarpsins um aðferð við að breyta stjórnarskránni. Þar er kveðið á um sjálfstæða þjóðaratkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar í stað þess að kjósa um stjórnarskrárbreytingar samhliða alþingiskosningum. Náist samstaða um þennan þátt málsins hefur mikið áunnist. Því skal haldið til haga að það frumvarp sem hér er til umfjöllunar opnar fyrir aðlögun og aðild að ESB, sem brýnt er að þjóðin kjósi um í sjálfstæðri þjóðaratkvæðagreiðslu.
Að endingu lýsir undirritaður þeirri eindregnu von sinni að frumvarp þetta til stjórnarskrárbreytinga hljóti vandaða og málefnalega umfjöllun Alþingis og stjórnarskráin verði ekki þolandi stjórnmálaómenningar sem gagnrýnd er með veigamiklum rökum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og þingmannanefndar sem um hana fjallaði.
Alþingi, 23. janúar 2013.
Atli Gíslason.
Fylgiskjöl.
Umsögn Bjargar Thorarensen til allsherjar- og menntamálanefndar.
(3. desember 2012.)
Umsögn Bjargar Thorarensen til utanríkismálanefndar.
(9. desember 2012.)
Umsögn Bjargar Thorarensen til umhverfis- og samgöngunefndar.
(9. desember 2012.)
Umsögn Bjargar Thorarensen til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
(14. janúar 2013.)
Umsögn umboðsmanns Alþingis til nefndasviðs.
(21. janúar 2013.)
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 2. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Hinn 26. nóvember 2012 barst umhverfis- og samgöngunefnd bréf, dags. 23. nóvember 2012, þar sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis óskaði eftir umsögn nefndarinnar um þau ákvæði frumvarps til stjórnarskipunarlaga sem varða málefnasvið nefndarinnar, þ.e. 33.–36. gr., um menningarverðmæti, náttúru, umhverfi, dýravernd o.fl., og um VII. kafla frumvarpsins, 105.–108. gr., um sveitarfélög. Óskað var eftir því í bréfinu að umsögnin bærist stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eigi síðar en á hádegi 10. desember 2012.
Haldnir voru átta fundir um málið í nefndinni, sá fyrsti 27. nóvember 2012 og sá síðasti 18. janúar 2013. Gestum sem komu á fund nefndarinnar var veittur afar takmarkaður tími til að útlista skoðanir sínar. Þeir gestir sem komu fyrir nefndina gerðu flestir mjög miklar athugasemdir við þær greinar sem nefndin hafði til umfjöllunar. Stjórnarmeirihlutinn hafnaði beiðni þess efnis að fá fleiri gesti til fundar eða vinna málið áfram. Nefndin hefur ekki fjallað nægilega mikið um málið til að hægt sé að vinna ítarlega umsögn.
Annar minni hluti fordæmir þessi vinnubrögð og telur þau algerlega óverjandi.
Alþingi, 24. janúar 2013.
Ásmundur Einar Daðason.
Fylgiskjal VII.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.
I. Meðferð málsins í nefndinni.
Nefndin hefur fjallað um málið að beiðni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, dags. 23. nóvember 2012, og fengið á sinn fund Pál Þórhallsson frá forsætisráðuneyti, Kristján Andra Stefánsson, Helgu Hauksdóttur, Bergþór Magnússon, Jörundur Valtýsson og Sesselju Sigurðardóttur frá utanríkisráðuneyti, Björgu Thorarensen, Ragnhildi Helgadóttur, Hafstein Þór Hauksson, Pawel Bartoszek, Írisi Lind Sæmundsdóttur, Katrínu Fjeldsted, Björn Bjarnason og Guðmund Hálfdánarson. Umsagnir bárust nefndinni frá Björgu Thorarensen og Ragnhildi Helgadóttur, auk þess sem minnisblöð bárust frá utanríkisráðuneyti.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd óskaði einkum eftir að utanríkismálanefnd veitti álit um áttunda kafla frumvarpsins um utanríkismál. Utanríkismálanefnd ákvað jafnframt að fjalla um þau ákvæði frumvarpsins sem stæðu í tengslum við ákvæði framangreinds kafla, einkum 13. gr. (eignarréttur), 31. gr. (bann við herskyldu), 55. gr. (opnir fundir m.a. vegna hagsmuna ríkisins í milliríkjamálum) og 67. gr. (framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu m.t.t. þjóðréttarskuldbindinga), auk annarra þeirra ákvæða og efnisatriða er gestir nefndu til sögunnar við umfjöllun nefndarinnar um málið.
Umsögn þessi er kaflaskipt og er í I. kafla fjallað um meðferð málsins í nefndinni. Í II. kafla er fjallað um áttunda kafla frumvarpsins, en sérstök álitaefni komu til ítarlegrar umfjöllunar á fundum nefndarinnar sem gerð eru skil í undirköflum, en nefndin fékk m.a. prófessor í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands til sérfræðilegrar aðstoðar um þessi efni. Önnur tengd ákvæði frumvarpsins koma til umfjöllunar í III. kafla. Í IV. kafla er farið yfir þá yfirgripsmiklu vinnu sem farið hefur fram undanfarin ár vegna utanríkismála og stjórnskipulegra álitaefna og mikilvægi tiltekinna efnisatriða rökstutt enn frekar. Ályktarorð meiri hluta nefndarinnar eru í V. kafla þar sem vísað er til breytingartillagna á viðkomandi ákvæðum frumvarpsins sem meiri hlutinn leggur til. Að lokum ber VI. kafli umsagnarinnar yfirskriftina „Sérafstaða nefndarmanna“, þar sem einstakir nefndarmenn áttu kost á að lýsa afstöðu sinni til þeirra álitamála sem fjallað er um.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur sérstaka áherslu á mikilvægi þess að ákvæði um meðferð utanríkismála og framsal ríkisvalds, er meiri hlutinn fjallar um, hljóti brautargengi. Hið síðarnefnda einkum til að skýra venjuhelgað svigrúm löggjafans. Nánari grein er gerð fyrir ólíkum sjónarmiðum innan nefndarinnar sem komu fram til viðkomandi efnisatriða í umsögn þessari.
II. Utanríkismálakafli frumvarpsins.
Sérstakur kafli um utanríkismál, eins og tillögur eru gerðar um í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga er nýmæli og til marks um aukið vægi þessara mála og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi. Núgildandi stjórnarskrá er fáorð um þetta efni og takmarkast við 21. gr. sem einungis fjallar um afmarkaðan þátt utanríkismála, að forseti Íslands geri samninga við önnur ríki. Þó geti hann enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á land eða landhelgi eða horfi til breytinga á stjórnarhögum. Að þessu leyti sker stjórnarskráin sig úr þegar hún er borin saman við stjórnarskrár annars staðar á Norðurlöndum sem allar eru ítarlegri hvað varðar utanríkismál. Stjórnlagaráð lagði því til að sérstakur kafli yrði helgaður málaflokknum með ákvæðum um meðferð utanríkismála og þjóðréttarsamninga. Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er yfirlýst markmið kaflans að skýra betur stöðu Alþingis og aðkomu þess að ákvarðanatöku í utanríkismálum. Leitast skuli við að styrkja hlutverk þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu og heimildir þess til að gefa framkvæmdarvaldinu bindandi fyrirmæli auknar, sér í lagi um mikilvæg utanríkismál og aðgerðir sem tengjast beitingu vopnavalds. Þá skuli eyða réttaróvissu um meðferð ríkisvalds í samskiptum við aðrar þjóðir og alþjóðastofnanir með ákvæðum um framsal ríkisvalds og tryggt að þing og þjóð komi að ákvarðanatöku í svo mikilvægum málum. Lagt er til að 21. gr. núgildandi stjórnarskrár gildi áfram með nokkrum breytingum en að auki bætist við þrjár nýjar greinar. Fjallað er um greinarnar fjórar í eftirfarandi stafliðum:
a. Meðferð utanríkismála (109. gr.).
Ákvæði 109. gr. frumvarpsins um meðferð utanríkismála hljóðar svo:
109. gr.
Meðferð utanríkismála.
Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um utanríkis- og varnarmál. Ráðherra skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis.
Ákvæði um meðferð utanríkismála er að finna í 109. gr. frumvarpsins. Fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að það leiðir af eðli utanríkismála að verksvið framkvæmdarvaldsins á því sviði er ekki eins mótað af lögum og á flestum öðrum sviðum stjórnsýslunnar. Af þeim sökum standa ákveðin rök til að mæla með sérstökum ákvæðum um áhrif löggjafans á meðferð þeirra til fyllingar því sem leiðir af lögmætisreglunni, þingræðisreglunni, almennum reglum um eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu og uppbyggingu stjórnkerfisins að öðru leyti.
Um 1. mgr.
Í 1. mgr. 109. gr. er áréttað að mótun utanríkismálastefnunnar og fyrirsvar ríkisins á því sviði sé á hendi utanríkisráðherra á vettvangi ríkisstjórnarinnar en jafnframt lögð áhersla á að þau störf séu unnin í umboði og undir eftirliti Alþingis.
Svigrúm ráðherra á sviði utanríkismála er að sumu leyti rýmra en í öðrum málaflokkum þar sem verkefni á því sviði eru ólögfest í meiri mæli en á öðrum sviðum framkvæmdarvaldsins. Með vísun til umboðs Alþingis er á móti hnykkt á að auk þess umboðs sem leiðir af þingræðisreglunni um að skipan ríkisstjórnar sé undir því komin að þingið styðji hana eða a.m.k. umberi í embætti þá sé þinginu áskilin tækifæri til þess að hafa áhrif á stjórnvöld á sviði utanríkismála, þar á meðal að álykta um utanríkismál og gefa þannig skýrt til kynna vilja sinn í þeim efnum.
Af þingræðisvenjunni og ábyrgð ráðherra leiðir að þingið hefur eftirlit með stjórnvöldum og því eru tryggð ýmis úrræði til að veita ráðherrum aðhald eftir því sem nánar er fyrir mælt í öðrum ákvæðum stjórnarskrár og eftir atvikum með lögum, þar á meðal aðgangur að upplýsingum og samráð, sbr. 2. mgr. 109. gr. sem fjallað er um hér á eftir.
Í 1. mgr. 109. gr. í frumvarpinu er þess aðeins getið að utanríkismál séu á hendi ráðherra sem ekki er tilgreindur þó ljóst megi vera að þar sé vísað til utanríkisráðherra. Sérfræðingahópurinn sem kom að vinnu frumvarpsins, breytti þar orðalagi stjórnlagaráðs en í tillögum þess var málaflokkurinn á hendi utanríkisráðherra. Fram kom á fundi utanríkismálanefndar að ástæða þess að titill fagráðherra utanríkismála kæmi ekki fram í frumvarpinu væri sú að sérfræðingahópurinn taldi slíka breytingu í anda laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands. Nefndin fjallaði í þessu sambandi um stöðu utanríkisráðherra og annarra ráðherra í alþjóðasamstarfi. Í greinargerð frumvarpsins kemur fram að þótt ýmsir fagráðherrar og ráðuneyti þeirra eigi í margvíslegu samstarfi við önnur ríki og fjölþjóðlegar stofnanir hver á sínu sviði hefur ekki verið litið svo á að þau fari með utanríkismál í hefðbundnum skilningi, nema í fáeinum tilvikum sem þá eru sérstaklega tilgreind í forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna í Stjórnarráði Íslands. Einstakir ráðherrar geta því almennt ekki skuldbundið stjórnvöld að þjóðarétti gagnvart stjórnvöldum í öðrum ríkjum eða alþjóðlegum stofnunum, nema eftir umboði frá utanríkisráðherra. Í samræmi við þjóðréttarreglur er utanríkisráðherra eini ráðherrann, auk forsætisráðherra, sem í krafti embættis síns er í fyrirsvari fyrir ríkið út á við og hefur stöðuumboð til að skuldbinda stjórnvöld. Það sjónarmið kom fram í utanríkismálanefnd að almenn vísun til þess, að fyrirsvar ríkisins gagnvart öðrum ríkjum yrði á hendi ráðherra, gæti komið losi á þá viðteknu reglu að handhöfn utanríkismála í samskiptum við önnur ríki væri á hendi utanríkisráðherra og skapað óvissu að ófyrirsynju. Mikilvægt væri að taka af allan vafa um að utanríkismál væru á hendi utanríkisráðherra og breyta 1. mgr. þar að lútandi. Aðrir ráðherrar geta eftir atvikum komið fram fyrir hönd íslenska ríkisins á sviðum sem heyra undir einstaka fagráðuneyti, en almennt verður að gera ráð fyrir því að þeir geti ekki skuldbundið íslenska ríkið með samningum við önnur ríki nema eftir umboði utanríkisráðherra.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Um 2. mgr.
Með 2. mgr. 109. gr. er lagt til að stjórnskipuleg staða utanríkismálanefndar verði tryggð í stjórnarskrá með sérstöku ákvæði um upplýsingaskyldu stjórnvalda gagnvart henni og skyldu til að hafa við hana samráð áður en ákvörðun er tekin í mikilvægum utanríkismálum. Utanríkismálanefnd var komið á fót árið 1928 til þess að tryggja Alþingi vettvang til þess að fylgjast með og hafa áhrif á utanríkismál. Sérstök ákvæði eru um samráðsskyldu stjórnvalda við utanríkismálanefndir þjóðþinga Danmerkur, Svíþjóðar og Finnlands í stjórnarskrám þessara ríkja. Íslensk stjórnvöld hafa hins vegar haft samráðsskyldu um öll meiri háttar utanríkismál við utanríkismálanefnd Alþingis skv. 24. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis.
Um upplýsingaskyldu er kveðið á um í 2. mgr. að ráðherrum sé skylt að veita utanríkismálanefnd upplýsingar um utanríkis- og varnarmál. Með því að tiltaka ekki fagráðherra er öllum ráðherrum lögð sú skylda á herðar. Mikilvægt er að binda þessa skyldu ekki við utanríkisráðherra sem fer með hið almenna fyrirsvar í utanríkismálum enda geta einstakir fagráðherrar sinnt afmörkuðum verkefnum á því sviði í umboði hans eða forsætisráðherra. Þess eru dæmi á liðnum árum að forsætisráðherra, dómsmálaráðherra, sjávarútvegsráðherra, fjármálaráðherra og efnahags- og viðskiptaráðherra hafi komið á fund utanríkismálanefndar til upplýsingagjafar og samráðs á sviði utanríkismála.
Með því að kveða á um skyldu ríkisstjórnar til að hafa samráð við utanríkismálanefnd áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál er gengið lengra en í 24. gr. þingskaparlaga. Þar er kveðið á um samráð um meiri háttar utanríkismál en ekki er tiltekið með óyggjandi hætti hvenær samráðið skuli eiga sér stað. Ákvæði um samráð við utanríkismálanefnd áður en mikilvægar ákvarðanir eru teknar í utanríkismálum er að finna í stjórnarskrá Danmerkur og einnig í stjórnarskrá Svíþjóðar.
Samráðsmál geta verið af ýmsu tagi. Allt frá samningstilboði í milliríkjaviðræðum, undir þröngum tímamörkum, til stefnumótunar eða skuldbindinga í alþjóðasamstarfi til frambúðar. Samráð getur líka falist í því að kanna hvort samstaða (eða meiri hluti) sé um stefnu eða stefnubreytingu ráðherra eða ríkisstjórnar í máli. Eins getur samráðið verið fólgið í því sem fremur telst til almennra upplýsinga um gang mála. Það kann enn fremur að skipta máli um framkvæmd samráðsins hvort þingið hefur haft aðkomu að einstöku máli á fyrri stigum og lagt línur um meðferð þess, þar á meðal hvernig samráði skuli hagað.
Meiri hluti nefndarinnar leggur áherslu á að frumkvæðisskylda hvað varðar upplýsingagjöf og samráð um mikilvæg mál liggur fyrst og fremst hjá ríkisstjórninni enda er það svo að nefndin getur ekki kallað eftir upplýsingum um mál eða væntanlega ákvörðun sem henni er ekki kunnugt um. Nefndin getur þó að sjálfsögðu kallað eftir upplýsingum og kallað ráðherra á fund til samráðs um tiltekið mál að eigin frumkvæði.
Á fundum nefndarinnar komu fram þau sjónarmið að stjórnarskrárbinding samráðsskyldu við utanríkismálanefnd væri æskileg og jafnframt eðlilegt að tiltaka sérstaklega að samráð skuli fara fram áður en ákvarðanir eru teknar um mikilvæg utanríkismál. Á hinn bóginn kom það sjónarmið einnig fram að óþarft væri að stjórnarskrárbinda samráð við nefndina og eðlilegra að slíkt samráð yrði bundið við Alþingi þó nefndin yrði eftir sem áður helsti vettvangur samráðs þings og ríkisstjórnar.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Um 3. mgr.
Í 3. mgr. 109. gr. er kveðið á um að ákvörðun ríkisstjórnar um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds skuli háð samþykki Alþingis. Samkvæmt frumvarpinu skulu þó ákvarðanir um stuðning við aðgerðir, sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, undanskildar samþykki Alþingis.
Almennt bann við beitingu vopnavalds í samskiptum ríkja er talin grundvallarregla í þjóðarétti, sbr. 4. mgr. 2. gr. stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Frá því eru aðeins viðurkenndar tvær undantekningar, annars vegar til sjálfsvarnar, sbr. 51. gr. stofnsáttmálans, og hins vegar til valdbeitingar samkvæmt heimildum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna í VII. kafla stofnsáttmálans. Ákvarðanir öryggisráðsins um valdbeitingu eru bindandi fyrir öll aðildarríki Sameinuðu þjóðanna, þar á meðal Ísland. Í slíkum tilvikum reynir ekki á samþykki íslenskra stjórnvalda og áskilnaður um samþykki Alþingis á því heldur ekki við.
Á fundum nefndarinnar var sérstaklega rætt hvort 3. mgr. 109. gr. frumvarpsins hefði áhrif á þátttöku og skuldbindingar Íslands innan Atlantshafsbandalagsins. Stuðningur við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds sbr. 5. gr. Atlantshafssáttmálans, sem kveður á um að vopnuð árás á eitt bandalagsríki skuli talin árás á öll ríkin og rétt þeirra til sameiginlegra varna, er ekki háð samþykki Alþingis enda byggir 5. gr. Atlantshafssáttmálans á rétti til sjálfsvarnar skv. 51. gr. stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Þá er stuðningur við vopnaðar aðgerðir NATO utan varnarsvæðis bandalagsins ekki háður samþykki Alþingis ef um er að ræða aðgerðir sem ráðist er í samkvæmt umboði og ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna. Stuðningur Alþingis er hinvegar áskilinn samkvæmt ákvæðinu áformi NATO aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds sem hvorki væru samkvæmt umboði og ályktunum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna né féllu undir sjálfsvörn bandalagsins, sbr. 5. gr. Atlantshafssáttmálans. Enda þótt tilteknar ákvarðanir samkvæmt þessari grein væru ekki háðar samþykki Alþingis, leysir það stjórnvöld ekki undan samráðsskyldunni við utanríkismálanefnd um slík mikilvæg utanríkismál.
Stuðningur Íslands við ríki eða óformlegan hóp ríkja, sem hyggjast bregðast við alvarlegum aðstæðum með því að beita vopnavaldi, verður samkvæmt þessu nýja ákvæði háður samþykki Alþingis. Um lögmæti slíkra aðgerða er þó einatt álitamál þar sem öryggisráð Sameinuðu þjóðanna er í raun eina alþjóðlega stofnunin sem getur ákveðið slíkar aðgerðir á lögmætan hátt samkvæmt þjóðarétti nema um sjálfsvörn sé að ræða.
Ólík sjónarmið komu fram við umfjöllun nefndarinnar um 3. mgr. 109. gr. og voru þau einkum þrenns konar. Í fyrsta lagi komu þau sjónarmið fram að það fyrirkomulag sem málsgreinin felur í sér væri til bóta. Bent var á að það var skilningur stjórnlagaráðs að fyrirfram hefði þurft að afla samþykkis Alþingis við stuðningí við vopnaðar aðgerðir í tveimur tilfellum á umliðnum árum, hefði ákvæðið verið í gildi. Annars vegar hefði það átt við um stuðning við aðgerðir NATO gegn Serbíu í mars–júní 1999 þar sem ekki lá fyrir umboð frá öryggisráði Sameinuðu þjóðanna og hins vegar hefði það átt við um stuðning við innrásina í Írak árið 2003, sem á þeim tíma var umdeilt hvort nyti umboðs frá öryggisráði Sameinuðu þjóðanna. Eðlilegt væri að ákvarðanir um stuðning við slíkar aðgerðir væru áskildar samþykki Alþingis.
Í öðru lagi komu þau sjónarmið fram að fella bæri 3. mgr. 109. gr. á brott úr frumvarpinu. Samráð við utanríkismálanefnd ætti að teljast nægjanlegt þegar ákvarðanir væru teknar um stuðning við aðgerðir sem fælu í sér beitingu vopnavalds. Þá ætti þingræðisreglan almennt að tryggja að ákvarðanir um stuðning við aðgerðir af því tagi sem 3. mgr. 109. gr. tæki til yrðu ekki teknar í trássi við vilja meiri hluta Alþingis. Þá var bent á að upp gætu komið þær aðstæður að alvarlegt ástand skapaðist, t.d. ef þjóðarmorð er í uppsiglingu eða jafnvel þegar hafið, eða aðrir stríðsglæpir og stórfelld mannréttindabrot, og umboð öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna væri óljóst eða það hefði brugðist hlutverki sínu til að grípa til ráðstafana. Halda þyrfti möguleikum Íslands opnum til að standa að ákvörðunum á vettvangi NATO um aðgerðir til þess að geta brugðist við slíkum aðstæðum. Tryggja yrði að stjórnskipunarreglur á Íslandi yrðu ekki til að tefja ákvarðanatöku bandalagsins við aðstæður þar sem krafa væri uppi um hraða málsmeðferð. Örðugleikum gæti verið bundið að kalla Alþingi saman með skömmum fyrirvara, t.d. utan þingtíma, auk þess sem það tæki sinn tíma fyrir þingið að fjalla um og afgreiða mögulega tillögu til þingsályktunar um stuðning við aðgerðir sem fælu í sér beitingu vopnavalds.
Í þriðja lagi kom það sjónarmið fram að breyta mætti orðalagi 3. mgr. 109. gr. á þann veg að undanskilja samþykki Alþingis ákvarðanir um stuðning við aðgerðir sem fælu í sér beitingu vopnavalds ef þær væru teknar á vettvangi alþjóðastofnana sem Ísland er aðili að. Slík breyting hefði í för með sér að Ísland gæti staðið að ákvörðunum um aðgerðir á vettvangi NATO – án þess að umboð lægi fyrir frá öryggisráði Sameinuðu þjóðanna og án samþykkis Alþingis – ef þær aðstæður eða alvarlegt ástand svo sem að framan greinir væru fyrir hendi.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Hugmyndir og tillögur að orðalagi greinar um meðferð utanríkismála sem ræddar voru á fundum utanríkismálanefndar.
Hugmynd A um mögulegt orðalag greinar um meðferð utanríkismála sem kom fram á fundi utanríkismálanefndar:
109. gr.
Meðferð utanríkismála.
Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um mikilvæg utanríkis- og varnarmál. Ríkisstjórnin skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis.
Hugmynd B um mögulegt orðalag greinar um meðferð utanríkismála sem kom fram á fundi utanríkismálanefndar:
109. gr.
Meðferð utanríkismála.
Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um mikilvæg utanríkis- og varnarmál. Ríkisstjórnin skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem teknar eru á vettvangi alþjóðastofnana sem Ísland er aðili að, skal háð samþykki Alþingis.
Hugmynd C um mögulegt orðalag greinar um meðferð utanríkismála sem kom fram á fundi utanríkismálanefndar:
109. gr.
Meðferð utanríkismála.
Handhöfum framkvæmdarvalds er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um mikilvæg utanríkis- og varnarmál. Handhafar framkvæmdarvalds skulu hafa samráð við Alþingi áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
b. Þjóðréttarsamningar (110. gr.).
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að greinin um þjóðréttarsamninga orðist svo:
110. gr.
Þjóðréttarsamningar.
Ákvæðið er efnislega hið sama og 21. gr. stjórnarskrárinnar.
Meiri hluti nefndarinnar leggur til að tilgreint verði að utanríkisráðherra geri þjóðréttarsamninga. Í samræmi við þjóðréttarreglur er utanríkisráðherra eini ráðherrann, auk forsætisráðherra, sem í krafti embættis síns er í fyrirsvari fyrir ríkið út á við og hefur stöðuumboð til að skuldbinda stjórnvöld með þjóðréttarsamningum. Meiri hluti utanríkismálanefndar telur að almenn vísun til þess að fyrirsvar ríkisins gagnvart öðrum ríkjum sé á hendi ráðherra geti komið losi á þá viðteknu reglu að handhöfn utanríkismála í samskiptum við önnur ríki sé á hendi utanríkisráðherra og skapað óvissu að ófyrirsynju. Mikilvægt er að taka af allan vafa um að samningagerð við önnur ríki sé á hendi utanríkisráðherra og gerir nefndin tillögu um breytingu á greininni þar að lútandi. Aðrir ráðherrar geta eftir atvikum komið fram fyrir hönd íslenska ríkisins á sviðum sem heyra undir einstaka fagráðuneyti en almennt verður að gera ráð fyrir því að þeir geti ekki bundið íslenska ríkið að þjóðarétti með samningum við önnur ríki nema eftir umboði utanríkisráðherra. Meiri hluti nefndarinnar vísar til reglna og venja sem gilt hafa til þessa án vandkvæða.
Samþykki Alþingis er samkvæmt greininni áskilið í þrenns konar tilvikum: 1) ef samningar hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi, innsævi, landhelgi, efnahagslögsögu eða landgrunni, 2) ef þeir kalla á breytingar á lögum og 3) ef þeir eru mikilvægir af öðrum ástæðum. Síðastgreinda skilyrðið telst vera nýmæli en fyrrgreindu skilyrðin eru það ekki þrátt fyrir orðalagsbreytingar. Með breyttu orðalagi er leitast við að skrá þær venjur sem skapast hafa um skýringu þessara skilyrða samkvæmt gildandi ákvæði.
Meiri hluti nefndarinnar leggur til að síðastgreinda skilyrðið verði fellt brott, enda hefur framkvæmdin verið sú að ráðherrar hafa borið fyrir þingið samninga sem taldir eru mikilvægir af öðrum ástæðum án þess að slíks hafi beinlínis verið þörf, t.d. að það hafi kallað á breytingar á lögum. Dæmi um það er aðild að Kyoto-bókuninni við rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (sbr. 684. mál 127. þings). Sú framkvæmd hefur verið umfram skyldu sem leidd verður af fyrirmælum 21. gr. stjórnarskrárinnar. Meiri hluti nefndarinnar vísar til reglna og venja sem gilt hafa til þessa án vandkvæða og leggur til að þar verði ekki sköpuð óvissa eða möguleg uppspretta ágreinings um skyldu, að ófyrirsynju.
c. Framsal ríkisvalds (111. gr.).
Ákvæði 111. gr. frumvarpsins um framsal ríkisvalds hljóðar svo:
111. gr.
Framsal ríkisvalds.
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi er falið. Feli lögin í sér verulegt valdframsal skulu þau borin undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu er bindandi.
Ákvæðið er nýmæli um að bætt verði inn í stjórnarskrá heimild til að Alþingi ákveði að framselja tilteknar valdheimildir á sviði löggjafarvalds, framkvæmdarvalds eða dómsvalds til alþjóðlegra stofnana sem starfa að tilteknum markmiðum og að nánar skuli afmarka slíkt framsal með lögum. Jafnframt eru slíku framsali sett ákveðin efnisleg takmörk og tryggt að það verði ávallt afturkræft
Að mati meiri hluta nefndarinnar er brýnt að bæta slíku ákvæði í stjórnarskrána, ekki síst fyrir þá sök að með því verður fengin stjórnskipuleg stoð fyrir framsali ríkisvalds á vettvangi EES samstarfsins. Þannig yrði fyrir hendi traustari farvegur fyrir ákvarðanir um framsal ríkisvalds og kveðið á um að heimildir í þá veru færu ávallt fyrir Alþingi. Þegar Ísland undirbjó aðild að EES-samningnum árið 1992 var litið svo á að framsal ríkisvalds sem þá leiddi af samningnum væri á þröngu og afmörkuðu sviði og innan þeirra marka sem stjórnarskráin leyfði, án þess að breytinga á henni væri þörf. Þá var einkum um að ræða takmarkað sektavald sem Eftirlitsstofnun EFTA var veitt á sviði samkeppnismála. Þó ríkti ekki einhugur um þau sjónarmið að takmarkað framsal ríkisvalds væri heimilt án stjórnarskrárbreytinga. Auk þess var bent á að þær forsendur kynnu a.m.k. að breytast eftir því sem samningurinn þróaðist, og hefur það gengið eftir.
Meiri hluti nefndarinnar bendir á að á undanförnum árum hafa stöðugt fleiri álitaefni vaknað um hvort farið sé út fyrir mörk stjórnarskrárinnar með þróun EES-samningsins og innleiðingu nýrra gerða sem hafa krafist valdframsals í auknum mæli á nýjum málefnasviðum. Má sem dæmi nefna sektavald Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði flugöryggismála, gerðir á sviði samkeppnismála sem binda íslenska dómstóla við niðurstöður Eftirlitsstofnunar EFTA og gerðir um bindandi ákvarðanir um skráningarkerfi fyrir losunarheimildir. Nánari grein er gerð fyrir þeirri þróun í IV. kafla þessarar umsagnar, þar sem þörf á ákvæði í þessa veru er rökstudd frekar.
Meiri hluti nefndarinnar telur rétt að gerðar verði breytingar á ákvæði frumvarpsins um framsal ríkisvalds án þess að breyta kjarna þess. Þar varði tekið mið af tillögum í skilabréfi sérfræðingahópsins sem undirbjó frumvarpið um að bæta við ákvæðið möguleika á að framselja ríkisvald með tilteknum auknum meiri hluta atkvæða á Alþingi ef ekki er um verulegt framsal að ræða, án þess að þjóðaratkvæðagreiðsla þurfi að fara fram í hvert skipti. Meiri hluti nefndarinnar telur einnig mikilvægt að gera ákvæðið nákvæmara úr garði í nokkrum atriðum, m.a. um markmið alþjóðastofnana sem ríkisvald er framselt til, efnisleg takmörk við valdframsali og hvaða kröfur verði gerðar til aðildar Íslands að alþjóðastofnunum sem vald er framselt til. Verður nú gerð nánari grein fyrir álitaefnum sem komu fram um ákvæði um framsal valds í stjórnarskrá.
Um 1. mgr.
Í meginatriðum er markmið 1. mgr. að veita stjórnskipulega heimild fyrir framsali ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana samkvæmt þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að. Skilyrði er sett um að samstarfið stefni að tilteknum markmiðum sem talin eru í ákvæðinu.
Fram til þessa hefur heimild til framsals valdheimilda ríkisins til alþjóðastofnana skort í stjórnarskrána en litið hefur verið svo á að löggjafinn hafi svigrúm til að heimila slíkt framsal á afmörkuðum sviðum að ströngum skilyrðum uppfylltum. Þróun í alþjóðasamvinnu, einkum á grundvelli EES-samningsins hefur leitt í ljós að nauðsynlegt er að veita skýrar stjórnskipulegar heimildir í þessu tilliti. Þar hefur helst reynt á aukið framsal framkvæmdarvalds til eftirlitsstofnana við lagaframkvæmd vegna gerða sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn. Nánar er fjallað um þessi álitaefni í IV. kafla álits þessa.
Að mati meiri hluta nefndarinnar veitir 1. mgr. frumvarpsins mun ríkari heimild til framsals valds en talin hefur verið möguleg samkvæmt þeim reglum og venjum sem taldar hafa verið gildar hingað til varðandi samstarf Íslands innan EES. Ekki eru sett takmörk með ákvæðinu fyrir því hversu umfangsmikið vald megi framselja til alþjóðastofnana, svo lengi sem framsalið telst ekki verulegt. Við umfjöllun nefndarinnar um það í hverju verulegt framsal gæti verið fólgið komu fram þau sjónarmið að það mundi eiga við ef heimildarlög um fullgildingu aðildarsamnings að Evrópusambandinu yrðu samþykkt. Með slíkum lögum yrði örugglega um að ræða verulegt framsal valds. Annað tilvik sem gæti átt við í þessu samhengi var að EES-samningurinn yrði endurskoðaður verulega, og t.d. bætt við ákvæðum um framsal löggjafarvalds. Þau sjónarmið voru reifuð við umfjöllun nefndarinnar að skýringar með ákvæði frumvarpsins teldust ekki fela í sér afmörkun á gildi ákvæðisins, svo rúmt sem það væri orðað í 111. gr. Spurt var hvort nefndin teldi rétt að veita Alþingi heimild til að framselja ríkisvald í jafnvel mun stærri málum en hefðu verið til umfjöllunar til þessa, eða hvort nefndin teldi rétt að setja upp fyrirvara við þetta efnisatriði.
Meiri hluti nefndarinnar telur rétt að afmarka hvert er markmið þeirra alþjóðastofnana sem Ísland getur framselt ríkisvald til. Við umfjöllun nefndarinnar var rætt um orðalagsbreytingar í því efni frá núverandi ákvæði í 1. mgr. frumvarpsins sem fælu í sér lítils háttar rýmkun. Eftir þær breytingar væri vísað til aðildar að stofnunum „í þágu friðar, efnahagssamvinnu eða réttarvörslu“. Nefndin hefur m.a. fjallað um fyrirmyndir í öðrum norrænum stjórnarskrám, sem hafa opnara orðalag en gert er ráð fyrir í 1. mgr. 111. gr. frumvarpsins. Eru ákvæði 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar og 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar t.d. samhljóða um þetta að hluta. Þar er vísað til stofnana sem vinna að réttarskipan og samvinnu á milliríkjagrundvelli (til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde). Í norsku stjórnarskránni er sömu tilvísun að finna í 1. mgr. 93. gr. (fremme international Retsorden og Samarbeide) en einnig til alþjóðastofnunar um frið og öryggi (for at sikre den internationale Fred og Sikkerhed). Í samræmi við það voru sett fram þau sjónarmið að rétt væri að bæta við tilvísun til þess markmiðs um að milliríkjasamvinna kunni að vera í þágu réttarvörslu. Undir það mundi falla ákvörðunarvald um ýmis atriði sem tengjast framkvæmd og eftirliti laga í alþjóðasamstarfi sem Ísland á aðild að. Þar gætu t.d. í framtíðinni fallið undir störf stofnana á sviði Schengen- samstarfsins en það samstarf lýtur einkum að ákvörðunum um að framfylgja lögum og reglum um landamæraeftirlit og annarri samvinnu löggæsluyfirvalda í Evrópuríkjum sem aðilar eru að samstarfinu. Hins vegar var ekki einhugur um þetta efnisatriði meðal nefndarmanna, enda mætti með slíkri rýmkun jafnvel fela alþjóðastofnun, sem Ísland væri aðili að, réttarvörslu, löggæsluhlutverk, útgáfu vegabréfa o.s.frv. Þar undir gætu jafnvel fallið lögreglusamningar og dóms- og réttarvörslusamstarf. Því bæri að stíga varlega í þessum efnum.
Samstaða er um það í nefndinni að Ísland heldur ávallt sjálfdæmi æðstu stofnana sinna til mats á efni og umfangi þeirra valdheimilda sem framseldar eru – og á lögmætisgrunni framsalsins, í ljósi meðferðar alþjóðastofnunar á þeim valdheimildum á hverjum tíma, á grundvelli stjórnarskrárinnar og fullveldis að þjóðarétti. Valdið er því ævinlega afturkræft. Dómstólar geta ávallt endurmetið framangreind atriði að því marki sem á það reynir í dómsmáli. Meðal annars verður að horfa á efnisþýðingu mála á hverjum tíma í ljósi hins síbreytilega eðlis Evrópuréttarins. Framsal ríkisvalds, með ákveðnum fyrirvörum sem gerð er grein fyrir í umsögn þessari, er þannig að mati meiri hluta nefndarinnar eðlilegur hluti af tilvist sjálfstæðs ríkis í hnattvæddu umhverfi og alþjóðlegu samstarfi ríkja.
Umtalsverðar umræður urðu í nefndinni um þann áskilnað 1. mgr. að Ísland eigi aðild að alþjóðlegri stofnun sem vald er framselt til. Skiptar skoðanir urðu um þetta efni, og var m.a. bent á að danska stjórnarskráin víkur hvergi að aðild að stofnun sem skilyrði fyrir framsali. Hins vegar gerir sú norska það, sem fræðimenn töldu undantekningu.
Annars vegar komu fram þau sjónarmið í nefndinni að veita bæri stjórnskipulega heimild fyrir framsali ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana samkvæmt þjóðréttarsamningum í milliríkjasamstarfi sem Ísland tekur þátt í, þ.e. án áskilnaðar um aðild að viðkomandi stofnunum. Með slíkum breytingum væri vísað til „milliríkjasamvinnu sem Ísland tekur þátt í og er í þágu friðar, efnahagssamvinnu eða réttarvörslu“. Þetta væri mikilvægt vegna þeirrar stöðu sem er í uppsiglingu með þróun EES-samningsins. Var þar sérstaklega vísað til ESB-gerða frá 2012 um valdheimildir nýrra eftirlitsstofnana á fjármálamarkaði sem eru Evrópska bankaeftirlitið og eftirlitsstofnanir með verðbréfa- og fjármálamörkuðum svo og tryggingastarfsemi. Skýrlega hefur komið fram að EES-/EFTA-ríkin eiga ekki aðild að þeim nýju eftirlitsstofnunum. Þrátt fyrir það hefur í samstarfi innan Evrópska efnahagssvæðisins verið hafin vinna í því augnamiði að þessar gerðir verði teknar upp í EES-samninginn og í framhaldinu innleiddar í landsrétt á Íslandi, í Noregi og í Liechtenstein. Er áðurnefndum stofnunum m.a. falið að leysa úr deilumálum á milli eftirlitsstofnana í aðildarríkjum og taka bindandi og íþyngjandi ákvarðanir bæði gagnvart innlendum eftirlitsstofnunum og fyrirtækjum. Upptaka þessara gerða í EES-samninginn hefur ekki verið talin möguleg að óbreyttri stjórnarskrá vegna fyrirmæla 2. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir að handhöfn þriggja þátta ríkisvalds sé á hendi innlendra stofnana.
Hins vegar kom fram það sjónarmið að ófrávíkjanlegt hlyti að teljast að Ísland ætti aðild að þeirri alþjóðastofnun sem vald væri framselt til, m.a. til að tryggja mætti að meðferð valdsins væri í samræmi við grunnreglur íslenskrar stjórnskipunar. Með því að heimila framsal valds til alþjóðastofnunar án áskilnaðar um aðild væri of langt gengið í að þynna út fullveldið í því augnamiði að bjarga umræddri stöðu sem er í uppsiglingu með þróun EES-samningsins. Bent var á að umræddar gerðir um valdheimildir nýrra eftirlitsstofnana á fjármálamarkaði væru í raun ósamræmanlegar núverandi skipan EES-samningsins, sem byggðist á tveggja stoða kerfi. Búið væri að setja upp umræddar stofnanir innan ESB og skoðað hefði verið hvort fræðilegur möguleiki væri á fella gerðirnar að tveggja stoða kerfi EES. Óraunhæft væri að ætla að fela mætti þær valdheimildir sameiginlegum stofnunum, líkt og Eftirlitsstofnun EFTA (ESA), sem með því hefði fengið vald samkvæmt gerðunum gagnvart EES-/EFTA-ríkjunum. Í sambærilegum tilvikum þar sem ESB-gerð, og valdheimildum á grundvelli hennar, hefur áður verið felld að tveggja stoða kerfi EES-samningsins hefur mátt bera ákvarðanir ESA undir EFTA-dómstólinn. Í tillögunum um valdheimildir nýrra eftirlitsstofnana á fjármálamarkaði fælist hins vegar að vald yrði flutt til stofnana á vegum Evrópusambandsins sem Ísland ætti ekki aðild að og þar sem þátttökuréttur Íslands í ákvörðunum væri ekki til staðar. Eftirlitskerfið væri þannig eðlisólíkt tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Í þessu samhengi væri fremur þörf á að endurskoða EES frá grunni í stað þess að heimila framsal valds til stofnunar sem Ísland ætti ekki aðild að.
Í 1. mgr. frumvarpsins er vísað til „alþjóðlegra stofnana“. Nefndin fjallaði ítarlega um hugtakið og töldu sumir nefndarmenn að það bæri að nota í rúmum skilningi og gæti til dæmis nefnd, stjórn eða ráð sem færi með eftirlitsvald. Þannig væri fortakslaust að Ísland þyrfti að eiga beina aðild að slíkri stofnun sem hefði ákvörðunarvald. Slíkur grundvöllur getur ótvírætt verið EES-samningurinn. Nýjar EES-reglur eiga uppruna sinn í nýjum gerðum, svo sem tilskipunum og reglugerðum Evrópusambandsins og eru samþykktar á vettvangi Sameiginlegu EES-nefndarinnar. EES-reglur svara þannig til ESB-gerða. Þessar ákvarðanir nefndarinnar um tiltekna viðauka eða bókanir við EES-samninginn njóta í raun sömu stöðu og þjóðréttarsamningar gagnvart íslenska ríkinu. Einróma samkomulag þarf til að taka ákvörðun um að nýjar reglur skuli teknar inn í EES-samninginn. Hvert EFTA-ríki hefur því sjálfstætt neitunarvald að því er varðar framangreindar ákvarðanir. Eftir að ákvörðun hefur verið tekin þarf að fullgilda þessar samþykktir eins og aðra þjóðréttarsamninga og jafnframt gera þær lagabreytingar sem nauðsynlegar eru til að innleiða reglur þeirra inn í íslenskan rétt. Sú regla gildir að eftir að fyrirvörum hefur verið aflétt gengst íslenska ríkið undir almennar, víðtækar skuldbindingar til að innleiða nýjar reglur á sviði samningsins inn í íslenskan rétt. Samningsaðilar framselja þó ekki löggjafarvald vegna EES-samningsins, enda kveður 2. gr. stjórnarskrárinnar á um að Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið.
Er 1. mgr. þessa stjórnarskrárákvæðis m.a. ætlað að ná til nýrra gerða sem teknar eru upp í EES-samninginn ef fyrir liggur að þær feli í sér framsal valdheimilda íslenska ríkisins til stofnana á grundvelli EES-samstarfsins. Þar getur verið um að ræða stofnanir sem komið var á fót með EES-samningnum, svo sem Eftirlitsstofnun EFTA sem Ísland á aðild að. Ákvæðið á þó ekki aðeins við um stofnanir sem starfa á grundvelli EES-samstarfsins, því það telst nægilega opið til þess að ná yfir samstarf sem kann að þróast í framtíðinni í annars konar milliríkjasamvinnu, t.d. á vettvangi Norðurlandanna eða Evrópuráðsins. Með ákvæðinu er því í senn tryggður stjórnskipulegur grundvöllur fyrir frekari þróun EES-samningsins sem skort hefur í stjórnarskrá til þessa og mögulega fyrir aðra milliríkjasamvinnu í framtíðinni svo lengi sem hún er í þágu markmiðanna sem talin eru upp. Þegar vísað er til milliríkjasamvinnu er einnig gengið út frá því að ákveðin gagnkvæmni sé til staðar í þeim valdheimildum sem ríki framselja til alþjóðastofnana, þ.e. að önnur ríki sem taka þátt í samstarfinu gefi eftir valdheimildir sínar til stofnana í sama mæli og framsal sé þannig ekki einhliða af hálfu íslenska ríkisins. Þá er víst að þar sem ákvæðið mælir aðeins fyrir um framsal til „alþjóðastofnunar“ veitir það ekki heimildir til að framselja einhliða ríkisvald til erlendra ríkja. Það útilokar þó ekki að mati meiri hluta nefndarinnar að Ísland geri þjóðréttarsamninga við önnur ríki um að bæði eða öll ríkin séu með gagnkvæmum hætti bundin af ákvörðunum um tiltekin atriði sem teknar eru af stjórnvöldum eða dómstólum hvors eða allra ríkja sem aðilar eru að samningnum. Þar má sem dæmi nefna þjóðréttarsamninga um gagnkvæma viðurkenningu á dómum eða öðrum erlendum ákvörðunum sem fullnusta má hér á landi á grundvelli íslenskra laga. Er Ísland þegar aðili að nokkrum þjóðréttarsamningum um slík efni, sbr. t.d. lög nr. 7/2011, um Lúganó-samninginn um dómsvald og um viðurkenningu og fullnustu dóma í einkamálum, lög nr. 93/1962, um heimild fyrir ríkisstjórnina til að láta öðlast gildi ákvæði í samningi milli Íslands, Danmerkur, Finnlands, Noregs og Svíþjóðar, um innheimtu meðlaga, og lög nr. 12/2012, um handtöku og afhendingu manna milli Norðurlandanna vegna refsiverðra verknaða (norræn handtökuskipun). Einnig má nefna evrópska handtökutilskipun sem meiri hluti nefndarinnar telur ljóst að falli undir þjóðréttarsamning við önnur ríki þar sem öll ríkin eru með gagnkvæmum hætti bundin af ákvörðunum um tiltekin atriði sem teknar eru af stjórnvöldum eða dómstólum hvors eða allra ríkja sem aðilar eru að samningnum, sbr. og samning milli Evrópusambandsins og lýðveldisins Íslands og konungsríkisins Noregs um málsmeðferð við afhendingu milli aðildarríkja Evrópusambandsins og Íslands og Noregs (framsal sakamanna) frá 28. júní 2006 sem bíður fullgildingar, sbr. ályktun Alþingis nr. 19/133.
Þá fjallaði nefndin um ákveðin svið þar sem ríkisvald verði aldrei framselt. Voru ræddar tillögur í þeim efnum, t.d. að óheimilt verði að framselja valdheimildir til að breyta stjórnarskránni, mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til að skerða mannréttindi umfram þær heimildir sem stjórnarskráin veitir sjálf til takmörkunar á mannréttindum. Slíkt ákvæði sækti m.a. fyrirmynd til 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar sem bannar framsal valds til að breyta stjórnarskránni en í fleiri stjórnarskrám er að finna slíkar efnislegar takmarkanir á framsali ríkisvalds. Í sænsku stjórnarskránni er t.d. að finna tilvísun til kosningalaga og þingskapa í 2. mgr. 7. gr. 10. kafla. Þótt efni málsliðar í þá veru sem hér hefur verið reifað verði hugsanlega leitt af almennum reglum íslenskrar stjórnskipunar telur meiri hluti nefndarinnar rétt að tekið verði af skarið um mörk framsals með ótvíræðum hætti.
Í 2. málsl. 1. mgr. 111. gr. frumvarpsins er kveðið á um að framsal ríkisvalds skuli ávallt afturkræft og nefndin er einhuga um það.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Um 2. mgr.
Í 1. málsl. 2. mgr. er mælt fyrir um að framsal þurfi ávallt að afmarka nánar með lögum. Við umfjöllun nefndarinnar var rætt um að rétt kynni að vera að lög afmörkuðu lögmætisgrundvöll, umfang og tilgang valdheimildanna og réttaráhrif sem frá þeim geta stafað. Einnig að heppilegra kynni að vera að færa málsliðinn í sérstaka málsgrein, sem yrði 2. mgr. 111. gr. Með því væri undirstrikað að tilvísanir til „laga“ í greininni að öðru leyti vísuðu til þeirra laga sem hér er lýst þannig að ávallt þurfi að afmarka umfang framsals með lögum.
Ákvæðinu er ætlað að tryggja að lög tilgreini með nákvæmum hætti hvaða ákvarðanir alþjóðlegar stofnanir geta tekið sem bindandi eru fyrir íslenska ríkið og einstaklinga eða lögaðila á yfirráðasvæði þess. Af þeirri ástæðu geta lög ekki veitt alþjóðastofnun heimild til auka við heimildir sínar um þessi efni. Þá er með þessu einnig tekið af skarið um að fullgilding þjóðréttarsamnings ein nægir ekki til þess að framselja valdheimildir ríkisins.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Um mögulega 3. mgr.
Í 2. mgr. er ekki að finna áskilnað um aukinn meiri hluta atkvæða á Alþingi til að samþykkja lög um framsal ríkisvalds. Samstaða var í nefndinni um slíkan áskilnað, svo löggjöf sem mælir fyrir um framsal valdheimilda ríkisins þurfi breiða samstöðu í þinginu og hljóti því vandaðri meðferð en endranær, í ljósi þess að veitt er heimild til að takmarka fullveldi ríkisins í þágu tiltekinna sameiginlegra markmiða í milliríkjasamvinnu. Í því felst frávik frá 2. gr. stjórnarskrárinnar um handhöfn innlendra stofnana á þremur þáttum ríkisvalds, löggjafarvaldi, framkvæmdarvaldi og dómsvaldi. Samkvæmt slíku ákvæði yrði meginreglan að aukinn meiri hluta atkvæða þurfi á Alþingi til að samþykkja lög um framsal ríkisvalds. Er tillaga um sérstaka málsmeðferð slíkra laga í samræmi við stjórnarskrárákvæði flestra Evrópuríkja um framsal ríkisvalds, en þar er þó misjafnt hvaða hlutfalls er krafist.
Talsvert var rætt í nefndinni um það hlutfall sem miða skuli við þegar Alþingi tekur ákvörðun um framsal ríkisvalds til alþjóðastofnunar. Oftast var rætt um 2/ 3hluta atkvæða, eins og dæmi má sjá um í 6. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar um breytingu á kjördæmamörkum. Átt er við þennan aukna meiri hluta atkvæða þegar Alþingi er ályktunarhæft samkvæmt 53. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. að meiri hluti þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu, en ekki er gerð krafa um 2/ 3hluta þingmanna allra eins og dæmi má sjá um í 3. mgr. 11. gr. um frávikningu forseta lýðveldisins, en slík tillaga þarf að hljóta fylgi 3/ 4hluta þingmanna.
Í stjórnarskrám annarra Norðurlanda og í mörgum öðrum Evrópuríkjum er gerður áskilnaður um aukinn meiri hluta atkvæða á þjóðþingum til að samþykkja lög um framsal ríkisvalds. Í 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar er gerð krafa um samþykki 5/ 6hluta þingmanna Náist sá aukni meiri hluti ekki en þó sá meiri hluti, sem þarf til að samþykkja venjulegt lagafrumvarp, eru lögin sett í þjóðaratkvæðagreiðslu til samþykktar eða synjunar. Til þess að hafna lögunum þarf meiri hluti þeirra sem þátt taka í þjóðaratkvæðagreiðslunni að fella þau en þó að minnsta kosti 30% kjósenda. Samkvæmt 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar þurfa ¾ hlutar greiddra atkvæða þingmanna á norska þinginu og minnst 2/ 3þingmanna að taka þátt í atkvæðagreiðslu um framsal ríkisvalds, 2/ 3hluta atkvæða þarf á finnska þinginu samkvæmt 95. gr. finnsku stjórnarskrárinnar og 3/ 4hluta atkvæða þingmanna á sænska þinginu og minnst helmingur þingmanna að taka þátt í atkvæðagreiðslu, skv. 6. gr. 10. kafla sænsku stjórnarskrárinnar.
Meiri hluti nefndarinnar leggur því til við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að skoðað verði hvort í nýrri 3. mgr. 111. gr. sé tilefni til að kveða á um að 2/ 3hluta atkvæða þingmanna þurfi til að samþykkja lög í þessa veru, en náist sá meiri hluti ekki, en þó almennur meiri hluti, skuli bera lögin undir þjóðina til endanlegrar ákvörðunar. Vísast þar til hugmynda og tillagna að orðalagi greinar um framsal ríkisvalds sem ræddar voru á fundum utanríkismálanefndar og er gerð grein fyrir hér að neðan. Lögin gætu þannig ekki tekið gildi fyrr en þau hefðu hlotið samþykki þjóðarinnar. Slíkur möguleiki ætti að nokkru fyrirmynd sína að rekja til Danmerkur.
Álitamál er hvernig færi ef vilji Alþingis stæði til að bera lög undir þjóðina jafnvel þótt þau hefðu verið samþykkt með 2/ 3hluta atkvæða og slíkrar atkvæðagreiðslu því ekki þörf til að lögin tækju gildi. Yrði við þær aðstæður að líta svo á að gildistaka laganna yrði ekki háð niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar en Alþingi hefði engu að síður heimild til að leita álits þjóðarinnar í ráðgefandi atkvæðagreiðslu.
Með ákvæði í þá veru í 3. mgr. 111. gr. mætti gera undantekningu frá áskilnaði um 2/ 3hluta atkvæða ef aðeins væri um lítils háttar framsal að ræða á takmörkuðu sviði. Væri þá gert ráð fyrir svipaðri skipan og gilt hefur í framkvæmd í Noregi. Lög um aðild að EES-samningnum voru upprunalega samþykkt á grundvelli þessa stjórnarskrárákvæðis í Noregi. Gerðir, sem teknar hafa verið upp í samninginn síðar og sem gera ráð fyrir minni háttar framsali ríkisvalds, hafa hins vegar ekki verið taldar falla undir gildissvið 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar þar sem ¾ hluta atkvæða þarf til samþykktar eins og áður kom fram.
Vísar meiri hluti nefndarinnar hér til sjónarmiða, sem gilt hafa í íslenskri stjórnskipun til þessa, um að Alþingi hafi takmarkað svigrúm til að framselja ríkisvald án stjórnarskrárbreytinga ef ákvarðanir binda aðeins íslenska ríkið eða stofnanir þess á afmörkuðum sviðum. Bindi þær einnig einstaklinga og lögaðila þarf að gera ríkari kröfu að þessu leyti, m.a. um þröngt málefnasvið og að þær séu ekki verulega íþyngjandi. Í þessum efnum er rétt að byggja á svipuðum mælikvörðum og stuðst hefur verið við til þessa í íslenskri framkvæmd um þróun EES-samningsins. Sá meginmunur verður þó á aðstöðunni eftir gildistöku 111. gr. að þá verður til staðar bein stjórnskipuleg heimild til slíks lítils háttar framsals ríkisvalds, á meðan núverandi heimild er að öllu leyti byggð á óskráðum sjónarmiðum um venjuhelgað svigrúm löggjafans.
Loks er mikilvægt að taka fram að þegar lagafrumvarp er lagt fram þar sem reynir á framsal valdheimilda ríkisins til alþjóðlegra stofnana þyrfti að liggja afdráttarlaust fyrir hvort um lítils háttar framsal yrði að ræða sem fengi málsmeðferð eins og venjulegt lagafrumvarp eða hvort 2/ 3hluta atkvæða þyrfti til samþykkis. Yrði slíkri undantekningu sem áður segir aðeins beitt að ströngum skilyrðum uppfylltum, áþekkum þeim sem gilt hafa í framkvæmd um svigrúm löggjafans fram til þessa, svo sem lýst var að framan. Vísast þar enn á ný til umfjöllunar meiri hluta nefndarinnar í IV. kafla umsagnar þessarar.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Um mögulega 4. mgr.
Nefndin ræddi um mögulega 4. mgr. 111. gr. þar sem setja mætti fram sérreglu um framsal ríkisvalds sem væri víðtækara en það sem 3. mgr., líkt og nefndin hefur reifað möguleika um, næði til. Vísast á ný til hugmynda og tillagna að orðalagi greinar um framsal ríkisvalds sem ræddar voru á fundum utanríkismálanefndar og er gerð grein fyrir hér að neðan. Skiptar skoðanir voru um framsetningu slíks ákvæðis innan nefndarinnar, allt frá því að geta nýrra aðildarsamninga að alþjóðastofnunum, sem falið hefði verið yfirþjóðlegt vald og féllu undir 1.–3. mgr., skyldu heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar, og til þess að fælu lög í sér framsal valdheimilda af meiði allra greina ríkisvalds til alþjóðastofnunar, eða stofnana á hennar vegum, skyldi Ísland eiga aðild að henni. Eftir að Alþingi hefði samþykkt slík lög skyldu þau borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Þær tillögur sem ræddar voru í þessa veru skilgreindu valdframsalið þannig með öðrum hætti í stað þess að nota viðmiðið „verulegt“ eins og lagt er til í 3. mgr. frumvarpsins, en nefndarmenn töldu almennt að það viðmið yrði matskenndara í framkvæmd og líklegra til að valda óvissu um túlkun.
Meiri hluti nefndarinnar bendir á að framangreindar tillögur myndu vafalaust eiga við um lög sem sett væru í tilefni af mögulegri aðild Íslands að Evrópusambandinu, en þær takmörkuðust þó ekki við þær aðstæður og gætu gilt um aðrar mögulegar yfirþjóðlegar stofnanir í framtíðinni og jafnvel til þeirra aðstæðna að grundvallarbreytingar yrðu gerðar á EES- samningum sem krefðust aukins framsals valdheimilda.
Í ljósi þess að hér yrði um veigamikið frávik að ræða frá núgildandi 2. gr. stjórnarskrárinnar og takmörkun á fullveldi ríkisins telur meiri hluti nefndarinnar rökrétt að tryggt verði að þjóðin eigi lokaorðið um það og nýti þannig sjálfsákvörðunarrétt sinn. Yrði þessi farvegur útbúinn til tryggja að þjóðin þyrfti afdráttarlaust að veita samþykki sitt fyrir aðild að slíkri alþjóðastofnun með því að taka beina afstöðu til laga sem mæla fyrir um aðild að henni og framsal valdheimilda með bindandi niðurstöðu. Við þessar aðstæður skiptir því ekki máli hvort lagafrumvarpið fær samþykki venjulegs eða aukins meiri hluta atkvæða á Alþingi eins og fjallað var um í mögulegri 3. mgr. Slík lög skyldu borin undir atkvæði allra kosningabærra manna til samþykktar eða synjunar. Að mati meiri hluta nefndarinnar getur það talist eðlilegur stjórnskipulegur farvegur. Samkvæmt tillögum sem komu fram í nefndinni gildir hér einnig regla 2. mgr. um að afmarka þurfi slíkt framsal í lögunum svo og skilyrði 1. mgr. um markmið alþjóðasamstarfsins, efnisleg mörk framsals og að það sé ávallt afturkræft. Þá leggur meiri hluti nefndarinnar til að sett verði skilyrði um að Ísland skuli eiga beina aðild að alþjóðastofnun þegar framsal er svo viðurhlutamikið að það snerti alla þætti valdheimilda íslenska ríkisins. Í því felst að íslenska ríkið skuli eiga fulltrúa sem tekur þátt í ákvarðanatöku æðstu stofnana slíkrar alþjóðastofnunar, sem falið er vald til að setja lög með beinni réttarverkan í íslensku réttarkerfi, beita framkvæmdarvaldi og kveða upp dóma í ágreiningsmálum um túlkun slíkra þjóðréttarsamninga eða lagareglna sem alþjóðastofnun setur.
Meiri hluti nefndarinnar beinir framangreindum álitaefnum til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Hugmyndir og tillögur að orðalagi greinar um framsal ríkisvalds sem ræddar voru á fundum utanríkismálanefndar.
Hugmynd A um mögulegt orðalag greinar um framsal ríkisvalds sem kom fram á fundi utanríkismálanefndar:
111. gr.
Framsal ríkisvalds.
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi felst.
Lög sem heimila framsal ríkisvalds þurfa samþykki 2/ 3atkvæða á Alþingi, nema framsal sé lítils háttar og á takmörkuðu sviði. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti, skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Feli lög í sér framsal valdheimilda af meiði allra greina ríkisvalds til alþjóðastofnunar, eða stofnana á hennar vegum, skal Ísland eiga aðild að henni. Eftir að Alþingi hefur samþykkt lögin skulu þau borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Hugmynd B um mögulegt orðalag greinar um framsal ríkisvalds sem kom fram á fundi utanríkismálanefndar:
111. gr.
Framsal ríkisvalds.
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi felst, þar með talið lögmætisgrundvöll, umfang og tilgang valdheimildanna og réttaráhrif sem frá þeim geta stafað.
Lög sem heimila framsal ríkisvalds þurfa samþykki ( 2/ 3) atkvæða á Alþingi, nema framsal sé lítils háttar og á takmörkuðu sviði. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti, skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Við gerð (nýrra) aðildarsamninga að alþjóðastofnunum sem falið hefur verið yfirþjóðlegt vald og falla undir 1.–3. mgr. skulu heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Upphafleg tillaga stjórnlagaráðs um 111. gr. um framsal ríkisvalds (sbr. 3. mál 140. löggjafarþings):
111. gr.
Framsal ríkisvalds.
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi felst.
Samþykki Alþingi fullgildingu samnings sem felur í sér framsal ríkisvalds skal ákvörðunin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu er bindandi.
Dæmi A frá stjórnlaganefnd um stjórnarskrárákvæði um framsal ríkisvalds:
86. gr.
(Framsal ríkisvalds, nýtt.)
Þegar tillaga um fullgildingu samnings sem felur í sér framsal ríkisvalds hefur verið samþykkt skal ákvörðunin borin undir þjóðaratkvæði þar sem meiri hluti atkvæða ræður niðurstöðu þó þannig að a.m.k. 30 af hundraði kjósenda á kjörskrá verði að hafna tillögunni til að hún teljist felld.
Dæmi B frá stjórnlaganefnd um stjórnarskrárákvæði um framsal ríkisvalds:
85. gr.
(Framsal ríkisvalds, nýtt.)
d. Skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum (112. gr.).
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að 112. gr. frumvarpsins um skyldur samkvæmt alþjóðlegum samningum falli brott.
Í 1. mgr. er gerð tillaga um nýtt ákvæði sem felur ekki í sér efnisbreytingu og bætir engu við gildandi reglur enda segir í skýringum að hér sé áréttuð skylda allra handhafa ríkisvalds til að virða mannréttindi. Reglan um að öllum handhöfum ríkisvalds beri að virða mannréttindareglur, sem eru bindandi fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum, verður leidd af almennum reglum þjóðaréttarins um skuldbindingargildi alþjóðlegra mannréttindasamninga og hefur m.a. verið margsinnis staðfest í framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu. Ekki verður talið að 1. mgr. ein og sér mundi sjálfkrafa leiða til þess að lögum, sem hugsanlega færu í bága við alþjóðlega mannréttindasamninga sem Ísland er aðili að, yrði vikið til hliðar. Eftir stjórnarskrárbreytingarnar 1995 hefur slík staða reyndar aldrei skapast í framkvæmd dómstólanna og mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar eru túlkuð í ljósi alþjóðaskuldbindinga Íslands um mannréttindi. Við umfjöllun nefndarinnar var bent á að álitamál væri hvort þörf væri á að bæta slíku ákvæði í stjórnarskrána yfirleitt, enda fælist ekki í því efnisleg viðbót og gildið væri því táknrænt. Einnig var bent á að teldist þrátt fyrir það þörf á að bæta slíku ákvæði í stjórnarskrána ætti það betur heima í þeim kafla sem fjallar um mannréttindi og skyldur ríkisins til að tryggja þau, nánar tiltekið í 1. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Ekki verður tekin afstaða til þess í umsögn þessari.
Í 2. mgr. 112. gr. frumvarpsins eru nýmæli, en þar er kveðið á um að þegar Alþingi hefur lögfest alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfisamninga gangi þeir framar almennum lögum. Hér er um efnislega breytingu að ræða til að tryggja að alþjóðlegir mannréttindasamningar gangi framar ef árekstrar verða á milli. Um þetta er í greinargerð m.a. vísað til fyrirmyndar í Noregi þar sem ákvæði 110. gr. c var bætt í stjórnarskrána árið 1994 en hún gengur þó ekki jafn langt í þessum efnum. Í 2. mgr. þeirrar greinar segir að nánari ákvæði um innleiðingu mannréttindsamninga skuli sett með lögum. Hafa Mannréttindasáttmáli Evrópu og fjórir meginsamningar Sameinuðu þjóðanna um mannréttindi verið lögfestir þar í landi í heild sinni (Menneskeretsloven), en auk þess er tryggt með sömu lögum að þeir hafi forgang fram yfir almenn lög. Hér á landi hefur Mannréttindasáttmáli Evrópu, einn alþjóðasamninga um mannréttindi verið lögfestur og að þessu leyti er staðan sú sama og í Danmörku. Hér, eins og í öðrum tvíeðlisríkjum, gildir hins vegar svokölluð túlkunarregla. Í henni felst að landsrétt ber að túlka í samræmi við þjóðréttarskuldbindingar og jafnframt er gengið út frá líkindareglu, þ.e. gengið er út frá því að líkindi séu fyrir því að landsréttur sé almennt í samræmi við þjóðarétt.
Við umfjöllun nefndarinnar var efasemdum lýst um þörf á þessum nýmælum í íslensku stjórnarskránni, enda væri staðan hér önnur en í norskri stjórnskipun Hér á landi var mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar breytt í veigamiklum atriðum með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995. Þau voru þá uppfærð með hliðsjón af alþjóðlegum mannréttindasamningum sem áður segir og skýr tengsl eru á milli stjórnarskrárinnar og alþjóðlegra mannréttindasamninga. Frá 1995 hefðu bein áhrif alþjóðlegra mannréttindasamninga á túlkun stjórnarskrárákvæðanna, bæði Mannréttindasáttmála Evrópu og meginsamninga Sameinuðu þjóðanna aukist umtalsvert eins og sæist af fjölda dóma úr íslenskri dómaframkvæmd. Þannig hefði í raun náðst fram hámarksvernd réttindanna, fremur en að alþjóðasamningar um mannréttindi fengju með ákvæðinu óljóst réttarheimildarlegt gildi á milli almennra laga og stjórnarskipunarlaga. Bent var á, sem dæmi, að í Noregi hefðu mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar ekki sætt heildarendurskoðun og hvíldu á gömlum merg sem mætti rekja til upphafs 19. aldar. Bæði væru ákvæði þar færri og stuttorðari og því almennt örðugra um vik í túlkun þeirra og að tengja þau við mannréttindi í alþjóðlegum samningum.
Ekki er leitast við að taka dæmi í greinargerð með frumvarpinu um hvaða aðstæður geta komið til álita sem 2. mgr. er ætlað að ná til. Meiri hluti nefndarinnar bendir á að einnig er óútskýrt hvað fellur undir „mannréttindasáttmála“ í ákvæðinu, en ljóst er að það getur verið háð túlkun. Sem dæmi má nefna að ýmsar gerðir hafa teknar upp í EES-samninginn og lögfestar eru hér á landi, sem fjalla ótvírætt um ýmis félagsleg réttindi eða önnur mannréttindi. Slíkar gerðir hafa stöðu þjóðréttarsamninga áður en þær eru lögfestar en álitamál er hvort stjórnarskrárákvæði af þessum toga mundi veita þeim forgangsáhrif umfram aðrar EES-gerðir.
Tillaga 2. mgr. 112. gr. um að Alþingi geti ákveðið forgangsáhrif „umhverfissamninga“ með sama hætti og mannréttindasamninga, er óútskýrð með öllu í greinargerð. Hér skorti mjög á að dæmi séu tekin um samninga sem hér gætu fallið undir, árekstra sem skapast hafa til þessa og hvaða markmiðum breytingin stefnir að. Ótilgreindur fjöldi alþjóðlegra gerða og samþykkta sem Ísland á aðild að getur fallið undir hugtakið „umhverfissamningur“. Þá er víst að hér gætu enn frekar fallið undir ESB-reglugerðir á sviði umhverfismála sem Ísland tekur upp í íslenskan rétt á grundvelli EES-samningsins og lögfestir í heild sinni. Með ákvæði af þessum toga má álykta að slíkar EES-gerðir á sviði umhverfismála fengju forgangsáhrif, en aðrar EES-gerðir ekki, sem væri afar sérstæð staða.
Að mati meiri hluta nefndarinnar er þetta lokaákvæði utanríkismálakafla frumvarpsins, sem felur í sér grundvallarnýmæli í íslenskri stjórnskipun ekki nægilega útfært og mat á markmiðum þess, gildissviði og afleiðingum liggur ekki fyrir. Með vísan til framangreindra sjónarmiða varðandi efnisþætti þess og þýðingu 112. gr. gerir meiri hluti nefndarinnar tillögu um að ákvæðið falli brott.
III. Önnur tengd ákvæði frumvarpsins.
Um 13. gr., eignarrétt.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að greinin um eignarrétt orðist svo:
13. gr.
Eignarréttur.
Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.
Nefndin hefur fjallað um möguleg áhrif þess að 2. mgr. 72. gr. núverandi stjórnarskrár verði felld brott eins og ráðgert er í frumvarpinu. Þetta ákvæði stjórnarskrárinnar veitir löggjafanum heimild til að takmarka með lögum rétt útlendinga til að eiga fasteignir eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.
Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að það telst mikilvægur þáttur í fullveldi hvers ríkis að setja sérreglur um fjárfestingar útlendinga. Meiri hluti nefndarinnar tekur undir það og bendir á að slík ákvæði er að finna í stjórnarskrám fleiri Evrópuríkja, m.a. þeirri dönsku (2. mgr. 44. gr.) sem er fyrirmynd núgildandi stjórnarákvæðis. Á þessum grundvelli hvíla lög nr. 19/1966, um eignarrétt og afnotarétt fasteigna, sem aldrei hafa verið vefengd fyrir íslenskum dómstólum eða á alþjóðlegum vettvangi, enda er réttur til fjárfestinga í raun ekki efnisþáttur í eignarréttindum, heldur sérregla um heimild til að takmarka athafnafrelsi manna á tilteknu sviði, þ.e. til fjárfestinga. Íslenska ríkið getur síðan gert samninga við önnur ríki um ýmsar tilslakanir eða afnám takmarkana gagnvart borgurum þeirra ríkja en besta dæmið um það er EES-samningurinn.
Eins og frumvarpið er búið eru engin skýr markmið að baki því að fella niður heimildir til að takmarka fjárfestingar útlendinga. Afleiðingar þessarar breytingar eru ófyrirsjáanlegar. Engin ástæða er til að skapa óvissu um þetta atriði að ófyrirsynju.
Meiri hluti nefndarinnar leggur því til að 2. mgr. 72. gr. núgildandi stjórnarskrár verði látin standa óbreytt sem 2. mgr. ákvæðis um eignarréttindi, svohljóðandi. „Með lögum má takmarka rétt erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.“
Um 31. gr., bann við herskyldu.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að greinin um bann við herskyldu standi óbreytt.
Um 55. gr., opna fundi.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að grein um fundi Alþingis orðist svo:
55. gr.
Fundir Alþingis.
Í ákvæði frumvarpsins er kveðið á um að fundir Alþingis séu haldnir í heyranda hljóði og að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi. Ákvæðið er nýmæli að hluta til en í 57. gr. gildandi stjórnarskrár er kveðið á um að fundir Alþingis skuli haldnir í heyranda hljóði en í 2. málsl. 57. gr. er hins vegar forseta og ákveðnum fjölda þingmanna veitt heimild til þess að krefjast að utanþingsmönnum sé vísað burt. Þessi heimild er felld út í frumvarpinu. Í 2. mgr. 55. gr. er nýmæli um að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi.
Utanríkismálanefnd fjallaði ítarlega um ákvæðið, m.a. þær breytingar sem lagðar eru til í 1. mgr. 55. gr. um að ekki verði lengur hægt að halda þingfundi fyrir luktum dyrum. Meiri hluti nefndarinnar dregur í efa að rétt sé að loka með þessum hætti fyrir möguleika sem nú er til staðar, þó svo að hann hafi ekki verið notaður síðan um miðbik síðustu aldar. Meiri hluti nefndarinnar telur vafasamt að girða með öllu fyrir þennan möguleika þar sem ekki er hægt að sjá fyrir allar mögulegar aðstæður sem skapast geta. Einkum á meiri hluti nefndarinnar þar við um aðstæður sem mögulega gætu komið upp á alþjóðavettvangi, sem ógnuðu öryggi ríkisins og brýnum þjóðarhagsmunum.
Í ákvæði frumvarpsins og greinargerð virðist vera gengið út frá því að tilgangur lokaðra funda Alþingis sé að skapa leynd um efni fundar gagnvart landsmönnum en hafa verður í huga að opnir fundir Alþingis eru ekki aðeins opnir gagnvart landsmönnum heldur öllum heiminum. Það er ekki hægt að útiloka að t.d. geti erfitt og knýjandi utanríkismál eða milliríkjamál verið þannig vaxið að eðlilegt sé að loka fundum Alþingis í þeim tilgangi að loka þeim fyrir erlendum aðilum sem annars gætu fylgst með opnum fundum. Það er því afstaða meiri hluta utanríkismálanefndar að sá möguleiki að loka fundum Alþingis eigi að vera áfram til staðar en að sá möguleiki verði ekki notaður nema í ýtrustu neyð sérstaklega til þess að koma til móts við kröfur um rétt almennings til að fylgjast með störfum þingsins. Þetta var einnig skoðun sérfræðingahópsins sem fjallaði um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá en á bls. 8 í skilabréfi hópsins kemur fram að það þurfi að meta hvort sérstakar aðstæður eins og alvarleg milliríkjadeila geti réttlætt lokaðan þingfund.
Í ljósi þessarar afstöðu sinnar gerir meiri hluti utanríkismálanefndar því tillögu um að 1. mgr. 55. gr. orðist svo:
Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði. Þó getur forseti eða svo margir þingmenn sem til er tekið í þingsköpum lagt til að umræður um þingmál fari fram fyrir luktum dyrum enda krefjist öryggi ríkisins eða brýnir þjóðarhagsmunir þess. Þingfundur sker úr hvort ræða skuli málið í heyranda hljóði eða fyrir luktum dyrum.
Þá er lagt til að heiti greinarinnar verði „fundir Alþingis“ í staðinn fyrir „opnir fundir“.
Í tengslum við 2. mgr. 55. gr. þá er meginreglan varðandi nefndafundi í dag sú að þeir eru lokaðir vinnufundir. Í þingsköpum Alþingis er þó gert ráð fyrir að nefnd geti haldið opna fundi á tvenna vegu, þ.e. annars vegar opinn fund fyrir fréttamönnum og hins vegar opinn fund sem einnig er sendur út í beinni útsendingu í sjónvarpi og á vef.
Í greinargerð er ekki fjallað um nýmæli 2. mgr. 55. gr. um heimild fyrir opnum nefndarfundi. Meiri hluti nefndarinnar telur að heppilegra hefði verið að fjalla þar um tilgang og tildrög ákvæðisins sérstaklega í ljósi þess að um nýmæli er að ræða. Ekki kemur heldur fram meginreglan um lokaða nefndafundi þó hana megi ráða af orðalagi ákvæðisins.
Meiri hluti utanríkismálanefndar telur að skýra hefði þurft ákvæðið betur í greinargerð og beinir nefndin því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoðað verði vandlega hvort yfirleitt sé nauðsynlegt að hafa ákvæði um opinn nefndarfund í stjórnarskrá með þeim hætti sem lagt er til í frumvarpinu.
Um 67. gr., framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu.
Meiri hluti utanríkismálanefndar tekur ekki afstöðu greinarinnar um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu.
IV. Stjórnskipuleg álitaefni og meðferð utanríkismála.
Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur sérstaka áherslu á mikilvægi þess að ákvæði um framsal ríkisvalds, er nefndin fjallar um, hljóti brautargengi, einkum til að skýra stjórnskipulega heimild sem stuðst hefur verið við til þessa í íslenskri framkvæmd um þróun EES- samningsins. Meiri hluti nefndarinnar bendir á að á undanförnum árum hafa stöðugt fleiri álitaefni vaknað um hvort farið sé út fyrir mörk stjórnarskrárinnar með þróun EES-samningsins og innleiðingu nýrra gerða sem hafa krafist valdframsals í auknum mæli á nýjum málefnasviðum.
Að mati nefndarinnar er brýnt að bæta slíku ákvæði í stjórnarskrána, ekki síst fyrir þá sök að með því verður fengin stjórnskipuleg stoð fyrir framsali ríkisvalds á vettvangi EES-samstarfsins.
Utanríkismálanefnd hefur á þessu kjörtímabili haft til sérstakrar athugunar stjórnskipuleg álitaefni og stjórnmálaleg úrlausnarefni í tengslum við EES-samninginn, framkvæmd hans og þróun (sjá sem dæmi nefndarálit í 621. máli 139. þings, auk fylgiskjals). Í tengslum við þá athugun hefur nefndin tekið saman helstu atriði sem hafa komið til umfjöllunar á Alþingi um stjórnarskrána og stjórnskipuleg álitaefni í tengslum við EES-samninginn, Schengen- samstarfið og samninga sem tengjast hvoru tveggja og telur óhjákvæmilegt annað en að gerð sé almenn grein fyrir þeim þætti í tengslum við umfjöllun sína um ákvæði í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands:
1. Við lögfestingu EES samningsins árið 1993.
Í skýrslu utanríkisráðherra frá mars 1991 um stöðu samningaviðræðna um Evrópska efnahagssvæðið (þskj. 862, 360. mál 113. löggjafarþings) kemur fram að samræmd framkvæmd og túlkun á EES reglunum í öllum aðildarríkjunum sé forsenda þess að markmiðum samningsins verði náð. Á það er bent að sameiginlegar stofnanir samningsaðilanna séu óhjákvæmilegar til eftirlits. Niðurstaðan var að þær hugmyndir, sem vörðuðu valdsvið sameiginlegra stofnana á Evrópska efnahagssvæðinu, féllu innan ramma stjórnarskrárinnar eins og hún hafði verið túlkuð fram að því.
Fjórar lögfræðilegar álitsgerðir um stjórnarskrána og EES voru lagðar fram á Alþingi við afgreiðslu EES samningsins (1. mál 116. löggjafarþings):
Í fyrsta lagi álitsgerð nefndar utanríkisráðherra um stjórnarskrána og EES samninginn (sbr. fskj. I, þskj. 30, 29. mál 116. löggjafarþings, bls. 3–18) sem fjórir lögfræðingar skipuðu: Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómari, Gunnar G. Schram prófessor, Stefán Már Stefánsson prófessor og Ólafur W. Stefánsson skrifstofustjóri. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að um framsal valds væri að ræða en taldi stjórnarskrána ekki koma í veg fyrir það. Ástæðan væri að 1) það er íslensk réttarregla að við sérstakar aðstæður ber að beita erlendum réttarreglum hér á landi, 2) dæmi eru til þess að ákvarðanir erlendra stjórnvalda gildi hér á landi og að þær séu aðfararhæfar, 3) dæmi eru til þess að erlenda dóma megi framkvæma hér á landi, 4) vald það sem alþjóðastofnunum er ætlað með samningunum, sem hér er fjallað um, er vel afmarkað, 5) þetta vald er á takmörkuðu sviði, 6) það er ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila.
Lögfræðingarnir sögðu þó hugsanlegt að reynslan leiddi í ljós að það reyndist ekki rétt að reglurnar um vald stofnana EFTA væru vel afmarkaðar, að þær fælu ekki í sér verulegt valdframsal og væru ekki íþyngjandi í ríkum mæli. Þeir töldu ekki að nauðsyn væri til að ráðast í breytingar á stjórnarskránni vegna þessa möguleika. Ef hins vegar kæmi fram síðar, að slíkra breytinga væri þörf, væri Ísland að þjóðarétti skuldbundið til að gera þær. Að lokum sögðu lögfræðingarnir: „Við höfum tekið til athugunar, hvort sameiginleg áhrif samninganna geti falið í sér óheimilt valdframsal, þó að einstök ákvæði, skoðuð hvert fyrir sig, geri það ekki. Við teljum það ekki vera. Þá bendum við á, að síðar megi eða beri að gera stjórnarskrárbreytingu, ef fram kemur, að forsendur okkar standist ekki.“
Í öðru lagi álitsgerð frá Davíð Þór Björgvinssyni (lögð fram á fundi utanríkismálanefndar 7. júlí 1992), þáverandi dósent við lagadeild Háskóla Íslands, sem taldi að aðild að samningnum væri ekki stjórnarskrárbrot.
Í þriðja lagi álitsgerð frá Birni Þ. Guðmundssyni prófessor (sbr. fskj. II, þskj. 30, 29. mál 116. löggjafarþings, bls. 18–26), sem taldi vafa á því að samningurinn bryti ekki í bága við stjórnarskrána og vildi þess vegna að henni yrði breytt.
Í fjórða lagi álitsgerð frá dr. Guðmundi Alfreðssyni (sbr. fskj. III, þskj. 30, 29. mál 116. löggjafarþings, bls. 26–40) sem taldi að ákvæði stjórnarskrárinnar yrðu brotin ef Alþingi samþykkti EES samninginn.
2. Við undirbúning að þátttöku í Schengen samstarfinu 1999.
Við samningaviðræður um aðild að Schengen samstarfinu fól utanríkisráðherra þremur lagaprófessorum, Stefáni Má Stefánssyni, Davíð Þór Björgvinssyni og Viðari Má Matthíassyni, að taka saman álitsgerð um það hvort væntanlegt samkomulag við Evrópusambandið um Schengen samninginn kynni að brjóta í bága við íslensku stjórnarskrána (sbr. fskj. I, þskj. 240, 206. mál 125. löggjafarþings, bls. 116–147). Niðurstaða prófessoranna var að framsal á einstökum þáttum ríkisvalds, sem gert væri ráð fyrir í samstarfssamningnum um Schengen samstarfið væri takmarkað og tæki til afmarkaðra málaflokka. Þeir sögðu: „Það framsal ríkisvalds, sem fjallað er um í þessari álitsgerð er takmarkaðra og fyrirsjáanlegra, en það sem felst í samningunum um EES. Við teljum því, eins og að framan greinir, að það brjóti ekki í bága við stjórnarskrána.“
Í álitsgerð sömu manna um Schengen samninginn og íslensku stjórnarskrána í ljósi samnings milli ráðs EB og Íslands og Noregs um framkvæmd og beitingu og þróun Schengen- samninganna (sbr. fskj. II, þskj. 240, 206. mál 125. löggjafarþings, bls. 148–159) eru þessi sjónarmið meðal þeirra meginatriða sem ítrekuð eru.
Við heildarmat þeirra á gildissviði íslensku stjórnarskrárinnar og á dæmum úr löggjöf um framsal ríkisvalds telja þeir að það séu nokkur atriði sem öðrum fremur skipta máli: Hvar lögskipti gerðust, hvaða hagsmuni sakarefnið varðaði, hvort ákvörðun taldist verulega íþyngjandi, hvort valdframsal var vel afmarkað og sjónarmið um fullveldið. Þeir telja að það séu heildaráhrifin sem máli skipti. Eðlilegt sé því að gera ráð fyrir að ákvæði íslenskrar stjórnarskrár og gildissvið „séu túlkuð með hliðsjón af gildandi þjóðarétti á hverjum tíma, a.m.k. að því marki sem unnt er að samrýma slíka túlkun fullveldisrétti ríkisins og réttaröryggi borgaranna“. Þeir telja líkur til þess að Alþingi geti kveðið nánar á um gildissvið tiltekins réttaratriðis sem hefur á sér alþjóðlegan blæ. Líklegt sé ,,að þetta svigrúm sé því meira þeim mun alþjóðlegri sem lögskiptin eru í eðli sínu“.
3. Við setningu nýrra samkeppnislaga árið 2005.
Við gerð frumvarps til samkeppnislaga árið 2004 (590. mál 131. löggjafarþings) var leitað álits Davíðs Þórs Björgvinssonar, dómara við Mannréttindadómstól Evrópu, um framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana í tilefni af innleiðingu reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1/2003 (sbr. fskj. við þskj. 921, 617. mál 131. löggjafarþings, bls. 88–131). Hann taldi að innleiðing og frumvarp stangaðist ekki á við stjórnarskrána og sagði að væri tekið mið af sjónarmiðum um breytilega skýringu stjórnarskrárinnar sem fælu í sér allmikið svigrúm fyrir hinn almenna löggjafa til að skýra og beita stjórnarskránni í samræmi við ríkjandi viðhorf í stjórnmálum í víðum skilningi, almenna þjóðfélagsþróun og þróun alþjóðasamskipta, mætti færa veigamikil rök fyrir því að löggjafanum væri játuð heimild til framsals ríkisvalds innan þeirra marka sem eftirfarandi regla setti:
„Framsal valdheimilda ríkisins til alþjóðlegra stofnana er að vissu marki heimilt að uppfylltum eftirtöldum skilyrðum: (i) að framsalið sé byggt á lögum, (ii) það sé afmarkað og vel skilgreint, (iii) það sé ekki verulega íþyngjandi, hvorki fyrir íslenska ríkið né þegnana, (iv) það sé byggt á samningi sem kveði á um gagnkvæm réttindi og skyldur og mæli fyrir um samsvarandi framsal ríkisvalds annarra samningsríkja, (v) að hinar alþjóðlegu stofnanir sem vald er framselt til byggist á lýðræðislegum grundvelli og að þær viðurkenni almennar meginreglur um réttláta málsmeðferð og réttláta stjórnsýslu, (vi) að framsalið leiði af þjóðréttarsamningi sem stefnir að lögmætum markmiðum í þágu friðar og menningarlegra, félagslegra eða efnahagslegra framfara, (vii) framsalið má ekki leiða til þess að skert séu réttindi þegnanna sem vernduð eru í stjórnarskrá, (viii) framsalið sé afturkallanlegt.“
Við skoðun samkeppnislagafrumvarpsins taldi Davíð Þór nauðsynlegt að „árétta enn og aftur að forsendan fyrir því að 27. gr. frumvarpsins standist gagnvart stjórnarskrá er að fallist sé á að í íslenskum rétti gildi venjuhelguð regla um að hinn almenni löggjafi hafi heimild til að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, án sérstakrar heimildar til þess í stjórnarskránni“.
Í þessu sambandi verður að geta umsagnar réttarfarsnefndar (dbnr. 131/1216, sbr. einnig fskj. við þskj. 812, 381. mál 141. löggjafarþings, bls. 40–44) við áðurnefnt frumvarp þar sem talið var varhugavert að rökstyðja framsal ríkisvalds með því að það væri takmarkað við tilteknar aðstæður. Taldi réttarfarsnefnd að skoða yrði það framsal ríkisvalds sem gert var ráð fyrir í heild og miða við allan EES samninginn. Bent var á að mjög hefði reynt á íslenska stjórnarskrá í upphafi EES samningsins. Ekki mætti líta á það framsal ríkisvalds sem uppi var í 27. gr. samkeppnislaga varðandi dómstólana sem einangrað fyrirbæri. Væri haldið áfram á þeirri braut mætti segja nákvæmlega það sama um flesta hluta EES samningsins. Hann mætti greina í sundur í afmarkaða þætti og draga þannig smám saman vald frá íslenskum dómstólum. Þetta skipti máli þegar metið væri hvort framsal teldist smávægilegt. Taldi Stefán Már Stefánsson, prófessor og nefndarmaður í réttarfarsnefnd sem falið var að taka saman umsögnina fyrir hönd nefndarinnar, við það tilefni að ekki skipti máli hugsanlegur fjöldi tilvika sem 27. gr. samkeppnislaga tæki til, þegar stjórnskipulegt gildi ákvæðisins væri metið. Tók réttarfarsnefnd undir þessi sjónarmið.
Verulegar athugasemdir komu fram í umsögnum um þessa lagabreytingu. Farið væri inn á nýja braut sem hefði ekki verið í EES samningnum í upphafi, þ.e. að íslenskir dómstólar yrðu bundnir við ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA í samkeppnismálum við tilteknar aðstæður. Í umsögn Dómarafélags Íslands (dbnr. 131/1380) við málið kom m.a. fram að það hlyti að teljast annmarki á undirbúningi frumvarpsins „að leggja álitsgerð aðeins eins manns til grundvallar löggjöf sem getur falið í sér ákvörðun um framsal ríkisvalds.“ Var á það bent að í fyrri tilvikum þegar sambærilegar spurningar hefðu verið til umfjöllunar hefðu fleiri aðilar verið kallaðir til ráðgjafar.
4. Við framsal sektarvalds til ESA vegna flugstarfsemi árið 2011.
Við undirbúning að upptöku reglugerðar (EB) nr. 216/2008 um sameiginlegar reglur um almenningsflug og um stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu í EES-samninginn (621. mál 139. löggjafarþings) vann Stefán Már Stefánsson prófessor álitsgerð að beiðni forsætisráðuneytisins, dags. 10. janúar 2011. Umfjöllunarefnið var hvort ákvæði reglugerðar (EB) nr. 216/2008, einkum ákvæði 25. gr. reglugerðarinnar, stangaðist á við íslensku stjórnarskrána (sjá fskj. II við þingsályktunartillögu þess máls, bls. 52–75).
Í greinargerðinni var fjallað um forsögu málsins og reifaði Stefán Már álitaefnið, ákvæði reglugerðar nr. 216/2008 sem máli skiptu, ákvæði stjórnarskrár sem komu við sögu, stjórnarskrárleg atriði tengd annars vegar EES samningnum og hins vegar Schengen samningnum, meginsjónarmið um gildissvið stjórnarskrárinnar og heimildir til framsals, og ákvæði 1. mgr. 27. gr. samkeppnislaga.
Við samningu álitsgerðarinnar voru meginsjónarmið nefndar utanríkisráðherra um stjórnarskrána og EES samninginn, sem fjórir lögfræðingar skipuðu, lögð til grundvallar. Jafnframt voru flestar af fyrrgreindum álitsgerðum hafðar til hliðsjónar. Í forsendum Stefáns Más fyrir niðurstöðum sínum er fullveldissjónarmiðum veitt ákveðið vægi. Felst í því að staða Íslands í alþjóðlegu samstarfi sé í grundvallaratriðum önnur en áður var. Segir svo: „Er eðlilegt að líta svo á að ákveðið svigrúm sé fyrir hendi til að túlka viðkomandi stjórnarskrárákvæði þannig að ekki þrengi um of að möguleikum Íslands sem fullvalda þjóðréttaraðila til að tryggja hagsmuni sína sem best í samstarfi og samningum við aðrar þjóðir jafnvel þó að stofn þeirra sé gamall.“
Þá var fjallað um heimild stjórnarskrár til takmarkaðs framsals stjórnvalds er varðar milliríkjaviðskipti og vísar Stefán Már þar til álits nefndar utanríkisráðherra um stjórnarskrána og EES samninginn. Segir Stefán Már það meginatriði að hver sá sem taki þátt í alþjóðlegum viðskiptum og njóti þess hagnaðar sem af þeim markaði leiðir skuli einnig bera skyldur sem honum tengjast eða af honum leiða. Þá ítrekar Stefán Már sjónarmið svipuð þeim og réttarfarsnefnd gerði áður varðandi skoðun á framsali ríkisvalds í heild og nauðsyn þess að miða við allan EES samninginn.
Niðurstaða greinargerðar Stefáns Más var að sektarheimild til handa Eftirlitsstofnun EFTA vegna brota á reglugerð nr. 216/2008 mundi skoðast sem aðgerð sem hefði bein og íþyngjandi réttaráhrif hér á landi. Slíkar sektir og févíti væru bindandi fyrir íslenska aðila og aðfararhæfur á hendur þeim. Þar sem ákvarðanirnar yrðu aðeins bornar undir dómstól EFTA yrði að skoða þær með hliðsjón af þeirri dómstólavernd sem íslenskir aðilar njóta. Bent er á að umræddar reglur muni taka til mjög fárra aðila hér á landi, en samkvæmt upplýsingum nefndarinnar er aðeins um einn aðila að ræða, og gildi auk þess á mjög þröngu sviði. Niðurstaðan er að erfitt geti verið að fullyrða að breytingar á lögum vegna fyrrnefndra ákvæða brjóti í bága við stjórnarskrá. Gildi einu hvort horft yrði á málið sem sérstakt fyrirbrigði eða hvort horft væri á EES samninginn í heild sinni.
5. Skráningarkerfi fyrir losunarheimildir (ETS) árið 2012.
Við undirbúning innleiðingar reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 1193/2011, er varðaði skráningarkerfi eða sambandsskrá fyrir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS) (381. mál 141. löggjafarþings) unnu Björg Thorarensen og Stefán Már Stefánsson, prófessorar, álitsgerð að beiðni forsætisráðuneytisins, utanríkisráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins, dags. 12. júní 2012. Umfjöllunarefnið var hvort innleiðing reglugerðar ESB nr. 1193/2011, um sameiginlegt skráningarkerfi fyrir losunarheimildir, væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar (sjá fskj. V við þskj. 812, 381. mál 141. löggjafarþings, bls. 47–61).
Í álitsgerðinni var fjallað um helstu stofnanir, skipulag og starfsemi þeirra og valdheimildir, úrlausn ágreinings á grundvelli reglugerðarinnar, samantekt um álitaefni, forsendur fyrri álitsgerða um mat á svigrúmi löggjafans til að framselja ríkisvald, umfjöllun um hvort innleiðing reglugerðarinnar væri annmörkum háð og tillaga að aðlögunartexta sem ætlað var að gæti tryggt hnökralausa innleiðingu þeirra.
Við samningu álitsgerðarinnar voru þau álitaefni sem komu upp við skoðun reglugerðarinnar skoðuð í ljósi þeirra forsendna sem byggt hafði verið á við mat á framsali ríkisvalds, m.a. í fyrri álitsgerðum. Samkvæmt því var m.a. tekin afstaða til eftirtalinna þátta: hvaða valdheimildir ríkisins væru framseldar, að hverjum þær beindust, þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni, umfangs og eðlis valdheimildanna, samfélagslegra markmiða og svigrúms löggjafans. Þessa þætti yrði að vega og meta saman til að finna heildarmynd, en enginn einn þeirra réði úrslitum. Var nánar fjallað um hvern þeirra í álitsgerðinni.
Niðurstaða greinargerðar Bjargar og Stefáns Más var að þegar skoðuð væri heildarmynd áðurnefndra þátta væri innleiðing reglugerðarinnar óbreyttrar háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar að því er varðaði framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana Evrópusambandsins. Þar sagði einnig: „Innleiðing reglugerðarinnar í óbreyttri mynd myndi fela í sér framsal sem rúmast ekki innan venjuhelgaðrar reglu um að almenna löggjafanum sé heimilt að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli og á tilteknum forsendum til alþjóðastofnana.“
Í álitinu var lýst hugsanlegri lausn, sem fælist því að laga texta reglugerðarinnar að tveggja stoða kerfi EES-samningsins, þannig að ESA, í stað framkvæmdastjórnarinnar, gæti falið svokölluðum miðlægum stjórnanda kerfisins að loka aðgangi í skráningarkerfinu, og að ákvörðun ESA yrði borin undir EFTA-dómstólinn.
6. Eftirlit með fjármálamörkuðum (banka-, trygginga-, lífeyris-, verðbréfa-, og fjármálaeftirlit).
Við undirbúning að upptöku þriggja reglugerða ESB í EES-samninginn (er til þinglegrar meðferðar á Alþingi skv. 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála) um eftirlitsstofnanir, sem koma í stað eftirlitsaðila aðildarríkja ESB, unnu Björg Thorarensen og Stefán Már Stefánsson prófessorar álitsgerð að beiðni forsætisráðuneytis, efnahags- og viðskiptaráðuneytis og utanríkisráðuneytis, dags. 25. apríl 2012. Umfjöllunarefnið var hvort innleiðing reglugerða um eftirlit með fjármálamörkuðum væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar.
Nýju eftirlitsstofnanirnar eru Evrópska bankaeftirlitið (European Banking Authority – EBA), Evrópska eftirlitsstofnunin með tryggingum og starfstengdum lífeyri (European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA) og Evrópska eftirlitsstofnunin með verðbréfa- og fjármálamörkuðum (European Securities and Markets Authority – ESMA). Þá hefur Evrópusambandið einnig gefið út eina reglugerð um nýja stofnun, Kerfisáhætturáð (European Systemic Risk Board – ESRB), og tilskipun um breytingar á gildandi gerðum vegna innleiðingar á áðurnefndum fjórum reglugerðum.
Í álitsgerðinni er fjallað um forsögu málsins, helstu stofnanir, skipulag og starfsemi þeirra og valdheimildir, íslensk stjórnarskrárákvæði, fyrri álitsgerðir um EES-samninginn og framsal ríkisvalds, meginsjónarmið um gildissvið stjórnarskrárinnar og heimildir til framsals, nýja eftirlitskerfið í ljósi fyrri forsendna um að EES-samstarfið rúmist innan heimilda stjórnarskrárinnar og þróun í átt til aukins framsals, hvort innleiðing reglugerðanna um eftirlitsstofnanir væri stjórnarskrárlegum annmörkum háð og mat á hvort, með hvaða hætti sé hægt að aðlaga ákvæði gerðanna með sérstökum aðlögunartexta í tengslum við upptöku þeirra í EES-samninginn þannig að tryggja megi hnökralausa innleiðingu þeirra innan þess svigrúms sem stjórnarskráin veitir til framsals ríkisvalds, og hvort innleiðing framangreindra reglugerða væri annmörkum háð með tilliti til frumvarps stjórnlagaráðs til nýrrar stjórnarskrár.
Í 7. kafla álitsgerðarinnar er „gerð grein fyrir því hvaða atriði það eru helst í fyrrgreindum reglugerðum sem geta valdið því að þau fái ekki samrýmst íslenskri stjórnarskrá. Að því loknu og miðað við að sum atriði þeirra séu þannig ósamrýmanleg íslenskri stjórnarskrá verður greint frá því hvaða leiðir séu til úrbóta.“ Sérstaklega voru tekin til skoðunar þau álitaefni, sem helst voru talin valda vafa í þessu sambandi, í ljósi þeirra forsendna sem byggt hafði verið á við mat á framsali ríkisvalds, m.a. í fyrri álitsgerðum. Samkvæmt því var m.a. tekin afstaða til eftirtalinna þátta: hvaða valdheimildir ríkisins væru framseldar, að hverjum þær beindust, þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni, umfangs og eðlis valdheimildanna, samfélagslegra markmiða og svigrúms löggjafans. Þessa þætti yrði að vega og meta saman til að finna heildarmynd, en enginn einn þeirra réði úrslitum. Fjallað var um hvaða greinar ríkisvalds teldust framseldar og hvaða þýðingu það hefði. Var því næst fjallað nánar um hvern þátt í álitsgerðinni.
Niðurstaða greinargerðar Bjargar og Stefáns Más var afdráttarlaus: „Það er niðurstaða okkar að þegar skoðuð er heildarmynd þeirra þátta sem lýst er hér að framan sé innleiðing umræddra gerða háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar. Innleiðing reglugerðanna í óbreyttri mynd myndi fela í sér fráhvarf frá tveggja stoða kerfi EES-samningsins sökum þess að þátttökuréttur Íslands í ákvörðunum er ekki tryggður og ekki er um gagnkvæmni að ræða að því er varðar réttindi og skyldur aðildarríkjanna eða aðila innan þeirra.
Með innleiðingu gerðanna yrði stigið skrefi lengra að því er varðar framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds en áður hefur verið fallist á að rúmist innan 2. gr. stjórnarskrárinnar. Slíkt framsal samrýmist ekki fyrri viðmiðum um afmarkað framsal á ríkisvaldi á takmörkuðu sviði gagnvart einkaaðilum. Jafnframt yrði framsalið íþyngjandi fyrir fjármálafyrirtæki á Íslandi. Í ljósi þessa teljum við að framsalið rúmist ekki innan venjuhelgaðrar reglu um að almenna löggjafanum sé heimilt að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli og á tilteknum forsendum til alþjóðastofnana.“
Í álitinu var fjallað um hugmynd ESB um hugsanlega lausn á málinu sem fælist í því að komið verði á fót sameiginlegu eftirlitsráði (e. Joint Body) þar sem EES-/EFTA-ríkin ættu hvert sinn fulltrúa og jafnframt þátttökurétt í ákvörðunum eftirlitsráðs stofnananna þriggja um að beita valdheimildum. Töldu prófessorarnir að þessi lausn mundi „ekki sníða af þá stjórnskipulegu annmarka sem yrðu á framsali dómsvalds til alþjóðastofnana samkvæmt gerðunum“. Einnig var fjallað um tillögur sem Norðmenn hafa sett fram um þann möguleika að fallist yrði á bindandi ákvarðanir gagnvart eftirlitsstjórnvöldum innanlands, en ekki einstökum aðilum/lögaðilum. Töldu prófessorarnir að yrðu umræddar gerðir teknar inn í EES-samninginn með þeim hætti „þannig að ákvarðanir eftirlitsráðsins byndu aðeins íslenska ríkið og stofnanir þess, yrði engu að síður verulegur vafi á því hvort hið nýja eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, sem er eðlisólíkt tveggja stoða kerfi EES-samningsins og felur í sér aukið yfirþjóðlegt vald alþjóðastofnana, væri samrýmanlegt ákvæðum stjórnarskrárinnar“.
Prófessorarnir tefldu fram þeirri hugsanlegu lausn að „taka umræddar gerðir upp í EES-samninginn og innleiða þær í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar sé gætt“. Að þeirra mati yrði „texti þeirra þá aðlagaður með þeim hætti að það samrýmdist sem best tveggja stoða kerfinu sem samningurinn byggist á og komið yrði á samvinnuvettvangi um eftirlitið með Eftirlitsstofnun EFTA gagnvart EFTA-ríkjum.“
EES/EFTA-ríkin gerðu tillögu að tveggja stoða lausn þann 22. júní 2012 sem talið var að kæmi m.a. til móts við kröfur í fyrrnefndri álitsgerð. Framkvæmdastjórn ESB hafnaði þeirri lausn hinsvegar með bréfi dags. 5. október 2012. Sem áður segir er málið nú til skoðunar innan EFTA og er til þinglegrar meðferðar á Alþingi skv. 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála.
7. Lyf til barnalækninga.
Við undirbúning innleiðingar reglugerðar (EB) nr. 1901/2006 (er til þinglegrar meðferðar á Alþingi skv. 2. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála), um lyf fyrir börn, vann skrifstofa löggjafarmála forsætisráðuneytisins álitsgerð í samvinnu við velferðarráðuneytið og utanríkisráðuneytið, dags. 5. nóvember 2012. Umfjöllunarefnið var hvort innleiðing reglugerðar (EB) nr. 1901/2006 um lyf fyrir börn sem og hugsanlegar, samsvarandi breytingar á aðlögunartexta vegna reglugerða (EB) nr. 726/2004 og nr. 658/2007, um önnur lyf, séu annmörkum háðar með tilliti til ákvæða stjórnarskrár vegna framsals til ESA á valdi til sektarákvarðana.
Í álitsgerðinni var fjallað um upphaflegt álitaefni (lyf handa börnum), síðara álitaefni (önnur lyf), fyrri álitsgerðir og þau atriði sem litið hafði verið til. Þannig háttaði til að prófessorarnir Stefán Már Stefánsson og Björg Thorarensen höfðu áður bent á nú lægi fyrir „kvarði“ eða viðmið sem fram hefðu komið í fyrri álitsgerðum, líkt og fjallað hefur verið um í umsögn þessari. Forsendur mats skrifstofu löggjafarmála forsætisráðuneytisins við vinnu sína var því framangreindur kvarði eða viðmið. Voru kannaðar þær valdheimildir sem hin nýja ESB-gerð fæli stofnunum ESB.
Þau atriði er skipta máli varðandi mögulega upptöku í EES-samninginn og innleiðingu í íslenskan rétt voru skoðuð í ljósi þeirra forsendna sem áður hafði verið byggt á við framsal ríkisvalds. Samkvæmt því var m.a. tekin afstaða til eftirfarandi þátta: þess hvaða þættir ríkisvalds yrðu framseldir, að hverjum þær beindust (t.d. stofnunum, lögaðilum, einstaklingum), þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni í því kerfi sem sett er upp með ESB-gerðinni, umfangs og eðlis valdheimildanna (þ.e. afmörkun og hverju þær tengjast, íþyngjandi ákvarðanir o.s.frv.), samfélagslegra markmiða valdaframsals og svigrúms löggjafans.
Niðurstaða álitsgerðarinnar var að framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds í málinu væri vel afmarkað, á takmörkuðu sviði og ekki yrði séð að það yrði verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila. Því gæti verið erfitt að fullyrða að slík löggjöf bryti í bága við stjórnarskrá.
8. Fleiri stjórnskipuleg álitaefni í augsýn vegna EES-samningsins.
Stjórnskipuleg álitaefni við framkvæmd EES-samningsins eru fleiri en framangreind mál, t.d. væntanlegar reglur ESB um opin gögn og meðferð persónumála þar sem talið er mögulegt að innleiðing verði háð annörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar.
Utanríkismálanefnd telur fullvíst að búast megi við enn fleiri málum í þessa veru á næstu missirum og árum sem jafnvel kunni að verða erfitt að fella að tveggja stoða kerfi EES-samningsins.
9. Afstaða meiri hluta nefndarinnar.
Meiri hluti nefndarinnar vísar til framangreindrar umfjöllunar um að í íslenskum rétti teljist í gildi venjuhelguð regla sem heimilar löggjafanum að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og án beinnar heimildar í stjórnarskránni.
Meiri hluti nefndarinnar leggur áherslu á að ekki hefur reynt á gildi framangreindrar reglu fyrir dómstólum. Alþingi, sem æðsti handhafi löggjafarvalds og valdamesta stofnun ríkisins, hefur hins vegar byggt á slíkri reglu í framkvæmd. Það er á ábyrgð Alþingis að áskilja sér svigrúm til að móta inntak þessarar reglu nánar í framkvæmd og beita henni, m.a. með það að markmiði að stuðla að því að íslenska ríkið geti verið virkur þátttakandi í alþjóðlegu samstarfi og er aðild að viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir þar sannarlega meðtalin. Að mati meiri hluta utanríkismálanefndar verður Ísland þannig sem fullvalda ríki að hafa ákveðið svigrúm til að tryggja hagsmuni sína sem best í samstarfi og samningum við aðrar þjóðir. Meiri hluti nefndarinnar ítrekar að ákveðin óvissa hefur eftir sem áður ríkt um tilvist og umfang reglu um heimild löggjafans til að takmarka ríkisvaldið án skýrrar heimildar í stjórnarskránni. Allt frá árinu 1991 hefur verið fjallað um það á Alþingi hvort ákvæði EES-samningsins brytu í bága við íslensku stjórnarskrána. Ljóst er að mjög hefur reynt á mörk heimilda til framsals ríkisvalds frá upphafi EES-samningsins. Á yfirstandandi löggjafarþingi eru liðin 20 ár frá því úrlausnarefnið kom fyrst til þinglegrar meðferðar.
Forsenda afstöðu Alþingis í gegnum tíðina, sem og þeirra þingnefnda sem fjallað hafa um málið, hefur hins vegar verið að til staðar sé venjuhelguð regla við túlkun stjórnarskrárinnar sem lýst er ítarlega í framangreindum lögfræðiálitum. Að mati meiri hluta utanríkismálanefndar verður Alþingi einnig að líta til þess hvernig hagsmunum íslensks viðskiptalífs sé best borgið á alþjóðavettvangi en samstarfið á grundvelli EES-samningsins er ákaflega mikilvægt fyrir íslenskt atvinnu- og efnahagslíf.
V. Ályktarorð.
Hér hefur verið fjallað um meðferð utanríkismála í frumvarpi til nýrra stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá Íslands. Auk þessarar umfjöllunar hefur verið ítarlega ritað um þá í ýmsum skýrslum, fræðigreinum og samantektum sem vísað hefur verið til í álitinu. Má því segja að fyrir liggi ítarlegt mat á þeim álitaefnum sem hér um ræðir.
Nefndin hefur við meðferð málsins leitast við að haga vinnu sinni og tillögum þannig að sem breiðust samstaða gæti náðst um afstöðu nefndarinnar.
Meiri hluti nefndarinnar tekur hvorki afstöðu til frumvarpsins í heild sinni, málsmeðferðar né tímaramma sem hefur verið varðaður, enda hefur umfjöllun nefndarinnar miðast við afmarkaðan hluta málsins er snýr að utanríkismálum, svo sem að framan greinir.
Meiri hluti nefndarinnar beinir þeim tillögum og álitaefnum sem fram koma í umsögn þessari til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Meiri hluti nefndarinnar lýsir sig jafnframt reiðubúinn til að vera stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til frekara ráðuneytis og útfærslu á tillögum í þessu sambandi eftir því sem nefndin telur þurfa.
Að lokinni framangreindri umfjöllun eiga einstakir nefndarmenn kost á að lýsa afstöðu sinni til þeirra álitamála sem fjallað var um. Finna má þá afstöðu í kjölfar ályktarorða nefndarinnar.
Birgitta Jónsdóttir er áheyrnarfulltrúi í utanríkismálanefnd og er samþykk áliti þessu með fyrirvara. Fyrirvarinn er almenns eðlis.
VI. Sérafstaða nefndarmanna.
Ítrekuð afstaða meiri hluta utanríkismálanefndar (fulltrúa Samfylkingar og Vinstri grænna).
Þau álitaefni stjórnarskrárfrumvarpsins sem utanríkismálanefnd fékk til meðferðar varða ríka og mikilsverða þjóðarhagsmuni, m.a. sjálft fullveldið, og hvernig það er annars vegar varðveitt sem kjarninn í stjórnskipun landsins og hins vegar hvernig Ísland getur deilt því að hluta með öðrum í alþjóðasamstarfi. Í umsögn meiri hlutans er farið rækilega yfir álitaefnin og þess freistað að veita svör við þeim fjölmörgu áleitnu spurningum sem vakna. Þá er gerð grein fyrir nokkrum valkostum við orðalag þeirra greina sem um er að ræða og hvert efnisinntak þeirra er. Við erum sammála þeirri lýsingu sem umsögnin geymir en teljum rétt að gera sérstaklega grein fyrir afstöðu til einstakra tillagna eða hugmynda að orðalagi í stjórnarskrá.
Það er skoðun undirritaðra að rétt sé að binda í stjórnarskrá almennt fyrirsvar og stefnumótun í utanríkismálum og tryggja að meðferð utanríkismála fái þannig sess í stjórnskipuninni með tryggari hætti en verið hefur til þessa. Þá er rétt að treysta aðkomu Alþingis í gegnum utanríkismálanefnd og stjórnarskrárbinda þann hátt sem 24. gr. þingskapalaga kveður á um. Undirritaðir líta svo á að frumkvæðisskylda að samráði framkvæmdarvaldsins og Alþingis geti verið gagnkvæm, bæði sé ráðherra og ríkisstjórn skylt að gera utanríkismálanefnd grein fyrir mikilvægum utanríkismálum en um leið geti Alþingi farið fram á upplýsingar sem þá sé skylt að veita, m.a. með hliðsjón af þeim trúnaði sem þingsköp kveða á um. Loks er það skoðun undirritaðra að sjálfsagt sé að áskilja samþykki Alþingis fyrir ákvörðunum um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarrétti. Með engu móti verður fallist á þau sjónarmið að það sé of viðurhlutamikið að kalla eftir slíku samþykki Alþingis áformi stjórnvöld að styðja við beitingu vopnavalds, án t.d. umboðs frá Sameinuðu þjóðunum.
Því er lagt því til að 109. gr. frumvarpsins orðist svo:
109. gr.
Meðferð utanríkismála.
Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um mikilvæg utanríkis- og varnarmál. Ríkisstjórnin skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.
Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis.
Undirritaðir gera engar athugasemdir við umfjöllun um 110. gr. og eru samþykkir þeirri tillögu að orðalagi sem fram kemur í umsögn þessari.
111. gr. frumvarpsins varðar grundvallaratriði. Undirritaðir eru sammála því að stjórnarskráin þurfi að geyma ákvæði um framsal ríkisvalds, í hvaða tilgangi slíkt framsal skuli vera heimilt, hvaða takmörkunum það lýtur og hvernig málsmeðferð þarf að vera. Umsögnin rekur í ítarlegu og skýru máli hver álitaefnin eru og hvaða leiðir eru unnt að fara. Enda þótt framsalsumræðan snúist að jafnaði um EES-samninginn annars vegar og hugsanlega ESB-aðild hins vegar telja undirritaðir að ákvæði um framsal ríkisvalds eigi að vera almenn en ekki sérsniðin að tilteknum þjóðréttarsamningum. Í greiningum norskra fræðimanna í Seierstad- skýrslunni er t.d. komist að þeirri niðurstöðu að enginn eðlismur sé á þátttöku í hinu evrópska samrunaferli eftir þessum tveimur ólíku leiðum og ljóst að afmarkað framsal fullveldis er lifandi þáttur í tilvist sjálfstæðs ríkis í alþjóðlegu samstarfi. Öllu skiptir á hinn bóginn að hið framselda vald sé afmarkað og hin alþjóðlega stofnun sem með valdið fari sé bundin af sambærilegum grunnreglum við meðferð þess og íslensk stjórnvöld væru, færu þau með valdið. Koma hér til álita atriði eins og upplýsingaréttur, andmælaréttur og endurskoðunarheimildir dómstóla. Eftirfarandi grundvallaratriði teljum við því að eigi að hafa að leiðarljósi í þessu efni:
a. Framsal ríkisvalds í þjóðréttarsamningi skal ávallt ákveða með lögum.
b. Framsal ríkisvalds skal heimilað í tilteknum tilgangi, þ.e. í þágu friðar, efnahagssamvinnu og réttarvörslu.
c. Framsal ríkisvalds sé ávallt háð mati og endurmati æðstu stofnana Íslands á efni og umfangi þeirra valdheimilda sem framseldar eru og á lögmætisgrunni framsalsins. Þar þurfi að líta til meðferðar alþjóðastofnunar á þeim valdheimildum á hverjum tíma, á grundvelli grunnreglna stjórnarskrárinnar. Valdið sé því ævinlega afturkræft.
d. Framsal ríkisvalds skal óheimilt ef það breytir stjórnarskránni eða mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða til takmörkunar á mannréttindum. Velta má upp hvort sérstaklega þurfi að kveða á um að framsal ríkisvalds til að breyta þingsköpum og kosningalögum skuli vera óheimilt.
e. Framsal ríkisvalds skal heimilt til alþjóðastofnunar sem Ísland á aðild að. Við teljum að til álita komi að víkja megi frá aðildarkröfunni, t.d. ef um er að ræða alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í, en yrði það niðurstaðan ætti að áskilja 2/ 3hluta þingmanna eða samþykki þjóðarinnar í bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu.
f. Lög sem heimila framsal ríkisvalds þurfi samþykki aukins meiri hluta á Alþingi, 2/ 3hluta. Náist sá meiri hluti ekki, en þó a.m.k. helmingur fari lögin í þjóðaratkvæðagreiðslu. Það er skoðun okkar að ekki sé ástæða til að gera greinarmun á „lítils háttar“ eða „meiri háttar“ framsali ríkisvalds í þessu efni, réttast og einfaldast sé að krefjast aukins meiri hluta. Frávikið frá þessari reglu verði hins vegar að við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að alþjóðastofnunum, sem fara með yfirþjóðlegt vald og falla undir 1.–3. mgr., skulu heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Í ljósi þessa gæti 111. gr. orðast svo:
111. gr.
Framsal ríkisvalds.
Framsal ríkisvalds skal ávallt vera afturkræft. Dómstólar geta ávallt endurmetið efni, umfang og lögmæti framsals í ljósi meðferðar alþjóðastofnunar á framseldum valdheimildum á hverjum tíma.
Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi felst. Lög sem heimila framsal ríkisvalds þurfa samþykki 2/ 3hluta atkvæða á Alþingi. Náist ekki sá meiri hluti atkvæða en þó einfaldur meiri hluti, skulu lögin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Við gerð þjóðréttarsamninga um aðild Íslands að alþjóðastofnunum, sem fara með yfirþjóðlegt vald og falla undir 1.–3. mgr., skulu heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.
Að öðru leyti taka undirritaðir undir þær tillögur sem fram koma í umsögninni og varða aðrar greinar frumvarpsins.
Alþingi, 22. janúar 2013.
Árni Páll Árnason, form.
Helgi Hjörvar.
Álfheiður Ingadóttir.
Skúli Helgason.
Auður Lilja Erlingsdóttir.
Fylgiskjal VIII.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá meiri hluta velferðarnefndar.
Með bréfi formanns stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 23. nóvember 2012, var óskað eftir umsögn velferðarnefndar um nánar tilgreind ákvæði frumvarps til stjórnarskipunarlaga. Í minnisblaði er fylgdi bréfinu kom fram að óskað væri eftir umsögn velferðarnefndar um 12., 22., 23. og 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins. Greinarnar fjalla um rétt barna, félagsleg réttindi, heilsu og heilbrigðisþjónustu og atvinnufrelsi er snýr að réttindum launafólks. Við umfjöllun nefndarinnar var einnig lítillega fjallað um 10. og 4. mgr. 24. gr. frumvarpsins. Þá var einnig fjallað um 20. gr. frumvarpsins og þá sérstaklega 2. mgr. 20. gr. um neikvætt félagafrelsi og veitir nefndin því einnig umsögn sína um það ákvæði.
Við vinnu nefndarinnar að umsögn þessari fékk nefndin á sinn fund Hrefnu Friðriksdóttur, lektor við Háskóla Íslands, Bergstein Jónsson og Stefán Inga Stefánsson frá UNICEF, Margréti Maríu Sigurðardóttur, umboðsmann barna, og Elísabetu Guðnadóttur, starfsmann embættis umboðsmanns barna. Fjölluðu þau um 12. gr. frumvarpsins um réttindi barna. Þá komu einnig á fund nefndarinnar Brynhildur Flóvenz, lektor við Háskóla Íslands, Guðmundur Magnússon og Guðríður Ólafsdóttir frá Öryrkjabandalagi Íslands, Eyjólfur Eysteinsson, Jóna Valgerður Kristjánsdóttir og Ragnheiður Stephensen frá Landssambandi eldri borgara, Sigríður Lillý Baldursdóttir og Ragna Haraldsdóttir frá Tryggingastofnun ríkisins og Geir Gunnlaugsson landlæknir. Fjölluðu þau um 22. og 23. gr., um félagsleg réttindi og heilsu og heilbrigðisþjónustu. Loks komu á fund nefndarinnar Lára V. Júlíusdóttir hæstaréttarlögmaður, Gylfi Arnbjörnsson, Magnús M. Norðdahl og Guðmundur Gunnarsson frá ASÍ, Guðlaug Kristjánsdóttir og Erna Guðmundsdóttir frá BHM, Árni Stefánsson og Sonja Ýr Þorbergsdóttir frá BSRB, Björn Þ. Rögnvaldsson og Kristinn Tómasson frá Vinnueftirlitinu, Gissur Pétursson frá Vinnumálastofnun, Hrafnhildur Stefánsdóttir og Ragnar Árnason frá Samtökum atvinnulífsins, Páll Rúnar Kristjánsson frá Félagi atvinnurekenda og Sigurður B. Halldórsson og Orri Hauksson frá Samtökum iðnaðarins. Fjölluðu þau um 2. mgr. 20. gr. og 2. mgr. 25. gr.
12. gr. um réttindi barna.
Í 12. gr. frumvarpsins er fjallað um réttindi barna. Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að 3. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár verði 1. mgr. 12. gr. og að tvær helstu meginreglur barnaréttarins verði stjórnarskrárbundnar í 2. og 3. mgr. 12. gr. Lögð er til ein orðalagsbreyting í 1. mgr. frá 3. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár þar sem í upphafi ákvæðisins í frumvarpinu stendur að „öllum börnum“ skuli tryggð ákveðin vernd en í gildandi stjórnarskrá kemur ekki orðið „öllum“ fram. Meiri hluti nefndarinnar telur að þessi breyting leiði ekki af sér breytt réttaráhrif.
Líkt og fram kemur í greinargerð stjórnlagaráðs hefur það færst í vöxt að getið sé um réttindi barna í stjórnarskrám. Við endurskoðun stjórnarskrárinnar 1995 var gildandi 3. mgr. 76. gr. bætt við mannréttindakaflann. Frá þeirri breytingu hefur verið litið svo á að um ákveðna stefnuyfirlýsingu stjórnarskrárgjafans hafi verið að ræða en ekki efnisreglu sem hægt er að byggja réttindi á. Reglan hefur þannig að nokkru þjónað hlutverki lagaáskilnaðarreglu, þ.e. að í lögum skuli mælt fyrir um þá vernd og umönnun sem velferð barna krefst, en það eftirlátið hinum almenna löggjafa að taka sérstaka afstöðu til þess að hvaða marki og hversu langt verði gengið með lögum til að tryggja þessi réttindi, sem og stoð fyrir takmörkunum á öðrum mannréttindum í þágu barnaverndar. Þegar breytingin var gerð 1995 hafði Ísland fullgilt samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (barnasáttmálinn) og má almennt ætla að hann hafi verið hafður til hliðsjónar við samningu ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar kemur fram að ákvæði 12. gr. sæki m.a. fyrirmynd sína til 3. og 12. gr. barnasáttmálans, þar sem í 3. gr. kemur m.a. fram sú jákvæða skylda á ríkisvaldið að tryggja börnum með lögum þá vernd og umönnun sem nauðsynleg er til að tryggja velferð þeirra og mæta lágmarksþörfum þeirra og ber þá einnig að líta til 22. gr. frumvarpsins.
Í 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins er að finna þá meginreglu að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir í málum sem það varða. Fyrirmynd ákvæðisins er áðurnefnd 3. gr. barnasáttmálans. Um gildandi meginreglu í barnarétti er að ræða sem einnig er lögfest í 2. mgr. 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, eins og þeim var breytt með lögum nr. 61/2012, og í 1. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Með frumvarpinu er því lagt til að reglan verði stjórnarskrárvarin. Nauðsynlegt er að meta hverju sinni hvað sé barni fyrir bestu m.a. með hliðsjón af aðstæðum barns, réttindum þess og bestu þekkingu og niðurstöðum rannsókna á þörfum barna á hverjum tíma. Við mat á því hvað sé barni fyrir bestu þarf auk þess ávallt að horfa til skoðana barnsins sjálfs, sbr. 3. mgr. 12. gr. frumvarpsins. Meginregla 2. mgr. 12. gr. nær til allra ákvarðana sem varða börn með einum eða öðrum hætti hvort sem þær eru teknar af yfirvöldum, lögaðilum eða einstaklingum, sbr. 5. gr. frumvarpsins.
Í 3. mgr. 12. gr. er lagt til að önnur meginregla barnaréttarins verði tekin upp í stjórnarskrá en þar kemur fram að barni skuli tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í öllum málum sem það varða og að tekið skuli réttmætt tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Reglan er einnig lögfest í 43. gr. barnalaga, nr. 76/2003, og 2. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Ákvæðið felur í sér almennan rétt barna til þátttöku og sækir fyrirmynd sína í 12. gr. barnasáttmálans. Rétturinn til þátttöku nær til allra ákvarðana sem varða börn, hvort sem þær eru teknar af yfirvöldum, lögaðilum eða einstaklingum. Ákvæðið tryggir börnum rétt til þess að hafa áhrif á málefni sem þau varða og undirstrikar þannig stöðu þeirra sem sjálfstæðir einstaklingar með eigin réttindi. Á sama tíma endurspeglar ákvæðið þá staðreynd að börn bera ekki óskoraða ábyrgð á eigin lífi og hvílir því endanleg ábyrgð á ákvörðunum sem þau varða almennt á fullorðnum. Þá er mikilvægt að árétta að ákvæðið felur í sér rétt barna til þátttöku en ekki skyldu þeirra til þess. Ákvæðið leggur hins vegar skyldu á yfirvöld til að skapa börnum skilyrði til þátttöku, bæði í eigin málum sem og almennt í samfélaginu. Eftir því sem börn eldast og þroskast eiga skoðanir þeirra að fá aukið vægi og er því rétt að börn á unglingsárum ráði almennt miklu um eigin málefni svo fremi sem það gangi ekki gegn hagsmunum þeirra.
Meiri hluti nefndarinnar lítur svo á, með hliðsjón af greinargerð frumvarpsins, að með 1. mgr. 12. gr. frumvarpsins sé stefnt að því að reglan sem nú er í 3. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár fái aukið efnislegt inntak en standi ekki sem óbreytt stefnuyfirlýsing. Við túlkun laga er það almennt viðhorf að lagareglur standa ekki einar og sér heldur sem hluti af stærri heild. Verður í því ljósi m.a. að túlka lagareglur með hliðsjón af þeim reglum sem standa þeim næst efnislega séð. Í 2. og 3. mgr. 12. gr. frumvarpsins er að finna beinar efnisreglur sem munu hafa áhrif við túlkun á 1. mgr. ákvæðisins. Þá verður einnig við túlkun allra ákvæða 12. gr. að horfa til annarra mannréttindaákvæða, svo sem um friðhelgi einkalífs og fjölskyldu og um félagslega aðstoð. Ákvæði 12. gr. fylgja réttarþróun í barnarétti og ber almennt að líta til þeirrar þróunar við túlkun reglnanna og mótun inntaks þeirra. Meiri hlutinn telur að stjórnarskrárbinding reglnanna sé rökrétt framhald þeirrar þróunar í barnarétti sem verið hefur á síðastliðnum áratugum þar sem réttindum barnsins sem sjálfstæðs einstaklings sem á óskoruð réttindi en ber takmarkaða ábyrgð hefur verið veitt aukið vægi. Ákvæðið er í samræmi við barnasáttmálann og gildandi meginreglur í íslenskum barnarétti.
Í 4. mgr. 24. gr. frumvarpsins kemur fram að virða skuli rétt foreldra til þess að tryggja að menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- og lífsskoðanir þeirra. Á fundi nefndarinnar kom fram gagnrýni á orðalag ákvæðisins sem miðaðist of mikið við rétt foreldra til að ráða högum barna sinna og væri því ekki í samræmi við þróun síðustu ára í barnarétti sem gengur út á að barn njóti réttinda sem sjálfstæður einstaklingur og að hlutverk foreldra sé að gæta að réttindum barnsins. Í því sambandi ber m.a. að hafa í huga að réttur barnsins til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar er verndaður í 14. gr. barnasáttmálans. Telur meiri hlutinn rétt að orðalagi ákvæðisins verði breytt og 2. mgr. 14. gr. barnasáttmálans verði höfð til hliðsjónar við þá breytingu.
22. gr. um félagsleg réttindi.
Í 22. gr. frumvarpsins er fjallað um félagsleg réttindi. Um nýtt sjálfstætt ákvæði er að ræða sem byggist á 1. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár. Ákvæðið sækir fyrirmynd sína til 9. og 11. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 25. gr. mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna. Þær efnislegu viðbætur sem lagðar eru til í ákvæðinu miðað við 1. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár eru að tekið er fram að með lögum skuli tryggja rétt til lífsviðurværis. Að öðru leyti gefur texti ákvæðisins ekki til kynna að um efnislega breytingu sé að ræða frá gildandi stjórnarskrá þó svo að í 2. mgr. séu taldir upp fleiri þættir en nú eru í 1. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár.
Á fundi nefndarinnar kom fram að óljóst væri hvert lágmarksinntak réttarins til lífsviðurværis og félagslegs öryggis sé samkvæmt ákvæðinu. Í þeim efnum mætti greinargerðin vera hnitmiðaðri og afdráttarlausari. Þannig er illa skilgreint í greinargerðinni hvað felst í hugtökunum lífsviðurværi og félagslegt öryggi. Meiri hlutinn telur þó að ákvæðið verði skýrt sömu skýringu og verið hefur og birtist m.a. í dómi Hæstaréttar í máli nr. 125/2000 í svokölluðum öryrkjadómi. Kom þar fram að á ríkinu hvílir skylda samkvæmt ákvæðinu til að kveða í lögum á um réttindi til greiðslna frá almannatryggingum að vissum skilyrðum uppfylltum, þ.e. ákvæðið mælir fyrir um rétt til aðstoðar. Slíkur réttur hefur verið kallaður framfærsluréttur og í honum felst réttur til aðstoðar þegar einstaklingur getur ekki framfleytt sér sjálfur og er það almennt talið kjarni félagslegra mannréttinda. Framfærslurétturinn er þó ekki eina hlið félagslegra réttinda því hér á landi er umfangsmikið velferðarkerfi sem tekur til jafnólíkra þátta og lífeyrisgreiðslna framfærslustyrkja vegna örorku og fæðingarorlofsgreiðslna. Lengi hefur verið deilt um hvort ákvæði sem þetta feli í sér efnislegan eða einstaklingsbundinn rétt sem mögulegt sé að framfylgja fyrir dómstólum. Líkt og ákvæðið í 1. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár er orðað, sem og orðalag 2. mgr. 22. gr. frumvarpsins, þá ber að tryggja rétt til almannatrygginga og félagslegs öryggis. Var viðhorf manna lengi það að sú skylda hvíldi því á löggjafanum að tryggja þennan rétt en hann hefði hins vegar frjálsar hendur til að ákveða umfang félagslegu aðstoðarinnar. Með fyrrnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 125/2000 komst rétturinn hins vegar að þeirri niðurstöðu að 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar fæli í sér að einstaklingur sem þess þarf eigi beinan og raunhæfan rétt til aðstoðar frá ríkinu. Í dómnum segir:
„Samkvæmt framanrituðu verður 76. gr. stjórnarskrárinnar skýrð á þann veg að skylt sé að tryggja að lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarks framfærslu eftir fyrirfram gefnu skipulagi, sem ákveðið sé á málefnanlegan hátt. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar hefur almenni löggjafinn vald um það hvernig þessu skipulagi skuli háttað. Skipulag, sem löggjafinn ákveður, verður þó að fullnægja þeim lágmarksréttindum, sem felast í ákvæðum 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þá verður það að uppfylla skilyrði 65. gr. stjórnarskrárinnar um að hver einstaklingur njóti samkvæmt því jafnréttis á við aðra sem réttar njóta, svo og almennra mannréttinda.“
Af þessu leiðir að talið verður að í ákvæðinu felist réttur til raunhæfrar aðstoðar miðað við aðstæður allar hverju sinni, en varðandi umfang félagslegrar aðstoðar vegast mjög á einstaklingsbundnar þarfir hvers og eins og krafan um jafnræði. Meiri hlutinn telur að í ákvæði 22. gr. frumvarpsins felist ekki breytt réttarástand og þrátt fyrir ummæli í greinargerð beri ekki að líta svo á að með ákvæðinu verði lögð sú skylda á almenna löggjafann og stjórnvöld að ákveða sérstakt lágmarksviðmið eða fátæktarmörk. Það hlýtur að vera eitt af helstu markmiðum stjórnvalda á hverjum tíma að reyna eftir fremsta megni að tryggja hagsæld og velmegun í samfélaginu út frá jafnræðissjónarmiði og reyna eftir fremsta megni að draga úr fátækt. Til þess er þörf á ákveðnu svigrúmi en áréttað að meiri hlutinn lítur svo á að í ákvæðinu felist ákveðið lágmark sem skýrt verði með hliðsjón af fyrrnefndum dómi Hæstaréttar.
23. gr. um heilsu og heilbrigðisþjónustu.
Í 23. gr. frumvarpsins er að finna nýtt sjálfstætt ákvæði um heilsu og heilbrigðisþjónustu. Í 1. mgr. kemur fram að allir eigi rétt til að njóta andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er. Í 2. mgr. kemur svo fram að öllum skuli með lögum tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu. Gestir á fundi nefndarinnar telja það mjög til bóta að sett sé sérstakt ákvæði um heilsu og heilbrigðisþjónustu en hingað til hefur þessi réttur almennt verið talinn felast í 1. mgr. 76. gr. gildandi stjórnarskrár. Þá er greinargerð ákvæðisins skýr og markar inntak þess vel.
Ákvæðið vísar til líkamlegrar heilsu en meiri hlutinn telur rétt að nefna skilgreiningu Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar á heilsu og heilbrigði. Samkvæmt stofnuninni er heilsa og heilbrigði fullkomið líkamlegt, andlegt og félagslegt ástand velferðar og ekki aðeins það að vera laus við sjúkdóma. Meiri hlutinn telur að þessi skilningur komi vel fram í greinargerðinni og telur ekki þörf á að bæta skýringum við að því leyti.
2. mgr. 25. gr. um vinnumarkaðsmál.
Í 2. mgr. 25. gr. kemur fram að með lögum skuli kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma og að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Í 2. mgr. 20. gr. er síðan kveðið á um neikvætt félagafrelsi þar sem fram kemur að engan megi skylda til aðildar að félagi. Greinargerð ákvæðanna var töluvert gagnrýnd á fundum nefndarinnar og verður fjallað um þá gagnrýni síðar í umsögninni.
Á fundum nefndarinnar kom fram að það væri verulega til bóta og í samræmi við alþjóðlega mannréttindasamninga að telja rétt starfsmanna til öruggs og heilsusamlegs vinnuumhverfis til mannréttinda. Í réttinum til öruggs og heilsusamlegs vinnuumhverfis felst að hver starfsmaður skuli njóta verndar gegn hvers kyns hættum sem vinnuumhverfi felur í sér og getur valdið slysum, atvinnusjúkdómum eða andláti. Í hnotskurn má segja að í þessu felist réttur hvers starfsmanns til að snúa heill heim frá hverjum vinnudegi. Hugtakanotkun 2. mgr. 25. gr. mætti hins vegar vera hnitmiðaðri. Þannig er í íslenskum rétti almennt litið svo á að vinnuskilyrði hafi tvíþætt inntak, þ.e. annars vegar vinnuskilyrði sem samið er um í kjarasamningum, t.d. laun og orlof, og hins vegar þess sem mælt er fyrir um í lögum um aðbúnað á vinnustöðum, sbr. nú lög nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Meiri hlutinn telur þó að það megi vera ljóst að fyrri málsliður ákvæðisins vísar til aðbúnaðar á vinnustöðum og lögbundins frítíma og orlofs, en seinni málsliður ákvæðisins vísar til samningsréttar aðila vinnumarkaðarins. Á fundum nefndarinnar kom einnig fram sú gagnrýni á 1. málsl. 2. mgr. 25. gr. að upptalningin vísaði í raun ekki til atriða sem snúa að skilyrðum á vinnustað, heldur eru þetta þættir sem launafólk nýtur almennt utan vinnu, þ.e. hvíld, orlof og frítími. Þó svo að fram komi í greinargerð að til mannsæmandi vinnuskilyrða teljist réttur til öruggra og heilsusamlegra vinnuskilyrða þá væri það bagalegt út frá réttaröryggissjónarmiðum að það skuli ekki koma berum orðum fram í ákvæðinu sjálfu. Meiri hlutinn telur það orka tvímælis að hafa ítarlega upptalningu á atriðum í dæmaskyni sem falla undir einstök ákvæði í stjórnarskrá. Stjórnarskrá á almennt að vera kjarnorð. Meiri hluti nefndarinnar tekur þó undir fyrrgreindar athugasemdir um ákvæðið og ef talið verður rétt að upptalningin verði í ákvæðinu leggur meiri hlutinn til að við upptalninguna bætist tilvísun til aðbúnaðar og öryggis. Með þeirri viðbót mundi 1. málsl. ákvæðisins hljóða svo: „Í lögum skal kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem aðbúnaðar, öryggis, hvíldar, orlofs og frítíma.“ Með þessu móti væri það hafið yfir allan vafa að í lögum skuli ávallt tryggja rétt launafólks til öruggs og heilsusamlegs starfsumhverfis.
Í síðari málslið 2. mgr. 25. gr. kemur fram að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi. Á fundum nefndarinnar kom fram nokkur gagnrýni á að notað væri hugtakið „sanngjörn laun“ þar sem um gildishlaðið hugtak er að ræða sem hægt sé að túlka á mjög misjafnan hátt. Þá bæti greinargerð með ákvæðinu ekki úr þar sem hún sé einnig óskýr varðandi hvað felst í sanngjörnum launum. Komu fram þau sjónarmið að með vísan til sanngjarnra launa væri grafið undan samningsumboði samtaka launafólks þar sem ákvæðið gæti leitt til þess að kjarasamningar sem samið hefði verið um og samþykktir af félagsmönnum mundu vera dregnir í efa fyrir dómstólum þar sem hægt væri að túlka þá sem svo að í þeim fælust ekki sanngjörn laun. Kynni það að leiða til óvissuástands og veikingar verkalýðshreyfingarinnar sem ekki verði séð að hafi verið tilgangur stjórnlagaráðs með ákvæðinu. Þá kom einnig fram gagnrýni á ummæli í greinargerðinni um að í réttinum til sanngjarnra launa felist einkum bann við mismunun og sú krafa að lágmarkslaun dugi til sómasamlegrar lífsafkomu og að lágmarksviðmið sómasamlegrar lífsafkomu séu sambærileg við lágmarksviðmið réttarins til lífsviðurværis í 22. gr. um félagsleg réttindi og að ákvæðin séu því nátengd. Töldu gestir að túlka mætti þessi ummæli þannig að á ríkinu hvíldu þá jákvæðar skyldur um setningu laga um lágmarkslaun sem mundu þannig duga fyrir sómasamlegri lífsafkomu. Með því væri horfið frá því vinnumarkaðskerfi sem hefur viðgengist á Íslandi og Norðurlöndunum í áratugi, að lágmarkslaun séu ákveðin í kjarasamningum. Þá töldu gestir einnig að tilvísun til 22. gr. um félagsleg réttindi ætti lítt heima í þessu ákvæði þar sem það fjallaði um vinnumarkaðsmál sem réðust alfarið af kjarasamningum en fólki er hins vegar veittur réttur til lífsviðurværis og félagslegrar aðstoðar með lögum. Með því að tengja þessi tvö atriði saman væri hætt við því að ákvæðin yrðu túlkuð saman og þá þannig að löggjafanum væri skylt að setja lög um annars vegar lágmarksframfærsluviðmið og hins vegar lágmarkslaun. Var það álit gesta sem komu fyrir nefndina, sérstaklega aðila vinnumarkaðarins, að það væri óheillaspor ef þessi skilningur yrði lagður í ákvæðin.
Í ljósi athugasemda gesta við skýringar við 25. gr. frumvarpsins álítur meiri hlutinn að í ákvæðinu sjálfu felist ekki brotthvarf frá því fyrirkomulagi sem hefur verið við lýði á íslenskum vinnumarkaði í áratugi. Hér hefur verið talið að ákvörðun um laun og lágmarkslaun sé á ábyrgð aðila vinnumarkaðarins sem semji um þau í kjarasamningum. Skv. 1. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, eru laun og önnur starfskjör sem aðildarsamtök vinnumarkaðarins semja um, lágmarkskjör óháð kyni, þjóðerni eða ráðningartíma fyrir alla launamenn í viðkomandi starfsgrein á því svæði sem samningur tekur til. Um þetta fyrirkomulag er alger sátt milli aðila vinnumarkaðarins og stjórnvalda og hefur verið lengi. Meiri hlutinn telur því að rétt sé að þessu fyrirkomulagi verði viðhaldið og að í 2. málsl. 2. mgr. 25. gr. felist fyrst og fremst rétturinn til að semja um laun, starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu. Þá áréttar meiri hlutinn einnig að með því að viðhalda núverandi fyrirkomulagi á íslenskum vinnumarkaði felist óbreytt staða stéttarfélaganna til kjarasamningsgerða.
Meiri hlutinn telur einnig vert að hafa í huga við túlkun ákvæðisins að alþjóðlegir mannréttindasamningar sem kveða á um félagsleg réttindi eru almennt ekki bindandi að þjóðarétti. Á það t.d. við um alþjóðasamning um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi sem vísað er til í greinargerð með ákvæðinu. Orða- og hugtakanotkun er oft með öðrum hætti í slíkum samningum sem eru fyrst og fremst stefnuyfirlýsingar en ekki réttarskapandi. Erfitt getur því verið að taka orða- og hugtakanotkun slíkra samninga beint upp í stjórnarskrá sem er bindandi réttarheimild og verður að vera orðuð með afdráttarlausum hætti svo hægt sé að byggja á henni rétt fyrir dómstólum.
Meiri hlutinn telur að tilgangur ákvæðisins sé ekki að breyta núverandi skipan vinnumarkaðsmála en ummæli í greinargerð kunna hins vegar að gefa tilefni til þess. Meiri hlutinn telur í besta falli að hugtakið geti vísað til þess að þau kjör sem samið er um í kjarasamningum hverju sinni geti talist „sanngjörn laun“ en hafa verður í huga að samið er um lágmarkslaun sem öllum kunna ekki að þykja sanngjörn. Um afar erfitt hugtak í meðförum er því að ræða. Í ljósi þessa og fyrrgreindra athugasemda og þess að hugtakið „sanngjörn laun“ er ekki skýrt á annan veg í greinargerðinni en með tilvísun til jákvæðra skyldna ríkisins og með tengingu við 22. gr. frumvarpsins um félagsleg réttindi, telur meiri hlutinn að rétt sé að fella hugtakið brott úr texta ákvæðisins. Leggur meiri hlutinn til að horft verði bæði til orðalags ákvæðis í gildandi stjórnarskrá sem og annarra ákvæða frumvarpsins og leggur til að 2. málsl. 2. mgr. 25. gr. hljóði svo: „Öllum skal með lögum tryggður réttur til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu.“ Nefndin ræddi hvort rétt væri að ákvæðið yrði óbreytt frá gildandi stjórnarskrá þar sem það eigi ekki að fela í sér breytt réttaráhrif. Meiri hlutinn telur að það raski innra samræmi frumvarpsins að gera slíka tillögu um einstaka grein þess. Rétt sé að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd taki afstöðu til þess með skipulögðum hætti um þær greinar sem það á við í frumvarpinu.
2. mgr. 20. gr. um neikvætt félagafrelsi.
Þrátt fyrir að nefndinni væri ekki falið að veita umsögn um 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins um neikvætt félagafrelsi er sá réttur mjög tengdur vinnumarkaðsmálum sem fjallað er um í 2. mgr. 25. gr. Á fundum nefndarinnar var fjallað um ákvæðið og því veitir nefndin álit sitt á því.
Texti ákvæðisins er skýr og gefur einn og sér ekki tilefni til annars en að um óbreytt ákvæði sé að ræða. Nú stendur ákvæðið sem 1. málsl. 2. mgr. 74. gr. gildandi stjórnarskrár og var því bætt við stjórnarskrána með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, m.a. í kjölfar dóms Mannréttindadómstóls Evrópu frá 30. júní1993 í máli Sigurðar Sigurjónssonar gegn Íslandi sem höfðað var í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli Hrd. 1988, bls. 1532, og sækir ákvæðið fyrirmynd sína til 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Dómur Mannréttindadómstólsins í máli Sigurðar Sigurjónssonar er stefnumarkandi dómur um rétt manna til að standa utan félaga.
Hér á landi hefur um langt skeið tíðkast að í kjarasamningum séu svonefnd forgangsréttarákvæði sem veiti aðilum stéttarfélaga forgang að störfum. Þau ákvæði verða almennt virk séu tveir jafnhæfir einstaklingar um starf og velja þarf á milli þeirra. Hefur þá sá forgang að starfinu sem er aðili að stéttarfélagi. Í greinargerð með 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins er fjallað um dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Sørensen og Rasmussen gegn Danmörku þar sem fjallað var um svokölluð útilokunarákvæði kjarasamninga, en í þeim felst að aðeins er heimilt að ráða til vinnu menn sem eru meðlimir í stéttarfélagi. Felst því í ákvæðunum útilokun á öðrum en félagsmönnum til vinnu. Í greinargerðinni kemur fram að Mannréttindadómstóllinn geri ekki greinarmun á útilokunarákvæðum, þ.e. aðildarskyldu að stéttarfélagi og forgangsréttarákvæðum. Á fundum nefndarinnar var þessari túlkun mótmælt harðlega og færð fyrir því rök að fyrrnefndur dómur Mannréttindadómstólsins hafi ekki fordæmisgildi hvað varðar forgangsréttarákvæði íslenskra kjarasamninga þar sem ekki sé hægt að jafna að fullu saman útilokunarákvæðum sem fjallað var um í dóminum og forgangsréttarákvæðum sem tíðkast hér á landi. Þá hafi Félagsdómur haldið fast við þá túlkun sína að forgangsréttarákvæði brjóti ekki gegn 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar þrátt fyrir fyrrnefndan dóm Mannréttindadómstólsins.
Meiri hlutinn telur rétt að hafa í huga sögu ákvæðisins. Þegar því var bætt við stjórnarskrána árið 1995 kom fram í lögskýringargögnum að stjórnarskrárgjafinn hafi ekki ætlað að hrófla við þáverandi aðstöðu á vinnumarkaði hvað forgangsréttarákvæði kjarasamninga varðar. Þá var markmið ákvæðisins fyrst og fremst að vernda borgarana gegn því að skylduaðild að félagi yrði sett á með lögum en ekki til að raska kjarasamningum aðila vinnumarkaðarins. Af greinargerð þeirri sem fylgdi tillögum stjórnlagaráðs, eins og fram kemur í skýrslu forsætisnefndar um tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands (140. löggjafarþing, þskj. 3), verður ekki ráðið að stjórnlagaráð hafi ætlað ákvæðinu breytt réttaráhrif frá því sem nú er. Þrátt fyrir að fyrrnefndur dómur gefi ákveðnar vísbendingar um túlkun á hinu neikvæða félagafrelsi gagnvart forgangsréttarákvæðum kjarasamninga eða álíka ákvæðum telur meiri hlutinn hann ekki bindandi fyrir íslenska ríkið. Í því sambandi verður að horfa til þess að ekki var fjallað um forgangsréttarákvæði íslenskra kjarasamninga. Góð sátt er á milli aðila vinnumarkaðarins og stjórnvalda um það fyrirkomulag sem verið hefur á íslenskum vinnumarkaði um áratugaskeið. Þá er einnig ljóst að aðildarríkjum mannréttindasáttmálans er veitt nokkurt svigrúm til að vega og meta heildarhagsmuni samfélagsins, stéttarfélaga og atvinnurekenda gagnvart hinu neikvæða félagafrelsi. Meiri hlutinn telur að stjórnarskrárgjafanum beri ekki skylda til að breyta núverandi fyrirkomulagi á vinnumarkaði, sem reynst hefur vel, á grundvelli dómafordæmis Mannréttindadómstóls Evrópu nema að um mál gegn íslenska ríkinu sé að ræða eða að fordæmisgildi dómsins sé algerlega hafið yfir vafa sem meiri hlutinn telur ekki vera í þessu tilfelli. Meiri hlutinn telur því nauðsynlegt að síðasta málsgrein greinargerðar með 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins verði virt í ljósi þess sem hér hefur verið rakið. Þá telur meiri hlutinn, þar sem ætlunin hafi ekki verið að breyta réttaráhrifum ákvæðisins, að það sé óvarlegt að breyta orðalagi þess eða samhengi líkt og gert er með því að heimild til takmörkunar hins neikvæða félagafrelsis kemur ekki fram í ákvæðinu sjálfu heldur aðeins í almennu takmörkunarákvæði.
Alþingi, 9. janúar 2013.
Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, form.
Ólafur Þ. Gunnarsson.
Jónína Rós Guðmundsdóttir.
Oddný Harðardóttir.
Árni Þór Sigurðsson.
Guðmundur Steingrímsson.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá 1. minni hluta velferðarnefndar.
Fyrsti minni hluti velferðarnefndar vill nýta tækifæri sitt til að koma að eftirfarandi athugasemdum um 2. mgr. 20. gr. og 2. mgr. 25. gr. í frumvarpi meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis um nýja stjórnarskrá fyrir Ísland. Að meginstefnu til telur 1. minni hluti að umsögn meiri hluta velferðarnefndar sé til bóta og leysi úr ýmsum álitamálum sem vakin hefur verið athygli á í umsögnum og á fundum nefndarinnar. Í ljósi mikilvægis málsins vill 1. minni hluti þó koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, bæði um efni frumvarpsins sem og almennum athugasemdum um nauðsyn vandaðra breytinga á stjórnarskránni.
Um 2. mgr. 20. gr.
Í frumvarpinu er lagt til að ákvæði um félagafrelsi verði í 20. gr. Í 1. mgr. er hið jákvæða félagafrelsi sem tryggir mönnum rétt til að stofna félög og í 2. mgr. er hið neikvæða félagafrelsi sem tryggir mönnum rétt til að standa utan félaga. Eins og í öðrum mannréttindaákvæðum frumvarpsins er heimild til takmörkunar réttinda ekki að finna í ákvæðinu sjálfu heldur gildir um það hið almenna takmörkunarákvæði 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins og því heimilt að takmarka bæði hið jákvæða sem og hið neikvæða félagafrelsi. Texti ákvæðisins er óbreyttur frá gildandi stjórnarskrá að undanskildum þeim breytingum sem felast í breyttu takmörkunarákvæði.
Í umsögn ASÍ kemur fram gagnrýni á greinargerðina með 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins. Með óbreyttu orðalagi ákvæðisins frá gildandi stjórnarskrá má ætla að ákvæðið sætti sömu skýringu og verið hefur. Þá kemur það einnig fram í greinargerð stjórnlagaráðs að ekki hafi verið ætlunin að breyta gildandi rétti hvað hið neikvæða félagafrelsi varðar. Þannig vísar stjórnlagaráð sérstaklega til breytinganna sem gerðar voru á stjórnarskránni 1995 og lögskýringargagna með þeim breytingum þar sem kom fram að þó svo að kveðið yrði sérstaklega á um hið neikvæða félagafrelsi í stjórnarskránni væri tilgangur ákvæðisins ekki sá að breyta því fyrirkomulagi sem tíðkast hefur á íslenskum vinnumarkaði í hartnær heila öld varðandi svokölluð forgangsréttarákvæði kjarasamninga. Í greinargerð stjórnlagaráðs er að vísu vísað til skylduaðildar en 1. minni hluti áréttar að hér er um forgangsréttarákvæði að ræða líkt og fram kemur í umsögn meiri hlutans enda hafa skylduaðildarákvæði ekki tíðkast í íslenskum kjarasamningum. Af greinargerð stjórnlagaráðs má ráða að ætlun ráðsins hafi verið að halda gildandi rétti óbreyttum og leggja ekki til umfangsmiklar breytingar á honum.
Það er því 1. minni hluta óskiljanlegt hví vikið er að því síðar í greinargerðinni með ákvæðinu sem skrifuð er af sérfræðinganefndinni að með samþykkt frumvarpsins muni þurfa að endurskoða að meira eða minna leyti það fyrirkomulag forgangsréttarákvæða sem nú tíðkast hér á landi. Er þar vísað til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli gegn Danmörku þar sem voru til umfjöllunar áðurnefnd skylduaðildarákvæði sem líkt og fram kemur í umsögn ASÍ eru ólík forgangsréttarákvæðum íslenskra kjarasamninga. Þá telur ASÍ að langur vegur sé frá því að túlka dóm Mannréttindadómstólsins þannig að forsendur séu brostnar undan ákvæðum gildandi stjórnarskrár frá 1995 þar sem sérstaklega var tekið fram í lögskýringargögnum að hin íslensku forgangsréttarákvæði kjarasamninga samræmdust ákvæði stjórnarskrárinnar um neikvætt félagafrelsi. Þá vísar ASÍ einnig til dóma Félagsdóms sem fallið hafa eftir að Mannréttindadómstóllinn kvað upp fyrrgreindan dóm og einnig tekið fram að Mannréttindadómstóllinn hafi ítrekað komist að þeirri niðurstöðu að heimilt geti verið að lögbinda skylduaðild ef ríkir almannahagsmunir liggi til grundvallar. Við sama tón kveður í umsögn Samtaka atvinnulífsins sem mótmæla einnig þeim ummælum sem fram koma í greinargerð sérfræðingahópsins.
Fyrsti minni hluti tekur undir framangreindar athugasemdir og áréttar að þegar um takmarkanir á mannréttindum er að ræða þarf ávallt að fara fram mat á þeim einstaklingsbundnu hagsmunum sem mannréttindaákvæðum er ætlað að vernda gagnvart almannahagsmunum. Líkt og fram kemur í umsögn meiri hluta velferðarnefndar telur 1. minni hluti ótækt að leggja þann skilning í ákvæðið, á skjön við tilgang stjórnlagaráðs, að óhjákvæmilegt sé að kollvarpa því fyrirkomulagi kjarasamninga aðila vinnumarkaðarins sem verið hefur við lýði hér á landi sem og annars staðar á Norðurlöndum í áratugi. Telur 1. minni hluti það mikið hagsmunamál að svo verði ekki gert á grundvelli almennra ummæla í greinargerð, á skjön við vilja aðila vinnumarkaðarins og stjórnvalda, og sem einnig er andstætt hagsmunum atvinnulífsins sem og launafólks. Að þessu leyti tekur 1. minni hluti undir þær athugasemdir sem fram koma í umsögn meiri hlutans að gættum þeim sjónarmiðum sem að framan greinir.
Um 2. mgr. 25. gr.
Í 25. gr. er fjallað um atvinnufrelsi og er í 1. mgr. kveðið á um að öllum skuli vera frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Í 2. mgr. kemur svo fram að í lögum skuli kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma. Þá skuli einnig öllum tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu.
Fyrsti minni hluti telur það orka tvímælis að telja upp einstök ákvæði tiltekinna réttinda í stjórnarskrá ef ætlunin er ekki að veita þeim atriðum sem eru talin upp sérstaka stjórnarskrárvernd umfram aðra þætti. Þá veltir 1. minni hluti því upp hvort ekki sé undarlegt að í ákvæði sem ætlað er að tryggja mönnum mannsæmandi vinnuskilyrði skuli hvíld, orlof og frítími nefnd sem dæmi um slíkt sem allt eru þættir sem launafólk nýtur almennt utan vinnu. Má velta því upp hvort ekki væri rétt að í ákvæðinu væri vísað til almennra heilbrigðisskilyrða á vinnustöðum líkt og fram kemur í umsögn meiri hlutans og athugasemda Vinnueftirlitsins.
Síðari málsliður 2. mgr. 25. gr. var gagnrýndur harðlega af aðilum vinnumarkaðarins á fundi nefndarinnar og í umsögnum ASÍ og Samtaka atvinnulífsins. Fram kemur í umsögn ASÍ að greinargerðin með ákvæðinu sé óskýr um inntak réttarins til sanngjarnra launa, en í greinargerðinni kemur fram að í réttinum til sanngjarnra launa felist einkum bann við mismunun og krafa um að lágmarkslaun dugi til sómasamlegrar lífsafkomu og að lágmarksviðmið sómasamlegrar lífsafkomu séu sambærileg við lágmarksviðmið réttarins til lífsviðurværis í 22. gr. frumvarpsins og því séu ákvæðin nátengd. Þá segir í greinargerðinni að skyldur skv. 25. gr. leggist bæði á einkaaðila og hið opinbera sem vinnuveitanda, en auk þess beri ríkið jákvæða skyldu til að tryggja með lögum og öðrum aðgerðum að einkaaðilar virði þau réttindi sem kveðið er á um í greininni. Þessi ummæli í greinargerðinni túlka bæði ASÍ og Samtök atvinnulífsins á þá leið að eftir samþykkt frumvarpsins muni lágmarkslaun vera ákveðin með lögum hverju sinni. Er það í beinni andstöðu við það fyrirkomulag sem gilt hefur hér á landi og á Norðurlöndunum frá byrjun síðustu aldar og einnig gegn gildandi lögum. Um grundvallarbreytingu væri að ræða frá gildandi fyrirkomulagi þar sem lágmarkslaun eru ákveðin í frjálsum kjarasamningum aðila vinnumarkaðarins eftir getu atvinnuveganna hverju sinni og þá tryggja lög um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, nr. 55/1980, að allt launafólk, og einnig þeir sem starfa hjá fyrirtækjum sem ekki eru í samtökum atvinnurekenda, fái notið þeirra lágmarkskjara sem kveðið er á um í kjarasamningum. Verði frumvarpið samþykkt með þessum skýringum kunna því lágmarkslaun að verða ákveðin með pólitískri ákvörðun stjórnvalda og horfið yrði frá gildandi fyrirkomulagi sem algjör sátt ríkir um. Þá er því einnig velt upp í umsögn Samtaka atvinnulífsins hvort með ákvæðinu sé verið að færa samningsréttinn frá samtökum launafólks til einstaklinga þar sem ákvæðið er orðað þannig að öllum skuli tryggður réttur til að semja um launakjör sín.
Fyrsti minni hluti telur í ljósi framangreindra athugasemda, sem telja verður sem afar alvarlegar aðfinnslur við greinargerð sérfræðingahópsins, verulega vafasamt að framangreind ákvæði frumvarpsins verði samþykkt með þeim skýringum sem þeim fylgja í frumvarpinu. Telja verður að stjórnarskrárákvæði um vinnumarkaðsmál verði að vera þannig að góð sátt ríki um þau meðal aðila vinnumarkaðarins.
Um endurskoðun stjórnarskrárinnar.
Nú liggja fyrir tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá íslenska lýðveldisins sem er grundvallarlöggjöf samfélagsins. Þær eru nú til umræðu og er mikil þörf á því að ræða þær á Alþingi og ekki síður meðal þjóðarinnar. Skipun stjórnlagaráðs var söguleg eins og menn muna, eftir kosningu sem úrskurðuð var ógild af Hæstarétti, en ráðið hefur starfað og skilað af sér ítarlegum tillögum um nýja stjórnarskrá sem felur í sér miklar breytingar frá þeirri sem nú gildir. Ljóst er að áhersla var lögð á það í stjórnlagaráði að ná saman um tillögur, og endanleg niðurstaða er málamiðlun milli mismunandi sjónarmiða sem vissulega voru fyrir hendi innan ráðsins. Stjórnlagaráð vann mikla vinnu við þetta verk, ekki síst í ljósi þess að því var ætlaður mjög skammur tími til þess að ná niðurstöðu.
Það plagg sem nú liggur fyrir er ekki hafið yfir gagnrýni fremur en önnur mannanna verk. Nú er nauðsynlegt að tillögurnar fái vandaða og yfirvegaða umfjöllun, þá er mjög áríðandi að líta til lengri tíma og reyna eftir föngum að gera sér ljósa grein fyrir áhrifum þeirra á samfélagsþróunina til frambúðar. Niðurstaðan verði síðan lögð í dóm þjóðarinnar. Nauðsyn ber til að skapa Alþingi svigrúm til þess að vinna þetta verk að sínum hluta og kynna málið með skipulegum hætti í þjóðfélaginu öllu.
Framsóknarmenn samþykktu tillögu um stjórnlagaþing á flokksþingi árið 2009. Það var í kjölfar þess að dægurmálin urðu til þess að vinna endurskoðunarnefndar um stjórnarskrána strandaði. Ekki síst í ljósi þess ber að leggja sérstaka áherslu á að láta ekki persónur, stjórnmáladeilur dagsins eða þær hremmingar sem þjóðfélagið hefur gengið í gegnum síðustu árin yfirskyggja alla sýn til framtíðar. Hins vegar skal hér bent á nokkur grundvallaratriði sem þarfnast úrlausnar og Framsóknarflokkurinn hefur lagt áherslu á:
– Að eignarhald Íslendinga á auðlindum sínum verði tryggt í stjórnarskrá.
– Að valdsvið og hlutverk forseta Íslands verði skilgreint með óumdeildum hætti.
– Að þrígreining ríkisvaldsins verði styrkt. Ráðherrar sitji ekki á Alþingi með atkvæðisrétt samhliða ráðherradómi og ráðning hæstaréttardómara verði aðskilin frá framkvæmdarvaldinu.
– Að auðlindaákvæði komi inn í stjórnarskrána.
– Að stjórnarskráin sé grundvöllur mannréttinda og lýðræðis.
– Að um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna gildi skýrar reglur sem festar eru í löggjöf.
Skipulag fiskveiða, öðru nafni kvótakerfið, hefur verið heitt deilumál í samfélaginu um árabil. Við framsóknarmenn leggjum áherslu á að auðlindir sjávar eru sameign þjóðarinnar og nauðsyn er að fá sátt um veiðiréttinn og gjaldtöku fyrir hann. Auðlindaákvæði þarf að mynda grunn fyrir slíka sátt, þótt útfærslan sé í löggjöf.
Hér er stiklað á stóru. Stjórnarskráin þarf að vera skýrt plagg um grundvallaratriði samfélagsskipunarinnar. Hún á ekki að innihalda orðmargar stefnuyfirlýsingar. Nú er nauðsyn að fram fari góð og gagnleg umræða í framhaldi af því starfi sem unnið hefur verið á vettvangi stjórnlagaráðs.
Alþingi, 22. janúar 2013.
Birkir Jón Jónsson.
Fylgiskjal IX.
Umsögn
um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Frá meiri hluta þingskapanefndar.
Með bréfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 23. nóvember 2012, var þess farið á leit við þingskapanefnd að nefndin fjallaði um nokkrar greinar frumvarps til stjórnarskipunarlaga (þskj. 510, 415. mál) og skilaði umsögn um þær. Greinarnar sem um ræðir eru 53.–59. gr. og 65.–67. gr.
Þingskapanefnd hélt þrjá fundi um erindið í desember sl. og tvo fundi nú í janúar. Nefndin fékk á þá fundi eftirtalda gesti: Katrínu Fjeldsted, Eirík Bergmann Einarsson, Gísla Tryggvason og Vilhjálm Þorsteinsson frá stjórnlagaráði, Pál Þórhallsson, formann sérfræðingahóps sem fjallaði um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá, Gunnar Helga Kristinsson prófessor, Ragnhildi Helgadóttur prófessor, Helga Bernódusson, skrifstofustjóra Alþingis, og Þórhall Vilhjálmsson, aðallögfræðing Alþingis.
Auk 53.–59. gr. og 65.–67. gr. frumvarpsins fjallaði þingskapanefnd á fundum sínum um nokkur önnur ákvæði sem varða skipulag Alþingis og helstu verkefni þess. Umsögn meiri hluta nefndarinnar hefst einmitt á umfjöllun um eina slíka grein, þ.e. 52. gr. frumvarpsins, sem fjallar um forseta Alþingis.
Í umsögn meiri hlutans sem hér fer á eftir verður fjallað sérstaklega um hverja grein fyrir sig og afstöðu nefndarinnar til hennar lýst og loks lagðar til breytingar ef það á við.
Um 52. gr. (þingforseti).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs sér forseta með 2/ 3 hlutum atkvæða í upphafi hvers kjörtímabils. Sitji forseti ekki út kjörtímabil skal sami háttur hafður á við kosningu nýs forseta.
Forseti stýrir störfum Alþingis. Hann ber ábyrgð á rekstri þingsins og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Með forseta starfa varaforsetar sem eru staðgenglar hans og mynda ásamt honum forsætisnefnd. Um kosningu þeirra skal mælt fyrir í lögum.
Kjörinn forseti Alþingis lætur af almennum þingstörfum og hefur ekki atkvæðisrétt. Varamaður hans tekur sæti á þingi á meðan hann gegnir embættinu.“
Í ákvæðinu er kveðið á um hlutverk og störf forseta Alþingis, réttindi hans og skyldur. Texti ákvæðisins er óbreyttur frá tillögu stjórnlagaráðs að öðru leyti en því að sérfræðingahópur um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lagði til að áréttuð yrði sú regla að forseti Alþingis láti af almennum þingstörfum eigi einungis við um kjörinn forseta en ekki þann sem stýrir fundum þingsins þar til kjör fer fram.
Fjallað er um kjör forseta Alþingis í 52. gr. gildandi stjórnarskrár. Í frumvarpinu er gerð tillaga um ítarlegra ákvæði sem felur í sér efnisbreytingu frá gildandi stjórnarskrá. Má þar helst nefna þá reglu að gerð er krafa um stuðning aukins meiri hluta við kjör forseta Alþingis. Með þessu er stefnt að aukinni valddreifingu og auknu samráði innan þingsins. Hin meginbreytingin frá gildandi rétti er sú að lagt er til að kjörinn forseti Alþingis láti af almennum þingstörfum.
Í 1. mgr. er tilgreint að Alþingi kjósi sér forseta og að hann þurfi 2/ 3hluta atkvæða. Hins vegar er ekki kveðið á um hvað gerist nái enginn þingmaður tilskildum auknum meiri hluta í forsetakjöri. Í greinargerð stjórnlagaráðs kemur fram að það sé með vilja gert því ef hægt væri að ná fram forsetakjöri í gegnum „bakdyr“ yrði það mikil freisting fyrir meiri hluta á hverjum tíma að nýta sér það og sniðganga meginmarkmiðið um aukinn meiri hluta. Meiri hluti þingskapanefndar telur þrátt fyrir þessar skýringar að það verði ekki við það búið að sú staða geti komið upp að ekki reynist unnt að kjósa forseta Alþingis. Meiri hlutinn er meðmæltur því að miða skuli við aukinn meiri hluta eins og frumvarpið gerir ráð fyrir en bendir á að kveða mætti á um að nái enginn þingmaður tilskildum meiri hluta eftir t.d. þrjár umferðir nægi einfaldur meiri hluti en setja mætti lágmarkstíma sem líða þurfi milli umferða, ekki síst undan þeirri umferð sem einungis krefðist einfalds meiri hluta. Þannig mætti ætla að það yrði síður freisting fyrir stjórnarflokka að beita einföldum meiri hluta við forsetakjör, ef sú umferð mætti ekki fara fram fyrr en 1–2 vikum eftir að tilraunir til að kjósa forseta með auknum meiri hluta hefðu mistekist. Meiri hluti þingskapanefndar beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga sérstaklega að þessu.
Samkvæmt 2. mgr. stýrir forseti fundum Alþingis og í ákvæðinu felst því að Alþingi fundar ekki nema undir stjórn forseta. 2. málsl. 1. mgr. og orðunum „í upphafi hvers kjörtímabils“ er þannig hugsanlega ofaukið. Að öðru leyti ber að fylla ákvæðið með réttindum og skyldum forseta í lögum um þingsköp Alþingis.
Á það má benda að ákvæðið um kjör forseta er ekki jafn ítarlegt og í 90. gr. um kjör forsætisráðherra en í því ákvæði er aðeins miðað við meiri hluta þingmanna en við kjör forseta Alþingis er miðað við 2/ 3. Sömu aðstæður og lýst er í 90. gr. gætu því einnig komið upp við kjör á forseta Alþingis, nema á því sé sérstaklega tekið.
Bæta mætti orðalag 2. mgr. um að forseti beri ábyrgð á rekstri þingsins og hafi æðsta vald í stjórnsýslu þess. Í 2. mgr. er kveðið á um tilvist forsætisnefndar og hverjir skipi hana. Ekki er kveðið á um fjölda varaforseta en það er m.a. gert í sænsku stjórnarskránni. Líklega er þó nóg að slíkt ákvæði sé að finna í þingskapalögum.
Í 3. mgr. kemur fram að forseti láti af almennum þingstörfum og hafi ekki atkvæðisrétt og varamaður taki sæti hans á þingi. Nauðsynlegt yrði að útfæra réttindi og skyldur forseta ítarlega í þingsköpum Alþingis og með töluvert öðrum hætti en nú er gert og þá má velta því fyrir sér hvort orðalagið „almenn þingstörf“ sé heppilegt en hvergi kemur nánar fram hvað felist í almennum þingstörfum. Þá telur meiri hluti þingskapanefndar að ekki sé hægt að beita sömu rökum um atkvæðaleysi gagnvart forseta annars vegar og ráðherrum hins vegar sem eru fulltrúar framkvæmdarvaldsins. Það vekur líka upp spurningar hvort eðlilegt sé að varaforsetar hafi þá atkvæðisrétt, a.m.k. þegar þeir gegna störfum forseta.
Í þeim löndum þar sem það fyrirkomulag hefur verið viðhaft sem hér er lagt til og m.a. er notað til að rökstyðja þessa leið er staðan víðast hvar öðruvísi en hér á landi. Þannig eru þingforsetar í þessum löndum oft á útleið úr stjórnmálum þegar þeir veljast til þessara embætta en ekki er endilega víst að svo verði alltaf hér á landi. Í sumum tilvikum ganga þingforsetar sem missa atkvæðisréttinn á þinginu að þingsæti vísu á næsta kjörtímabili á eftir. Þessi álitamál þarf að skoða nánar.
Í umfjöllun þingskapanefndar um 52. gr. frumvarpsins var talsvert fjallað um efni 3. mgr. ákvæðisins. Innan nefndarinnar komu fram ólík sjónarmið allt frá því að styðja tillögu frumvarpsins um að forseti léti af almennum þingstörfum og varamaður hans tæki sæti yfir í algera andstöðu við það fyrirkomulag. Meiri hluti þingskapanefndar hvetur til þess að sú leið sem frumvarpið mælir fyrir um, þ.e. að forseti Alþingis taki ekki þátt í almennum þingstörfum, verði skoðuð gaumgæfilega og hvort yfir höfuð þetta sé sú leið sem rétt er að fara. Flestir nefndarmenn eru þeirrar skoðunar að ekki sé rétt að forseti missi atkvæðisrétt enda þótt hann gegni ekki almennt t.d. nefndastörfum.
Um 53. gr. (þingsköp).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Þingsköp Alþingis skulu sett með lögum.“
Ákvæðið er samhljóða 58. gr. gildandi stjórnarskrár og kveður á um að þingsköp Alþingis skulu sett með lögum.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið og eins hvernig þessum hlutum er fyrir komið í stjórnarskrám annars staðar á Norðurlöndum. Þá var fjallað um þær breytingar á orðalagi greinarinnar sem átt hafa sér stað frá fyrstu tillögum stjórnlaganefndar en í þeim var tekið fram að Alþingi starfaði í einni málstofu. Í frumvarpinu er ekki lengur kveðið á um að Alþingi starfi í einni málstofu og því má hugsanlega gagnálykta á þann veg að það opni fyrir það að skipta þinginu aftur upp í tvær málstofur. Í athugasemdum við 55. gr. frumvarpsins er þó lítillega fjallað um ástæður þessara breytinga. Meiri hluti þingskapanefndar leggur til að ekki verði gerðar breytingar á þessu þannig að áfram verði kveðið á um það í stjórnarskrá að Alþingi starfi í einni málstofu enda engin rök verið færð fram fyrir því að fella það út. Loks var fjallað um það í nefndinni hvort þingskapalög eigi að njóta æðri stöðu – svipað og stjórnskipunarlög, þannig að það þurfi aukinn meiri hluta til að gera grundvallarbreytingar á þingsköpum, m.a. í því skyni að meiri hlutinn beiti minni hlutann ekki ofríki. Þau sjónarmið voru ríkjandi innan þingskapanefndar að æskilegt væri að það þyrfti aukinn meiri hluta til að gera veigameiri breytingar á þingsköpum enda mikilvægt að breið samstaða ríki um allar grundvallarbreytingar á lögum um þingsköp Alþingis. Hvort hér ætti að miða við 2/ 3eða t.d. 3/ 5er álitamál, og einnig hvort þetta ætti að eiga við um þingsköpin í heild. Hugsanlega mætti vísa þessu til laganna sjálfra.
Meiri hluti þingskapanefndar beinir því til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að skoða nánar þær athugasemdir sem meiri hlutinn setur fram í tengslum við þessa grein.
Um 54. gr. (þingnefndir).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi kýs fastanefndir til að fjalla um þingmál.
Um störf þingnefnda skal mælt fyrir í lögum.“
Ákvæðið er nýmæli og kveður á um að Alþingi kjósi fastanefndir til að fjalla um þingmál og að um störf þingnefnda skuli mælt fyrir í lögum. Í gildandi stjórnarskrá er ekki ákvæði um fastanefndir en samkvæmt greinargerð frumvarpsins er tilgangur ákvæðisins að auka styrk og vægi þingnefnda ásamt því að treysta stöðu Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu.
Þingskapanefnd fjallaði almennt um ákvæðið og eins það hvort rétt sé að nefna tilteknar nefndir í stjórnarskrá og takmarka þannig möguleika þingsins á að stjórna og hagræða eigin störfum eftir því sem heppilegt telst á hverjum tíma. Meiri hluti þingskapanefndar gerir í sjálfu sér ekki athugasemdir við orðalag ákvæðisins en er ekki sannfærð um nauðsyn þess að kveða á um skipan þingnefnda í stjórnarskrá, jafn sjálfsagt og það er að þingið kjósi sér þingnefndir.
Um 55. gr. (opnir fundir).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði.
Þingnefnd getur ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi.“
Í ákvæðinu er kveðið á um að fundir Alþingis séu haldnir í heyranda hljóði og að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi. Ákvæðið er nýmæli að hluta til en í 57. gr. gildandi stjórnarskrár er kveðið á um að fundir Alþingis skuli haldnir í heyranda hljóði en í 2. málsl. 57. gr. er hins vegar forseta og ákveðnum fjölda þingmanna veitt heimild til þess að krefjast að utanþingsmönnum sé vísað burt. Þessi heimild er felld út í frumvarpinu. Í 2. mgr. 55. gr. er nýmæli um að þingnefnd geti ákveðið að fundur hennar sé opinn almenningi.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið, m.a. þær breytingar sem lagðar eru til í 1. mgr. 55. gr. um að ekki verði lengur hægt að halda þingfundi fyrir luktum dyrum. Það er álitamál hvort rétt sé að loka með þessum hætti fyrir möguleika sem nú er til staðar þó svo að hann sé lítið notaður. Það má vel færa rök fyrir því að það sé mjög vafasamt þar sem augljóslega er ekki hægt að sjá fyrir allar mögulegar aðstæður hvort sem verið er að semja stjórnarskrá eða önnur lög. Í ákvæðinu og greinargerð virðist vera gengið út frá því að tilgangur lokaðra funda Alþingis sé að skapa leynd um efni fundar gagnvart landsmönnum en hafa verður í huga að opnir fundir Alþingis eru ekki aðeins opnir gagnvart landsmönnum heldur öllum heiminum. Það er ekki hægt að útiloka að t.d. geti erfitt og knýjandi utanríkismál eða milliríkjamál verið þannig vaxið að eðlilegt sé að loka fundum Alþingis í þeim tilgangi að loka þeim fyrir erlendum aðilum sem annars gætu fylgst með opnum fundum. Það er því afstaða meiri hluta þingskapanefndar að sá möguleiki að loka fundum Alþingis eigi að vera áfram til staðar en að sá möguleiki verði ekki notaður nema í ýtrustu neyð, sérstaklega til þess að koma til móts við kröfur um rétt almennings til að fylgjast með störfum þingsins. Þetta var einnig skoðun sérfræðingahópsins sem fjallaði um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá en á bls. 8 í skilabréfi hópsins kemur fram að það þurfi að meta hvort sérstakar aðstæður eins og alvarleg milliríkjadeila geti réttlætt lokaðan þingfund.
Í ljósi þessarar afstöðu sinnar gerir meiri hluti þingskapanefndar því tillögu um að 1. mgr. 55. gr. orðist svo:
„ Fundir Alþingis eru haldnir í heyranda hljóði. Þó getur forseti eða svo margir þingmenn sem til er tekið í þingsköpum lagt til að umræður um þingmál fari fram fyrir luktum dyrum enda krefjist öryggi ríkisins eða brýnir þjóðarhagsmunir þess. Þingfundur sker úr hvort ræða skuli málið í heyranda hljóði eða fyrir luktum dyrum.“
Þá er lagt til að heiti greinarinnar verði „Fundir Alþingis“ í staðinn fyrir „Opnir fundir“.
Í tengslum við 2. mgr. 55. gr. þá er meginreglan varðandi nefndafundi í dag sú að þeir eru lokaðir vinnufundir. Í þingsköpum Alþingis er þó gert ráð fyrir að nefnd geti haldið opna fundi á tvenna vegu, þ.e. annars vegar opinn fund fyrir fréttamönnum og hins vegar opinn fund sem sendur er út í beinni útsendingu í sjónvarpi og á vef.
Í greinargerð er ekki fjallað um nýmæli 2. mgr. 55. gr. um heimild fyrir opinn nefndarfund. Það er spurning hvort ekki hefði verið heppilegra að fjalla þar um tilgang og tildrög ákvæðisins sérstaklega í ljósi þess að um nýmæli er að ræða. Ekki kemur heldur fram meginreglan um lokaða nefndafundi þó að hana megi ráða af orðalagi ákvæðisins.
Meiri hluti þingskapanefndar telur að skýra hefði þurft ákvæðið betur í greinargerð og þá leggur meiri hlutinn til að skoðað verði hvort nauðsynlegt sé að hafa ákvæði um opinn nefndarfund í stjórnarskrá með þeim hætti sem lagt er til í frumvarpinu.
Um 56. gr. (flutningur þingmála).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingismenn hafa rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til ályktana og önnur
þingmál.
Ráðherrar geta lagt fyrir Alþingi frumvörp til laga og tillögur til ályktana sem ríkisstjórn hefur samþykkt.“
Í 56. gr. er fjallað um flutning frumvarpa, þingsályktunartillagna og annarra þingmála. Lagt er til að alþingismenn hafi rétt til að flytja frumvörp til laga, tillögur til þingsályktana og önnur þingmál. Þá er lagt til að ráðherrar geti lagt fyrir Alþingi frumvörp til laga og tillögur til ályktana sem ríkisstjórn hefur samþykkt.
Í 38. og 55. gr. gildandi stjórnarskrár er fjallað um rétt þingmanna og ráðherra til framlagningar og flutnings þingmála. Í 2. mgr. 56. gr. frumvarpsins er lögð til sú breyting að sjálfstæður réttur ráðherra til þess að leggja fram lagafrumvörp og þingsályktunartillögur er felldur niður og í stað þess aðeins gert ráð fyrir að þeir leggi fram frumvörp til laga og þingsályktunartillögur sem ríkisstjórn hefur samþykkt og þá án atbeina forseta Íslands (sbr. 25. gr. gildandi stjórnarskrár). Af þessu leiðir að frumkvæðisréttur ráðherra er bundinn við þau mál sem ríkisstjórnin er reiðubúin að styðja. Þessar breytingar haldast í hendur við nýmæli 89. gr. frumvarpsins um að ráðherrar skuli jafnframt ekki vera þingmenn.
Þingskapanefnd fjallaði sérstaklega um þær breytingar sem lagðar eru til í 2. mgr. 56. gr. en ekkert mat virðist liggja fyrir á áhrifum þeirra breytinga sem þar eru lagðar til varðandi það að nú geta ráðherrar aðeins lagt fyrir Alþingi frumvörp til laga og tillögur til ályktana sem ríkisstjórnin hefur samþykkt. Þá hlýtur sú spurning að vakna hvernig þetta fyrirkomulag samræmist hlutverki og stöðu ráðherra (sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds) sem og ábyrgð hans gagnvart þinginu. Í tengslum við það atriði bendir meiri hluti þingskapanefndar á umfjöllun umboðsmanns Alþingis um málið á bls. 18 og 19 í umsögn hans, dags. 21. janúar sl., um frumvarp til stjórnarskipunarlaga, 415. mál.
Í V. kafla um ráðherra og ríkisstjórn (93. og 94. gr.) er fjallað um heimild þingmanna til þess að leggja fram fyrirspurnir og skýrslubeiðnir. Skýrt verður að vera að ráðherrar hafi áfram heimild til að leggja fram slík (þing)mál, þ.e. skrifleg svör við fyrirspurnum og skýrslur. Meiri hluti þingskapanefndar telur enn fremur að ákvæði um þessi mál eigi betur heima í III. kafla um Alþingi, svo skýrt sé hvaða mál séu ,,önnur þingmál“ samkvæmt ákvæðinu. 56. gr. væri skýrari ef allar tegundir þingmála væru taldar upp í ákvæðinu. Einnig væri hægt að fara þá leið að engin tegund þingmála væri talin upp en útskýrt nánar í greinargerð hvaða mál teljast til þingmála.
Athuga ber að í athugasemdum við 56. gr. í greinargerð frumvarpsins er fjallað um skýringar stjórnlagaráðs við ákvæðið og þar kemur fram þessi setning: ,,Slíkar breytingar væru í samræmi við markmið ráðsins að styrkja stöðu þingsins gagnvart löggjafarvaldinu …“ Ætla má að þetta sé misritun og eigi að standa ,,framkvæmdarvaldinu“ í stað ,,löggjafarvaldinu“.
Um 57. gr. (meðferð lagafrumvarpa).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Lagafrumvarp má ekki samþykkja fyrr en eftir minnst tvær umræður á Alþingi.
Mat á áhrifum lagasetningar skal fylgja frumvörpum samkvæmt nánari ákvæðum í
lögum.
Frumvörp sem hafa ekki hlotið lokaafgreiðslu falla niður við lok kjörtímabils.“
Í 57. gr. er nýmæli þar sem mælt er fyrir um að lagafrumvarp skuli rætt við tvær umræður hið minnsta en í 44. gr. gildandi stjórnarskrár er gerð krafa um þrjár umræður. Þá er í ákvæðinu gert ráð fyrir að mat á áhrifum lagasetningar skuli fylgja frumvörpum samkvæmt nánari ákvæðum í lögum en því er ætlað að stuðla að vandaðri lagasetningu. Loks er nýmæli að lagafrumvörp sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslu á löggjafarþingi falla ekki niður fyrr en við lok kjörtímabils. Þannig er stefnt að því að auka líkurnar á því að frumvarp komist til umræðu í þinginu og minnka líkurnar á því að frumvörp séu afgreidd í flýti vegna þess að ella falli þau niður.
Texti ákvæðisins er óbreyttur frá tillögu stjórnlagaráðs að öðru leyti en því að sérfræðingahópur um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lagði til að 1. mgr. ákvæðisins yrði felld út en í henni kom fram að frumvörp alþingismanna og ríkisstjórnar skyldu tekin til athugunar og meðferðar í þingnefndum áður en þau yrðu rædd á Alþingi. Sama ætti við um þingmál að tillögu kjósenda.
Í skýringum stjórnlagaráðs kemur fram að með 1. mgr. 57. gr. sé þinginu veitt svigrúm til þess að meta hvort hyggilegt sé að ræða lagafrumvarp við tvær eða þrjár umræður. Einnig er þinginu eftirlátið að ákvarða hvort mál séu tekin fyrir í þingnefnd áður en þau eru rædd á Alþingi. Í greinargerð er ekki fjallað beint um ástæður þessarar tillögu um tvær umræður í stað þriggja eða galla á núverandi fyrirkomulagi en slík umfjöllun hefði verið nauðsynleg, sérstaklega vegna markmiðs stjórnlagaráðs um vandaða lagasetningu, sbr. einnig skilabréf sérfræðingahópsins á bls. 8 og 9.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið og lýsir meiri hluti nefndarinnar sig algjörlega ósammála þeirri leið sem lögð er til í 1. mgr. 57. gr. Meiri hlutanum finnst vanta öll rök fyrir þeim breytingum sem þar eru lagðar til og telur að þær muni ekki bæta gæði lagasetningar með neinum hætti.
Í ljósi þessarar afstöðu sinnar gerir meiri hlutinn tillögu um að 1. mgr. 57. gr. orðist svo:
„ Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi.“
Í 2. mgr. 57. gr. er lagt til að mat á áhrifum lagasetningar skuli fylgja lagafrumvörpum og eigi það bæði við um stjórnarfrumvörp og þingmannafrumvörp. Í 1. mgr. 37. gr. þingskapa Alþingis er aðeins áskilið að kostnaðarmat skuli fylgja stjórnarfrumvörpum. Tillagan í frumvarpinu er því mun víðtækari, sbr. ummæli í greinargerð: „samspils við önnur lög, áhrif á hagstjórn, ríkisfjármál, umhverfi, jafnrétti kynjanna o.s.frv.“ Sjá einnig gátlista forsætisráðuneytisins. Hér má þó einnig líta til 2. mgr. 30. gr. þingskapa þar sem kveðið er á um að nefnd skuli láta fylgja með áliti sínu mat á kostnaði sem hún telur að ný lög/ályktun hafi í för með sér. Alþingi hefur ekki aðgang að fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins til að láta framkvæma eða fara yfir kostnaðarmat. Lítið er um skýringar við ákvæðið, t.d. hvernig framkvæmdin skuli vera og eins um kostnað, heldur eingöngu að nánar verði kveðið á um þetta í lögum sem Alþingi setur. Að mati meiri hluta þingskapanefndar er ekki loku fyrir það skotið að setja þurfi mismunandi reglur fyrir þingmannafrumvörp og stjórnarfrumvörp. Því má halda því fram að ákvæðið óbreytt geti í framkvæmd verið hindrun fyrir þingmenn við að leggja fram lagafrumvörp. Þá er það að lokum skoðun meiri hlutans varðandi 2. mgr. 57. gr. að hugsanlega eigi ákvæðið frekar heima í lögum um þingsköp Alþingis eins og reyndar á við um fleiri ákvæði þessa kafla frumvarpsins. Víst er að frekari útfærsla þess á a.m.k. heima þar.
Í 3. mgr. 57. gr. er nýmæli um að lagafrumvörp sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslu á löggjafarþingi skuli ekki falla niður fyrr en við lok kjörtímabils. Í því felst að frumvörp lifa út kjörtímabilið og þarf því ekki að leggja þau fram aftur á hverju þingi ef þau hljóta ekki afgreiðslu. Þetta er mjög mikilvægt atriði fyrir gæði lagasetningar þar sem vinna við frumvörp getur þannig tekið lengri tíma en núna er og þannig verður hægt að vanda vinnuna frekar. Einn ókostur getur þó verið sá að þingmannafrumvörp „gleymist“ eða grafist undir og erfitt verði fyrir þingmenn að koma sínum málum að kannski þremur árum eftir að þau voru lögð fram. Sams konar ákvæði og hér hefur verið fjallað um er einnig í 2. mgr. 58. gr. þar sem fjallað er um meðferð þingsályktunartillagna en þar segir að tillögur til þingsályktana sem ekki hafa hlotið lokaafgreiðslu falli niður við lok löggjafarþings.
Þingskapanefnd fjallaði um ástæður þess að lagafrumvörp falli ekki niður fyrr en að loknu kjörtímabili, hljóti þau ekki afgreiðslu, en ekki þingsályktunartillögur. Röksemdir fyrir þessu í skýringum stjórnlagaráðs eru að í þessu felist ákveðin minnihlutavernd þar sem þingmenn geta þá tekið tillögur sínar upp að nýju og vakið athygli á þeim á hverju þingi í stað þess að hafa þær fastar í nefnd til loka kjörtímabils eins og ella gæti verið hætta á. Meiri hlutinn bendir á að þingmenn leggja fram lagafrumvörp ekki síður en þingsályktunartillögur og því eigi þessi rök einnig við um þau.
Meiri hluti þingskapanefndar leggur til að nýmæli 3. mgr. 57. gr. og 2. mgr. 58. gr. falli brott. Í staðinn leggur meiri hlutinn til að við 56. gr. frumvarpsins bætist ný málsgrein sem orðist svo:
„ Með lögum skal ákveða hvenær þingmál falla niður.“
Helstu rökin fyrir þessum breytingum, fyrir utan hættuna á að mál grafist undir þegar líður á kjörtímabilið, eru m.a. þau að ekkert mat hefur verið lagt á það hvaða áhrif breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu muni hafa á löggjafarstarfið. Hvaða áhrif mun þetta t.d. hafa á nefndastarfið? Munu fastanefndirnar hugsanlega verða óstarfhæfar vegna fjölda lagafrumvarpa þegar líður á kjörtímabilið o.s.frv. Þá er í frumvarpinu ákveðið ósamræmi á milli lagafrumvarpa og þingsályktana sem ekki hefur verið skýrt með viðhlítandi hætti. Einfaldara er líka að fjalla um líftíma þingmála og hugsanlega breyta honum í lögum um þingsköp Alþingis heldur en í grundvallarlögum. Hér er þó við það miðað að þingmál geti aldrei lifað lengur en innan sama kjörtímabils og hugsanlega gæti þurft að hafa það í huga í tengslum við orðalag greinarinnar.
Um 58. gr. (meðferð þingsályktunartillagna og annarra þingmála).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Tillögu til þingsályktunar má ekki samþykkja fyrr en eftir tvær umræður á Alþingi.
Tillögur til þingsályktana sem hafa ekki hlotið lokaafgreiðslu falla niður við lok
löggjafarþings.
Tillögur um þingrof eða vantraust á ráðherra eru ræddar og afgreiddar við eina umræðu.
Að öðru leyti skal kveðið á um meðferð þingmála í lögum.“
Í 58. gr. er nýmæli. Þar er kveðið á um meðferð þingsályktunartillagna og annarra þingmála. Ekki er sérstaklega kveðið á um meðferð þingsályktana og annarra þingmála en lagafrumvarpa í gildandi stjórnarskrá. Markmið 58. gr. er að varpa skýrara ljósi á meðferð slíkra mála.
Texti greinarinnar er óbreyttur frá tillögu stjórnlagaráðs að öðru leyti en því að sérfræðingahópur um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lagði til að 1. mgr. ákvæðisins yrði felld út en í henni kom fram að þingsályktunartillögur ríkisstjórnar skyldu teknar til athugunar og meðferðar í þingnefndum áður en þær yrðu ræddar á Alþingi.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið og gerir aftur athugasemd við óskýrleika þess hvaða mál teljast til þingmála. Þá leggur meiri hluti nefndarinnar til eins og áður hefur komið fram að 2. mgr. 58. gr. falli brott. Um ástæður fyrir því vísast til umsagnar um 57. gr. Að öðru leyti gerir meiri hlutinn ekki athugasemdir við ákvæðið.
Um 59. gr. (ályktunarbærni).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Alþingi getur því aðeins gert samþykkt um mál að meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu.“
Ákvæðið er efnislega samhljóða 53. gr. gildandi stjórnarskrár og kveður á um að Alþingi geti því aðeins gert samþykkt um mál að meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu.
Meiri hluti þingskapanefndar veltir því upp hvort breyta eigi fyrirsögninni eða skjóta aftan við hana „Alþingis“, fyrirsögnin virðist vera ókláruð svona og orðið getur varla staðið eitt og sér.
Um 65. gr. (málskot til þjóðarinnar).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Tíu af hundraði kjósenda geta krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi ef kjósendur hafna þeim en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur.
Þjóðaratkvæðagreiðslan skal fara fram innan árs frá því að krafa kjósenda var lögð fram.“
Ákvæðið er nýmæli og tilgangur þess sagður vera að auka beint lýðræði og stuðla að auknum möguleikum borgaranna til að hafa áhrif á lagasetningu. Lagt er til að tíu af hundraði kjósenda geti krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi ef kjósendur hafna þeim en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal fara fram innan árs frá því að krafa kjósenda var lögð fram.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið, m.a. það hlutfall kjósenda sem áskilið er í greininni að þurfi til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu og hvaða afleiðingar krafa um atkvæðagreiðslu geti haft. Þá fjallaði nefndin um þátttökukröfur í þjóðaratkvæðagreiðslu af þessu tagi. Loks var fjallað sérstaklega um þann rúma tímaramma sem gefinn er í ákvæðinu til að láta framkvæma þjóðaratkvæðagreiðslu.
Hvernig talan 10% kjósenda var valin fær að mati meiri hluta þingskapanefndar hvergi viðhlítandi rökstuðning. Sú staða getur komið upp að tiltölulega litlum hópi kjósenda takist með undirskriftum að stöðva mál sem Alþingi hefur samþykkt og nokkuð breið samstaða ríkir um. Í raun getur þetta þannig þýtt stóraukin áhrif hagsmuna- og þrýstihópa, ekki síst fjársterkra. Í nefndinni er ekki alger einhugur um hvaða hlutfall ætti að miða við, hvort halda eigi 10% eða miða t.d. við 15%, og er því beint til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að fjalla um það. Á hinn bóginn bendir meiri hlutinn á mikilvægi þess að í stjórnarskrá sé vönduð málsmeðferð við þjóðaratkvæðagreiðslur tryggð og mælir meiri hlutinn með því að settar séu viðmiðanir um þátttöku eða lágmarkshlutfall kosningarbærra manna sem til þurfi, t.d. til að fella frumvarp. Tillögur um slíkar útfærslur eru þekktar.
Meiri hlutinn bendir einnig á að lög geta verið komin til framkvæmda á þremur mánuðum og því hugsanlega flókið að taka til baka það réttarástand sem þau hafa þá þegar skapað. Kallar það hugsanlega á fyrirvara á beitingu laga fyrstu þrjá mánuði eftir að þau hafa verið samþykkt? Hvernig verður lögum síðan beitt sem búið er að ákveða að fari í þjóðaratkvæði en hugsanlega gætu liðið nokkrir mánuðir þar til þjóðaratkvæðagreiðslan fer fram? Allt eru þetta spurningar sem vakna við lestur ákvæðisins.
Í ákvæðinu er tekið sérstaklega fram að Alþingi geti ákveðið að fella lögin úr gildi. Það er varla nauðsynlegt að taka þetta fram þar sem löggjafinn getur ávallt breytt lögum eða fellt úr gildi lög sem hann hefur samþykkt, sbr. t.d. fjölmiðlamálið árið 2004.
Það er ekki tekið fram í ákvæðinu hvaða mál séu undanskilin málskoti til þjóðarinnar heldur kemur það fram í öðru ákvæði, þ.e. 67. gr. sem fjallar um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Þar er einnig sett skilyrði um almannahag. Efnisleg skilyrði um það hvaða málum er hægt að skjóta til þjóðaratkvæðis eiga hugsanlega betur heima í heimildarákvæði þess efnis frekar en í ákvæði um form og framkvæmd atkvæðagreiðslunnar. Þá er einnig ekki skýrt nánar hvað átt er við með almannahag.
Í ljósi þess sem hér hefur verið nefnt gerir meiri hlutinn tillögu um að 1. mgr. 65. gr. orðist svo:
„ X af hundraði kjósenda geta krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Málið skal varða almannahag. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi ef kjósendur hafna þeim en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur. Ekki er hægt að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða ríkisborgararétt. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr.“
Eins og áður segir fjallaði þingskapanefnd um þátttökukröfur í þjóðaratkvæðagreiðslu af þessu tagi. Hugsanlega gæti þurft að hafa þá umfjöllun í huga í tengslum við orðalag ákvæðisins. Þá bendir meiri hlutinn á að skoða þarf orðalag greinarinnar vandlega í samhengi við ýmis önnur ákvæði frumvarpsins og má í því sambandi til dæmis nefna 111. gr. frumvarpsins.
Þingskapanefnd fjallaði einnig í tengslum við ákvæðið um synjunarvald forseta Íslands og tengsl þeirrar heimildar við þær heimildir borgaranna til að hafa áhrif á lagasetningu sem fram koma í ákvæðinu. Hvergi í tillögum stjórnlagaráðs er að finna mat á því hvernig líklegt sé að ólík ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur komi til með að eiga saman.
Meiri hlutinn styður þá meginhugmynd sem lögð er til í ákvæðinu. Hann telur þó að skoða þurfi mun betur þá útfærslu sem sett er fram í því. Þá telur hann að leggja verði frekara mat á áhrif þeirra breytinga sem lagðar eru til í ákvæðinu.
Um 66. gr. (þingmál að frumkvæði kjósenda).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Tveir af hundraði kjósenda geta lagt fram frumvarp til laga eða tillögu til þingsályktunar á Alþingi.
Tíu af hundraði kjósenda geta lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi. Alþingi getur lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka skal bera það undir þjóðaratkvæði, svo og frumvarp Alþingis komi það fram. Alþingi getur ákveðið að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi.
Atkvæðagreiðsla um frumvarp að tillögu kjósenda skal fara fram innan tveggja ára frá því að málið hefur verið afhent Alþingi.“
Ákvæðinu er ætlað að auka áhrif hins almenna borgara á störf þingsins. Það er nýmæli að tveir af hundraði kjósenda geti lagt fram frumvarp til laga eða tillögu til þingsályktunar á Alþingi. Tíu af hundraði kjósenda geta síðan lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi. Alþingi getur lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka skal bera það undir þjóðaratkvæði svo og frumvarp Alþingis komi það fram. Alþingi getur ákveðið að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi. Atkvæðagreiðsla um frumvarp að tillögu kjósenda skal fara fram innan tveggja ára frá því að málið hefur verið afhent Alþingi.
Texti greinarinnar er óbreyttur frá tillögu stjórnlagaráðs að öðru leyti en því að sérfræðingahópur um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lagði til að réttur kjósenda í 1. mgr. yrði skýrlega afmarkaður við framlagningu lagafrumvarps eða tillögu til þingsályktunar í stað orðsins þingmál eins og gert var í tillögu ráðsins.
Í skýringum stjórnlagaráðs með ákvæðinu segir m.a. að það fyrirkomulag sem lagt er til í ákvæðinu og nefnt er þjóðarfrumkvæði, þ.e. að almenningur geti lagt mál fyrir Alþingi, tíðkist ekki víða en að fylgi við slíkt fyrirkomulag fari þó vaxandi í okkar heimshluta.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið, m.a. þau skoðanaskipti sem hugsanlega kunna að verða á milli þings og málshefjenda (forsvarsmanna þjóðarfrumkvæðis). Af texta ákvæðisins má ráða að ef Alþingi samþykkir ekki frumvarp kjósenda alveg óbreytt, sama hversu gallað frumvarpið er að undanskildu því að í 67. gr. er vísað til samræmis við stjórnarskrá, þurfi Alþingi að leggja fram gagntillögu í formi annars frumvarps og síðan verði að bera bæði frumvörpin undir þjóðaratkvæði. Þó er sá möguleiki fyrir hendi að frumvarp að frumkvæði kjósenda verði dregið til baka en óljóst er hver hefur umboð til að taka slíka ákvörðun. Það ferli sem lagt er til í ákvæðinu getur þannig væntanlega orðið nokkuð þungt í vöfum og hugsanlega tekið langan tíma. Af lokamálsgrein ákvæðisins má líka ætla að frumvarp að frumkvæði kjósenda geti lifað lengur en eitt löggjafarþing.
Við lestur ákvæðisins vakna ýmsar spurningar. Samkvæmt núverandi fyrirkomulagi geta kjósendur skorað á þingið og/eða einstaka þingmenn að taka upp mál með ýmsum hætti. Sú spurning vaknar því hvort sú heimild kjósenda að leggja fram mál hafi efnislega þýðingu. Í ákvæðinu kemur heldur hvergi fram hver mælir fyrir þingmáli að frumkvæði kjósenda á Alþingi. Sé enginn þingmaður viljugur til að taka málið upp í þinginu eða því samþykkur verður væntanlega erfiðleikum bundið að finna aðila sem er tilbúinn að mæla fyrir málinu en það eru aðeins þingmenn og ráðherrar sem hafa málfrelsi á Alþingi. Þá getur forseti Alþingis væntanlega ekki heldur mælt fyrir þingmáli þar sem hann lætur af almennum þingstörfum þegar hann tekur við embætti forseta (gangi tillögur frumvarpsins eftir hvað það varðar).
Þar sem Alþingi virðist vera í sjálfsvald sett hvort þjóðaratkvæðagreiðsla sé bindandi má einnig efast um það hver þýðing ákvæðisins verður. Ef Alþingi ákveður að þjóðaratkvæðagreiðsla sé bindandi vakna líka spurningar eins og hvað verður um frumvarpið. Fer það óbreytt til staðfestingar forseta Íslands án þinglegrar meðferðar og getur hann þá beitt synjunarheimild sinni o.s.frv.
Það er skoðun meiri hluta þingskapanefndar að þau atriði sem hér hafa verið nefnd og raunar fleiri til þarfnist frekari skoðunar við. Það var einnig niðurstaða sérfræðingahópsins en í skilabréfi hans á bls. 9 segir m.a. að rétt væri að meta betur áhrif þess að auka möguleika almennings á að koma þingmálum á framfæri og knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um þau. Útfærslan og samspil þings og forsvarsmanna þjóðarfrumkvæðis væri heldur ekki að öllu leyti skýr. Þessari afstöðu sérfræðingahópsins er meiri hlutinn sammála.
Á meðan frekari skoðun og mat á áhrifum ákvæðisins hefur ekki farið fram og ítarlegri rök færð fram fyrir því fyrirkomulagi sem hér er sett fram telur meiri hluti þingskapanefndar óvíst að ákvæðið nái markmiði sínu. Skiptar skoðanir voru hins vegar á því í nefndinni hvort fella ætti ákvæðið brott úr frumvarpinu eða hvort það ætti að standa óbreytt.
Um 67. gr. (framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu).
Frumvarpsgreinin hljóðar svo:
„Mál sem er borið undir þjóðaratkvæði að kröfu eða frumkvæði kjósenda samkvæmt ákvæðum 65. og 66. gr. skal varða almannahag. Á grundvelli þeirra er hvorki hægt að krefjast atkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem eru sett til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða ríkisborgararétt. Þess skal gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samrýmist stjórnarskrá. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr.
Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots eða frumkvæðis kjósenda, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímafrest til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu og hvernig afturkalla megi kröfuna að fengnum viðbrögðum Alþingis, svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.“
Í ákvæðinu er kveðið á um að mál sem borið er undir þjóðaratkvæði að kröfu eða frumkvæði kjósenda skv. 65. og 66. gr. skuli varða almannahag og ekki varða fjármál ríkisins, þjóðréttarskuldbindingar og ríkisborgararétt. Þess skal gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samræmist stjórnarskrá. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr. Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots eða frumkvæðis kjósenda, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímafrest til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu og hvernig afturkalla megi kröfuna að fengnum viðbrögðum Alþingis svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.
Texti greinarinnar er nær óbreyttur frá tillögu stjórnlagaráðs að öðru leyti en því að sérfræðingahópur um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lagði til orðalagsbreytingu í 2. mgr. þannig að í stað orðsins tímalengd kom tímafrest.
Í ákvæðinu eru tvenns konar takmarkanir á þeim heimildum kjósenda sem fjallað er um í 65. og 66. gr. Annars vegar eru skilyrði um hvað málið skal varða og hins vegar eru takmarkanir að því leyti að talið er upp hvaða mál geta ekki leitt til málskots eða þjóðarfrumkvæðis.
Þingskapanefnd fjallaði um ákvæðið og þá sérstaklega þær takmarkanir sem hér hafa verið nefndar. Að mati meiri hlutans er frekar óljóst hvað átt er við með almannahag og þá er það heldur ekki skýrt nánar í greinargerð. Óvíst er að dómstólar muni stöðva mál með vísan til þess að þessu skilyrði sé ekki fullnægt. Þetta skilyrði þarf því að skoða og skýra betur. Þá fjallaði nefndin um samspilið við málskotsrétt forseta Íslands en hann er ekki frekar en nú er takmarkaður með neinum hætti í frumvarpinu. Engin úttekt virðist heldur hafa verið gerð á samspili þessara heimilda.
Í ákvæðinu kemur fram að þess skuli gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samrýmist stjórnarskrá en ekki hver skuli gæta þess og taka ákvörðun um hvort lágmarkskröfur séu uppfylltar. Þetta þarf að skoða og útfæra betur. Þá er að mati meiri hluta þingskapanefndar mörgum spurningum ósvarað um þá dómstólameðferð sem gert er ráð fyrir í ákvæðinu.
Eins og fram kom í umsögn um 65. gr. frumvarpsins eiga efnisleg skilyrði um það hvaða málum er hægt að skjóta til þjóðaratkvæðis betur heima í þeirri grein. Meiri hluti þingskapanefndar lagði í því ljósi fram breytingartillögu við þá grein. Í framhaldi af því leggur meiri hlutinn til að 1. mgr. 67. gr. falli brott. Um frekari ástæður fyrir þessum breytingum vísast til umsagnar um 65. gr.
Verði 66. gr. frumvarpsins síðan felld brott eins og er skoðun hluta nefndarmanna mun það kalla á enn frekari breytingar á ákvæðinu. Þá gæti 67. gr. hugsanlega orðast eitthvað á þessa leið:
„ Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímafrest til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu, svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.“
Alþingi, 23. janúar 2013.
Ásta R. Jóhannesdóttir, með fyrirvara.
Magnús Orri Schram.
Oddný G. Harðardóttir.
Álfheiður Ingadóttir.
Björn Valur Gíslason.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Lögfræðiorðabók með skýringum, bls. 98.
- Neðanmálsgrein: 2
- 2 Sjá nánar t.d. í grein Sigurðar Líndal: „Hugtakið þjóðareign.“ Úlfljótur, tímarit laganema. 1. tbl. 2012, bls. 101–125.
- Neðanmálsgrein: 3
- 3 Umfjöllun um slík tengsl má m.a. finna í riti Bjargar Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, mannréttindi, bls. 453–457.
- Neðanmálsgrein: 4
- 4 Sjá t.d. Mannréttindasáttmáli Evrópu: Meginreglur, framkvæmd og áhrif á íslenskan rétt, bls. 61–64 og Björg Thorarensen: „Áhrif meðalhófsreglu við skýringu stjórnarskrárákvæða.“ Lögberg – rit lagastofnunar Háskóla Íslands, bls. 51–103.
- Neðanmálsgrein: 5
- 5 Björg Thorarensen: Tillaga að breyttri röð greina … fskj. við minnisblað 7. desember 2012.
- Neðanmálsgrein: 6
- 6 Hvítbók. Náttúruvernd. Greinargerð nefndar um endurskoðun náttúruverndarlaga. Ritstj. Aagot Óskarsdóttir. Umhverfisráðuneytið, Reykjavík 2011.
- Neðanmálsgrein: 7
- 7 Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 510, bls. 121.
- Neðanmálsgrein: 8
- 8 Níels Einarsson: „Umsögn um frumvarp til stjórnskipunarlaga …“ til Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, 9.12.2012, bls. 3–5.
- Neðanmálsgrein: 9
- 9 Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 510, bls. 121.
- Neðanmálsgrein: 10
- 10 Minnisblað Bjargar Thorarensen (til atvinnuveganefndar Alþingis): „Nokkur sjónarmið …“, 7. desember 2012, bls. 8.
- Neðanmálsgrein: 11
- 11 Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 510, bls. 124.
- Neðanmálsgrein: 12
- 12 www.stjornlagarad.is/other_files/stjornlagarad/Frumvarp_med_skyringum.pdf , bls. 85.
- Neðanmálsgrein: 13
- 13 Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 510, bls. 126.
- Neðanmálsgrein: 14
- 14 www.stjornlagarad.is/other_files/stjornlagarad/Frumvarp_med_skyringum.pdf , bls. 85.
- Neðanmálsgrein: 15
- 15 Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 510, bls. 126.
- Neðanmálsgrein: 16
- 16 Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 510, bls. 126.
- Neðanmálsgrein: 17
- 17 Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 510, bls. 128.
- Neðanmálsgrein: 18
- 18 europa.eu/documentation/legislation/index_en.htm .
- Neðanmálsgrein: 19
- 19 Greinargerð með frumvarpi, þskj. 510, bls. 131.
- Neðanmálsgrein: 20
- 20 Ólína Þorvarðardóttir: „Sorpbrennslan Funi. Greinargerð um löggjöf um upplýsingamál og upplýsingaskyldu stjórnvalda.“ Unnið fyrir umhverfisnefnd Alþingis, janúar 2011. Bls. 5–10, 16.
