Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 570. máls.
Þingskjal 968 — 570. mál.
Markmið þessara laga er:
a. að stuðla að verndun og sjálfbærri nýtingu fiskstofna við Ísland,
b. að stuðla að farsælli samfélagsþróun með hagsmuni komandi kynslóða að leiðarljósi,
c. að treysta atvinnu og byggð í landinu,
d. að auka vægi jafnræðissjónarmiða við ráðstöfun aflaheimilda,
e. að hámarka þjóðhagslegan ávinning af sjávarauðlindinni og tryggja þjóðinni eðlilega auðlindarentu,
f. að sjávarútvegurinn sé arðsamur og búi við hagstætt og stöðugt rekstrarumhverfi.
Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameiginleg og ævarandi eign íslensku þjóðarinnar. Íslenska ríkið veitir tilskilin leyfi og fer með og ráðstafar hvers kyns heimildum til nýtingar. Slík veiting eða ráðstöfun myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim.
Fiskistofa annast eftirlit samkvæmt lögum þessum og daglega stjórnsýslu.
Hafrannsóknastofnunin er til ráðgjafar við framkvæmd laga þessara samkvæmt lögum um rannsóknir í þágu atvinnuveganna.
Utan íslenskrar fiskveiðilögsögu gilda lög þessi um veiðar íslenskra skipa úr nytjastofnum að því marki sem slík tilhögun skarast ekki við lögsögu annars ríkis.
Lög þessi gilda um eftirlit íslenskra aðila með veiðum erlendra og þjóðernislausra skipa úr nytjastofnum á alþjóðlegum hafsvæðum samkvæmt heimildum í milliríkjasamningum og öðrum réttarheimildum þjóðaréttar.
Lög þessi gilda með þeim takmörkunum sem leiðir af samningum við erlend ríki og reglum þjóðaréttar.
1. Aflaheimild: Samheiti yfir heimildir til veiða samkvæmt lögum þessum. Hugtakið nær m.a. yfir aflahlutdeild/krókaaflahlutdeild og aflamark/krókaaflamark.
2. Aflahlutdeild: Hlutdeild í leyfðum heildarafla í nytjastofni.
3. Aflamark: Heimild til að veiða tiltekið magn af afla mælt í kg innan fiskveiðiárs eða annars tímabils samkvæmt lögum þessum.
4. Deilistofn: Nytjastofn sem veiðist innan og utan íslenskrar fiskveiðilögsögu og Íslendingar deila eftir atvikum með öðrum þjóðum.
5. Fiskveiðiár: 12 mánaða tímabil, frá 1. september ár hvert til 31. ágúst næsta árs.
6. Fiskveiðilögsaga Íslands: Hafið og hafsbotninn frá stórstraumsfjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu Íslands.
7. Heildaraflamark: Sá heildarafli, mælt í kg, sem ráðherra ákveður að heimilt sé að veiða á ákveðnu tímabili úr einstökum nytjastofnum.
8. Heildarafli: Óslægður afli upp úr sjó.
9. Krókaaflahlutdeild: Hlutdeild í leyfðum heildarafla í nytjastofni.
10. Krókaaflamark: Heimild til að veiða tiltekið magn af afla mælt í kg innan fiskveiðiárs eða annars tímabils samkvæmt lögum þessum.
11. Nytjastofn: Sjávardýr, svo og sjávargróður, sem nytjuð eru eða kunna að verða nytjuð.
12. Þorskígildi: Árlega reiknaður stuðull sem lýsir verðmæti 1 kg af tiltekinni tegund sem hlutfalli af verðmæti 1 kg af þorski.
1. Skip hafi haffærisskírteini og sé skrásett í skipaskrá Siglingastofnunar Íslands sem fiskiskip eða sérstaka skrá stofnunarinnar fyrir báta undir 6 metrum.
2. Eigandi og útgerð skipsins fullnægi skilyrðum laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri og laga um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilögsögu Íslands.
Almenn veiðileyfi eru tvenns konar, veiðileyfi með aflamarki og veiðileyfi með krókaaflamarki. Á sama fiskveiðiári getur skip aðeins haft annaðhvort veiðileyfi með aflamarki eða krókaaflamarki.
Veiðileyfi með krókaaflamarki verður aðeins gefið út á fiskiskip sem er undir 15 brúttótonnum að stærð. Bátar sem eru, eða verða, stærri en þessu nemur skulu sviptir veiðileyfi með krókaaflamarki frá og með næstu fiskveiðiáramótum.
Auk almenns veiðileyfis er fiskiskipum skylt að hafa sérstakt leyfi til annarra veiða eftir því sem nánar er mælt fyrir um í þessum lögum og öðrum lögum á sviði fiskveiðistjórnar.
Heildarafli botnfisktegunda fyrir komandi fiskveiðiár skal ákveðinn fyrir 1. ágúst ár hvert. Heildarafli annarra nytjastofna skal ákveðinn með hæfilegum fyrirvara fyrir upphaf viðkomandi veiðitímabils. Ráðherra er heimilt innan fiskveiðiárs eða veiðitímabils að auka eða minnka heildarafla samkvæmt þessari grein.
Áætlaður afli erlendra skipa reiknast til heildarafla og skal dragast frá fyrir úthlutun skv. 8. gr. Eftirtalinn afli reiknast ekki til heildarafla:
1. Veiðar í rannsóknarskyni á vegum Hafrannsóknastofnunarinnar, sem og annarra rannsóknastofnana.
2. Veiðar í fræðsluskyni, enda séu veiðarnar óverulegar og aflinn ekki fénýttur.
3. Afli sem reiknast ekki til aflamarks, sbr. 27. gr.
1. Flokkur 1: Samkvæmt aflahlutdeildum og krókaaflahlutdeildum, sbr. IV. kafla.
2. Flokkur 2: Samkvæmt annarri aflahlutdeild, sbr. VI. kafla.
Verði ákveðinn heildarafli þorsks fyrir fiskveiðiár, sbr. 1. mgr., sem nemur meira en 240.000 lestum skal 50% þess aflamarks sem umfram er ráðstafað til flokks 1 og 50% til flokks 2.
Þegar veiðireynsla hefur myndast í stöðugu umhverfi og að öðrum efnislegum forsendum uppfylltum leggur ráðherra fyrir Alþingi frumvarp til laga á sviði fiskveiðistjórnar um hvernig heimildum til veiða á viðkomandi fiskstofni verði skipað með varanlegum hætti. Tekið skal mið af veiðireynslu, bæði fyrir og eftir gildistöku laga þessara, réttmætum hagsmunum þeirra sem hófu veiðar, verðmætamyndun, heildarmarkmiðum laganna og eðlilegum jafnræðis- og sanngirnissjónarmiðum.
Ráðherra er heimilt með reglugerð að binda veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilögsögunnar sérstökum leyfum sé það nauðsynlegt vegna alþjóðlegra samningsskuldbindinga Íslands, til þess að fullnægja almennum ákvörðunum sem teknar eru með stoð í 1. mgr., eða til að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar deilistofna. Veiðar í þessum tilvikum eru óheimilar án slíkra leyfa. Skulu leyfin bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru.
Ákvæði 1. og 2. mgr. gilda einnig um veiðar íslenskra skipa innan lögsögu annarra ríkja, eftir því sem við á.
Ráðherra getur sett sérstakar reglur um stjórn veiða íslenskra skipa í þeim tilvikum þegar Ísland hefur nýtt rétt sinn til að mótmæla samþykktum um fiskveiðistjórn sem gerðar hafa verið á grundvelli samnings sem Ísland er aðili að, enda þótt ákvæði 1. mgr. eigi ekki við. Getur ráðherra í því skyni bundið veiðarnar sérstökum leyfum og eru þær þá óheimilar án slíkra leyfa. Binda má leyfin nauðsynlegum skilyrðum. Ákvæði 1. mgr. 9. gr. gilda í þessum tilvikum eftir því sem við getur átt.
Fiskistofa gefur út nýtingarleyfi. Leyfi til að nýta aflahlutdeild felur í sér ígildi samkomulags milli ríkisins og handhafa leyfis um handhöfn þeirra hlutdeilda sem leyfinu fylgja til afmarkaðs tíma. Með nýtingarleyfinu skal fylgja skrá um aflahlutdeildir skipsins. Framsal leyfisins er ekki heimilt, hvorki að hluta né í heild.
Tefjist veiting leyfis skv. 1. mgr. af ástæðum sem ekki varða stjórnvöld er viðkomandi aðila óheimilt að framselja aflahlutdeild eða nýta aflamark frá upphafi fiskveiðiársins 2013/ 2014. Aflaheimildum á hans hendi verður ráðstafað 1. desember 2013 til flokks 2 hafi hann ekki á þeim tíma gengist undir leyfið hjá Fiskistofu.
Allir þeir sem eiga fiskiskip sem hefur almennt veiðileyfi og flytja á það aflahlutdeild eiga rétt á útgáfu nýtingarleyfis með öllum sömu skilyrðum og í 1. og 3. mgr. segir, m.a. um ráðstöfunartíma sem miðist við upphaf fiskveiðiársins 2013/2014.
Ráðherra skal eigi síðar en í desember 2016 leggja fram á Alþingi frumvarpi til laga um breytingu á lögum þessum þar sem mælt verði fyrir um ráðstöfun nýtingarleyfa og aflahlutdeilda að liðnum þeim tíma sem ákveðinn er í 1. mgr.
1. Flutningur aflahlutdeildar leiðir ekki til þess að aflaheimildir þess skips sem flutt er til verði bersýnilega umfram veiðigetu þess.
2. Fullnægjandi upplýsingar um kaupverð aflahlutdeildar fylgja.
3. Skip sem flutt er til hefur almennt veiðileyfi.
4. Framsal fellur ekki undir takmörkun skv. 13. gr.
Heimilt er að setja nánari skilyrði fyrir framsali aflahlutdeilda í reglugerð, m.a. um málsmeðferðarfresti.
Heimildir hvers nýtingarleyfishafa til framsals aflahlutdeilda samkvæmt þessari grein takmarkast við það magn í þorskígildum talið sem var skráð á viðkomandi nýtingarleyfi í þorskígildum talið við upphaf fiskveiðiársins 2013/2014.
Ráðherra er heimilt, innan fjögurra vikna frá tilkynningu, að neyta forgangsréttar að aflahlutdeildunum ef ætla má að ráðstöfun þeirra hafi umtalsverð neikvæð áhrif í atvinnu- eða byggðalegu tilliti sökum hlutfallslegs mikilvægis sjávarútvegs í viðkomandi sveitarfélagi eða byggðarlagi.
Endurgjald íslenska ríkisins fyrir aflahlutdeildirnar skal miðast við umsamið söluverð þeirra. Ágreiningi um skilmála og samningsverð er unnt að vísa til gerðardóms sem skipaður skal samkvæmt lögum nr. 53/1989, um samningsbundna gerðardóma.
Ráðherra skal ráðstafa aflahlutdeildum, sem hann innleysir á grundvelli forgangsréttar, í þágu viðkomandi byggðarlags, sveitarfélags eða landshluta samkvæmt skilgreiningu Hagstofu Íslands.
Farist skip skal útgerð þess halda aflamarki þess við úthlutun í upphafi næsta fiskveiðiárs eða veiðitímabils, enda hafi aflahlutdeild þess ekki verið flutt til annars fiskiskips.
1. Skipin eru í eigu og rekstri sama aðila, einstaklings eða lögaðila.
2. Um er að ræða jöfn skipti milli aðila miðað við meðaltalsviðskiptaverð síðastliðins hálfs mánaðar á viðkomandi tegundum á kvótaþingi Fiskistofu. Liggi ekki fyrir meðaltalsviðskiptaverð síðastliðins hálfs mánaðar á annarri eða báðum tegundunum sem skipt er á skal miðað við jöfn skipti í þorskígildiskílóum talið.
3. Fiskistofa hefur veitt heimild skv. 2. mgr. 17. gr.
Þegar fiskiskipi hefur verið úthlutað aflamarki skal Fiskistofa leyfa sölu þess á kvótaþingi, ef öðru eftirtalinna skilyrða er fullnægt:
1. Aflamarkið nemur minna en 12,5% úthlutaðs aflamarks til skipsins í upphafi fiskveiðiárs.
2. Aflamark nemur eigi meira en þriðjungi þess aflamarks sem skip hefur nýtt til veiða. Heimilt er að víkja frá þessu vegna varanlegra breytinga á skipakosti útgerða eða þegar skip hverfur úr rekstri um lengri tíma vegna alvarlegra bilana eða sjótjóns.
Þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. er flutningur aflamarks á fiskiskip óheimill ef eitt af eftirtöldu á við:
1. Fiskiskip sem flutt er til hefur ekki almennt veiðileyfi.
2. Ekki liggur fyrir staðfesting Verðlagsstofu skiptaverðs um að í gildi sé samningur útgerðar og áhafnar um fiskverð til viðmiðunar hlutaskiptum. Þetta gildir ekki um flutning aflamarks til báta sem eingöngu stunda frístundaveiðar.
3. Aflaheimildir skips sem flytja skal til verða bersýnilega umfram veiðigetu þess.
Frestur til að óska eftir flutningi aflamarks rennur út 15 dögum eftir að fiskveiðiári eða veiðitímabili lýkur.
Ráðherra er heimilt að veita undanþágu frá takmörkunum þessarar greinar á flutningi aflamarks við lok fiskveiðiárs eða veiðitímabils ef sýnt þykir að verulegt aflamark nýtist ekki með öðrum hætti.
Krókaaflahlutdeild verður aðeins flutt til skips sem hefur veiðileyfi með krókaaflamarki. Heimilt er að flytja aflahlutdeild skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki á skip sem hafa veiðileyfi með krókaaflamarki. Sama gildir um aflamark. Að öðru leyti gilda um krókaaflahlutdeildir og krókaaflamark allar sömu reglur og í lögum þessum gilda um aflahlutdeildir og aflamark.
a. vera vettvangur viðskipta með aflamark,
b. annast greiðslumiðlun milli kaupenda og seljenda aflamarks,
c. safna og miðla upplýsingum um viðskipti með aflamark.
Þegar um er að ræða framsal aflamarks í tegund þar sem viðskipti eru svo lítil að ekki eru forsendur til myndunar markaðsverðs á tilboðsmarkaði getur Fiskistofa veitt undanþágu frá viðskiptaskyldu á kvótaþingi.
Fiskistofa skal daglega birta aðgengilegar upplýsingar um framsal krókaaflamarks og aflamarks, þar á meðal um magn eftir tegundum, auk upplýsinga um verð, eftir því sem við á. Fiskistofa skal jafnframt birta aðgengilegar upplýsingar um meðaltalsviðskiptaverð einstakra tegunda á kvótaþingi síðastliðins hálfs mánaðar.
Gjald fyrir kostnaði Fiskistofu af rekstri kvótaþings skal ákveðið af ráðherra. Gjaldið skal greitt fyrir fram eða samhliða flutningi aflamarks. Fjárhæð gjaldsins skal að hámarki standa undir kostnaði Fiskistofu af rekstri kvótaþings.
Komi í ljós að aðili, einstaklingur eða lögaðili, hafi selt á kvótaþingi aflamark sem ekki var heimilt að ráðstafa skal útgerð þess skips sem aflamark var flutt af bæta það tjón sem slík sala hefur valdið. Enn fremur er heimilt að útiloka slíkan aðila frá frekari viðskiptum á kvótaþingi nema hann flytji fyrir fram aflamark frá skipi sínu og setji viðbótartryggingar sem nægilegar eru að mati Fiskistofu.
Óheimilt er einstaklingum eða lögaðilum að taka þátt í, stuðla að eða hvetja til viðskipta með aflamark eða annarra aðgerða í því skyni að gefa ranga mynd af umfangi viðskipta með aflamark í tilteknum tegundum eða hafa óeðlileg áhrif á verðmyndun þess.
Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um viðskipti með aflamark, m.a. um tilgreiningu upplýsinga um magn og verð á aflamarki, hámarksmagn sem hver aðili getur boðið í og um skiptingu milli tímabila. Þar er einnig heimilt að kveða á um fjármál, tryggingar, gerð, skráningu og meðferð sölu- og kauptilboða, lágmarksverð, skráningu og frágang viðskipta, greiðslumiðlun og meðferð upplýsinga.
Frá og með fiskveiðiárinu 2016/2017 er heimilt að ráðstafa aflahlutdeildum sem ríkið hefur yfir að ráða samkvæmt flokki 2 til að stuðla að nýliðun með útgáfu nýrra nýtingarleyfa. Heimilt er að takmarka úthlutun við aðila á svæðum sem hallað hefur á í atvinnu- og byggðalegu tilliti. Heimilt er að taka tillit til aldurs umsækjenda auk reynslu af sjómennsku og útgerð á viðkomandi svæði. Heimilt er að binda nýtingu aflahlutdeildar samkvæmt þessari grein nánari skilyrðum, m.a. um forkaupsrétt ráðherra við endursölu á aflahlutdeildunum, innan ákveðins tíma, á upphaflegu ráðstöfunarverði þeirra.
Ráðherra leggur fyrir Alþingi, eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, í fyrsta sinn fyrir 1. febrúar 2016, tillögu til þingsályktunar um meðferð og ráðstöfun aflahlutdeilda í flokki 2, til allt að sex ára.
Tekjur sem aflað er við ráðstöfun aflamarks úr flokki 2 samkvæmt þessari grein renna í sérstakan sjóð á vegum ráðherra. Úr sjóðnum er ráðstafað samkvæmt reglum sem ráðherra setur. Skal ríkið njóta 40% tekna, sveitarfélög 40% og markaðs- og þróunarsjóður tengdur sjávarútvegi 20%. Hluta þeirra tekna sem til ríkisins falla er heimilt að ráðstafa í þágu þeirra aðgerða sem greinir í 2. mgr. 13. gr., 2. mgr. 18. gr. og 1. mgr. þessarar greinar.
Fiskistofa gefur út strandveiðileyfi, til eins veiðitímabils í senn. Öðlist skip leyfi til strandveiða er óheimilt að nýta aflamark eða krókaaflamark á skipinu það sem eftir lifir fiskveiðiárs. Einungis er heimilt að veita hverjum umsækjanda leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip. Eigandi fiskiskips skal vera lögskráður á skipið.
Óheimilt er að veita fiskiskipi leyfi til strandveiða hafi aflamark umfram það aflamark sem flutt hefur verið til þess á sama fiskveiðiári verið flutt af því. Eftir útgáfu leyfis til strandveiða er skipum óheimilt að flytja frá sér aflamark þess árs umfram það sem flutt hefur verið til skips.
Frá útgáfudegi strandveiðileyfis og til loka fiskveiðiárs er fiskiskipi óheimilt að stunda veiðar í atvinnuskyni samkvæmt öðrum leyfum. Strandveiðileyfi skal veitt á því landsvæði þar sem heimilisfesti útgerðar viðkomandi fiskiskips er skráð samkvæmt þjóðskrá eða fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra og skal öllum afla fiskiskips landað í löndunarhöfn innan þess landsvæðis. Sama fiskiskipi verður aðeins veitt leyfi frá einu landsvæði á hverju veiðitímabili. Fiskistofa stöðvar strandveiðar frá hverju landsvæði þegar sýnt er að leyfilegum heildarafla hvers tímabils verði náð.
Leyfi til strandveiða samkvæmt þessari grein eru bundin eftirfarandi skilyrðum:
1. Óheimilt er að stunda veiðar föstudaga, laugardaga og sunnudaga. Heimilt er að banna strandveiðar á almennum frídögum. Óheimilt er að fara til veiða fyrr en kl. 12 á hádegi næsta mánudag eftir sjómannadag.
2. Hver veiðiferð skal eigi standa lengur en 14 klukkustundir. Miðað er við tímann frá því að fiskiskip lætur úr höfn til veiða og þar til það kemur til hafnar aftur til löndunar. Aðeins er heimilt að fara í eina veiðiferð á hverjum degi.
3. Tilkynna skal Fiskistofu um sjósókn fiskiskipsins í samræmi við reglur sem ráðherra setur.
4. Aldrei er heimilt að hafa fleiri en fjórar handfærarúllur um borð í fiskiskipi. Engin önnur veiðarfæri en handfærarúllur skulu vera um borð.
5. Á hverju fiskiskipi er aðeins heimilt að draga 650 kg, í þorskígildum talið, af kvótabundnum tegundum í hverri veiðiferð.
6. Skylt er að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar og skal hann veginn og skráður endanlega hér á landi. Um vigtun, skráningu og meðferð afla fer að öðru leyti samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, og ákvæðum gildandi reglugerðar þar um.
Þá skal beita ákvæðum laga nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, fari afli fiskiskips umfram lögbundið hámark. Gjald skal lagt á afla í samræmi við hlutfallslega skiptingu afla eftir tegundum. Skal gjaldið nema því meðalverði sem fengist hefur fyrir samsvarandi afla á fiskmörkuðum á þeim stað og því tímabili þegar hann barst að landi.
Ráðherra setur nánari ákvæði í reglugerð um strandveiðar. Þar er heimilt að kveða á um:
1. Skiptingu landsvæða og aflaheimilda á tímabil.
2. Úthlutun á föstum fjölda sóknardaga fyrir hvert fiskiskip í maí og júní í því skyni að auka öryggi við strandveiðar. Fjöldi sóknardaga skal ákveðinn sem 3/ 4 af fjölda veiðidaga á viðkomandi svæði á næstliðnu ári. Sækja þarf um úthlutun sóknardaga innan frests sem ákveðinn er í reglugerð.
3. Skilyrði um eignarhald. Ef eigandi fiskiskips er lögaðili er heimilt að kveða á um að lögskráðir sjómenn á fiskiskipinu eigi tiltekna lágmarkseignarhlutdeild í lögaðilanum. Enginn eigenda lögaðila sem á bát með strandveiðileyfi getur átt aðild að nema einu strandveiðileyfi.
Heimilt er að ráðstafa aflamarki í botnfiski, til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig:
1. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.
2. Til byggðarlaga sem hafa orðið fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum. Heimilt er að ráðstafa aflaheimildum samkvæmt þessum lið til allt að þriggja ára í senn.
Ráðherra setur nánari ákvæði um úthlutun samkvæmt þessari grein í reglugerð. Þar er heimilt að kveða á um:
1. Úthlutun aflaheimilda skv. 2. mgr. innan einstakra byggðarlaga. Þar skal kveðið á um skilgreiningu á byggðarlagi, viðmiðunar- og útreikningsreglur og aðrar reglur um úthlutun aflaheimilda til byggðarlaga.
2. Almenn skilyrði úthlutunar til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar. Einnig er ráðherra heimilt að setja reglur um að ekki sé heimilt að úthluta aflaheimildum til skipa sem fluttar hafa verið meiri aflaheimildir frá en þær heimildir sem fluttar hafa verið til skipanna á tilteknu fiskveiðiári. Ráðherra getur heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Eftir að slíkar tillögur sveitarstjórna hafa borist skulu þær birtar með aðgengilegum hætti, svo sem á vefsíðu ráðuneytisins, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin verður afstaða til þeirra. Fallist ráðherra á tillögur sveitarstjórna um slík skilyrði staðfestir ráðuneytið tillögurnar og auglýsir þær í B-deild Stjórnartíðinda.
Flutningur aflamarks sem ráðstafað er skv. 2. mgr. er aðeins heimill hafi fiskiskip efnt löndunar- og vinnsluskyldu skv. 5. mgr. Að öðru leyti gilda ákvæði 15. gr.
Fiskiskipum er skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem nemur í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað skv. 2. mgr. og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur. Ráðherra er heimilt, að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar, að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.
Fiskistofa annast úthlutun aflaheimilda, sem koma í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa. Ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt þessari grein er heimilt að kæra til ráðuneytisins. Kærufrestur er tvær vikur frá tilkynningu Fiskistofu um úthlutun eða höfnun umsóknar um úthlutun og skal úthlutun ekki fara fram fyrr en að þeim fresti liðnum. Skal ráðuneytið leggja úrskurð á kærur innan tveggja mánaða. Ráðuneytið getur ákveðið að úthlutun aflaheimilda til skipa í tilteknu byggðarlagi verði frestað að hluta eða öllu leyti þar til það hefur lokið afgreiðslu á kærum sem borist hafa vegna úthlutunar þar.
Heimilt er að flytja aflamark einstakra fiskveiðiára sem úthlutað er samkvæmt þessari grein yfir á næsta fiskveiðiár og úthluta því með þeim aflaheimildum sem koma til úthlutunar á því fiskveiðiári. Aflamark sem er flutt frá eldra fiskveiðiári skal tilheyra aflamarki þess fiskveiðiárs sem hófst 1. september næst á undan úthlutun aflamarks.
Við línuveiðar dagróðrabáta með línu sem beitt er í landi má landa 20% umfram þann afla í þorski, ýsu og steinbít sem reiknast til aflamarks þeirra. Einnig er heimilt við línuveiðar dagróðrabáta með línu sem stokkuð er upp í landi að landa 15% umfram þann afla í þorski, ýsu og steinbít sem reiknast til aflamarks þeirra. Dagróðrabátur telst bátur sem kemur til hafnar til löndunar innan 24 klukkustunda frá því að hann heldur til veiða. Ákvæði þetta tekur aðeins til þeirra báta sem tilkynna staðsetningu um sjálfvirkt tilkynningarkerfi íslenskra skipa, sbr. lög um vaktstöð siglinga.
Heimilt er að ráðstafa aflamarki til fiskiskipa sem hafa leyfi Fiskistofu til frístundaveiða til eins fiskveiðiárs í senn, enda hafi umsækjandi öðlast leyfi Ferðamálastofu skv. 8. gr. laga um skipan ferðamála. Leyfi til frístundaveiða eru tvenns konar:
1. Leyfi til að veiða tiltekinn fjölda fiska af kvótabundnum fisktegundum á hvert handfæri eða sjóstöng dag hvern og reiknast sá afli ekki til aflamarks viðkomandi báts.
2. Leyfi til veiða sem takmarkast af aflamarki eða krókaaflamarki viðkomandi fiskiskips. Allur afli þessara báta skal veginn í samræmi við gildandi reglur um vigtun og skráningu sjávarafla. Um afla báta sem eingöngu stunda frístundaveiðar gilda ekki ákvæði laga nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins. Heimilt er að selja og fénýta þann afla sem fæst við veiðar sem heimilar eru samkvæmt þessum tölulið.
Innan sama fiskveiðiárs er einungis heimilt að veita skipi leyfi annaðhvort skv. 1. eða 2. tölul. 2. mgr. Skip sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. mgr. skulu tilkynna Fiskistofu með viku fyrirvara um upphaf og lok tímabils sem skipinu er haldið til veiða í atvinnuskyni. Þegar skip er á frístundaveiðum er almennt veiðileyfi óvirkt.
Aðeins er heimilt að stunda veiðar með sjóstöng og handfærum án sjálfvirknibúnaðar á þeim bátum sem leyfi fá samkvæmt þessari grein. Rekstraraðili skal með sannanlegum hætti kynna fyrir áhöfn skips reglur um takmarkanir sem kunna að vera á veiðum á þeim svæðum þar sem líklegt má telja að skipið stundi frístundaveiðar og enn fremur reglur um bann við brottkasti afla og reglur um meðferð afla.
Hafi aflamark verið flutt milli skipa skv. 15. gr. flyst heimild til breytinga skv. 1. mgr. frá skipi sem flutt er af til þess skips sem flutt er til.
Heimilt er að flytja allt að 15% af aflamarki hverrar botnfisktegundar og aflamarki úthafsrækju, humars og síldar, 10% af aflamarki hörpudisks og 5% af aflamarki innfjarðarrækju frá einu fiskveiðiári yfir á það næsta. Ráðherra getur, að fenginni umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar, hækkað fyrrgreint hlutfall aflamarks í einstökum tegundum telji hann slíkt stuðla að betri nýtingu tegundarinnar.
Þá er heimilt að veiða 5% umfram aflamark hverrar botnfisktegundar, síldar, úthafsrækju og humars og 3% umfram aflamark innfjarðarrækju og hörpudisks, enda dregst sá umframafli frá við úthlutun aflamarks næsta fiskveiðiárs á eftir.
Beita skal skerðingarákvæðum 1. mgr. áður en heimild 3. mgr. er nýtt. Heimild 4. mgr. rýmkar ekki heimildir til breytinga milli fisktegunda skv. 1. mgr.
Skipstjóra fiskiskips er heimilt að ákveða að hluti af afla skipsins reiknist ekki til aflamarks þess. Sá hluti sem þannig reiknast ekki til aflamarks skipsins skal þó aldrei nema meira en 0,5% af uppsjávarafla og 5% af öðrum sjávarafla sem hlutaðeigandi skip veiðir á hverju tímabili. Ráðherra skal binda heimild þessa við ákveðin tímabil. Heimild þessi er háð eftirfarandi skilyrðum:
1. Að aflanum sé haldið aðskildum frá öðrum afla skipsins og hann veginn sérstaklega og skráður. Heimilt er þó Fiskistofu að veita undanþágu frá aðskilnaði afla við uppsjávarveiðar ef aðskilnaður er af tæknilegum ástæðum ómögulegur.
2. Að aflinn sé seldur á viðurkenndum uppboðsmarkaði fyrir sjávarafurðir og andvirði hans renni til sjóðs samkvæmt lögum um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla.
Sé afli sem ekki er reiknaður til aflamarks, sbr. 2. mgr., umfram heimild í lok tímabils skal sá afli reiknast til aflamarks að fullu og á aðili ekki kost á endurgreiðslu andvirðis aflans.
Sé heimild í 2. mgr. nýtt skulu forráðamenn uppboðsmarkaðarins þar sem aflinn er seldur standa skil á andvirði hins selda afla að frádregnum hafnargjöldum og kostnaði við uppboðið. Þá skal útgerð skipsins fá 20% af andvirði selds afla sem skiptist milli útgerðar og áhafnar samkvæmt samningum þar um.
Ákvæði 2. mgr. gildir ekki um veiðar á deilistofnum eða stofnum utan fiskveiðilögsögunnar, nema ráðherra ákveði annað. Ákvæði 2. mgr. gilda hvorki um strandveiðar né frístundaveiðar.
Nemi heildarverðmæti aflamarks annarra tegunda en að framan greinir, sem hefur verið ráðstafað í aflahlutdeildir, við upphaf fiskveiðiárs hærra hlutfalli en 2% af heildarverðmæti aflamarks allra tegunda sem sæta ákvörðun um leyfðan heildarafla má samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra aðila, aldrei nema hærra hlutfalli af heildaraflahlutdeild viðkomandi tegunda en 20%. Skal ráðherra við upphaf fiskveiðiárs tilgreina í reglugerð þær tegundir sem um er að ræða. Við mat á heildarverðmæti aflamarks skal annars vegar miða við verðmætahlutföll einstakra tegunda á viðkomandi fiskveiðiári eða veiðitímabili, sbr. 39. gr., og hins vegar úthlutað aflamark einstakra tegunda á tímabilinu. Þó skal samanlögð krókaaflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra aðila, ekki nema hærra hlutfalli en 4% af þorski og 5% af ýsu miðað við heildarkrókaaflahlutdeild í hvorri tegund.
Þá má samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra aðila, ekki nema meira en 12% af heildarverðmæti aflahlutdeildar allra tegunda sem sæta ákvörðun um leyfðan heildarafla samkvæmt lögum þessum eða meira en 5% af heildarverðmæti krókaaflahlutdeildar. Við mat á heildarverðmæti aflahlutdeildar skal annars vegar miða við verðmætahlutföll einstakra tegunda á viðkomandi fiskveiðiári eða veiðitímabili, sbr. 39. gr., og hins vegar úthlutað aflamark einstakra tegunda á tímabilinu.
Til aflahlutdeildar fiskiskipa í eigu einstakra aðila skv. 1. og 2. mgr. telst einnig aflahlutdeild fiskiskipa sem aðilar hafa haft á kaupleigu eða leigu í sex mánuði eða lengur.
Tengdir aðilar teljast:
1. Aðilar þar sem annar aðilinn, einstaklingur eða lögaðili, á beint eða óbeint 30% hlutafjár eða stofnfjár í hinum aðilanum eða fer með meiri hluta atkvæðisréttar. Fyrrnefndi aðilinn telst móðurfyrirtæki en hinn síðarnefndi dótturfyrirtæki.
2. Aðilar þar sem annar aðilinn, einstaklingur eða lögaðili, hefur með öðrum hætti en greinir í 1. tölul. raunveruleg yfirráð yfir hinum. Fyrrnefndi aðilinn telst móðurfyrirtæki en hinn síðarnefndi dótturfyrirtæki.
3. Lögaðilar þar sem svo háttar til að sami aðili eða sömu aðilar, einstaklingar eða lögaðilar, eða tengdir aðilar skv. 1. eða 2. tölul., eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í báðum eða öllum lögaðilunum enda nemi eignarhlutur hvers þeirra um sig a.m.k. 10% af hlutafé, stofnfé eða atkvæðafjölda í viðkomandi lögaðilum. Sama á við ef aðili eða aðilar, einstaklingar eða lögaðilar, eða tengdir aðilar skv. 1. eða 2. tölul., sem eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðila og hver um sig á a.m.k. 10% hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðilanum, eiga ásamt viðkomandi lögaðila meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í öðrum lögaðila. Til eignarhluta og atkvæðisréttar einstaklinga í lögaðilum skv. 1.–3. tölul. telst jafnframt eignarhluti og atkvæðisréttur maka og skyldmenna í beinan legg.
Ákvæði þessarar greinar gilda ekki um deilistofna.
Fiskistofa skal meta þær upplýsingar sem aðili hefur látið í té og innan hæfilegs frests tilkynna aðila hver aflahlutdeild fiskiskipa hans er. Ef aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila eða tengdra aðila fer umfram framangreind mörk skal Fiskistofa tilkynna viðkomandi aðila að svo sé og hve há umframaflahlutdeild hans er. Aðila skal veittur sex mánaða frestur, frá því að honum sannanlega barst tilkynningin, til að gera ráðstafanir til að koma aflahlutdeildinni niður fyrir mörkin. Hafi aðili ekki veitt Fiskistofu upplýsingar um að fullnægjandi ráðstafanir hafi verið gerðar fyrir lok frestsins fellur umframaflahlutdeildin niður. Skerðist þá aflahlutdeild fiskiskipa í eigu viðkomandi hlutfallslega miðað við einstakar tegundir. Við úthlutun aflahlutdeildar í upphafi næsta fiskveiðiárs eftir lok frestsins skal skerðingin koma til hækkunar aflahlutdeildar í flokki 2.
Heimilt er ráðherra að leggja á dagsektir skirrist aðilar skv. 1. mgr. við veitingu þeirra upplýsinga sem þar getur. Dagsektir skulu nema 20.000–100.000 kr. fyrir hvern dag. Dagsektir, að frádregnum kostnaði við álagningu og innheimtu, renna í ríkissjóð og eru aðfararhæfar.
Eftirlitsmönnum er heimilt að fara í veiðiferðir með fiskiskipum og skulu þeir hafa sérstaka hvílu um borð, eftir því sem við getur átt. Þá er eftirlitsmönnum heimilt að fara um borð í skip til athugunar á farmi og veiðarfærum og er skipstjórum skylt að veita þeim aðstoð, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Enn fremur skal þeim heimill aðgangur að skipum, vinnslusölum fiskverkenda, birgðageymslum, húsnæði fiskmarkaða og vigtunarleyfishafa og flutningsförum sem flytja afla eða afurðir til að Fiskistofa geti sinnt eftirlitshlutverki sínu lögum samkvæmt. Hafi skipstjóri verið upplýstur um að eftirlitsmaður Fiskistofu fyrirhugi að fara í veiðiferð skips er honum skylt að tilkynna viðkomandi eftirlitsmanni um fyrirhugaða veiðiferð með hæfilegum fyrirvara.
Ráðherra getur með reglugerð ákveðið að settur skuli, á kostnað útgerða, sjálfvirkur eftirlitsbúnaður til fjareftirlits um borð í fiskiskip.
Ráðherra getur með reglugerð gert fiskiskipum að sæta því eftirliti sem kveðið er á um í samningum sem Ísland er aðili að. Þá getur ráðherra sett reglur um eftirlit á grundvelli 4. mgr. 10. gr. um veiðar í lögsögu annarra ríkja.
Í reglugerðinni skal m.a. kveða á um heimildir eftirlitsaðilanna til þess að rannsaka meint brot gegn veiðistjórnarreglum á viðkomandi hafsvæði og um réttarvernd þeirra í samræmi við viðkomandi samning. Einnig skal kveðið á um skyldur skipverja á íslenskum skipum, m.a. til þess að ljá atbeina sinn við eftirlitið þegar uppganga fer fram.
Við fyrsta brot, sem varðar sviptingu almenns veiðileyfis, skal leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skal svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár.
Við fyrsta minni háttar brot skal Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.
Ákvörðunum Fiskistofu skv. 1. mgr. verður skotið til ráðherra, enda sé það gert innan eins mánaðar frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun. Kæra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar.
Almennt veiðileyfi fellur úr gildi ef sérstakt leyfi til veiða er afturkallað af ástæðum sem í 1. mgr. getur. Að sama skapi falla sérstök leyfi til veiða úr gildi ef almennt veiðileyfi er afturkallað.
Almennt veiðileyfi fellur niður hafi fiskiskipi ekki verið haldið til fiskveiða í atvinnuskyni í tólf mánuði.
Beita skal ákvæðum laga um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla vegna brota gegn lögum þessum eftir því sem við á.
Skipstjórn og áhöfn erlendra skipa verður ekki gerð refsing skv. 2. málsl. 1. mgr. nema til þess sé heimild í samningi við hlutaðeigandi ríki.
Tilraun og hlutdeild í brotum á lögum þessum er refsiverð eftir því sem segir í almennum hegningarlögum.
1. Lög um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996:
a. Á eftir 2. gr. kemur ný grein, 2. gr. a, svohljóðandi:
Íslensk lög og reglur settar samkvæmt þeim varðandi hreinlæti, búnað og innra eftirlit, sem og um meðferð og nýtingu afla, sem gilda um veiðar íslenskra skipa innan fiskveiðilögsögu Íslands, skulu jafnframt gilda um veiðar þeirra utan hennar. Ráðherra er þó heimilt að veita undanþágur varðandi aflanýtingu við veiðar utan lögsögunnar ef fjarlægð frá landi, lengd veiðiferða eða aðrar aðstæður gera slíkt nauðsynlegt.
b. Á eftir 4. gr. kemur ný grein, 4. gr. a, svohljóðandi:
Ráðherra setur með reglugerð ákvæði um gerð og frágang veiðarfæra íslenskra skipa við veiðar utan lögsögu Íslands, þar á meðal um lágmarksmöskvastærð. Þá getur hann sett reglur um lokun veiðisvæða og aðrar þær aðgerðir sem nauðsynlegar kunna að vera til að tryggja verndun smáfisks og ábyrgar veiðar. Ráðherra skal í þessum efnum byggja á samningum sem Ísland er aðili að. Jafnframt getur ráðherra tekið mið af þeim reglum sem gilda við veiðar í lögsögu Íslands, reglum sem gilda í lögsögu annarra ríkja sem liggur að viðkomandi hafsvæði eða reglum sem settar hafa verið af viðkomandi svæðisstofnun.
c. Í stað orðsins „efnahagslögsögu“ í 1. mgr. 5. gr. kemur: fiskveiðilögsögu.
2. Lög um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 79/1997:
a. Í stað orðanna „laga nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum“ í 4. gr. kemur: 5. gr. laga um stjórn fiskveiða.
b. Í stað orðanna „sbr. 7. gr. laga nr. 38 15. maí 1990, með síðari breytingum“ í 2. mgr. 7. gr. kemur: sbr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða.
3. Lög um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, nr. 13/ 1998: Lagatilvísunin „nr. 116/2006“ í 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. a fellur brott.
4. Lög um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 22/1998: Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr.:
a. Á eftir orðunum „sbr. 2., 9.“ kemur: 9. gr. a.
b. Í stað orðanna „15. og 17. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða“ kemur: 34. og 36. gr. laga um stjórn fiskveiða.
5. Lög um sjávarafurðir, nr. 55/1998: Eftirfarandi breytingar verða á 14. gr.:
a. Lagatilvísunin „nr. 38/1990“ í 1. málsl. 1. mgr. fellur brott.
b. Lagatilvísunin „nr. 116/2006“ í 1. málsl. 2. mgr. fellur brott.
6. Lög um veiðieftirlitsgjald, nr. 33/2000:
a. Orðin „laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands“ í 1. mgr. 1. gr. og 2. mgr. 4. gr. falla brott.
b. Á eftir 3. gr. kemur ný grein, 3. gr. a, svohljóðandi:
Fyrir þjónustusamninga um rafrænar tilkynningar skv. 38. gr. laga um stjórn fiskveiða skal greiða 12.000 kr. til Fiskistofu fyrir hvert fiskveiðiár.
7. Lög um tekjuskatt, nr. 90/2003: Í stað lagatilvísunarinnar „5. gr. laga nr. 38/1990“ í 2. mgr. 48. gr. kemur: lögum um stjórn fiskveiða.
Við frádrátt skv. 1. mgr. skal tekið mið af sérstakri tilgreiningu eigenda veiðiskipa á þeim tegundum sem hlutfall skal dregið frá. Slíkt er þó aðeins heimilt að því leyti sem samanlögð þorskígildi aflaheimilda sérstaklega tilgreindra tegunda eru jöfn samanlögðum þorskígildum frádreginna aflaheimilda. Aðeins er heimilt að tilgreina ýsu, ufsa, þorsk og steinbít.
Þeim aflaheimildum sem dregnar eru frá heildarafla skv. 1. mgr. er ráðherra heimilt að skipta í aðrar tegundir. Ráðherra er heimilt að fela Fiskistofu ákveðna framkvæmdaþætti til að tryggja að skipti þessi geti gengið eftir. Ráðherra er heimilt að setja nánari reglur.
1.1. Setning laga um stjórn fiskveiða.
Hér við land eru gjöful fiskimið og má segja að veiðar og vinnsla sjávarfangs hafi átt stærstan þátt í uppbyggingu velferðarríkis á Íslandi. Með útfærslu landhelgi Íslands í 200 sjómílur árið 1975 sköpuðust forsendur fyrir tiltölulega heildstæða stjórn veiða á fiskimiðunum umhverfis landið. Um það sama leyti varð veiðiálag mjög mikið með auknum fjölda íslenskra skipa og þyngri sókn. Ljóst varð fljótlega að fiskiskipaflotinn var of stór miðað við afkastagetu fiskstofnanna og þörf væri á skipulegri stýringu við veiðarnar. Sá tími var liðinn að litið væri á fiskstofnanna sem auðlind sem streymdi úr ótæmandi gróttukvörn.
Með lögum nr. 81/1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, var ráðherra veitt heimild til að setja reglur um hámark þess afla sem veiða mætti af hverri fisktegund og áskilja heimildir til veiða við útgáfu leyfis. Árið eftir voru í fyrsta sinn teknar upp takmarkanir á þorskveiðum og á næstu árum voru teknar upp reglur um takmarkaðan fjölda sóknardaga við veiðar á ákveðnum tegundum. Árið 1983 þótti ljóst að þetta dagakerfi (skrapdagakerfi) hefði ekki náð þeim markmiðum sem að var stefnt. Ástand þorskstofnsins var svo bágborið að draga þurfti enn frekar úr sókn en auk þess hafði fiskiskipaflotinn haldið áfram að stækka með tilheyrandi ofveiði úr þeim stofnum sem sættu engum sóknartakmörkunum. Eftir víðtækt samráð milli sjávarútvegsráðuneytisins og hagsmunaaðila í sjávarútvegi var lagt til við Alþingi að tekin yrði upp kvótastjórn við stýringu botnfiskveiða. 1
Árið 1984 öðluðust gildi lög um kvótabindingu heildarsóknar sem giltu til eins árs en voru að segja má framlengd þrívegis, með nokkrum breytingum, þar til lagt var fram frumvarp til ótímabundinna heildarlaga um stjórn fiskveiða sem varð að lögum nr. 38/1990 og enn eru í gildi (endurútgefin sem lög nr. 116/2006). Sú breyting var m.a. rökstudd með vísan til þess að þannig sköpuðust nauðsynlegar forsendur til þess að byggja á ákvarðanir um fjárfestingar o.fl. sem þörfnuðust langtímahugsunar. Í megindráttum mæla lögin fyrir um árlega úthlutun aflaheimildar (aflamarks) til hvers skips sem nýtur hlutdeildar í leyfilegum heildarafla hverrar fisktegundar. Hlutdeild hvers skips réðst í upphafi af veiðireynslu þriggja viðmiðunarára, en hefur síðan tekið breytingum vegna viðskipta með hlutdeildir.
Lög um stjórn fiskveiða hafa ekki sætt grundvallarbreytingum frá því að þau voru sett vorið 1990. Þess er þó vert að geta að í janúar 1999 voru felld úr gildi ákvæði í lögunum sem höfðu staðið óröskuð frá 1983 varðandi takmarkanir á stærð fiskiskipaflotans, sbr. lög nr. 1/1999, en tilefni þess var dómur í Hæstarétti, Hrd. 1998¸ bls. 4076 (Desemberdómur), sem kvað upp úr um að þær stæðust ekki gagnvart jafnræðis- og atvinnufrelsisákvæðum stjórnarskrárinnar. Þá er rétt að geta þess að ýmsar sérreglur hafa gilt um takmörkun aflamagns og sóknarþunga smærri báta. Frá og með 1. september 2001 var tekið upp svonefnt krókaaflamarkskerfi sem í áföngum þróaðist til þess að smábátum innan þess, sem stunda einungis veiðar á handfæri og með línu, var úthlutað sérstakri aflahlutdeild, svokallaðri krókaaflahlutdeild.
1.2. Endurskoðun laga á sviði fiskveiðistjórnar 1998–2001.
Í júní 1998 var samþykkt þingsályktun á Alþingi um skipun níu manna nefndar sem skyldi fjalla um auðlindir sem eru eða kunna að verða þjóðareign, þ.m.t. fiskveiðiauðlindina. Í skýrslu nefndarinnar frá september 2000 er lagt til að mótuð verði „samræmd stefna um stjórn á nýtingu náttúruauðlinda á Íslandi“, m.a. á grundvelli „vel skilgreinds eignar- eða afnotaréttar þar sem því verður við komið ásamt leiðréttandi sköttum og uppbótum þar sem það á við“. Nefndin lagði til að nýmæli kæmi í stjórnarskrá um þjóðareign á auðlindum í eigu eða umráðum ríkisins sem einungis yrði heimilt að láta af hendi tímabundið og gegn gjaldi. Nefndin hafði til skoðunar tvær tillögur um gjaldtöku fyrir nýtingu fiskveiðiauðlindarinnar, þ.e. álagningu veiðigjalds og upptöku svonefndrar fyrningarleiðar. 2 Þótt tillögur nefndarinnar hafi ekki náð fram að ganga nema að hluta til hafa þær sett mark sitt á alla síðari umræðu og tillögur um breytta skipan auðlindamála.
Með lögum nr. 1/1999 var sjávarútvegsráðherra falið að setja á fót nefnd til að endurskoða fiskveiðistjórnarlögin í heild sinni. Í erindisbréfi endurskoðunarnefndarinnar sagði að hún skyldi leitast við að ná fram sem víðtækastri sátt landsmanna um fiskveiðistjórnarkerfið. Hún skyldi horfa til þríþættra hagsmuna, þ.e. hagsmuna almennings, m.a. hvað varðar greiðslu fyrir afnot veiðiréttinda, hagsmuna landsbyggðarinnar, þar sem sjávarútvegur er höfuðatvinnuvegur, og hagsmuna atvinnugreinarinnar. Meiri hluti nefndarinnar gerði tillögu um að áfram yrði byggt á aflamarkskerfinu og leitast yrði við að ná betri stjórn á veiðum krókabáta. Þá yrði einnig að skýra þau réttindi sem fælust í handhöfn veiðiheimilda. Hvað snertir gjaldtöku lagði meiri hlutinn til að mörkuð yrði stefna um greiðslu fyrir afnotarétt af sjávarauðlindinni með upptöku veiðigjalds í samræmi við tillögur auðlindanefndarinnar. 3
Tillögur þessara nefnda um annars vegar stjórnarskrárákvæði um þjóðareign og hins vegar skýrari afmörkun þeirra réttinda sem felast í handhöfn aflaheimilda leiddu ekki af sér breytingar á lögum. Á hinn bóginn var lagt veiðigjald á úthlutaðar aflaheimildir frá og með árinu 2004, miðað við úthlutuð þorskígildiskíló eða landaðan afla (sbr. lög nr. 85/2002, um breytingu á lögum nr. 38/1990).
1.3. Endurskoðun laga á sviði fiskveiðistjórnar 2009–2012.
Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingarinnar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs sem tók við stjórn 10. maí 2009 eru sett fram áform um heildarendurskoðun laga um stjórn fiskveiða undir forustu starfshóps sem skuli kalla til samráðs hagsmunaaðila og sérfræðinga. Það var meðal fyrstu verka Jóns Bjarnasonar sjávarútvegsráðherra að undirbúa skipun starfshópsins, en í honum áttu sæti sjö fulltrúar frá stjórnmálaflokkum og tólf fulltrúar hagsmunaaðila, alls 19 manns. Starfshópurinn var skipaður í júlí 2009 og í skipunarbréfi var honum falið að skilgreina álitaefni sem fyrir hendi væru við stjórn fiskveiða og láta vinna nauðsynlegar greiningar og setja fram valkosti varðandi leiðir til breytinga á stjórn fiskveiða.
Í skýrslu starfshóps sjávarútvegsráðherra frá nóvember 2010 eru rakin helstu álitaefni við breytingar á lögum um stjórn fiskveiða og lagðar fram hugmyndir og tillögur. Þar lagði meiri hlutinn fram þá grunnhugmynd að gera skyldi samninga um nýtingu aflaheimilda og „þannig gengið formlega frá því að auðlindinni [væri] ráðstafað af ríkinu gegn gjaldi og að eignarréttur ríkisins [væru] skýr“. Einnig var lagt til að „aflaheimildum [yrði] skipt í „potta“ þar sem annars vegar eru aflahlutdeildir og hins vegar bætur og ívilnanir, svo sem byggðakvóti, strandveiðar og aðrar sérstakar ráðstafanir“. Að auki skyldi úthlutun nýrra heimilda fara fram á opinberum markaði. Jafnhliða þessu er starfshópurinn á einu máli um að „styðjast [beri] áfram við aflamarkskerfið eins og það er í dag, þ.e. að takmarka veiðar í samræmi við ráðgjöf og skipta veiðiheimildum í grunninn samkvæmt aflareynslu“. Meiri hluti hans telur auk þess að „aðgangur að aflaheimildum“ þurfi „upp að einhverju tilteknu marki“ að vera tengdur við byggðir og að „þrengja“ eða „afnema“ þurfi heimild til flutnings aflamarks. Starfshópurinn fjallar ekki markvisst um gjaldtöku fyrir afnot aflaheimilda en auk þess má geta þess að tillögur hans um samningaleið voru að miklu leyti óútfærðar eins og sjá má í hluta þeirra 12 bókana eða sérálita einstakra aðila sem fylgdu skýrslu hópsins. 4
Eftir að skýrsla starfshópsins lá fyrir hófst gerð frumvarps til nýrra heildarlaga um stjórn fiskveiða í sjávarútvegsráðuneytinu, í nánu pólitísku samráði milli stjórnarflokkanna, en sex stjórnarþingmenn komu mjög að gerð frumvarpsins allt frá nóvember 2010, auk fjögurra ráðherra á seinni stigum. Frumvarpið kom seint fram á 139. löggjafarþingi. Mælt var fyrir því á þingfundi 3. júní 2011. Frumvarpinu var vísað til sjávarútvegs- og landbúnaðarnefndar eftir 1. umræðu. Nefndin leitaði umsagna um frumvarpið, en með því að skammt var til þinglausna varð frumvarpið ekki afgreitt úr nefndinni. Fjölmargar umsagnir bárust nefndinni og má segja að í þeim hafi margvísleg gagnrýni komið fram á sum veigamestu ákvæði frumvarpsins. Á fundi sjávarútvegsnefndar 29. ágúst 2011 var ákveðið að senda allar umsagnir og erindi, sem málinu tengdust, í sjávarútvegsráðuneytið til nánari athugunar. Í bréfum einstakra nefndarmanna til sjávarútvegsráðherra, sem fylgdu bréfi nefndarinnar til ráðherra, dags. 29. september 2011, var sjónarmiðum þeirra lýst. Ráðherra skipaði um líkt leyti hóp hagfræðinga sem lét í té greinargerð um hagræn áhrif frumvarpsins, dags. 14. júní 2011.
Um haustið 2011 setti sjávarútvegsráðherra á fót starfshóp fjögurra manna sem semja skyldi frumvarp til laga um breytingar á lögum um stjórn fiskveiða með hliðsjón af fyrra frumvarpi til heildarlaga og fram komnum athugasemdum við það. Frumvarp starfshópsins, svonefnt vinnuskjal, var kynnt á vef ráðuneytisins í nóvember 2011. Ekki var samkomulag um að vinnuskjölin yrðu lögð til grundvallar við endurskoðun laga um stjórn fiskveiða og á ríkisstjórnarfundi 25. nóvember 2011 var samþykkt tillaga forsætisráðherra um að skipuð yrði ráðherranefnd tveggja ráðherra, einum frá hvorum stjórnarflokki, sem fengi það verkefni að taka til skoðunar skýrslu starfshóps sjávarútvegsráðherra, frumvarpsdrög af 139. löggjafarþingi og nefnd vinnuskjöl. Í nefndina voru skipuð Guðbjartur Hannesson velferðarráðherra og Katrín Jakobsdóttir, mennta- og menningarmálaráðherra. Nefndin hafði samráð við fulltrúa stjórnarflokkanna í atvinnuveganefnd. Í stöðuskýrslu ráðherranefndarinnar til ríkisstjórnar frá janúar 2012 var störfum hennar lýst og fjallað um einstök viðfangsefni fiskveiðistjórnar. Nefndin lagði áherslu á að greina álitamál, skoða ólíkar áherslur og jafna skoðanamun milli stjórnarflokkanna til að ná sátt um forsendur lagabreytinga sem náð gætu fram helstu markmiðum þeirra. Nefndin lagði áherslu á að vanda yrði vel til útfærslu á ráðstöfun aflahlutdeilda samkvæmt samningaleið, t.d. hvað varðaði réttindi og skyldur, ákvæði um skilyrðislausan eignarrétt þjóðar/ríkis á aflaheimildum, tímalengd, gjaldtöku, aðilaskipti, ráðstöfun aflaheimilda sem ekki eru nýttar, meðferð sjávarafla o.fl. Ríkisstjórnin tók við stöðuskýrslu ráðherranefndarinnar og fól nýjum sjávarútvegsráðherra, Steingrími J. Sigfússyni, að vinna að breytingum á lögum um stjórn fiskveiða.
Mælt var fyrir nýju frumvarpi til heildarlaga um stjórn fiskveiða á 140. löggjafarþingi, 28. mars 2012. Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við þingmenn stjórnarflokkanna í atvinnuveganefnd auk þess sem haldnir voru upplýsingafundir með hagsmunaaðilum. Samhliða frumvarpinu var mælt fyrir sérstöku frumvarpi um veiðigjöld sem var byggt á tillögum frá nefnd um mótun heildstæðrar stefnu um framtíðarfyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi sem sett var á fót af fjármálaráðherra í nóvember 2011. Frumvörpunum tveimur var vísað til atvinnuveganefndar til nánari meðferðar. Nefndinni barst mikill fjöldi umsagna um frumvörpin og fjallaði hún ítarlega um þau á fundum sínum. Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða varð þó ekki afgreitt úr nefndinni, en þar hafði þýðingu að þegar á leið var ákveðið að leggja þyngri áherslu á afgreiðslu frumvarps til laga um veiðigjöld sem varð síðan að lögum nr. 74 26. júní 2012. Með þeim lögum er mælt fyrir um tvenns konar gjald, annars vegar grunnveiðigjald (almennt veiðigjald) og svo sérstakt afkomutengt auðlindagjald (sérstakt veiðigjald). Ítarlega er gerð grein fyrir markmiðum að baki lögunum í þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til þeirra.
Hinn 18. júní 2012 undirrituðu formenn stjórnarflokkanna, yfirlýsingu um afgreiðslu/meðferð sjávarútvegsfrumvarpa, en þar var m.a. kveðið á um að trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokkanna, sem þá hafði unnið að meðferð frumvarps til laga um stjórn fiskveiða innan þingsins, mundi halda þeirri vinnu áfram og ljúka störfum sínum með samantekt eða greinargerð. Hópurinn skyldi m.a. hafa til hliðsjónar „samspil upphæðar veiðigjalda og útfærslu á stjórn fiskveiða með það að markmiði að tryggja stöðugt lagaumhverfi fyrir stjórn fiskveiða til framtíðar“. Í greinargerð trúnaðarmannahópsins, dags. 12. september 2012, er fjallað um einstök viðfangsefni fiskveiðistjórnar og dregið fram hvort samkomulag sé með þingmönnunum um úrlausn þeirra. Í megindráttum náðist samkomulag um tilteknar tillögur um brottfall einstakra ákvæða úr því frumvarpi, en þó háð fyrirvara í allmörgum tilvikum um heildarniðurstöðuna. Greinargerð trúnaðarmannahópsins er birt með frumvarpi þessu sem fylgiskjal. 5
1.4. Tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá og skýrsla auðlindastefnunefndar, 2011– 2012.
Í tillögum stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá fyrir lýðveldið Ísland, sem afhent var forseta Alþingis 29. júlí 2011, er gerð tillaga um að tekið verði upp ákvæði um að auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, verði lýstar sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Sú tillaga byggist á umræðu um auðlindamál á síðustu árum og áratugum. Í nýafstaðinni ráðgefandi þjóðaraatkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar voru kjósendur spurðir að því hvort þeir vildu að í nýrri stjórnarskrá yrðu náttúruauðlindir sem ekki eru í einkaeigu lýstar þjóðareign og sögðu 82,5% já við þeirri spurningu. Af þessu má ráða að ríkur vilji er til að treysta eignarhald þjóðarinnar á sameiginlegum auðlindum, en það er meðal helstu markmiða þessa frumvarps að treysta þjóðareign á fiskstofnunum við landið.
Um mitt ár 2011 setti forsætisráðherra á fót nefnd um stefnumörkun í auðlindamálum ríkisins sem í áttu sæti sex fulltrúar tilnefndir af ráðherrum í ríkisstjórninni. Nefndinni var m.a. falið að „taka á þeim þáttum sem varða ráðstöfun nýtingarréttar sameiginlegra auðlinda og ýmissa réttinda sem ríkið ræður yfir, umsýslu þessara réttinda og meðferð tekna sem hún skapar samanber samþykktir um stofnun auðlindasjóðs í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og áætluninni Ísland 2020“. Í skýrslu nefndarinnar frá september 2012 er horft til ólíkra vídda sjálfbærrar þróunar og lagt mat á hvernig þær ná fram að ganga við stjórn ólíkra auðlinda hér á landi. Nefndin dró meginmarkmið auðlindastefnu saman með þessum hætti:
– Varanlegur eignar- og yfirráðaréttur þjóðarinnar yfir sameiginlegum auðlindum sínum og arði af þeim verði tryggður.
– Auðlindaarður þjóðarinnar af nýtingu auðlinda sinna verði sýnilegur og honum ráðstafað með sýnilegum hætti.
Í skýrslu nefndarinnar kemur fram að hún tekur undir tillögur nefndarinnar um auðlindamál frá árinu 2000 og frá stjórnlagaráði þess efnis að í stjórnarskrá Íslands verði ákvæði um ævarandi þjóðareign á auðlindum. Þessu tengt leggur nefndin til að leitast verði almennt við að aðgreina auðlindir og sérleyfishafa því þannig sé greiðsla auðlindaarðs til þjóðarinnar tryggari en ella.
Nefndin taldi rétt að auðlindastefna næði m.a. yfir nytjastofna sjávar og tók nýtingu þeirra til sérstakrar athugunar með hliðsjón af markmiðum um sjálfbæra þróun. Nefndin taldi að þegar kæmi að samfélagslegri vídd sjálfbærrar þróunar væru ástæður til að gagnrýna nýtingu nytjastofnanna. Þar hefði bæði þýðingu hvernig rétti til nýtingar þeirra hafi verið úthlutað í upphafi og hvernig ekki hafi verið með virkum hætti reynt að meta og einangra þá auðlindarentu sem nýtingarrétturinn hefur skapað handhöfum sínum. Þetta hafi leitt af sér óánægju, sem m.a. megi sjá í tíðum deilum um sjávarútveginn. Nefndin telur að tillögur í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða á 140. löggjafarþingi um 20 ára og síðan 15 ára úthlutunartíma ásamt samþykkt laga um veiðigjöld þarfnist nánari skoðunar í þessu ljósi. Margir telji að úthlutunartíminn sé of langur og hlutfall þeirra veiðileyfa sem boðin verði út (á kvótaþingi) sé of lágt. Þá hafi komið fram gagnrýni á lög um veiðigjöld sem nefndin rekur en verður ekki tekin upp hér.
Nefndin telur að leggja þurfi vinnu í að meta „eðlilega hámarks tímalengd sérleyfa til nýtingar nytjastofna“. Þar komi til skoðunar margvíslegir þættir en markmiðið sé að saman fari rekstraröryggi og hámörkun auðlindaarðsins. Þá telur nefndin, í ljósi þess hversu útgerðir eru margar og misstórar, að markmiðum auðlindastefnu ríkisins verði naumast náð, samfara markmiðum sjálfbærrar þróunar, nema með blandaðri leið, þar sem að hluta er byggt á útboði sérleyfa, þar sem verð þeirra myndast á virkum markaði í samkeppni milli fyrirtækja eða mati á umfangi auðlindarentunnar í greininni í heild og að hluta á gjaldtöku sem tryggir eiganda hlutdeild í rentunni af auðlind sinni. Í því ljósi verði að taka undir mikilvægi þess að skylda viðskipti með aflaheimildir á opið kvótaþing. 6
1.5. Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða á 141. löggjafarþingi 2012–2013.
Við undirbúning þessa frumvarps sem hér er lagt fram var byggt á því frumvarpi sem kom til umræðu á 140. löggjafarþingi, umræðum um það frumvarp og stefnumótun í auðlindamálum. Þá hefur verið tekið tillit til greinargerðar trúnaðarmannahóps alþingismanna, en í því sambandi verður að hafa í huga þá fyrirvara sem hópurinn gerði og áður greinir. Loks hefur verið tekið tillit til annarra frumvarpa sem nú eru fyrir Alþingi á sviði fiskveiðistjórnar. Helstu efnisbreytingar frá fyrra frumvarpi eru þessar:
– Gert er ráð fyrir verulegu aflamarki í kvótaþing til útleigu á vegum ríkisins en í frumvarpinu kemur fram áætlun til þriggja ára um heimildir skv. 2. flokki. Í kvótaþing renna tæp 19.000 þorskígildistonn fiskveiðiárið 2013/14 en tæp 33.000 tonn fiskveiðiárið 2015/16. Hluti af aukningunni er tilfærsla frá byggðakvóta, línuívilnun og skel og rækjubótum en megnið er aflamark sem fengið er með varnalegri tilfærslu frá aflahlutdeildarhöfum, en einnig ber að hafa í huga í þessu sambandi að með því að ráðstafa fastri aflahlutdeild til strandveiða mun hlutur þeirra aukast nokkuð á sömu árum.
– Framsetningu á reglum um framsal aflahlutdeilda er breytt og þær nú tengdar beint við gildistíma nýtingarleyfa en sett í hendur löggjafans og framtíðarinnar að ákveða með framhaldið.
– Mælt er fyrir um 20 ára úthlutun aflahlutdeilda, en ekki er hins vegar mælt fyrir um sjálfkrafa úthlutun hlutdeildanna til 15 ára í senn við upphaf hvers fiskveiðiárs, að liðnum fimm árum frá gildistöku frumvarpsins, verði annað ekki ákveðið. Kveðið er á um að ráðherra skuli, eigi síðar en í desember 2016, leggja fram frumvarp til laga um breytingu á lögunum þar sem mælt verði fyrir um ráðstöfun nýtingarleyfa og aflahlutdeilda að liðnum 20 ára úthlutunartíma. Í bráðabirgðaákvæði við frumvarpið er mælt fyrir um að skipa skuli nefnd eigi síðar en 1. september 2013 sem vinni tillögur og nauðsynlega stefnumótun til undirbúnings þess frumvarps.
– Felld eru brott ákvæði sem voru í 2. mgr. 12. gr. fyrra frumvarps varðandi skerðingu á framseldri aflahlutdeild við flutning og í 3. mgr. 12. gr. varðandi hámark á framsali aflahlutdeildar einstakra tegunda.
Af öðrum atriðum í frumvarpinu má nefna eftirfarandi:
– Ákvæði gildandi laga um viðskipti með krókaaflahlutdeildir og aflahlutdeildir „milli kerfa“ eru efnislega óbreytt og fallið er frá breytingu sem lögð var til í fyrra frumvarpi. Þá er einnig leitast við að skýrgreina stærðarmörk krókaaflamarksbáta.
– Heimildir til að flytja aflamark milli skipa í upphafi fiskveiðiárs er hækkuð úr 5% í 12,5%.
– Fastri aflahlutdeild er ráðstafað til strandveiða.
– Mælt er fyrir um að almennt veiðileyfi falli niður hafi fiskiskipi ekki verið haldið til fiskveiða í atvinnuskyni í tólf mánuði.
– Mælt er fyrir um að tengdir aðilar í skilningi ákvæða um hámarksaflahlutdeildir teljist aðilar þar sem annar aðilinn á beint eða óbeint 30% hlutafjár í hinum, en með því er hlutfallið lækkað úr 50%. Gefinn er þriggja ára aðlögunartími að þessari breytingu.
– Reglur um hámarksaflahlutdeildir gilda ekki um deilistofna, en það er til samræmis við gildandi lög.
– Gert er ráð fyrir að sérstök nefnd, sem taki til starfa eigi síðar en 1. september 2013, taki ákvæði um hámarksaflahlutdeildir til endurskoðunar, sbr. bráðabirgðaákvæði IV. í frumvarpinu.
2. Meginefni frumvarpsins.
2.1 Meginmarkmið frumvarpsins.
Með ákvæðum 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins er leitast við að skýra þau grundvallarmarkmið sem búa að baki lögunum og þeim er ætlað að ná fram. Gera má ráð fyrir að markmiðsákvæðin muni hafa ríka þýðingu við skýringar á ákvæðum frumvarpsins verði það að lögum, ekki síst ákvæði 11. gr. um úthlutun leyfa til að nýta aflahlutdeild.
Ákveðnir þættir í stjórn fiskveiða hafa lengi verið umdeildir. Þó má segja að almenn sátt ríki um eitt af meginmarkmiðum fiskveiðistjórnar, þ.e. að nýting auðlindarinnar skuli vera sjálfbær. Það er afar mikilvægt enda er ofveiði, brottkast og slæm umgengni víða gríðarlegt vandamál í sjávarútvegi og það á heimsvísu. Veiðar á ósjálfbærum grunni mundu líka vinna gegn öðrum markmiðum sem sett eru fram í 1. gr. frumvarpsins. Sjálfbærni fiskveiða er þannig grunnmarkmið og forsenda þess að árangur náist við að uppfylla önnur markmið laganna. Hafa ber í huga að fiskveiðar skapa atvinnu vítt og breitt um landið. Þær skapa tekjur og eru undirstaða verðmætasköpunar í fiskvinnslu. Vel stýrðar fiskveiðar geta að auki skapað arð sem er mikilvæg uppspretta fjármagns og stuðlar að hagsæld.
Meðal markmiða frumvarpsins er að auka vægi jafnræðissjónarmiða við ráðstöfun aflaheimilda, en með því er vísað til þeirra sérstöku aðgerða sem ætlað er að auka jafnræði við úthlutun aflaheimilda, þ.e. einkum kvótaþings, nýliðunarleyfa og byggðakvóta.
2.2 Yfirlýsing um sameiginlega og ævarandi eign þjóðarinnar.
Elstu lög íslensk hafa að geyma ákvæði um frelsi manna til að nýta hafið. Í Jónsbók segir: Allir menn eigu at veiða fyrir utan netlög að ósekju. 7 Þannig hefur réttur til að nýta fiskstofnana við Ísland frá fornu fari verið almennur, þ.e. landsmönnum öllum var jafnheimilt að stunda fiskveiðar í sjó utan netlaga eignarjarða. Nýtingarrétturinn var þannig almannaréttur sem og rétturinn til að hafa atvinnu af fiskveiðum. Varast ber þó að gera of mikið úr þessum rétti enda lagði hið íslenska landeigenda- og embættismannasamfélag miðalda margs kyns bönd á athafnafrelsi manna. Svo var litið á öldum saman að vöxtur og viðgangur sjávarþorpa, þar sem menn hefðu einkum viðurværi af svikulum sjávarafla, leiddi til aukinnar fátæktar og þess að vinnuafl færðist frá höfuðatvinnuvegi þjóðarinnar, landbúnaði.
Í 1. málsl. 1. gr. gildandi laga um stjórn fiskveiða er lýst yfir „sameign íslensku þjóðarinnar“ á nytjastofnum á Íslandsmiðum. Í skýringum við ákvæðið er það skýrt svo að í því felist „sú sjálfsagða stefnumörkun að markmiðið með stjórn fiskveiða er að nýta fiskstofnana til hagsbóta fyrir þjóðarheildina“. Jafnframt segir að það verði að vera ákvörðunarefni löggjafans á hverjum tíma hvaða skipulag teljist best henta til að nýta þessa sameign þjóðarinnar með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi. 8 Þrátt fyrir þessa yfirlýsingu hafa flestir lögfræðingar litið svo á, samkvæmt hefðbundnum kenningum eignarréttar, að enginn eigandi sé að villtum fiski í sjó þar sem ekki er mögulegt að fara í reynd með vörslur hans.
Með 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins er gerð tillaga um að nytjastofnar á Íslandsmiðum verði lýstir sameiginleg og ævarandi eign íslensku þjóðarinnar. Þessi orðalagsbreyting tekur m.a. mið af tillögu stjórnlagaráðs frá 2011 að frumvarpi til nýrrar stjórnarskrár. Sú tillaga á sér rætur í umræðu um auðlindamál á síðustu árum, m.a. skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000 og frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem lagt var fram á 136. löggjafarþingi 2008–2009. Í skýringum með tillögu ráðsins kemur fram að ákvæðið feli í sér að núlifandi kynslóð deili náttúruauðlindum í þjóðareign með óbornum kynslóðum og hafi því ekki rétt til að ráðstafa auðlindum í eigin þágu. Skorðurnar sem ákvæðinu sé ætlað að reisa við ráðstöfun auðlinda í þjóðareign eigi einnig við um réttindi tengd auðlindunum og ekki aðeins auðlindirnar sjálfar. 9
Við skýringu á inntaki 2. mgr. 1. gr. þessa frumvarps skiptir forsaga fiskveiðiréttinda við Ísland máli og sú staðreynd að þau hafa frá fornu fari verið almenn. Þorgeir Örlygsson setti fyrir rúmum áratug fram þá túlkun að með setningu laga um nýtingu þeirrar auðlindar sem fiskstofnarnir við landið eru komi „ríkisvaldið fram sem vörslumaður þeirra hagsmuna, sem íslenskir ríkisborgarar eiga í hafalmenningum við landið“. Með lagasetningunni sé „ríkisvaldið fyrst og fremst að leitast við að gegna þeirri skyldu sinni að reyna að tryggja, að nýting auðlindarinnar komi þjóðarheildinni sem mest til góða“. 10
Þess má geta að sú hugmynd hefur komið til nokkurrar umræðu að íslenska ríkið lýsi yfir eign sinni að nytjastofnum sjávar, en ekki er gerð tillaga um það í þessu frumvarpi. Í því sambandi er áhugavert að rekja umræðu sem stóð í Noregi árin 2005–2008 og er að mörgu leyti hliðstæð þeirra sem verið hefur hér á landi. Kveikjan að henni var tillaga norskrar sérfræðinganefndar um að í lög um auðlindir hafsins (n. havressurselova) kæmi yfirlýsing um að hinar „viltlevende marine ressurser“ skyldu tilheyra ríkinu. Í ítarlegum skýringum við tillöguna var staðhæft að hvorki fullveldisréttur né alþjóðlegar skuldbindingar væru því að fótakefli að ríkið nyti þannig eignarréttar að auðlindum hafsins. Nefndin leit svo á að eignarhald ríkisins mundi aðeins eiga við um nytjastofna í „villtu ástandi“. Við veiðar á fiski, samkvæmt gildri heimild, mundi eignarréttur ríkisins líða undir lok. Ólögmætar veiðar mundu hins vegar fela í sér skerðingu á eignarrétti sem sætt gæti viðurlögum sem hver önnur ólögmæt skerðing eigna. 11
Í opnu samráðsferli um tillöguna sætti hún verulegri gagnrýni. Dómsmálaráðuneytið taldi að eignarrétturinn yrði einungis „formlegs eðlis“ þar sem engar vörslur væru mögulegar. Þá væri hæpið að ríkið slægi eign sinni á villt dýr. Umhverfisráðuneytið benti á að tillagan fæli í sér praktísk og lögfræðileg álitamál. Utanríkisráðuneytið taldi að tillagan félli illa að hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Útgerðarsamtökin Norges Fiskerlag bentu á að nytjastofnarnir væru eign þjóðfélagsins og sættu reglum um nýtingu til góða fyrir sjávarútveginn og búsetu í landinu. Þá sögðu samtökin að hjá því yrði ekki litið að með kaupum á kvóta hefðu margir fjárfest í rétti til nýtingar sem mögulega sætti bótaskyldri skerðingu yrði tillagan að lögum. 12
Þessi gagnrýni er tekin til nánari athugunar í skýrslu norska sjávarútvegsráðuneytisins til Stórþingsins. Þar er lögð áhersla á að nytjastofnarnir séu sameiginleg auðlind sem nauðsynlegt sé að takmarka aðgang að. Þau verðmæti sem hefðu skipt um hendur við sölu á fiskiskipum milli útgerða, gætu í engu raskað innihaldi þeirra laga sem giltu um stjórn veiðanna eða réttarstöðu eigenda skipa. Þörfin á því að kalla til baka leyfisveitingar eða gera aðrar breytingar á stjórn veiða væri reist á lögum. Einkavæðing á sjávarauðlindinni, eins og útgerðarsamtökin hefðu haldið fram að ætti sér stað á grundvelli viðskipta milli einkaaðila, mundi krefjast beinnar lagaheimildar. Rök um að viðskipti skapi rýmri rétt en leiða megi beinlínis af lögum hafi enga stoð. Það gildi óháð því að opinberar reglur hafi í sjálfu sér skapað það efnahagslega verðmæti sem útgerðarmenn hafa greitt fyrir. Sjónarmið um hag þessara aðila megi taka til athugunar í stjórnmálum, en það hafi ekki þýðingu til að takmarka heimildir ríkisins til að setja lög og stjórnvaldsfyrirmæli. 13
Úr varð að umræddri tillögu var hafnað. Í stað þess kom yfirlýsing í hin nýju lög (frá 2008) um að villtir sjávarstofnar tilheyri samfélaginu í Noregi (n. dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet Norge). 14 Samkvæmt skýringum við ákvæði laganna felur þessi yfirlýsing ekki í sér eignarrétt ríkisins í lögfræðilegum skilningi heldur er henni ætlað að undirstrika rétt samfélagsins í Noregi til auðlindarinnar gagnstætt því sem gildir um auðlind sem er í einkaeign. Þessu tengist hlutverk ríkisins sem „ráðsmanns“ (n. forvaltar) og ábyrgð ríkisins á því að stofnarnir og vistkerfi hafsins séu í jafnvægi og nýtanlegir. Jafnframt segir að ákvæðið gildi ekki um hvern og einn fisk heldur „hinn fljótandi massa“, þ.e. auðlindina sem á hverjum tíma er að finna í norskri fiskveiðilögsögu. 15
Sú umræða sem samkvæmt þessu fór fram í Noregi fyrir skemmstu má segja að eigi sér nokkra hliðstæðu á Íslandi og raunar einnig í öðrum vestnorrænum ríkjum, þ.e. Færeyjum og Grænlandi, þar sem eignarhald sameiginlegra auðlinda hefur komið til nokkurrar umræðu á síðustu árum. Sérstaklega má árétta í þessu sambandi að umræða um þjóðareign á auðlindum tengist órjúfanlegum böndum þeim vörsluskyldum um meðferð og nýtingu auðlinda sem hvíla á þjóðinni, sem og handhöfum nýtingarréttar hverju sinni, með hliðsjón af markmiðum sjálfbærrar þróunar.
2.3 Nýtt gildissvið laga um stjórn fiskveiða.
Samkvæmt 1. gr. laga um fiskveiðar utan lögsögu, nr. 151/1996 (úthafsveiðilaganna), gilda þau um veiðar íslenskra skipa utan lögsögu Íslands, eins og hún er skilgreind í lögum um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Í þessu felst að lögunum er ætlað að gilda landfræðilega þar sem lögum um stjórn fiskveiða sleppir. Efnisleg aðgreining milli laganna er óljós. Í 1. mgr. 5. gr. úthafsveiðilaganna segir að við stjórn veiða á íslenskum deilistofnum geti ákvæði laga um stjórn fiskveiða gilt „eftir því sem við á“. Umboðsmaður Alþingis hefur í áliti nr. 4163/2004 bent á að mörk milli laganna séu óljós. Þá hefur stofnast til ágreinings um túlkun á gildissviði þeirra fyrir dómstólum ( Hrd. 2000, bls. 2315). Til að bregðast við þessu er með frumvarpinu gerð tillaga um að úthafsveiðilögin verði felld inn í lög um stjórn fiskveiða.
2.4 Flokkur 1: Aflahlutdeildir og nýtingarleyfi.
Meiri hluti starfshóps sjávarútvegsráðherra frá árinu 2010 var sammála um að skipta bæri aflaheimildum í tvennt. Hluti færi til flokks sem innihéldi aflahlutdeildir og hluti til flokks sem ráðstafaði aflaheimildum til byggðamála, strandveiða og annarra sérstakra ráðstafana. Við gerð þessa frumvarps hefur verið byggt á þessum niðurstöðum starfshópsins. Í skýrslu starfshópsins er einnig lögð áhersla á að fella reglur um nýtingu sjávarauðlindarinnar undir ramma svonefndrar „samningaleiðar“ sem kom fyrst til umræðu í skýrslu svonefndrar endurskoðunarnefndar 2001. Starfshópurinn taldi samningaleiðinni helst til tekna að með henni væri lokið deilum um meintan vafa um eignarhald að sjávarauðlindinni. Þá var lögð áhersla á að með henni kynni stjórnvöldum að gefast ríkulegra tækifæri en áður til að stjórna nýtingu auðlindarinnar. Þrátt fyrir þessi afdráttarlausu markmið voru tillögur starfshópsins um útfærslu samningaleiðar í raun lítt útfærðar, eins og áður segir.
Allhörð gagnrýni kom fram á tillögur um samningaleið í því frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem ekki varð útrætt á 139. löggjafarþingi. Í umsögn Fiskistofu, sem aflað var við þinglega meðferð frumvarpsins, var vakin athygli á því að verulegt álitaefni væri hvernig ráðgerðir samningar mundu falla að reglum stjórnsýslulaga. Það væri til þess fallið að skapa réttaróvissu. Þannig væri óvíst samkvæmt frumvarpinu hvort málskotsréttur yrði innan stjórnsýslunnar og hvort Fiskistofa gæti orðið vanhæf til ákvarðanatöku þegar hún væri orðin aðili samningssambands. Þá benti stofnunin á að lögmætisreglur stjórnsýsluréttar mundu að sjálfsögðu gilda um samningsgerðina, en af þeim sökum yrði að útfæra ákvarðanir stofnunarinnar sem tengdust samningum í lögum. Í stöðuskýrslu ráðherranefndar um sjávarútvegsmál til ríkisstjórnarinnar komu fram skyldar athugasemdir. Þar var bent á að taka yrði stjórnsýslulegar forsendur fiskveiðistjórnarkerfis samkvæmt samningaleið til nánari athugunar vegna fram kominnar gagnrýni. Þannig kunni að vera sterk rök til þess að nýjar reglur byggist á fyrirkomulagi einhliða leyfis/úthlutunar til afmarkaðs tíma, með afmörkuðum skilyrðum, fremur en tvíhliða samningum.
Með frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða á 140. löggjafarþingi var lagt til að leyfum til nýtingar á aflahlutdeildum yrði ráðstafað til afmarkaðs tíma. Með þessu frumvarpi er gerð samskonar tillaga. Í leyfum til að nýta aflahlutdeild felst í raun ígildi samkomulags milli stjórnvalda og leyfishafa um handhöfn þeirra hlutdeilda sem leyfinu fylgja til afmarkaðs tíma. Með því að gangast undir leyfi til að nýta aflahlutdeild skv. 11. gr. frumvarpsins viðurkennir leyfishafi að honum er veittur aðgangur að sameiginlegri og ævarandi eign þjóðarinnar til afmarkaðs tíma, sem tryggir mikilsverðan stöðugleika og fyrirsjáanleika. Sú skylda hvílir jafnframt á leyfishafa, með þessu, að fara að lögum og reglum sem settar eru auðlindinni til verndar og varðveislu og að greiða gjald fyrir afnotin samkvæmt lögum um veiðigjöld. Brot gegn lögum á sviði fiskveiðistjórnar geta eftir atvikum varðað refsingu eða álagningu stjórnvaldssektar eða gjalds samkvæmt lögum um ólögmætan sjávarafla.
Útgáfa nýtingarleyfa til langs tíma á sér nokkra hliðstæðu við ráðstöfun heimilda til nýtingar auðlinda á landi, t.d. við veitingu leyfa til að rannsaka og vinna orkuauðlindir, sbr. t.d. 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, eða úthlutun leyfa til notkunar fjarskiptatíðna skv. IV. kafla laga nr. 81/2003, um fjarskipti. Þá má einnig benda á að leyfi þarf til að nýta vatns- og jarðhitaréttindi, námur og önnur jarðefni innan þjóðlendu, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta.
Í umsögnum nokkurra umsagnaraðila um frumvarp til laga um stjórn fiskveiða á 140. löggjafarþingi var því haldið fram að fyrirmæli þess um útgáfu tímabundinna leyfa til að nýta aflahlutdeildir feli í sér fullkomið fráhvarf frá niðurstöðum starfshóps sjávarútvegsráðherra 2010. Meginmunurinn sé sá að „í samningaleiðinni [hafi] ekki [verið] gert ráð fyrir einhliða ákvörðun stjórnvalda um það hvað fælist í hinum stjórnarskrárvörðu atvinnuréttindum þeirra sem til margra ára hafa fengið úthlutað aflaheimildum og nýtt auðlindina, heldur yrði gerður samningur milli aðila um innihald og efni þeirra, tímalengd, skyldur rétthafa og hvernig framlengingu á þeim réttindum yrði háttað ef allar skyldur væru uppfylltar“. (Sjá t.d. bls. 7 í umsögn Bonafide lögmanna fyrir stjórn Tryggingamiðstöðvarinnar.) Áþekk sjónarmið koma fram í sameiginlegri umsögn Samtaka atvinnulífsins, Samtaka fiskvinnslustöðva og Landssambands íslenskra útvegsmanna (bls. 8), áliti LEX lögmanna sem fylgdi þeirri umsögn (bls. 7) og umsögn Landssambands smábátaeigenda (bls. 4).
Þessi gagnrýni er byggð á missýn. Þungamiðja samningaleiðar er ríkur vilji til að eyða ágreiningi um inntak þess réttar sem er samfara handhöfn aflahlutdeildar. Með frumvarpi þessu er leitast við að fara að tillögum starfshópsins 2010 með því afmarka réttindin með svo skýrum hætti sem framast sýnist unnt, m.a. með tímabindingu þeirra, Auk þess er aflaheimildum skipt í tvo flokka, þ.e. fastar aflahlutdeildir (flokk 1) og „potta“ (flokk 2) eins og starfshópurinn lagði til. Þá er eðlilegt í þessu samhengi að benda á það markmið nýrra laga um veiðigjöld að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýting sjávarauðlinda skapar, sbr. 2. gr. nýrra laga um veiðigjöld. Hvað snertir sérstaklega stjórnsýslu fiskveiða og samninga við hvern og einn handhafa aflahlutdeilda var, eins og áður segir, ákveðið að leggja slíkar hugmyndir ekki til grundvallar við endurskoðun fiskveiðistjórnarlaga. Um ástæður þess hefur þegar verið fjallað. Nauðsynlegt er að árétta engu síður að afar mikilvægt er við ákvarðanir stjórnvalda sem snerta fiskveiðar, t.d. um setningu reglugerða, skilyrðisbindingu leyfa o.s.frv., sé haft reglulegt og náið samráð við hagsmunaaðila.
2.5 Framsal aflahlutdeilda.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að framsal aflahlutdeilda verði í megindráttum heimilað innan gildistíma nýtingarsamnings. Með því að heimila framsal er tryggð aðlögun að hinu nýja kerfi, girt fyrir hættu á afskrift bókfærðra veiðiheimilda og breytingin milduð. Frumvarpið hefur að geyma heimild fyrir ráðherra til að neyta forgangsréttar við framsal aflahlutdeilda ef séð er að mikil aflahlutdeild yrði mögulega seld úr fámennu byggðarlagi með verulega neikvæðum áhrifum á byggðarlagið. Þá girðir frumvarpið að sjálfsögðu ekki fyrir það að sett verði nánari ákvæði um meðferð aflahlutdeilda, með hliðsjón af markmiðum frumvarpsins. Í því frumvarpi sem ekki varð útrætt á 140. löggjafarþingi var til að mynda í 2. mgr. 12. gr. mælt fyrir um takmörkun á framsali aflahlutdeilda eftir að 20 ár væru liðin frá því að frumvarpið hefði orðið að lögum. Ekki var talin ástæða til að setja slíka reglu í þetta frumvarp, en að sjálfsögðu verður það viðfangsefni löggjafans á næstu árum og áratugum að móta reglur um meðferð aflaheimilda með hliðsjón af þessu.
2.6 Flutningur aflamarks.
Með frumvarpinu er lagt til að heimild til að flytja aflamark milli skipa verði þrengd nokkuð frá núgildandi lögum. Með því er ætlunin að stuðla að því að skip veiði sínar úthlutuðu aflaheimildir. Á hinn bóginn er mjög mikilvægt að útgerðir geti brugðist við óhjákvæmilegum meðafla við veiðar og geti leigt til sín aflamark. Slíkt er forsenda góðrar umgengni við auðlindina og kemur í veg fyrir brottkast. Að auki þarf að gefast áfram svigrúm til hagræðingar sem og að útgerðir geti brugðist við breyttum aðstæðum. Í því ljósi er takmarkað framsal aflamarks heimilað samkvæmt frumvarpinu.
2.7 Kvótaþing.
Meiri hluti starfshóps sjávarútvegsráðherra um endurskoðun á lögum um stjórn fiskveiða frá 2010 taldi rétt að kaup og sala aflamarks færi fram á vegum ríkisins þar sem verðmyndun miðaðist við tilboð og að aðgangur þeirra sem áhuga hefðu á heimildum yrði jafn. Verði frumvarpið að lögum mun Fiskistofa starfrækja sérstakt kvótaþing um viðskipti með aflamark. Á árunum 1998–2001 var starfrækt sambærileg eining, Kvótaþing, og leitast verður við að byggja á þeirri reynslu sem þá varð til. Kvótaþing mun samkvæmt frumvarpinu annast það hlutverk að starfrækja markað fyrir aflamark. Það skal vera vettvangur viðskipta og annast greiðslumiðlun milli kaupenda og seljenda. Að meginreglu mun kaup og sala á öllu aflamarki í flokki 1 fara fram á kvótaþingi auk þess að ráðherra verður heimilt að ráðstafa hluta aflamarks úr flokki 2 um þingið. Gert er ráð fyrir að með þessu opnist möguleikar fyrir fleiri að fóta sig í útgerð.
2.8 Flokkur 2: Önnur aflahlutdeild.
Frumvarpið gerir ráð fyrir því að ráðherra muni ráðstafa verulegu aflamarki árlega sem fellur til úr aflahlutdeild innan flokks 2. Um er að ræða aflahlutdeild sem samanstendur af núverandi úthlutun til byggðakvóta, línuívilnun, rækju- og skelbótum, strandveiðum og frístundaveiðum auk viðbótarskerðingar á aflahlutdeild núverandi aflahlutdeildarhafa. Með þessari aukningu aflahlutdeildar ráðherra og auknum sveigjanleika til úthlutunar á henni er leitast við að draga úr óvissu og auka stöðugleika þeirra byggða sem veikast standa. Þannig verður mögulegt að bjóða aflaheimildir til leigu um kvótaþing á veikburða svæðum með skilyrðum um veiðar og vinnslu á því svæði. Auk þess munu strandveiðar standa nær óbreyttar en þær hafa komið sér vel fyrir margar smærri sjávarbyggðir.
2.9 Tekjur af ráðstöfun aflamarks úr flokki 2.
Í frumvarpinu er gerð tillaga um að tekjur af ráðstöfun aflamarks úr flokki 2 á kvótaþingi skiptist í þessum hlutföllum: Ríki 40%, sveitarfélög 40% og markaðs- og þróunarsjóður 20%. Af hluta ríkisins verður heimilt að ráðstafa í þágu þeirra aðgerða sem greinir í 2. mgr. 13. gr. (forgangsréttur), 2. mgr. 18. gr. (nýliðunarleyfi) og 1. mgr. 19. gr. (aukning kvótaþings). Hvað snertir ráðstöfun til sveitarfélaga sýnist eðlilegt að tekið verði m.a. mið af sögulegu mikilvægi sjávarútvegs á einstökum svæðum eða í einstökum landshlutum, en sérstök nefnd skal gera tillögur að því leyti, sbr. ákvæði V til bráðabirgða.
2.10 Strandveiðar.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fastri aflahlutdeild sé ráðstafað til strandveiða. Strandveiðar voru fyrst leyfðar með lögum árið 2009 og hófust þær um mitt sumar sama ár. Heimilt var að veiða tæp 4 þúsund tonn af þorski. Veiðarnar mátti eingöngu stunda með handfæri og á tímabilinu júní til ágúst. Landinu var skipt í fjögur svæði og hefur sú skipting haldist óbreytt. Ákveðnu magni var úthlutað á hvert svæði og skipt niður á mánuði. Veiðarnar voru að mestu heimilar öllum skipum sem höfðu almennt leyfi til atvinnuveiða, óháð stærð, en sækja þurfti um strandveiðileyfi sérstaklega til Fiskistofu. Leyfilegt er að róa frá mánudegi til og með fimmtudags og reiknast afli upp að vissu dagshámarki ekki til aflamarks eða krókaaflamarks skipsins. Afli umfram leyfilegt dagshámark er gerður upptækur að loknum strandveiðum. Yfir 500 bátar stunduðu þessar veiðar og veiddu 3.400 tonn af þorski en alls var afli kvótabundinna tegunda rétt rúmlega 4 þúsund tonn. Á síðasta ári var heimilt að veiða 8.600 tonn af kvótabundnum botnfiski. Veiðar voru heimilaðar frá maí til og með ágúst og tóku yfir 700 bátar þátt í veiðunum.
2.11 Bætur vegna áfalla við breytingar á aflamarki stofna.
Í 10. gr. gildandi laga er ráðherra heimilað að ráðstafa 12.000 tonnum af botnfiski til þess m.a. að mæta áföllum sem fyrirsjáanleg eru vegna verulegra breytinga á aflamarki einstakra tegunda og vegna byggðamála. Samkvæmt þessari grein eru greiddar út bætur vegna banns sem sett var á rækjuveiðar innfjarða, úti fyrir Norðurlandi og við Eldey, og veiðar á hörpuskel á árunum 1999–2005. Bætur voru greiddar út til þeirra sem höfðu orðið fyrir meira en 30% skerðingu frá meðalafla síðustu sex vertíða fyrir bann. Bætur þessar eru greiddar út í þorskígildum til þeirra sem hlutdeild eiga í rækju og skel, en gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að nokkuð verði dregið úr því aflamagni sem ráðstafað verður í bætur á næstu árum.
2.12 Byggðakvóti.
Með frumvarpinu er gert ráð fyrir að ráðherra taki frá aflamark í flokki 2 sem ráðstafað verði sem byggðakvóta. Í gildandi lögum eru 12.000 tonn tekin frá til að greiða bætur og úthluta byggðakvóta. Byggðakvótinn er fyrst og fremst aðgerð fyrir byggðarlög sem hafa orðið fyrir skerðingu aflaheimilda og eru háð veiðum og vinnslu. Árlega er reiknað út á hlutlægan hátt hvaða byggðarlög hljóta slíkar aflaheimildir. Með frumvarpinu eru ekki gerðar tillögur um breytingu á reglum um meðferð og úthlutun byggðakvótans, en hins vegar er gert ráð fyrir því að nokkuð verði dregið úr því aflamagni sem ráðstafað verður í byggðakvóta.
2.13 Línuívilnun.
Með setningu laga um stjórn fiskveiða, nr. 38/1990, var ákveðið að línufiskur sem veiðist yfir vetrarmánuðina skyldi eingöngu teljast að hálfu til aflamarks. Tilgangurinn var að hvetja til línuveiða sem þóttu skila góðu hráefni og beina veiðum á þann tíma þegar minnst hráefni var fyrir fiskvinnsluna. Síðan þá hafa orðið töluverðar breytingar á línuívilnun. Í dag er hlutfall handbeittrar línu, sem beitt er í landi, 20%, en til viðbótar er einnig veitt 15% ívilnun fyrir dagróðrabáta sem róa með vélbeitta línu sem er stokkuð upp í landi. Ráðstafað er 3.375 lestum af óslægðum þorski sem skiptist á fjögur þriggja mánaða tímabil innan fiskveiðiársins. Magnið dregst frá leyfilegum heildarafla áður en úthlutað er á grundvelli aflahlutdeildar. Ráðherra ákveður síðan í reglugerð magn annarra tegunda í línuívilnun. Jákvæð áhrif línuívilnunar eru hvati til aukinnar atvinnu í landi og umbun fyrir línuveiðar, en dagróðrabátar skila almennt góðu og fersku hráefni í land. Vera kann að það sé umdeild aðferð að ívilna vinnulagi sem hægt er að leysa á annan hátt með vélum. Það er þó talið, eins og ástatt er í atvinnumálum í þjóðfélaginu, að engin efni séu til að leggja línuívilnun alfarið af. Hins vegar er gert ráð fyrir því að nokkuð verði dregið úr því aflamagni sem ráðstafað verði í línuívilnun á næstu árum.
3. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Lög um stjórn fiskveiða fólu í megindráttum í sér tvenns konar takmarkanir við rétti manna til að stunda fiskveiðar í atvinnuskyni. Rétturinn var bundinn við tiltekin skip auk þess að veiðar á helstu nytjastofnum takmörkuðust af úthlutaðri aflahlutdeild skipanna. Sú gagnrýni sem beinst hefur að lögunum hefur ekki síst varðað hvort með þessu hafi verið gengið nærri jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og þeim jafnræðissjónarmiðum sem hafa verður í huga við skerðingu atvinnufrelsis, skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Auk þess hefur verið deilt um eðli og inntak þess réttar sem úthlutun aflaheimilda felur í sér og að hvaða marki hann njóti stjórnarskrárverndar.
3.1 Jafnræðisreglur og lög um stjórn fiskveiða.
Í Hrd. 1998:4076 (Desemberdómi) var fjallað um ákvæði 5. gr. laga um stjórn fiskveiða sem í raun fól í sér að leyfi til veiða í fiskveiðilandhelgi Íslands voru einskorðuð við skip sem haldið hafði verið til veiða á öndverðum níunda áratugnum eða komið höfðu í stað slíkra skipa (lokað veiðileyfakerfi). Í dóminum er lögð áhersla á hið upphaflega almenna frelsi til fiskveiða og tilkall allra landsmanna til auðlindarinnar. Síðan segir:
„Með [5. gr. laga nr. 38/1990] er lögð fyrirfarandi tálmun við því, að drjúgur hluti landsmanna geti, að öðrum skilyrðum uppfylltum, notið sama atvinnuréttar í sjávarútvegi eða sambærilegrar hlutdeildar í þeirri sameign, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru, og þeir tiltölulega fáu einstaklingar eða lögaðilar, sem höfðu yfir að ráða skipum við veiðar í upphafi umræddra takmarkana á fiskveiðum.“
Þessar aðstæður voru álitnar í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og þau sjónarmið um jafnræði sem gæta þarf við takmörkun á atvinnufrelsi skv. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Í framhaldi dómsins voru skilyrði almenns veiðileyfis rýmkuð verulega.
Í Hrd. 2000, bls. 1534 (Vatneyrardómi), var tekist á um hvort ákvörðun aflahlutdeildar skv. 7. gr. laganna, og þar með árleg úthlutun aflamarks, sem að stofni til var reist á veiðireynslu skipa, bryti í bága við sömu grundvallarreglur stjórnarskrárinnar og fjallað var um í Desemberdóminum. Í dóminum eru áréttuð ákvæði 1. gr. laganna um sameign þjóðarinnar á nytjastofnum, markmið laganna og eignarréttarfyrirvara 3. málsl. greinarinnar sem felur í sér að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim. Hæstiréttur leggur áherslu á það mat löggjafans við setningu laga nr. 38/1990 að skipan fiskveiðistjórnar eftir þeim væri fallin til að þjóna markmiðum 1. gr. þeirra. Var það niðurstaða dómsins að þau sjónarmið sem réðu ákvörðun aflahlutdeildar við gildistöku laganna hafi ekki verið ómálefnaleg og þannig leitt til mismununar í andstöðu við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.
Í svokölluðu Fagramúlamáli tók mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna til skoðunar hvort kærendur, sem voru tveir íslenskir sjómenn, væru þolendur mismununar sem fari í bága við jafnræðisreglu 26. gr. alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Meginatriði í áliti nefndarinnar var sú aðstaða að „lögum samkvæmt [yrðu kærendur] að greiða samborgurum sínum fé fyrir kvóta til að geta stundað atvinnuveiðar á kvótabundnum tegundum og fá þannig aðgang að fiskstofnum sem eru sameign íslensku þjóðarinnar“. Nefndin áleit að aðgreining milli aðila innan sjávarútvegsins með lögum um stjórn fiskveiða hefði lögmætt markmið, þ.e. að vernda nytjastofnana við Ísland. Engu síður yrði að taka afstöðu til þess hvort hún væri byggð á sanngjörnum og málefnalegum viðmiðum. Í þessu sambandi benti nefndin á tvennt, í fyrsta lagi á yfirlýsingu laganna um að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign þjóðarinnar og í öðru lagi að með setningu laganna hafi sú aðgreining sem fólst í úthlutun veiðiheimilda orðið varanleg og þar að auki breytt upphaflegum rétti til hagnýtingar og afnota á almannaeign í einkarétt. Taldi nefndin að íslenska ríkið hefði ekki sýnt fram á að þessi sérstaka gerð og tilhögun við útfærslu kvótakerfisins samræmdist kröfunni um sanngirni. Í samræmi við a-lið 3. mgr. 2. gr. samningsins taldi nefndin að íslenska ríkið væri skuldbundið til að veita kærendunum raunhæfa úrbót, að meðtöldum fullnægjandi skaðabótum og endurskoðun á fiskveiðistjórnkerfi sínu. 16 Íslensk stjórnvöld hafa átt í samskiptum við mannréttindanefndina síðan að álit hennar var látið í té, en í því sambandi hefur m.a. verið gerð grein fyrir endurskoðun laga á sviði fiskveiðistjórnar. Með bréfi, dags. 29. maí sl., tilkynnti nefndin að í ljósi þeirra ráðstafana sem Ísland hefði gripið til, og nefndinni hefði verið verð grein fyrir, teldi hún rétt að taka málið ekki upp að nýju.
3.2 Eðli þeirra réttinda sem felast í handhöfn aflahlutdeilda.
Flestir fræðimenn virðast álíta að þau atvinnuréttindi til fiskveiða, sem felast í handhöfn aflaheimilda, njóti takmarkaðrar verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Árið 1998 dró Þorgeir Örlygsson þá ályktun af tveimur dómum Hæstaréttar, Hrd. 1993, bls. 2061, og Hrd. 1997, bls. 617, að úthlutuð veiðiheimild feli í sér „fémæt réttindi, sem gangi kaupum og sölu“. Þann fyrirvara verði að gera að „eigi að síður hafi menn ekki að lögum tryggingu fyrir því að þeir geti síðar notað hana til tekjuöflunar“. Í dómunum sé „gefið til kynna að þeir sem fá veiðiheimild úthlutað, og þeir, sem festa kaup á úthlutuðum veiðiheimildum, búi við þá áhættu, að hin úthlutuðu og keyptu réttindi verði vegna ráðstafana ríkisvaldsins skert eða þau jafnvel afnumin og njóti við þær ráðstafanir takmarkaðrar stjórnarskrárverndar“. Þetta sé sú þýðing sem eignarréttarfyrirvari 1. gr. fiskveiðistjórnarlaganna hljóti að hafa. Til styrkingar þessum fyrirvara sé svo hin almenna stefnuyfirlýsing í upphafi lagagreinarinnar um sameign íslensku þjóðarinnar. 17
Þessi sjónarmið Þorgeirs öðlast styrk í rökstuðningi Hæstaréttar í Hrd. 2000, bls. 1534 (Vatneyri). Í dómsatkvæði meiri hluta réttarins er ítarlega fjallað um þróun laga um stjórn fiskveiða, m.a. sjónarmið að baki upptöku varanlegrar aflahlutdeildar skv. 2. mgr. 7. gr. laganna (veiðireynsla tiltekinna skipa). Því næst segir:
„[...] Eru lögin að þessu leyti reist á því mati, að sú hagkvæmni, sem leiði af varanleika aflahlutdeildar og heimildum til framsals hennar og aflamarks, leiði til arðbærrar nýtingar fiskstofna fyrir þjóðarbúið í samræmi við markmið 1. gr. laganna. Til þess verður og að líta að samkvæmt 3. málslið 1. gr. laganna myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim, eins og áður segir. Aflaheimildir eru því aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum [leturbr.]. Í skjóli valdheimilda sinna getur Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru.“
Hæstiréttur taldi ákvæði 7. gr. laga um stjórn fiskveiða stjórnskipulega gilt, þ.e. að úthlutun aflaheimilda fullnægði jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og þeim sjónarmiðum um jafnræði sem gæta þurfi við takmörkun atvinnufrelsis samkvæmt atvinnufrelsisákvæði hennar. Í því sambandi leggur rétturinn áherslu á að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki eignarrétt, eins og mælt er fyrir um í 1. gr. laga um stjórn fiskveiða, og Alþingi hafi rúman rétt til að gera breytingar á stjórn fiskveiða.
Þrátt fyrir dóm Hæstaréttar í Vatneyrarmálinu hafa þær raddir heyrst á síðustu árum að vegna m.a. viðhorfa í þjóðfélaginu, svonefndra lögmætra væntinga handhafa aflaheimilda um áframhaldandi afnot þeirra og þróunar í réttarframkvæmd, sé stjórnarskrárvernd aflaheimilda í „þróun“ þannig að heimildir löggjafans til að gera breytingar á stjórnskipulagi fiskveiða, án þess að bótum varði, þoki smám saman fyrir auknum rétti handhafa aflaheimilda. Telja verður þessi viðhorf í beinni andstöðu við yfirlýsinguna um sameign þjóðarinnar og eignarréttarfyrirvara 1. gr. laga um stjórn fiskveiða sem hafa ekki tekið breytingum frá setningu laga nr. 38/1990. Að auki hefur Hæstiréttur margítrekað þá afstöðu að handhafar aflaheimilda hafi ekki að lögum tryggingu fyrir framtíðarnotum og því á huglæg afstaða í þessa veru ekki rétt á sér. Vandséð er einnig að dómar á öðrum sviðum eignarréttar styðji þessi viðhorf.
Í Hrd. 1997, bls. 617, var áréttað að réttindi samkvæmt úthlutuðum aflaheimildum séu takmörkuð af ákvæðum fiskveiðistjórnarlaga og aðgerðum stjórnvalda sem teknar eru samkvæmt þeim. „[Af] öðrum sviðum réttarins [verði] ekki beinar ályktanir dregnar um [þau], svo sérstök sem þau [séu].“ Engu síður hafa fræðimenn horft til hliðsjónar til annarra réttinda allsherjarlegs eðlis, einkum þeirra sem leiðir af stjórn búvöruframleiðslunnar. Árið 1989 benti Tryggvi Gunnarsson á að þessi svið löggjafarinnar eiga það sameiginlegt að um er að ræða „sérstætt inngrip í atvinnustarfsemi og ráðstöfunarrétt manna yfir eignum sínum“. Það er einnig sameiginlegt með þeim að á níunda áratugnum breyttist starfsumhverfi þessara atvinnugreina þannig að í stað frjálsræðis til atvinnu og möguleika til að nýta framleiðslutæki fór um framleiðslumöguleika eftir ákvörðunum stjórnvalda. Þannig „ráðast söluverð og sölumöguleikar framleiðslutækjanna nánast af því hvort og þá hversu mikill veiðikvóti eða fullvirðisréttur fylgir viðkomandi skipi eða jörð“. 18
Þessi samanburður virðist að sumu leyti eiga ágætlega við. Mögulegt virðist að bera saman rétt til árlegs greiðslumarks í mjólkurframleiðslu (talin í lítrum mjólkur) reist á hlutdeildartilkalli viðkomandi framleiðanda til áætlaðrar neyslu á innanlandsmarkaði við rétt til úthlutunar aflamarks samkvæmt aflahlutdeild. Af dómum Hæstaréttar sem varða stjórn búvöruframleiðslunnar virðist mega álykta að réttur ríkisins til að gera breytingar á starfsumhverfi bænda sé allríkur. Þannig má benda á Hrd. 1997, bls. 2563, þar sem talið var að bóndi sem sætt hafði skerðingu búmarks (undanfara fullvirðisréttar/greiðslumarks) hefði ekki getað vænst þess að tímabil og viðmiðanir yrðu óbreyttar frá þeim forsendum sem ákveðnar voru í upphafi. 19 Auk þess má benda á Hrd. 2003, bls. 4476, en þar var álitið að bændum væri óheimilt að leggja mjólk inn í afurðastöð í nafni annarra bænda, enda væri réttur til beingreiðslu „stofnaður með lögum“, og því verði „ráðstöfun hans og hagnýting að vera í samræmi við lög“. Af dómunum má álykta að heimildir til ráðstöfunar réttindanna séu takmarkaðar við það sem leiða má skýrlega af berum orðum laga.
Þegar litið er til þeirra réttinda sem felast í úthlutun aflaheimilda má segja að þau hafi vissa sérstöðu. Í fyrsta lagi eru þau stofnuð með lögum og verður þar með einungis breytt eða þau afnumin með lögum. Í öðru lagi eru þau stofnuð í skjóli almannaréttar til fiskveiða sem gilti frá upphafi byggðar á Íslandi. Í þriðja lagi þjónar stofnun réttindanna samfélagslegum markmiðum (um verndun nytjastofna og hagkvæma nýtingu auðlindarinnar í þágu þjóðarinnar). Ef til vill mætti orða þetta svo að rétturinn sé lögákveðinn afnotaréttur sem lýtur samfélagslegum markmiðum. Hann felur í sér rétt til hagnýtingar auðlindarinnar (sem rétthafi deilir með öðrum í sömu stöðu), ráðstöfunarrétt, þ.e. aflaheimildirnar eru framseljanlegar, um er að ræða fjárhagsleg réttindi og þau eru ekki takmörkuð við tiltekinn tíma. Um leið er rétt að minna á þau ummæli í Vatneyrarmálinu að aflaheimildir eru aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum.
3.3 Um breytingar á stjórn fiskveiða verði frumvarpið að lögum.
Í dómi Hæstiréttur í Vatneyrarmálinu er fjallað um heimildir löggjafans til að gera breytingar á stjórnkerfi fiskveiða og þar með rétti til veiða. Í dóminum segir að breytt sjónarmið um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar sem nytjastofnar á Íslandsmiðum séu geti réttlætt breytingar. Svigrúm það sem Hæstiréttur telur að löggjafinn hafi til breytinga á lögunum tengist þannig beint þeim markmiðum sem fiskveiðistjórnkerfinu er ætlað að stefna að. Þetta kemur raunar einnig fram í Desemberdóminum þar sem segir: „Svigrúm löggjafans til að takmarka fiskveiðar og ákvarða tilhögun úthlutunar veiðiheimilda verður að meta í ljósi hinnar almennu stefnumörkunar 1. gr. laga nr. 38/1990.“
Þessi áhersla á hið samfélagslega markmið fyrirkomulags stjórnar fiskveiða ásamt eignarréttarfyrirvara 1. gr. laga um stjórn fiskveiða bendir til þess að löggjafinn njóti ríkrar heimildar til að gera breytingar á lögunum án þess að það verði talið fara í bága við sjónarmið um vernd atvinnuréttinda samkvæmt stjórnarskránni. Við þær breytingar sem felast í þessu frumvarpi hefur verið horft til þeirra ólíku hagsmuna sem við auðlindina eru bundnir og þess markmiðs sem löggjöfin stefnir að. Þá hefur verið leitast við að horfa til þeirrar skyldu, á grundvelli þjóðréttarsamnings, sem álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna fól í sér fyrir íslenska ríkið.
Með frumvarpinu er leitast við að tryggja festu og öryggi í sjávarútvegi með tímabindingu aflahlutdeilda til langs tíma og fyrirsjáanleika um mögulegar breytingar á skipulagi sjávarútvegs. Um leið er komið til móts við önnur sjónarmið með auknum möguleikum til nýliðunar, stofnun kvótaþings og ráðstöfun aflamarks innan flokks 2. Þannig er með frumvarpinu leitast við að feta meðalveg til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að við endurskoðun laga um stjórn fiskveiða.
Í 2. og 3. mgr. er fjallað um veiðar utan íslenskrar fiskveiðilögsögu. Hafrými telst alþjóðlegt hafsvæði þegar það heyrir ekki undir lögsögu neins ríkis, sbr. 86. gr. hafréttarsamningsins. Á alþjóðlegum hafsvæðum er það meginreglan að önnur ríki njóta ekki lögsögu yfir skipum sem sigla undir erlendum fána, þ.e. fánaríkið fer með lögsögu í slíkum tilfellum, sbr. 92. gr. hafréttarsamningsins. Þau tilvik þar sem lögsaga annars ríkis skarast á við íslenska lögsögu ættu í flestum tilvikum að tengjast veiðum íslenskra skipa í erlendri fiskveiðilögsögu.
Strandríki hafa enga almenna lögsögu yfir erlendum skipum sem stunda ólöglegar eða óreglubundnar veiðar á alþjóðlegu hafsvæði án þess að sérstakt tví- eða fjölhliða samkomulag þess efnis við erlent ríki sé til staðar. Hafa má í huga 21. gr. samningsins um framkvæmd ákvæða hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1982 um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim (úthafsveiðisamninginn). Í þeirri grein er kveðið á um að fulltrúar aðildarríkis samningsins geti farið um borð í skip hvor annars á úthafinu á svæðum sem heyra undir svæðisbundnar fiskveiðistjórnarstofnanir, til að mynda Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndarinnar (NEAFC) eða Norðvestur-Atlantshafsfiskveiðistofnunarinnar (NAFO), í því skyni að tryggja að farið sé eftir verndunar- og stjórnunarráðstöfunum vegna deilistofna og víðförulla fiskstofna. Ekki er gert skilyrði að umrætt strandríki og fánaríki séu aðildarríki að stofnuninni eða þátttakandi í fyrirkomulaginu.
Í samræmi við stefnu íslenskra stjórnvalda um að sporna gegn óábyrgum veiðum á úthafinu er með 3. mgr. greinarinnar lagt til að lögin geti gilt um þjóðernislaus skip. Til samanburðar má horfa til sams konar ákvæðis í 5. gr. norskra laga um auðlindir hafsins (havressurslova). Litið er svo á í þjóðarétti að þjóðernislaus skip njóti ekki verndar nokkurs ríkis. Því er ekkert því til fyrirstöðu, hvorki samkvæmt hafréttarsamningnum né almennum reglum þjóðaréttar, að íslenska ríkið taki lögsögu yfir slíkum skipum og láti íslensk lög gilda um þau. Er þessi regla einkum hugsuð til að sporna gegn ólöglegum eða stjórnlausum veiðum þessara skipa og gera Landhelgisgæslunni kleift að færa þau til hafnar. Skip sem samsama má við þjóðernislaus skip eru einkum skip sem sigla undir fánum tveggja eða fleiri ríkja og nota þá eftir sinni hentisemi, sbr. 2. mgr. 92. gr. hafréttarsamningsins.
Í 4. mgr. er að finna ákvæði sem koma á í veg fyrir að frumvarpið fari í bága við skuldbindingar íslenska ríkisins að þjóðarétti. Eins og kunnugt er hafa íslensk stjórnvöld gert margvíslega tví- eða fjölhliða samninga við erlend ríki sem snerta veiðar og skyld málefni. Auk þess er íslenska ríkið bundið af ýmsum reglum af meiði þjóðaréttar er birtast í öðru formi en samningum. Slíkir samningar og reglur geta takmarkað gildissvið laganna.
Loks er rétt er að vekja athygli á því að í frumvarpinu er hugtakið „fiskveiðilögsaga“ tekið upp í staðinn fyrir það sem nefnt er „fiskveiðilandhelgi“ í gildandi lögum, þ.e. hafsvæðið frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögunnar. Sú tillaga sem frumvarpið hefur með þessu að geyma er í betra samræmi við hugtakanotkun hafréttar og er sett fram samkvæmt ábendingu Landhelgisgæslu Íslands í umsögn um frumvarp til laga um stjórn fiskveiða sem ekki varð útrætt á 139. löggjafarþingi (þskj. 1475, 827. mál).
Með langtímanýtingarstefnu er dregið úr möguleikum á að ákvarðanir séu teknar sem byggjast á skammtímasjónarmiðum eingöngu. Á síðustu árum hefur verið unnið að setningu aflareglna fyrir einstakar fisktegundir sem munu nýtast við mótun langtímanýtingarstefnu. Aflareglur (e. harvest control rules) eru dæmi um varúðarnálgun (e. precautionary approach) við nýtingu náttúruauðlinda sem lýtur að hóflegri nýtingu þar sem náttúran nýtur vafans. Aflaregla ákvarðar leyfilegan heildarafla að gefnu metnu ástandi fiskstofns eða fiskstofna. Aflareglur geta verið einfalt hlutfall metinnar stofnstærðar, eins og sú aflaregla sem stuðst er við varðandi þorskstofninn hér á landi, eða flóknar reglur sem taka tillit til annarra atriða, svo sem skilyrða í hafinu, aldurssamsetningar eða annarra þátta. Aflareglu er að auki beitt í ákvörðun um heildarafla í loðnu, norsk-íslenskri síld og kolmunna.
Með 4. mgr. greinarinnar er gert ráð fyrir að áætlaður afli erlendra skipa í landhelgi Íslands reiknist til heildarafla og dragist frá fyrir úthlutun skv. 8. gr. Afli sá er hér um ræðir byggist á samningum Íslands við Færeyinga annars vegar og Norðmenn hins vegar. Samningur við Færeyinga frá 2012 felur í sér heimild upp á 5.600 tonn af botnfiski, þar af 1.200 tonn af þorski. Á fiskveiðiárinu 2010/2011 fengu Færeyingar rúmlega 2.687 þorskígildistonn, reiknað með stuðlum yfirstandandi fiskveiðiárs. Í skiptum fyrir þorskheimildir í Barentshafi, í norskri lögsögu norðan 62°N, sem eru tilkomnar vegna sk. Smugusamnings, fá Norðmenn m.a. fastar 500 tonna veiðiheimildir í löngu, blálöngu og keilu. Auk þess fá þeir 125 tonn af öðrum tegundum, þó ekki meira en 50 tonn af grálúðu og 50 tonn af karfa. Á fiskveiðiárinu 2010/2011 fengu Norðmenn tæplega 238 þorskígildistonn, reiknað með stuðlum yfirstandandi fiskveiðiárs. Auk þessa felur samningur við ESB í sér heimild upp á 3.000 tonn af karfa auk takmarkaðs meðafla í öðrum tegundum, þó ekki þorski.
Ýmis rök geta mælt með því að gefa nokkurn aðlögunartíma áður en aflahlutdeild er úthlutað til veiða á nytjastofni, meðan á aðlögunartímabili stendur, þar sem orðið getur þróun í veiðum sem ekki er auðhægt að sjá fyrir. Hægast er að benda á stjórn makrílveiða í þessu samhengi. Hefði aflahlutdeild verið úthlutað fljótlega eftir að veiðar hófust hefði nær öllum veiðiheimildum í makríl verið ráðstafað til uppsjávarflotans sem hóf veiðar fyrst. Þá hefði ekki komið til úthlutunar til ísfisksskipa, frystiskipa og smábáta.
Í 1. mgr. greinarinnar er lagt til að ráðherra fái tímabundna heimild til þess að stjórna veiðum úr nytjastofni sem takmarka þarf veiðar á, án þess að komi til úthlutunar eiginlegra aflahlutdeilda. Gert er ráð fyrir að hann geti á grunni reglugerðar stjórnað veiðum með árlegri úthlutun aflamarks til einstakra skipa eða skipaflokka á grundvelli stærðar eða gerðar skips, veiðiaðferðar, búnaðar, svæða, heimahafnar skips og útbreiðslu stofna. Miðað er við að veiðistjórn samkvæmt þessari málsgrein vari þangað til stöðugleiki hafi komist á við sókn í umræddan nytjastofn.
Lagt er til að þegar veiðireynsla hefur myndast í stöðugu umhverfi og að öðrum efnislegum forsendum uppfylltum flytji ráðherra frumvarp til laga um hvernig heimildir til veiða í viðkomandi fiskstofni verði felldar varanlega að stjórn fiskveiða. Við mat á „efnislegum forsendum“ er nauðsynlegt að horfa til heildarmarkmiða frumvarpsins, svo sem um að hámarka þjóðhagslegan ávinning af sjávarauðlindinni um leið og leitast er við að gæta eðlilegra jafnræðis- og sanngirnissjónarmiða. Ráðherra skal við gerð frumvarps þessa efnis taka mið af veiðireynslu bæði fyrir og eftir gildistöku laganna, réttmætum hagsmunum þeirra sem hófu veiðar, verðmætamyndun og heildarmarkmiðum laga þessara. Í raun eru allnokkur dæmi um sérlausnir og sérlög um úthlutun aflahlutdeilda í einstökum tegundum. Segja má að með því hafi í reynd verið viðurkenndar þær fjölbreyttu aðstæður sem geta verið uppi. Rökin fyrir því að leggja til að Alþingi taki lokaákvörðun um þetta málefni eru sterk, enda er um að ræða úthlutun sameiginlegra gæða til einstakra aðila.
Loks skal þess getið að unnið er að skipun nefndar um stefnumótun um meðferð stofna sem ekki hafa verið settir í aflahlutdeild. Nefndinni verður falið að fara heildstætt yfir ólík sjónarmið og gera beinar tillögur. Í þessu sambandi má athuga að í skýrslu starfshóps sjávarútvegsráðherra 2010 var vakin athygli á þeim mun sem er á ákvæðum gildandi laga varðandi aflareynslu, sérstaklega þegar um er að ræða deilistofna sem veiddir eru innan lögsögu. Huga verði að því að aflareynsla verði skilgreind, innan fiskveiðilögsögunnar, sem sambland af aflaverðmæti og magni og hvort sams konar sjónarmið eigi við um stofna utan lögsögunnar (sem falla undir gildissvið úthafsveiðilaganna).
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er ljóst að hendur löggjafans eru ekki bundnar við setningu ákvæða um meðferð aflaheimilda. Þannig væri að sjálfsögðu heimilt með lögum að endurskoða og setja nýmæli um meðferð þeirra í því skyni t.d. að tryggja betur farsæla samfélagsþróun, eða atvinnu- og byggðasjónarmið, svo vísað sé í markmiðsákvæði frumvarpsins. Sem dæmi um þetta má nefna takmarkanir á framsali aflahlutdeilda en í því frumvarpi sem ekki varð útrætt á 140. löggjafarþingi var sólarlagsákvæði varðandi framsalsheimildir að 20 árum liðnum. Nú er hins vegar valin sú leið að tengja saman gildistíma nýtingarleyfa til 20 ára og framsalsheimildir en það er síðan í höndum löggjafans að taka ákvarðanir um framtíðarfyrirkomulag að þessu leyti.
Að öðru leyti er um skýringar á frumvarpsgreininni vísað til almennra athugasemda við frumvarpið.
Í 3. mgr. kemur fram sú meginregla að beiti ráðherra forgangsrétti sínum skuli ríkið leysa aflahlutdeildina til sín á umsömdu verði. Þó er heimilt í undantekningartilvikum að vísa ágreiningi um verð og aðra skilmála til samningsbundins gerðardóms samkvæmt lögum nr. 53/1989. Er slík heimild nauðsynleg m.a. til varnar málamyndagerningum.
Í framkvæmd er heimild til skipta þannig að ef útgerð A ætlar að skipta á ufsa við útgerð B fyrir ýsu og meðalviðskiptaverð ufsa var 150 kr. en ýsu 250 kr. er skiptahlutfall ufsa í ýsu 0,6 (150 kr./250 kr.). Útgerð A býður 1.000 kg af ufsa og fær þá, miðað við skiptastuðulinn, 600 kg af ýsu í skiptum við útgerð B (1.000 kg ufsa . 0,6 skiptastuðull). Ef svo vill til að viðskipti með aðra þá tegund sem skipst er á hafa ekki farið fram á kvótaþingi sl. tvær vikur og ekki liggur fyrir meðalviðskiptaverð annarrar tegundarinnar skal skipst á jöfnu á grundvelli þorskígildisstuðla. Sé sama dæmi notað og miðað við þorskígildisstuðla fiskveiðiársins 2011/2012 er stuðull ufsa 0,63 en ýsu 0,89. Skiptastuðull ufsa í ýsu er því 0,77 (0,69 / 0,89). Fyrir 1.000 kg af ufsa fær útgerð A því 777 kg af ýsu í skiptum við útgerð B (1.000 kg af ufsa . skiptastuðull 0,77).
Í 2. mgr. eru sett takmörk á það magn sem bjóða má til sölu á kvótaþingi þannig að heimild til framsals skal nú annaðhvort falla undir 12,5% hámarksviðmið af aflahlutdeild eða áunnin með veiðum. Með því er gerð tillaga um að upphafsheimildin verði hærri en gert var ráð fyrir í því frumvarpi sem ekki varð útrætt á 140. löggjafarþingi, en þar var hún miðuð við 5%. Hvað snertir takmarkanir sem lúta að veiðum má taka dæmi af fiskiskipi með 100 tonna aflaheimild. Þegar skipið hefur veitt 75 tonn þá er heimilt að framselja 33% af 75 tonnum eða 25 tonn.
Með 5. mgr. er lagt til að ráðherra verði heimilt að víkja frá takmörkunum greinarinnar við flutningi aflamarks ef hætta er á að það nýtist ekki vegna takmörkunar á framsali. Ekki er gert ráð fyrir að þessarar heimildar verði neytt nema í undantekningartilvikum, t.d. við lok loðnuvertíðar ef skip með aflamark í loðnu komast ekki til veiða.
Með greininni er ekki lögð til breyting á gildandi ákvæðum um flutninga aflahlutdeilda og aflamarks frá skipum í aflamarkskerfinu til skipa í krókaaflamarkskerfinu, en í frumvarpi til nýrra laga um stjórn fiskveiða á 140. löggjafarþingi var lagt til að girt yrði fyrir þá tilfærslu.
Í 15. gr. frumvarpsins eru settar undanþágur frá skyldu til að selja aflamark á kvótaþingi. Auk þess er heimilt að undanþiggja viðskiptaskyldu á kvótaþingi, skv. 2. mgr. 17. gr. frumvarpsins, ef um er að ræða framsal aflamarks í tegund þar sem viðskipti eru svo lítil að ekki eru forsendur til myndunar markaðsverðs á kvótaþinginu. Sams konar ákvæði voru í eldri lögum um kvótaþing. Gert er ráð fyrir að þessarar heimildar verði neytt í litlum mæli.
Gerð er tillaga um að nánari starfsrammi kvótaþings Fiskistofu verði markaður með ítarlegum ákvæðum í reglugerð þar sem m.a. verði kveðið á um fjármál, innheimtu gjalds fyrir hvert tilboð og viðskiptagjalds vegna kaupa og sölu aflamarks, tryggingar, gerð, skráningu og meðferð sölu og kauptilboða, lágmarksverð, skráningu og frágang viðskipta, greiðslumiðlun og meðferð upplýsinga.
Gerð er tillaga um að rekstrarkostnaður kvótaþings verði fjármagnaður alfarið með gjaldtöku af viðskiptum og ekki komi til viðbótarframlag úr ríkissjóði til Fiskistofu vegna þess. Stofnkostnaður verði þó greiddur úr ríkissjóði.
Í 2. mgr. er fjallað um heimild til að ráðstafa aflahlutdeild til nýliða. Gert er ráð fyrir því að um lokað útboð verði að ræða, þ.e. að einungis þeir sem uppfylla skilyrði til að sækja um leyfið geti gert tilboð í það. Auk þess, eða samhliða því, kemur til greina að draga milli jafnhæfra umsækjenda ef það verður talið betur til þess fallið að ná fram markmiðum laganna, en þá mundi fremur en ella koma til greina að neyta heimildar til að skilyrða úthlutunina þannig að ráðherra tryggði sér forkaupsrétt á upphaflegu ráðstöfunarverði hlutdeildanna. Gert er ráð fyrir því að sett verði nánari ákvæði um þessa ráðstöfun í reglugerð sem sett yrði með heimild í 33. gr.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um skyldu ráðherra til að leggja fyrir Alþingi skýrslu til stefnumótunar um ráðstöfun þeirra aflahlutdeilda sem hann hefur yfir að ráða skv. 1. mgr. Á þann hátt fær þingið mikilvæga aðkomu að stefnumótun um nýtingu hlutdeildanna.
Í 2. mgr. er gerð tillaga um að þeim tekjum sem falla til við ráðstöfun aflamarks innan flokks 2 á kvótaþingi verði skipt í þessum hlutföllum: Ríki 40%, sveitarfélög 40% og markaðs- og þróunarsjóður 20%. Af hluta ríkisins verður heimilt að ráðstafa í þágu þeirra aðgerða sem greinir í 2. mgr. 13. gr. (forgangsréttur), 2. mgr. 18. gr. (nýliðunarleyfi) og 1. mgr. 19. gr. (aukning kvótaþings).
Samkvæmt greininni þurfa þeir aðilar sem standa fyrir sjóstangaveiðimótum að greiða gjald fyrir aflaheimildir. Í gildandi lögum er aðeins heimilt að fénýta afla veiddan á sjóstangaveiðimótum til að standa straum af kostnaði við mótshald. Hér er lagt til að full heimild verði veitt til að fénýta afla, en á móti komi, líkt og áður sagði, að aðilar þurfi að greiða gjald fyrir aflaheimildir. Rétt er að vekja athygli á því að skilyrði þess að fá aflamark flutt á skip er að það hafi almennt veiðileyfi.
Ákvæði greinarinnar um frístundaveiðar er efnislega nær óbreytt úr 6. gr. gildandi laga. Sú viðbót er við greinina að ráðherra er sérstaklega heimilað að setja takmörkun við að heimildin nái yfir tiltekna nytjastofna. Sem dæmi má nefna að lúðuveiðar hafa nýlega verið bannaðar. Þá má einnig geta þess að alþjóðlegar skuldbindingar og milliríkjasamningar geta leitt til þess að ráðherra setji takmörkun við veiðar á tilteknum nytjastofnum innan íslenskrar lögsögu.
Ákvæði lokamálsgreinar frumvarpsins er sett til samræmis við 3. mgr. 73. gr. hafréttarsamningsins þar sem segir að refsingar strandríkis fyrir brot á lögum og reglum um veiðar í sérefnahagslögsögu megi ekki fela í sér refsivist, nema hlutaðeigandi ríki hafi gert samninga um annað, né annars konar líkamlega refsingu.
Í 2. tölul. eru lagðar til nokkrar smávægilegar breytingar á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 79/1997, sem þarfnast ekki skýringar.
Í 3. tölul. eru lagðar til smávægilegar breytingar á lögum um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, nr. 13/1998, sem þarfnast ekki skýringar.
Í 4. tölul. eru lagðar til nokkrar smávægilegar breytingar á lögum um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 22/1998, sem þarfnast ekki skýringar.
Í 5. tölul. eru lagðar til smávægilegar breytingar á lögum um sjávarafurðir, nr. 55/1998, sem þarfnast ekki skýringar.
Í 6. tölul. eru lagðar til nokkrar smávægilegar breytingar á lögum um veiðieftirlitsgjald, nr. 33/2000, sem þarfnast ekki skýringar.
Í 7. tölul. eru lagðar til smávægilegar breytingar á lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003, sem þarfnast ekki skýringar.
Fylgiskjal I.
Trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokkanna,
Björn Valur Gíslason, Einar K. Guðfinnsson,
Kristján L. Möller og Sigurður Ingi Jóhannsson:
Inngangur.
Hinn 18. júní 2012 undirrituðu formenn stjórnarflokkanna, Jóhanna Sigurðardóttir forsætisráðherra og Steingrímur J. Sigfússon, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og efnahags- og viðskiptaráðherra, yfirlýsingu um afgreiðslu/meðferð sjávarútvegsfrumvarpa. Í yfirlýsingunni kemur eftirfarandi m.a. fram: „Trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokkanna sem að undanförnu hefur unnið með frumvarp um stjórn fiskveiða mun halda þeirri vinnu áfram og ljúka störfum með samantekt eða greinargerð. Hann mun byggja á þeim grunni, þ. á m. þeim hugmyndum um breytingar sem fyrir lágu þegar hlé varð á störfum hans í júní, sbr. eins og rakið er nánar í fylgiskjali. Jafnframt skal við þá vinnu hafa til hliðsjónar samspil upphæðar veiðigjalda og útfærslu á stjórn fiskveiða með það að markmiði að tryggja stöðugt lagaumhverfi fyrir stjórn fiskveiða til framtíðar. Náist samkomulag á þessum vettvangi mun það verða lagt til grundvallar framlagningu frumvarps um stjórn fiskveiða af hálfu stjórnarflokkanna á nýju þingi næsta haust.“
Í þessari greinargerð gerir trúnaðarmannahópurinn grein fyrir vinnu sinni. Í henni eru helstu umræðuefni hópsins sett fram í sérstökum köflum. Undir lok hvers kafla er gerð grein fyrir niðurstöðum umræðna og sérstaklega dregið fram hvort þær hafa leitt af sér niðurstöður sem allir meðlimir hópsins geta fellt sig við eða hvort þær hafi leitt í ljós ágreining sem ekki tókst að jafna.
Á fundi atvinnuveganefndar 19. júní sl. lagði Þór Saari, 9. þingmaður Suðvesturkjördæmis og nefndarmaður í atvinnuveganefnd, eftirfarandi bókun fram fyrir hönd Hreyfingarinnar: „Hreyfingin mótmælir því fyrirkomulagi við vinnu við frumvarp til laga um stjórn fiskveiða og veiðigjöld (mál 657 og 658) að sk. trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokka haldi áfram vinnu sinni og skili frá sér samantekt/greinargerð til grundvallar frekari vinnu við frumvarp um stjórn fiskveiða. Slíkur hópur hefur enga formlega stöðu samkvæmt þingsköpum Alþingis og það er óásættanlegt að vinna við þingmál fari fram með þessum hætti. Hreyfingin krefst þess að hópurinn sem samanstendur af fulltrúum í atvinnuveganefnd vinni að málinu með atvinnunefnd allri og að nefndin öll hafi beina aðkomu að öllum fundum og tillögum hópsins.“
Enginn fulltrúi Hreyfingarinnar tók þar af leiðandi þátt í skrifum þessarar greinargerðar.
Samantekt tillagna trúnaðarmannahópsins.
Lagt er til að eftirtalin ákvæði frumvarpsins verði ekki í nýju frumvarpi sem fyrirhugað er að leggja fram á 141. löggjafarþingi:
* Ákvæði 2. mgr. 8. gr.
* Ákvæði 2. mgr. 12. gr. Þá verður að taka til endurskoðunar þau markmið sem liggja að baki ákvæðinu og stefna jafnframt að því að ganga eins skammt og hægt er í að setja hömlur á viðskipti með aflahlutdeild.
* Ákvæði 3. mgr. 12. gr.
* Ákvæði 4. mgr. 12. gr.
Aðrar tillögur:
* Lagt er til að 1. mgr. 31. gr. frumvarpsins verði með breyttu sniði í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi. Skýrt verði kveðið á um að ákvæði um hámarkshlutdeild gildi ekki um deilistofna eða nytjastofna sem veiðast einvörðungu utan eða jöfnum höndum utan og innan íslenskrar fiskveiðilögsögu.
* Lagt er til að ekki verði dregið úr rækju- og skelbótum í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi nema fyrir liggi leiðir, aðgerðir eða úrræði sem telja má fullnægjandi til þess að bregðast við þeim vanda sem minnkandi innfjarðaveiði á skel og rækju hefur skapað.
* Lagt er til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði ekki ákvæði sem sé að efni í samræmi við lokamálslið 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins. Þess í stað verði heimildir til flutnings aflamarks milli almenna aflamarkskerfisins og krókaaflamarkskerfisins að endurspegla reglur núgildandi fiskveiðistjórnarlaga þannig að áfram verði aðeins heimilt að flytja almenna aflahlutdeild og aflamark frá aflamarksskipum til krókaaflamarksskipa en ekki öfugt.
* Lagt er til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði ekki ákvæði sem að efni samræmist 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins.
* Lagt er til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði kveðið á um að skýrslugjöf og framlagning þingsályktunartillögu um hlutfallslega skiptingu árlegs aflamarks skuli fara fram á tveggja ára fresti. Einnig verði kveðið á um að tillöguframlagningin og skýrslugjöfin skuli fara fram við upphaf fyrsta starfsárs hverrar ríkisstjórnar.
Samhengi hlutanna.
Allt frá byrjun lágu ákveðnar hugmyndir til grundvallar vinnu trúnaðarmannahópsins. Þær gegndu hlutverki upphafsreits vinnunnar. Í stuttu máli fólu þessar hugmyndir í sér að felld yrðu brott nokkur frumvarpsákvæði sem umsagnaraðilar og sérfræðingar töldu mundu hafa neikvæð áhrif á íslenskan sjávarútveg fengju þau lagagildi. Á móti yrði reynt að mæta þeim markmiðum sem að baki ákvæðunum lágu með öðrum hætti.
Hópurinn lagði upp með að fjalla ekki um efni hverrar einstakrar greinar frumvarpsins heldur aðeins um helstu ágreiningsefnin og stærstu athugasemdir sérfræðinga, t.a.m. Daða Más Kristóferssonar og Stefáns B. Gunnlaugssonar sem unnu fyrir atvinnuveganefnd Alþingis, og gagnrýni sem kom fram í umsögnum umsagnaraðila, t.d. Alþýðusambands Íslands, hagsmunaaðila í sjávarútvegi, sveitarfélaga, endurskoðendafyrirtækja, fjármálafyrirtækja og fleiri.
Vinna hópsins fór ekki fram í tómarúmi. Hluti af fundum hópsins fór í að fjalla um frumvarp til laga um veiðigjöld sem Alþingi samþykkti sem lög 19. júní sl. eftir talsverðar umræður. Til þess verður einnig að líta að efnisatriði yfirlýsingar um afgreiðslu/meðferð sjávarútvegsfrumvarpa fjalla jöfnum höndum um einstök atriði þess frumvarps sem trúnaðarmannahópurinn gerir hér grein fyrir og atriði frumvarps til laga um veiðigjöld. Í ljósi þessa er ekki nægilegt að horfa til efnis framangreindrar yfirlýsingar við skoðun á umfjöllun og niðurstöðum trúnaðarmannahópsins heldur er jafnframt nauðsynlegt að horfa til efnis og líklegra áhrifa ákvæða laga um veiðigjöld.
1. 8. gr.
Í 8. gr. frumvarpsins er fjallað um úthlutun aflamarks til handhafa aflahlutdeilda. Í 1. mgr. hennar er fjallað um skyldu ráðherra til að skipta þegar ákveðnum heildarafla í tvo flokka, annars vegar flokk aflahlutdeilda og krókaaflahlutdeilda á grundvelli nýtingarleyfis og hins vegar flokk annarra aflahlutdeilda.
1.1 40/60-reglan.
Í 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar er lagt til að kveðið verði á um að í þeim tilvikum þegar heildarafli þorsks tiltekið fiskveiðiár, samkvæmt ákvörðun ráðherra, nemur meira en 202.000 lestum, heildarafli fyrir ýsu meira en 66.000 lestum, fyrir ufsa meira en 50.000 lestum eða fyrir steinbít meira en 14.000 lestum skuli 60% þess aflamarks sem er umfram þessi mörk renna til flokks 1 og 40% til flokks 2.
Við meðferð málsins í atvinnuveganefnd bentu margir á að í raun fæli frumvarpsgreinin í sér skerðingu á aflahlutdeild handhafa aflahlutdeildar og krókaaflahlutdeildar. Í greinargerð Daða Más Kristóferssonar og Stefáns B. Gunnlaugssonar 22 kemur t.d. fram að þeir telji að reglan muni leiða til mikils breytileika í stærð leiguhluta aflaheimilda ár frá ári og því kunni að verða erfitt að reka útgerð sem byggist eingöngu á leigu. Sérfræðingarnir telja jafnvel að viðbótaraflamark í flokk 2 verði mjög sveiflukennt. Því sé ólíklegt að reglan styrki markmið frumvarpsins, t.d. þegar kemur að nýliðun og árangursríkum byggðaaðgerðum, enda verði aðeins hægt að úthluta þessum heimildum til eins árs í senn. 23 Þá hefur verið bent á að ósanngjarnt sé að þeir sem taka á sig skerðingar aflaheimilda njóti þess ekki að fullu þegar betur árar í lífríkinu og að þessi ósanngirni kunni að vinna gegn hvötum til góðrar umgengni um nytjastofnana.
Í ljósi alls framangreinds leggur trúnaðarmannahópurinn til að ákvæði 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins verði ekki í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi.
1.1.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Við erum sammála öðrum meðlimum trúnaðarmannahópsins um tillöguna sem hér hefur verið sett fram. Sammælið er engu að síður háð því að þau markmið sem liggja að baki 40/60- reglunni verði útfærð í nýju frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða þannig að upphafsstaða flokks 2, annarrar aflahlutdeildar, verði nægilega stór til að tryggt verði að téð markmið nái fram að ganga.
2. 12. gr.
Í 12. gr. frumvarpsins er fjallað um framsal aflahlutdeilda. Þar er lagt til að framsal aflahlutdeilda verði gert óheimilt nema að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þessi skilyrði eru svo talin upp í fjórum töluliðum 1. mgr. Í 2. mgr. er gert ráð fyrir skerðingu aflahlutdeildar við aðilaskipti að fiskiskipi eða flutning aflahlutdeilda milli skipa. Í 3. mgr. er sett þak á framsal hlutdeilda einstakra fisktegunda. Að lokum er í 4. mgr. gert ráð fyrir því að fella allar heimildir til framsals niður við upphaf fiskveiðiársins 2032.
2.1 3% klípan.
Í 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar er lagt til að við aðilaskipti að fiskiskipi eða flutning aflahlutdeilda milli skipa verði aflahlutdeild viðkomandi fiskiskips skert um 3% og hinni skertu hlutdeild ráðstafað varanlega í aflahlutdeildarflokk 2, aðrar aflahlutdeildir en hlutdeildir samkvæmt nýtingarsamningum.
Í umfjöllun atvinnuveganefndar og umsögnum sem nefndinni bárust um málið kom fram nokkuð mikil gagnrýni á ákvæðið. Var m.a. vísað til þess að „slíkar skerðingar haf[i] tilhneigingu til að draga úr umfangi ábatasamra viðskipta, hægja á eðlilegri hagræðingu í veiðum og skap[i] hvata til þess að menn leiti hjáleiða til að komast hjá greiðslu gjaldsins. Allt er þetta líklegt til að draga úr hagkvæmni útgerðar til lengri tíma.“ 24 Einnig kom fram við umfjöllun nefndarinnar að óljóst væri hvenær um flutning eða aðilaskipti væri að ræða, t.d. hvort slíkt ætti sér stað við sölu á eignarhlutum í sjávarútvegsfyrirtækjum.
Að mati trúnaðarmannahópsins ber að virða þau varnaðarorð sem komið hafa fram vegna mögulegra áhrifa klípunnar. Í ljósi þess leggur trúnaðarmannahópurinn til að ákvæði 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins verði ekki í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi. Þá telur hópurinn að taka verði til endurskoðunar þau markmið sem liggja að baki ákvæðinu og stefna jafnframt að því að ganga eins skammt og hægt er í að setja hömlur á viðskipti með aflahlutdeild.
2.1.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Við erum sammála öðrum meðlimum trúnaðarmannahópsins um tillöguna sem hér hefur verið sett fram. Það er hins vegar háð því að þau markmið sem liggja að baki 3% klípunni verði útfærð þannig í nýju frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða að tryggt verði að upphafsstaða flokks 2, annarra aflahlutdeilda, verði nægilega stór til að téð markmið nái fram að ganga.
2.2 Stillimyndin.
Hin svokallaða stillimynd kemur fram í 3. mgr. 12. gr. frumvarpsins. Þar er lagt til að þak verði sett á heimild til framsals aflahlutdeildar einstakra tegunda. Gert er ráð fyrir að þakið verði margfeldi tiltekins hlutfalls með aflahlutdeild skips í ákveðinni tegund. Hlutfallið skal fundið út með því að reikna hlutfall heildaraflamarks í viðkomandi tegund eins og því var úthlutað fiskveiðiárið 2011/2012 og heildaraflamarks í tegund á því ári þegar framsal fer fram. Í raun og veru felst því í stillimyndinni að aðeins verður heimilt að framselja hlutdeild að því marki sem handhöfn hennar skilar sama aflamagni og mögulegt var að veiða á grundvelli hennar fiskveiðiárið 2011/2012. Það þýðir að framsalsmöguleikar hlutdeildarhafa skerðast hlutfallslega sem nemur þeirri aukningu sem hugsanlega kann að verða á heildarafla. Á einfaldaðan hátt má því segja að eftir því sem aflahlutdeildir skila handhafa sínum réttindum til veiða á meiri afla minnki hlutfallslega möguleikar hans á að deila aflahlutdeildum með öðrum.
Heimildir til framsals aflaheimilda eru umdeildar. Annars vegar hefur því verið haldið fram að framsalið sé forsenda hagræðingar í sjávarútvegi auk þess sem það opni aðgang að greininni. Hins vegar er bent á að það valdi kostnaði, auki skuldir og hafi kippt fótunum undan sjávarútvegi í einstökum byggðum.
Að mati trúnaðarmannahópsins er eðlilegt að handhafar veiðiréttar nýti hann sem mest sjálfir.
Hætta er á að stillimyndin dragi úr hreyfanleika aflahlutdeilda og þar með möguleikum útgerðarmanna til hagræðingar. Slíkt kann að reynast bagalegt og þá sérstaklega í þeim tilvikum þegar útgerðarmenn vilja hætta útgerð sem aftur kann að skapa öðrum útgerðarmönnum tækifæri til hagræðingar eða nýliðum til innkomu eða eflingar sinna útgerða. Einnig var bent á að þetta kynni að stuðla að frekari samþjöppun í sjávarútvegi. Þá kann framkvæmd stillimyndarinnar að verða flókin þegar fram í sækir og því torvelt að framfylgja ákvæðinu. Af þessum sökum leggur trúnaðarmannahópurinn til að ákvæði 3. mgr. 12. gr. frumvarpsins verði ekki í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi.
2.3 Allsherjarbann við framsali aflahlutdeilda eftir árið 2032.
Í lokamálsgrein 12. gr. frumvarpsins er lagt til að heimildir frumvarpsgreinarinnar til framsals aflahlutdeilda falli niður við upphaf fiskveiðiársins 2032.
Fæstir umsagnaraðila og sérfræðinga sem komu fyrir atvinnuveganefnd Alþingis treystu sér til að leggja mat á hvaða áhrif ákvæðið myndi hafa á efnahag útgerðarfyrirtækja til skemmri tíma. Nokkrir töldu þó að áhrifin til lengri tíma litið yrðu neikvæð, annars vegar þar sem ákvæðið boði endalok framsals aflahlutdeilda og þar með falli jákvæðir fylgifiskar þess niður. Hins vegar feli ákvæðið í sér endapunkt en erfitt kunni að verða að spá fyrir um afleiðingar hans.
Í þessu ljósi leggur trúnaðarmannahópurinn til að ákvæði 4. mgr. 12. gr. frumvarpsins verði ekki í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi.
3. Hámarkshlutdeild.
Á fundum trúnaðarmannahópsins komu fram athugasemdir við VIII. kafla frumvarpsins sem snýst um hámarkshlutdeild, yfirráð og tengda aðila. Í 31. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að einstökum aðilum eða tengdum aðilum, einstaklingum sem lögaðilum, verði ekki heimilað að eiga meira en sem nemi tilteknu hlutfalli aflahlutdeilda í tilteknum fisktegundum.
Efni frumvarpsgreinarinnar sækir fyrirmynd sína í 13. gr. gildandi fiskveiðistjórnarlaga og eru greinarnar nánast samhljóða eins og fram kemur í athugasemdum frumvarpsins. Vakin var athygli á að frumvarpinu væri ætlað að steypa saman nokkrum lagabálkum á sviði fiskveiða, þ.e. lögum um stjórn fiskveiða, lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, lög um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum og lög um samræmda vinnslu sjávarafla og veiðar, sem háðar eru sérstökum leyfum. Þá var bent á að eitt um hámarkshlutdeild kynni að leiða til þess að einhverjar útgerðir sem ættu aflaheimildir bæði innan og utan íslenskrar lögsögu myndu lenda fyrir ofan hámarkið strax við gildistöku. Sömu aðilar töldu líklegt að slíkt leiddi til þess að útgerðarmenn seldu aflaheimildir utan lögsögunnar þar sem mun kostnaðarsamara er að halda til veiða þar en innan lögsögunnar. Þá fylgi sókn í nytjastofna innan lögsögunnar minni áhætta.
Trúnaðarmannahópurinn vekur athygli á að í bráðabirgðaákvæði III í frumvarpinu er lagt til að ráðherra setji á fót nefnd til að gera tillögur að endurskoðun ákvæða um hámarkshlutdeild, yfirráð og tengda aðila.
Í ljósi framangreinds leggur trúnaðarmannahópurinn til að 1. mgr. 31. gr. frumvarpsins verði breytt þannig að skýrt verði kveðið á um að ákvæði um hámarkshlutdeild gildi ekki um deilistofna eða nytjastofna sem veiðast einvörðungu utan eða jöfnum höndum utan og innan íslenskrar fiskveiðilögsögu. Er það mat trúnaðarmannahópsins að með því móti verði hvatningu til sóknar í veiðar utan íslensku fiskveiðilögsögunnar viðhaldið.
4. Rækju- og skelbætur.
Af frumvarpinu má sjá að lagt er til að verulega verði dregið úr því aflamagni sem ætlunin er að ráðstafa í rækju- og skelbætur. Við málsmeðferð atvinnuveganefndar kom fram nokkuð sterk andstaða við þau áform sérstaklega frá fulltrúum útgerða og sveitarfélaga á Vesturlandi og Vestfjörðum.
Mat trúnaðarmannahópsins er að sá samdráttur sem lagður er til sé líklegur til þess að hafa í för með sér veruleg og staðbundin áhrif. Ýmis byggðarlög og einstök fyrirtæki urðu fyrir gríðarlegum búsifjum þegar innfjarðarveiði á skel og rækju lagðist af. Afnám rækju- og skelbóta gæti því haft mjög alvarlegar afleiðingar í för með sér.
Af framangreindum sökum leggur trúnaðarmannahópurinn til að ekki verði dregið úr rækju- og skelbótum í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi fyrr en fyrir liggja leiðir, aðgerðir eða úrræði sem telja má fullnægjandi til þess að bregðast við þeim vanda sem minnkandi innfjarðaveiði á skel og rækju hefur skapað. Benda má á að gildandi fiskveiðistjórnarlög gera ráð fyrir lækkun eða afnámi rækju- og skelbóta hefjist slíkar veiðar að nýju.
5. Kvótaþing.
Í V. kafla frumvarpsins er fjallað um kvótaþing. Því er ætlað að gegna hlutverki markaðar fyrir aflamark. Gert er ráð fyrir að Fiskistofa reki kvótaþingið og annist umsýslu með því.
Að mati Daða Más Kristóferssonar og Stefáns B. Gunnlaugssonar mun svokallaður leigupottur skapa ríkissjóði tekjur auk þess sem hann getur aukið sveigjanleika veiða innan aflamarkskerfisins þar sem sjá má fyrir að leigumarkaður fyrir aflaheimildir dýpki. Mat þeirra að slíkt geti stutt við nýliðun í sjávarútvegi. Allt þetta telja þeir þó háð því að kvótaþing starfi með eðlilegum hætti, án pólitískra afskipta. Slíkt fyrirkomulag telja þeir þess umkomið að auka skilvirkni í viðskiptum með aflaheimildir og draga úr kostnaði við slík viðskipti. Þó benda þeir á ýmsa galla þess fyrirkomulags sem frumvarpið gerir ráð fyrir.
Ekki náðist samkomulag milli meðlima trúnaðarmannahópsins um einstaka þætti kvótaþingsins.
5.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Við styðjum þau ákvæði frumvarpsins þar sem fjallað er um kvótaþingið og fyrirkomulag þess. Við teljum jafnframt nauðsynlegt að það aflamark sem ráðstafað verður í gegnum kvótaþingið nemi 20.000 þorskígildum. Með því móti teljum við auknar líkur á því að markmið frumvarpsins um að treysta atvinnu og byggð náist auk þess sem tækifæri nýliða í sjávarútvegi eflast. Þá teljum við að hæfilega djúpur leiguhluti og öflugur leigumarkaður kunni að auka sveigjanleika þeirra sem þegar starfa við útgerð.
5.2 Athugasemd frá Einari K. Guðfinnssyni.
Mjög skiptar skoðanir eru um reynsluna af kvótaþingi fyrri ára. Til dæmis er ljóst að með tilkomu þess er úr sögunni sá möguleiki að útgerðarmenn innan einstakra byggðarlaga geti átt með sér viðskipti með aflaheimildir og tryggt að þær verði áfram nýttar í heimabyggð. Þá eru með frumvarpinu stórauknar tilfærslur sem aftur munu skerða veiðirétt og þar með tekjur og afkomu starfandi útgerða. Leigufyrirkomulagið er óútfært, það býður upp á mismunun og útlit er fyrir að stórfellt valdaframsal fari fram, þar sem framkvæmdavaldið að fái að ráðskast með aflaheimildir á grundvelli opinna heimilda frumvarpsins. Því er eðlilegast að falla frá hugmyndinni um kvótaþing og stórfelldar aflatilfærslur sem frumvarpið boðar að þessu leyti. Ástæða er til að undirstrika nauðsyn þess að lög tryggi að veiðiréttarhafar greiði hlutfallslega jafnt, á grundvelli þorskígilda, inn í þá tilfærslupotta sem löggjöfin mun heimila. Slíkt er óhjákvæmilegt í ljósi þeirrar miklu aukningar á aflamagni í flokki 2 sem frumvarpið boðar.
5.3 Athugasemdir frá Sigurði Inga Jóhannssyni.
Ég tel vel koma til greina að koma kvótaþingi á fót (endurvekja það) sem vettvangi útgerðaraðila til þeirrar verslunar með aflaheimildir sem ekki telst til beinna skipta. Kostir þess gætu m.a. orðið gegnsæ viðskipti og raunhæfari verðmyndun á markaði. Ljóst er að leggja þarf áherslu á mikinn sveigjanleika þannig að stuðlað verði að bættri nýtingu aflaheimilda og áframhaldandi hagræðingu í sjávarútvegi.
Í frumvarpinu tel ég felast áform um „leigupott ríkisins“ sem mér hugnast ekki. Mat mitt og míns flokks er að nýting sjávarauðlindarinnar verði betri, þ.e. þjóðhagslegur ábati verði meiri, verði aflaheimildum sem lagt er til að ríkið úthluti um kvótaþing úthlutað beint til núverandi handhafa aflahlutdeildar.
Að auki geri ég fyrirvara við það háa stig valdframsals til ráðherra sem fram kemur í frumvarpinu. Reynslan sýnir að slíkt skapar hættu á pólitískri ákvarðanatöku þegar kemur að ráðstöfun leiguheimilda. Tek ég heilshugar undir áhyggjur og gagnrýni ýmissa aðila þess efnis að „leigupottur ríkisins“ sé ólíklegur til að stuðla að nýliðun og styrkja veikar byggðir.
Komist hugmyndir um „leigupottinn“ til framkvæmda er ég einnig hræddur um að hann muni stækka smátt og smátt m.a. fyrir áhrif þrýstings hagsmunahópa.
Í þessu ljósi ítreka ég þá skoðun mína og míns flokks að aðrar leiðir séu betur til þess fallnar að ná þeim markmiðum sem liggja frumvarpinu til grundvallar.
6. Flutningur aflamarks milli kerfa.
Í 16. gr. frumvarpsins er fjallað um krókaaflamarksskip. Þar eru settar fram þær grundvallarreglur sem lagt er til að gildi um nýtingu og flutning krókaaflamarks.
Í 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar er lagt til að kveðið verði á um að krókaaflahlutdeild verði aðeins flutt til skips sem hefur veiðileyfi með krókaaflamarki og að aflahlutdeild skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki verði ekki flutt á skip sem hafa veiðileyfi með krókaaflamarki. Þá er tekið fram að sama regla skuli gilda um aflamark að breyttu breytanda.
Nokkrir umsagnaraðilar gerðu athugasemdir við að lagt væri til að framsalsheimildir milli aflamarksskipa og krókabáta yrðu afnumdar. Kom m.a. fram á fundi nefndarinnar að slíkar heimildir hefðu nýst vel þegar ýsa tók að leita inn á grunnslóð þar sem krókabátar áttu auðveldara með að athafna sig en stærri skip og bátar. Einnig var á það bent að við upptöku krókaaflamarkskerfis hefði verið gert ráð fyrir þeim skorðum á útgerð báta innan þess að þeim væri einvörðungu heimilt að veiða á línu og handfæri. Á móti kæmi að þeir fengju heimildir til þess að leigja til sín og kaupa varanlega aflaheimildir úr aflamarkskerfinu, en ekki öfugt. Þannig væri líka stuðlað að tryggara rekstrarumhverfi þessara báta.
Í þeim tilgangi að koma til móts við röksemdir umsagnaraðila leggur trúnaðarmannahópurinn til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði ekki ákvæði sem sé að efni í samræmi við lokamálslið 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins. Þess í stað verði heimildir til flutnings aflamarks milli almenna aflamarkskerfisins og krókaaflamarkskerfisins að endurspegla reglur núgildandi fiskveiðistjórnarlaga þannig að áfram verði aðeins heimilt að flytja almenna aflahlutdeild og aflamark frá aflamarksskipum til krókaaflamarksskipa en ekki öfugt.
7. Áunninn réttur til að leigja frá sér aflamark.
Í 15. gr. frumvarpsins er fjallað um flutning aflamarks á annað fiskiskip og sölu þess á kvótaþingi. Af lestri greinarinnar má sjá að gert er ráð fyrir að sala aflamarks á kvótaþingi sé aðeins heimil gegn leyfi Fiskistofu til sölunnar. Þá er gert ráð fyrir að leyfisveiting stofnunarinnar verði bundin við að a.m.k. annað tveggja skilyrða hafi verið uppfyllt. Annars vegar að aflamarkið nemi minna en 5% úthlutaðs aflamarks til skipsins í upphafi fiskveiðiárs. Hins vegar að aflamarkið nemi eigi meira en þriðjungi þess aflamarks sem skip hefur nýtt á hverjum tíma í þorskígildum talið.
Á fundi trúnaðarmannahópsins komu fram ábendingar þess efnis að hætta gæti verið á að síðarnefnda skilyrðið yrði til þess að framboð aflamarks á kvótaþingi yrði of lítið framan af ári en myndi aukast verulega undir lok þess. Hætta væri á að slík staða ylli röskun í verðmyndun aflamarks, verð héldist hátt framan af ári en lækkaði eftir því sem á það liði vegna mikils framboðs. Enn fremur gæti skilyrðið leitt til þess að ekki væri hægt að nýta aflaheimildir með skynsamlegum hætti þar sem nægjanlegt magn leigukvóta yrði ekki til staðar fyrri hluta fiskveiðiársins. Þá komu einnig fram áhyggjur af því að ákvæðið kynni að leiða til þess að þeir útgerðarmenn sem hygðu á öflun fjár með leigu aflamarks freistuðust til þess að veiða mikið magn snemma árs og með því yrði rekstur þeirra e.t.v. óhagkvæmari.
Sú hugmynd kom fram að brugðist yrði við vandamálinu með því að hækka aflamarkshluta fyrra skilyrðisins úr 5% í 12,5% enda væri útgerðarmönnum með því gefið aukið rými til sölu aflamarks strax við upphaf fiskveiðiárs.
Mat trúnaðarmannahópsins er að með hækkun hámarksprósentu skv. 1. tölul. 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins væri vissulega stigið skref í rétta átt og svigrúm útgerða aukið. Engu að síður telur hópurinn að með slíkri aðgerð væri ekki gengið nægilega langt. Nær væri að útfæra söluheimild málsgreinarinnar á þann veg að á handhöfum aflamarks hvíldi veiðiskylda, t.d. þannig að handhafa aflamarks væri aðeins heimilt að framselja 25% aflamarksins. Ljóst er að slík verða raunveruleg áhrif frumvarpsákvæðisins þegar upp er staðið. Þannig væri handhöfum aflamarks ljóst frá fyrsta degi fiskveiðiárs hvert svigrúm þeirra væri til sölu eða skipta á aflamarki enda heimildin að fullu til staðar á þeim tímapunkti. Með því væri náð með öðrum hætti því markmiði sem frumvarpið kveður á um.
Í ljósi framangreinds leggur trúnaðarmannahópurinn til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði ekki ákvæði sem að efni samræmist 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins.
7.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Við teljum eðlilegt að í stað ákvæðis 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins komi ákvæði um 75% veiðiskyldu handhafa aflamarks. Þá kann að vera eðlilegt að gefa nokkurn aðlögunartíma vegna þessarar breytingar.
7.2 Athugasemdir frá Einari K. Guðfinnssyni.
Þó að ég sé sammála öðrum meðlimum trúnaðarmannahópsins um að rétt sé að útfæra skilyrði 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins þannig að handhöfum aflamarks verði aðeins heimilt að framselja 25% þess á hverju fiskveiðiári tel ég villandi að ræða um veiðiskyldu í þessu samhengi. Enda væri með slíku ákvæði aðeins verið að fjalla um rétt til að leigja frá sér aflaheimildir en ekki skyldu til nokkurra athafna.
Í ljósi þess að margar útgerðir eru háðar leiguviðskiptum með kvóta legg ég áherslu á að veittur verði a.m.k. þriggja ára aðlögunarfrestur að fullri gildistöku takmörkunar á heimild til að framselja aflamark miðað við 25% hvert fiskveiðiár.
8. Skýrsla ráðherra.
Samkvæmt lokamálsgrein 18. gr. frumvarpsins er lagt til að ráðherra verði gert að leggja skýrslu fyrir Alþingi á þriggja ára fresti þar sem fjallað verði um meðferð og ráðstöfun aflaheimilda í flokki 2 ásamt þingsályktunartillögu um hlutfallslega skiptingu árlegs aflamarks sem kemur til ráðstöfunar í flokki 2.
Mat trúnaðarmannahópsins er að slík skýrslugjöf og framlagning ályktunar ætti að vera tíðari. Af þeim sökum leggur hópurinn til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði kveðið á um að skýrslugjöf og framlagning ályktunar skuli fara fram á tveggja ára fresti. Hópurinn telur jafnframt eðlilegt að kveða þessu til viðbótar á um að framlagning og skýrslugjöf skuli jafnframt fara fram við upphaf fyrsta starfsárs hverrar ríkisstjórnar.
9. Strandveiðar.
Á fundum trúnaðarmannahópsins ræddu meðlimir hópsins fyrirkomulag strandveiða og þá reynslu sem menn hefðu af þeim. Ýmis sjónarmið komu fram í umræðunum. Niðurstaða hópsins var að ekki lægju fyrir nægilegar upplýsingar um framgang strandveiða til þess að hægt væri að segja til um hvort þeim væri þannig fyrir komið að segja mætti að þau markmið sem stefnt var að hefðu náðst. Í ljósi þessarar niðurstöðu sendi trúnaðarmannahópurinn sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra bréf, dags. 20. ágúst 2012, þar sem óskað var eftir því að ráðherrann hlutaðist til um að unnin yrði fagleg og fræðileg úttekt á fyrirkomulagi og framgangi strandveiða. Jafnframt var óskað eftir því að úttektin yrði send öllum meðlimum trúnaðarmannahópsins og nefndarmönnum í atvinnuveganefnd við fyrstu hentugleika.
9.1 Athugasemd frá Sigurði Inga Jóhannssyni.
Ég leyfi mér að benda á að Framsóknarflokkurinn hefur þegar lagt fram tillögur sem m.a. stefna að öflugri nýliðun í strandveiðum.
10. Nýtingarleyfi eða nýtingarsamningar?
Í 11. gr. frumvarpsins er í meginatriðum fjallað um inntak nýtingarleyfa. Þar segir m.a. að eigendum þeirra skipa sem ráða yfir aflahlutdeild bjóðist að staðfesta hjá Fiskistofu, með undirritun eða öðrum fullgildum hætti, að gangast undir leyfi til að nýta aflahlutdeild til 20 ára frá upphafi fiskveiðiársins 2012/2013 að telja. Tefjist veiting leyfis umfram frest þennan af ástæðum sem ekki varða stjórnvöld verði viðkomandi aðila óheimilt að nýta aflamark frá upphafi fiskveiðiársins 2012/2013. Aflaheimildum hans verði ráðstafað til flokks 2 hinn 1. desember 2012 hafi hann á þeim tíma ekki gengist undir leyfið.
Í nokkrum umsögnum var fundið að þessu fyrirkomulagi. Bent var á að áætlanir um útgáfu nýtingarleyfa stönguðust á við hugmyndir svokallaðrar sáttanefndar um sjávarútvegsmál frá árinu 2010. Í ofanálag var bent á, og sú ábending rökstudd með vísan til álits lögfræðinga, að þrátt fyrir að frumvarpsgreinin fæli orðum samkvæmt í sér tilvísun til gagnkvæms samkomulags um inntak nýtingarleyfa, þá væri erfitt að segja að samningar næðust í raun og veru. M.a. var bent á að þar sem ríkisvaldið stæði að baki leyfisveitingunni og leyfishafi hefði í raun ekkert val um hvort hann samþykkti að gangast undir skilyrði þess, þar sem hann missti veiðiheimildir sínar ella, þá skorti á gagnkvæmni sem almennt einkennir samninga.
Á fundum atvinnuveganefndar voru nokkrir kostir nýtingarsamninga reifaðir og m.a. vísað til niðurstaðna auðlindanefndar frá árinu 2000 því til stuðnings. Á móti komu einnig fram vangaveltur um hve erfitt kynni að reyna að skapa slíkum samningum grundvöll í löggjöf auk þess sem ekki væri ljóst að hvaða marki stjórnun fiskveiða takmarkaðist væri samningaleiðin farin.
Trúnaðarmannahópurinn komst ekki að sameiginlegri niðurstöðu hvað spurninguna um nýtingarleyfi eða nýtingarsamninga varðar.
10.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Það er okkar álit að mun heppilegra sé að úthluta aflahlutdeildum á grundvelli nýtingarleyfa en með tvíhliða samningum handhafa ríkisvalds og handhafa veiðiheimilda. Ein meginröksemdin að baki breytingum á lögum um stjórn fiskveiða er að undirstrika og skýra frekar en áður með ótvíræðum hætti að fiskstofnar innan íslenskrar fiskveiðilögsögu teljist sameign íslensku þjóðarinnar og þeim verði aðeins ráðstafað af stjórnvöldum á grundvelli fullveldisréttar Íslands. Nauðsynlegt er að koma því skýrt á framfæri að um eignarhald á fiskveiðiauðlindinni verði ekki samið.
10.2 Athugasemd frá Einari K. Guðfinnssyni.
Kjarni þeirrar niðurstöðu sem náðist í sáttanefndinni, sem skilaði af sér áliti í september árið 2010, fólst í innleiðingu svokallaðrar samningaleiðar sem gerð er grein fyrir hér að ofan. Frumvarpið felur í sér að þess í stað verði farin leið einhliða leyfisveitingar af hálfu framkvæmdarvaldsins. Það er mjög miður. Eðlilegast hefði verið að þróa samningaleiðina, leita fyrirmynda í annarri löggjöf sem þegar hefur verið sett og varðar sambærilegt fyrirkomulag við aðra auðlindanýtingu og vinna þannig í samræmi við þá almennu þverpólitísku niðurstöðu sem fékkst í starfi endurskoðunarnefndarinnar. Ljóst er að mikil óvissa mun fylgja þeirri leið sem farin er með einhliða leyfisveitingu ríkisvaldsins og ástæða til þess að hafa áhyggjur af áhrifum þessa á stöðu útgerða, jafnt til lengri sem skemmri tíma.
10.3 Athugasemd frá Sigurði Inga Jóhannssyni.
Ég tel verulegan mun á „samningaleiðinni“ og þeirri leið sem útfærð er í frumvarpinu. Augljóst er af umsögnum hagsmunaaðila að engin sátt virðist í sjónmáli um það fyrirkomulag nýtingarleyfa sem boðað er í frumvarpinu. Af þeim sökum leyfi ég mér að setja fram þá tillögu að nú þegar boði ráðherra fulltrúa allra heildarsamtaka hagsmunaaðila innan sjávarútvegsins til samráðs þar sem rætt verði um hvaða meginþætti þeir telja eiga að liggja til grundvallar nýtingarsamningum. Fyrirmynd slíks samráðs mætti e.t.v. sækja til gerðar búvörusamninga, þar sem fulltrúar ríkisvaldsins og heildarsamtök bændastéttarinnar hafa í gegnum árin fundað og komið sér saman um meginþætti slíkra samninga.
Að mínu mati er óásættanlegt að leyfi til nýtingar sjávarauðlindarinnar séu gefin út í skjóli einhliða „yfirráða“ fulltrúa ríkisvaldsins eins gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Það á ekki síst við þegar kemur að framlengingu nýtingarleyfa og einhliða breytinga á leyfaskilmálum á gildistíma leyfis.
11. Aukning í flokki 2.
Í ákvæði til bráðabirgða II er lagt til að aflahlutdeildir fiskiskipa verði skertar varanlega um tiltekin prósent við upphaf fiskveiðiársins 2012/2013 og þeim heimildum ráðstafað í flokk 2.
Eins og fram hefur komið höfðu meðlimir trúnaðarmannahópsins ákveðið samhengi í huga í umfjöllun um einstök atriði frumvarpsins. Þannig var reynt að líta til áætlaðra heildaráhrifa gildistöku laga um veiðigjöld og ýmissa ákvæða frumvarpsins sem fyrirsjáanlegt mátti telja að hefðu takmarkandi áhrif í för með sér. Niðurstaða trúnaðarmannahópsins var að leggja til að nokkur ákvæði frumvarpsins verði ekki í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi eða þeim verði breytt. Um slíkar tillögur má lesa í köflunum hér að framan.
Þótt meðlimir trúnaðarmannahópsins hafi oft og tíðum verið sammála um tiltekin markmið ríkti ekki alltaf full sátt um hvaða leiðir skyldi fara til að ná þeim. Þó var komist að samkomulagi um að það magn sem færi í flokk 2 yrði fest í upphafi sem tiltekin tonnatala og yrði síðan hlutfall af úthlutuðu heildaraflamarki. Þannig ykist það magn sem færi í flokk 2 þegar aflamark eykst, en minnkaði að sama skapi með lægra heildaraflamarki.
Hér í framhaldinu verður gerð grein fyrir áherslum einstakra meðlima trúnaðarmannahópsins í þessum efnum.
11.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Það er okkar álit að flokkur 2, önnur aflahlutdeild, eigi að verða föst hlutdeild af heildarafla. Þó verður einnig að tryggja að hlutfall heildarafla sem úthlutað verður til flokks 2 verði það hátt að markmiðum sem frumvarpið grundvallast á verði náð. Til að stuðla að því leggjum við til að magn aflahlutdeilda í flokki 2 verði það sama og úthlutað er nú til þeirra þátta sem undir flokkinn eru felldir en að við verði bætt því magni sem við bentum á hér að framan að væri nauðsynleg upphafsstaða kvótaþings.
11.2 Athugasemd frá Einari K. Guðfinnssyni.
Almennt má segja að aðstæður til þess að gera breytingar á starfsumhverfi sjávarútvegsins með nýjum fiskveiðistjórnarlögum hafi versnað á síðustu mánuðum. Lögleiðing hás veiðigjalds verður fyrirsjáanlega mjög íþyngjandi fyrir greinina og stuðlar að erfiðari rekstri. Markaðsaðstæður hafa versnað hratt, verð á ýmsum afurðum hefur lækkað, sölutregða og lengri gjaldfrestir hafa veikt lausafjárstöðu fyrirtækjanna og mun það fyrirsjáanlega leiða til verri afkomu. Líklegt er að þetta auki samþjöppun í greininni og uppstokkun sem óljóst er hvaða afleiðingar hafi í för með sér. Tíminn sem nú fer í hönd mun því einkennast af óvissu. Við slíkar aðstæður er ekki á það bætandi að auka óvissu með pólitískum aðgerðum sem einnig munu skerða hag starfandi fyrirtækja í sjávarútvegi. Skynsamlegast væri því að leggja til hliðar áformin um verulegar breytingar á starfsumhverfi sjávarútvegsins við þessar aðstæður.
11.3 Athugasemd frá Sigurði Inga Jóhannssyni.
Að mínu mati er skynsamlegt að staldra við og velta fyrir sér hvort hin síðari ár hafi þau markmið náðst sem legið hafa til grundvallar strandveiðum, skelbótum, byggðakvóta, línuívilnun og fleiri þáttum sem falla eiga undir flokk 2 samkvæmt frumvarpinu. Ég bendi á að Þóroddur Bjarnason hefur sett fram hugmyndir um úthlutun aflaheimilda með byggðaskilyrðingu. Mat mitt er að hugmyndir Þórodds séu líklegri til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að með frumvarpinu en þær leiðir sem frumvarpið boðar. Ég er hrifinn af hugmyndum Þórodds en bendi líka á að Framsóknarflokkurinn hefur lagt fram tillögur um að byggðakvóta verði úthlutað til fiskvinnslufyrirtækja í stað fiskiskipa til að stuðla að vinnslu í heimabyggð.
12. Almennar athugasemdir.
12.1 Athugasemd frá Sigurði Inga Jóhannssyni.
Síðastliðið vor fundaði trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokkanna um frumvörp sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra til laga um veiðigjöld og um stjórn fiskveiða. Skoðun mín er að nauðsynlegt sé að skoða efni þeirra í samhengi enda hafa ákvæði þeirra víxlverkandi áhrif. Margir umsagnaraðilar bentu á þetta augljósa samhengi, t.d. sérfræðingar atvinnuveganefndar, Daði Már Kristófersson og Stefán B. Gunnlaugsson, og Alþýðusamband Íslands.
Á þessum tímapunkti taldi ég verulega varhugavert að Alþingi afgreiddi frumvarp til laga um veiðigjöld án þess að afleiðingar gjaldtökunnar fyrir einstök fyrirtæki, flokka útgerðarfyrirtækja og einstök landsvæði hefðu verið greind. Gagnrýndi ég harðlega þá aðferðafræði útreiknings og álagningar veiðigjalda. Í stuttu máli sagt taldi ég ófært að fyrirkomulag veiðigjaldafrumvarpsins yrði lagt til grundvallar við afmörkun og skattlagningu auðlindarentu.
Í vor náðist samkomulag milli meðlima trúnaðarmannahópsins um ákveðna meginþætti frumvarps til laga um stjórn fiskveiða. Fól það samkomulag m.a. í sér að lagt skyldi til við stjórnmálaflokkana að sæst yrði á að fella brott tiltekin ákvæði. Tillögur trúnaðarmannahópsins voru m.a. byggðar á spám um neikvæð áhrif ákvæðanna á arðsemi sjávarútvegs. Einnig byggðust þær á spám um neikvæðar þjóðhagslegar afleiðingar, þ.e. í ljósi áhrifa á möguleika sjávarútvegsfyrirtækja til að byggja upp starfsemi sína, minnkandi tækifærum til fjárfestingar í rekstrarfjármunum, áhrifa á þróun veiða og vinnslu, áhrifa á markaðssókn og áhrifa á getu þeirra til að greiða veiðigjöld í ríkissjóð.
Eitt vil ég nefna sérstaklega. Á vordögum gagnrýndi ég frumvarp til laga um stjórn fiskveiða þar sem mér þótti nýsköpun ekki gert nægjanlega hátt undir höfði. Ég hefði viljað að í frumvarpinu væri skýrt fjallað um nýsköpun, t.d. kæmu þar fram ákvæði þar sem fjallað yrði um stuðning við nýsköpun og fyrirkomulagi hans lýst. Í umræðum um sjávarútvegsmálin á Alþingi settu framsóknarmenn fram tillögur um að veiðigjöld rynnu að meginstefnu í ríkissjóð en hluti þeirra rynni þó beint til sveitarfélaga og til þróunar- og markaðsvinnu innan sjávarútvegsins. Byggðust þessar tillögur á eldri tillögum sem lagðar voru fram á 139 löggjafarþingi í formi þingsályktunartillögu en þar var fjallað um nýsköpun, þróun, bætta og fjölþættari nýtingu sjávarauðlindarinnar og nýjar leiðir í úthlutun til svokallaðra ferðaþjónustuveiða.
Í þessari greinargerð koma fram margar röksemdir sem trúnaðarmannahópurinn ræddi í vor. Í meginatriðum tek ég heilshugar undir áherslur hópsins. Þó ítreka ég að tiltekin atriði standa enn út af borðinu og ég hef gert sérstaka grein fyrir nokkrum þeirra í fyrri athugasemdaköflum.
Niðurlag.
Hér að framan hefur trúnaðarmannahópur stjórnmálaflokkanna reifað þau sjónarmið sem rædd hafa verið á fundum hans. Eins og fram hefur komið hefur hópurinn náð samkomulagi um ákveðin atriði. Um önnur atriði greindi meðlimi hópsins á.
Það athugast að efni greinargerðarinnar er afurð umræðu fjögurra fulltrúa tilnefndra af formönnum stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi. Strax þegar hópurinn tók til starfa lá fyrir að meðlimir hans færu með takmarkað samningsumboð enda ljóst að skoðanir manna væru skiptar þegar að sjávarútvegsmálum kæmi. Engu að síður ákváðu þeir að ræða helstu atriði frumvarpsins með það í huga að kanna hve langt væri á milli skoðana þeirra. Í ljósi þessa skal það áréttað að efni greinargerðarinnar endurspeglar ekki nauðsynlega skoðanir stjórnmálaflokkanna eða flokkssystkina meðlima trúnaðarmannahópsins.
Fylgiskjal II.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Í frumvarpinu eru lagðar til verulegar breytingar á ýmsum sviðum fiskveiðistjórnunar frá gildandi lögum. Ein megin breyting frumvarpsins er sú að lagt er til að á hverju fiskveiðiári skuli ráðherra skipta heildaraflamarki nytjastofns sem lýtur veiðitakmörkunum í tvo flokka. Í flokk 1 falli aflamark útgerða samkvæmt aflahlutdeildum og krókaaflahlutdeildum en í flokk 2 falli aflamark samkvæmt annarri aflahlutdeild sem ríkið hafi forræði yfir. Úr flokki 2 skal ráðstafa aflamarki til strandveiða, línuívilnunar, byggðakvóta, rækju- og skelbóta, frístundaveiða og áframeldi þorsks. Því aflamarki sem eftir stendur skal ráðstafað til útleigu á vegum ríkisins fyrir milligöngu kvótaþings. Í bráðabirgðaákvæði II er mælt fyrir um tiltekna skerðingu á aflahlutdeildum fiskiskipa frá upphafi fiskveiðiárs 2013/2014 sem ráðstafa skal varanlega í flokk 2. Lagt er til að ráðherra skuli leggja fyrir Alþingi, eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, í fyrsta sinn fyrir 1. febrúar 2016, tillögu til þingsályktunar um meðferð og ráðstöfun aflahlutdeilda í flokki 2, til allt að sex ára. Í bráðabirgðaákvæði VIII er birt áætlun um skiptingu á aflamarki innan flokks 2 næstu þrjú fiskveiðiárin. Gert er ráð fyrir að í flokk 2 fari liðlega 38.000 þorskígildistonn fiskveiðiárið 2013/2014, rúm 39.000 tonn fiskveiðiárið 2014/2015 og rúm 45.000 tonn fiskveiðiárið 2015/2016. Miðað við sambærilega úthlutun aflamarks og á yfirstandandi fiskveiðiári og stefnu um ráðstöfun aflahlutdeilda sem sett er fram í bráðabirgðaákvæði VIII er áætlað að tæplega 19.400 þorskígildistonnum úr flokki 2 verði ráðstafað til útleigu á kvótaþingi á fiskveiðiárinu 2013/2014, tæplega 23.200 tonnum fiskveiðiárið 2014/2015 og rúmlega 29.300 tonnum fiskveiðiárið 2015/2016. Lagt er til að tekjur sem aflað er með leigu aflamarks úr flokki 2 renni í sérstakan sjóð á vegum ráðherra.
Önnur megin breyting frumvarpsins felst í því að lagt er til að eigendur skipa sem ráða yfir aflahlutdeild skuli eiga þess kost að óska eftir því við Fiskistofu að gangast undir tímabundið nýtingarleyfi til 20 ára frá og með fiskveiðiárinu 2013/2014. Jafnframt er lagt til að eigi síðar en í desember 2016 skuli ráðherra leggja fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögunum þar sem mælt verði fyrir um ráðstöfun nýtingarleyfa og aflahlutdeilda að þeim tíma liðnum. Í bráðabirgðaákvæði VII er mælt fyrir um að ráðherra skuli eigi síðar en 1. september 2013 setja á fót nefnd, fulltrúa allra þingflokka, helstu hagsmunaaðila og fræðimanna, sem vinni tillögur og nauðsynlega stefnumótun til undirbúnings þess frumvarps.
Aðrar helstu efnisbreytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru í fyrsta lagi að ráðherra geti hamlað flutningi aflahlutdeildar vegna byggðasjónarmiða ef ætla má að samanlögð framsöl eða önnur ráðstöfun aflahlutdeilda frá byggðarlagi eða sveitarfélagi fari yfir 20% miðað við skráða úthlutun fyrir fiskveiðiárið 2013/2014. Verði ráðherra þá heimilt að neyta forgangsréttar og leysa aflahlutdeildirnar til ríkisins á umsömdu verði eða eftir atvikum samkvæmt ákvörðun gerðardóms. Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að gert sé ráð fyrir að tekjur ríkisins af kvótaleigu verði nýttar til að fjármagna slík inngrip. Skal ráðherra ráðstafa aflahlutdeildum sem þannig eru innleystar í þágu viðkomandi byggðarlags, sveitarfélags eða landshluta. Í öðru lagi að flutningur aflamarks milli skipa ótengdra aðila utan kvótaþings takmarkist við jöfn skipti og sala aflamarks á kvótaþingi takmarkist við 12,5% af úthlutuðu aflamarki skips eða þriðjungs þess aflamarks sem skip hefur nýtt til veiða. Í þriðja lagi að Fiskistofa starfræki markað fyrir viðskipti með aflamark, svokallað kvótaþing. Lagt er til að kostnaði stofnunarinnar af starfrækslu kvótaþings verði mætt með gjaldtöku af viðskiptum. Í fjórða lagi er lagt til að verði ákveðinn heildarafli þorsks meiri en 240.000 lestir skuli það sem umfram er skiptast jafnt milli flokka. Í fimmta lagi er lögð til 3,6% föst aflahlutdeild strandveiða í stað ákveðins tonnafjölda eins og í gildandi lögum. Í sjötta lagi er lagt til að frá og með fiskveiðiárinu 2016/2017 verði heimilt að ráðstafa aflahlutdeildum sem ríkið hefur yfir að ráða samkvæmt flokki 2 til að stuðla að nýliðun með útgáfu nýrra nýtingarleyfa. Í sjöunda lagi er lagt til að skilgreining laganna á tengdum aðilum miðist við 30% eignaraðild í stað 50% eins og í gildandi lögum en veittur er aðlögunartími til 1. mars 2016 að þeirri breytingu. Að öðru leyti eru ákvæði frumvarpsins efnislega lítt breytt frá gildandi lögum um stjórn fiskveiða en í því eru einnig lagðar til tæknilegar og aðrar veigaminni breytingar.
Í kjölfar þeirra miklu breytinga sem frumvarpið felur í sér og auknu framboði á leigumarkaði má reikna með að leiguverð á aflamarki muni lækka frá því sem nú er. Einnig er óvissa um þróun afurðaverðs á mörkuðum m.a. vegna aukins framboðs á þorski úr Barentshafi og efnahagskreppu í Evrópu sem aftur hefur áhrif á leiguverð aflamarks. Gróflega áætlað er þó talið að tekjur ríkissjóðs af leigu aflamarks úr flokki 2 geti orðið á bilinu 2,3–2,7 mia.kr. á fiskveiðiárinu 2013/2014, 3,6–4,4 mia.kr. á fiskveiðiárinu 2014/2015 og 4,5–5,5 mia.kr. á fiskveiðiárinu 2015/2016. Ljóst er að samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins verða tekjur af þessum toga að færast á tekjuhlið fjárlaga. Samkvæmt frumvarpinu skulu þessar tekjur renna í sérstakan sjóð á vegum ráðherra sem ráðstafað skal úr samkvæmt reglum sem ráðherrann setur. Munu þau framlög því færast um útgjaldahlið fjárlaga. Skal ríkið njóta 40% tekna, sveitarfélög 40% og markaðs- og þróunarsjóður tengdur sjávarútvegi 20%. Gert er ráð fyrir að heimilt verði að ráðstafa hluta af þessum tekjum ríkisins til að fjármagna kaup á aflahlutdeildum á grundvelli byggðasjónarmiða eða til að stuðla að nýliðun í sjávarútvegi og til að efla kvótaþing. Frumvarpsákvæði þetta um ráðstöfun tekna fyrir leigu á aflamarki á vegum ríkisins er að öðru leyti opið og óútfært en í bráðabirgðaákvæði V er mælt fyrir um að ráðherra skuli setja á fót nefnd með aðild samtaka sveitarfélaga og hagsmunaaðila í sjávarútvegi sem geri tillögur að reglum um ráðstöfun teknanna. Engin ákvæði eru í frumvarpinu til að stofnsetja umræddan sjóð á vegum ráðherra né virðist gert ráð fyrir að honum verði skipuð stjórn. Þá eru ekki heldur ákvæði um hvernig markaðs- og þróunarsjóði verði komið á fót eða til að kveða á um hvort um verði að ræða ríkisaðila eða sjóð á vegum sjávarútvegsins sem atvinnugreinar. Telja má að í þessum ákvæðum felist ekki fullnægjandi fyrirsögn um með hvaða hætti fjármunum ríkisins verði varið til þessara verkefna. Reikningshaldslegt fyrirkomulag á þessum fjármagnstilfærslum kann einnig að þarfnast frekari skoðunar.
Líta má svo á að ákvæði um að öllum leigutekjum fyrir aflamark úr flokki 2 á kvótaþingi skuli ráðstafað í umræddan sjóð á vegum ráðherra verði ígildi mörkunar á ríkistekjum. Þá skal samkvæmt frumvarpinu ráðstafa 40% af tekjum sjóðsins til sveitarfélaga. Ekki er þó tilgreint hvernig framlög til sveitarfélaganna eigi að tengjast opinberum verkefnum þeirra eða t.d. fjárhagsstöðu. Þá virðist ástæða til að huga að samhengi þessara áforma við þá stjórnskipan fyrir stjórnsýslustig hins opinbera sem er til staðar í landinu. Sú skipan felur í sér skýrt afmarkað tekjuöflunarkerfi og fjárstjórnarvald sem skoða þarf hvort verið er að gera flóknara með þessum breytingum. Ákvæði um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga í lögum um tekjustofna sveitarfélaga eru óaðskiljanlegur hluti af þessu fyrirkomulagi. Jöfnunarsjóðurinn fær lögbundin framlög úr ríkissjóði, sem nú nema um 13 mia.kr. á ári, miðað við tiltekin viðmið um hlutfall af skatttekjum ríkisins og útsvarsstofni. Með því móti hefur verið tryggð nauðsynleg jöfnun á rekstrarskilyrðum sveitarfélaga eftir ákveðnum reglum og viðmiðum í formi tekjujöfnunarframlaga og útgjaldaframlaga úr sjóðnum. Vaknar sú spurning hvort ekki kæmi fremur til álita að veita auknum framlögum til sveitarfélaga með því fyrirkomulagi sem byggt hefur verið á í stjórnsýslunni til þessa. Þá væri það gert með því móti að annaðhvort hækki útsvar sveitarfélaga á móti lækkun tekjuskatts ríkisins eða að viðmið um hlutfall skatttekna væri hækkað vegna framlags til Jöfnunarsjóðsins og þeim fjármunum væri síðan miðlað áfram til sveitarfélaganna. Þetta er sú leið sem jafnan hefur verið farin við breytta verka- og tekjuskiptingu ríkis- og sveitarfélaga og hefur þótt gefa góða raun.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir í þessu sambandi á að mörkun ríkistekna í tiltekin verkefni eða til tiltekinna aðila, í þessu tilviki til sjóðs á vegum ráðherra, bindur hendur fjárveitingarvaldsins og skerðir fjárstjórnarvald Alþingis sem kveðið er á um í stjórnarskránni. Mörkun teknanna leiðir til þess að framlög til sjóðsins munu breytast sjálfkrafa eftir því hver þróunin verður í tekjum af leigupotti ríkisins og að breyta verður fjárheimildum sjóðsins eftir á í lokafjárlögum á grundvelli endanlegs uppgjörs teknanna í ríkisreikningi. Ráðuneytið hefur lengi bent á að þetta fyrirkomulag hefur reynst vera óheppilegt og samrýmast illa nútímalegri rammafjárlagagerð. Fjárlaganefnd hefur einnig harðlega gagnrýnt slíkar ráðstafanir sem leiða af mörkun ríkistekna í nefndarálitum og umræðum mörg undanfarin ár. Á vegum nefndarinnar hefur verið unnið frumvarp í samstarfi við fjármála- og efnahagsráðuneytið sem miðar að víðtæku afnámi á mörkun ríkistekna. Tilgangur þess er m.a. að styrkja fjárstjórnarvald Alþingis og stemma stigu við sjálfvirku streymi ríkistekna í fyrirfram ákveðna útgjaldafarvegi. Sú leið sem lögð er til í þessu frumvarpi með mörkun á tekjum ríkisins af leigu fyrir aflamark miðar ekki að þeim markmiðum. Fyrir liggur að erfið staða blasir við í ríkisfjármálunum sem kallar á að leitað verði allra leiða til að afla ríkissjóði aukinna tekna og að engin slík tækifæri verði látin fara forgörðum til að draga úr og stöðva skuldasöfnun ríkissjóðs. Mörkun nýrra ríkistekna og stýring þeirra í fyrirfram tiltekna útgjaldafarvegi styður ekki vel við yfirlýst markmið ríkisstjórnarinnar um jöfnuð í ríkisfjármálum. Ráðuneytið bendir á að allt eins má veita framlög í fjárlögum að ákvörðun Alþingis til verkefna af þessum toga með hliðsjón af forgangsröð allra annarra verkefna og af heildarsamhengi ríkisfjármála án þess að marka tekjurnar beinlínis með þeim hætti sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Slík stefnumörkun gæti allt eins verið hluti af undirbúningi að setningu laganna.
Þá er gert ráð fyrir að tímabundinn kostnaður muni falla til hjá Fiskistofu við hugbúnaðargerð og annan undirbúning að innleiðingu og framkvæmd laganna. Heildarkostnaður við það er áætlaður um 65 m.kr. Megin þungi þess kostnaðar liggur í stofnkostnaði við kvótaþing. Rekstraráætlun fyrir kvótaþing liggur ekki fyrir en lauslega má áætla að rekstrarkostnaður gæti orðið 20–30 m.kr. á ári. Gert er ráð fyrir að sá kostnaður verði fjármagnaður með gjaldi á viðskiptaaðila, þ.m.t. á ríkið, og hafi þannig ekki teljandi áhrif á afkomu ríkissjóðs. Í bráðabirgðaákvæðum IV, V og VII er gert ráð fyrir ráðherranefndum sem ætlað er að fjalla um og gera tillögur um ýmis flókin úrlausnarefni. Gera má ráð fyrir að ekki þurfi að greiða þóknanir til fulltrúa opinberra aðila í þessum nefndum en að einhver kostnaður kunni að hljótast af þóknunum til annarra aðila og af aðkeyptri sérfræðiþjónustu. Ekki er talin ástæða til að ætla að sá kostnaður verði teljandi og er hér gert ráð fyrir að hann rúmist innan fjárheimilda aðalskrifstofa viðkomandi ráðuneyta og óskiptra fjárheimilda á safnliðum sem þau hafa til ráðstöfunar til að standa að slíkum úttektum og nefndarstarfi.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er áætlað að tekjur ríkissjóðs af leigu aflamarks úr flokki 2 geti orðið 2,3–2,7 mia.kr. fiskveiðiárið 2013/2014. Reikna má með að leigutekjur fari síðan vaxandi samfara auknu magni sem ráðstafað verður á kvótaþing í samræmi við áætlun þá sem kynnt er í frumvarpinu. Mörkun teknanna leiðir þó til þess að gera má ráð fyrir að 60% þeirra renni til aðila utan A-hluta ríkissjóðs og að allt að 40% hlutdeild ríkisins verði varið til kaupa á aflahlutdeildum á grundvelli byggðasjónarmiða eða til að stuðla að nýliðun í sjávarútvegi og til að efla kvótaþing. Ekki eru forsendur til að áætla í hvaða mæli tekjunum yrði varið með þessum hætti en að því marki sem það verður gert munu þær ekki verða til þess að bæta afkomu ríkissjóðs með beinum hætti og því óljóst hvaða áhrif þetta fyrirkomulag á ráðstöfun aflamarks í flokki 2 gæti haft á ríkissjóð. Hvað varðar kostnað vegna frumvarpsins er áætlað að fyrir utan um 25 m.kr. árlegan rekstur kvótaþings sem fjármagnaður verður með sérstakri gjaldtöku verði tímabundinn kostnaður Fiskistofu við undirbúning, hönnun og uppsetningu nýrra kerfa um 65 m.kr., auk tímabundins kostnaðar vegna nefndastarfa svo sem áður sagði. Að öðru leyti eru forsendur á þessu stigi of óvissar til að unnt sé að segja fyrir með nokkurri vissu um fjárhagsáhrif af lögfestingu þessara breytinga á fiskveiðistjórnunarkerfinu fyrir ríkissjóð.
Þingskjal 968 — 570. mál.
Frumvarp til laga
um stjórn fiskveiða.
(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)
I. KAFLI
Markmið, yfirstjórn, gildissvið og orðskýringar.
1. gr.
Markmið þessara laga er:
a. að stuðla að verndun og sjálfbærri nýtingu fiskstofna við Ísland,
b. að stuðla að farsælli samfélagsþróun með hagsmuni komandi kynslóða að leiðarljósi,
c. að treysta atvinnu og byggð í landinu,
d. að auka vægi jafnræðissjónarmiða við ráðstöfun aflaheimilda,
e. að hámarka þjóðhagslegan ávinning af sjávarauðlindinni og tryggja þjóðinni eðlilega auðlindarentu,
f. að sjávarútvegurinn sé arðsamur og búi við hagstætt og stöðugt rekstrarumhverfi.
Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameiginleg og ævarandi eign íslensku þjóðarinnar. Íslenska ríkið veitir tilskilin leyfi og fer með og ráðstafar hvers kyns heimildum til nýtingar. Slík veiting eða ráðstöfun myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim.
2. gr.
Stjórnvöld.
Fiskistofa annast eftirlit samkvæmt lögum þessum og daglega stjórnsýslu.
Hafrannsóknastofnunin er til ráðgjafar við framkvæmd laga þessara samkvæmt lögum um rannsóknir í þágu atvinnuveganna.
3. gr.
Gildissvið.
Utan íslenskrar fiskveiðilögsögu gilda lög þessi um veiðar íslenskra skipa úr nytjastofnum að því marki sem slík tilhögun skarast ekki við lögsögu annars ríkis.
Lög þessi gilda um eftirlit íslenskra aðila með veiðum erlendra og þjóðernislausra skipa úr nytjastofnum á alþjóðlegum hafsvæðum samkvæmt heimildum í milliríkjasamningum og öðrum réttarheimildum þjóðaréttar.
Lög þessi gilda með þeim takmörkunum sem leiðir af samningum við erlend ríki og reglum þjóðaréttar.
4. gr.
Orðskýringar.
1. Aflaheimild: Samheiti yfir heimildir til veiða samkvæmt lögum þessum. Hugtakið nær m.a. yfir aflahlutdeild/krókaaflahlutdeild og aflamark/krókaaflamark.
2. Aflahlutdeild: Hlutdeild í leyfðum heildarafla í nytjastofni.
3. Aflamark: Heimild til að veiða tiltekið magn af afla mælt í kg innan fiskveiðiárs eða annars tímabils samkvæmt lögum þessum.
4. Deilistofn: Nytjastofn sem veiðist innan og utan íslenskrar fiskveiðilögsögu og Íslendingar deila eftir atvikum með öðrum þjóðum.
5. Fiskveiðiár: 12 mánaða tímabil, frá 1. september ár hvert til 31. ágúst næsta árs.
6. Fiskveiðilögsaga Íslands: Hafið og hafsbotninn frá stórstraumsfjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu Íslands.
7. Heildaraflamark: Sá heildarafli, mælt í kg, sem ráðherra ákveður að heimilt sé að veiða á ákveðnu tímabili úr einstökum nytjastofnum.
8. Heildarafli: Óslægður afli upp úr sjó.
9. Krókaaflahlutdeild: Hlutdeild í leyfðum heildarafla í nytjastofni.
10. Krókaaflamark: Heimild til að veiða tiltekið magn af afla mælt í kg innan fiskveiðiárs eða annars tímabils samkvæmt lögum þessum.
11. Nytjastofn: Sjávardýr, svo og sjávargróður, sem nytjuð eru eða kunna að verða nytjuð.
12. Þorskígildi: Árlega reiknaður stuðull sem lýsir verðmæti 1 kg af tiltekinni tegund sem hlutfalli af verðmæti 1 kg af þorski.
II. KAFLI
Veiðileyfi.
5. gr.
Veiðileyfi.
1. Skip hafi haffærisskírteini og sé skrásett í skipaskrá Siglingastofnunar Íslands sem fiskiskip eða sérstaka skrá stofnunarinnar fyrir báta undir 6 metrum.
2. Eigandi og útgerð skipsins fullnægi skilyrðum laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri og laga um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilögsögu Íslands.
Almenn veiðileyfi eru tvenns konar, veiðileyfi með aflamarki og veiðileyfi með krókaaflamarki. Á sama fiskveiðiári getur skip aðeins haft annaðhvort veiðileyfi með aflamarki eða krókaaflamarki.
Veiðileyfi með krókaaflamarki verður aðeins gefið út á fiskiskip sem er undir 15 brúttótonnum að stærð. Bátar sem eru, eða verða, stærri en þessu nemur skulu sviptir veiðileyfi með krókaaflamarki frá og með næstu fiskveiðiáramótum.
Auk almenns veiðileyfis er fiskiskipum skylt að hafa sérstakt leyfi til annarra veiða eftir því sem nánar er mælt fyrir um í þessum lögum og öðrum lögum á sviði fiskveiðistjórnar.
III. KAFLI
Veiðistjórn.
6. gr.
Veiðar að ósekju.
7. gr.
Heildarafli.
Heildarafli botnfisktegunda fyrir komandi fiskveiðiár skal ákveðinn fyrir 1. ágúst ár hvert. Heildarafli annarra nytjastofna skal ákveðinn með hæfilegum fyrirvara fyrir upphaf viðkomandi veiðitímabils. Ráðherra er heimilt innan fiskveiðiárs eða veiðitímabils að auka eða minnka heildarafla samkvæmt þessari grein.
Áætlaður afli erlendra skipa reiknast til heildarafla og skal dragast frá fyrir úthlutun skv. 8. gr. Eftirtalinn afli reiknast ekki til heildarafla:
1. Veiðar í rannsóknarskyni á vegum Hafrannsóknastofnunarinnar, sem og annarra rannsóknastofnana.
2. Veiðar í fræðsluskyni, enda séu veiðarnar óverulegar og aflinn ekki fénýttur.
3. Afli sem reiknast ekki til aflamarks, sbr. 27. gr.
8. gr.
Úthlutun samkvæmt aflahlutdeildum.
1. Flokkur 1: Samkvæmt aflahlutdeildum og krókaaflahlutdeildum, sbr. IV. kafla.
2. Flokkur 2: Samkvæmt annarri aflahlutdeild, sbr. VI. kafla.
Verði ákveðinn heildarafli þorsks fyrir fiskveiðiár, sbr. 1. mgr., sem nemur meira en 240.000 lestum skal 50% þess aflamarks sem umfram er ráðstafað til flokks 1 og 50% til flokks 2.
9. gr.
Nytjastofnar utan aflahlutdeilda.
Þegar veiðireynsla hefur myndast í stöðugu umhverfi og að öðrum efnislegum forsendum uppfylltum leggur ráðherra fyrir Alþingi frumvarp til laga á sviði fiskveiðistjórnar um hvernig heimildum til veiða á viðkomandi fiskstofni verði skipað með varanlegum hætti. Tekið skal mið af veiðireynslu, bæði fyrir og eftir gildistöku laga þessara, réttmætum hagsmunum þeirra sem hófu veiðar, verðmætamyndun, heildarmarkmiðum laganna og eðlilegum jafnræðis- og sanngirnissjónarmiðum.
10. gr.
Veiðar utan fiskveiðilögsögu.
Ráðherra er heimilt með reglugerð að binda veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilögsögunnar sérstökum leyfum sé það nauðsynlegt vegna alþjóðlegra samningsskuldbindinga Íslands, til þess að fullnægja almennum ákvörðunum sem teknar eru með stoð í 1. mgr., eða til að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar deilistofna. Veiðar í þessum tilvikum eru óheimilar án slíkra leyfa. Skulu leyfin bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru.
Ákvæði 1. og 2. mgr. gilda einnig um veiðar íslenskra skipa innan lögsögu annarra ríkja, eftir því sem við á.
Ráðherra getur sett sérstakar reglur um stjórn veiða íslenskra skipa í þeim tilvikum þegar Ísland hefur nýtt rétt sinn til að mótmæla samþykktum um fiskveiðistjórn sem gerðar hafa verið á grundvelli samnings sem Ísland er aðili að, enda þótt ákvæði 1. mgr. eigi ekki við. Getur ráðherra í því skyni bundið veiðarnar sérstökum leyfum og eru þær þá óheimilar án slíkra leyfa. Binda má leyfin nauðsynlegum skilyrðum. Ákvæði 1. mgr. 9. gr. gilda í þessum tilvikum eftir því sem við getur átt.
IV. KAFLI
Flokkur 1: Aflahlutdeildir og krókaaflahlutdeildir.
11. gr.
Leyfi til að nýta aflahlutdeild.
Fiskistofa gefur út nýtingarleyfi. Leyfi til að nýta aflahlutdeild felur í sér ígildi samkomulags milli ríkisins og handhafa leyfis um handhöfn þeirra hlutdeilda sem leyfinu fylgja til afmarkaðs tíma. Með nýtingarleyfinu skal fylgja skrá um aflahlutdeildir skipsins. Framsal leyfisins er ekki heimilt, hvorki að hluta né í heild.
Tefjist veiting leyfis skv. 1. mgr. af ástæðum sem ekki varða stjórnvöld er viðkomandi aðila óheimilt að framselja aflahlutdeild eða nýta aflamark frá upphafi fiskveiðiársins 2013/ 2014. Aflaheimildum á hans hendi verður ráðstafað 1. desember 2013 til flokks 2 hafi hann ekki á þeim tíma gengist undir leyfið hjá Fiskistofu.
Allir þeir sem eiga fiskiskip sem hefur almennt veiðileyfi og flytja á það aflahlutdeild eiga rétt á útgáfu nýtingarleyfis með öllum sömu skilyrðum og í 1. og 3. mgr. segir, m.a. um ráðstöfunartíma sem miðist við upphaf fiskveiðiársins 2013/2014.
Ráðherra skal eigi síðar en í desember 2016 leggja fram á Alþingi frumvarpi til laga um breytingu á lögum þessum þar sem mælt verði fyrir um ráðstöfun nýtingarleyfa og aflahlutdeilda að liðnum þeim tíma sem ákveðinn er í 1. mgr.
12. gr.
Framsal aflahlutdeilda.
1. Flutningur aflahlutdeildar leiðir ekki til þess að aflaheimildir þess skips sem flutt er til verði bersýnilega umfram veiðigetu þess.
2. Fullnægjandi upplýsingar um kaupverð aflahlutdeildar fylgja.
3. Skip sem flutt er til hefur almennt veiðileyfi.
4. Framsal fellur ekki undir takmörkun skv. 13. gr.
Heimilt er að setja nánari skilyrði fyrir framsali aflahlutdeilda í reglugerð, m.a. um málsmeðferðarfresti.
Heimildir hvers nýtingarleyfishafa til framsals aflahlutdeilda samkvæmt þessari grein takmarkast við það magn í þorskígildum talið sem var skráð á viðkomandi nýtingarleyfi í þorskígildum talið við upphaf fiskveiðiársins 2013/2014.
13. gr.
Forgangsréttur að aflahlutdeildum.
Ráðherra er heimilt, innan fjögurra vikna frá tilkynningu, að neyta forgangsréttar að aflahlutdeildunum ef ætla má að ráðstöfun þeirra hafi umtalsverð neikvæð áhrif í atvinnu- eða byggðalegu tilliti sökum hlutfallslegs mikilvægis sjávarútvegs í viðkomandi sveitarfélagi eða byggðarlagi.
Endurgjald íslenska ríkisins fyrir aflahlutdeildirnar skal miðast við umsamið söluverð þeirra. Ágreiningi um skilmála og samningsverð er unnt að vísa til gerðardóms sem skipaður skal samkvæmt lögum nr. 53/1989, um samningsbundna gerðardóma.
Ráðherra skal ráðstafa aflahlutdeildum, sem hann innleysir á grundvelli forgangsréttar, í þágu viðkomandi byggðarlags, sveitarfélags eða landshluta samkvæmt skilgreiningu Hagstofu Íslands.
14. gr.
Aflamark einstakra skipa.
Farist skip skal útgerð þess halda aflamarki þess við úthlutun í upphafi næsta fiskveiðiárs eða veiðitímabils, enda hafi aflahlutdeild þess ekki verið flutt til annars fiskiskips.
15. gr.
Flutningur aflamarks.
1. Skipin eru í eigu og rekstri sama aðila, einstaklings eða lögaðila.
2. Um er að ræða jöfn skipti milli aðila miðað við meðaltalsviðskiptaverð síðastliðins hálfs mánaðar á viðkomandi tegundum á kvótaþingi Fiskistofu. Liggi ekki fyrir meðaltalsviðskiptaverð síðastliðins hálfs mánaðar á annarri eða báðum tegundunum sem skipt er á skal miðað við jöfn skipti í þorskígildiskílóum talið.
3. Fiskistofa hefur veitt heimild skv. 2. mgr. 17. gr.
Þegar fiskiskipi hefur verið úthlutað aflamarki skal Fiskistofa leyfa sölu þess á kvótaþingi, ef öðru eftirtalinna skilyrða er fullnægt:
1. Aflamarkið nemur minna en 12,5% úthlutaðs aflamarks til skipsins í upphafi fiskveiðiárs.
2. Aflamark nemur eigi meira en þriðjungi þess aflamarks sem skip hefur nýtt til veiða. Heimilt er að víkja frá þessu vegna varanlegra breytinga á skipakosti útgerða eða þegar skip hverfur úr rekstri um lengri tíma vegna alvarlegra bilana eða sjótjóns.
Þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. er flutningur aflamarks á fiskiskip óheimill ef eitt af eftirtöldu á við:
1. Fiskiskip sem flutt er til hefur ekki almennt veiðileyfi.
2. Ekki liggur fyrir staðfesting Verðlagsstofu skiptaverðs um að í gildi sé samningur útgerðar og áhafnar um fiskverð til viðmiðunar hlutaskiptum. Þetta gildir ekki um flutning aflamarks til báta sem eingöngu stunda frístundaveiðar.
3. Aflaheimildir skips sem flytja skal til verða bersýnilega umfram veiðigetu þess.
Frestur til að óska eftir flutningi aflamarks rennur út 15 dögum eftir að fiskveiðiári eða veiðitímabili lýkur.
Ráðherra er heimilt að veita undanþágu frá takmörkunum þessarar greinar á flutningi aflamarks við lok fiskveiðiárs eða veiðitímabils ef sýnt þykir að verulegt aflamark nýtist ekki með öðrum hætti.
16. gr.
Krókaaflamarksskip.
Krókaaflahlutdeild verður aðeins flutt til skips sem hefur veiðileyfi með krókaaflamarki. Heimilt er að flytja aflahlutdeild skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki á skip sem hafa veiðileyfi með krókaaflamarki. Sama gildir um aflamark. Að öðru leyti gilda um krókaaflahlutdeildir og krókaaflamark allar sömu reglur og í lögum þessum gilda um aflahlutdeildir og aflamark.
V. KAFLI
Kvótaþing.
17. gr.
Kvótaþing.
a. vera vettvangur viðskipta með aflamark,
b. annast greiðslumiðlun milli kaupenda og seljenda aflamarks,
c. safna og miðla upplýsingum um viðskipti með aflamark.
Þegar um er að ræða framsal aflamarks í tegund þar sem viðskipti eru svo lítil að ekki eru forsendur til myndunar markaðsverðs á tilboðsmarkaði getur Fiskistofa veitt undanþágu frá viðskiptaskyldu á kvótaþingi.
Fiskistofa skal daglega birta aðgengilegar upplýsingar um framsal krókaaflamarks og aflamarks, þar á meðal um magn eftir tegundum, auk upplýsinga um verð, eftir því sem við á. Fiskistofa skal jafnframt birta aðgengilegar upplýsingar um meðaltalsviðskiptaverð einstakra tegunda á kvótaþingi síðastliðins hálfs mánaðar.
Gjald fyrir kostnaði Fiskistofu af rekstri kvótaþings skal ákveðið af ráðherra. Gjaldið skal greitt fyrir fram eða samhliða flutningi aflamarks. Fjárhæð gjaldsins skal að hámarki standa undir kostnaði Fiskistofu af rekstri kvótaþings.
Komi í ljós að aðili, einstaklingur eða lögaðili, hafi selt á kvótaþingi aflamark sem ekki var heimilt að ráðstafa skal útgerð þess skips sem aflamark var flutt af bæta það tjón sem slík sala hefur valdið. Enn fremur er heimilt að útiloka slíkan aðila frá frekari viðskiptum á kvótaþingi nema hann flytji fyrir fram aflamark frá skipi sínu og setji viðbótartryggingar sem nægilegar eru að mati Fiskistofu.
Óheimilt er einstaklingum eða lögaðilum að taka þátt í, stuðla að eða hvetja til viðskipta með aflamark eða annarra aðgerða í því skyni að gefa ranga mynd af umfangi viðskipta með aflamark í tilteknum tegundum eða hafa óeðlileg áhrif á verðmyndun þess.
Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um viðskipti með aflamark, m.a. um tilgreiningu upplýsinga um magn og verð á aflamarki, hámarksmagn sem hver aðili getur boðið í og um skiptingu milli tímabila. Þar er einnig heimilt að kveða á um fjármál, tryggingar, gerð, skráningu og meðferð sölu- og kauptilboða, lágmarksverð, skráningu og frágang viðskipta, greiðslumiðlun og meðferð upplýsinga.
VI. KAFLI
Flokkur 2: Önnur aflahlutdeild.
18. gr.
Önnur aflahlutdeild.
Frá og með fiskveiðiárinu 2016/2017 er heimilt að ráðstafa aflahlutdeildum sem ríkið hefur yfir að ráða samkvæmt flokki 2 til að stuðla að nýliðun með útgáfu nýrra nýtingarleyfa. Heimilt er að takmarka úthlutun við aðila á svæðum sem hallað hefur á í atvinnu- og byggðalegu tilliti. Heimilt er að taka tillit til aldurs umsækjenda auk reynslu af sjómennsku og útgerð á viðkomandi svæði. Heimilt er að binda nýtingu aflahlutdeildar samkvæmt þessari grein nánari skilyrðum, m.a. um forkaupsrétt ráðherra við endursölu á aflahlutdeildunum, innan ákveðins tíma, á upphaflegu ráðstöfunarverði þeirra.
Ráðherra leggur fyrir Alþingi, eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, í fyrsta sinn fyrir 1. febrúar 2016, tillögu til þingsályktunar um meðferð og ráðstöfun aflahlutdeilda í flokki 2, til allt að sex ára.
19. gr.
Ráðstöfun til kvótaþings.
Tekjur sem aflað er við ráðstöfun aflamarks úr flokki 2 samkvæmt þessari grein renna í sérstakan sjóð á vegum ráðherra. Úr sjóðnum er ráðstafað samkvæmt reglum sem ráðherra setur. Skal ríkið njóta 40% tekna, sveitarfélög 40% og markaðs- og þróunarsjóður tengdur sjávarútvegi 20%. Hluta þeirra tekna sem til ríkisins falla er heimilt að ráðstafa í þágu þeirra aðgerða sem greinir í 2. mgr. 13. gr., 2. mgr. 18. gr. og 1. mgr. þessarar greinar.
20. gr.
Strandveiðar.
Fiskistofa gefur út strandveiðileyfi, til eins veiðitímabils í senn. Öðlist skip leyfi til strandveiða er óheimilt að nýta aflamark eða krókaaflamark á skipinu það sem eftir lifir fiskveiðiárs. Einungis er heimilt að veita hverjum umsækjanda leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip. Eigandi fiskiskips skal vera lögskráður á skipið.
Óheimilt er að veita fiskiskipi leyfi til strandveiða hafi aflamark umfram það aflamark sem flutt hefur verið til þess á sama fiskveiðiári verið flutt af því. Eftir útgáfu leyfis til strandveiða er skipum óheimilt að flytja frá sér aflamark þess árs umfram það sem flutt hefur verið til skips.
Frá útgáfudegi strandveiðileyfis og til loka fiskveiðiárs er fiskiskipi óheimilt að stunda veiðar í atvinnuskyni samkvæmt öðrum leyfum. Strandveiðileyfi skal veitt á því landsvæði þar sem heimilisfesti útgerðar viðkomandi fiskiskips er skráð samkvæmt þjóðskrá eða fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra og skal öllum afla fiskiskips landað í löndunarhöfn innan þess landsvæðis. Sama fiskiskipi verður aðeins veitt leyfi frá einu landsvæði á hverju veiðitímabili. Fiskistofa stöðvar strandveiðar frá hverju landsvæði þegar sýnt er að leyfilegum heildarafla hvers tímabils verði náð.
Leyfi til strandveiða samkvæmt þessari grein eru bundin eftirfarandi skilyrðum:
1. Óheimilt er að stunda veiðar föstudaga, laugardaga og sunnudaga. Heimilt er að banna strandveiðar á almennum frídögum. Óheimilt er að fara til veiða fyrr en kl. 12 á hádegi næsta mánudag eftir sjómannadag.
2. Hver veiðiferð skal eigi standa lengur en 14 klukkustundir. Miðað er við tímann frá því að fiskiskip lætur úr höfn til veiða og þar til það kemur til hafnar aftur til löndunar. Aðeins er heimilt að fara í eina veiðiferð á hverjum degi.
3. Tilkynna skal Fiskistofu um sjósókn fiskiskipsins í samræmi við reglur sem ráðherra setur.
4. Aldrei er heimilt að hafa fleiri en fjórar handfærarúllur um borð í fiskiskipi. Engin önnur veiðarfæri en handfærarúllur skulu vera um borð.
5. Á hverju fiskiskipi er aðeins heimilt að draga 650 kg, í þorskígildum talið, af kvótabundnum tegundum í hverri veiðiferð.
6. Skylt er að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar og skal hann veginn og skráður endanlega hér á landi. Um vigtun, skráningu og meðferð afla fer að öðru leyti samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, og ákvæðum gildandi reglugerðar þar um.
Þá skal beita ákvæðum laga nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, fari afli fiskiskips umfram lögbundið hámark. Gjald skal lagt á afla í samræmi við hlutfallslega skiptingu afla eftir tegundum. Skal gjaldið nema því meðalverði sem fengist hefur fyrir samsvarandi afla á fiskmörkuðum á þeim stað og því tímabili þegar hann barst að landi.
Ráðherra setur nánari ákvæði í reglugerð um strandveiðar. Þar er heimilt að kveða á um:
1. Skiptingu landsvæða og aflaheimilda á tímabil.
2. Úthlutun á föstum fjölda sóknardaga fyrir hvert fiskiskip í maí og júní í því skyni að auka öryggi við strandveiðar. Fjöldi sóknardaga skal ákveðinn sem 3/ 4 af fjölda veiðidaga á viðkomandi svæði á næstliðnu ári. Sækja þarf um úthlutun sóknardaga innan frests sem ákveðinn er í reglugerð.
3. Skilyrði um eignarhald. Ef eigandi fiskiskips er lögaðili er heimilt að kveða á um að lögskráðir sjómenn á fiskiskipinu eigi tiltekna lágmarkseignarhlutdeild í lögaðilanum. Enginn eigenda lögaðila sem á bát með strandveiðileyfi getur átt aðild að nema einu strandveiðileyfi.
21. gr.
Bætur og byggðakvóti.
Heimilt er að ráðstafa aflamarki í botnfiski, til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig:
1. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.
2. Til byggðarlaga sem hafa orðið fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum. Heimilt er að ráðstafa aflaheimildum samkvæmt þessum lið til allt að þriggja ára í senn.
Ráðherra setur nánari ákvæði um úthlutun samkvæmt þessari grein í reglugerð. Þar er heimilt að kveða á um:
1. Úthlutun aflaheimilda skv. 2. mgr. innan einstakra byggðarlaga. Þar skal kveðið á um skilgreiningu á byggðarlagi, viðmiðunar- og útreikningsreglur og aðrar reglur um úthlutun aflaheimilda til byggðarlaga.
2. Almenn skilyrði úthlutunar til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar. Einnig er ráðherra heimilt að setja reglur um að ekki sé heimilt að úthluta aflaheimildum til skipa sem fluttar hafa verið meiri aflaheimildir frá en þær heimildir sem fluttar hafa verið til skipanna á tilteknu fiskveiðiári. Ráðherra getur heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Eftir að slíkar tillögur sveitarstjórna hafa borist skulu þær birtar með aðgengilegum hætti, svo sem á vefsíðu ráðuneytisins, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin verður afstaða til þeirra. Fallist ráðherra á tillögur sveitarstjórna um slík skilyrði staðfestir ráðuneytið tillögurnar og auglýsir þær í B-deild Stjórnartíðinda.
Flutningur aflamarks sem ráðstafað er skv. 2. mgr. er aðeins heimill hafi fiskiskip efnt löndunar- og vinnsluskyldu skv. 5. mgr. Að öðru leyti gilda ákvæði 15. gr.
Fiskiskipum er skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem nemur í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað skv. 2. mgr. og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur. Ráðherra er heimilt, að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar, að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.
Fiskistofa annast úthlutun aflaheimilda, sem koma í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa. Ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt þessari grein er heimilt að kæra til ráðuneytisins. Kærufrestur er tvær vikur frá tilkynningu Fiskistofu um úthlutun eða höfnun umsóknar um úthlutun og skal úthlutun ekki fara fram fyrr en að þeim fresti liðnum. Skal ráðuneytið leggja úrskurð á kærur innan tveggja mánaða. Ráðuneytið getur ákveðið að úthlutun aflaheimilda til skipa í tilteknu byggðarlagi verði frestað að hluta eða öllu leyti þar til það hefur lokið afgreiðslu á kærum sem borist hafa vegna úthlutunar þar.
Heimilt er að flytja aflamark einstakra fiskveiðiára sem úthlutað er samkvæmt þessari grein yfir á næsta fiskveiðiár og úthluta því með þeim aflaheimildum sem koma til úthlutunar á því fiskveiðiári. Aflamark sem er flutt frá eldra fiskveiðiári skal tilheyra aflamarki þess fiskveiðiárs sem hófst 1. september næst á undan úthlutun aflamarks.
22. gr.
Línuívilnun.
Við línuveiðar dagróðrabáta með línu sem beitt er í landi má landa 20% umfram þann afla í þorski, ýsu og steinbít sem reiknast til aflamarks þeirra. Einnig er heimilt við línuveiðar dagróðrabáta með línu sem stokkuð er upp í landi að landa 15% umfram þann afla í þorski, ýsu og steinbít sem reiknast til aflamarks þeirra. Dagróðrabátur telst bátur sem kemur til hafnar til löndunar innan 24 klukkustunda frá því að hann heldur til veiða. Ákvæði þetta tekur aðeins til þeirra báta sem tilkynna staðsetningu um sjálfvirkt tilkynningarkerfi íslenskra skipa, sbr. lög um vaktstöð siglinga.
23. gr.
Fiskveiðar til eigin neyslu.
24. gr.
Sjóstangaveiðimót. Frístundaveiðar.
Heimilt er að ráðstafa aflamarki til fiskiskipa sem hafa leyfi Fiskistofu til frístundaveiða til eins fiskveiðiárs í senn, enda hafi umsækjandi öðlast leyfi Ferðamálastofu skv. 8. gr. laga um skipan ferðamála. Leyfi til frístundaveiða eru tvenns konar:
1. Leyfi til að veiða tiltekinn fjölda fiska af kvótabundnum fisktegundum á hvert handfæri eða sjóstöng dag hvern og reiknast sá afli ekki til aflamarks viðkomandi báts.
2. Leyfi til veiða sem takmarkast af aflamarki eða krókaaflamarki viðkomandi fiskiskips. Allur afli þessara báta skal veginn í samræmi við gildandi reglur um vigtun og skráningu sjávarafla. Um afla báta sem eingöngu stunda frístundaveiðar gilda ekki ákvæði laga nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins. Heimilt er að selja og fénýta þann afla sem fæst við veiðar sem heimilar eru samkvæmt þessum tölulið.
Innan sama fiskveiðiárs er einungis heimilt að veita skipi leyfi annaðhvort skv. 1. eða 2. tölul. 2. mgr. Skip sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. mgr. skulu tilkynna Fiskistofu með viku fyrirvara um upphaf og lok tímabils sem skipinu er haldið til veiða í atvinnuskyni. Þegar skip er á frístundaveiðum er almennt veiðileyfi óvirkt.
Aðeins er heimilt að stunda veiðar með sjóstöng og handfærum án sjálfvirknibúnaðar á þeim bátum sem leyfi fá samkvæmt þessari grein. Rekstraraðili skal með sannanlegum hætti kynna fyrir áhöfn skips reglur um takmarkanir sem kunna að vera á veiðum á þeim svæðum þar sem líklegt má telja að skipið stundi frístundaveiðar og enn fremur reglur um bann við brottkasti afla og reglur um meðferð afla.
25. gr.
Áframeldi þorsks.
VII. KAFLI
Almenn ákvæði um meðferð aflaheimilda.
26. gr.
Tegundatilfærsla og flutningur aflamarks milli fiskveiðiára.
Hafi aflamark verið flutt milli skipa skv. 15. gr. flyst heimild til breytinga skv. 1. mgr. frá skipi sem flutt er af til þess skips sem flutt er til.
Heimilt er að flytja allt að 15% af aflamarki hverrar botnfisktegundar og aflamarki úthafsrækju, humars og síldar, 10% af aflamarki hörpudisks og 5% af aflamarki innfjarðarrækju frá einu fiskveiðiári yfir á það næsta. Ráðherra getur, að fenginni umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar, hækkað fyrrgreint hlutfall aflamarks í einstökum tegundum telji hann slíkt stuðla að betri nýtingu tegundarinnar.
Þá er heimilt að veiða 5% umfram aflamark hverrar botnfisktegundar, síldar, úthafsrækju og humars og 3% umfram aflamark innfjarðarrækju og hörpudisks, enda dregst sá umframafli frá við úthlutun aflamarks næsta fiskveiðiárs á eftir.
Beita skal skerðingarákvæðum 1. mgr. áður en heimild 3. mgr. er nýtt. Heimild 4. mgr. rýmkar ekki heimildir til breytinga milli fisktegunda skv. 1. mgr.
27. gr.
Undirmál og umgengni.
Skipstjóra fiskiskips er heimilt að ákveða að hluti af afla skipsins reiknist ekki til aflamarks þess. Sá hluti sem þannig reiknast ekki til aflamarks skipsins skal þó aldrei nema meira en 0,5% af uppsjávarafla og 5% af öðrum sjávarafla sem hlutaðeigandi skip veiðir á hverju tímabili. Ráðherra skal binda heimild þessa við ákveðin tímabil. Heimild þessi er háð eftirfarandi skilyrðum:
1. Að aflanum sé haldið aðskildum frá öðrum afla skipsins og hann veginn sérstaklega og skráður. Heimilt er þó Fiskistofu að veita undanþágu frá aðskilnaði afla við uppsjávarveiðar ef aðskilnaður er af tæknilegum ástæðum ómögulegur.
2. Að aflinn sé seldur á viðurkenndum uppboðsmarkaði fyrir sjávarafurðir og andvirði hans renni til sjóðs samkvæmt lögum um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla.
Sé afli sem ekki er reiknaður til aflamarks, sbr. 2. mgr., umfram heimild í lok tímabils skal sá afli reiknast til aflamarks að fullu og á aðili ekki kost á endurgreiðslu andvirðis aflans.
Sé heimild í 2. mgr. nýtt skulu forráðamenn uppboðsmarkaðarins þar sem aflinn er seldur standa skil á andvirði hins selda afla að frádregnum hafnargjöldum og kostnaði við uppboðið. Þá skal útgerð skipsins fá 20% af andvirði selds afla sem skiptist milli útgerðar og áhafnar samkvæmt samningum þar um.
Ákvæði 2. mgr. gildir ekki um veiðar á deilistofnum eða stofnum utan fiskveiðilögsögunnar, nema ráðherra ákveði annað. Ákvæði 2. mgr. gilda hvorki um strandveiðar né frístundaveiðar.
28. gr.
Álag á afla sem fluttur er óunninn á erlendan markað.
29. gr.
Skylda til vinnslu til manneldis.
30. gr.
Vannýtt aflamark.
VIII. KAFLI
Hámarkshlutdeild, yfirráð og tengdir aðilar.
31. gr.
Hámark aflahlutdeildar eins aðila.
| Tegund | Hámarksaflahlutdeild |
| Þorskur | 12% |
| Ýsa | 20% |
| Ufsi | 20% |
| Karfi | 35% |
| Grálúða | 20% |
| Síld | 20% |
| Loðna | 20% |
| Úthafsrækja | 20% |
Þá má samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra aðila, ekki nema meira en 12% af heildarverðmæti aflahlutdeildar allra tegunda sem sæta ákvörðun um leyfðan heildarafla samkvæmt lögum þessum eða meira en 5% af heildarverðmæti krókaaflahlutdeildar. Við mat á heildarverðmæti aflahlutdeildar skal annars vegar miða við verðmætahlutföll einstakra tegunda á viðkomandi fiskveiðiári eða veiðitímabili, sbr. 39. gr., og hins vegar úthlutað aflamark einstakra tegunda á tímabilinu.
Til aflahlutdeildar fiskiskipa í eigu einstakra aðila skv. 1. og 2. mgr. telst einnig aflahlutdeild fiskiskipa sem aðilar hafa haft á kaupleigu eða leigu í sex mánuði eða lengur.
Tengdir aðilar teljast:
1. Aðilar þar sem annar aðilinn, einstaklingur eða lögaðili, á beint eða óbeint 30% hlutafjár eða stofnfjár í hinum aðilanum eða fer með meiri hluta atkvæðisréttar. Fyrrnefndi aðilinn telst móðurfyrirtæki en hinn síðarnefndi dótturfyrirtæki.
2. Aðilar þar sem annar aðilinn, einstaklingur eða lögaðili, hefur með öðrum hætti en greinir í 1. tölul. raunveruleg yfirráð yfir hinum. Fyrrnefndi aðilinn telst móðurfyrirtæki en hinn síðarnefndi dótturfyrirtæki.
3. Lögaðilar þar sem svo háttar til að sami aðili eða sömu aðilar, einstaklingar eða lögaðilar, eða tengdir aðilar skv. 1. eða 2. tölul., eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í báðum eða öllum lögaðilunum enda nemi eignarhlutur hvers þeirra um sig a.m.k. 10% af hlutafé, stofnfé eða atkvæðafjölda í viðkomandi lögaðilum. Sama á við ef aðili eða aðilar, einstaklingar eða lögaðilar, eða tengdir aðilar skv. 1. eða 2. tölul., sem eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðila og hver um sig á a.m.k. 10% hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðilanum, eiga ásamt viðkomandi lögaðila meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í öðrum lögaðila. Til eignarhluta og atkvæðisréttar einstaklinga í lögaðilum skv. 1.–3. tölul. telst jafnframt eignarhluti og atkvæðisréttur maka og skyldmenna í beinan legg.
Ákvæði þessarar greinar gilda ekki um deilistofna.
32. gr.
Tilkynningarskylda.
Fiskistofa skal meta þær upplýsingar sem aðili hefur látið í té og innan hæfilegs frests tilkynna aðila hver aflahlutdeild fiskiskipa hans er. Ef aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila eða tengdra aðila fer umfram framangreind mörk skal Fiskistofa tilkynna viðkomandi aðila að svo sé og hve há umframaflahlutdeild hans er. Aðila skal veittur sex mánaða frestur, frá því að honum sannanlega barst tilkynningin, til að gera ráðstafanir til að koma aflahlutdeildinni niður fyrir mörkin. Hafi aðili ekki veitt Fiskistofu upplýsingar um að fullnægjandi ráðstafanir hafi verið gerðar fyrir lok frestsins fellur umframaflahlutdeildin niður. Skerðist þá aflahlutdeild fiskiskipa í eigu viðkomandi hlutfallslega miðað við einstakar tegundir. Við úthlutun aflahlutdeildar í upphafi næsta fiskveiðiárs eftir lok frestsins skal skerðingin koma til hækkunar aflahlutdeildar í flokki 2.
IX. KAFLI
Framkvæmd og eftirlit.
33. gr.
Reglugerðarheimild.
34. gr.
Upplýsingaöflun.
Heimilt er ráðherra að leggja á dagsektir skirrist aðilar skv. 1. mgr. við veitingu þeirra upplýsinga sem þar getur. Dagsektir skulu nema 20.000–100.000 kr. fyrir hvern dag. Dagsektir, að frádregnum kostnaði við álagningu og innheimtu, renna í ríkissjóð og eru aðfararhæfar.
35. gr.
Kaup og sala skipa.
36. gr.
Veiðieftirlit.
Eftirlitsmönnum er heimilt að fara í veiðiferðir með fiskiskipum og skulu þeir hafa sérstaka hvílu um borð, eftir því sem við getur átt. Þá er eftirlitsmönnum heimilt að fara um borð í skip til athugunar á farmi og veiðarfærum og er skipstjórum skylt að veita þeim aðstoð, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Enn fremur skal þeim heimill aðgangur að skipum, vinnslusölum fiskverkenda, birgðageymslum, húsnæði fiskmarkaða og vigtunarleyfishafa og flutningsförum sem flytja afla eða afurðir til að Fiskistofa geti sinnt eftirlitshlutverki sínu lögum samkvæmt. Hafi skipstjóri verið upplýstur um að eftirlitsmaður Fiskistofu fyrirhugi að fara í veiðiferð skips er honum skylt að tilkynna viðkomandi eftirlitsmanni um fyrirhugaða veiðiferð með hæfilegum fyrirvara.
Ráðherra getur með reglugerð ákveðið að settur skuli, á kostnað útgerða, sjálfvirkur eftirlitsbúnaður til fjareftirlits um borð í fiskiskip.
Ráðherra getur með reglugerð gert fiskiskipum að sæta því eftirliti sem kveðið er á um í samningum sem Ísland er aðili að. Þá getur ráðherra sett reglur um eftirlit á grundvelli 4. mgr. 10. gr. um veiðar í lögsögu annarra ríkja.
37. gr.
Eftirlit erlendra aðila.
Í reglugerðinni skal m.a. kveða á um heimildir eftirlitsaðilanna til þess að rannsaka meint brot gegn veiðistjórnarreglum á viðkomandi hafsvæði og um réttarvernd þeirra í samræmi við viðkomandi samning. Einnig skal kveðið á um skyldur skipverja á íslenskum skipum, m.a. til þess að ljá atbeina sinn við eftirlitið þegar uppganga fer fram.
38. gr.
Rafræn stjórnsýsla.
X. KAFLI
Þorskígildi.
39. gr.
Ákvörðun þorskígildis.
XI. KAFLI
Veiðigjöld.
40. gr.
Álagning veiðigjalda.
XII. KAFLI
Viðurlög o.fl.
41. gr.
Stjórnsýsluviðurlög.
Við fyrsta brot, sem varðar sviptingu almenns veiðileyfis, skal leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skal svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár.
Við fyrsta minni háttar brot skal Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.
Ákvörðunum Fiskistofu skv. 1. mgr. verður skotið til ráðherra, enda sé það gert innan eins mánaðar frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun. Kæra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar.
Almennt veiðileyfi fellur úr gildi ef sérstakt leyfi til veiða er afturkallað af ástæðum sem í 1. mgr. getur. Að sama skapi falla sérstök leyfi til veiða úr gildi ef almennt veiðileyfi er afturkallað.
Almennt veiðileyfi fellur niður hafi fiskiskipi ekki verið haldið til fiskveiða í atvinnuskyni í tólf mánuði.
42. gr.
Refsingar.
Beita skal ákvæðum laga um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla vegna brota gegn lögum þessum eftir því sem við á.
Skipstjórn og áhöfn erlendra skipa verður ekki gerð refsing skv. 2. málsl. 1. mgr. nema til þess sé heimild í samningi við hlutaðeigandi ríki.
43. gr.
Nánari ákvæði.
Tilraun og hlutdeild í brotum á lögum þessum er refsiverð eftir því sem segir í almennum hegningarlögum.
44. gr.
Gildistaka og brottfall laga.
45. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
1. Lög um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996:
a. Á eftir 2. gr. kemur ný grein, 2. gr. a, svohljóðandi:
Íslensk lög og reglur settar samkvæmt þeim varðandi hreinlæti, búnað og innra eftirlit, sem og um meðferð og nýtingu afla, sem gilda um veiðar íslenskra skipa innan fiskveiðilögsögu Íslands, skulu jafnframt gilda um veiðar þeirra utan hennar. Ráðherra er þó heimilt að veita undanþágur varðandi aflanýtingu við veiðar utan lögsögunnar ef fjarlægð frá landi, lengd veiðiferða eða aðrar aðstæður gera slíkt nauðsynlegt.
b. Á eftir 4. gr. kemur ný grein, 4. gr. a, svohljóðandi:
Ráðherra setur með reglugerð ákvæði um gerð og frágang veiðarfæra íslenskra skipa við veiðar utan lögsögu Íslands, þar á meðal um lágmarksmöskvastærð. Þá getur hann sett reglur um lokun veiðisvæða og aðrar þær aðgerðir sem nauðsynlegar kunna að vera til að tryggja verndun smáfisks og ábyrgar veiðar. Ráðherra skal í þessum efnum byggja á samningum sem Ísland er aðili að. Jafnframt getur ráðherra tekið mið af þeim reglum sem gilda við veiðar í lögsögu Íslands, reglum sem gilda í lögsögu annarra ríkja sem liggur að viðkomandi hafsvæði eða reglum sem settar hafa verið af viðkomandi svæðisstofnun.
c. Í stað orðsins „efnahagslögsögu“ í 1. mgr. 5. gr. kemur: fiskveiðilögsögu.
2. Lög um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 79/1997:
a. Í stað orðanna „laga nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum“ í 4. gr. kemur: 5. gr. laga um stjórn fiskveiða.
b. Í stað orðanna „sbr. 7. gr. laga nr. 38 15. maí 1990, með síðari breytingum“ í 2. mgr. 7. gr. kemur: sbr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða.
3. Lög um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, nr. 13/ 1998: Lagatilvísunin „nr. 116/2006“ í 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. a fellur brott.
4. Lög um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 22/1998: Eftirfarandi breytingar verða á 5. gr.:
a. Á eftir orðunum „sbr. 2., 9.“ kemur: 9. gr. a.
b. Í stað orðanna „15. og 17. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða“ kemur: 34. og 36. gr. laga um stjórn fiskveiða.
5. Lög um sjávarafurðir, nr. 55/1998: Eftirfarandi breytingar verða á 14. gr.:
a. Lagatilvísunin „nr. 38/1990“ í 1. málsl. 1. mgr. fellur brott.
b. Lagatilvísunin „nr. 116/2006“ í 1. málsl. 2. mgr. fellur brott.
6. Lög um veiðieftirlitsgjald, nr. 33/2000:
a. Orðin „laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands“ í 1. mgr. 1. gr. og 2. mgr. 4. gr. falla brott.
b. Á eftir 3. gr. kemur ný grein, 3. gr. a, svohljóðandi:
Fyrir þjónustusamninga um rafrænar tilkynningar skv. 38. gr. laga um stjórn fiskveiða skal greiða 12.000 kr. til Fiskistofu fyrir hvert fiskveiðiár.
7. Lög um tekjuskatt, nr. 90/2003: Í stað lagatilvísunarinnar „5. gr. laga nr. 38/1990“ í 2. mgr. 48. gr. kemur: lögum um stjórn fiskveiða.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
II.
Við frádrátt skv. 1. mgr. skal tekið mið af sérstakri tilgreiningu eigenda veiðiskipa á þeim tegundum sem hlutfall skal dregið frá. Slíkt er þó aðeins heimilt að því leyti sem samanlögð þorskígildi aflaheimilda sérstaklega tilgreindra tegunda eru jöfn samanlögðum þorskígildum frádreginna aflaheimilda. Aðeins er heimilt að tilgreina ýsu, ufsa, þorsk og steinbít.
Þeim aflaheimildum sem dregnar eru frá heildarafla skv. 1. mgr. er ráðherra heimilt að skipta í aðrar tegundir. Ráðherra er heimilt að fela Fiskistofu ákveðna framkvæmdaþætti til að tryggja að skipti þessi geti gengið eftir. Ráðherra er heimilt að setja nánari reglur.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
| Þorskígildistonn | Núverand i staða 2012/2013 |
Staða 2013/1 4 |
Staða 2014/1 5 |
Staða 2015/1 6 |
| a. Strandveiðar | 6.816 | 7.605 | 8.210 | 8.513 |
| b. Línuívilnun | 5.146 | 3.860 | 2.573 | 2.573 |
| c. Byggðakvóti | 6.707 | 5.031 | 3.354 | 3.354 |
| d. Rækju- og skelbætur | 1.681 | 1.401 | 1.121 | 840 |
| e. Frístundaveiðar | 252 | 335 | 335 | 335 |
| f. Áframeldi, þorskur | 420 | 420 | 420 | 420 |
| g. Kvótaþing samtals: | 19.384 | 23.163 | 29.324 | |
| g.1 Nýtt magn | 13.140 | 16.676 | 18.357 | |
| g.2 sbr. skerðing b.-d. | 3.244 | 6.487 | 6.767 | |
| g.3 Áætl. magn 50:50 | 4.200 | |||
| g.4 Einskiptisframlag | 3.000 | |||
| Samtals | 21.022 | 38.036 | 39.176 | 45.359 |
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
1.1. Setning laga um stjórn fiskveiða.
Hér við land eru gjöful fiskimið og má segja að veiðar og vinnsla sjávarfangs hafi átt stærstan þátt í uppbyggingu velferðarríkis á Íslandi. Með útfærslu landhelgi Íslands í 200 sjómílur árið 1975 sköpuðust forsendur fyrir tiltölulega heildstæða stjórn veiða á fiskimiðunum umhverfis landið. Um það sama leyti varð veiðiálag mjög mikið með auknum fjölda íslenskra skipa og þyngri sókn. Ljóst varð fljótlega að fiskiskipaflotinn var of stór miðað við afkastagetu fiskstofnanna og þörf væri á skipulegri stýringu við veiðarnar. Sá tími var liðinn að litið væri á fiskstofnanna sem auðlind sem streymdi úr ótæmandi gróttukvörn.
Með lögum nr. 81/1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, var ráðherra veitt heimild til að setja reglur um hámark þess afla sem veiða mætti af hverri fisktegund og áskilja heimildir til veiða við útgáfu leyfis. Árið eftir voru í fyrsta sinn teknar upp takmarkanir á þorskveiðum og á næstu árum voru teknar upp reglur um takmarkaðan fjölda sóknardaga við veiðar á ákveðnum tegundum. Árið 1983 þótti ljóst að þetta dagakerfi (skrapdagakerfi) hefði ekki náð þeim markmiðum sem að var stefnt. Ástand þorskstofnsins var svo bágborið að draga þurfti enn frekar úr sókn en auk þess hafði fiskiskipaflotinn haldið áfram að stækka með tilheyrandi ofveiði úr þeim stofnum sem sættu engum sóknartakmörkunum. Eftir víðtækt samráð milli sjávarútvegsráðuneytisins og hagsmunaaðila í sjávarútvegi var lagt til við Alþingi að tekin yrði upp kvótastjórn við stýringu botnfiskveiða. 1
Árið 1984 öðluðust gildi lög um kvótabindingu heildarsóknar sem giltu til eins árs en voru að segja má framlengd þrívegis, með nokkrum breytingum, þar til lagt var fram frumvarp til ótímabundinna heildarlaga um stjórn fiskveiða sem varð að lögum nr. 38/1990 og enn eru í gildi (endurútgefin sem lög nr. 116/2006). Sú breyting var m.a. rökstudd með vísan til þess að þannig sköpuðust nauðsynlegar forsendur til þess að byggja á ákvarðanir um fjárfestingar o.fl. sem þörfnuðust langtímahugsunar. Í megindráttum mæla lögin fyrir um árlega úthlutun aflaheimildar (aflamarks) til hvers skips sem nýtur hlutdeildar í leyfilegum heildarafla hverrar fisktegundar. Hlutdeild hvers skips réðst í upphafi af veiðireynslu þriggja viðmiðunarára, en hefur síðan tekið breytingum vegna viðskipta með hlutdeildir.
Lög um stjórn fiskveiða hafa ekki sætt grundvallarbreytingum frá því að þau voru sett vorið 1990. Þess er þó vert að geta að í janúar 1999 voru felld úr gildi ákvæði í lögunum sem höfðu staðið óröskuð frá 1983 varðandi takmarkanir á stærð fiskiskipaflotans, sbr. lög nr. 1/1999, en tilefni þess var dómur í Hæstarétti, Hrd. 1998¸ bls. 4076 (Desemberdómur), sem kvað upp úr um að þær stæðust ekki gagnvart jafnræðis- og atvinnufrelsisákvæðum stjórnarskrárinnar. Þá er rétt að geta þess að ýmsar sérreglur hafa gilt um takmörkun aflamagns og sóknarþunga smærri báta. Frá og með 1. september 2001 var tekið upp svonefnt krókaaflamarkskerfi sem í áföngum þróaðist til þess að smábátum innan þess, sem stunda einungis veiðar á handfæri og með línu, var úthlutað sérstakri aflahlutdeild, svokallaðri krókaaflahlutdeild.
1.2. Endurskoðun laga á sviði fiskveiðistjórnar 1998–2001.
Í júní 1998 var samþykkt þingsályktun á Alþingi um skipun níu manna nefndar sem skyldi fjalla um auðlindir sem eru eða kunna að verða þjóðareign, þ.m.t. fiskveiðiauðlindina. Í skýrslu nefndarinnar frá september 2000 er lagt til að mótuð verði „samræmd stefna um stjórn á nýtingu náttúruauðlinda á Íslandi“, m.a. á grundvelli „vel skilgreinds eignar- eða afnotaréttar þar sem því verður við komið ásamt leiðréttandi sköttum og uppbótum þar sem það á við“. Nefndin lagði til að nýmæli kæmi í stjórnarskrá um þjóðareign á auðlindum í eigu eða umráðum ríkisins sem einungis yrði heimilt að láta af hendi tímabundið og gegn gjaldi. Nefndin hafði til skoðunar tvær tillögur um gjaldtöku fyrir nýtingu fiskveiðiauðlindarinnar, þ.e. álagningu veiðigjalds og upptöku svonefndrar fyrningarleiðar. 2 Þótt tillögur nefndarinnar hafi ekki náð fram að ganga nema að hluta til hafa þær sett mark sitt á alla síðari umræðu og tillögur um breytta skipan auðlindamála.
Með lögum nr. 1/1999 var sjávarútvegsráðherra falið að setja á fót nefnd til að endurskoða fiskveiðistjórnarlögin í heild sinni. Í erindisbréfi endurskoðunarnefndarinnar sagði að hún skyldi leitast við að ná fram sem víðtækastri sátt landsmanna um fiskveiðistjórnarkerfið. Hún skyldi horfa til þríþættra hagsmuna, þ.e. hagsmuna almennings, m.a. hvað varðar greiðslu fyrir afnot veiðiréttinda, hagsmuna landsbyggðarinnar, þar sem sjávarútvegur er höfuðatvinnuvegur, og hagsmuna atvinnugreinarinnar. Meiri hluti nefndarinnar gerði tillögu um að áfram yrði byggt á aflamarkskerfinu og leitast yrði við að ná betri stjórn á veiðum krókabáta. Þá yrði einnig að skýra þau réttindi sem fælust í handhöfn veiðiheimilda. Hvað snertir gjaldtöku lagði meiri hlutinn til að mörkuð yrði stefna um greiðslu fyrir afnotarétt af sjávarauðlindinni með upptöku veiðigjalds í samræmi við tillögur auðlindanefndarinnar. 3
Tillögur þessara nefnda um annars vegar stjórnarskrárákvæði um þjóðareign og hins vegar skýrari afmörkun þeirra réttinda sem felast í handhöfn aflaheimilda leiddu ekki af sér breytingar á lögum. Á hinn bóginn var lagt veiðigjald á úthlutaðar aflaheimildir frá og með árinu 2004, miðað við úthlutuð þorskígildiskíló eða landaðan afla (sbr. lög nr. 85/2002, um breytingu á lögum nr. 38/1990).
1.3. Endurskoðun laga á sviði fiskveiðistjórnar 2009–2012.
Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingarinnar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs sem tók við stjórn 10. maí 2009 eru sett fram áform um heildarendurskoðun laga um stjórn fiskveiða undir forustu starfshóps sem skuli kalla til samráðs hagsmunaaðila og sérfræðinga. Það var meðal fyrstu verka Jóns Bjarnasonar sjávarútvegsráðherra að undirbúa skipun starfshópsins, en í honum áttu sæti sjö fulltrúar frá stjórnmálaflokkum og tólf fulltrúar hagsmunaaðila, alls 19 manns. Starfshópurinn var skipaður í júlí 2009 og í skipunarbréfi var honum falið að skilgreina álitaefni sem fyrir hendi væru við stjórn fiskveiða og láta vinna nauðsynlegar greiningar og setja fram valkosti varðandi leiðir til breytinga á stjórn fiskveiða.
Í skýrslu starfshóps sjávarútvegsráðherra frá nóvember 2010 eru rakin helstu álitaefni við breytingar á lögum um stjórn fiskveiða og lagðar fram hugmyndir og tillögur. Þar lagði meiri hlutinn fram þá grunnhugmynd að gera skyldi samninga um nýtingu aflaheimilda og „þannig gengið formlega frá því að auðlindinni [væri] ráðstafað af ríkinu gegn gjaldi og að eignarréttur ríkisins [væru] skýr“. Einnig var lagt til að „aflaheimildum [yrði] skipt í „potta“ þar sem annars vegar eru aflahlutdeildir og hins vegar bætur og ívilnanir, svo sem byggðakvóti, strandveiðar og aðrar sérstakar ráðstafanir“. Að auki skyldi úthlutun nýrra heimilda fara fram á opinberum markaði. Jafnhliða þessu er starfshópurinn á einu máli um að „styðjast [beri] áfram við aflamarkskerfið eins og það er í dag, þ.e. að takmarka veiðar í samræmi við ráðgjöf og skipta veiðiheimildum í grunninn samkvæmt aflareynslu“. Meiri hluti hans telur auk þess að „aðgangur að aflaheimildum“ þurfi „upp að einhverju tilteknu marki“ að vera tengdur við byggðir og að „þrengja“ eða „afnema“ þurfi heimild til flutnings aflamarks. Starfshópurinn fjallar ekki markvisst um gjaldtöku fyrir afnot aflaheimilda en auk þess má geta þess að tillögur hans um samningaleið voru að miklu leyti óútfærðar eins og sjá má í hluta þeirra 12 bókana eða sérálita einstakra aðila sem fylgdu skýrslu hópsins. 4
Eftir að skýrsla starfshópsins lá fyrir hófst gerð frumvarps til nýrra heildarlaga um stjórn fiskveiða í sjávarútvegsráðuneytinu, í nánu pólitísku samráði milli stjórnarflokkanna, en sex stjórnarþingmenn komu mjög að gerð frumvarpsins allt frá nóvember 2010, auk fjögurra ráðherra á seinni stigum. Frumvarpið kom seint fram á 139. löggjafarþingi. Mælt var fyrir því á þingfundi 3. júní 2011. Frumvarpinu var vísað til sjávarútvegs- og landbúnaðarnefndar eftir 1. umræðu. Nefndin leitaði umsagna um frumvarpið, en með því að skammt var til þinglausna varð frumvarpið ekki afgreitt úr nefndinni. Fjölmargar umsagnir bárust nefndinni og má segja að í þeim hafi margvísleg gagnrýni komið fram á sum veigamestu ákvæði frumvarpsins. Á fundi sjávarútvegsnefndar 29. ágúst 2011 var ákveðið að senda allar umsagnir og erindi, sem málinu tengdust, í sjávarútvegsráðuneytið til nánari athugunar. Í bréfum einstakra nefndarmanna til sjávarútvegsráðherra, sem fylgdu bréfi nefndarinnar til ráðherra, dags. 29. september 2011, var sjónarmiðum þeirra lýst. Ráðherra skipaði um líkt leyti hóp hagfræðinga sem lét í té greinargerð um hagræn áhrif frumvarpsins, dags. 14. júní 2011.
Um haustið 2011 setti sjávarútvegsráðherra á fót starfshóp fjögurra manna sem semja skyldi frumvarp til laga um breytingar á lögum um stjórn fiskveiða með hliðsjón af fyrra frumvarpi til heildarlaga og fram komnum athugasemdum við það. Frumvarp starfshópsins, svonefnt vinnuskjal, var kynnt á vef ráðuneytisins í nóvember 2011. Ekki var samkomulag um að vinnuskjölin yrðu lögð til grundvallar við endurskoðun laga um stjórn fiskveiða og á ríkisstjórnarfundi 25. nóvember 2011 var samþykkt tillaga forsætisráðherra um að skipuð yrði ráðherranefnd tveggja ráðherra, einum frá hvorum stjórnarflokki, sem fengi það verkefni að taka til skoðunar skýrslu starfshóps sjávarútvegsráðherra, frumvarpsdrög af 139. löggjafarþingi og nefnd vinnuskjöl. Í nefndina voru skipuð Guðbjartur Hannesson velferðarráðherra og Katrín Jakobsdóttir, mennta- og menningarmálaráðherra. Nefndin hafði samráð við fulltrúa stjórnarflokkanna í atvinnuveganefnd. Í stöðuskýrslu ráðherranefndarinnar til ríkisstjórnar frá janúar 2012 var störfum hennar lýst og fjallað um einstök viðfangsefni fiskveiðistjórnar. Nefndin lagði áherslu á að greina álitamál, skoða ólíkar áherslur og jafna skoðanamun milli stjórnarflokkanna til að ná sátt um forsendur lagabreytinga sem náð gætu fram helstu markmiðum þeirra. Nefndin lagði áherslu á að vanda yrði vel til útfærslu á ráðstöfun aflahlutdeilda samkvæmt samningaleið, t.d. hvað varðaði réttindi og skyldur, ákvæði um skilyrðislausan eignarrétt þjóðar/ríkis á aflaheimildum, tímalengd, gjaldtöku, aðilaskipti, ráðstöfun aflaheimilda sem ekki eru nýttar, meðferð sjávarafla o.fl. Ríkisstjórnin tók við stöðuskýrslu ráðherranefndarinnar og fól nýjum sjávarútvegsráðherra, Steingrími J. Sigfússyni, að vinna að breytingum á lögum um stjórn fiskveiða.
Mælt var fyrir nýju frumvarpi til heildarlaga um stjórn fiskveiða á 140. löggjafarþingi, 28. mars 2012. Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við þingmenn stjórnarflokkanna í atvinnuveganefnd auk þess sem haldnir voru upplýsingafundir með hagsmunaaðilum. Samhliða frumvarpinu var mælt fyrir sérstöku frumvarpi um veiðigjöld sem var byggt á tillögum frá nefnd um mótun heildstæðrar stefnu um framtíðarfyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi sem sett var á fót af fjármálaráðherra í nóvember 2011. Frumvörpunum tveimur var vísað til atvinnuveganefndar til nánari meðferðar. Nefndinni barst mikill fjöldi umsagna um frumvörpin og fjallaði hún ítarlega um þau á fundum sínum. Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða varð þó ekki afgreitt úr nefndinni, en þar hafði þýðingu að þegar á leið var ákveðið að leggja þyngri áherslu á afgreiðslu frumvarps til laga um veiðigjöld sem varð síðan að lögum nr. 74 26. júní 2012. Með þeim lögum er mælt fyrir um tvenns konar gjald, annars vegar grunnveiðigjald (almennt veiðigjald) og svo sérstakt afkomutengt auðlindagjald (sérstakt veiðigjald). Ítarlega er gerð grein fyrir markmiðum að baki lögunum í þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til þeirra.
Hinn 18. júní 2012 undirrituðu formenn stjórnarflokkanna, yfirlýsingu um afgreiðslu/meðferð sjávarútvegsfrumvarpa, en þar var m.a. kveðið á um að trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokkanna, sem þá hafði unnið að meðferð frumvarps til laga um stjórn fiskveiða innan þingsins, mundi halda þeirri vinnu áfram og ljúka störfum sínum með samantekt eða greinargerð. Hópurinn skyldi m.a. hafa til hliðsjónar „samspil upphæðar veiðigjalda og útfærslu á stjórn fiskveiða með það að markmiði að tryggja stöðugt lagaumhverfi fyrir stjórn fiskveiða til framtíðar“. Í greinargerð trúnaðarmannahópsins, dags. 12. september 2012, er fjallað um einstök viðfangsefni fiskveiðistjórnar og dregið fram hvort samkomulag sé með þingmönnunum um úrlausn þeirra. Í megindráttum náðist samkomulag um tilteknar tillögur um brottfall einstakra ákvæða úr því frumvarpi, en þó háð fyrirvara í allmörgum tilvikum um heildarniðurstöðuna. Greinargerð trúnaðarmannahópsins er birt með frumvarpi þessu sem fylgiskjal. 5
1.4. Tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá og skýrsla auðlindastefnunefndar, 2011– 2012.
Í tillögum stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá fyrir lýðveldið Ísland, sem afhent var forseta Alþingis 29. júlí 2011, er gerð tillaga um að tekið verði upp ákvæði um að auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, verði lýstar sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Sú tillaga byggist á umræðu um auðlindamál á síðustu árum og áratugum. Í nýafstaðinni ráðgefandi þjóðaraatkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar voru kjósendur spurðir að því hvort þeir vildu að í nýrri stjórnarskrá yrðu náttúruauðlindir sem ekki eru í einkaeigu lýstar þjóðareign og sögðu 82,5% já við þeirri spurningu. Af þessu má ráða að ríkur vilji er til að treysta eignarhald þjóðarinnar á sameiginlegum auðlindum, en það er meðal helstu markmiða þessa frumvarps að treysta þjóðareign á fiskstofnunum við landið.
Um mitt ár 2011 setti forsætisráðherra á fót nefnd um stefnumörkun í auðlindamálum ríkisins sem í áttu sæti sex fulltrúar tilnefndir af ráðherrum í ríkisstjórninni. Nefndinni var m.a. falið að „taka á þeim þáttum sem varða ráðstöfun nýtingarréttar sameiginlegra auðlinda og ýmissa réttinda sem ríkið ræður yfir, umsýslu þessara réttinda og meðferð tekna sem hún skapar samanber samþykktir um stofnun auðlindasjóðs í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og áætluninni Ísland 2020“. Í skýrslu nefndarinnar frá september 2012 er horft til ólíkra vídda sjálfbærrar þróunar og lagt mat á hvernig þær ná fram að ganga við stjórn ólíkra auðlinda hér á landi. Nefndin dró meginmarkmið auðlindastefnu saman með þessum hætti:
– Varanlegur eignar- og yfirráðaréttur þjóðarinnar yfir sameiginlegum auðlindum sínum og arði af þeim verði tryggður.
– Auðlindaarður þjóðarinnar af nýtingu auðlinda sinna verði sýnilegur og honum ráðstafað með sýnilegum hætti.
Í skýrslu nefndarinnar kemur fram að hún tekur undir tillögur nefndarinnar um auðlindamál frá árinu 2000 og frá stjórnlagaráði þess efnis að í stjórnarskrá Íslands verði ákvæði um ævarandi þjóðareign á auðlindum. Þessu tengt leggur nefndin til að leitast verði almennt við að aðgreina auðlindir og sérleyfishafa því þannig sé greiðsla auðlindaarðs til þjóðarinnar tryggari en ella.
Nefndin taldi rétt að auðlindastefna næði m.a. yfir nytjastofna sjávar og tók nýtingu þeirra til sérstakrar athugunar með hliðsjón af markmiðum um sjálfbæra þróun. Nefndin taldi að þegar kæmi að samfélagslegri vídd sjálfbærrar þróunar væru ástæður til að gagnrýna nýtingu nytjastofnanna. Þar hefði bæði þýðingu hvernig rétti til nýtingar þeirra hafi verið úthlutað í upphafi og hvernig ekki hafi verið með virkum hætti reynt að meta og einangra þá auðlindarentu sem nýtingarrétturinn hefur skapað handhöfum sínum. Þetta hafi leitt af sér óánægju, sem m.a. megi sjá í tíðum deilum um sjávarútveginn. Nefndin telur að tillögur í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða á 140. löggjafarþingi um 20 ára og síðan 15 ára úthlutunartíma ásamt samþykkt laga um veiðigjöld þarfnist nánari skoðunar í þessu ljósi. Margir telji að úthlutunartíminn sé of langur og hlutfall þeirra veiðileyfa sem boðin verði út (á kvótaþingi) sé of lágt. Þá hafi komið fram gagnrýni á lög um veiðigjöld sem nefndin rekur en verður ekki tekin upp hér.
Nefndin telur að leggja þurfi vinnu í að meta „eðlilega hámarks tímalengd sérleyfa til nýtingar nytjastofna“. Þar komi til skoðunar margvíslegir þættir en markmiðið sé að saman fari rekstraröryggi og hámörkun auðlindaarðsins. Þá telur nefndin, í ljósi þess hversu útgerðir eru margar og misstórar, að markmiðum auðlindastefnu ríkisins verði naumast náð, samfara markmiðum sjálfbærrar þróunar, nema með blandaðri leið, þar sem að hluta er byggt á útboði sérleyfa, þar sem verð þeirra myndast á virkum markaði í samkeppni milli fyrirtækja eða mati á umfangi auðlindarentunnar í greininni í heild og að hluta á gjaldtöku sem tryggir eiganda hlutdeild í rentunni af auðlind sinni. Í því ljósi verði að taka undir mikilvægi þess að skylda viðskipti með aflaheimildir á opið kvótaþing. 6
1.5. Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða á 141. löggjafarþingi 2012–2013.
Við undirbúning þessa frumvarps sem hér er lagt fram var byggt á því frumvarpi sem kom til umræðu á 140. löggjafarþingi, umræðum um það frumvarp og stefnumótun í auðlindamálum. Þá hefur verið tekið tillit til greinargerðar trúnaðarmannahóps alþingismanna, en í því sambandi verður að hafa í huga þá fyrirvara sem hópurinn gerði og áður greinir. Loks hefur verið tekið tillit til annarra frumvarpa sem nú eru fyrir Alþingi á sviði fiskveiðistjórnar. Helstu efnisbreytingar frá fyrra frumvarpi eru þessar:
– Gert er ráð fyrir verulegu aflamarki í kvótaþing til útleigu á vegum ríkisins en í frumvarpinu kemur fram áætlun til þriggja ára um heimildir skv. 2. flokki. Í kvótaþing renna tæp 19.000 þorskígildistonn fiskveiðiárið 2013/14 en tæp 33.000 tonn fiskveiðiárið 2015/16. Hluti af aukningunni er tilfærsla frá byggðakvóta, línuívilnun og skel og rækjubótum en megnið er aflamark sem fengið er með varnalegri tilfærslu frá aflahlutdeildarhöfum, en einnig ber að hafa í huga í þessu sambandi að með því að ráðstafa fastri aflahlutdeild til strandveiða mun hlutur þeirra aukast nokkuð á sömu árum.
– Framsetningu á reglum um framsal aflahlutdeilda er breytt og þær nú tengdar beint við gildistíma nýtingarleyfa en sett í hendur löggjafans og framtíðarinnar að ákveða með framhaldið.
– Mælt er fyrir um 20 ára úthlutun aflahlutdeilda, en ekki er hins vegar mælt fyrir um sjálfkrafa úthlutun hlutdeildanna til 15 ára í senn við upphaf hvers fiskveiðiárs, að liðnum fimm árum frá gildistöku frumvarpsins, verði annað ekki ákveðið. Kveðið er á um að ráðherra skuli, eigi síðar en í desember 2016, leggja fram frumvarp til laga um breytingu á lögunum þar sem mælt verði fyrir um ráðstöfun nýtingarleyfa og aflahlutdeilda að liðnum 20 ára úthlutunartíma. Í bráðabirgðaákvæði við frumvarpið er mælt fyrir um að skipa skuli nefnd eigi síðar en 1. september 2013 sem vinni tillögur og nauðsynlega stefnumótun til undirbúnings þess frumvarps.
– Felld eru brott ákvæði sem voru í 2. mgr. 12. gr. fyrra frumvarps varðandi skerðingu á framseldri aflahlutdeild við flutning og í 3. mgr. 12. gr. varðandi hámark á framsali aflahlutdeildar einstakra tegunda.
Af öðrum atriðum í frumvarpinu má nefna eftirfarandi:
– Ákvæði gildandi laga um viðskipti með krókaaflahlutdeildir og aflahlutdeildir „milli kerfa“ eru efnislega óbreytt og fallið er frá breytingu sem lögð var til í fyrra frumvarpi. Þá er einnig leitast við að skýrgreina stærðarmörk krókaaflamarksbáta.
– Heimildir til að flytja aflamark milli skipa í upphafi fiskveiðiárs er hækkuð úr 5% í 12,5%.
– Fastri aflahlutdeild er ráðstafað til strandveiða.
– Mælt er fyrir um að almennt veiðileyfi falli niður hafi fiskiskipi ekki verið haldið til fiskveiða í atvinnuskyni í tólf mánuði.
– Mælt er fyrir um að tengdir aðilar í skilningi ákvæða um hámarksaflahlutdeildir teljist aðilar þar sem annar aðilinn á beint eða óbeint 30% hlutafjár í hinum, en með því er hlutfallið lækkað úr 50%. Gefinn er þriggja ára aðlögunartími að þessari breytingu.
– Reglur um hámarksaflahlutdeildir gilda ekki um deilistofna, en það er til samræmis við gildandi lög.
– Gert er ráð fyrir að sérstök nefnd, sem taki til starfa eigi síðar en 1. september 2013, taki ákvæði um hámarksaflahlutdeildir til endurskoðunar, sbr. bráðabirgðaákvæði IV. í frumvarpinu.
2. Meginefni frumvarpsins.
2.1 Meginmarkmið frumvarpsins.
Með ákvæðum 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins er leitast við að skýra þau grundvallarmarkmið sem búa að baki lögunum og þeim er ætlað að ná fram. Gera má ráð fyrir að markmiðsákvæðin muni hafa ríka þýðingu við skýringar á ákvæðum frumvarpsins verði það að lögum, ekki síst ákvæði 11. gr. um úthlutun leyfa til að nýta aflahlutdeild.
Ákveðnir þættir í stjórn fiskveiða hafa lengi verið umdeildir. Þó má segja að almenn sátt ríki um eitt af meginmarkmiðum fiskveiðistjórnar, þ.e. að nýting auðlindarinnar skuli vera sjálfbær. Það er afar mikilvægt enda er ofveiði, brottkast og slæm umgengni víða gríðarlegt vandamál í sjávarútvegi og það á heimsvísu. Veiðar á ósjálfbærum grunni mundu líka vinna gegn öðrum markmiðum sem sett eru fram í 1. gr. frumvarpsins. Sjálfbærni fiskveiða er þannig grunnmarkmið og forsenda þess að árangur náist við að uppfylla önnur markmið laganna. Hafa ber í huga að fiskveiðar skapa atvinnu vítt og breitt um landið. Þær skapa tekjur og eru undirstaða verðmætasköpunar í fiskvinnslu. Vel stýrðar fiskveiðar geta að auki skapað arð sem er mikilvæg uppspretta fjármagns og stuðlar að hagsæld.
Meðal markmiða frumvarpsins er að auka vægi jafnræðissjónarmiða við ráðstöfun aflaheimilda, en með því er vísað til þeirra sérstöku aðgerða sem ætlað er að auka jafnræði við úthlutun aflaheimilda, þ.e. einkum kvótaþings, nýliðunarleyfa og byggðakvóta.
2.2 Yfirlýsing um sameiginlega og ævarandi eign þjóðarinnar.
Elstu lög íslensk hafa að geyma ákvæði um frelsi manna til að nýta hafið. Í Jónsbók segir: Allir menn eigu at veiða fyrir utan netlög að ósekju. 7 Þannig hefur réttur til að nýta fiskstofnana við Ísland frá fornu fari verið almennur, þ.e. landsmönnum öllum var jafnheimilt að stunda fiskveiðar í sjó utan netlaga eignarjarða. Nýtingarrétturinn var þannig almannaréttur sem og rétturinn til að hafa atvinnu af fiskveiðum. Varast ber þó að gera of mikið úr þessum rétti enda lagði hið íslenska landeigenda- og embættismannasamfélag miðalda margs kyns bönd á athafnafrelsi manna. Svo var litið á öldum saman að vöxtur og viðgangur sjávarþorpa, þar sem menn hefðu einkum viðurværi af svikulum sjávarafla, leiddi til aukinnar fátæktar og þess að vinnuafl færðist frá höfuðatvinnuvegi þjóðarinnar, landbúnaði.
Í 1. málsl. 1. gr. gildandi laga um stjórn fiskveiða er lýst yfir „sameign íslensku þjóðarinnar“ á nytjastofnum á Íslandsmiðum. Í skýringum við ákvæðið er það skýrt svo að í því felist „sú sjálfsagða stefnumörkun að markmiðið með stjórn fiskveiða er að nýta fiskstofnana til hagsbóta fyrir þjóðarheildina“. Jafnframt segir að það verði að vera ákvörðunarefni löggjafans á hverjum tíma hvaða skipulag teljist best henta til að nýta þessa sameign þjóðarinnar með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi. 8 Þrátt fyrir þessa yfirlýsingu hafa flestir lögfræðingar litið svo á, samkvæmt hefðbundnum kenningum eignarréttar, að enginn eigandi sé að villtum fiski í sjó þar sem ekki er mögulegt að fara í reynd með vörslur hans.
Með 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins er gerð tillaga um að nytjastofnar á Íslandsmiðum verði lýstir sameiginleg og ævarandi eign íslensku þjóðarinnar. Þessi orðalagsbreyting tekur m.a. mið af tillögu stjórnlagaráðs frá 2011 að frumvarpi til nýrrar stjórnarskrár. Sú tillaga á sér rætur í umræðu um auðlindamál á síðustu árum, m.a. skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000 og frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem lagt var fram á 136. löggjafarþingi 2008–2009. Í skýringum með tillögu ráðsins kemur fram að ákvæðið feli í sér að núlifandi kynslóð deili náttúruauðlindum í þjóðareign með óbornum kynslóðum og hafi því ekki rétt til að ráðstafa auðlindum í eigin þágu. Skorðurnar sem ákvæðinu sé ætlað að reisa við ráðstöfun auðlinda í þjóðareign eigi einnig við um réttindi tengd auðlindunum og ekki aðeins auðlindirnar sjálfar. 9
Við skýringu á inntaki 2. mgr. 1. gr. þessa frumvarps skiptir forsaga fiskveiðiréttinda við Ísland máli og sú staðreynd að þau hafa frá fornu fari verið almenn. Þorgeir Örlygsson setti fyrir rúmum áratug fram þá túlkun að með setningu laga um nýtingu þeirrar auðlindar sem fiskstofnarnir við landið eru komi „ríkisvaldið fram sem vörslumaður þeirra hagsmuna, sem íslenskir ríkisborgarar eiga í hafalmenningum við landið“. Með lagasetningunni sé „ríkisvaldið fyrst og fremst að leitast við að gegna þeirri skyldu sinni að reyna að tryggja, að nýting auðlindarinnar komi þjóðarheildinni sem mest til góða“. 10
Þess má geta að sú hugmynd hefur komið til nokkurrar umræðu að íslenska ríkið lýsi yfir eign sinni að nytjastofnum sjávar, en ekki er gerð tillaga um það í þessu frumvarpi. Í því sambandi er áhugavert að rekja umræðu sem stóð í Noregi árin 2005–2008 og er að mörgu leyti hliðstæð þeirra sem verið hefur hér á landi. Kveikjan að henni var tillaga norskrar sérfræðinganefndar um að í lög um auðlindir hafsins (n. havressurselova) kæmi yfirlýsing um að hinar „viltlevende marine ressurser“ skyldu tilheyra ríkinu. Í ítarlegum skýringum við tillöguna var staðhæft að hvorki fullveldisréttur né alþjóðlegar skuldbindingar væru því að fótakefli að ríkið nyti þannig eignarréttar að auðlindum hafsins. Nefndin leit svo á að eignarhald ríkisins mundi aðeins eiga við um nytjastofna í „villtu ástandi“. Við veiðar á fiski, samkvæmt gildri heimild, mundi eignarréttur ríkisins líða undir lok. Ólögmætar veiðar mundu hins vegar fela í sér skerðingu á eignarrétti sem sætt gæti viðurlögum sem hver önnur ólögmæt skerðing eigna. 11
Í opnu samráðsferli um tillöguna sætti hún verulegri gagnrýni. Dómsmálaráðuneytið taldi að eignarrétturinn yrði einungis „formlegs eðlis“ þar sem engar vörslur væru mögulegar. Þá væri hæpið að ríkið slægi eign sinni á villt dýr. Umhverfisráðuneytið benti á að tillagan fæli í sér praktísk og lögfræðileg álitamál. Utanríkisráðuneytið taldi að tillagan félli illa að hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Útgerðarsamtökin Norges Fiskerlag bentu á að nytjastofnarnir væru eign þjóðfélagsins og sættu reglum um nýtingu til góða fyrir sjávarútveginn og búsetu í landinu. Þá sögðu samtökin að hjá því yrði ekki litið að með kaupum á kvóta hefðu margir fjárfest í rétti til nýtingar sem mögulega sætti bótaskyldri skerðingu yrði tillagan að lögum. 12
Þessi gagnrýni er tekin til nánari athugunar í skýrslu norska sjávarútvegsráðuneytisins til Stórþingsins. Þar er lögð áhersla á að nytjastofnarnir séu sameiginleg auðlind sem nauðsynlegt sé að takmarka aðgang að. Þau verðmæti sem hefðu skipt um hendur við sölu á fiskiskipum milli útgerða, gætu í engu raskað innihaldi þeirra laga sem giltu um stjórn veiðanna eða réttarstöðu eigenda skipa. Þörfin á því að kalla til baka leyfisveitingar eða gera aðrar breytingar á stjórn veiða væri reist á lögum. Einkavæðing á sjávarauðlindinni, eins og útgerðarsamtökin hefðu haldið fram að ætti sér stað á grundvelli viðskipta milli einkaaðila, mundi krefjast beinnar lagaheimildar. Rök um að viðskipti skapi rýmri rétt en leiða megi beinlínis af lögum hafi enga stoð. Það gildi óháð því að opinberar reglur hafi í sjálfu sér skapað það efnahagslega verðmæti sem útgerðarmenn hafa greitt fyrir. Sjónarmið um hag þessara aðila megi taka til athugunar í stjórnmálum, en það hafi ekki þýðingu til að takmarka heimildir ríkisins til að setja lög og stjórnvaldsfyrirmæli. 13
Úr varð að umræddri tillögu var hafnað. Í stað þess kom yfirlýsing í hin nýju lög (frá 2008) um að villtir sjávarstofnar tilheyri samfélaginu í Noregi (n. dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet Norge). 14 Samkvæmt skýringum við ákvæði laganna felur þessi yfirlýsing ekki í sér eignarrétt ríkisins í lögfræðilegum skilningi heldur er henni ætlað að undirstrika rétt samfélagsins í Noregi til auðlindarinnar gagnstætt því sem gildir um auðlind sem er í einkaeign. Þessu tengist hlutverk ríkisins sem „ráðsmanns“ (n. forvaltar) og ábyrgð ríkisins á því að stofnarnir og vistkerfi hafsins séu í jafnvægi og nýtanlegir. Jafnframt segir að ákvæðið gildi ekki um hvern og einn fisk heldur „hinn fljótandi massa“, þ.e. auðlindina sem á hverjum tíma er að finna í norskri fiskveiðilögsögu. 15
Sú umræða sem samkvæmt þessu fór fram í Noregi fyrir skemmstu má segja að eigi sér nokkra hliðstæðu á Íslandi og raunar einnig í öðrum vestnorrænum ríkjum, þ.e. Færeyjum og Grænlandi, þar sem eignarhald sameiginlegra auðlinda hefur komið til nokkurrar umræðu á síðustu árum. Sérstaklega má árétta í þessu sambandi að umræða um þjóðareign á auðlindum tengist órjúfanlegum böndum þeim vörsluskyldum um meðferð og nýtingu auðlinda sem hvíla á þjóðinni, sem og handhöfum nýtingarréttar hverju sinni, með hliðsjón af markmiðum sjálfbærrar þróunar.
2.3 Nýtt gildissvið laga um stjórn fiskveiða.
Samkvæmt 1. gr. laga um fiskveiðar utan lögsögu, nr. 151/1996 (úthafsveiðilaganna), gilda þau um veiðar íslenskra skipa utan lögsögu Íslands, eins og hún er skilgreind í lögum um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Í þessu felst að lögunum er ætlað að gilda landfræðilega þar sem lögum um stjórn fiskveiða sleppir. Efnisleg aðgreining milli laganna er óljós. Í 1. mgr. 5. gr. úthafsveiðilaganna segir að við stjórn veiða á íslenskum deilistofnum geti ákvæði laga um stjórn fiskveiða gilt „eftir því sem við á“. Umboðsmaður Alþingis hefur í áliti nr. 4163/2004 bent á að mörk milli laganna séu óljós. Þá hefur stofnast til ágreinings um túlkun á gildissviði þeirra fyrir dómstólum ( Hrd. 2000, bls. 2315). Til að bregðast við þessu er með frumvarpinu gerð tillaga um að úthafsveiðilögin verði felld inn í lög um stjórn fiskveiða.
2.4 Flokkur 1: Aflahlutdeildir og nýtingarleyfi.
Meiri hluti starfshóps sjávarútvegsráðherra frá árinu 2010 var sammála um að skipta bæri aflaheimildum í tvennt. Hluti færi til flokks sem innihéldi aflahlutdeildir og hluti til flokks sem ráðstafaði aflaheimildum til byggðamála, strandveiða og annarra sérstakra ráðstafana. Við gerð þessa frumvarps hefur verið byggt á þessum niðurstöðum starfshópsins. Í skýrslu starfshópsins er einnig lögð áhersla á að fella reglur um nýtingu sjávarauðlindarinnar undir ramma svonefndrar „samningaleiðar“ sem kom fyrst til umræðu í skýrslu svonefndrar endurskoðunarnefndar 2001. Starfshópurinn taldi samningaleiðinni helst til tekna að með henni væri lokið deilum um meintan vafa um eignarhald að sjávarauðlindinni. Þá var lögð áhersla á að með henni kynni stjórnvöldum að gefast ríkulegra tækifæri en áður til að stjórna nýtingu auðlindarinnar. Þrátt fyrir þessi afdráttarlausu markmið voru tillögur starfshópsins um útfærslu samningaleiðar í raun lítt útfærðar, eins og áður segir.
Allhörð gagnrýni kom fram á tillögur um samningaleið í því frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem ekki varð útrætt á 139. löggjafarþingi. Í umsögn Fiskistofu, sem aflað var við þinglega meðferð frumvarpsins, var vakin athygli á því að verulegt álitaefni væri hvernig ráðgerðir samningar mundu falla að reglum stjórnsýslulaga. Það væri til þess fallið að skapa réttaróvissu. Þannig væri óvíst samkvæmt frumvarpinu hvort málskotsréttur yrði innan stjórnsýslunnar og hvort Fiskistofa gæti orðið vanhæf til ákvarðanatöku þegar hún væri orðin aðili samningssambands. Þá benti stofnunin á að lögmætisreglur stjórnsýsluréttar mundu að sjálfsögðu gilda um samningsgerðina, en af þeim sökum yrði að útfæra ákvarðanir stofnunarinnar sem tengdust samningum í lögum. Í stöðuskýrslu ráðherranefndar um sjávarútvegsmál til ríkisstjórnarinnar komu fram skyldar athugasemdir. Þar var bent á að taka yrði stjórnsýslulegar forsendur fiskveiðistjórnarkerfis samkvæmt samningaleið til nánari athugunar vegna fram kominnar gagnrýni. Þannig kunni að vera sterk rök til þess að nýjar reglur byggist á fyrirkomulagi einhliða leyfis/úthlutunar til afmarkaðs tíma, með afmörkuðum skilyrðum, fremur en tvíhliða samningum.
Með frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða á 140. löggjafarþingi var lagt til að leyfum til nýtingar á aflahlutdeildum yrði ráðstafað til afmarkaðs tíma. Með þessu frumvarpi er gerð samskonar tillaga. Í leyfum til að nýta aflahlutdeild felst í raun ígildi samkomulags milli stjórnvalda og leyfishafa um handhöfn þeirra hlutdeilda sem leyfinu fylgja til afmarkaðs tíma. Með því að gangast undir leyfi til að nýta aflahlutdeild skv. 11. gr. frumvarpsins viðurkennir leyfishafi að honum er veittur aðgangur að sameiginlegri og ævarandi eign þjóðarinnar til afmarkaðs tíma, sem tryggir mikilsverðan stöðugleika og fyrirsjáanleika. Sú skylda hvílir jafnframt á leyfishafa, með þessu, að fara að lögum og reglum sem settar eru auðlindinni til verndar og varðveislu og að greiða gjald fyrir afnotin samkvæmt lögum um veiðigjöld. Brot gegn lögum á sviði fiskveiðistjórnar geta eftir atvikum varðað refsingu eða álagningu stjórnvaldssektar eða gjalds samkvæmt lögum um ólögmætan sjávarafla.
Útgáfa nýtingarleyfa til langs tíma á sér nokkra hliðstæðu við ráðstöfun heimilda til nýtingar auðlinda á landi, t.d. við veitingu leyfa til að rannsaka og vinna orkuauðlindir, sbr. t.d. 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, eða úthlutun leyfa til notkunar fjarskiptatíðna skv. IV. kafla laga nr. 81/2003, um fjarskipti. Þá má einnig benda á að leyfi þarf til að nýta vatns- og jarðhitaréttindi, námur og önnur jarðefni innan þjóðlendu, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta.
Í umsögnum nokkurra umsagnaraðila um frumvarp til laga um stjórn fiskveiða á 140. löggjafarþingi var því haldið fram að fyrirmæli þess um útgáfu tímabundinna leyfa til að nýta aflahlutdeildir feli í sér fullkomið fráhvarf frá niðurstöðum starfshóps sjávarútvegsráðherra 2010. Meginmunurinn sé sá að „í samningaleiðinni [hafi] ekki [verið] gert ráð fyrir einhliða ákvörðun stjórnvalda um það hvað fælist í hinum stjórnarskrárvörðu atvinnuréttindum þeirra sem til margra ára hafa fengið úthlutað aflaheimildum og nýtt auðlindina, heldur yrði gerður samningur milli aðila um innihald og efni þeirra, tímalengd, skyldur rétthafa og hvernig framlengingu á þeim réttindum yrði háttað ef allar skyldur væru uppfylltar“. (Sjá t.d. bls. 7 í umsögn Bonafide lögmanna fyrir stjórn Tryggingamiðstöðvarinnar.) Áþekk sjónarmið koma fram í sameiginlegri umsögn Samtaka atvinnulífsins, Samtaka fiskvinnslustöðva og Landssambands íslenskra útvegsmanna (bls. 8), áliti LEX lögmanna sem fylgdi þeirri umsögn (bls. 7) og umsögn Landssambands smábátaeigenda (bls. 4).
Þessi gagnrýni er byggð á missýn. Þungamiðja samningaleiðar er ríkur vilji til að eyða ágreiningi um inntak þess réttar sem er samfara handhöfn aflahlutdeildar. Með frumvarpi þessu er leitast við að fara að tillögum starfshópsins 2010 með því afmarka réttindin með svo skýrum hætti sem framast sýnist unnt, m.a. með tímabindingu þeirra, Auk þess er aflaheimildum skipt í tvo flokka, þ.e. fastar aflahlutdeildir (flokk 1) og „potta“ (flokk 2) eins og starfshópurinn lagði til. Þá er eðlilegt í þessu samhengi að benda á það markmið nýrra laga um veiðigjöld að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýting sjávarauðlinda skapar, sbr. 2. gr. nýrra laga um veiðigjöld. Hvað snertir sérstaklega stjórnsýslu fiskveiða og samninga við hvern og einn handhafa aflahlutdeilda var, eins og áður segir, ákveðið að leggja slíkar hugmyndir ekki til grundvallar við endurskoðun fiskveiðistjórnarlaga. Um ástæður þess hefur þegar verið fjallað. Nauðsynlegt er að árétta engu síður að afar mikilvægt er við ákvarðanir stjórnvalda sem snerta fiskveiðar, t.d. um setningu reglugerða, skilyrðisbindingu leyfa o.s.frv., sé haft reglulegt og náið samráð við hagsmunaaðila.
2.5 Framsal aflahlutdeilda.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að framsal aflahlutdeilda verði í megindráttum heimilað innan gildistíma nýtingarsamnings. Með því að heimila framsal er tryggð aðlögun að hinu nýja kerfi, girt fyrir hættu á afskrift bókfærðra veiðiheimilda og breytingin milduð. Frumvarpið hefur að geyma heimild fyrir ráðherra til að neyta forgangsréttar við framsal aflahlutdeilda ef séð er að mikil aflahlutdeild yrði mögulega seld úr fámennu byggðarlagi með verulega neikvæðum áhrifum á byggðarlagið. Þá girðir frumvarpið að sjálfsögðu ekki fyrir það að sett verði nánari ákvæði um meðferð aflahlutdeilda, með hliðsjón af markmiðum frumvarpsins. Í því frumvarpi sem ekki varð útrætt á 140. löggjafarþingi var til að mynda í 2. mgr. 12. gr. mælt fyrir um takmörkun á framsali aflahlutdeilda eftir að 20 ár væru liðin frá því að frumvarpið hefði orðið að lögum. Ekki var talin ástæða til að setja slíka reglu í þetta frumvarp, en að sjálfsögðu verður það viðfangsefni löggjafans á næstu árum og áratugum að móta reglur um meðferð aflaheimilda með hliðsjón af þessu.
2.6 Flutningur aflamarks.
Með frumvarpinu er lagt til að heimild til að flytja aflamark milli skipa verði þrengd nokkuð frá núgildandi lögum. Með því er ætlunin að stuðla að því að skip veiði sínar úthlutuðu aflaheimildir. Á hinn bóginn er mjög mikilvægt að útgerðir geti brugðist við óhjákvæmilegum meðafla við veiðar og geti leigt til sín aflamark. Slíkt er forsenda góðrar umgengni við auðlindina og kemur í veg fyrir brottkast. Að auki þarf að gefast áfram svigrúm til hagræðingar sem og að útgerðir geti brugðist við breyttum aðstæðum. Í því ljósi er takmarkað framsal aflamarks heimilað samkvæmt frumvarpinu.
2.7 Kvótaþing.
Meiri hluti starfshóps sjávarútvegsráðherra um endurskoðun á lögum um stjórn fiskveiða frá 2010 taldi rétt að kaup og sala aflamarks færi fram á vegum ríkisins þar sem verðmyndun miðaðist við tilboð og að aðgangur þeirra sem áhuga hefðu á heimildum yrði jafn. Verði frumvarpið að lögum mun Fiskistofa starfrækja sérstakt kvótaþing um viðskipti með aflamark. Á árunum 1998–2001 var starfrækt sambærileg eining, Kvótaþing, og leitast verður við að byggja á þeirri reynslu sem þá varð til. Kvótaþing mun samkvæmt frumvarpinu annast það hlutverk að starfrækja markað fyrir aflamark. Það skal vera vettvangur viðskipta og annast greiðslumiðlun milli kaupenda og seljenda. Að meginreglu mun kaup og sala á öllu aflamarki í flokki 1 fara fram á kvótaþingi auk þess að ráðherra verður heimilt að ráðstafa hluta aflamarks úr flokki 2 um þingið. Gert er ráð fyrir að með þessu opnist möguleikar fyrir fleiri að fóta sig í útgerð.
2.8 Flokkur 2: Önnur aflahlutdeild.
Frumvarpið gerir ráð fyrir því að ráðherra muni ráðstafa verulegu aflamarki árlega sem fellur til úr aflahlutdeild innan flokks 2. Um er að ræða aflahlutdeild sem samanstendur af núverandi úthlutun til byggðakvóta, línuívilnun, rækju- og skelbótum, strandveiðum og frístundaveiðum auk viðbótarskerðingar á aflahlutdeild núverandi aflahlutdeildarhafa. Með þessari aukningu aflahlutdeildar ráðherra og auknum sveigjanleika til úthlutunar á henni er leitast við að draga úr óvissu og auka stöðugleika þeirra byggða sem veikast standa. Þannig verður mögulegt að bjóða aflaheimildir til leigu um kvótaþing á veikburða svæðum með skilyrðum um veiðar og vinnslu á því svæði. Auk þess munu strandveiðar standa nær óbreyttar en þær hafa komið sér vel fyrir margar smærri sjávarbyggðir.
2.9 Tekjur af ráðstöfun aflamarks úr flokki 2.
Í frumvarpinu er gerð tillaga um að tekjur af ráðstöfun aflamarks úr flokki 2 á kvótaþingi skiptist í þessum hlutföllum: Ríki 40%, sveitarfélög 40% og markaðs- og þróunarsjóður 20%. Af hluta ríkisins verður heimilt að ráðstafa í þágu þeirra aðgerða sem greinir í 2. mgr. 13. gr. (forgangsréttur), 2. mgr. 18. gr. (nýliðunarleyfi) og 1. mgr. 19. gr. (aukning kvótaþings). Hvað snertir ráðstöfun til sveitarfélaga sýnist eðlilegt að tekið verði m.a. mið af sögulegu mikilvægi sjávarútvegs á einstökum svæðum eða í einstökum landshlutum, en sérstök nefnd skal gera tillögur að því leyti, sbr. ákvæði V til bráðabirgða.
2.10 Strandveiðar.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fastri aflahlutdeild sé ráðstafað til strandveiða. Strandveiðar voru fyrst leyfðar með lögum árið 2009 og hófust þær um mitt sumar sama ár. Heimilt var að veiða tæp 4 þúsund tonn af þorski. Veiðarnar mátti eingöngu stunda með handfæri og á tímabilinu júní til ágúst. Landinu var skipt í fjögur svæði og hefur sú skipting haldist óbreytt. Ákveðnu magni var úthlutað á hvert svæði og skipt niður á mánuði. Veiðarnar voru að mestu heimilar öllum skipum sem höfðu almennt leyfi til atvinnuveiða, óháð stærð, en sækja þurfti um strandveiðileyfi sérstaklega til Fiskistofu. Leyfilegt er að róa frá mánudegi til og með fimmtudags og reiknast afli upp að vissu dagshámarki ekki til aflamarks eða krókaaflamarks skipsins. Afli umfram leyfilegt dagshámark er gerður upptækur að loknum strandveiðum. Yfir 500 bátar stunduðu þessar veiðar og veiddu 3.400 tonn af þorski en alls var afli kvótabundinna tegunda rétt rúmlega 4 þúsund tonn. Á síðasta ári var heimilt að veiða 8.600 tonn af kvótabundnum botnfiski. Veiðar voru heimilaðar frá maí til og með ágúst og tóku yfir 700 bátar þátt í veiðunum.
2.11 Bætur vegna áfalla við breytingar á aflamarki stofna.
Í 10. gr. gildandi laga er ráðherra heimilað að ráðstafa 12.000 tonnum af botnfiski til þess m.a. að mæta áföllum sem fyrirsjáanleg eru vegna verulegra breytinga á aflamarki einstakra tegunda og vegna byggðamála. Samkvæmt þessari grein eru greiddar út bætur vegna banns sem sett var á rækjuveiðar innfjarða, úti fyrir Norðurlandi og við Eldey, og veiðar á hörpuskel á árunum 1999–2005. Bætur voru greiddar út til þeirra sem höfðu orðið fyrir meira en 30% skerðingu frá meðalafla síðustu sex vertíða fyrir bann. Bætur þessar eru greiddar út í þorskígildum til þeirra sem hlutdeild eiga í rækju og skel, en gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að nokkuð verði dregið úr því aflamagni sem ráðstafað verður í bætur á næstu árum.
2.12 Byggðakvóti.
Með frumvarpinu er gert ráð fyrir að ráðherra taki frá aflamark í flokki 2 sem ráðstafað verði sem byggðakvóta. Í gildandi lögum eru 12.000 tonn tekin frá til að greiða bætur og úthluta byggðakvóta. Byggðakvótinn er fyrst og fremst aðgerð fyrir byggðarlög sem hafa orðið fyrir skerðingu aflaheimilda og eru háð veiðum og vinnslu. Árlega er reiknað út á hlutlægan hátt hvaða byggðarlög hljóta slíkar aflaheimildir. Með frumvarpinu eru ekki gerðar tillögur um breytingu á reglum um meðferð og úthlutun byggðakvótans, en hins vegar er gert ráð fyrir því að nokkuð verði dregið úr því aflamagni sem ráðstafað verður í byggðakvóta.
2.13 Línuívilnun.
Með setningu laga um stjórn fiskveiða, nr. 38/1990, var ákveðið að línufiskur sem veiðist yfir vetrarmánuðina skyldi eingöngu teljast að hálfu til aflamarks. Tilgangurinn var að hvetja til línuveiða sem þóttu skila góðu hráefni og beina veiðum á þann tíma þegar minnst hráefni var fyrir fiskvinnsluna. Síðan þá hafa orðið töluverðar breytingar á línuívilnun. Í dag er hlutfall handbeittrar línu, sem beitt er í landi, 20%, en til viðbótar er einnig veitt 15% ívilnun fyrir dagróðrabáta sem róa með vélbeitta línu sem er stokkuð upp í landi. Ráðstafað er 3.375 lestum af óslægðum þorski sem skiptist á fjögur þriggja mánaða tímabil innan fiskveiðiársins. Magnið dregst frá leyfilegum heildarafla áður en úthlutað er á grundvelli aflahlutdeildar. Ráðherra ákveður síðan í reglugerð magn annarra tegunda í línuívilnun. Jákvæð áhrif línuívilnunar eru hvati til aukinnar atvinnu í landi og umbun fyrir línuveiðar, en dagróðrabátar skila almennt góðu og fersku hráefni í land. Vera kann að það sé umdeild aðferð að ívilna vinnulagi sem hægt er að leysa á annan hátt með vélum. Það er þó talið, eins og ástatt er í atvinnumálum í þjóðfélaginu, að engin efni séu til að leggja línuívilnun alfarið af. Hins vegar er gert ráð fyrir því að nokkuð verði dregið úr því aflamagni sem ráðstafað verði í línuívilnun á næstu árum.
3. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Lög um stjórn fiskveiða fólu í megindráttum í sér tvenns konar takmarkanir við rétti manna til að stunda fiskveiðar í atvinnuskyni. Rétturinn var bundinn við tiltekin skip auk þess að veiðar á helstu nytjastofnum takmörkuðust af úthlutaðri aflahlutdeild skipanna. Sú gagnrýni sem beinst hefur að lögunum hefur ekki síst varðað hvort með þessu hafi verið gengið nærri jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og þeim jafnræðissjónarmiðum sem hafa verður í huga við skerðingu atvinnufrelsis, skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Auk þess hefur verið deilt um eðli og inntak þess réttar sem úthlutun aflaheimilda felur í sér og að hvaða marki hann njóti stjórnarskrárverndar.
3.1 Jafnræðisreglur og lög um stjórn fiskveiða.
Í Hrd. 1998:4076 (Desemberdómi) var fjallað um ákvæði 5. gr. laga um stjórn fiskveiða sem í raun fól í sér að leyfi til veiða í fiskveiðilandhelgi Íslands voru einskorðuð við skip sem haldið hafði verið til veiða á öndverðum níunda áratugnum eða komið höfðu í stað slíkra skipa (lokað veiðileyfakerfi). Í dóminum er lögð áhersla á hið upphaflega almenna frelsi til fiskveiða og tilkall allra landsmanna til auðlindarinnar. Síðan segir:
„Með [5. gr. laga nr. 38/1990] er lögð fyrirfarandi tálmun við því, að drjúgur hluti landsmanna geti, að öðrum skilyrðum uppfylltum, notið sama atvinnuréttar í sjávarútvegi eða sambærilegrar hlutdeildar í þeirri sameign, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru, og þeir tiltölulega fáu einstaklingar eða lögaðilar, sem höfðu yfir að ráða skipum við veiðar í upphafi umræddra takmarkana á fiskveiðum.“
Þessar aðstæður voru álitnar í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og þau sjónarmið um jafnræði sem gæta þarf við takmörkun á atvinnufrelsi skv. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Í framhaldi dómsins voru skilyrði almenns veiðileyfis rýmkuð verulega.
Í Hrd. 2000, bls. 1534 (Vatneyrardómi), var tekist á um hvort ákvörðun aflahlutdeildar skv. 7. gr. laganna, og þar með árleg úthlutun aflamarks, sem að stofni til var reist á veiðireynslu skipa, bryti í bága við sömu grundvallarreglur stjórnarskrárinnar og fjallað var um í Desemberdóminum. Í dóminum eru áréttuð ákvæði 1. gr. laganna um sameign þjóðarinnar á nytjastofnum, markmið laganna og eignarréttarfyrirvara 3. málsl. greinarinnar sem felur í sér að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim. Hæstiréttur leggur áherslu á það mat löggjafans við setningu laga nr. 38/1990 að skipan fiskveiðistjórnar eftir þeim væri fallin til að þjóna markmiðum 1. gr. þeirra. Var það niðurstaða dómsins að þau sjónarmið sem réðu ákvörðun aflahlutdeildar við gildistöku laganna hafi ekki verið ómálefnaleg og þannig leitt til mismununar í andstöðu við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.
Í svokölluðu Fagramúlamáli tók mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna til skoðunar hvort kærendur, sem voru tveir íslenskir sjómenn, væru þolendur mismununar sem fari í bága við jafnræðisreglu 26. gr. alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Meginatriði í áliti nefndarinnar var sú aðstaða að „lögum samkvæmt [yrðu kærendur] að greiða samborgurum sínum fé fyrir kvóta til að geta stundað atvinnuveiðar á kvótabundnum tegundum og fá þannig aðgang að fiskstofnum sem eru sameign íslensku þjóðarinnar“. Nefndin áleit að aðgreining milli aðila innan sjávarútvegsins með lögum um stjórn fiskveiða hefði lögmætt markmið, þ.e. að vernda nytjastofnana við Ísland. Engu síður yrði að taka afstöðu til þess hvort hún væri byggð á sanngjörnum og málefnalegum viðmiðum. Í þessu sambandi benti nefndin á tvennt, í fyrsta lagi á yfirlýsingu laganna um að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign þjóðarinnar og í öðru lagi að með setningu laganna hafi sú aðgreining sem fólst í úthlutun veiðiheimilda orðið varanleg og þar að auki breytt upphaflegum rétti til hagnýtingar og afnota á almannaeign í einkarétt. Taldi nefndin að íslenska ríkið hefði ekki sýnt fram á að þessi sérstaka gerð og tilhögun við útfærslu kvótakerfisins samræmdist kröfunni um sanngirni. Í samræmi við a-lið 3. mgr. 2. gr. samningsins taldi nefndin að íslenska ríkið væri skuldbundið til að veita kærendunum raunhæfa úrbót, að meðtöldum fullnægjandi skaðabótum og endurskoðun á fiskveiðistjórnkerfi sínu. 16 Íslensk stjórnvöld hafa átt í samskiptum við mannréttindanefndina síðan að álit hennar var látið í té, en í því sambandi hefur m.a. verið gerð grein fyrir endurskoðun laga á sviði fiskveiðistjórnar. Með bréfi, dags. 29. maí sl., tilkynnti nefndin að í ljósi þeirra ráðstafana sem Ísland hefði gripið til, og nefndinni hefði verið verð grein fyrir, teldi hún rétt að taka málið ekki upp að nýju.
3.2 Eðli þeirra réttinda sem felast í handhöfn aflahlutdeilda.
Flestir fræðimenn virðast álíta að þau atvinnuréttindi til fiskveiða, sem felast í handhöfn aflaheimilda, njóti takmarkaðrar verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Árið 1998 dró Þorgeir Örlygsson þá ályktun af tveimur dómum Hæstaréttar, Hrd. 1993, bls. 2061, og Hrd. 1997, bls. 617, að úthlutuð veiðiheimild feli í sér „fémæt réttindi, sem gangi kaupum og sölu“. Þann fyrirvara verði að gera að „eigi að síður hafi menn ekki að lögum tryggingu fyrir því að þeir geti síðar notað hana til tekjuöflunar“. Í dómunum sé „gefið til kynna að þeir sem fá veiðiheimild úthlutað, og þeir, sem festa kaup á úthlutuðum veiðiheimildum, búi við þá áhættu, að hin úthlutuðu og keyptu réttindi verði vegna ráðstafana ríkisvaldsins skert eða þau jafnvel afnumin og njóti við þær ráðstafanir takmarkaðrar stjórnarskrárverndar“. Þetta sé sú þýðing sem eignarréttarfyrirvari 1. gr. fiskveiðistjórnarlaganna hljóti að hafa. Til styrkingar þessum fyrirvara sé svo hin almenna stefnuyfirlýsing í upphafi lagagreinarinnar um sameign íslensku þjóðarinnar. 17
Þessi sjónarmið Þorgeirs öðlast styrk í rökstuðningi Hæstaréttar í Hrd. 2000, bls. 1534 (Vatneyri). Í dómsatkvæði meiri hluta réttarins er ítarlega fjallað um þróun laga um stjórn fiskveiða, m.a. sjónarmið að baki upptöku varanlegrar aflahlutdeildar skv. 2. mgr. 7. gr. laganna (veiðireynsla tiltekinna skipa). Því næst segir:
„[...] Eru lögin að þessu leyti reist á því mati, að sú hagkvæmni, sem leiði af varanleika aflahlutdeildar og heimildum til framsals hennar og aflamarks, leiði til arðbærrar nýtingar fiskstofna fyrir þjóðarbúið í samræmi við markmið 1. gr. laganna. Til þess verður og að líta að samkvæmt 3. málslið 1. gr. laganna myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim, eins og áður segir. Aflaheimildir eru því aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum [leturbr.]. Í skjóli valdheimilda sinna getur Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru.“
Hæstiréttur taldi ákvæði 7. gr. laga um stjórn fiskveiða stjórnskipulega gilt, þ.e. að úthlutun aflaheimilda fullnægði jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og þeim sjónarmiðum um jafnræði sem gæta þurfi við takmörkun atvinnufrelsis samkvæmt atvinnufrelsisákvæði hennar. Í því sambandi leggur rétturinn áherslu á að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki eignarrétt, eins og mælt er fyrir um í 1. gr. laga um stjórn fiskveiða, og Alþingi hafi rúman rétt til að gera breytingar á stjórn fiskveiða.
Þrátt fyrir dóm Hæstaréttar í Vatneyrarmálinu hafa þær raddir heyrst á síðustu árum að vegna m.a. viðhorfa í þjóðfélaginu, svonefndra lögmætra væntinga handhafa aflaheimilda um áframhaldandi afnot þeirra og þróunar í réttarframkvæmd, sé stjórnarskrárvernd aflaheimilda í „þróun“ þannig að heimildir löggjafans til að gera breytingar á stjórnskipulagi fiskveiða, án þess að bótum varði, þoki smám saman fyrir auknum rétti handhafa aflaheimilda. Telja verður þessi viðhorf í beinni andstöðu við yfirlýsinguna um sameign þjóðarinnar og eignarréttarfyrirvara 1. gr. laga um stjórn fiskveiða sem hafa ekki tekið breytingum frá setningu laga nr. 38/1990. Að auki hefur Hæstiréttur margítrekað þá afstöðu að handhafar aflaheimilda hafi ekki að lögum tryggingu fyrir framtíðarnotum og því á huglæg afstaða í þessa veru ekki rétt á sér. Vandséð er einnig að dómar á öðrum sviðum eignarréttar styðji þessi viðhorf.
Í Hrd. 1997, bls. 617, var áréttað að réttindi samkvæmt úthlutuðum aflaheimildum séu takmörkuð af ákvæðum fiskveiðistjórnarlaga og aðgerðum stjórnvalda sem teknar eru samkvæmt þeim. „[Af] öðrum sviðum réttarins [verði] ekki beinar ályktanir dregnar um [þau], svo sérstök sem þau [séu].“ Engu síður hafa fræðimenn horft til hliðsjónar til annarra réttinda allsherjarlegs eðlis, einkum þeirra sem leiðir af stjórn búvöruframleiðslunnar. Árið 1989 benti Tryggvi Gunnarsson á að þessi svið löggjafarinnar eiga það sameiginlegt að um er að ræða „sérstætt inngrip í atvinnustarfsemi og ráðstöfunarrétt manna yfir eignum sínum“. Það er einnig sameiginlegt með þeim að á níunda áratugnum breyttist starfsumhverfi þessara atvinnugreina þannig að í stað frjálsræðis til atvinnu og möguleika til að nýta framleiðslutæki fór um framleiðslumöguleika eftir ákvörðunum stjórnvalda. Þannig „ráðast söluverð og sölumöguleikar framleiðslutækjanna nánast af því hvort og þá hversu mikill veiðikvóti eða fullvirðisréttur fylgir viðkomandi skipi eða jörð“. 18
Þessi samanburður virðist að sumu leyti eiga ágætlega við. Mögulegt virðist að bera saman rétt til árlegs greiðslumarks í mjólkurframleiðslu (talin í lítrum mjólkur) reist á hlutdeildartilkalli viðkomandi framleiðanda til áætlaðrar neyslu á innanlandsmarkaði við rétt til úthlutunar aflamarks samkvæmt aflahlutdeild. Af dómum Hæstaréttar sem varða stjórn búvöruframleiðslunnar virðist mega álykta að réttur ríkisins til að gera breytingar á starfsumhverfi bænda sé allríkur. Þannig má benda á Hrd. 1997, bls. 2563, þar sem talið var að bóndi sem sætt hafði skerðingu búmarks (undanfara fullvirðisréttar/greiðslumarks) hefði ekki getað vænst þess að tímabil og viðmiðanir yrðu óbreyttar frá þeim forsendum sem ákveðnar voru í upphafi. 19 Auk þess má benda á Hrd. 2003, bls. 4476, en þar var álitið að bændum væri óheimilt að leggja mjólk inn í afurðastöð í nafni annarra bænda, enda væri réttur til beingreiðslu „stofnaður með lögum“, og því verði „ráðstöfun hans og hagnýting að vera í samræmi við lög“. Af dómunum má álykta að heimildir til ráðstöfunar réttindanna séu takmarkaðar við það sem leiða má skýrlega af berum orðum laga.
Þegar litið er til þeirra réttinda sem felast í úthlutun aflaheimilda má segja að þau hafi vissa sérstöðu. Í fyrsta lagi eru þau stofnuð með lögum og verður þar með einungis breytt eða þau afnumin með lögum. Í öðru lagi eru þau stofnuð í skjóli almannaréttar til fiskveiða sem gilti frá upphafi byggðar á Íslandi. Í þriðja lagi þjónar stofnun réttindanna samfélagslegum markmiðum (um verndun nytjastofna og hagkvæma nýtingu auðlindarinnar í þágu þjóðarinnar). Ef til vill mætti orða þetta svo að rétturinn sé lögákveðinn afnotaréttur sem lýtur samfélagslegum markmiðum. Hann felur í sér rétt til hagnýtingar auðlindarinnar (sem rétthafi deilir með öðrum í sömu stöðu), ráðstöfunarrétt, þ.e. aflaheimildirnar eru framseljanlegar, um er að ræða fjárhagsleg réttindi og þau eru ekki takmörkuð við tiltekinn tíma. Um leið er rétt að minna á þau ummæli í Vatneyrarmálinu að aflaheimildir eru aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum.
3.3 Um breytingar á stjórn fiskveiða verði frumvarpið að lögum.
Í dómi Hæstiréttur í Vatneyrarmálinu er fjallað um heimildir löggjafans til að gera breytingar á stjórnkerfi fiskveiða og þar með rétti til veiða. Í dóminum segir að breytt sjónarmið um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar sem nytjastofnar á Íslandsmiðum séu geti réttlætt breytingar. Svigrúm það sem Hæstiréttur telur að löggjafinn hafi til breytinga á lögunum tengist þannig beint þeim markmiðum sem fiskveiðistjórnkerfinu er ætlað að stefna að. Þetta kemur raunar einnig fram í Desemberdóminum þar sem segir: „Svigrúm löggjafans til að takmarka fiskveiðar og ákvarða tilhögun úthlutunar veiðiheimilda verður að meta í ljósi hinnar almennu stefnumörkunar 1. gr. laga nr. 38/1990.“
Þessi áhersla á hið samfélagslega markmið fyrirkomulags stjórnar fiskveiða ásamt eignarréttarfyrirvara 1. gr. laga um stjórn fiskveiða bendir til þess að löggjafinn njóti ríkrar heimildar til að gera breytingar á lögunum án þess að það verði talið fara í bága við sjónarmið um vernd atvinnuréttinda samkvæmt stjórnarskránni. Við þær breytingar sem felast í þessu frumvarpi hefur verið horft til þeirra ólíku hagsmuna sem við auðlindina eru bundnir og þess markmiðs sem löggjöfin stefnir að. Þá hefur verið leitast við að horfa til þeirrar skyldu, á grundvelli þjóðréttarsamnings, sem álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna fól í sér fyrir íslenska ríkið.
Með frumvarpinu er leitast við að tryggja festu og öryggi í sjávarútvegi með tímabindingu aflahlutdeilda til langs tíma og fyrirsjáanleika um mögulegar breytingar á skipulagi sjávarútvegs. Um leið er komið til móts við önnur sjónarmið með auknum möguleikum til nýliðunar, stofnun kvótaþings og ráðstöfun aflamarks innan flokks 2. Þannig er með frumvarpinu leitast við að feta meðalveg til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að við endurskoðun laga um stjórn fiskveiða.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Í 2. og 3. mgr. er fjallað um veiðar utan íslenskrar fiskveiðilögsögu. Hafrými telst alþjóðlegt hafsvæði þegar það heyrir ekki undir lögsögu neins ríkis, sbr. 86. gr. hafréttarsamningsins. Á alþjóðlegum hafsvæðum er það meginreglan að önnur ríki njóta ekki lögsögu yfir skipum sem sigla undir erlendum fána, þ.e. fánaríkið fer með lögsögu í slíkum tilfellum, sbr. 92. gr. hafréttarsamningsins. Þau tilvik þar sem lögsaga annars ríkis skarast á við íslenska lögsögu ættu í flestum tilvikum að tengjast veiðum íslenskra skipa í erlendri fiskveiðilögsögu.
Strandríki hafa enga almenna lögsögu yfir erlendum skipum sem stunda ólöglegar eða óreglubundnar veiðar á alþjóðlegu hafsvæði án þess að sérstakt tví- eða fjölhliða samkomulag þess efnis við erlent ríki sé til staðar. Hafa má í huga 21. gr. samningsins um framkvæmd ákvæða hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1982 um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim (úthafsveiðisamninginn). Í þeirri grein er kveðið á um að fulltrúar aðildarríkis samningsins geti farið um borð í skip hvor annars á úthafinu á svæðum sem heyra undir svæðisbundnar fiskveiðistjórnarstofnanir, til að mynda Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndarinnar (NEAFC) eða Norðvestur-Atlantshafsfiskveiðistofnunarinnar (NAFO), í því skyni að tryggja að farið sé eftir verndunar- og stjórnunarráðstöfunum vegna deilistofna og víðförulla fiskstofna. Ekki er gert skilyrði að umrætt strandríki og fánaríki séu aðildarríki að stofnuninni eða þátttakandi í fyrirkomulaginu.
Í samræmi við stefnu íslenskra stjórnvalda um að sporna gegn óábyrgum veiðum á úthafinu er með 3. mgr. greinarinnar lagt til að lögin geti gilt um þjóðernislaus skip. Til samanburðar má horfa til sams konar ákvæðis í 5. gr. norskra laga um auðlindir hafsins (havressurslova). Litið er svo á í þjóðarétti að þjóðernislaus skip njóti ekki verndar nokkurs ríkis. Því er ekkert því til fyrirstöðu, hvorki samkvæmt hafréttarsamningnum né almennum reglum þjóðaréttar, að íslenska ríkið taki lögsögu yfir slíkum skipum og láti íslensk lög gilda um þau. Er þessi regla einkum hugsuð til að sporna gegn ólöglegum eða stjórnlausum veiðum þessara skipa og gera Landhelgisgæslunni kleift að færa þau til hafnar. Skip sem samsama má við þjóðernislaus skip eru einkum skip sem sigla undir fánum tveggja eða fleiri ríkja og nota þá eftir sinni hentisemi, sbr. 2. mgr. 92. gr. hafréttarsamningsins.
Í 4. mgr. er að finna ákvæði sem koma á í veg fyrir að frumvarpið fari í bága við skuldbindingar íslenska ríkisins að þjóðarétti. Eins og kunnugt er hafa íslensk stjórnvöld gert margvíslega tví- eða fjölhliða samninga við erlend ríki sem snerta veiðar og skyld málefni. Auk þess er íslenska ríkið bundið af ýmsum reglum af meiði þjóðaréttar er birtast í öðru formi en samningum. Slíkir samningar og reglur geta takmarkað gildissvið laganna.
Loks er rétt er að vekja athygli á því að í frumvarpinu er hugtakið „fiskveiðilögsaga“ tekið upp í staðinn fyrir það sem nefnt er „fiskveiðilandhelgi“ í gildandi lögum, þ.e. hafsvæðið frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögunnar. Sú tillaga sem frumvarpið hefur með þessu að geyma er í betra samræmi við hugtakanotkun hafréttar og er sett fram samkvæmt ábendingu Landhelgisgæslu Íslands í umsögn um frumvarp til laga um stjórn fiskveiða sem ekki varð útrætt á 139. löggjafarþingi (þskj. 1475, 827. mál).
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Með langtímanýtingarstefnu er dregið úr möguleikum á að ákvarðanir séu teknar sem byggjast á skammtímasjónarmiðum eingöngu. Á síðustu árum hefur verið unnið að setningu aflareglna fyrir einstakar fisktegundir sem munu nýtast við mótun langtímanýtingarstefnu. Aflareglur (e. harvest control rules) eru dæmi um varúðarnálgun (e. precautionary approach) við nýtingu náttúruauðlinda sem lýtur að hóflegri nýtingu þar sem náttúran nýtur vafans. Aflaregla ákvarðar leyfilegan heildarafla að gefnu metnu ástandi fiskstofns eða fiskstofna. Aflareglur geta verið einfalt hlutfall metinnar stofnstærðar, eins og sú aflaregla sem stuðst er við varðandi þorskstofninn hér á landi, eða flóknar reglur sem taka tillit til annarra atriða, svo sem skilyrða í hafinu, aldurssamsetningar eða annarra þátta. Aflareglu er að auki beitt í ákvörðun um heildarafla í loðnu, norsk-íslenskri síld og kolmunna.
Með 4. mgr. greinarinnar er gert ráð fyrir að áætlaður afli erlendra skipa í landhelgi Íslands reiknist til heildarafla og dragist frá fyrir úthlutun skv. 8. gr. Afli sá er hér um ræðir byggist á samningum Íslands við Færeyinga annars vegar og Norðmenn hins vegar. Samningur við Færeyinga frá 2012 felur í sér heimild upp á 5.600 tonn af botnfiski, þar af 1.200 tonn af þorski. Á fiskveiðiárinu 2010/2011 fengu Færeyingar rúmlega 2.687 þorskígildistonn, reiknað með stuðlum yfirstandandi fiskveiðiárs. Í skiptum fyrir þorskheimildir í Barentshafi, í norskri lögsögu norðan 62°N, sem eru tilkomnar vegna sk. Smugusamnings, fá Norðmenn m.a. fastar 500 tonna veiðiheimildir í löngu, blálöngu og keilu. Auk þess fá þeir 125 tonn af öðrum tegundum, þó ekki meira en 50 tonn af grálúðu og 50 tonn af karfa. Á fiskveiðiárinu 2010/2011 fengu Norðmenn tæplega 238 þorskígildistonn, reiknað með stuðlum yfirstandandi fiskveiðiárs. Auk þessa felur samningur við ESB í sér heimild upp á 3.000 tonn af karfa auk takmarkaðs meðafla í öðrum tegundum, þó ekki þorski.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Ýmis rök geta mælt með því að gefa nokkurn aðlögunartíma áður en aflahlutdeild er úthlutað til veiða á nytjastofni, meðan á aðlögunartímabili stendur, þar sem orðið getur þróun í veiðum sem ekki er auðhægt að sjá fyrir. Hægast er að benda á stjórn makrílveiða í þessu samhengi. Hefði aflahlutdeild verið úthlutað fljótlega eftir að veiðar hófust hefði nær öllum veiðiheimildum í makríl verið ráðstafað til uppsjávarflotans sem hóf veiðar fyrst. Þá hefði ekki komið til úthlutunar til ísfisksskipa, frystiskipa og smábáta.
Í 1. mgr. greinarinnar er lagt til að ráðherra fái tímabundna heimild til þess að stjórna veiðum úr nytjastofni sem takmarka þarf veiðar á, án þess að komi til úthlutunar eiginlegra aflahlutdeilda. Gert er ráð fyrir að hann geti á grunni reglugerðar stjórnað veiðum með árlegri úthlutun aflamarks til einstakra skipa eða skipaflokka á grundvelli stærðar eða gerðar skips, veiðiaðferðar, búnaðar, svæða, heimahafnar skips og útbreiðslu stofna. Miðað er við að veiðistjórn samkvæmt þessari málsgrein vari þangað til stöðugleiki hafi komist á við sókn í umræddan nytjastofn.
Lagt er til að þegar veiðireynsla hefur myndast í stöðugu umhverfi og að öðrum efnislegum forsendum uppfylltum flytji ráðherra frumvarp til laga um hvernig heimildir til veiða í viðkomandi fiskstofni verði felldar varanlega að stjórn fiskveiða. Við mat á „efnislegum forsendum“ er nauðsynlegt að horfa til heildarmarkmiða frumvarpsins, svo sem um að hámarka þjóðhagslegan ávinning af sjávarauðlindinni um leið og leitast er við að gæta eðlilegra jafnræðis- og sanngirnissjónarmiða. Ráðherra skal við gerð frumvarps þessa efnis taka mið af veiðireynslu bæði fyrir og eftir gildistöku laganna, réttmætum hagsmunum þeirra sem hófu veiðar, verðmætamyndun og heildarmarkmiðum laga þessara. Í raun eru allnokkur dæmi um sérlausnir og sérlög um úthlutun aflahlutdeilda í einstökum tegundum. Segja má að með því hafi í reynd verið viðurkenndar þær fjölbreyttu aðstæður sem geta verið uppi. Rökin fyrir því að leggja til að Alþingi taki lokaákvörðun um þetta málefni eru sterk, enda er um að ræða úthlutun sameiginlegra gæða til einstakra aðila.
Loks skal þess getið að unnið er að skipun nefndar um stefnumótun um meðferð stofna sem ekki hafa verið settir í aflahlutdeild. Nefndinni verður falið að fara heildstætt yfir ólík sjónarmið og gera beinar tillögur. Í þessu sambandi má athuga að í skýrslu starfshóps sjávarútvegsráðherra 2010 var vakin athygli á þeim mun sem er á ákvæðum gildandi laga varðandi aflareynslu, sérstaklega þegar um er að ræða deilistofna sem veiddir eru innan lögsögu. Huga verði að því að aflareynsla verði skilgreind, innan fiskveiðilögsögunnar, sem sambland af aflaverðmæti og magni og hvort sams konar sjónarmið eigi við um stofna utan lögsögunnar (sem falla undir gildissvið úthafsveiðilaganna).
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er ljóst að hendur löggjafans eru ekki bundnar við setningu ákvæða um meðferð aflaheimilda. Þannig væri að sjálfsögðu heimilt með lögum að endurskoða og setja nýmæli um meðferð þeirra í því skyni t.d. að tryggja betur farsæla samfélagsþróun, eða atvinnu- og byggðasjónarmið, svo vísað sé í markmiðsákvæði frumvarpsins. Sem dæmi um þetta má nefna takmarkanir á framsali aflahlutdeilda en í því frumvarpi sem ekki varð útrætt á 140. löggjafarþingi var sólarlagsákvæði varðandi framsalsheimildir að 20 árum liðnum. Nú er hins vegar valin sú leið að tengja saman gildistíma nýtingarleyfa til 20 ára og framsalsheimildir en það er síðan í höndum löggjafans að taka ákvarðanir um framtíðarfyrirkomulag að þessu leyti.
Að öðru leyti er um skýringar á frumvarpsgreininni vísað til almennra athugasemda við frumvarpið.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Í 3. mgr. kemur fram sú meginregla að beiti ráðherra forgangsrétti sínum skuli ríkið leysa aflahlutdeildina til sín á umsömdu verði. Þó er heimilt í undantekningartilvikum að vísa ágreiningi um verð og aðra skilmála til samningsbundins gerðardóms samkvæmt lögum nr. 53/1989. Er slík heimild nauðsynleg m.a. til varnar málamyndagerningum.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Í framkvæmd er heimild til skipta þannig að ef útgerð A ætlar að skipta á ufsa við útgerð B fyrir ýsu og meðalviðskiptaverð ufsa var 150 kr. en ýsu 250 kr. er skiptahlutfall ufsa í ýsu 0,6 (150 kr./250 kr.). Útgerð A býður 1.000 kg af ufsa og fær þá, miðað við skiptastuðulinn, 600 kg af ýsu í skiptum við útgerð B (1.000 kg ufsa . 0,6 skiptastuðull). Ef svo vill til að viðskipti með aðra þá tegund sem skipst er á hafa ekki farið fram á kvótaþingi sl. tvær vikur og ekki liggur fyrir meðalviðskiptaverð annarrar tegundarinnar skal skipst á jöfnu á grundvelli þorskígildisstuðla. Sé sama dæmi notað og miðað við þorskígildisstuðla fiskveiðiársins 2011/2012 er stuðull ufsa 0,63 en ýsu 0,89. Skiptastuðull ufsa í ýsu er því 0,77 (0,69 / 0,89). Fyrir 1.000 kg af ufsa fær útgerð A því 777 kg af ýsu í skiptum við útgerð B (1.000 kg af ufsa . skiptastuðull 0,77).
Í 2. mgr. eru sett takmörk á það magn sem bjóða má til sölu á kvótaþingi þannig að heimild til framsals skal nú annaðhvort falla undir 12,5% hámarksviðmið af aflahlutdeild eða áunnin með veiðum. Með því er gerð tillaga um að upphafsheimildin verði hærri en gert var ráð fyrir í því frumvarpi sem ekki varð útrætt á 140. löggjafarþingi, en þar var hún miðuð við 5%. Hvað snertir takmarkanir sem lúta að veiðum má taka dæmi af fiskiskipi með 100 tonna aflaheimild. Þegar skipið hefur veitt 75 tonn þá er heimilt að framselja 33% af 75 tonnum eða 25 tonn.
Með 5. mgr. er lagt til að ráðherra verði heimilt að víkja frá takmörkunum greinarinnar við flutningi aflamarks ef hætta er á að það nýtist ekki vegna takmörkunar á framsali. Ekki er gert ráð fyrir að þessarar heimildar verði neytt nema í undantekningartilvikum, t.d. við lok loðnuvertíðar ef skip með aflamark í loðnu komast ekki til veiða.
Um 16. gr.
Með greininni er ekki lögð til breyting á gildandi ákvæðum um flutninga aflahlutdeilda og aflamarks frá skipum í aflamarkskerfinu til skipa í krókaaflamarkskerfinu, en í frumvarpi til nýrra laga um stjórn fiskveiða á 140. löggjafarþingi var lagt til að girt yrði fyrir þá tilfærslu.
Um 17. gr.
Í 15. gr. frumvarpsins eru settar undanþágur frá skyldu til að selja aflamark á kvótaþingi. Auk þess er heimilt að undanþiggja viðskiptaskyldu á kvótaþingi, skv. 2. mgr. 17. gr. frumvarpsins, ef um er að ræða framsal aflamarks í tegund þar sem viðskipti eru svo lítil að ekki eru forsendur til myndunar markaðsverðs á kvótaþinginu. Sams konar ákvæði voru í eldri lögum um kvótaþing. Gert er ráð fyrir að þessarar heimildar verði neytt í litlum mæli.
Gerð er tillaga um að nánari starfsrammi kvótaþings Fiskistofu verði markaður með ítarlegum ákvæðum í reglugerð þar sem m.a. verði kveðið á um fjármál, innheimtu gjalds fyrir hvert tilboð og viðskiptagjalds vegna kaupa og sölu aflamarks, tryggingar, gerð, skráningu og meðferð sölu og kauptilboða, lágmarksverð, skráningu og frágang viðskipta, greiðslumiðlun og meðferð upplýsinga.
Gerð er tillaga um að rekstrarkostnaður kvótaþings verði fjármagnaður alfarið með gjaldtöku af viðskiptum og ekki komi til viðbótarframlag úr ríkissjóði til Fiskistofu vegna þess. Stofnkostnaður verði þó greiddur úr ríkissjóði.
Um 18. gr.
Í 2. mgr. er fjallað um heimild til að ráðstafa aflahlutdeild til nýliða. Gert er ráð fyrir því að um lokað útboð verði að ræða, þ.e. að einungis þeir sem uppfylla skilyrði til að sækja um leyfið geti gert tilboð í það. Auk þess, eða samhliða því, kemur til greina að draga milli jafnhæfra umsækjenda ef það verður talið betur til þess fallið að ná fram markmiðum laganna, en þá mundi fremur en ella koma til greina að neyta heimildar til að skilyrða úthlutunina þannig að ráðherra tryggði sér forkaupsrétt á upphaflegu ráðstöfunarverði hlutdeildanna. Gert er ráð fyrir því að sett verði nánari ákvæði um þessa ráðstöfun í reglugerð sem sett yrði með heimild í 33. gr.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um skyldu ráðherra til að leggja fyrir Alþingi skýrslu til stefnumótunar um ráðstöfun þeirra aflahlutdeilda sem hann hefur yfir að ráða skv. 1. mgr. Á þann hátt fær þingið mikilvæga aðkomu að stefnumótun um nýtingu hlutdeildanna.
Um 19. gr.
Í 2. mgr. er gerð tillaga um að þeim tekjum sem falla til við ráðstöfun aflamarks innan flokks 2 á kvótaþingi verði skipt í þessum hlutföllum: Ríki 40%, sveitarfélög 40% og markaðs- og þróunarsjóður 20%. Af hluta ríkisins verður heimilt að ráðstafa í þágu þeirra aðgerða sem greinir í 2. mgr. 13. gr. (forgangsréttur), 2. mgr. 18. gr. (nýliðunarleyfi) og 1. mgr. 19. gr. (aukning kvótaþings).
Um 20. gr.
Um 21. gr.
Um 22. gr.
Um 23. gr.
Um 24. gr.
Samkvæmt greininni þurfa þeir aðilar sem standa fyrir sjóstangaveiðimótum að greiða gjald fyrir aflaheimildir. Í gildandi lögum er aðeins heimilt að fénýta afla veiddan á sjóstangaveiðimótum til að standa straum af kostnaði við mótshald. Hér er lagt til að full heimild verði veitt til að fénýta afla, en á móti komi, líkt og áður sagði, að aðilar þurfi að greiða gjald fyrir aflaheimildir. Rétt er að vekja athygli á því að skilyrði þess að fá aflamark flutt á skip er að það hafi almennt veiðileyfi.
Ákvæði greinarinnar um frístundaveiðar er efnislega nær óbreytt úr 6. gr. gildandi laga. Sú viðbót er við greinina að ráðherra er sérstaklega heimilað að setja takmörkun við að heimildin nái yfir tiltekna nytjastofna. Sem dæmi má nefna að lúðuveiðar hafa nýlega verið bannaðar. Þá má einnig geta þess að alþjóðlegar skuldbindingar og milliríkjasamningar geta leitt til þess að ráðherra setji takmörkun við veiðar á tilteknum nytjastofnum innan íslenskrar lögsögu.
Um 25. gr.
Um 26. gr.
Um 27. gr.
Um 28. gr.
Um 29. gr.
Um 30. gr.
Um 31. gr.
Um 32. gr.
Um 33. gr.
Um 34. gr.
Um 35. gr.
Um 36. gr.
Um 37. gr.
Um 38. gr.
Um 39. gr.
Um 40. gr.
Um 41. gr.
Um 42. gr.
Ákvæði lokamálsgreinar frumvarpsins er sett til samræmis við 3. mgr. 73. gr. hafréttarsamningsins þar sem segir að refsingar strandríkis fyrir brot á lögum og reglum um veiðar í sérefnahagslögsögu megi ekki fela í sér refsivist, nema hlutaðeigandi ríki hafi gert samninga um annað, né annars konar líkamlega refsingu.
Um 43. gr.
Um 44. gr.
Um 45. gr.
Í 2. tölul. eru lagðar til nokkrar smávægilegar breytingar á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 79/1997, sem þarfnast ekki skýringar.
Í 3. tölul. eru lagðar til smávægilegar breytingar á lögum um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, nr. 13/1998, sem þarfnast ekki skýringar.
Í 4. tölul. eru lagðar til nokkrar smávægilegar breytingar á lögum um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 22/1998, sem þarfnast ekki skýringar.
Í 5. tölul. eru lagðar til smávægilegar breytingar á lögum um sjávarafurðir, nr. 55/1998, sem þarfnast ekki skýringar.
Í 6. tölul. eru lagðar til nokkrar smávægilegar breytingar á lögum um veiðieftirlitsgjald, nr. 33/2000, sem þarfnast ekki skýringar.
Í 7. tölul. eru lagðar til smávægilegar breytingar á lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003, sem þarfnast ekki skýringar.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Um ákvæði til bráðabirgða II.
Um ákvæði til bráðabirgða III.
Um ákvæði til bráðabirgða IV og V.
Um ákvæði til bráðabirgða VI.
Um ákvæði til bráðabirgða VII.
Um ákvæði til bráðabirgða VIII.
Fylgiskjal I.
Trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokkanna,
Björn Valur Gíslason, Einar K. Guðfinnsson,
Kristján L. Möller og Sigurður Ingi Jóhannsson:
Greinargerð um frumvarp til laga um stjórn fiskveiða.
Þingmál nr. 657 á 140. löggjafarþingi.
(13. september 2012.)
Inngangur.
Hinn 18. júní 2012 undirrituðu formenn stjórnarflokkanna, Jóhanna Sigurðardóttir forsætisráðherra og Steingrímur J. Sigfússon, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og efnahags- og viðskiptaráðherra, yfirlýsingu um afgreiðslu/meðferð sjávarútvegsfrumvarpa. Í yfirlýsingunni kemur eftirfarandi m.a. fram: „Trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokkanna sem að undanförnu hefur unnið með frumvarp um stjórn fiskveiða mun halda þeirri vinnu áfram og ljúka störfum með samantekt eða greinargerð. Hann mun byggja á þeim grunni, þ. á m. þeim hugmyndum um breytingar sem fyrir lágu þegar hlé varð á störfum hans í júní, sbr. eins og rakið er nánar í fylgiskjali. Jafnframt skal við þá vinnu hafa til hliðsjónar samspil upphæðar veiðigjalda og útfærslu á stjórn fiskveiða með það að markmiði að tryggja stöðugt lagaumhverfi fyrir stjórn fiskveiða til framtíðar. Náist samkomulag á þessum vettvangi mun það verða lagt til grundvallar framlagningu frumvarps um stjórn fiskveiða af hálfu stjórnarflokkanna á nýju þingi næsta haust.“
Í þessari greinargerð gerir trúnaðarmannahópurinn grein fyrir vinnu sinni. Í henni eru helstu umræðuefni hópsins sett fram í sérstökum köflum. Undir lok hvers kafla er gerð grein fyrir niðurstöðum umræðna og sérstaklega dregið fram hvort þær hafa leitt af sér niðurstöður sem allir meðlimir hópsins geta fellt sig við eða hvort þær hafi leitt í ljós ágreining sem ekki tókst að jafna.
Á fundi atvinnuveganefndar 19. júní sl. lagði Þór Saari, 9. þingmaður Suðvesturkjördæmis og nefndarmaður í atvinnuveganefnd, eftirfarandi bókun fram fyrir hönd Hreyfingarinnar: „Hreyfingin mótmælir því fyrirkomulagi við vinnu við frumvarp til laga um stjórn fiskveiða og veiðigjöld (mál 657 og 658) að sk. trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokka haldi áfram vinnu sinni og skili frá sér samantekt/greinargerð til grundvallar frekari vinnu við frumvarp um stjórn fiskveiða. Slíkur hópur hefur enga formlega stöðu samkvæmt þingsköpum Alþingis og það er óásættanlegt að vinna við þingmál fari fram með þessum hætti. Hreyfingin krefst þess að hópurinn sem samanstendur af fulltrúum í atvinnuveganefnd vinni að málinu með atvinnunefnd allri og að nefndin öll hafi beina aðkomu að öllum fundum og tillögum hópsins.“
Enginn fulltrúi Hreyfingarinnar tók þar af leiðandi þátt í skrifum þessarar greinargerðar.
Samantekt tillagna trúnaðarmannahópsins.
Lagt er til að eftirtalin ákvæði frumvarpsins verði ekki í nýju frumvarpi sem fyrirhugað er að leggja fram á 141. löggjafarþingi:
* Ákvæði 2. mgr. 8. gr.
* Ákvæði 2. mgr. 12. gr. Þá verður að taka til endurskoðunar þau markmið sem liggja að baki ákvæðinu og stefna jafnframt að því að ganga eins skammt og hægt er í að setja hömlur á viðskipti með aflahlutdeild.
* Ákvæði 3. mgr. 12. gr.
* Ákvæði 4. mgr. 12. gr.
Aðrar tillögur:
* Lagt er til að 1. mgr. 31. gr. frumvarpsins verði með breyttu sniði í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi. Skýrt verði kveðið á um að ákvæði um hámarkshlutdeild gildi ekki um deilistofna eða nytjastofna sem veiðast einvörðungu utan eða jöfnum höndum utan og innan íslenskrar fiskveiðilögsögu.
* Lagt er til að ekki verði dregið úr rækju- og skelbótum í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi nema fyrir liggi leiðir, aðgerðir eða úrræði sem telja má fullnægjandi til þess að bregðast við þeim vanda sem minnkandi innfjarðaveiði á skel og rækju hefur skapað.
* Lagt er til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði ekki ákvæði sem sé að efni í samræmi við lokamálslið 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins. Þess í stað verði heimildir til flutnings aflamarks milli almenna aflamarkskerfisins og krókaaflamarkskerfisins að endurspegla reglur núgildandi fiskveiðistjórnarlaga þannig að áfram verði aðeins heimilt að flytja almenna aflahlutdeild og aflamark frá aflamarksskipum til krókaaflamarksskipa en ekki öfugt.
* Lagt er til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði ekki ákvæði sem að efni samræmist 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins.
* Lagt er til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði kveðið á um að skýrslugjöf og framlagning þingsályktunartillögu um hlutfallslega skiptingu árlegs aflamarks skuli fara fram á tveggja ára fresti. Einnig verði kveðið á um að tillöguframlagningin og skýrslugjöfin skuli fara fram við upphaf fyrsta starfsárs hverrar ríkisstjórnar.
Samhengi hlutanna.
Allt frá byrjun lágu ákveðnar hugmyndir til grundvallar vinnu trúnaðarmannahópsins. Þær gegndu hlutverki upphafsreits vinnunnar. Í stuttu máli fólu þessar hugmyndir í sér að felld yrðu brott nokkur frumvarpsákvæði sem umsagnaraðilar og sérfræðingar töldu mundu hafa neikvæð áhrif á íslenskan sjávarútveg fengju þau lagagildi. Á móti yrði reynt að mæta þeim markmiðum sem að baki ákvæðunum lágu með öðrum hætti.
Hópurinn lagði upp með að fjalla ekki um efni hverrar einstakrar greinar frumvarpsins heldur aðeins um helstu ágreiningsefnin og stærstu athugasemdir sérfræðinga, t.a.m. Daða Más Kristóferssonar og Stefáns B. Gunnlaugssonar sem unnu fyrir atvinnuveganefnd Alþingis, og gagnrýni sem kom fram í umsögnum umsagnaraðila, t.d. Alþýðusambands Íslands, hagsmunaaðila í sjávarútvegi, sveitarfélaga, endurskoðendafyrirtækja, fjármálafyrirtækja og fleiri.
Vinna hópsins fór ekki fram í tómarúmi. Hluti af fundum hópsins fór í að fjalla um frumvarp til laga um veiðigjöld sem Alþingi samþykkti sem lög 19. júní sl. eftir talsverðar umræður. Til þess verður einnig að líta að efnisatriði yfirlýsingar um afgreiðslu/meðferð sjávarútvegsfrumvarpa fjalla jöfnum höndum um einstök atriði þess frumvarps sem trúnaðarmannahópurinn gerir hér grein fyrir og atriði frumvarps til laga um veiðigjöld. Í ljósi þessa er ekki nægilegt að horfa til efnis framangreindrar yfirlýsingar við skoðun á umfjöllun og niðurstöðum trúnaðarmannahópsins heldur er jafnframt nauðsynlegt að horfa til efnis og líklegra áhrifa ákvæða laga um veiðigjöld.
1. 8. gr.
Í 8. gr. frumvarpsins er fjallað um úthlutun aflamarks til handhafa aflahlutdeilda. Í 1. mgr. hennar er fjallað um skyldu ráðherra til að skipta þegar ákveðnum heildarafla í tvo flokka, annars vegar flokk aflahlutdeilda og krókaaflahlutdeilda á grundvelli nýtingarleyfis og hins vegar flokk annarra aflahlutdeilda.
1.1 40/60-reglan.
Í 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar er lagt til að kveðið verði á um að í þeim tilvikum þegar heildarafli þorsks tiltekið fiskveiðiár, samkvæmt ákvörðun ráðherra, nemur meira en 202.000 lestum, heildarafli fyrir ýsu meira en 66.000 lestum, fyrir ufsa meira en 50.000 lestum eða fyrir steinbít meira en 14.000 lestum skuli 60% þess aflamarks sem er umfram þessi mörk renna til flokks 1 og 40% til flokks 2.
Við meðferð málsins í atvinnuveganefnd bentu margir á að í raun fæli frumvarpsgreinin í sér skerðingu á aflahlutdeild handhafa aflahlutdeildar og krókaaflahlutdeildar. Í greinargerð Daða Más Kristóferssonar og Stefáns B. Gunnlaugssonar 22 kemur t.d. fram að þeir telji að reglan muni leiða til mikils breytileika í stærð leiguhluta aflaheimilda ár frá ári og því kunni að verða erfitt að reka útgerð sem byggist eingöngu á leigu. Sérfræðingarnir telja jafnvel að viðbótaraflamark í flokk 2 verði mjög sveiflukennt. Því sé ólíklegt að reglan styrki markmið frumvarpsins, t.d. þegar kemur að nýliðun og árangursríkum byggðaaðgerðum, enda verði aðeins hægt að úthluta þessum heimildum til eins árs í senn. 23 Þá hefur verið bent á að ósanngjarnt sé að þeir sem taka á sig skerðingar aflaheimilda njóti þess ekki að fullu þegar betur árar í lífríkinu og að þessi ósanngirni kunni að vinna gegn hvötum til góðrar umgengni um nytjastofnana.
Í ljósi alls framangreinds leggur trúnaðarmannahópurinn til að ákvæði 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins verði ekki í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi.
1.1.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Við erum sammála öðrum meðlimum trúnaðarmannahópsins um tillöguna sem hér hefur verið sett fram. Sammælið er engu að síður háð því að þau markmið sem liggja að baki 40/60- reglunni verði útfærð í nýju frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða þannig að upphafsstaða flokks 2, annarrar aflahlutdeildar, verði nægilega stór til að tryggt verði að téð markmið nái fram að ganga.
2. 12. gr.
Í 12. gr. frumvarpsins er fjallað um framsal aflahlutdeilda. Þar er lagt til að framsal aflahlutdeilda verði gert óheimilt nema að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þessi skilyrði eru svo talin upp í fjórum töluliðum 1. mgr. Í 2. mgr. er gert ráð fyrir skerðingu aflahlutdeildar við aðilaskipti að fiskiskipi eða flutning aflahlutdeilda milli skipa. Í 3. mgr. er sett þak á framsal hlutdeilda einstakra fisktegunda. Að lokum er í 4. mgr. gert ráð fyrir því að fella allar heimildir til framsals niður við upphaf fiskveiðiársins 2032.
2.1 3% klípan.
Í 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar er lagt til að við aðilaskipti að fiskiskipi eða flutning aflahlutdeilda milli skipa verði aflahlutdeild viðkomandi fiskiskips skert um 3% og hinni skertu hlutdeild ráðstafað varanlega í aflahlutdeildarflokk 2, aðrar aflahlutdeildir en hlutdeildir samkvæmt nýtingarsamningum.
Í umfjöllun atvinnuveganefndar og umsögnum sem nefndinni bárust um málið kom fram nokkuð mikil gagnrýni á ákvæðið. Var m.a. vísað til þess að „slíkar skerðingar haf[i] tilhneigingu til að draga úr umfangi ábatasamra viðskipta, hægja á eðlilegri hagræðingu í veiðum og skap[i] hvata til þess að menn leiti hjáleiða til að komast hjá greiðslu gjaldsins. Allt er þetta líklegt til að draga úr hagkvæmni útgerðar til lengri tíma.“ 24 Einnig kom fram við umfjöllun nefndarinnar að óljóst væri hvenær um flutning eða aðilaskipti væri að ræða, t.d. hvort slíkt ætti sér stað við sölu á eignarhlutum í sjávarútvegsfyrirtækjum.
Að mati trúnaðarmannahópsins ber að virða þau varnaðarorð sem komið hafa fram vegna mögulegra áhrifa klípunnar. Í ljósi þess leggur trúnaðarmannahópurinn til að ákvæði 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins verði ekki í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi. Þá telur hópurinn að taka verði til endurskoðunar þau markmið sem liggja að baki ákvæðinu og stefna jafnframt að því að ganga eins skammt og hægt er í að setja hömlur á viðskipti með aflahlutdeild.
2.1.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Við erum sammála öðrum meðlimum trúnaðarmannahópsins um tillöguna sem hér hefur verið sett fram. Það er hins vegar háð því að þau markmið sem liggja að baki 3% klípunni verði útfærð þannig í nýju frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða að tryggt verði að upphafsstaða flokks 2, annarra aflahlutdeilda, verði nægilega stór til að téð markmið nái fram að ganga.
2.2 Stillimyndin.
Hin svokallaða stillimynd kemur fram í 3. mgr. 12. gr. frumvarpsins. Þar er lagt til að þak verði sett á heimild til framsals aflahlutdeildar einstakra tegunda. Gert er ráð fyrir að þakið verði margfeldi tiltekins hlutfalls með aflahlutdeild skips í ákveðinni tegund. Hlutfallið skal fundið út með því að reikna hlutfall heildaraflamarks í viðkomandi tegund eins og því var úthlutað fiskveiðiárið 2011/2012 og heildaraflamarks í tegund á því ári þegar framsal fer fram. Í raun og veru felst því í stillimyndinni að aðeins verður heimilt að framselja hlutdeild að því marki sem handhöfn hennar skilar sama aflamagni og mögulegt var að veiða á grundvelli hennar fiskveiðiárið 2011/2012. Það þýðir að framsalsmöguleikar hlutdeildarhafa skerðast hlutfallslega sem nemur þeirri aukningu sem hugsanlega kann að verða á heildarafla. Á einfaldaðan hátt má því segja að eftir því sem aflahlutdeildir skila handhafa sínum réttindum til veiða á meiri afla minnki hlutfallslega möguleikar hans á að deila aflahlutdeildum með öðrum.
Heimildir til framsals aflaheimilda eru umdeildar. Annars vegar hefur því verið haldið fram að framsalið sé forsenda hagræðingar í sjávarútvegi auk þess sem það opni aðgang að greininni. Hins vegar er bent á að það valdi kostnaði, auki skuldir og hafi kippt fótunum undan sjávarútvegi í einstökum byggðum.
Að mati trúnaðarmannahópsins er eðlilegt að handhafar veiðiréttar nýti hann sem mest sjálfir.
Hætta er á að stillimyndin dragi úr hreyfanleika aflahlutdeilda og þar með möguleikum útgerðarmanna til hagræðingar. Slíkt kann að reynast bagalegt og þá sérstaklega í þeim tilvikum þegar útgerðarmenn vilja hætta útgerð sem aftur kann að skapa öðrum útgerðarmönnum tækifæri til hagræðingar eða nýliðum til innkomu eða eflingar sinna útgerða. Einnig var bent á að þetta kynni að stuðla að frekari samþjöppun í sjávarútvegi. Þá kann framkvæmd stillimyndarinnar að verða flókin þegar fram í sækir og því torvelt að framfylgja ákvæðinu. Af þessum sökum leggur trúnaðarmannahópurinn til að ákvæði 3. mgr. 12. gr. frumvarpsins verði ekki í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi.
2.3 Allsherjarbann við framsali aflahlutdeilda eftir árið 2032.
Í lokamálsgrein 12. gr. frumvarpsins er lagt til að heimildir frumvarpsgreinarinnar til framsals aflahlutdeilda falli niður við upphaf fiskveiðiársins 2032.
Fæstir umsagnaraðila og sérfræðinga sem komu fyrir atvinnuveganefnd Alþingis treystu sér til að leggja mat á hvaða áhrif ákvæðið myndi hafa á efnahag útgerðarfyrirtækja til skemmri tíma. Nokkrir töldu þó að áhrifin til lengri tíma litið yrðu neikvæð, annars vegar þar sem ákvæðið boði endalok framsals aflahlutdeilda og þar með falli jákvæðir fylgifiskar þess niður. Hins vegar feli ákvæðið í sér endapunkt en erfitt kunni að verða að spá fyrir um afleiðingar hans.
Í þessu ljósi leggur trúnaðarmannahópurinn til að ákvæði 4. mgr. 12. gr. frumvarpsins verði ekki í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi.
3. Hámarkshlutdeild.
Á fundum trúnaðarmannahópsins komu fram athugasemdir við VIII. kafla frumvarpsins sem snýst um hámarkshlutdeild, yfirráð og tengda aðila. Í 31. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að einstökum aðilum eða tengdum aðilum, einstaklingum sem lögaðilum, verði ekki heimilað að eiga meira en sem nemi tilteknu hlutfalli aflahlutdeilda í tilteknum fisktegundum.
Efni frumvarpsgreinarinnar sækir fyrirmynd sína í 13. gr. gildandi fiskveiðistjórnarlaga og eru greinarnar nánast samhljóða eins og fram kemur í athugasemdum frumvarpsins. Vakin var athygli á að frumvarpinu væri ætlað að steypa saman nokkrum lagabálkum á sviði fiskveiða, þ.e. lögum um stjórn fiskveiða, lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, lög um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum og lög um samræmda vinnslu sjávarafla og veiðar, sem háðar eru sérstökum leyfum. Þá var bent á að eitt um hámarkshlutdeild kynni að leiða til þess að einhverjar útgerðir sem ættu aflaheimildir bæði innan og utan íslenskrar lögsögu myndu lenda fyrir ofan hámarkið strax við gildistöku. Sömu aðilar töldu líklegt að slíkt leiddi til þess að útgerðarmenn seldu aflaheimildir utan lögsögunnar þar sem mun kostnaðarsamara er að halda til veiða þar en innan lögsögunnar. Þá fylgi sókn í nytjastofna innan lögsögunnar minni áhætta.
Trúnaðarmannahópurinn vekur athygli á að í bráðabirgðaákvæði III í frumvarpinu er lagt til að ráðherra setji á fót nefnd til að gera tillögur að endurskoðun ákvæða um hámarkshlutdeild, yfirráð og tengda aðila.
Í ljósi framangreinds leggur trúnaðarmannahópurinn til að 1. mgr. 31. gr. frumvarpsins verði breytt þannig að skýrt verði kveðið á um að ákvæði um hámarkshlutdeild gildi ekki um deilistofna eða nytjastofna sem veiðast einvörðungu utan eða jöfnum höndum utan og innan íslenskrar fiskveiðilögsögu. Er það mat trúnaðarmannahópsins að með því móti verði hvatningu til sóknar í veiðar utan íslensku fiskveiðilögsögunnar viðhaldið.
4. Rækju- og skelbætur.
Af frumvarpinu má sjá að lagt er til að verulega verði dregið úr því aflamagni sem ætlunin er að ráðstafa í rækju- og skelbætur. Við málsmeðferð atvinnuveganefndar kom fram nokkuð sterk andstaða við þau áform sérstaklega frá fulltrúum útgerða og sveitarfélaga á Vesturlandi og Vestfjörðum.
Mat trúnaðarmannahópsins er að sá samdráttur sem lagður er til sé líklegur til þess að hafa í för með sér veruleg og staðbundin áhrif. Ýmis byggðarlög og einstök fyrirtæki urðu fyrir gríðarlegum búsifjum þegar innfjarðarveiði á skel og rækju lagðist af. Afnám rækju- og skelbóta gæti því haft mjög alvarlegar afleiðingar í för með sér.
Af framangreindum sökum leggur trúnaðarmannahópurinn til að ekki verði dregið úr rækju- og skelbótum í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi fyrr en fyrir liggja leiðir, aðgerðir eða úrræði sem telja má fullnægjandi til þess að bregðast við þeim vanda sem minnkandi innfjarðaveiði á skel og rækju hefur skapað. Benda má á að gildandi fiskveiðistjórnarlög gera ráð fyrir lækkun eða afnámi rækju- og skelbóta hefjist slíkar veiðar að nýju.
5. Kvótaþing.
Í V. kafla frumvarpsins er fjallað um kvótaþing. Því er ætlað að gegna hlutverki markaðar fyrir aflamark. Gert er ráð fyrir að Fiskistofa reki kvótaþingið og annist umsýslu með því.
Að mati Daða Más Kristóferssonar og Stefáns B. Gunnlaugssonar mun svokallaður leigupottur skapa ríkissjóði tekjur auk þess sem hann getur aukið sveigjanleika veiða innan aflamarkskerfisins þar sem sjá má fyrir að leigumarkaður fyrir aflaheimildir dýpki. Mat þeirra að slíkt geti stutt við nýliðun í sjávarútvegi. Allt þetta telja þeir þó háð því að kvótaþing starfi með eðlilegum hætti, án pólitískra afskipta. Slíkt fyrirkomulag telja þeir þess umkomið að auka skilvirkni í viðskiptum með aflaheimildir og draga úr kostnaði við slík viðskipti. Þó benda þeir á ýmsa galla þess fyrirkomulags sem frumvarpið gerir ráð fyrir.
Ekki náðist samkomulag milli meðlima trúnaðarmannahópsins um einstaka þætti kvótaþingsins.
5.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Við styðjum þau ákvæði frumvarpsins þar sem fjallað er um kvótaþingið og fyrirkomulag þess. Við teljum jafnframt nauðsynlegt að það aflamark sem ráðstafað verður í gegnum kvótaþingið nemi 20.000 þorskígildum. Með því móti teljum við auknar líkur á því að markmið frumvarpsins um að treysta atvinnu og byggð náist auk þess sem tækifæri nýliða í sjávarútvegi eflast. Þá teljum við að hæfilega djúpur leiguhluti og öflugur leigumarkaður kunni að auka sveigjanleika þeirra sem þegar starfa við útgerð.
5.2 Athugasemd frá Einari K. Guðfinnssyni.
Mjög skiptar skoðanir eru um reynsluna af kvótaþingi fyrri ára. Til dæmis er ljóst að með tilkomu þess er úr sögunni sá möguleiki að útgerðarmenn innan einstakra byggðarlaga geti átt með sér viðskipti með aflaheimildir og tryggt að þær verði áfram nýttar í heimabyggð. Þá eru með frumvarpinu stórauknar tilfærslur sem aftur munu skerða veiðirétt og þar með tekjur og afkomu starfandi útgerða. Leigufyrirkomulagið er óútfært, það býður upp á mismunun og útlit er fyrir að stórfellt valdaframsal fari fram, þar sem framkvæmdavaldið að fái að ráðskast með aflaheimildir á grundvelli opinna heimilda frumvarpsins. Því er eðlilegast að falla frá hugmyndinni um kvótaþing og stórfelldar aflatilfærslur sem frumvarpið boðar að þessu leyti. Ástæða er til að undirstrika nauðsyn þess að lög tryggi að veiðiréttarhafar greiði hlutfallslega jafnt, á grundvelli þorskígilda, inn í þá tilfærslupotta sem löggjöfin mun heimila. Slíkt er óhjákvæmilegt í ljósi þeirrar miklu aukningar á aflamagni í flokki 2 sem frumvarpið boðar.
5.3 Athugasemdir frá Sigurði Inga Jóhannssyni.
Ég tel vel koma til greina að koma kvótaþingi á fót (endurvekja það) sem vettvangi útgerðaraðila til þeirrar verslunar með aflaheimildir sem ekki telst til beinna skipta. Kostir þess gætu m.a. orðið gegnsæ viðskipti og raunhæfari verðmyndun á markaði. Ljóst er að leggja þarf áherslu á mikinn sveigjanleika þannig að stuðlað verði að bættri nýtingu aflaheimilda og áframhaldandi hagræðingu í sjávarútvegi.
Í frumvarpinu tel ég felast áform um „leigupott ríkisins“ sem mér hugnast ekki. Mat mitt og míns flokks er að nýting sjávarauðlindarinnar verði betri, þ.e. þjóðhagslegur ábati verði meiri, verði aflaheimildum sem lagt er til að ríkið úthluti um kvótaþing úthlutað beint til núverandi handhafa aflahlutdeildar.
Að auki geri ég fyrirvara við það háa stig valdframsals til ráðherra sem fram kemur í frumvarpinu. Reynslan sýnir að slíkt skapar hættu á pólitískri ákvarðanatöku þegar kemur að ráðstöfun leiguheimilda. Tek ég heilshugar undir áhyggjur og gagnrýni ýmissa aðila þess efnis að „leigupottur ríkisins“ sé ólíklegur til að stuðla að nýliðun og styrkja veikar byggðir.
Komist hugmyndir um „leigupottinn“ til framkvæmda er ég einnig hræddur um að hann muni stækka smátt og smátt m.a. fyrir áhrif þrýstings hagsmunahópa.
Í þessu ljósi ítreka ég þá skoðun mína og míns flokks að aðrar leiðir séu betur til þess fallnar að ná þeim markmiðum sem liggja frumvarpinu til grundvallar.
6. Flutningur aflamarks milli kerfa.
Í 16. gr. frumvarpsins er fjallað um krókaaflamarksskip. Þar eru settar fram þær grundvallarreglur sem lagt er til að gildi um nýtingu og flutning krókaaflamarks.
Í 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar er lagt til að kveðið verði á um að krókaaflahlutdeild verði aðeins flutt til skips sem hefur veiðileyfi með krókaaflamarki og að aflahlutdeild skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki verði ekki flutt á skip sem hafa veiðileyfi með krókaaflamarki. Þá er tekið fram að sama regla skuli gilda um aflamark að breyttu breytanda.
Nokkrir umsagnaraðilar gerðu athugasemdir við að lagt væri til að framsalsheimildir milli aflamarksskipa og krókabáta yrðu afnumdar. Kom m.a. fram á fundi nefndarinnar að slíkar heimildir hefðu nýst vel þegar ýsa tók að leita inn á grunnslóð þar sem krókabátar áttu auðveldara með að athafna sig en stærri skip og bátar. Einnig var á það bent að við upptöku krókaaflamarkskerfis hefði verið gert ráð fyrir þeim skorðum á útgerð báta innan þess að þeim væri einvörðungu heimilt að veiða á línu og handfæri. Á móti kæmi að þeir fengju heimildir til þess að leigja til sín og kaupa varanlega aflaheimildir úr aflamarkskerfinu, en ekki öfugt. Þannig væri líka stuðlað að tryggara rekstrarumhverfi þessara báta.
Í þeim tilgangi að koma til móts við röksemdir umsagnaraðila leggur trúnaðarmannahópurinn til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði ekki ákvæði sem sé að efni í samræmi við lokamálslið 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins. Þess í stað verði heimildir til flutnings aflamarks milli almenna aflamarkskerfisins og krókaaflamarkskerfisins að endurspegla reglur núgildandi fiskveiðistjórnarlaga þannig að áfram verði aðeins heimilt að flytja almenna aflahlutdeild og aflamark frá aflamarksskipum til krókaaflamarksskipa en ekki öfugt.
7. Áunninn réttur til að leigja frá sér aflamark.
Í 15. gr. frumvarpsins er fjallað um flutning aflamarks á annað fiskiskip og sölu þess á kvótaþingi. Af lestri greinarinnar má sjá að gert er ráð fyrir að sala aflamarks á kvótaþingi sé aðeins heimil gegn leyfi Fiskistofu til sölunnar. Þá er gert ráð fyrir að leyfisveiting stofnunarinnar verði bundin við að a.m.k. annað tveggja skilyrða hafi verið uppfyllt. Annars vegar að aflamarkið nemi minna en 5% úthlutaðs aflamarks til skipsins í upphafi fiskveiðiárs. Hins vegar að aflamarkið nemi eigi meira en þriðjungi þess aflamarks sem skip hefur nýtt á hverjum tíma í þorskígildum talið.
Á fundi trúnaðarmannahópsins komu fram ábendingar þess efnis að hætta gæti verið á að síðarnefnda skilyrðið yrði til þess að framboð aflamarks á kvótaþingi yrði of lítið framan af ári en myndi aukast verulega undir lok þess. Hætta væri á að slík staða ylli röskun í verðmyndun aflamarks, verð héldist hátt framan af ári en lækkaði eftir því sem á það liði vegna mikils framboðs. Enn fremur gæti skilyrðið leitt til þess að ekki væri hægt að nýta aflaheimildir með skynsamlegum hætti þar sem nægjanlegt magn leigukvóta yrði ekki til staðar fyrri hluta fiskveiðiársins. Þá komu einnig fram áhyggjur af því að ákvæðið kynni að leiða til þess að þeir útgerðarmenn sem hygðu á öflun fjár með leigu aflamarks freistuðust til þess að veiða mikið magn snemma árs og með því yrði rekstur þeirra e.t.v. óhagkvæmari.
Sú hugmynd kom fram að brugðist yrði við vandamálinu með því að hækka aflamarkshluta fyrra skilyrðisins úr 5% í 12,5% enda væri útgerðarmönnum með því gefið aukið rými til sölu aflamarks strax við upphaf fiskveiðiárs.
Mat trúnaðarmannahópsins er að með hækkun hámarksprósentu skv. 1. tölul. 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins væri vissulega stigið skref í rétta átt og svigrúm útgerða aukið. Engu að síður telur hópurinn að með slíkri aðgerð væri ekki gengið nægilega langt. Nær væri að útfæra söluheimild málsgreinarinnar á þann veg að á handhöfum aflamarks hvíldi veiðiskylda, t.d. þannig að handhafa aflamarks væri aðeins heimilt að framselja 25% aflamarksins. Ljóst er að slík verða raunveruleg áhrif frumvarpsákvæðisins þegar upp er staðið. Þannig væri handhöfum aflamarks ljóst frá fyrsta degi fiskveiðiárs hvert svigrúm þeirra væri til sölu eða skipta á aflamarki enda heimildin að fullu til staðar á þeim tímapunkti. Með því væri náð með öðrum hætti því markmiði sem frumvarpið kveður á um.
Í ljósi framangreinds leggur trúnaðarmannahópurinn til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði ekki ákvæði sem að efni samræmist 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins.
7.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Við teljum eðlilegt að í stað ákvæðis 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins komi ákvæði um 75% veiðiskyldu handhafa aflamarks. Þá kann að vera eðlilegt að gefa nokkurn aðlögunartíma vegna þessarar breytingar.
7.2 Athugasemdir frá Einari K. Guðfinnssyni.
Þó að ég sé sammála öðrum meðlimum trúnaðarmannahópsins um að rétt sé að útfæra skilyrði 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins þannig að handhöfum aflamarks verði aðeins heimilt að framselja 25% þess á hverju fiskveiðiári tel ég villandi að ræða um veiðiskyldu í þessu samhengi. Enda væri með slíku ákvæði aðeins verið að fjalla um rétt til að leigja frá sér aflaheimildir en ekki skyldu til nokkurra athafna.
Í ljósi þess að margar útgerðir eru háðar leiguviðskiptum með kvóta legg ég áherslu á að veittur verði a.m.k. þriggja ára aðlögunarfrestur að fullri gildistöku takmörkunar á heimild til að framselja aflamark miðað við 25% hvert fiskveiðiár.
8. Skýrsla ráðherra.
Samkvæmt lokamálsgrein 18. gr. frumvarpsins er lagt til að ráðherra verði gert að leggja skýrslu fyrir Alþingi á þriggja ára fresti þar sem fjallað verði um meðferð og ráðstöfun aflaheimilda í flokki 2 ásamt þingsályktunartillögu um hlutfallslega skiptingu árlegs aflamarks sem kemur til ráðstöfunar í flokki 2.
Mat trúnaðarmannahópsins er að slík skýrslugjöf og framlagning ályktunar ætti að vera tíðari. Af þeim sökum leggur hópurinn til að í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi verði kveðið á um að skýrslugjöf og framlagning ályktunar skuli fara fram á tveggja ára fresti. Hópurinn telur jafnframt eðlilegt að kveða þessu til viðbótar á um að framlagning og skýrslugjöf skuli jafnframt fara fram við upphaf fyrsta starfsárs hverrar ríkisstjórnar.
9. Strandveiðar.
Á fundum trúnaðarmannahópsins ræddu meðlimir hópsins fyrirkomulag strandveiða og þá reynslu sem menn hefðu af þeim. Ýmis sjónarmið komu fram í umræðunum. Niðurstaða hópsins var að ekki lægju fyrir nægilegar upplýsingar um framgang strandveiða til þess að hægt væri að segja til um hvort þeim væri þannig fyrir komið að segja mætti að þau markmið sem stefnt var að hefðu náðst. Í ljósi þessarar niðurstöðu sendi trúnaðarmannahópurinn sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra bréf, dags. 20. ágúst 2012, þar sem óskað var eftir því að ráðherrann hlutaðist til um að unnin yrði fagleg og fræðileg úttekt á fyrirkomulagi og framgangi strandveiða. Jafnframt var óskað eftir því að úttektin yrði send öllum meðlimum trúnaðarmannahópsins og nefndarmönnum í atvinnuveganefnd við fyrstu hentugleika.
9.1 Athugasemd frá Sigurði Inga Jóhannssyni.
Ég leyfi mér að benda á að Framsóknarflokkurinn hefur þegar lagt fram tillögur sem m.a. stefna að öflugri nýliðun í strandveiðum.
10. Nýtingarleyfi eða nýtingarsamningar?
Í 11. gr. frumvarpsins er í meginatriðum fjallað um inntak nýtingarleyfa. Þar segir m.a. að eigendum þeirra skipa sem ráða yfir aflahlutdeild bjóðist að staðfesta hjá Fiskistofu, með undirritun eða öðrum fullgildum hætti, að gangast undir leyfi til að nýta aflahlutdeild til 20 ára frá upphafi fiskveiðiársins 2012/2013 að telja. Tefjist veiting leyfis umfram frest þennan af ástæðum sem ekki varða stjórnvöld verði viðkomandi aðila óheimilt að nýta aflamark frá upphafi fiskveiðiársins 2012/2013. Aflaheimildum hans verði ráðstafað til flokks 2 hinn 1. desember 2012 hafi hann á þeim tíma ekki gengist undir leyfið.
Í nokkrum umsögnum var fundið að þessu fyrirkomulagi. Bent var á að áætlanir um útgáfu nýtingarleyfa stönguðust á við hugmyndir svokallaðrar sáttanefndar um sjávarútvegsmál frá árinu 2010. Í ofanálag var bent á, og sú ábending rökstudd með vísan til álits lögfræðinga, að þrátt fyrir að frumvarpsgreinin fæli orðum samkvæmt í sér tilvísun til gagnkvæms samkomulags um inntak nýtingarleyfa, þá væri erfitt að segja að samningar næðust í raun og veru. M.a. var bent á að þar sem ríkisvaldið stæði að baki leyfisveitingunni og leyfishafi hefði í raun ekkert val um hvort hann samþykkti að gangast undir skilyrði þess, þar sem hann missti veiðiheimildir sínar ella, þá skorti á gagnkvæmni sem almennt einkennir samninga.
Á fundum atvinnuveganefndar voru nokkrir kostir nýtingarsamninga reifaðir og m.a. vísað til niðurstaðna auðlindanefndar frá árinu 2000 því til stuðnings. Á móti komu einnig fram vangaveltur um hve erfitt kynni að reyna að skapa slíkum samningum grundvöll í löggjöf auk þess sem ekki væri ljóst að hvaða marki stjórnun fiskveiða takmarkaðist væri samningaleiðin farin.
Trúnaðarmannahópurinn komst ekki að sameiginlegri niðurstöðu hvað spurninguna um nýtingarleyfi eða nýtingarsamninga varðar.
10.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Það er okkar álit að mun heppilegra sé að úthluta aflahlutdeildum á grundvelli nýtingarleyfa en með tvíhliða samningum handhafa ríkisvalds og handhafa veiðiheimilda. Ein meginröksemdin að baki breytingum á lögum um stjórn fiskveiða er að undirstrika og skýra frekar en áður með ótvíræðum hætti að fiskstofnar innan íslenskrar fiskveiðilögsögu teljist sameign íslensku þjóðarinnar og þeim verði aðeins ráðstafað af stjórnvöldum á grundvelli fullveldisréttar Íslands. Nauðsynlegt er að koma því skýrt á framfæri að um eignarhald á fiskveiðiauðlindinni verði ekki samið.
10.2 Athugasemd frá Einari K. Guðfinnssyni.
Kjarni þeirrar niðurstöðu sem náðist í sáttanefndinni, sem skilaði af sér áliti í september árið 2010, fólst í innleiðingu svokallaðrar samningaleiðar sem gerð er grein fyrir hér að ofan. Frumvarpið felur í sér að þess í stað verði farin leið einhliða leyfisveitingar af hálfu framkvæmdarvaldsins. Það er mjög miður. Eðlilegast hefði verið að þróa samningaleiðina, leita fyrirmynda í annarri löggjöf sem þegar hefur verið sett og varðar sambærilegt fyrirkomulag við aðra auðlindanýtingu og vinna þannig í samræmi við þá almennu þverpólitísku niðurstöðu sem fékkst í starfi endurskoðunarnefndarinnar. Ljóst er að mikil óvissa mun fylgja þeirri leið sem farin er með einhliða leyfisveitingu ríkisvaldsins og ástæða til þess að hafa áhyggjur af áhrifum þessa á stöðu útgerða, jafnt til lengri sem skemmri tíma.
10.3 Athugasemd frá Sigurði Inga Jóhannssyni.
Ég tel verulegan mun á „samningaleiðinni“ og þeirri leið sem útfærð er í frumvarpinu. Augljóst er af umsögnum hagsmunaaðila að engin sátt virðist í sjónmáli um það fyrirkomulag nýtingarleyfa sem boðað er í frumvarpinu. Af þeim sökum leyfi ég mér að setja fram þá tillögu að nú þegar boði ráðherra fulltrúa allra heildarsamtaka hagsmunaaðila innan sjávarútvegsins til samráðs þar sem rætt verði um hvaða meginþætti þeir telja eiga að liggja til grundvallar nýtingarsamningum. Fyrirmynd slíks samráðs mætti e.t.v. sækja til gerðar búvörusamninga, þar sem fulltrúar ríkisvaldsins og heildarsamtök bændastéttarinnar hafa í gegnum árin fundað og komið sér saman um meginþætti slíkra samninga.
Að mínu mati er óásættanlegt að leyfi til nýtingar sjávarauðlindarinnar séu gefin út í skjóli einhliða „yfirráða“ fulltrúa ríkisvaldsins eins gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Það á ekki síst við þegar kemur að framlengingu nýtingarleyfa og einhliða breytinga á leyfaskilmálum á gildistíma leyfis.
11. Aukning í flokki 2.
Í ákvæði til bráðabirgða II er lagt til að aflahlutdeildir fiskiskipa verði skertar varanlega um tiltekin prósent við upphaf fiskveiðiársins 2012/2013 og þeim heimildum ráðstafað í flokk 2.
Eins og fram hefur komið höfðu meðlimir trúnaðarmannahópsins ákveðið samhengi í huga í umfjöllun um einstök atriði frumvarpsins. Þannig var reynt að líta til áætlaðra heildaráhrifa gildistöku laga um veiðigjöld og ýmissa ákvæða frumvarpsins sem fyrirsjáanlegt mátti telja að hefðu takmarkandi áhrif í för með sér. Niðurstaða trúnaðarmannahópsins var að leggja til að nokkur ákvæði frumvarpsins verði ekki í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða sem áætlanir eru um að leggja fram á 141. löggjafarþingi eða þeim verði breytt. Um slíkar tillögur má lesa í köflunum hér að framan.
Þótt meðlimir trúnaðarmannahópsins hafi oft og tíðum verið sammála um tiltekin markmið ríkti ekki alltaf full sátt um hvaða leiðir skyldi fara til að ná þeim. Þó var komist að samkomulagi um að það magn sem færi í flokk 2 yrði fest í upphafi sem tiltekin tonnatala og yrði síðan hlutfall af úthlutuðu heildaraflamarki. Þannig ykist það magn sem færi í flokk 2 þegar aflamark eykst, en minnkaði að sama skapi með lægra heildaraflamarki.
Hér í framhaldinu verður gerð grein fyrir áherslum einstakra meðlima trúnaðarmannahópsins í þessum efnum.
11.1 Athugasemd frá Birni Val Gíslasyni og Kristjáni L. Möller.
Það er okkar álit að flokkur 2, önnur aflahlutdeild, eigi að verða föst hlutdeild af heildarafla. Þó verður einnig að tryggja að hlutfall heildarafla sem úthlutað verður til flokks 2 verði það hátt að markmiðum sem frumvarpið grundvallast á verði náð. Til að stuðla að því leggjum við til að magn aflahlutdeilda í flokki 2 verði það sama og úthlutað er nú til þeirra þátta sem undir flokkinn eru felldir en að við verði bætt því magni sem við bentum á hér að framan að væri nauðsynleg upphafsstaða kvótaþings.
11.2 Athugasemd frá Einari K. Guðfinnssyni.
Almennt má segja að aðstæður til þess að gera breytingar á starfsumhverfi sjávarútvegsins með nýjum fiskveiðistjórnarlögum hafi versnað á síðustu mánuðum. Lögleiðing hás veiðigjalds verður fyrirsjáanlega mjög íþyngjandi fyrir greinina og stuðlar að erfiðari rekstri. Markaðsaðstæður hafa versnað hratt, verð á ýmsum afurðum hefur lækkað, sölutregða og lengri gjaldfrestir hafa veikt lausafjárstöðu fyrirtækjanna og mun það fyrirsjáanlega leiða til verri afkomu. Líklegt er að þetta auki samþjöppun í greininni og uppstokkun sem óljóst er hvaða afleiðingar hafi í för með sér. Tíminn sem nú fer í hönd mun því einkennast af óvissu. Við slíkar aðstæður er ekki á það bætandi að auka óvissu með pólitískum aðgerðum sem einnig munu skerða hag starfandi fyrirtækja í sjávarútvegi. Skynsamlegast væri því að leggja til hliðar áformin um verulegar breytingar á starfsumhverfi sjávarútvegsins við þessar aðstæður.
11.3 Athugasemd frá Sigurði Inga Jóhannssyni.
Að mínu mati er skynsamlegt að staldra við og velta fyrir sér hvort hin síðari ár hafi þau markmið náðst sem legið hafa til grundvallar strandveiðum, skelbótum, byggðakvóta, línuívilnun og fleiri þáttum sem falla eiga undir flokk 2 samkvæmt frumvarpinu. Ég bendi á að Þóroddur Bjarnason hefur sett fram hugmyndir um úthlutun aflaheimilda með byggðaskilyrðingu. Mat mitt er að hugmyndir Þórodds séu líklegri til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að með frumvarpinu en þær leiðir sem frumvarpið boðar. Ég er hrifinn af hugmyndum Þórodds en bendi líka á að Framsóknarflokkurinn hefur lagt fram tillögur um að byggðakvóta verði úthlutað til fiskvinnslufyrirtækja í stað fiskiskipa til að stuðla að vinnslu í heimabyggð.
12. Almennar athugasemdir.
12.1 Athugasemd frá Sigurði Inga Jóhannssyni.
Síðastliðið vor fundaði trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokkanna um frumvörp sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra til laga um veiðigjöld og um stjórn fiskveiða. Skoðun mín er að nauðsynlegt sé að skoða efni þeirra í samhengi enda hafa ákvæði þeirra víxlverkandi áhrif. Margir umsagnaraðilar bentu á þetta augljósa samhengi, t.d. sérfræðingar atvinnuveganefndar, Daði Már Kristófersson og Stefán B. Gunnlaugsson, og Alþýðusamband Íslands.
Á þessum tímapunkti taldi ég verulega varhugavert að Alþingi afgreiddi frumvarp til laga um veiðigjöld án þess að afleiðingar gjaldtökunnar fyrir einstök fyrirtæki, flokka útgerðarfyrirtækja og einstök landsvæði hefðu verið greind. Gagnrýndi ég harðlega þá aðferðafræði útreiknings og álagningar veiðigjalda. Í stuttu máli sagt taldi ég ófært að fyrirkomulag veiðigjaldafrumvarpsins yrði lagt til grundvallar við afmörkun og skattlagningu auðlindarentu.
Í vor náðist samkomulag milli meðlima trúnaðarmannahópsins um ákveðna meginþætti frumvarps til laga um stjórn fiskveiða. Fól það samkomulag m.a. í sér að lagt skyldi til við stjórnmálaflokkana að sæst yrði á að fella brott tiltekin ákvæði. Tillögur trúnaðarmannahópsins voru m.a. byggðar á spám um neikvæð áhrif ákvæðanna á arðsemi sjávarútvegs. Einnig byggðust þær á spám um neikvæðar þjóðhagslegar afleiðingar, þ.e. í ljósi áhrifa á möguleika sjávarútvegsfyrirtækja til að byggja upp starfsemi sína, minnkandi tækifærum til fjárfestingar í rekstrarfjármunum, áhrifa á þróun veiða og vinnslu, áhrifa á markaðssókn og áhrifa á getu þeirra til að greiða veiðigjöld í ríkissjóð.
Eitt vil ég nefna sérstaklega. Á vordögum gagnrýndi ég frumvarp til laga um stjórn fiskveiða þar sem mér þótti nýsköpun ekki gert nægjanlega hátt undir höfði. Ég hefði viljað að í frumvarpinu væri skýrt fjallað um nýsköpun, t.d. kæmu þar fram ákvæði þar sem fjallað yrði um stuðning við nýsköpun og fyrirkomulagi hans lýst. Í umræðum um sjávarútvegsmálin á Alþingi settu framsóknarmenn fram tillögur um að veiðigjöld rynnu að meginstefnu í ríkissjóð en hluti þeirra rynni þó beint til sveitarfélaga og til þróunar- og markaðsvinnu innan sjávarútvegsins. Byggðust þessar tillögur á eldri tillögum sem lagðar voru fram á 139 löggjafarþingi í formi þingsályktunartillögu en þar var fjallað um nýsköpun, þróun, bætta og fjölþættari nýtingu sjávarauðlindarinnar og nýjar leiðir í úthlutun til svokallaðra ferðaþjónustuveiða.
Í þessari greinargerð koma fram margar röksemdir sem trúnaðarmannahópurinn ræddi í vor. Í meginatriðum tek ég heilshugar undir áherslur hópsins. Þó ítreka ég að tiltekin atriði standa enn út af borðinu og ég hef gert sérstaka grein fyrir nokkrum þeirra í fyrri athugasemdaköflum.
Niðurlag.
Hér að framan hefur trúnaðarmannahópur stjórnmálaflokkanna reifað þau sjónarmið sem rædd hafa verið á fundum hans. Eins og fram hefur komið hefur hópurinn náð samkomulagi um ákveðin atriði. Um önnur atriði greindi meðlimi hópsins á.
Það athugast að efni greinargerðarinnar er afurð umræðu fjögurra fulltrúa tilnefndra af formönnum stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi. Strax þegar hópurinn tók til starfa lá fyrir að meðlimir hans færu með takmarkað samningsumboð enda ljóst að skoðanir manna væru skiptar þegar að sjávarútvegsmálum kæmi. Engu að síður ákváðu þeir að ræða helstu atriði frumvarpsins með það í huga að kanna hve langt væri á milli skoðana þeirra. Í ljósi þessa skal það áréttað að efni greinargerðarinnar endurspeglar ekki nauðsynlega skoðanir stjórnmálaflokkanna eða flokkssystkina meðlima trúnaðarmannahópsins.
Fylgiskjal II.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um stjórn fiskveiða.
Í frumvarpinu eru lagðar til verulegar breytingar á ýmsum sviðum fiskveiðistjórnunar frá gildandi lögum. Ein megin breyting frumvarpsins er sú að lagt er til að á hverju fiskveiðiári skuli ráðherra skipta heildaraflamarki nytjastofns sem lýtur veiðitakmörkunum í tvo flokka. Í flokk 1 falli aflamark útgerða samkvæmt aflahlutdeildum og krókaaflahlutdeildum en í flokk 2 falli aflamark samkvæmt annarri aflahlutdeild sem ríkið hafi forræði yfir. Úr flokki 2 skal ráðstafa aflamarki til strandveiða, línuívilnunar, byggðakvóta, rækju- og skelbóta, frístundaveiða og áframeldi þorsks. Því aflamarki sem eftir stendur skal ráðstafað til útleigu á vegum ríkisins fyrir milligöngu kvótaþings. Í bráðabirgðaákvæði II er mælt fyrir um tiltekna skerðingu á aflahlutdeildum fiskiskipa frá upphafi fiskveiðiárs 2013/2014 sem ráðstafa skal varanlega í flokk 2. Lagt er til að ráðherra skuli leggja fyrir Alþingi, eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, í fyrsta sinn fyrir 1. febrúar 2016, tillögu til þingsályktunar um meðferð og ráðstöfun aflahlutdeilda í flokki 2, til allt að sex ára. Í bráðabirgðaákvæði VIII er birt áætlun um skiptingu á aflamarki innan flokks 2 næstu þrjú fiskveiðiárin. Gert er ráð fyrir að í flokk 2 fari liðlega 38.000 þorskígildistonn fiskveiðiárið 2013/2014, rúm 39.000 tonn fiskveiðiárið 2014/2015 og rúm 45.000 tonn fiskveiðiárið 2015/2016. Miðað við sambærilega úthlutun aflamarks og á yfirstandandi fiskveiðiári og stefnu um ráðstöfun aflahlutdeilda sem sett er fram í bráðabirgðaákvæði VIII er áætlað að tæplega 19.400 þorskígildistonnum úr flokki 2 verði ráðstafað til útleigu á kvótaþingi á fiskveiðiárinu 2013/2014, tæplega 23.200 tonnum fiskveiðiárið 2014/2015 og rúmlega 29.300 tonnum fiskveiðiárið 2015/2016. Lagt er til að tekjur sem aflað er með leigu aflamarks úr flokki 2 renni í sérstakan sjóð á vegum ráðherra.
Önnur megin breyting frumvarpsins felst í því að lagt er til að eigendur skipa sem ráða yfir aflahlutdeild skuli eiga þess kost að óska eftir því við Fiskistofu að gangast undir tímabundið nýtingarleyfi til 20 ára frá og með fiskveiðiárinu 2013/2014. Jafnframt er lagt til að eigi síðar en í desember 2016 skuli ráðherra leggja fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögunum þar sem mælt verði fyrir um ráðstöfun nýtingarleyfa og aflahlutdeilda að þeim tíma liðnum. Í bráðabirgðaákvæði VII er mælt fyrir um að ráðherra skuli eigi síðar en 1. september 2013 setja á fót nefnd, fulltrúa allra þingflokka, helstu hagsmunaaðila og fræðimanna, sem vinni tillögur og nauðsynlega stefnumótun til undirbúnings þess frumvarps.
Aðrar helstu efnisbreytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru í fyrsta lagi að ráðherra geti hamlað flutningi aflahlutdeildar vegna byggðasjónarmiða ef ætla má að samanlögð framsöl eða önnur ráðstöfun aflahlutdeilda frá byggðarlagi eða sveitarfélagi fari yfir 20% miðað við skráða úthlutun fyrir fiskveiðiárið 2013/2014. Verði ráðherra þá heimilt að neyta forgangsréttar og leysa aflahlutdeildirnar til ríkisins á umsömdu verði eða eftir atvikum samkvæmt ákvörðun gerðardóms. Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að gert sé ráð fyrir að tekjur ríkisins af kvótaleigu verði nýttar til að fjármagna slík inngrip. Skal ráðherra ráðstafa aflahlutdeildum sem þannig eru innleystar í þágu viðkomandi byggðarlags, sveitarfélags eða landshluta. Í öðru lagi að flutningur aflamarks milli skipa ótengdra aðila utan kvótaþings takmarkist við jöfn skipti og sala aflamarks á kvótaþingi takmarkist við 12,5% af úthlutuðu aflamarki skips eða þriðjungs þess aflamarks sem skip hefur nýtt til veiða. Í þriðja lagi að Fiskistofa starfræki markað fyrir viðskipti með aflamark, svokallað kvótaþing. Lagt er til að kostnaði stofnunarinnar af starfrækslu kvótaþings verði mætt með gjaldtöku af viðskiptum. Í fjórða lagi er lagt til að verði ákveðinn heildarafli þorsks meiri en 240.000 lestir skuli það sem umfram er skiptast jafnt milli flokka. Í fimmta lagi er lögð til 3,6% föst aflahlutdeild strandveiða í stað ákveðins tonnafjölda eins og í gildandi lögum. Í sjötta lagi er lagt til að frá og með fiskveiðiárinu 2016/2017 verði heimilt að ráðstafa aflahlutdeildum sem ríkið hefur yfir að ráða samkvæmt flokki 2 til að stuðla að nýliðun með útgáfu nýrra nýtingarleyfa. Í sjöunda lagi er lagt til að skilgreining laganna á tengdum aðilum miðist við 30% eignaraðild í stað 50% eins og í gildandi lögum en veittur er aðlögunartími til 1. mars 2016 að þeirri breytingu. Að öðru leyti eru ákvæði frumvarpsins efnislega lítt breytt frá gildandi lögum um stjórn fiskveiða en í því eru einnig lagðar til tæknilegar og aðrar veigaminni breytingar.
Í kjölfar þeirra miklu breytinga sem frumvarpið felur í sér og auknu framboði á leigumarkaði má reikna með að leiguverð á aflamarki muni lækka frá því sem nú er. Einnig er óvissa um þróun afurðaverðs á mörkuðum m.a. vegna aukins framboðs á þorski úr Barentshafi og efnahagskreppu í Evrópu sem aftur hefur áhrif á leiguverð aflamarks. Gróflega áætlað er þó talið að tekjur ríkissjóðs af leigu aflamarks úr flokki 2 geti orðið á bilinu 2,3–2,7 mia.kr. á fiskveiðiárinu 2013/2014, 3,6–4,4 mia.kr. á fiskveiðiárinu 2014/2015 og 4,5–5,5 mia.kr. á fiskveiðiárinu 2015/2016. Ljóst er að samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins verða tekjur af þessum toga að færast á tekjuhlið fjárlaga. Samkvæmt frumvarpinu skulu þessar tekjur renna í sérstakan sjóð á vegum ráðherra sem ráðstafað skal úr samkvæmt reglum sem ráðherrann setur. Munu þau framlög því færast um útgjaldahlið fjárlaga. Skal ríkið njóta 40% tekna, sveitarfélög 40% og markaðs- og þróunarsjóður tengdur sjávarútvegi 20%. Gert er ráð fyrir að heimilt verði að ráðstafa hluta af þessum tekjum ríkisins til að fjármagna kaup á aflahlutdeildum á grundvelli byggðasjónarmiða eða til að stuðla að nýliðun í sjávarútvegi og til að efla kvótaþing. Frumvarpsákvæði þetta um ráðstöfun tekna fyrir leigu á aflamarki á vegum ríkisins er að öðru leyti opið og óútfært en í bráðabirgðaákvæði V er mælt fyrir um að ráðherra skuli setja á fót nefnd með aðild samtaka sveitarfélaga og hagsmunaaðila í sjávarútvegi sem geri tillögur að reglum um ráðstöfun teknanna. Engin ákvæði eru í frumvarpinu til að stofnsetja umræddan sjóð á vegum ráðherra né virðist gert ráð fyrir að honum verði skipuð stjórn. Þá eru ekki heldur ákvæði um hvernig markaðs- og þróunarsjóði verði komið á fót eða til að kveða á um hvort um verði að ræða ríkisaðila eða sjóð á vegum sjávarútvegsins sem atvinnugreinar. Telja má að í þessum ákvæðum felist ekki fullnægjandi fyrirsögn um með hvaða hætti fjármunum ríkisins verði varið til þessara verkefna. Reikningshaldslegt fyrirkomulag á þessum fjármagnstilfærslum kann einnig að þarfnast frekari skoðunar.
Líta má svo á að ákvæði um að öllum leigutekjum fyrir aflamark úr flokki 2 á kvótaþingi skuli ráðstafað í umræddan sjóð á vegum ráðherra verði ígildi mörkunar á ríkistekjum. Þá skal samkvæmt frumvarpinu ráðstafa 40% af tekjum sjóðsins til sveitarfélaga. Ekki er þó tilgreint hvernig framlög til sveitarfélaganna eigi að tengjast opinberum verkefnum þeirra eða t.d. fjárhagsstöðu. Þá virðist ástæða til að huga að samhengi þessara áforma við þá stjórnskipan fyrir stjórnsýslustig hins opinbera sem er til staðar í landinu. Sú skipan felur í sér skýrt afmarkað tekjuöflunarkerfi og fjárstjórnarvald sem skoða þarf hvort verið er að gera flóknara með þessum breytingum. Ákvæði um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga í lögum um tekjustofna sveitarfélaga eru óaðskiljanlegur hluti af þessu fyrirkomulagi. Jöfnunarsjóðurinn fær lögbundin framlög úr ríkissjóði, sem nú nema um 13 mia.kr. á ári, miðað við tiltekin viðmið um hlutfall af skatttekjum ríkisins og útsvarsstofni. Með því móti hefur verið tryggð nauðsynleg jöfnun á rekstrarskilyrðum sveitarfélaga eftir ákveðnum reglum og viðmiðum í formi tekjujöfnunarframlaga og útgjaldaframlaga úr sjóðnum. Vaknar sú spurning hvort ekki kæmi fremur til álita að veita auknum framlögum til sveitarfélaga með því fyrirkomulagi sem byggt hefur verið á í stjórnsýslunni til þessa. Þá væri það gert með því móti að annaðhvort hækki útsvar sveitarfélaga á móti lækkun tekjuskatts ríkisins eða að viðmið um hlutfall skatttekna væri hækkað vegna framlags til Jöfnunarsjóðsins og þeim fjármunum væri síðan miðlað áfram til sveitarfélaganna. Þetta er sú leið sem jafnan hefur verið farin við breytta verka- og tekjuskiptingu ríkis- og sveitarfélaga og hefur þótt gefa góða raun.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir í þessu sambandi á að mörkun ríkistekna í tiltekin verkefni eða til tiltekinna aðila, í þessu tilviki til sjóðs á vegum ráðherra, bindur hendur fjárveitingarvaldsins og skerðir fjárstjórnarvald Alþingis sem kveðið er á um í stjórnarskránni. Mörkun teknanna leiðir til þess að framlög til sjóðsins munu breytast sjálfkrafa eftir því hver þróunin verður í tekjum af leigupotti ríkisins og að breyta verður fjárheimildum sjóðsins eftir á í lokafjárlögum á grundvelli endanlegs uppgjörs teknanna í ríkisreikningi. Ráðuneytið hefur lengi bent á að þetta fyrirkomulag hefur reynst vera óheppilegt og samrýmast illa nútímalegri rammafjárlagagerð. Fjárlaganefnd hefur einnig harðlega gagnrýnt slíkar ráðstafanir sem leiða af mörkun ríkistekna í nefndarálitum og umræðum mörg undanfarin ár. Á vegum nefndarinnar hefur verið unnið frumvarp í samstarfi við fjármála- og efnahagsráðuneytið sem miðar að víðtæku afnámi á mörkun ríkistekna. Tilgangur þess er m.a. að styrkja fjárstjórnarvald Alþingis og stemma stigu við sjálfvirku streymi ríkistekna í fyrirfram ákveðna útgjaldafarvegi. Sú leið sem lögð er til í þessu frumvarpi með mörkun á tekjum ríkisins af leigu fyrir aflamark miðar ekki að þeim markmiðum. Fyrir liggur að erfið staða blasir við í ríkisfjármálunum sem kallar á að leitað verði allra leiða til að afla ríkissjóði aukinna tekna og að engin slík tækifæri verði látin fara forgörðum til að draga úr og stöðva skuldasöfnun ríkissjóðs. Mörkun nýrra ríkistekna og stýring þeirra í fyrirfram tiltekna útgjaldafarvegi styður ekki vel við yfirlýst markmið ríkisstjórnarinnar um jöfnuð í ríkisfjármálum. Ráðuneytið bendir á að allt eins má veita framlög í fjárlögum að ákvörðun Alþingis til verkefna af þessum toga með hliðsjón af forgangsröð allra annarra verkefna og af heildarsamhengi ríkisfjármála án þess að marka tekjurnar beinlínis með þeim hætti sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Slík stefnumörkun gæti allt eins verið hluti af undirbúningi að setningu laganna.
Þá er gert ráð fyrir að tímabundinn kostnaður muni falla til hjá Fiskistofu við hugbúnaðargerð og annan undirbúning að innleiðingu og framkvæmd laganna. Heildarkostnaður við það er áætlaður um 65 m.kr. Megin þungi þess kostnaðar liggur í stofnkostnaði við kvótaþing. Rekstraráætlun fyrir kvótaþing liggur ekki fyrir en lauslega má áætla að rekstrarkostnaður gæti orðið 20–30 m.kr. á ári. Gert er ráð fyrir að sá kostnaður verði fjármagnaður með gjaldi á viðskiptaaðila, þ.m.t. á ríkið, og hafi þannig ekki teljandi áhrif á afkomu ríkissjóðs. Í bráðabirgðaákvæðum IV, V og VII er gert ráð fyrir ráðherranefndum sem ætlað er að fjalla um og gera tillögur um ýmis flókin úrlausnarefni. Gera má ráð fyrir að ekki þurfi að greiða þóknanir til fulltrúa opinberra aðila í þessum nefndum en að einhver kostnaður kunni að hljótast af þóknunum til annarra aðila og af aðkeyptri sérfræðiþjónustu. Ekki er talin ástæða til að ætla að sá kostnaður verði teljandi og er hér gert ráð fyrir að hann rúmist innan fjárheimilda aðalskrifstofa viðkomandi ráðuneyta og óskiptra fjárheimilda á safnliðum sem þau hafa til ráðstöfunar til að standa að slíkum úttektum og nefndarstarfi.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er áætlað að tekjur ríkissjóðs af leigu aflamarks úr flokki 2 geti orðið 2,3–2,7 mia.kr. fiskveiðiárið 2013/2014. Reikna má með að leigutekjur fari síðan vaxandi samfara auknu magni sem ráðstafað verður á kvótaþing í samræmi við áætlun þá sem kynnt er í frumvarpinu. Mörkun teknanna leiðir þó til þess að gera má ráð fyrir að 60% þeirra renni til aðila utan A-hluta ríkissjóðs og að allt að 40% hlutdeild ríkisins verði varið til kaupa á aflahlutdeildum á grundvelli byggðasjónarmiða eða til að stuðla að nýliðun í sjávarútvegi og til að efla kvótaþing. Ekki eru forsendur til að áætla í hvaða mæli tekjunum yrði varið með þessum hætti en að því marki sem það verður gert munu þær ekki verða til þess að bæta afkomu ríkissjóðs með beinum hætti og því óljóst hvaða áhrif þetta fyrirkomulag á ráðstöfun aflamarks í flokki 2 gæti haft á ríkissjóð. Hvað varðar kostnað vegna frumvarpsins er áætlað að fyrir utan um 25 m.kr. árlegan rekstur kvótaþings sem fjármagnaður verður með sérstakri gjaldtöku verði tímabundinn kostnaður Fiskistofu við undirbúning, hönnun og uppsetningu nýrra kerfa um 65 m.kr., auk tímabundins kostnaðar vegna nefndastarfa svo sem áður sagði. Að öðru leyti eru forsendur á þessu stigi of óvissar til að unnt sé að segja fyrir með nokkurri vissu um fjárhagsáhrif af lögfestingu þessara breytinga á fiskveiðistjórnunarkerfinu fyrir ríkissjóð.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Rétt er að geta þess að kvótaúthlutun hafði allt frá því á sjöunda áratugnum verið beitt að talsverðu marki, m.a. við veiðar á humri, rækju, skelfiski, loðnu og síld, þar sem kvótakerfi var komið á árið 1975.
- Neðanmálsgrein: 2
- 2 Jóhannes Nordal (form.), Eiríkur Tómasson (varaform.) o.fl.: Álitsgerð með fylgiskjölum. Rvík. 2000, bls. 11, 43–49. Sjá einnig: Auðlindanefnd. Áfangaskýrsla með fylgiskjölum. Rvík. 1999.
- Neðanmálsgrein: 3
- 3 Friðrik Már Baldursson o.fl.: Endurskoðunarnefnd fiskveiðistjórnar 2001, bls. 5, 8, 46–47. <www.sjavarutvegsraduneyti.is . Útgáfur . Útgefið efni frá sjávarútvegsráðuneyti . Skýrsla endurskoðunarnefndar um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða.>
- Neðanmálsgrein: 4
- 4 Guðbjartur Hannesson, Björn Valur Gíslason o.fl.: Skýrsla starfshóps um endurskoðun á lögum um stjórn fiskveiða. Álitamál, greiningar, skýrslur og valkostir við breytingar á stjórn fiskveiða. Rvík., september 2010, bls. 4, 6–7, 13, 34, 43, 45.
- Neðanmálsgrein: 5
- 5 Björn Valur Gíslason, Einar K. Guðfinnsson, Kristján L. Möller og Sigurður Ingi Jóhannsson: Trúnaðarmannahópur fulltrúa stjórnmálaflokkanna. Greinargerð um frumvarp til laga um stjórn fiskveiða. Þingmál nr. 657 á 140. löggjafarþingi. <www.anr.is . Útgáfur . Fréttir: Greinargerð trúnaðarmannahóps [...]. 13.9.2012.>
- Neðanmálsgrein: 6
- 6 Arnar Guðmundsson o.fl.: Stefnumörkun í auðlindamálum. Skýrsla til forsætisráðherra. Auðlindastefnunefnd. September 2012, bls. 7, 14–19, 37–40. <www.forsaetisraduneyti.is? . Útgáfa . Skýrslur og annað útgefið efni . Auðlindastefnunefnd lýkur störfum. 17.9.2012.>
- Neðanmálsgrein: 7
- 7 Jónsbók. Ólafur Halldórsson gaf út. Kpmh. 1904, bls. 196.
- Neðanmálsgrein: 8
- 8 Alþt. A-deild, 1989–1990, bls. 2547.
- Neðanmálsgrein: 9
- 9 Stjórnlagaráð 2011: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum, bls. 84.
- Neðanmálsgrein: 10
- 10 Þorgeir Örlygsson: „Hver á kvótann?“ Tímarit lögfræðinga 1998, bls. 28–59 (50–51).
- Neðanmálsgrein: 11
- 11 NOU 2005:10, bls. 98, 102–103. Sjá: <www.regjeringen.no>.
- Neðanmálsgrein: 12
- 12 Ot. prp. nr. 20 (2007–2008). Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressurser. Kafli 4.3.3.
- Neðanmálsgrein: 13
- 13 Ot. prp. nr. 20 (2007–2008). Kafli 4.3.4.
- Neðanmálsgrein: 14
- 14 Í skýringum við ákvæðið er hugtakið fellesskapet i Noreg skýrt þannig að þar sé átt við samísku þjóðina, norsku þjóðina og aðra sem búsetu hafa í Noregi. Ot. prp. nr. 20 (2007–2008), 12. kafli. Merknader til dei enkelte paragrafane.
- Neðanmálsgrein: 15
- 15 Ot. prp. nr. 20 (2007-2008), 12. kafli.
- Neðanmálsgrein: 16
- 16 Álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá 24. október 2007, kæra nr. 1306/2004.
- Neðanmálsgrein: 17
- 17 Þorgeir Örlygsson: „Hver á kvótann“, Tímarit lögfræðinga 1998, bls. 52. Sjá einnig: Sigurður Líndal og Þorgeir Örlygsson: „Um nýtingu fiskistofna og töku gjalds fyrir nýtingu þeirra“. Auðlindanefnd. Áfangaskýrsla með fylgiskjölum. Rvík. 1999, bls. 105–156 (152).
- Neðanmálsgrein: 18
- 18 Tryggvi Gunnarsson: „Stjórnarskráin og stjórnun fiskveiða og búvöruframleiðslu.“ Tímarit lögfræðinga 1989, bls. 109–125 (119).
- Neðanmálsgrein: 19
- 19 Sjá að hluta: Þorgeir Örlygsson: „Hver á kvótann?“, bls. 56–57.
- Neðanmálsgrein: 20
- 20 Sigurður Líndal: Um lög og lögfræði. Grundvöllur laga – réttarheimildir. Reykjavík 2002, bls. 120–128.
- Neðanmálsgrein: 21
- 21 Björg Thoroddsen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi. Reykjavík 2008, bls. 516.
- Neðanmálsgrein: 22
- 22 Sérfræðihópur skipaður af atvinnuveganefnd Alþingis: Greinargerð um efnahagslegar og byggðalegar afleiðingar samþykktar 657. þingmáls, lög um stjórn fiskveiða, og 658. þingmáls, veiðigjöld. Bls. 7–8.
- Neðanmálsgrein: 23
- 23 Ibid., bls. 33.
- Neðanmálsgrein: 24
- 24 Ibid.: bls. 33.
