Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 677. máls.
Þingskjal 1226 — 677. mál.
a. Í stað orðsins „ráðherra“ í 1. málsl. kemur: hlutafélagaskrár.
b. Orðin „endurskoðaðir og samþykktir“ í 4. tölul. falla brott.
a. Í stað orðsins „ráðherra“ í 1. málsl. kemur: hlutafélagaskrár.
b. Orðin „endurskoðaðir og samþykktir“ í 3. tölul. falla brott.
Greiði félag ekki sekt sem lögð er á skv. 3. og 4. mgr. innan 60 daga frá tilkynningu sektarfjárhæðar er ársreikningaskrá heimilt að leggja sektir óskiptar á stjórnarmenn félags.
I. Inngangur.
Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um hlutafélög, nr. 2/1995, lögum um einkahlutafélög, nr. 138/ 1994, og lögum um ársreikninga, nr. 3/2006.
Forsögu frumvarpsins má rekja til þess að í nóvember 2012 setti ráðuneytið á laggirnar starfshóp til að vinna tillögur að lagabreytingum og öðrum ráðstöfunum til að verjast kennitöluflakki og til að ná markmiðum laga um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja. Í starfshópnum áttu sætu, auk fulltrúa atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, fulltrúar Alþýðusambands Íslands, Viðskiptaráðs Íslands, Fjármálaeftirlitsins, hlutafélagaskrár ríkisskattstjóra, Hagstofu Íslands og embættis sérstaks saksóknara. Fyrir tilkomu starfshópsins hafði, innan ráðuneytisins, farið fram skoðun á hlutafélagalöggjöfinni með því markmiði að takmarka kennitöluflakk í atvinnurekstri og var sú skoðun höfð til hliðsjónar í vinnu starfshópsins.
Verkefni starfshópsins var sem fyrr segir að vinna tillögur að lagabreytingum og aðgerðum til að verjast kennitöluflakki og til að ná markmiðum laga um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja. Hvað varðaði hið síðarnefnda var starfshópnum falið að endurskoða stærðar- og starfsmannaviðmið lagaákvæða um kynjahlutföll í stjórnum fyrirtækja. Hvað varðar hið fyrrnefnda var lögð áhersla á að starfshópurinn skýrði og samhæfði lagaákvæði um félög með takmarkaðri ábyrgð með tilliti til stofnskilyrða, heimilda til afskráningar, reglna um hæfi stjórnarmanna og reglna um lánveitingar sams konar félaga. Þá átti starfshópurinn að leggja mat á kostnaðarþörf vegna hugsanlegra tillagna með tilliti til mannafla og aðstöðu og leggja til aðrar umbætur á löggjöf til að þjóna markmiðum starfshópsins. Þá var hópnum falið að endurskoða skil og form upplýsinga og samspil milli ársreikningaskrár og hlutafélagaskrár. Var starfshópnum einnig falið að gera tillögu að viðurlögum og úrræðum til að hafa áhrif á háttsemi félaga.
Starfshópurinn skilaði af sér tillögum til ráðuneytisins í formi greinargerðar þar sem gerðar voru tillögur að breytingum á lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög og lögum um ársreikninga. Ásamt þessu gerði hópurinn tillögur að breytingum á verklagi við skráningu og greiningu upplýsinga um félög með takmarkaðri ábyrgð og eflingu fræðslu um réttindi og skyldur stjórnarmanna í slíkum félögum. Greinargerð starfshópsins var birt opinberlega á vef ráðuneytisins 19. febrúar 2013.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í áðurnefndri greinargerð starfshópsins var lagt til að þegar í stað yrðu gerðar lagabreytingar til að stuðla að því að markmið laga um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja næðust, ársreikningum félaga væri skilað tímanlega, upplýsingar um eigendur og kynjahlutföll í stjórnum félaga lægju fyrir í ársreikningum, lágmarkshlutafé hlutafélaga og einkahlutafélaga yrði hækkað og að breyting yrði gerð á lögum er varða lán milli dóttur- og móðurfélaga. Eins var lagt til að gerð yrði ítarlegri greining á eðli og umfangi kennitöluflakks hér á landi áður en frekari lagabreytingartillögur yrðu lagðar til hvað þann þáttinn áhrærði. Taldi starfshópurinn að framangreindar breytingar, auk væntanlegrar skráningar upplýsinga um félög með takmarkaðri ábyrgð hjá Hagstofu Íslands, mundu sumar hafa mikil áhrif á möguleikana til að fylgjast með fyrirtækjum og bregðast við kennitöluflakki með markvissari hætti en nú er.
Með lagafrumvarpi þessu er brugðist við þeim hluta tillagna starfshópsins að lagabreytingum sem hópurinn taldi hvað brýnastar svo fara mætti fram ítarlegri greining á eðli og umfangi kennitöluflakks hér á landi, m.a. með tryggari skilum ársreikninga. Eins er brugðist við tillögum um hækkun á lágmarkshlutafé í hlutafélögum og einkahlutafélögum. Alþingi hefur nú þegar á þessu þingi samþykkt breytingar á lögum nr. 3/2006, um ársreikninga, þar sem m.a. er kveðið á um skráningu á eignarhaldi félaga í skýrslu stjórnar með ársreikningi (þskj. 1053, 94. mál) og eru því ekki gerðar tillögur um frekari lagabreytingar er lúta að skráningu eignarhalds að svo stöddu. Í lagafrumvarpinu er hins vegar ekki brugðist við tillögum hópsins hvað varðar breytingar á ákvæðum um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja þar sem niðurstaða þingflokka stjórnarflokkanna varð að einskorða sig við þann hluta málsins sem sneri að kennitöluflakki í þessu frumvarpi.
Líkt og fram kom í greinargerð starfshópsins er mikilvægt að treysta enn frekar lagaramma félaga með takmarkaðri ábyrgð og er lagafrumvarp þetta aðeins fyrsta skref í áframhaldandi vinnu við að verjast kennitöluflakki. Í næstu skrefum er gert ráð fyrir að lagðar verði til frekari lagabreytingar, bæði þær breytingar sem starfshópurinn lagði til og er ekki tekið á í frumvarpi þessu, auk breytinga byggðra á þeim upplýsingum sem fást frá Hagstofu Íslands í kjölfar efldrar skráningar og greiningar á upplýsingum um félög. Telur ráðuneytið rétt að næstu skref verði stigin í samstarfi stjórnvalda og hagsmunaaðila, þar sem undir verður endurskoðun á ýmsum þáttum löggjafar sem tengjast starfsemi félaga.
Kennitöluflakk.
Ekki liggur fyrir lagaleg skilgreining á þeirri háttsemi sem gengið hefur undir nafninu kennitöluflakk. Oftast er þó átt við ákveðna misnotkun eigenda í skjóli takmarkaðrar ábyrgðar. Felst það í stofnun nýs félags í sama atvinnurekstri og það félag sem hefur verið úrskurðað gjaldþrota til að losa undirliggjandi rekstur undan fjárhagslegum skuldbindingum en viðhalda samt eignum. Tjónið felst gjarnan í því að félög eru keyrð í gjaldþrot með miklum skuldum í formi skatta, lífeyrissjóðsiðgjalda og gjalda úr Ábyrgðasjóði launa, svo og við birgja og aðra kröfuhafa, m.a. launþega. Nefna má í þessu sambandi að einungis innheimtust 2,4% lýstra krafna í þrotabúum sem uppgjöri var lokið á frá 1. mars 2011 til 1. mars 2012 eða 7 milljarðar kr. af 280 milljörðum kr. Kerfisbundnar tilfærslur af þessum toga eru til þess fallnar að ýta undir vantraust í garð atvinnulífs og viðbrögð felast í því að auka eftirlit og þyngja refsiramma. Með því eykst kostnaður atvinnulífsins og samkeppnisstaða þeirra sem fara eftir leikreglunum skekkist. Miklir almennir hagsmunir eru því í því fólgnir að koma í veg fyrir háttsemi af þessum toga. Ýmsar breytingar hafa verið gerðar á lögum síðustu árin til að herða á ábyrgð stjórnenda fyrirtækja, t.d. 2010 þegar breytt var lögum um gjaldþrotaskipti og virðisaukaskatt.
Í greinargerð starfshópsins er lögð áhersla á að nauðsynlegt sé að leggja mat á áhrif þegar gerðra breytinga á lögum þannig að nýjar tillögur byggist á skilningi á rótum og umfangi vandans. Þar kemur fram að samkvæmt gögnum frá ríkisskattstjóra megi t.d. ráða að þær breytingar sem þegar hafa verið gerðar, t.d. varðandi heimildir til að stöðva atvinnurekstur, refsa vegna vanskila á vörslusköttum, synja um skráningu og endurskráningu á VSK-skrá og heimildir fyrirtækjaskrár til afskráningar félaga hafi ekki skilað þeim árangri sem að var stefnt. Eins er lögð áhersla á að mikilvægt sé að skilgreina hvar ný gagnasöfnun, skráning og greining á umfangi vandans er framkvæmd. Slíkt sé grundvöllur frekari aðgerða til úrbóta. Í greinargerðinni kemur fram að Hagstofa Íslands er nú að koma á fót fyrirtækjaskrá til hagskýrslugerðar (e. Statistical Business Register). Aflað verði tölulegra upplýsinga til hagskýrslugerðar um öll fyrirtæki og einstaklinga í atvinnurekstri. Upplýsingarnar lúta m.a. að lýðfræði fyrirtækja, til dæmis stofnun, slitum og samruna og sundrun fyrirtækja. Gert er ráð fyrir að birtar verði reglulega niðurstöður sem geta veitt vísbendingar um kennitöluflakk og þróun þess hér á landi. Áætlað er að fyrstu niðurstöður verði tilbúnar til birtingar á vef Hagstofunnar á árinu 2014. Til þess að árangur af þessu umbótastarfi Hagstofunnar nýtist sem skyldi í áframhaldandi vinnu við að verjast kennitöluflakki þarf, að mati starfshópsins, jafnhliða að tryggja betri skil ársreikninga félaga og samhæfa upplýsingaöflun opinberra aðila um skráningu félaga.
Trygg skil ársreikninga.
Með lögum nr. 160/2006, um breytingu á lögum nr. 3/2006, um ársreikninga, var fyrirtækjaskrá veitt heimild til að leggja sektir á þau félög sem skila ekki ársreikningum tímanlega. Skil ársreikninga hafi stórbatnað í kjölfarið en þó eru vanskil enn töluverð. Samkvæmt upplýsingum frá fyrirtækjaskrá (desember 2012) ber 33.071 félagi að skila ársreikningi fyrir árið 2011. Þar af hafa um 8.288 félög enn ekki skilað ársreikningi, eða um 25%. Af þeim félögum hafa hins vegar 2.492 félög verið afskráð úr skránni og 898 félög verið úrskurðuð gjaldþrota. Eftir standa 4.898 félög sem hafa ekki skilað ársreikningi. Fjöldi félaga sem hafa ekki skilað ársreikningi í þrjú ár eða lengur er um 900 og fjöldi félaga sem ekki hafa skilað ársreikningi fyrir árin 2011 og 2010 er um 1.400. Mikilvægt er að brugðist verði við þessum vanda og þeim félögum sem sinna ekki lagaskyldu um skil ársreikninga verði slitið þannig að rétt mynd fáist af því hvað það eru mörg félög í rekstri á Íslandi. Nauðsynlegt er fyrir opinbera aðila að geta kallað fram tölfræði um fyrirtækjarekstur í landinu. Sem dæmi um þá skökku mynd sem þessi staða gefur af fyrirtækjatölfræði eru ársreikningsskil en þegar rætt er um skil á ársreikningum er hlutfall þeirra félaga sem skilað hafa ársreikningi til ársreikningaskrár miðað við heildarfjölda skráðra fyrirtækja í landinu.
Í greinargerð starfshópsins er lögð áhersla á mikilvægi þess að ársreikningum sé skilað tímanlega, m.a. með vísan til hagsýslugerðar Hagstofu Íslands um öll félög í atvinnurekstri. Er þar lagt til að fyrirtækjaskrá verði, til samræmis við norsk og dönsk lög, heimilt að leggja sektir vegna vanskila ársreikninga beint á stjórnarmenn auk þess sem fyrirtækjaskrá verði veitt heimild, sem nú er í höndum ráðherra, til að krefjast skipta á þeim félögum sem ekki hafa skilað ársreikningum fyrir þrjú síðustu reikningsár.
Alþingi hefur nú á yfirstandandi þingi samþykkt breytingar á lögum um ársreikninga (þskj. 1053, 94. mál) sem gera það að verkum að ársreikningaskrá er nú heimilt að veita félögum allt að helmingsafslátt af sekt vegna vanskila á ársreikningi, enda sé fullnægjandi ársreikningi skilað innan 60 daga frá því að félaginu barst tilkynning um sektina.
III. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið kveður í megindráttum á um tvenns konar breytingar til að koma til móts við tillögur starfshópsins. Þær lúta í fyrsta lagi að tryggari skilum ársreikninga með m.a. því markmiði að geta aflað frekari gagna um eðli og tilhögun kennitöluflakks hér á landi og í öðru lagi að hækkun lágmarkshlutafjár í hlutafélögum og einkahlutafélögum.
Í núgildandi lögum er að finna heimild til handa ráðherra til að krefjast skipta á búi hlutafélags eða einkahlutafélags, m.a. þegar félag hefur ekki skilað endurskoðuðum og samþykktum ársreikningi fyrir þrjú síðustu reikningsár. Í frumvarpinu er lagt til að felldur verði brott áskilnaður um að einungis megi krefjast skipta á búi hlutafélags þegar endurskoðaðir og samþykktir ársreikningar hafa ekki verið sendir ársreikningaskrá. Það ræðst af ákvæðum laga nr. 3/2006, um ársreikninga, hvaða hlutafélögum er skylt að skila ársreikningi og hvað af þeim félögum er skylt að skila endurskoðuðum og samþykktum ársreikningi. Ekki þykja efni til þess að heimild í lögum um hlutafélög til þess að krefjast skipta á búi félags sem ekki skilar ársreikningi sé takmarkaðri en skylda sama félags til að skila ársreikningi samkvæmt lögum um ársreikninga.
Í frumvarpi þessu er hlutafélagaskrá fengin heimild ráðherra til að krefjast skipta á búi félags, en hlutafélagaskrá fór með þá heimild þar til núgildandi ákvæði tóku gildi með lögum nr. 41/1997 og lögum nr. 43/1997. Markmiðið með breytingunni er að hægt verði að fara í kerfisbundna aðgerð sem miðar að því að losa út þau félög sem t.d. hafa ekki skilað ársreikningi fyrir þrjú síðustu reikningsár. Má ætla að skil á ársreikningum batna að sama skapi. Viðvarandi vanskil á ársreikningum eru til þess fallin að draga úr tiltrú á atvinnulífið. Erfitt er að áætla hver kostnaður við að vísa félögum til skiptameðferðar yrði. Eins er óljóst hvort kostnað ríkissjóðs við að krefjast skipta megi endurheimta að einhverju marki úr þrotabúum við skiptameðferð. Gera verður ráð fyrir að álag á dómstóla og skiptastjóra muni aukast nokkuð við að annast skipti þeirra félaga sem ekki hafa staðið lögbundin skil en ekki er ljóst hvort gera þurfi sérstakar ráðstafanir vegna þessa. Breytingin er í samræmi við gildandi ákvæði danskra og norskra laga um skil ársreikninga.
Í ljósi þess hve mikilvægt er að aðilar uppfylli lagaskyldu um skil ársreikninga er í frumvarpi þessu lagt til að greiði félag ekki sekt innan 60 daga frá tilkynningu sektarfjárhæðar falli sekt óskipt á stjórnarmenn félagsins. Er breytingin í samræmi við gildandi ákvæði norskra laga um skil ársreikninga. Í dönskum rétti er gengið beint að stjórnarmönnum en félögin ekki sektuð.
Í frumvarpinu er að lokum kveðið á um að lágmarkshlutafé hlutafélaga hækki úr 4 millj. kr. í 6 millj. kr. og lágmarkshlutafé einkahlutafélaga hækki úr 500.000 kr. í 750.000. Lágmarkshlutafé hlutafélaga og einkahlutafélaga hefur verið óbreytt frá því að lög um hlutafélög og lög um einkahlutafélög tóku gildi 1. janúar 1995 og hefur þar með rýrnað nokkuð miðað við þróun verðlags hér á landi frá gildistöku laganna. Þá er lágmarkshlutafé hlutafélaga lægra hérlendis en í nágrannaríkjunum. Í Danmörku er til að mynda lögmælt lágmarkshlutafé hlutafélaga 500.000 kr. (11.287.000 ísl. kr.) og lögmælt lágmarkshlutafé einkahlutafélaga 80.000 kr. (1.805.920 ísl. kr.). Í Noregi er lágmarkshlutafé hlutafélaga 1.000.000 kr. (22.474.000 ísl. kr.) og einkahlutafélaga 100.000 kr. (2.247.400 ísl. kr.). Þykir því ástæða til að hækka lágmarkshlutafé hlutafélaga. Sú hækkun má þó ekki vera of mikil enda mikilvægt út frá sjónarmiðum um atvinnuþróun, nýsköpun og samkeppni að skilyrði um stofnun félaga séu ekki of íþyngjandi.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið þótti ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.
V. Samráð.
Eins og fram hefur komið er frumvarp þetta unnið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu til að bregðast við tillögum starfshóps sem falið var að vinna tillögur að lagabreytingum og aðgerðum til að verjast kennitöluflakki og til að ná markmiðum laga um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja. Auk fulltrúa atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins áttu þar sæti fulltrúar Alþýðusambands Íslands, Viðskiptaráðs Íslands, Fjármálaeftirlitsins, fyrirtækjaskrár ríkisskattstjóra, Hagstofu Íslands og embættis sérstaks saksóknara. Markmið starfshópsins var að vinna tillögur að lagabreytingum og aðgerðum til að verjast kennitöluflakki og til að ná markmiðum laga um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja.
VI. Mat á áhrifum.
Verði frumvarp þetta að lögum mun það stuðla að betri skilum á ársreikningum og stemma stigu við kennitöluflakki og er þannig til þess fallið að auka tiltrú á atvinnulífið. Áhrif samþykktar frumvarpsins á stjórnsýslu ríkisins yrðu helst á fyrirtækjaskrá sem ríkisskattstjóri starfrækir og felast í aukinni vinnu vegna hugsanlegra slita á félögum. Ávinningur af samþykkt frumvarpsins er talinn meiri en hugsanleg neikvæð eða íþyngjandi áhrif þess. Gera verður ráð fyrir nokkru álagi á dómstóla og skiptastjóra við að annast skipti þeirra félaga sem ekki hafa staðið lögbundin skil en ekki er ljóst hvort gera þurfi sérstakar ráðstafanir vegna þessa.
Kveðið er á um að lágmarkshlutafé hlutafélaga hækki úr 4 millj. kr. í 6 millj. kr. Lágmarkshlutafé hlutafélaga hefur verið óbreytt frá því að lögin um hlutafélög tóku gildi 1. janúar 1995 og hefur þar með rýrnað nokkuð miðað við þróun verðlags hér á landi frá gildistöku laganna. Þá er lágmarkshlutafé hlutafélaga lægra hérlendis en í nágrannaríkjunum. Sem dæmi má nefna að í Danmörku er lögmælt lágmarkshlutafé þessarar tegundar félaga 500.000 kr. (11.287.000 ísl. kr.) og í Noregi 1.000.000 kr. (22.474.000 ísl. kr.). Þykir því ástæða til að hækka lágmarkshlutafé hlutafélaga. Sú hækkun má þó ekki vera of mikil enda mikilvægt út frá sjónarmiðum um atvinnuþróun, nýsköpun og samkeppni að skilyrði um stofnun félaga séu ekki of íþyngjandi.
Með a-lið er gerð sú breyting á 1. mgr. 107. gr. gildandi laga að í stað þess að ráðherra hafi heimild að krefjast skipta á búi hlutafélags í tilteknum tilvikum færist sú heimild til hlutafélagaskrár. Í núgildandi lögum er ráðherra heimilt að krefjast skipta á búi hlutafélags (1) þegar félagi skal slitið samkvæmt ákvæðum í lögum en hluthafafundur ákveður ekki félagsslit, (2) ef hluthafar verða færri en tveir enda sé eigi úr bætt innan þriggja mánaða, (3) ef félagið tilkynnir ekki hlutafélagaskrá um stjórn eða stjórnarmenn, sem fullnægja lögákveðnum skilyrðum, innan árs frá lokum lögmælts frests til þess eða hefur ekki framkvæmdastjóra, sbr. 65. gr., (4) þegar endurskoðaðir og samþykktir ársreikningar hafa ekki verið sendir ársreikningaskrá fyrir þrjú síðustu reikningsár, sbr. ákvæði laga um ársreikninga um skil á ársreikningum, (5) ef hlutafélagaskrá neitar um eða fellir úr gildi löggildingu skilanefndar skv. 4.–6. mgr. 111. gr. Ekki er lagt til að gerðar verði breytingar á þeirri upptalningu laganna um tilvik sem heimildin nær til. Markmiðið með breytingunni er að hægt verði að fara í kerfisbundna aðgerð sem miðar að því að losa út þau félög sem t.d. hafa ekki skilað endurskoðuðum og samþykktum ársreikningi í þrjú ár, en viðvarandi vanskil á ársreikningum eru til þess fallin að draga úr tiltrú á atvinnulífið. Með lögum nr. 160/2006 var ársreikningaskrá veitt heimild til að leggja sektir á þau félög sem skila ekki ársreikningum tímanlega. Í kjölfar þess að skráin fékk þessa heimild hafa skil ársreikninga batnað en þó eru vanskil enn töluverð. Samkvæmt upplýsingum frá fyrirtækjaskrá (desember 2012) ber 33.071 félagi að skila ársreikningi fyrir árið 2011. Þar af hafa um 8.288 félög enn ekki skilað ársreikningi, eða um 25%. Af þeim félögum hafa hins vegar 2.492 félög verið afskráð úr skránni og 898 félög verið úrskurðuð gjaldþrota. Eftir standa 4.898 félög sem hafa ekki skilað ársreikningi. Fjöldi félaga sem hafa ekki skilað ársreikningi í þrjú ár eða lengur er um 900 og fjöldi félaga sem hafa ekki skilað ársreikningi fyrir árin 2011 og 2010 er um 1.400. Erfitt er að áætla hver kostnaður yrði við að vísa félögum til skiptameðferðar, m.a. vegna þess að óljóst er hvort kostnað ríkissjóðs við að krefjast skipta megi endurheimta að einhverju marki úr þrotabúum við skiptameðferð. Gera má ráð fyrir því að nokkurt álag yrði á dómstóla og skiptastjóra við að annast búskipti þeirra félaga sem ekki hafa staðið lögbundin skil ársreikninga en ekki er ljóst hvort gera þurfi sérstakar ráðstafanir vegna þessa. Breytingin er í samræmi við gildandi ákvæði danskra og norskra laga um skil ársreikninga.
Í 4. tölul. 1. mgr. 107. gr. gildandi laga er kveðið á um heimild ráðherra til að krefjast skipta á búi hlutafélags þegar endurskoðaðir og samþykktir ársreikningar hafa ekki verið sendir ársreikningaskrá fyrir þrjú síðustu reikningsár, sbr. ákvæði laga um ársreikninga um skil á ársreikningum. Eins og rakið er hér að framan er gert ráð fyrir að sú heimild færist frá ráðherra til hlutafélagaskrár og vísast til þeirrar greinar til skýringa á því. Þykir rétt að fella brott úr lögum áskilnað um að einungis megi krefjast skipta á búi hlutafélags þegar endurskoðaðir og samþykktir ársreikningar hafa ekki verið sendir ársreikningaskrá og er það sú breyting sem lögð er til með b-lið greinarinnar. Það ræðst af ákvæðum laga nr. 3/2006, um ársreikninga, hvaða hlutafélögum er skylt að skila ársreikningi og hvað af þeim félögum er skylt að skila endurskoðuðum og samþykktum ársreikningi. Ekki þykja efni til þess að heimild í lögum um hlutafélög til þess að krefjast skipta á búi félags sem ekki skilar ársreikningi sé takmarkaðri en skylda sama félags til að skila ársreikningi samkvæmt lögum um ársreikninga. Með því að fella brott áskilnað hlutafélagalaga um að ársreikningar séu endurskoðaðir og samþykktir ræðst það eftirleiðis af ákvæðum ársreikningalaga um skyldu til að skila ársreikningi hvort ákvæði 4. tölul. 1. mgr. 107. gr. um heimild til að krefjast skipta á búi hlutafélags eigi við. Miðar breytingin þannig að því að tryggja frekar að ársreikningum hlutafélaga sé skilað tímanlega.
Gerð er sambærileg breyting á ákvæðum laga um einkahlutafélög og lögð er til í 1. gr. frumvarpsins og lýtur að hlutafélögum. Kveðið er á um að lágmarkshlutafé einkahlutafélaga hækki úr 500.000 kr. í 750.000 kr. Lágmarkshlutafé einkahlutafélaga hefur verið óbreytt frá því að lögin um einkahlutafélög tóku gildi 1. janúar 1995 og hefur þar með rýrnað nokkuð miðað við þróun verðlags hér á landi frá gildistöku laganna. Þá er lágmarkshlutafé einkahlutafélaga lægra hérlendis en í nágrannaríkjunum. Sem dæmi má nefna að í Danmörku er lögmælt lágmarkshlutafé þessarar tegundar félaga 80.000 kr. (1.805.920 ísl. kr.) og í Noregi 100.000 kr. (2.247.400 ísl. kr.). Þykir því ástæða til að hækka lágmarkshlutafé einkahlutafélaga. Sú hækkun má þó ekki vera of mikil enda mikilvægt út frá sjónarmiðum um atvinnuþróun, nýsköpun og samkeppni að skilyrði um stofnun félaga séu ekki of íþyngjandi.
Með a-lið er lagt til að gerð verði sambærileg breyting á ákvæðum laga um einkahlutafélög og lögð er til í 2. gr. frumvarpsins og lýtur að hlutafélögum. Um umfjöllun um ákvæðið vísast til umfjöllunar um 2. gr.
Með b-lið er lagt til að gerð verði sambærileg breyting á ákvæðum laga um einkahlutafélög og lögð er til í 2. gr. frumvarpsins og lýtur að hlutafélögum. Um umfjöllun um ákvæðið vísast til umfjöllunar um 2. gr.
Samkvæmt lögum nr. 3/2006, um ársreikninga, bera stjórn og framkvæmdastjóri félags ábyrgð á samningu ársreiknings fyrir hvert reikningsár. Í félögum sem hafa ekki formlega stjórn hvílir þessi skylda á öllum félagsaðilum sameiginlega. Í ársreikningalögum segir enn fremur að eigi síðar en mánuði eftir samþykkt ársreiknings, þó eigi síðar en átta mánuðum eftir lok reikningsárs, skuli félag senda ársreikningaskrá ársreikning sinn. Með lögum nr. 160/2006 var ársreikningaskrá veitt heimild til að leggja sektir á þau félög sem ekki skila ársreikningum tímanlega. Í kjölfar þess að skráin fékk þessa heimild hafa skil ársreikninga batnað en þó eru vanskil enn töluverð. Í ljósi þess hve mikilvægt er að aðilar uppfylli lagaskyldu um skil ársreikninga er lagt til að greiði félag ekki sekt innan 60 daga frá tilkynningu sektarfjárhæðar skuli sektirnar falla óskiptar á stjórnarmenn félagsins. Er breytingin í samræmi við gildandi ákvæði norskra laga um skil ársreikninga. Í dönskum rétti er gengið beint að stjórnarmönnum en félögin ekki sektuð.
Frestað er gildistöku ákvæða 2. og 4. gr. til 1. janúar 2014. Í ákvæðunum er lagt til að heimild ráðherra til að krefjast skipta á búi hlutafélags og einkahlutafélags í tilteknum tilvikum verði færð til hlutafélagaskrár. Þótti rétt að fresta gildistöku ákvæðanna þar sem um íþyngjandi ákvæði er að ræða.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Breytingarnar eru þær að í fyrsta lagi er lagt til að lágmarksfé í hlutafélögum verði hækkað úr 4 m.kr. í 6 m.kr. og lágmarkshlutafé einkahlutafélaga verði hækkað úr 500 þúsund kr. í 750 þús. kr. Í öðru lagi er lagt til að hlutafélagaskrá fái heimild, sem í núgildandi lögum er hjá ráðherra, til að krefjast skipta á félögum, t.d. félögum sem ekki hafa skilað ársreikningum fyrir þrjú síðustu reikningsár. Í þriðja lagi er svo lagt til að samhliða núgildandi heimild ársreikningaskrár til að leggja sektir á félög vegna vanskila á ársreikningum verði jafnframt heimilt að leggja sektir vegna vanskila beint á stjórnarmenn í þeim tilvikum þegar félag hefur ekki greitt sekt innan 60 daga frá tilkynningu sektarfjárhæðar.
Eins og fyrr segir er í frumvarpinu gert ráð fyrir að í stað ráðherra muni hlutafélagaskrá ríkisskattstjóra fá heimild til að krefjast skipta á félögum. Markmiðið með breytingunni er stuðla að því að hægt verði að fara í kerfisbundnar aðgerðir sem miði að því að losa félög út úr skránni ef þau sinna ekki skilaskyldu sinni samkvæmt lögum um ársreikninga. Í þeim tilvikum sem slík heimild yrði nýtt er héraðsdómi heimilt að krefjast tryggingar fyrir skiptakostnaði að fjárhæð 250.000 kr. en reikna má með að ríkissjóður yrði að leggja fram slíka tryggingu. Í dag eru 719 félög sem ekki hafa skilað ársreikningi í þrjú ár eða lengur og þá hafa um 1.400 félög ekki skilað ársreikningi í tvö ár eða lengur. Gera má ráð fyrir að nokkuð stór hluti þessara 1.400 félaga sé hægt að afskrá án þess að krefjast þurfi skipta á þeim. Gangi þessi áform eftir, þ.e. að ráðist verði í aðgerðir sem miði að því að krefjast skipta á þeim 719 félögum sem í dag hafa ekki skilað ársreikningi í þrjú ár eða lengur á árinu, mundi kostnaður ríkissjóðs við það nema tæpum 180 m.kr. Erfitt er hins vegar að áætla hver raunverulegur kostnaður ríkissjóðs yrði af því að vísa félögum til skiptameðferðar þar sem óljóst er hvort kostnaðurinn yrði endurheimtur að einhverju marki úr þrotabúunum við skiptameðferð þar sem ekki liggur fyrir hver fjárhagsleg staða þessara félaga er. Vakin skal athygli á því að forsenda þess að ráðist verði í kerfisbundnar aðgerðir á þessu sviði er að fjárheimild fáist til þess á fjárlögum og mun umfang aðgerðanna taka mið af því.
Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu kalla í sjálfu sér ekki á aukin útgjöld fyrir ríkissjóð að öllu óbreyttu. Hins vegar eru uppi áform um það að hlutafélagaskrá, sem heyrir undir ríkisskattstjóra, muni hefja aðgerðir sem miði að því að krefjast skipta á félögum sem ekki hafa skilað ársreikningum í þrjú ár eða lengur. Gangi sú fyrirætlan eftir kynni kostnaður ríkissjóðs að verða allt að 180 m.kr. vegna skiptakostnaðar sem félli á ríkið ef veitt verður fjárheimild til þess á fjárlagalið 09-250, Innheimtukostnaður. Á móti kann einhver hluti þess kostnaðar að endurheimtast með kröfum ríkisins í þrotabúin. Þá er gert ráð fyrir að tímabundinn kostnaður hlutafélagaskrár, vegna vinnu í tengslum við aðgerðirnar, geti samsvarað hálfu ársverki sérfræðings í allt að 5 ár eða um 6 m.kr. á ári. Hvort af þessum aðgerðum verður mun þó fara eftir því hvort fjárheimild fæst til þess á fjárlögum 2014.
Þingskjal 1226 — 677. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög
og lögum um ársreikninga (kennitöluflakk).
(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)
I. KAFLI
Breyting á lögum nr. 2/1995, um hlutafélög, með síðari breytingum.
1. gr.
2. gr.
Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 107. gr. laganna:a. Í stað orðsins „ráðherra“ í 1. málsl. kemur: hlutafélagaskrár.
b. Orðin „endurskoðaðir og samþykktir“ í 4. tölul. falla brott.
II. KAFLI
Breyting á lögum nr. 138/1994, um einkahlutafélög, með síðari breytingum.
3. gr.
4. gr.
Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 82. gr. laganna:a. Í stað orðsins „ráðherra“ í 1. málsl. kemur: hlutafélagaskrár.
b. Orðin „endurskoðaðir og samþykktir“ í 3. tölul. falla brott.
III. KAFLI
Breyting á lögum nr. 3/2006, um ársreikninga, með síðari breytingum.
5. gr.
Greiði félag ekki sekt sem lögð er á skv. 3. og 4. mgr. innan 60 daga frá tilkynningu sektarfjárhæðar er ársreikningaskrá heimilt að leggja sektir óskiptar á stjórnarmenn félags.
6. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Inngangur.
Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um hlutafélög, nr. 2/1995, lögum um einkahlutafélög, nr. 138/ 1994, og lögum um ársreikninga, nr. 3/2006.
Forsögu frumvarpsins má rekja til þess að í nóvember 2012 setti ráðuneytið á laggirnar starfshóp til að vinna tillögur að lagabreytingum og öðrum ráðstöfunum til að verjast kennitöluflakki og til að ná markmiðum laga um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja. Í starfshópnum áttu sætu, auk fulltrúa atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, fulltrúar Alþýðusambands Íslands, Viðskiptaráðs Íslands, Fjármálaeftirlitsins, hlutafélagaskrár ríkisskattstjóra, Hagstofu Íslands og embættis sérstaks saksóknara. Fyrir tilkomu starfshópsins hafði, innan ráðuneytisins, farið fram skoðun á hlutafélagalöggjöfinni með því markmiði að takmarka kennitöluflakk í atvinnurekstri og var sú skoðun höfð til hliðsjónar í vinnu starfshópsins.
Verkefni starfshópsins var sem fyrr segir að vinna tillögur að lagabreytingum og aðgerðum til að verjast kennitöluflakki og til að ná markmiðum laga um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja. Hvað varðaði hið síðarnefnda var starfshópnum falið að endurskoða stærðar- og starfsmannaviðmið lagaákvæða um kynjahlutföll í stjórnum fyrirtækja. Hvað varðar hið fyrrnefnda var lögð áhersla á að starfshópurinn skýrði og samhæfði lagaákvæði um félög með takmarkaðri ábyrgð með tilliti til stofnskilyrða, heimilda til afskráningar, reglna um hæfi stjórnarmanna og reglna um lánveitingar sams konar félaga. Þá átti starfshópurinn að leggja mat á kostnaðarþörf vegna hugsanlegra tillagna með tilliti til mannafla og aðstöðu og leggja til aðrar umbætur á löggjöf til að þjóna markmiðum starfshópsins. Þá var hópnum falið að endurskoða skil og form upplýsinga og samspil milli ársreikningaskrár og hlutafélagaskrár. Var starfshópnum einnig falið að gera tillögu að viðurlögum og úrræðum til að hafa áhrif á háttsemi félaga.
Starfshópurinn skilaði af sér tillögum til ráðuneytisins í formi greinargerðar þar sem gerðar voru tillögur að breytingum á lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög og lögum um ársreikninga. Ásamt þessu gerði hópurinn tillögur að breytingum á verklagi við skráningu og greiningu upplýsinga um félög með takmarkaðri ábyrgð og eflingu fræðslu um réttindi og skyldur stjórnarmanna í slíkum félögum. Greinargerð starfshópsins var birt opinberlega á vef ráðuneytisins 19. febrúar 2013.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í áðurnefndri greinargerð starfshópsins var lagt til að þegar í stað yrðu gerðar lagabreytingar til að stuðla að því að markmið laga um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja næðust, ársreikningum félaga væri skilað tímanlega, upplýsingar um eigendur og kynjahlutföll í stjórnum félaga lægju fyrir í ársreikningum, lágmarkshlutafé hlutafélaga og einkahlutafélaga yrði hækkað og að breyting yrði gerð á lögum er varða lán milli dóttur- og móðurfélaga. Eins var lagt til að gerð yrði ítarlegri greining á eðli og umfangi kennitöluflakks hér á landi áður en frekari lagabreytingartillögur yrðu lagðar til hvað þann þáttinn áhrærði. Taldi starfshópurinn að framangreindar breytingar, auk væntanlegrar skráningar upplýsinga um félög með takmarkaðri ábyrgð hjá Hagstofu Íslands, mundu sumar hafa mikil áhrif á möguleikana til að fylgjast með fyrirtækjum og bregðast við kennitöluflakki með markvissari hætti en nú er.
Með lagafrumvarpi þessu er brugðist við þeim hluta tillagna starfshópsins að lagabreytingum sem hópurinn taldi hvað brýnastar svo fara mætti fram ítarlegri greining á eðli og umfangi kennitöluflakks hér á landi, m.a. með tryggari skilum ársreikninga. Eins er brugðist við tillögum um hækkun á lágmarkshlutafé í hlutafélögum og einkahlutafélögum. Alþingi hefur nú þegar á þessu þingi samþykkt breytingar á lögum nr. 3/2006, um ársreikninga, þar sem m.a. er kveðið á um skráningu á eignarhaldi félaga í skýrslu stjórnar með ársreikningi (þskj. 1053, 94. mál) og eru því ekki gerðar tillögur um frekari lagabreytingar er lúta að skráningu eignarhalds að svo stöddu. Í lagafrumvarpinu er hins vegar ekki brugðist við tillögum hópsins hvað varðar breytingar á ákvæðum um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja þar sem niðurstaða þingflokka stjórnarflokkanna varð að einskorða sig við þann hluta málsins sem sneri að kennitöluflakki í þessu frumvarpi.
Líkt og fram kom í greinargerð starfshópsins er mikilvægt að treysta enn frekar lagaramma félaga með takmarkaðri ábyrgð og er lagafrumvarp þetta aðeins fyrsta skref í áframhaldandi vinnu við að verjast kennitöluflakki. Í næstu skrefum er gert ráð fyrir að lagðar verði til frekari lagabreytingar, bæði þær breytingar sem starfshópurinn lagði til og er ekki tekið á í frumvarpi þessu, auk breytinga byggðra á þeim upplýsingum sem fást frá Hagstofu Íslands í kjölfar efldrar skráningar og greiningar á upplýsingum um félög. Telur ráðuneytið rétt að næstu skref verði stigin í samstarfi stjórnvalda og hagsmunaaðila, þar sem undir verður endurskoðun á ýmsum þáttum löggjafar sem tengjast starfsemi félaga.
Kennitöluflakk.
Ekki liggur fyrir lagaleg skilgreining á þeirri háttsemi sem gengið hefur undir nafninu kennitöluflakk. Oftast er þó átt við ákveðna misnotkun eigenda í skjóli takmarkaðrar ábyrgðar. Felst það í stofnun nýs félags í sama atvinnurekstri og það félag sem hefur verið úrskurðað gjaldþrota til að losa undirliggjandi rekstur undan fjárhagslegum skuldbindingum en viðhalda samt eignum. Tjónið felst gjarnan í því að félög eru keyrð í gjaldþrot með miklum skuldum í formi skatta, lífeyrissjóðsiðgjalda og gjalda úr Ábyrgðasjóði launa, svo og við birgja og aðra kröfuhafa, m.a. launþega. Nefna má í þessu sambandi að einungis innheimtust 2,4% lýstra krafna í þrotabúum sem uppgjöri var lokið á frá 1. mars 2011 til 1. mars 2012 eða 7 milljarðar kr. af 280 milljörðum kr. Kerfisbundnar tilfærslur af þessum toga eru til þess fallnar að ýta undir vantraust í garð atvinnulífs og viðbrögð felast í því að auka eftirlit og þyngja refsiramma. Með því eykst kostnaður atvinnulífsins og samkeppnisstaða þeirra sem fara eftir leikreglunum skekkist. Miklir almennir hagsmunir eru því í því fólgnir að koma í veg fyrir háttsemi af þessum toga. Ýmsar breytingar hafa verið gerðar á lögum síðustu árin til að herða á ábyrgð stjórnenda fyrirtækja, t.d. 2010 þegar breytt var lögum um gjaldþrotaskipti og virðisaukaskatt.
Í greinargerð starfshópsins er lögð áhersla á að nauðsynlegt sé að leggja mat á áhrif þegar gerðra breytinga á lögum þannig að nýjar tillögur byggist á skilningi á rótum og umfangi vandans. Þar kemur fram að samkvæmt gögnum frá ríkisskattstjóra megi t.d. ráða að þær breytingar sem þegar hafa verið gerðar, t.d. varðandi heimildir til að stöðva atvinnurekstur, refsa vegna vanskila á vörslusköttum, synja um skráningu og endurskráningu á VSK-skrá og heimildir fyrirtækjaskrár til afskráningar félaga hafi ekki skilað þeim árangri sem að var stefnt. Eins er lögð áhersla á að mikilvægt sé að skilgreina hvar ný gagnasöfnun, skráning og greining á umfangi vandans er framkvæmd. Slíkt sé grundvöllur frekari aðgerða til úrbóta. Í greinargerðinni kemur fram að Hagstofa Íslands er nú að koma á fót fyrirtækjaskrá til hagskýrslugerðar (e. Statistical Business Register). Aflað verði tölulegra upplýsinga til hagskýrslugerðar um öll fyrirtæki og einstaklinga í atvinnurekstri. Upplýsingarnar lúta m.a. að lýðfræði fyrirtækja, til dæmis stofnun, slitum og samruna og sundrun fyrirtækja. Gert er ráð fyrir að birtar verði reglulega niðurstöður sem geta veitt vísbendingar um kennitöluflakk og þróun þess hér á landi. Áætlað er að fyrstu niðurstöður verði tilbúnar til birtingar á vef Hagstofunnar á árinu 2014. Til þess að árangur af þessu umbótastarfi Hagstofunnar nýtist sem skyldi í áframhaldandi vinnu við að verjast kennitöluflakki þarf, að mati starfshópsins, jafnhliða að tryggja betri skil ársreikninga félaga og samhæfa upplýsingaöflun opinberra aðila um skráningu félaga.
Trygg skil ársreikninga.
Með lögum nr. 160/2006, um breytingu á lögum nr. 3/2006, um ársreikninga, var fyrirtækjaskrá veitt heimild til að leggja sektir á þau félög sem skila ekki ársreikningum tímanlega. Skil ársreikninga hafi stórbatnað í kjölfarið en þó eru vanskil enn töluverð. Samkvæmt upplýsingum frá fyrirtækjaskrá (desember 2012) ber 33.071 félagi að skila ársreikningi fyrir árið 2011. Þar af hafa um 8.288 félög enn ekki skilað ársreikningi, eða um 25%. Af þeim félögum hafa hins vegar 2.492 félög verið afskráð úr skránni og 898 félög verið úrskurðuð gjaldþrota. Eftir standa 4.898 félög sem hafa ekki skilað ársreikningi. Fjöldi félaga sem hafa ekki skilað ársreikningi í þrjú ár eða lengur er um 900 og fjöldi félaga sem ekki hafa skilað ársreikningi fyrir árin 2011 og 2010 er um 1.400. Mikilvægt er að brugðist verði við þessum vanda og þeim félögum sem sinna ekki lagaskyldu um skil ársreikninga verði slitið þannig að rétt mynd fáist af því hvað það eru mörg félög í rekstri á Íslandi. Nauðsynlegt er fyrir opinbera aðila að geta kallað fram tölfræði um fyrirtækjarekstur í landinu. Sem dæmi um þá skökku mynd sem þessi staða gefur af fyrirtækjatölfræði eru ársreikningsskil en þegar rætt er um skil á ársreikningum er hlutfall þeirra félaga sem skilað hafa ársreikningi til ársreikningaskrár miðað við heildarfjölda skráðra fyrirtækja í landinu.
Í greinargerð starfshópsins er lögð áhersla á mikilvægi þess að ársreikningum sé skilað tímanlega, m.a. með vísan til hagsýslugerðar Hagstofu Íslands um öll félög í atvinnurekstri. Er þar lagt til að fyrirtækjaskrá verði, til samræmis við norsk og dönsk lög, heimilt að leggja sektir vegna vanskila ársreikninga beint á stjórnarmenn auk þess sem fyrirtækjaskrá verði veitt heimild, sem nú er í höndum ráðherra, til að krefjast skipta á þeim félögum sem ekki hafa skilað ársreikningum fyrir þrjú síðustu reikningsár.
Alþingi hefur nú á yfirstandandi þingi samþykkt breytingar á lögum um ársreikninga (þskj. 1053, 94. mál) sem gera það að verkum að ársreikningaskrá er nú heimilt að veita félögum allt að helmingsafslátt af sekt vegna vanskila á ársreikningi, enda sé fullnægjandi ársreikningi skilað innan 60 daga frá því að félaginu barst tilkynning um sektina.
III. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið kveður í megindráttum á um tvenns konar breytingar til að koma til móts við tillögur starfshópsins. Þær lúta í fyrsta lagi að tryggari skilum ársreikninga með m.a. því markmiði að geta aflað frekari gagna um eðli og tilhögun kennitöluflakks hér á landi og í öðru lagi að hækkun lágmarkshlutafjár í hlutafélögum og einkahlutafélögum.
Í núgildandi lögum er að finna heimild til handa ráðherra til að krefjast skipta á búi hlutafélags eða einkahlutafélags, m.a. þegar félag hefur ekki skilað endurskoðuðum og samþykktum ársreikningi fyrir þrjú síðustu reikningsár. Í frumvarpinu er lagt til að felldur verði brott áskilnaður um að einungis megi krefjast skipta á búi hlutafélags þegar endurskoðaðir og samþykktir ársreikningar hafa ekki verið sendir ársreikningaskrá. Það ræðst af ákvæðum laga nr. 3/2006, um ársreikninga, hvaða hlutafélögum er skylt að skila ársreikningi og hvað af þeim félögum er skylt að skila endurskoðuðum og samþykktum ársreikningi. Ekki þykja efni til þess að heimild í lögum um hlutafélög til þess að krefjast skipta á búi félags sem ekki skilar ársreikningi sé takmarkaðri en skylda sama félags til að skila ársreikningi samkvæmt lögum um ársreikninga.
Í frumvarpi þessu er hlutafélagaskrá fengin heimild ráðherra til að krefjast skipta á búi félags, en hlutafélagaskrá fór með þá heimild þar til núgildandi ákvæði tóku gildi með lögum nr. 41/1997 og lögum nr. 43/1997. Markmiðið með breytingunni er að hægt verði að fara í kerfisbundna aðgerð sem miðar að því að losa út þau félög sem t.d. hafa ekki skilað ársreikningi fyrir þrjú síðustu reikningsár. Má ætla að skil á ársreikningum batna að sama skapi. Viðvarandi vanskil á ársreikningum eru til þess fallin að draga úr tiltrú á atvinnulífið. Erfitt er að áætla hver kostnaður við að vísa félögum til skiptameðferðar yrði. Eins er óljóst hvort kostnað ríkissjóðs við að krefjast skipta megi endurheimta að einhverju marki úr þrotabúum við skiptameðferð. Gera verður ráð fyrir að álag á dómstóla og skiptastjóra muni aukast nokkuð við að annast skipti þeirra félaga sem ekki hafa staðið lögbundin skil en ekki er ljóst hvort gera þurfi sérstakar ráðstafanir vegna þessa. Breytingin er í samræmi við gildandi ákvæði danskra og norskra laga um skil ársreikninga.
Í ljósi þess hve mikilvægt er að aðilar uppfylli lagaskyldu um skil ársreikninga er í frumvarpi þessu lagt til að greiði félag ekki sekt innan 60 daga frá tilkynningu sektarfjárhæðar falli sekt óskipt á stjórnarmenn félagsins. Er breytingin í samræmi við gildandi ákvæði norskra laga um skil ársreikninga. Í dönskum rétti er gengið beint að stjórnarmönnum en félögin ekki sektuð.
Í frumvarpinu er að lokum kveðið á um að lágmarkshlutafé hlutafélaga hækki úr 4 millj. kr. í 6 millj. kr. og lágmarkshlutafé einkahlutafélaga hækki úr 500.000 kr. í 750.000. Lágmarkshlutafé hlutafélaga og einkahlutafélaga hefur verið óbreytt frá því að lög um hlutafélög og lög um einkahlutafélög tóku gildi 1. janúar 1995 og hefur þar með rýrnað nokkuð miðað við þróun verðlags hér á landi frá gildistöku laganna. Þá er lágmarkshlutafé hlutafélaga lægra hérlendis en í nágrannaríkjunum. Í Danmörku er til að mynda lögmælt lágmarkshlutafé hlutafélaga 500.000 kr. (11.287.000 ísl. kr.) og lögmælt lágmarkshlutafé einkahlutafélaga 80.000 kr. (1.805.920 ísl. kr.). Í Noregi er lágmarkshlutafé hlutafélaga 1.000.000 kr. (22.474.000 ísl. kr.) og einkahlutafélaga 100.000 kr. (2.247.400 ísl. kr.). Þykir því ástæða til að hækka lágmarkshlutafé hlutafélaga. Sú hækkun má þó ekki vera of mikil enda mikilvægt út frá sjónarmiðum um atvinnuþróun, nýsköpun og samkeppni að skilyrði um stofnun félaga séu ekki of íþyngjandi.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið þótti ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.
V. Samráð.
Eins og fram hefur komið er frumvarp þetta unnið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu til að bregðast við tillögum starfshóps sem falið var að vinna tillögur að lagabreytingum og aðgerðum til að verjast kennitöluflakki og til að ná markmiðum laga um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja. Auk fulltrúa atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins áttu þar sæti fulltrúar Alþýðusambands Íslands, Viðskiptaráðs Íslands, Fjármálaeftirlitsins, fyrirtækjaskrár ríkisskattstjóra, Hagstofu Íslands og embættis sérstaks saksóknara. Markmið starfshópsins var að vinna tillögur að lagabreytingum og aðgerðum til að verjast kennitöluflakki og til að ná markmiðum laga um jöfnun kynja í stjórnum fyrirtækja.
VI. Mat á áhrifum.
Verði frumvarp þetta að lögum mun það stuðla að betri skilum á ársreikningum og stemma stigu við kennitöluflakki og er þannig til þess fallið að auka tiltrú á atvinnulífið. Áhrif samþykktar frumvarpsins á stjórnsýslu ríkisins yrðu helst á fyrirtækjaskrá sem ríkisskattstjóri starfrækir og felast í aukinni vinnu vegna hugsanlegra slita á félögum. Ávinningur af samþykkt frumvarpsins er talinn meiri en hugsanleg neikvæð eða íþyngjandi áhrif þess. Gera verður ráð fyrir nokkru álagi á dómstóla og skiptastjóra við að annast skipti þeirra félaga sem ekki hafa staðið lögbundin skil en ekki er ljóst hvort gera þurfi sérstakar ráðstafanir vegna þessa.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Kveðið er á um að lágmarkshlutafé hlutafélaga hækki úr 4 millj. kr. í 6 millj. kr. Lágmarkshlutafé hlutafélaga hefur verið óbreytt frá því að lögin um hlutafélög tóku gildi 1. janúar 1995 og hefur þar með rýrnað nokkuð miðað við þróun verðlags hér á landi frá gildistöku laganna. Þá er lágmarkshlutafé hlutafélaga lægra hérlendis en í nágrannaríkjunum. Sem dæmi má nefna að í Danmörku er lögmælt lágmarkshlutafé þessarar tegundar félaga 500.000 kr. (11.287.000 ísl. kr.) og í Noregi 1.000.000 kr. (22.474.000 ísl. kr.). Þykir því ástæða til að hækka lágmarkshlutafé hlutafélaga. Sú hækkun má þó ekki vera of mikil enda mikilvægt út frá sjónarmiðum um atvinnuþróun, nýsköpun og samkeppni að skilyrði um stofnun félaga séu ekki of íþyngjandi.
Um 2. gr.
Með a-lið er gerð sú breyting á 1. mgr. 107. gr. gildandi laga að í stað þess að ráðherra hafi heimild að krefjast skipta á búi hlutafélags í tilteknum tilvikum færist sú heimild til hlutafélagaskrár. Í núgildandi lögum er ráðherra heimilt að krefjast skipta á búi hlutafélags (1) þegar félagi skal slitið samkvæmt ákvæðum í lögum en hluthafafundur ákveður ekki félagsslit, (2) ef hluthafar verða færri en tveir enda sé eigi úr bætt innan þriggja mánaða, (3) ef félagið tilkynnir ekki hlutafélagaskrá um stjórn eða stjórnarmenn, sem fullnægja lögákveðnum skilyrðum, innan árs frá lokum lögmælts frests til þess eða hefur ekki framkvæmdastjóra, sbr. 65. gr., (4) þegar endurskoðaðir og samþykktir ársreikningar hafa ekki verið sendir ársreikningaskrá fyrir þrjú síðustu reikningsár, sbr. ákvæði laga um ársreikninga um skil á ársreikningum, (5) ef hlutafélagaskrá neitar um eða fellir úr gildi löggildingu skilanefndar skv. 4.–6. mgr. 111. gr. Ekki er lagt til að gerðar verði breytingar á þeirri upptalningu laganna um tilvik sem heimildin nær til. Markmiðið með breytingunni er að hægt verði að fara í kerfisbundna aðgerð sem miðar að því að losa út þau félög sem t.d. hafa ekki skilað endurskoðuðum og samþykktum ársreikningi í þrjú ár, en viðvarandi vanskil á ársreikningum eru til þess fallin að draga úr tiltrú á atvinnulífið. Með lögum nr. 160/2006 var ársreikningaskrá veitt heimild til að leggja sektir á þau félög sem skila ekki ársreikningum tímanlega. Í kjölfar þess að skráin fékk þessa heimild hafa skil ársreikninga batnað en þó eru vanskil enn töluverð. Samkvæmt upplýsingum frá fyrirtækjaskrá (desember 2012) ber 33.071 félagi að skila ársreikningi fyrir árið 2011. Þar af hafa um 8.288 félög enn ekki skilað ársreikningi, eða um 25%. Af þeim félögum hafa hins vegar 2.492 félög verið afskráð úr skránni og 898 félög verið úrskurðuð gjaldþrota. Eftir standa 4.898 félög sem hafa ekki skilað ársreikningi. Fjöldi félaga sem hafa ekki skilað ársreikningi í þrjú ár eða lengur er um 900 og fjöldi félaga sem hafa ekki skilað ársreikningi fyrir árin 2011 og 2010 er um 1.400. Erfitt er að áætla hver kostnaður yrði við að vísa félögum til skiptameðferðar, m.a. vegna þess að óljóst er hvort kostnað ríkissjóðs við að krefjast skipta megi endurheimta að einhverju marki úr þrotabúum við skiptameðferð. Gera má ráð fyrir því að nokkurt álag yrði á dómstóla og skiptastjóra við að annast búskipti þeirra félaga sem ekki hafa staðið lögbundin skil ársreikninga en ekki er ljóst hvort gera þurfi sérstakar ráðstafanir vegna þessa. Breytingin er í samræmi við gildandi ákvæði danskra og norskra laga um skil ársreikninga.
Í 4. tölul. 1. mgr. 107. gr. gildandi laga er kveðið á um heimild ráðherra til að krefjast skipta á búi hlutafélags þegar endurskoðaðir og samþykktir ársreikningar hafa ekki verið sendir ársreikningaskrá fyrir þrjú síðustu reikningsár, sbr. ákvæði laga um ársreikninga um skil á ársreikningum. Eins og rakið er hér að framan er gert ráð fyrir að sú heimild færist frá ráðherra til hlutafélagaskrár og vísast til þeirrar greinar til skýringa á því. Þykir rétt að fella brott úr lögum áskilnað um að einungis megi krefjast skipta á búi hlutafélags þegar endurskoðaðir og samþykktir ársreikningar hafa ekki verið sendir ársreikningaskrá og er það sú breyting sem lögð er til með b-lið greinarinnar. Það ræðst af ákvæðum laga nr. 3/2006, um ársreikninga, hvaða hlutafélögum er skylt að skila ársreikningi og hvað af þeim félögum er skylt að skila endurskoðuðum og samþykktum ársreikningi. Ekki þykja efni til þess að heimild í lögum um hlutafélög til þess að krefjast skipta á búi félags sem ekki skilar ársreikningi sé takmarkaðri en skylda sama félags til að skila ársreikningi samkvæmt lögum um ársreikninga. Með því að fella brott áskilnað hlutafélagalaga um að ársreikningar séu endurskoðaðir og samþykktir ræðst það eftirleiðis af ákvæðum ársreikningalaga um skyldu til að skila ársreikningi hvort ákvæði 4. tölul. 1. mgr. 107. gr. um heimild til að krefjast skipta á búi hlutafélags eigi við. Miðar breytingin þannig að því að tryggja frekar að ársreikningum hlutafélaga sé skilað tímanlega.
Um 3. gr.
Gerð er sambærileg breyting á ákvæðum laga um einkahlutafélög og lögð er til í 1. gr. frumvarpsins og lýtur að hlutafélögum. Kveðið er á um að lágmarkshlutafé einkahlutafélaga hækki úr 500.000 kr. í 750.000 kr. Lágmarkshlutafé einkahlutafélaga hefur verið óbreytt frá því að lögin um einkahlutafélög tóku gildi 1. janúar 1995 og hefur þar með rýrnað nokkuð miðað við þróun verðlags hér á landi frá gildistöku laganna. Þá er lágmarkshlutafé einkahlutafélaga lægra hérlendis en í nágrannaríkjunum. Sem dæmi má nefna að í Danmörku er lögmælt lágmarkshlutafé þessarar tegundar félaga 80.000 kr. (1.805.920 ísl. kr.) og í Noregi 100.000 kr. (2.247.400 ísl. kr.). Þykir því ástæða til að hækka lágmarkshlutafé einkahlutafélaga. Sú hækkun má þó ekki vera of mikil enda mikilvægt út frá sjónarmiðum um atvinnuþróun, nýsköpun og samkeppni að skilyrði um stofnun félaga séu ekki of íþyngjandi.
Um 4. gr.
Með a-lið er lagt til að gerð verði sambærileg breyting á ákvæðum laga um einkahlutafélög og lögð er til í 2. gr. frumvarpsins og lýtur að hlutafélögum. Um umfjöllun um ákvæðið vísast til umfjöllunar um 2. gr.
Með b-lið er lagt til að gerð verði sambærileg breyting á ákvæðum laga um einkahlutafélög og lögð er til í 2. gr. frumvarpsins og lýtur að hlutafélögum. Um umfjöllun um ákvæðið vísast til umfjöllunar um 2. gr.
Um 5. gr.
Samkvæmt lögum nr. 3/2006, um ársreikninga, bera stjórn og framkvæmdastjóri félags ábyrgð á samningu ársreiknings fyrir hvert reikningsár. Í félögum sem hafa ekki formlega stjórn hvílir þessi skylda á öllum félagsaðilum sameiginlega. Í ársreikningalögum segir enn fremur að eigi síðar en mánuði eftir samþykkt ársreiknings, þó eigi síðar en átta mánuðum eftir lok reikningsárs, skuli félag senda ársreikningaskrá ársreikning sinn. Með lögum nr. 160/2006 var ársreikningaskrá veitt heimild til að leggja sektir á þau félög sem ekki skila ársreikningum tímanlega. Í kjölfar þess að skráin fékk þessa heimild hafa skil ársreikninga batnað en þó eru vanskil enn töluverð. Í ljósi þess hve mikilvægt er að aðilar uppfylli lagaskyldu um skil ársreikninga er lagt til að greiði félag ekki sekt innan 60 daga frá tilkynningu sektarfjárhæðar skuli sektirnar falla óskiptar á stjórnarmenn félagsins. Er breytingin í samræmi við gildandi ákvæði norskra laga um skil ársreikninga. Í dönskum rétti er gengið beint að stjórnarmönnum en félögin ekki sektuð.
Um 6. gr.
Frestað er gildistöku ákvæða 2. og 4. gr. til 1. janúar 2014. Í ákvæðunum er lagt til að heimild ráðherra til að krefjast skipta á búi hlutafélags og einkahlutafélags í tilteknum tilvikum verði færð til hlutafélagaskrár. Þótti rétt að fresta gildistöku ákvæðanna þar sem um íþyngjandi ákvæði er að ræða.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um hlutafélög,
lögum um einkahlutafélög og lögum um ársreikninga (kennitöluflakk).
Breytingarnar eru þær að í fyrsta lagi er lagt til að lágmarksfé í hlutafélögum verði hækkað úr 4 m.kr. í 6 m.kr. og lágmarkshlutafé einkahlutafélaga verði hækkað úr 500 þúsund kr. í 750 þús. kr. Í öðru lagi er lagt til að hlutafélagaskrá fái heimild, sem í núgildandi lögum er hjá ráðherra, til að krefjast skipta á félögum, t.d. félögum sem ekki hafa skilað ársreikningum fyrir þrjú síðustu reikningsár. Í þriðja lagi er svo lagt til að samhliða núgildandi heimild ársreikningaskrár til að leggja sektir á félög vegna vanskila á ársreikningum verði jafnframt heimilt að leggja sektir vegna vanskila beint á stjórnarmenn í þeim tilvikum þegar félag hefur ekki greitt sekt innan 60 daga frá tilkynningu sektarfjárhæðar.
Eins og fyrr segir er í frumvarpinu gert ráð fyrir að í stað ráðherra muni hlutafélagaskrá ríkisskattstjóra fá heimild til að krefjast skipta á félögum. Markmiðið með breytingunni er stuðla að því að hægt verði að fara í kerfisbundnar aðgerðir sem miði að því að losa félög út úr skránni ef þau sinna ekki skilaskyldu sinni samkvæmt lögum um ársreikninga. Í þeim tilvikum sem slík heimild yrði nýtt er héraðsdómi heimilt að krefjast tryggingar fyrir skiptakostnaði að fjárhæð 250.000 kr. en reikna má með að ríkissjóður yrði að leggja fram slíka tryggingu. Í dag eru 719 félög sem ekki hafa skilað ársreikningi í þrjú ár eða lengur og þá hafa um 1.400 félög ekki skilað ársreikningi í tvö ár eða lengur. Gera má ráð fyrir að nokkuð stór hluti þessara 1.400 félaga sé hægt að afskrá án þess að krefjast þurfi skipta á þeim. Gangi þessi áform eftir, þ.e. að ráðist verði í aðgerðir sem miði að því að krefjast skipta á þeim 719 félögum sem í dag hafa ekki skilað ársreikningi í þrjú ár eða lengur á árinu, mundi kostnaður ríkissjóðs við það nema tæpum 180 m.kr. Erfitt er hins vegar að áætla hver raunverulegur kostnaður ríkissjóðs yrði af því að vísa félögum til skiptameðferðar þar sem óljóst er hvort kostnaðurinn yrði endurheimtur að einhverju marki úr þrotabúunum við skiptameðferð þar sem ekki liggur fyrir hver fjárhagsleg staða þessara félaga er. Vakin skal athygli á því að forsenda þess að ráðist verði í kerfisbundnar aðgerðir á þessu sviði er að fjárheimild fáist til þess á fjárlögum og mun umfang aðgerðanna taka mið af því.
Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu kalla í sjálfu sér ekki á aukin útgjöld fyrir ríkissjóð að öllu óbreyttu. Hins vegar eru uppi áform um það að hlutafélagaskrá, sem heyrir undir ríkisskattstjóra, muni hefja aðgerðir sem miði að því að krefjast skipta á félögum sem ekki hafa skilað ársreikningum í þrjú ár eða lengur. Gangi sú fyrirætlan eftir kynni kostnaður ríkissjóðs að verða allt að 180 m.kr. vegna skiptakostnaðar sem félli á ríkið ef veitt verður fjárheimild til þess á fjárlagalið 09-250, Innheimtukostnaður. Á móti kann einhver hluti þess kostnaðar að endurheimtast með kröfum ríkisins í þrotabúin. Þá er gert ráð fyrir að tímabundinn kostnaður hlutafélagaskrár, vegna vinnu í tengslum við aðgerðirnar, geti samsvarað hálfu ársverki sérfræðings í allt að 5 ár eða um 6 m.kr. á ári. Hvort af þessum aðgerðum verður mun þó fara eftir því hvort fjárheimild fæst til þess á fjárlögum 2014.
