Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 51. máls.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 183 — 51. mál.
1. Telur ráðherra að landeigendur á Heiðarfjalli á Langanesi geti átt rétt á skaðabótum vegna úrgangs- og spilliefna frá bandaríska varnarliðinu í ljósi meginreglna umhverfisréttar er varða réttarstöðu almennings, upplýsingaskyldu stjórnvalda og fyrirbyggjandi ráðstafanir eins og þær kvaðir birtast í íslenskri löggjöf, sem og í ljósi ákvæða alþjóða- og milliríkjasamninga, svo sem 73. gr. EES-samningsins, 15. meginreglu Ríó-samningsins, 7. meginreglu Stokkhólms-yfirlýsingarinnar og 4. tölul. 7. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2003/4/EB?
Um Heiðarfjallsmálið hefur verið fjallað á vettvangi ráðuneytisins í rúma fimm áratugi og snýst málið í hnotskurn um óánægju núverandi eigenda Heiðarfjalls í Langanesbyggð með viðskilnað Bandaríkjahers við landsvæðið.
Ráðuneytið leigði Heiðarfjall á Langanesi af landeigendum árið 1954 og lagði varnarliðinu til sem varnarsvæði undir ratsjárstöð. Var hún starfrækt til 1970 og skiluðu Bandaríkin þá landinu aftur til íslenskra stjórnvalda. Varnarliðið skildi eftir sig sorp og annan úrgang á Heiðarfjalli, en í skilasamningnum, sem gerður var á milli íslenskra og bandarískra stjórnvalda, var að finna staðlað ákvæði sem segir að íslensk stjórnvöld falli fyrir sína hönd og allra íslenskra þegna frá öllum kröfum á hendur bandarískum stjórnvöldum vegna afnota af umræddu landsvæði.
Leigusamningi utanríkisráðuneytisins og landeigenda var slitið 1971. Fyrir tilstuðlan ráðuneytisins var landið hreinsað 1974 á þann hátt sem metið var fullnægjandi af hreppstjóra Sauðaneshrepps. Í ágústlok sama ár var hvorum þáverandi landeiganda greiddar 110.000 kr. í leigugjald, skaðabætur og greiðslu „fyrir hvers kyns landspjöll og jarðrask af völdum bygginga varnarliðsins á jörðinni“ eins og það var orðað. Núverandi landeigendur keyptu jörðina árið 1974, sem samkvæmt afsali tóku við landinu „í því ástandi sem það var í við gerð afsalsins og kaupendur höfðu kynnt sér og sætt sig við að öllu leyti“.
Þá hefur ekkert komið fram um urðun hættulegra efna, sorpmengun eða annað sem leiða þarf til frekari aðgerða af hálfu stjórnvalda á Heiðarfjalli. Í þeim efnum hefur enda sitthvað verið aðhafst, en auk hreinsunarinnar 1974 fól ráðuneytið björgunarsveitinni Hafliða á Þórshöfn ári síðar að safna saman lauslegu járn- og spýtnarusli. Árið 1989 skoðuðu fulltrúar frá m.a. utanríkisráðuneyti, Náttúruverndarráði, hreppsnefnd Sauðaneshrepps og björgunarsveitinni Hafliða, auk landeigenda, aðstæður á Heiðarfjalli. Í skýrslu fulltrúa Náttúruverndarráðs um ferðina kom fram að sorphaugar væru staðsettir á fjallsbrúninni, óþaktir og upp úr þeim stæði talsvert rusl. Náttúruverndarráð lagðist hins vegar alfarið gegn því að ruslahaugarnir yrðu fjarlægðir vegna mengunarhættu. Árið 1991 lét umhverfisráðuneytið svo framkvæma rannsókn á sorphaugunum á Heiðarfjalli. Niðurstöður mælinga sýndu hvorki mikið magn lífrænna efna í jarðvegsgufum né gáfu þær til kynna útbreidda alvarlega mengun af völdum efna. Rannsókn Hollustuverndar ríkisins á lindar- og lækjarvatni á Heiðarfjalli árið 1993 sýndi að vatnið var vel drykkjarhæft og styrkur þungmálma í vatnssýnum langt undir viðmiðunarmörkum. Í júní 1994 fór fram önnur rannsókn og reyndist blýinnihald í sýnum vera undir greiningarmörkum.
Landeigendur hafa í tvígang stefnt bandarískum stjórnvöldum fyrir íslenska dómstóla, sbr. Hæstaréttardóm frá 28. janúar 1998 og 2. september 2002. Í bæði skiptin vísaði Hæstiréttur málinu frá vegna þess að íslenskir dómstólar höfðu ekki dómsvald yfir bandarískum stjórnvöldum. Íslenska ríkinu var einnig stefnt í þessu sama máli. Þeirri kröfu var vísað frá dómi vegna þess að hún væri óljós og óákveðin.
Ráðuneytið hefur bent á að urðun sorps á Heiðarfjalli var á sínum tíma í samræmi við það sem þá tíðkaðist. Þrátt fyrir breytt viðhorf í umhverfismálum og síðari tíma umhverfislöggjöf er meginregla að lögum verður almennt ekki beitt afturvirkt. Því verður ekki lögð sú skylda á íslenska ríkið, að lögum, að ganga frá sorphaugunum í samræmi við kröfur sem óþekktar voru á urðunartíma.
Hvort síðari tíma löggjöf um umhverfismál, alþjóðlegir samningar, alþjóðlegar yfirlýsingar eða ákvæði Evrópuréttar leiði til þess að landeigendur eigi rétt til frekari bóta úr hendi íslenska ríkisins eða annarra krafna eru lögfræðileg álitaefni sem varða lagalegar skyldur og ábyrgð sem gætu endað í dómsmáli. Þótt utanríkisráðuneytið hefði á sínum tíma tekið umrætt land á leigu fyrir ratsjárstöð, og til þess gætu beinst kröfur um greiðslu skaðabóta úr ríkissjóði vegna skaðabótakrafna utan samninga, er óhjákvæmilegt að önnur íslensk stjórnvöld kæmu til skjalanna til að ákvarða réttarstöðu ríkisins í ljósi þessara laga, samninga og ákvæða Evrópuréttar, enda hefur fyrirspyrjandi lagt fram sams konar fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra á þingskjali 50 í 50. máli. Ráðuneytið getur því ekki upp á sitt einsdæmi ákveðið afstöðu íslenskra stjórnvalda til þessara álitaefna. Eðlilegast væri því að landeigendur leituðu með kröfugerð sína, ásamt lagalegum grundvelli hennar, til íslenskra stjórnvalda sem gætu þá tekið afstöðu til hennar með formlegum hætti.
2. Telur ráðherra að íslensk stjórnvöld geti komið til móts við landeigendur vegna hugsanlegra krafna, þ.m.t. vegna hugsanlegrar skaðabótaábyrgðar varnarliðsins utan samninga, með vísan til ákvæða skilasamningsins frá árinu 1971?
Ákvæðin í skilasamningnum frá 1971 um að Ísland félli frá kröfum vegna viðskilnaðar Bandaríkjanna á Heiðarfjalli fyrir sína hönd og þegna sinna gilti á milli aðila samningsins, þ.e. Íslands og Bandaríkjanna. Ísland féll frá hugsanlegum kröfum á hendur Bandaríkjunum vegna afnota þeirra af landinu og ábyrgðin var Íslands að öðru leyti. Þessi ákvæði breyttu í engu um hugsanlega skaðabótaskyldu íslenska ríkisins vegna viðskilnaðar Bandaríkjanna á Heiðarfjalli. Það tók umrætt land á leigu fyrir ratsjárstöð og bar ábyrgð á þeirri starfsemi sem þar fór fram. Telji landeigendur að stofnast hafi til skaðabótakrafna utan samninga vegna afnota Bandaríkjamanna af Heiðarfjalli er eðlilegast að landeigendur geri íslenskum stjórnvöldum grein fyrir þeim ásamt réttargrundvelli þeirra.
3. Hvert er pólitískt viðhorf ráðherrans til þeirrar staðreyndar að íslensk stjórnvöld hafi, fyrir hönd allra íslenskra borgara, fallið frá kröfum á hendur bandarískum stjórnvöldum vegna afnota af umræddu landsvæði?
Rétt er að árétta að tveir samningar voru gerðir um Heiðarfjall. Annars vegar samningur á milli landeigenda og utanríkisráðuneytisins og hins vegar á milli Íslands og Bandaríkjanna. Aldrei stofnaðist því til samningssambands á milli landeigenda og Bandaríkjanna. Skilasamningurinn frá 1971 var eðlilega á milli Íslands og Bandaríkjanna. Ákvæðin um að Ísland félli fyrir sína hönd og þegna sinna frá öllum kröfum á hendur Bandaríkjanna vegna afnota af Heiðarfjalli var staðlað ákvæði sambærilegra skilasamninga og ætlað að leysa Bandaríkjamenn undan frekari ábyrgð, hvort sem var vegna krafna frá íslenska ríkinu eða þegnum þess. Með þessu ákvæði tók Ísland á sig ábyrgð vegna hugsanlegra bótakrafna frá íslenskum þegnum. Ákvæðið má engan veginn skýra svo að mögulegur bótaréttur landeigenda hafi verið felldur niður. Hafi slíkur réttur á annað borð verið til staðar beindist hann að íslenska ríkinu.
4. Telur ráðherra eðlilegt að staðlað ákvæði af þessu tagi í skilasamningi, sem byggist á bótaákvæði í viðauka varnarsamnings Íslands við Bandaríkin, eigi að leiða til þeirrar pattstöðu sem málið hefur verið í liðin ár?
Ljóst er af áður nefndum dómum Hæstaréttar að Bandaríkjunum verður ekki stefnt fyrir íslenska dómstóla vegna viðskilnaðar varnarliðsins á Heiðarfjalli. Landeigendum hefur hins vegar verið mögulegt að stefna íslenskum stjórnvöldum fyrir dómstóla með réttum hætti. Slíkt mál var aldrei höfðað og því tæpast hægt að tala um pattstöðu í málinu. Þá er áður getið um margvíslegt hreinsunarstarf sem ráðuneytið hefur haft frumkvæði að í gegnum tíðina án þess að vera samnings- eða lögbundið til þess.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 183 — 51. mál.
Svar
utanríkisráðherra við fyrirspurn frá Árna Þór Sigurðssyni um skaðabótaábyrgð í tengslum við úrgangs- og spilliefni frá bandaríska varnarliðinu á Heiðarfjalli í Langanesbyggð.
1. Telur ráðherra að landeigendur á Heiðarfjalli á Langanesi geti átt rétt á skaðabótum vegna úrgangs- og spilliefna frá bandaríska varnarliðinu í ljósi meginreglna umhverfisréttar er varða réttarstöðu almennings, upplýsingaskyldu stjórnvalda og fyrirbyggjandi ráðstafanir eins og þær kvaðir birtast í íslenskri löggjöf, sem og í ljósi ákvæða alþjóða- og milliríkjasamninga, svo sem 73. gr. EES-samningsins, 15. meginreglu Ríó-samningsins, 7. meginreglu Stokkhólms-yfirlýsingarinnar og 4. tölul. 7. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2003/4/EB?
Um Heiðarfjallsmálið hefur verið fjallað á vettvangi ráðuneytisins í rúma fimm áratugi og snýst málið í hnotskurn um óánægju núverandi eigenda Heiðarfjalls í Langanesbyggð með viðskilnað Bandaríkjahers við landsvæðið.
Ráðuneytið leigði Heiðarfjall á Langanesi af landeigendum árið 1954 og lagði varnarliðinu til sem varnarsvæði undir ratsjárstöð. Var hún starfrækt til 1970 og skiluðu Bandaríkin þá landinu aftur til íslenskra stjórnvalda. Varnarliðið skildi eftir sig sorp og annan úrgang á Heiðarfjalli, en í skilasamningnum, sem gerður var á milli íslenskra og bandarískra stjórnvalda, var að finna staðlað ákvæði sem segir að íslensk stjórnvöld falli fyrir sína hönd og allra íslenskra þegna frá öllum kröfum á hendur bandarískum stjórnvöldum vegna afnota af umræddu landsvæði.
Leigusamningi utanríkisráðuneytisins og landeigenda var slitið 1971. Fyrir tilstuðlan ráðuneytisins var landið hreinsað 1974 á þann hátt sem metið var fullnægjandi af hreppstjóra Sauðaneshrepps. Í ágústlok sama ár var hvorum þáverandi landeiganda greiddar 110.000 kr. í leigugjald, skaðabætur og greiðslu „fyrir hvers kyns landspjöll og jarðrask af völdum bygginga varnarliðsins á jörðinni“ eins og það var orðað. Núverandi landeigendur keyptu jörðina árið 1974, sem samkvæmt afsali tóku við landinu „í því ástandi sem það var í við gerð afsalsins og kaupendur höfðu kynnt sér og sætt sig við að öllu leyti“.
Þá hefur ekkert komið fram um urðun hættulegra efna, sorpmengun eða annað sem leiða þarf til frekari aðgerða af hálfu stjórnvalda á Heiðarfjalli. Í þeim efnum hefur enda sitthvað verið aðhafst, en auk hreinsunarinnar 1974 fól ráðuneytið björgunarsveitinni Hafliða á Þórshöfn ári síðar að safna saman lauslegu járn- og spýtnarusli. Árið 1989 skoðuðu fulltrúar frá m.a. utanríkisráðuneyti, Náttúruverndarráði, hreppsnefnd Sauðaneshrepps og björgunarsveitinni Hafliða, auk landeigenda, aðstæður á Heiðarfjalli. Í skýrslu fulltrúa Náttúruverndarráðs um ferðina kom fram að sorphaugar væru staðsettir á fjallsbrúninni, óþaktir og upp úr þeim stæði talsvert rusl. Náttúruverndarráð lagðist hins vegar alfarið gegn því að ruslahaugarnir yrðu fjarlægðir vegna mengunarhættu. Árið 1991 lét umhverfisráðuneytið svo framkvæma rannsókn á sorphaugunum á Heiðarfjalli. Niðurstöður mælinga sýndu hvorki mikið magn lífrænna efna í jarðvegsgufum né gáfu þær til kynna útbreidda alvarlega mengun af völdum efna. Rannsókn Hollustuverndar ríkisins á lindar- og lækjarvatni á Heiðarfjalli árið 1993 sýndi að vatnið var vel drykkjarhæft og styrkur þungmálma í vatnssýnum langt undir viðmiðunarmörkum. Í júní 1994 fór fram önnur rannsókn og reyndist blýinnihald í sýnum vera undir greiningarmörkum.
Landeigendur hafa í tvígang stefnt bandarískum stjórnvöldum fyrir íslenska dómstóla, sbr. Hæstaréttardóm frá 28. janúar 1998 og 2. september 2002. Í bæði skiptin vísaði Hæstiréttur málinu frá vegna þess að íslenskir dómstólar höfðu ekki dómsvald yfir bandarískum stjórnvöldum. Íslenska ríkinu var einnig stefnt í þessu sama máli. Þeirri kröfu var vísað frá dómi vegna þess að hún væri óljós og óákveðin.
Ráðuneytið hefur bent á að urðun sorps á Heiðarfjalli var á sínum tíma í samræmi við það sem þá tíðkaðist. Þrátt fyrir breytt viðhorf í umhverfismálum og síðari tíma umhverfislöggjöf er meginregla að lögum verður almennt ekki beitt afturvirkt. Því verður ekki lögð sú skylda á íslenska ríkið, að lögum, að ganga frá sorphaugunum í samræmi við kröfur sem óþekktar voru á urðunartíma.
Hvort síðari tíma löggjöf um umhverfismál, alþjóðlegir samningar, alþjóðlegar yfirlýsingar eða ákvæði Evrópuréttar leiði til þess að landeigendur eigi rétt til frekari bóta úr hendi íslenska ríkisins eða annarra krafna eru lögfræðileg álitaefni sem varða lagalegar skyldur og ábyrgð sem gætu endað í dómsmáli. Þótt utanríkisráðuneytið hefði á sínum tíma tekið umrætt land á leigu fyrir ratsjárstöð, og til þess gætu beinst kröfur um greiðslu skaðabóta úr ríkissjóði vegna skaðabótakrafna utan samninga, er óhjákvæmilegt að önnur íslensk stjórnvöld kæmu til skjalanna til að ákvarða réttarstöðu ríkisins í ljósi þessara laga, samninga og ákvæða Evrópuréttar, enda hefur fyrirspyrjandi lagt fram sams konar fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra á þingskjali 50 í 50. máli. Ráðuneytið getur því ekki upp á sitt einsdæmi ákveðið afstöðu íslenskra stjórnvalda til þessara álitaefna. Eðlilegast væri því að landeigendur leituðu með kröfugerð sína, ásamt lagalegum grundvelli hennar, til íslenskra stjórnvalda sem gætu þá tekið afstöðu til hennar með formlegum hætti.
2. Telur ráðherra að íslensk stjórnvöld geti komið til móts við landeigendur vegna hugsanlegra krafna, þ.m.t. vegna hugsanlegrar skaðabótaábyrgðar varnarliðsins utan samninga, með vísan til ákvæða skilasamningsins frá árinu 1971?
Ákvæðin í skilasamningnum frá 1971 um að Ísland félli frá kröfum vegna viðskilnaðar Bandaríkjanna á Heiðarfjalli fyrir sína hönd og þegna sinna gilti á milli aðila samningsins, þ.e. Íslands og Bandaríkjanna. Ísland féll frá hugsanlegum kröfum á hendur Bandaríkjunum vegna afnota þeirra af landinu og ábyrgðin var Íslands að öðru leyti. Þessi ákvæði breyttu í engu um hugsanlega skaðabótaskyldu íslenska ríkisins vegna viðskilnaðar Bandaríkjanna á Heiðarfjalli. Það tók umrætt land á leigu fyrir ratsjárstöð og bar ábyrgð á þeirri starfsemi sem þar fór fram. Telji landeigendur að stofnast hafi til skaðabótakrafna utan samninga vegna afnota Bandaríkjamanna af Heiðarfjalli er eðlilegast að landeigendur geri íslenskum stjórnvöldum grein fyrir þeim ásamt réttargrundvelli þeirra.
3. Hvert er pólitískt viðhorf ráðherrans til þeirrar staðreyndar að íslensk stjórnvöld hafi, fyrir hönd allra íslenskra borgara, fallið frá kröfum á hendur bandarískum stjórnvöldum vegna afnota af umræddu landsvæði?
Rétt er að árétta að tveir samningar voru gerðir um Heiðarfjall. Annars vegar samningur á milli landeigenda og utanríkisráðuneytisins og hins vegar á milli Íslands og Bandaríkjanna. Aldrei stofnaðist því til samningssambands á milli landeigenda og Bandaríkjanna. Skilasamningurinn frá 1971 var eðlilega á milli Íslands og Bandaríkjanna. Ákvæðin um að Ísland félli fyrir sína hönd og þegna sinna frá öllum kröfum á hendur Bandaríkjanna vegna afnota af Heiðarfjalli var staðlað ákvæði sambærilegra skilasamninga og ætlað að leysa Bandaríkjamenn undan frekari ábyrgð, hvort sem var vegna krafna frá íslenska ríkinu eða þegnum þess. Með þessu ákvæði tók Ísland á sig ábyrgð vegna hugsanlegra bótakrafna frá íslenskum þegnum. Ákvæðið má engan veginn skýra svo að mögulegur bótaréttur landeigenda hafi verið felldur niður. Hafi slíkur réttur á annað borð verið til staðar beindist hann að íslenska ríkinu.
4. Telur ráðherra eðlilegt að staðlað ákvæði af þessu tagi í skilasamningi, sem byggist á bótaákvæði í viðauka varnarsamnings Íslands við Bandaríkin, eigi að leiða til þeirrar pattstöðu sem málið hefur verið í liðin ár?
Ljóst er af áður nefndum dómum Hæstaréttar að Bandaríkjunum verður ekki stefnt fyrir íslenska dómstóla vegna viðskilnaðar varnarliðsins á Heiðarfjalli. Landeigendum hefur hins vegar verið mögulegt að stefna íslenskum stjórnvöldum fyrir dómstóla með réttum hætti. Slíkt mál var aldrei höfðað og því tæpast hægt að tala um pattstöðu í málinu. Þá er áður getið um margvíslegt hreinsunarstarf sem ráðuneytið hefur haft frumkvæði að í gegnum tíðina án þess að vera samnings- eða lögbundið til þess.
