Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 167. máls.
Þingskjal 199 — 167. mál.
Frumvarp þetta er samið í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Í því felst að lög nr. 60/2013, um náttúruvernd, sem samþykkt voru á Alþingi 28. mars 2013 og áttu að taka gildi 1. apríl 2014, falla brott.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Þegar frumvarp til laga um náttúruvernd, sem síðar varð að lögum nr. 60/2013, var afgreitt á Alþingi á 141. löggjafarþingi mætti það mikilli andstöðu frá ólíkum hópum samfélagsins. Í því sambandi ber að nefna að umhverfis- og samgöngunefnd Alþingis bárust margar athugasemdir vegna frumvarpsins, m.a. frá hagsmunaaðilum eins og sveitarfélögum.
Stór hluti þeirra athugasemda sem gerðar hafa verið eiga það sameiginlegt að gagnrýna skort á samráði auk þess sem gagnrýnt hefur verið að yfirbragð frumvarps þess er varð að lögum nr. 60/2013 einkenndist of mikið af boðum og bönnum. Athugasemdir sem gerðar voru í umsögnum um frumvarpið lutu m.a. að því að verkaskipting væri óljós milli ríkisstofnana innbyrðis og einnig milli ríkisstofnana og sveitarfélaga, orðskýringar væru óljósar og gæfu tilefni til mismunandi túlkunar og að skipulagsvald sveitarfélaga væri skert. Miklar athugasemdir voru gerðar við IV. kafla frumvarpsins sem fjallar um almannarétt, útivist og umgengni og bent á að ákvæði kaflans gæti haft í för með sér skerðingu á umráðarétti landeigenda. Athugasemdir voru einnig gerðar við V. kafla frumvarpsins er fjallar um akstur utan vega. Þá var ákvæði 37. gr. frumvarpsins gagnrýnt á grundvelli þess að tímabundið bann við framkvæmdum eða nýtingum sem getur gilt í allt að 5 ár stangist á við skipulagsvald sveitarfélaga. Samband íslenskra sveitarfélaga gerði einnig verulegar athugasemdir við X. kafla frumvarpsins og áhrif hans á skipulagsvald sveitarfélaga, en kafli þessi fjallar um friðlýsingu vatna- og jarðhitasvæða o.fl. Einnig voru gerðar nokkrar athugasemdir við XI. kafla frumvarpsins um framandi tegundir. Sérstaklega var bent á að stjórnsýsla vegna innflutnings og dreifingu framandi lífvera yrði sérstaklega flókin og gæti jafnvel þurft að sækja um leyfi til innflutnings á grundvelli margra mismunandi laga. Upptalningin hér að framan er ekki tæmandi fyrir þær athugasemdir sem gerðar voru við frumvarp það er varð að lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013.
Vegna þeirrar gagnrýni sem fram kom vegna frumvarps þess er varð að lögum nr. 60/2013 var tekin ákvörðun í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu um að skoða leiðir til að jafna þann ágreining sem er til staðar og að skapa sátt um löggjöf um náttúruvernd. Var einkum horft til þess mikla kostnaðar sem gert var ráð fyrir að lögin hefðu í för með sér, bæði fyrir ríki og sveitarfélög, sbr. kostnaðarmat fjárlagaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þá ber einnig að nefna að í meðförum Alþingis voru gerðar breytingar á V. kafla frumvarps þess er varð að lögum nr. 60/2013, sem fjallar um akstur utan vega. Að mati þingsins þótti kaflinn ekki nógu vel útfærður og vegna þess var sú breyting gerð að í ákvæði laganna til bráðabirgða er kveðið á um að ráðherra skuli taka til endurskoðunar V. kafla laganna og leggja fram frumvarp um nýjan kafla á haustþingi 2017. Telja verður að ákvæði þetta kveði skýrt á um þann vilja löggjafans að tiltekin endurskoðun á lögunum eigi sér stað. Það er auk þess mat ráðuneytisins að endurskoða þurfi einnig önnur ákvæði laganna til að skapa sem mesta sátt um löggjöf náttúruverndar á Íslandi.
Annar kostur en sá að fella lög nr. 60/2013 úr gildi væri að fresta gildistöku laganna, t.d. um eitt ár, og leggja fram í kjölfarið frumvarp til nauðsynlegra breytinga á lögunum áður en þau taka gildi. Sá kostur mundi hins vegar hafa í för með sér óvissu um framtíðarfyrirkomulag heildarlöggjafar á sviði náttúruverndar á meðan veigamikil endurskoðun færi fram á lögum nr. 60/2013. Telja verður að slík óvissa yrði bagaleg gagnvart almenningi, þeim hagsmunaaðilum sem um er að ræða sem og stofnunum á sviði náttúruverndar sem skipuleggja sitt starf í samræmi við gildandi löggjöf hverju sinni. Ekki er hægt að áætla með nákvæmum hætti hversu umfangsmikil og tímafrek vinna yrði við endurskoðun laga nr. 60/2013 og því ekki ljóst hversu langan tíma tæki að leggja fram drög að nýju frumvarpi. Ljóst er hins vegar að ef endurskoðunin mundi dragast yrði nauðsynlegt að framlengja gildistöku laga nr. 60/2013, jafnvel ítrekað, þ.e. ef sú leið hefði verið farin að fresta gildistöku fyrrgreindra laga.
Telja verður að allar þær athugasemdir, sem gerðar hafa verið á frumvarpi því sem varð að lögum nr. 60/2013 og reifaðar hafa verið, gefi tilefni til endurskoðunar á lögunum. Ljóst er að vinna við endurskoðun laganna verður tímafrek þar sem um afar flókinn og viðamikinn lagabálk er að ræða. Eðlilegt þykir því að leggja til með frumvarpi þessu að lög nr. 60/2013 falli brott og að nýtt frumvarp verði lagt fram síðar. Gert er ráð fyrir að nýtt frumvarp muni samt sem áður að einhverju leyti byggja á þeirri miklu vinnu sem unnin hefur verið á vegum umhverfisráðuneytisins við endurskoðun löggjafar um náttúruvernd.
III. Mat á áhrifum.
Með brottfalli laga um náttúruvernd, nr. 60/2013, halda eldri lög um náttúruvernd, nr. 44/1999, gildi sínu. Ljóst er að brottfall laganna hefur áhrif á stofnanir umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, þ.e. Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands og Landmælingar Íslands, vegna þess hlutverks sem lögin gera ráð fyrir hvað varðar þessar stofnanir. Í lögum nr. 60/2013 er gert ráð fyrir auknum verkefnum til handa Náttúrufræðistofnun Íslands, m.a. umsjón C-hluta náttúruminjaskrár og ábyrgð á vöktun lykilþátta íslenskrar náttúru að því marki sem hún er ekki falin öðrum stofnunum með lögum. Lögin gera jafnframt ráð fyrir auknum umsögnum Náttúrufræðistofnun Íslands og Umhverfisstofnunar og ríkari eftirlitsskyldum Umhverfisstofnunar sem mundi leiða til aukins vinnuálags á stofnuninni. Í lögum nr. 60/2013 er gert ráð fyrir að Landmælingar Íslands vinni að gerð kortagrunns um vegi og vegslóða. Sú vinna mun ekki fara fram við brottfall laganna.
Brottfall laga nr. 60/2013 mun að auki leiða til þess að sá kostnaður, sem gert var ráð fyrir að innleiðing laganna hefði í för með sér, fellur niður.
Fylgiskjal I.
Umhverfis- og auðlindaráðuneyti:
Í kostnaðarmati með frumvarpi því er varð að lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, var gert ráð fyrir að kostnaðarauki sveitarfélaganna væri 20–50 millj. kr. vegna laganna vegna aukins hlutverks náttúruverndarnefnda sveitarfélaga. Samband íslenskra sveitarfélaga taldi að kostnaðaraukinn vegna þeirra ákvæða gæti orðið mun hærri, einkum ef sveitarfélög sæju sig knúin til að ráða sérstaka starfsmenn til að starfa með nefndunum. Áður en frumvarpið varð að lögum færði Alþingi ákvæði um náttúruverndarnefndir til þess horfs sem það var samkvæmt gildandi lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999, og er því væntur kostnaðarauki umræddra ákvæða ekki lengur fyrir hendi.
Það er því niðurstaða ráðuneytisins að ef frumvarp um brottfall laga um náttúruvernd, nr. 60/2013, verður að lögum muni það ekki hafa kostnaðaráhrif fyrir sveitarfélögin. Þessi niðurstaða ráðuneytisins hefur verið kynnt fyrir Sambandi íslenskra sveitarfélaga og gerir sambandið ekki athugasemd við han a.
Fylgiskjal II.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Mat umhverfis- og auðlindaráðuneytisins á áhrifum frumvarps þess er varð að lögum nr. 60/2013 á fjárhag sveitarfélaga var að kostnaðarauki þeirra í heild sinni gæti verið á bilinu 20–50 m.kr. Samband íslenskra sveitarfélaga taldi að kostnaðaraukinn kynni að verða mun meiri. Í umsögn ráðuneytisins um þetta frumvarp kemur fram að í meðförum Alþingis hafi fyrra frumvarpið tekið breytingum sem leiddu til þess að forsendur fyrir þessum kostnaðarauka séu ekki lengur til staðar í lögum nr. 60/2013 og því sé það niðurstaða ráðuneytisins að lögfesting þessa frumvarps muni ekki hafa kostnaðaráhrif fyrir sveitarfélögin.
Í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins um fjárhagsáhrif frumvarps þess er varð að lögum nr. 60/2013 var talið að kostnaður ríkissjóðs vegna laganna yrði 48 m.kr. á ári og gæti aukist um allt að 105,5 m.kr. á ári yrði náttúruverndarumdæmum fjölgað í sjö. Ekki hefur þó verið gert ráð fyrir þessum útgjöldum í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2014 þar sem óvissa var um framkvæmdina og fyrir lá að gildistaka laganna var til skoðunar. Niðurfelling laganna mun því ekki hafa áhrif á afkomu ríkissjóðs miðað við þær forsendur sem gengið er út frá í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2014.
Þingskjal 199 — 167. mál.
Frumvarp til laga
um brottfall laga um náttúruvernd, nr. 60/2013.
(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)
1. gr.
2. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Frumvarp þetta er samið í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Í því felst að lög nr. 60/2013, um náttúruvernd, sem samþykkt voru á Alþingi 28. mars 2013 og áttu að taka gildi 1. apríl 2014, falla brott.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Þegar frumvarp til laga um náttúruvernd, sem síðar varð að lögum nr. 60/2013, var afgreitt á Alþingi á 141. löggjafarþingi mætti það mikilli andstöðu frá ólíkum hópum samfélagsins. Í því sambandi ber að nefna að umhverfis- og samgöngunefnd Alþingis bárust margar athugasemdir vegna frumvarpsins, m.a. frá hagsmunaaðilum eins og sveitarfélögum.
Stór hluti þeirra athugasemda sem gerðar hafa verið eiga það sameiginlegt að gagnrýna skort á samráði auk þess sem gagnrýnt hefur verið að yfirbragð frumvarps þess er varð að lögum nr. 60/2013 einkenndist of mikið af boðum og bönnum. Athugasemdir sem gerðar voru í umsögnum um frumvarpið lutu m.a. að því að verkaskipting væri óljós milli ríkisstofnana innbyrðis og einnig milli ríkisstofnana og sveitarfélaga, orðskýringar væru óljósar og gæfu tilefni til mismunandi túlkunar og að skipulagsvald sveitarfélaga væri skert. Miklar athugasemdir voru gerðar við IV. kafla frumvarpsins sem fjallar um almannarétt, útivist og umgengni og bent á að ákvæði kaflans gæti haft í för með sér skerðingu á umráðarétti landeigenda. Athugasemdir voru einnig gerðar við V. kafla frumvarpsins er fjallar um akstur utan vega. Þá var ákvæði 37. gr. frumvarpsins gagnrýnt á grundvelli þess að tímabundið bann við framkvæmdum eða nýtingum sem getur gilt í allt að 5 ár stangist á við skipulagsvald sveitarfélaga. Samband íslenskra sveitarfélaga gerði einnig verulegar athugasemdir við X. kafla frumvarpsins og áhrif hans á skipulagsvald sveitarfélaga, en kafli þessi fjallar um friðlýsingu vatna- og jarðhitasvæða o.fl. Einnig voru gerðar nokkrar athugasemdir við XI. kafla frumvarpsins um framandi tegundir. Sérstaklega var bent á að stjórnsýsla vegna innflutnings og dreifingu framandi lífvera yrði sérstaklega flókin og gæti jafnvel þurft að sækja um leyfi til innflutnings á grundvelli margra mismunandi laga. Upptalningin hér að framan er ekki tæmandi fyrir þær athugasemdir sem gerðar voru við frumvarp það er varð að lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013.
Vegna þeirrar gagnrýni sem fram kom vegna frumvarps þess er varð að lögum nr. 60/2013 var tekin ákvörðun í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu um að skoða leiðir til að jafna þann ágreining sem er til staðar og að skapa sátt um löggjöf um náttúruvernd. Var einkum horft til þess mikla kostnaðar sem gert var ráð fyrir að lögin hefðu í för með sér, bæði fyrir ríki og sveitarfélög, sbr. kostnaðarmat fjárlagaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þá ber einnig að nefna að í meðförum Alþingis voru gerðar breytingar á V. kafla frumvarps þess er varð að lögum nr. 60/2013, sem fjallar um akstur utan vega. Að mati þingsins þótti kaflinn ekki nógu vel útfærður og vegna þess var sú breyting gerð að í ákvæði laganna til bráðabirgða er kveðið á um að ráðherra skuli taka til endurskoðunar V. kafla laganna og leggja fram frumvarp um nýjan kafla á haustþingi 2017. Telja verður að ákvæði þetta kveði skýrt á um þann vilja löggjafans að tiltekin endurskoðun á lögunum eigi sér stað. Það er auk þess mat ráðuneytisins að endurskoða þurfi einnig önnur ákvæði laganna til að skapa sem mesta sátt um löggjöf náttúruverndar á Íslandi.
Annar kostur en sá að fella lög nr. 60/2013 úr gildi væri að fresta gildistöku laganna, t.d. um eitt ár, og leggja fram í kjölfarið frumvarp til nauðsynlegra breytinga á lögunum áður en þau taka gildi. Sá kostur mundi hins vegar hafa í för með sér óvissu um framtíðarfyrirkomulag heildarlöggjafar á sviði náttúruverndar á meðan veigamikil endurskoðun færi fram á lögum nr. 60/2013. Telja verður að slík óvissa yrði bagaleg gagnvart almenningi, þeim hagsmunaaðilum sem um er að ræða sem og stofnunum á sviði náttúruverndar sem skipuleggja sitt starf í samræmi við gildandi löggjöf hverju sinni. Ekki er hægt að áætla með nákvæmum hætti hversu umfangsmikil og tímafrek vinna yrði við endurskoðun laga nr. 60/2013 og því ekki ljóst hversu langan tíma tæki að leggja fram drög að nýju frumvarpi. Ljóst er hins vegar að ef endurskoðunin mundi dragast yrði nauðsynlegt að framlengja gildistöku laga nr. 60/2013, jafnvel ítrekað, þ.e. ef sú leið hefði verið farin að fresta gildistöku fyrrgreindra laga.
Telja verður að allar þær athugasemdir, sem gerðar hafa verið á frumvarpi því sem varð að lögum nr. 60/2013 og reifaðar hafa verið, gefi tilefni til endurskoðunar á lögunum. Ljóst er að vinna við endurskoðun laganna verður tímafrek þar sem um afar flókinn og viðamikinn lagabálk er að ræða. Eðlilegt þykir því að leggja til með frumvarpi þessu að lög nr. 60/2013 falli brott og að nýtt frumvarp verði lagt fram síðar. Gert er ráð fyrir að nýtt frumvarp muni samt sem áður að einhverju leyti byggja á þeirri miklu vinnu sem unnin hefur verið á vegum umhverfisráðuneytisins við endurskoðun löggjafar um náttúruvernd.
III. Mat á áhrifum.
Með brottfalli laga um náttúruvernd, nr. 60/2013, halda eldri lög um náttúruvernd, nr. 44/1999, gildi sínu. Ljóst er að brottfall laganna hefur áhrif á stofnanir umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, þ.e. Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands og Landmælingar Íslands, vegna þess hlutverks sem lögin gera ráð fyrir hvað varðar þessar stofnanir. Í lögum nr. 60/2013 er gert ráð fyrir auknum verkefnum til handa Náttúrufræðistofnun Íslands, m.a. umsjón C-hluta náttúruminjaskrár og ábyrgð á vöktun lykilþátta íslenskrar náttúru að því marki sem hún er ekki falin öðrum stofnunum með lögum. Lögin gera jafnframt ráð fyrir auknum umsögnum Náttúrufræðistofnun Íslands og Umhverfisstofnunar og ríkari eftirlitsskyldum Umhverfisstofnunar sem mundi leiða til aukins vinnuálags á stofnuninni. Í lögum nr. 60/2013 er gert ráð fyrir að Landmælingar Íslands vinni að gerð kortagrunns um vegi og vegslóða. Sú vinna mun ekki fara fram við brottfall laganna.
Brottfall laga nr. 60/2013 mun að auki leiða til þess að sá kostnaður, sem gert var ráð fyrir að innleiðing laganna hefði í för með sér, fellur niður.
Fylgiskjal I.
Umhverfis- og auðlindaráðuneyti:
Mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga
skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.
Í kostnaðarmati með frumvarpi því er varð að lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, var gert ráð fyrir að kostnaðarauki sveitarfélaganna væri 20–50 millj. kr. vegna laganna vegna aukins hlutverks náttúruverndarnefnda sveitarfélaga. Samband íslenskra sveitarfélaga taldi að kostnaðaraukinn vegna þeirra ákvæða gæti orðið mun hærri, einkum ef sveitarfélög sæju sig knúin til að ráða sérstaka starfsmenn til að starfa með nefndunum. Áður en frumvarpið varð að lögum færði Alþingi ákvæði um náttúruverndarnefndir til þess horfs sem það var samkvæmt gildandi lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999, og er því væntur kostnaðarauki umræddra ákvæða ekki lengur fyrir hendi.
Það er því niðurstaða ráðuneytisins að ef frumvarp um brottfall laga um náttúruvernd, nr. 60/2013, verður að lögum muni það ekki hafa kostnaðaráhrif fyrir sveitarfélögin. Þessi niðurstaða ráðuneytisins hefur verið kynnt fyrir Sambandi íslenskra sveitarfélaga og gerir sambandið ekki athugasemd við han a.
Fylgiskjal II.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um brottfall laga um náttúruvernd, nr. 60/2013.
Mat umhverfis- og auðlindaráðuneytisins á áhrifum frumvarps þess er varð að lögum nr. 60/2013 á fjárhag sveitarfélaga var að kostnaðarauki þeirra í heild sinni gæti verið á bilinu 20–50 m.kr. Samband íslenskra sveitarfélaga taldi að kostnaðaraukinn kynni að verða mun meiri. Í umsögn ráðuneytisins um þetta frumvarp kemur fram að í meðförum Alþingis hafi fyrra frumvarpið tekið breytingum sem leiddu til þess að forsendur fyrir þessum kostnaðarauka séu ekki lengur til staðar í lögum nr. 60/2013 og því sé það niðurstaða ráðuneytisins að lögfesting þessa frumvarps muni ekki hafa kostnaðaráhrif fyrir sveitarfélögin.
Í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins um fjárhagsáhrif frumvarps þess er varð að lögum nr. 60/2013 var talið að kostnaður ríkissjóðs vegna laganna yrði 48 m.kr. á ári og gæti aukist um allt að 105,5 m.kr. á ári yrði náttúruverndarumdæmum fjölgað í sjö. Ekki hefur þó verið gert ráð fyrir þessum útgjöldum í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2014 þar sem óvissa var um framkvæmdina og fyrir lá að gildistaka laganna var til skoðunar. Niðurfelling laganna mun því ekki hafa áhrif á afkomu ríkissjóðs miðað við þær forsendur sem gengið er út frá í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2014.
