Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 189. máls.
Þingskjal 237 — 189. mál.
Fjármálafyrirtæki er skylt að tilkynna um viðskipti með fjármálagerninga skv. 1. mgr. með einkvæmu auðkenni (kennitölu). Sé einkvæmt auðkenni (kennitala) ekki til staðar skal fjármálafyrirtæki tilkynna um viðskipti með fjármálagerninga á öðru formi sem Fjármálaeftirlitið ákveður.
a. Í stað orðanna „skipulegs verðbréfamarkaðar“ í 2. mgr. kemur: markaðstorgs.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Ef viðskipti með framseljanleg verðbréf, sem hafa verið tekin til viðskipta á skipulegum markaði, fara einnig fram á markaðstorgi fjármálagerninga (MTF) án samþykkis útgefanda er útgefandinn ekki skuldbundinn til að annast viðvarandi eða sérstaka fjárhagslega upplýsingagjöf um verðbréfin á því markaðstorgi.
Lögbært yfirvald skipulegs verðbréfamarkaðar má ekki hamla notkun miðlægs mótaðila, greiðslujöfnunarstöðva eða uppgjörskerfa í öðru ríki á Evrópska efnahagssvæðinu nema sýnt sé fram á að það sé nauðsynlegt til að viðhalda skipulegri starfsemi þess skipulega markaðar og að teknu tilliti til tæknilegra skilyrða um uppgjörskerfi skv. 27. gr.
Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu, til breytinga á lögum nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, og lögum nr. 110/2007 um kauphallir.
Helstu breytingar og nýmæli frumvarpsins eru að nýtt ákvæði kemur inn í II. kafla laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, er fjallar um skyldur fjármálafyrirtækja á skipulegum verðbréfamarkaði við framkvæmd viðskiptafyrirmæla. Í tilkynningu um viðskipti með fjármálagerninga skal nú koma fram einkvæmt auðkenni viðskiptamanns (kennitala) og þá kemur nýtt ákvæði inn í lög um kauphallir, nr. 110/2007, sem fjallar um réttindi skipulegra verðbréfamarkaða til að koma á gagnkvæmu sambandi á milli skipulegs verðbréfamarkaðar og miðlægs mótaðila eða greiðslujöfnunarstöðvar.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Með frumvarpi þessu er m.a. brugðist við athugasemdum eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) við innleiðingu á MIFID-tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/39/EB frá 21. apríl 2004, um markaði fyrir fjármálagerninga, sem þegar hefur verið leidd í lög. Tilgangur lagasetningar er því að innleiða tilskipunina að fullu í íslenskan rétt og uppfylla þannig skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum. Markmið frumvarpsins er því að tryggja samræmda beitingu á reglum á sviði verðbréfaviðskipta innan fjármálamarkaðs Evrópska efnahagssvæðisins.
Aðrar breytingar má hins vegar rekja til athugasemda og ábendinga sem borist hafa ráðuneytinu um meinbugi á lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, einkum frá Fjármálaeftirlitinu, í ljósi þeirrar reynslu sem safnast hefur við beitingu laganna, einkum við framkvæmd eftirlits. Markmið þeirra breytinga er að efla fjárfestavernd og einfalda eftirlitsstarfsemi, einkum vegna tilkynninga um viðskipti með fjármálagerninga.
III. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarp þetta hefur að geyma smávægilegar breytingar á lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, og lögum um kauphallir, nr. 110/2007, sem eru mestu tilkomnar vegna athugasemda Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) við innleiðingu á MIFID-tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/39/EB.
Aðrar lagabreytingar, sem byggjast á ábendingum um meinbugi á lögum um verðbréfaviðskipti, þ.e. á ákvæðum um flokkun viðskiptavina fjármálafyrirtækja og um tilkynningar um viðskipti með fjármálagerninga skv. 30. gr., lúta að því að auka fjárfestavernd og efla eftirlit á verðbréfamarkaði, m.a. í ljósi lærdóms í kjölfar fjármálakreppunnar.
Tillagan um breytingu á 30. gr. laga um verðbréfaviðskipti er varðar tilkynningar um viðskipti með fjármálagerninga er unnin að beiðni Fjármálaeftirlitsins og í samráði við eftirlitið en í frumvarpi þessu er lagt til að fjármálafyrirtækjum verði gert skylt að gefa upp viðskipti með fjármálagerninga hjá öllum viðskiptavinum viðkomandi fjármálafyrirtækis með einkvæmu auðkenni (kennitölu).
Slíkar tilkynningar eru hluti af svokölluðu TRS-kerfi (e. Transaction Reporting System) sem hafa verið leiddar í íslenskt regluverk með reglugerð nr. 994/2007, sbr. 191/2008, og byggist á framkvæmdarreglugerð (EB) nr. 1287/2006. Sú reglugerð byggist aftur á 25. gr. MIFID-tilskipunarinnar sem III. kafli laga um verðbréfaviðskipti, um gagnsæi viðskipta, byggist á. Markmið TRS-kerfisins er enda að tryggja gagnsæi viðskipta. Núverandi fyrirkomulag er með þeim hætti að hvert fjármálafyrirtæki fyrir sig gefur hverjum aðila að viðskiptum viðskiptanúmer. Hver viðskiptavinur getur því verið með fjölda mismunandi viðskiptanúmera, eitt í hverju fjármálafyrirtæki. Fjármálaeftirlitið hefur bent á að þetta fyrirkomulag sé gallað þar sem upplýsingarnar séu ekki á heppilegu formi sem torveldi alla úrvinnslu og greiningu upplýsinganna. Þannig telur Fjármálaeftirlitið að tilkynningar sem eru veittar með einkvæmu auðkenni, þ.e. kennitölu, muni skila öflugra eftirliti á verðbréfamarkaði þannig að auðveldara sé að bera saman viðskipti til að greina markaðsmisnotkun og innherjasvik nálægt rauntíma. Því er lögð til slík breyting í frumvarpi þessu.
Fyrir gerð frumvarpsins óskaði ráðuneytið eftir því að Fjármálaeftirlitið aflaði upplýsinga um tilhögun slíkra tilkynninga á Norðurlöndunum. Niðurstaða þeirrar rannsóknar leiddi í ljós að ekki er að finna samnorræna framkvæmd við innleiðingu TRS-kerfisins þ.e. áðurnefndrar framkvæmdarreglugerðar (EB) nr. 1287/2006. Í Noregi er stuðst við kennitölur, bæði frá persónum og lögaðilum, sbr. reglugerð um verðbréfaviðskipti þar í landi (n. forskrift til verdipapirhandelloven) og í Danmörku er í sumum tilfellum notast við kennitölur, en upplýsingagjöf um verðbréfaviðskipti fer fram á því formi sem fjármálaeftirlitið þar í landi ákveður skv. 8. mgr. 2. gr. reglugerðar um tilkynningar um verðbréfaviðskipti.
Fjallað er sérstaklega um TRS-kerfið og annmarka þess í 4. bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, bls. 11–12 og bls. 66. Fram kemur að gagnagrunnur, sem myndaður er úr þeim upplýsingum sem TRS-kerfið safnar, hafi í aðdraganda hrunsins ekki verið notaður þar sem Fjármálaeftirlitið hafði ekki búnað sem þurfti til að lesa og greina gögnin. Þetta hefur breyst en Fjármálaeftirlitið býr þó enn við þá stöðu að eiginleikar þeirra gagna sem kerfið skilar eru á óheppilegu formi til greiningar. Það torveldar því eftirlit.
Sú breyting á 30. gr. laga um verðbréfaviðskipti, sem lögð er til með 3. gr. þessa frumvarps, á að bæta úr þessum annmörkum og skila bættu eftirliti með verðbréfaviðskiptum. Vandséð er að auðkenni með öðrum hætti nái sömu markmiðum á jafn einfaldan hátt, með tilliti til framkvæmdar.
Ljóst er að slík lagabreyting kallar á breytingu á reglugerð nr. 191/2008. Í 2. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 191/2008 er fjallað nánar um tilkynningar skv. 30. gr. Þar sem rétt þykir að breyta framkvæmdinni þannig að í stað auðkennisviðskiptanúmers komi einkvæmt auðkenni (kennitala), er talið rétt, frá sjónarmiðum um friðhelgi einkalífs einstaklinga, að færa skylduna inn í lögin. Taka ber fram að tilkynning er aðeins veitt í formi skjámyndar af einstökum viðskiptum sem færð er inn í gagnagrunn, en ekki er um að ræða auðgreinanlegar umfangsmiklar upplýsingar um einstaka viðskiptamenn.
Helstu breytingar og nýmæli frumvarpsins eru:
– Nýtt ákvæði kemur inn í II. kafla laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, er fjallar um skyldur fjármálafyrirtækja á skipulegum verðbréfamarkaði við framkvæmd viðskiptafyrirmæla.
– Tryggt er að fjármálafyrirtæki geti ekki boðið fjárfesti þjónustu án þess að búið sé að flokka hann í viðeigandi flokk viðskiptavina fyrst.
– Í tilkynningu um viðskipti með fjármálagerninga skal nú koma fram einkvæmt auðkenni viðskiptamanns (kennitala).
– Nýtt ákvæði kemur inn í lög um kauphallir, nr. 110/2007, sem fjallar um réttindi skipulegra verðbréfamarkaða til að koma á gagnkvæmu sambandi á milli skipulegs verðbréfamarkaðar og miðlægs mótaðila eða greiðslujöfnunarstöðvar sem starfa innan Evrópska efnahagssvæðisins.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Flest atriði frumvarpsins þykja ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá. Breyting skv. 3. gr. frumvarpsins á 30. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, felur í sér að í tilkynningu um viðskipti sem fjármálafyrirtækjum er skylt að senda Fjármálaeftirlitinu skal setja einkvæmt auðkenni (kennitölu). Felur það í sér breytingu á núgildandi framkvæmd þar sem í tilkynningu er að finna viðskiptanúmer sem er ekki jafnpersónugreinanlegt. Sú framkvæmd hefur hins vegar ekki skilað fullnægjandi árangri við eftirlitsstörf með fjármálastarfsemi og torveldar greiningu gagna.
Bent hefur verið á að varlega skuli farið við veitingu upplýsinga með persónuauðkenni í ljósi sjónarmiða um einkalífsvernd sem byggist á 71. gr. stjórnarskrárinnar. Ríkir almannahagsmunir felast hins vegar í því að eftirlit með fjármálastarfsemi sé skilvirkt og gagnsæi ríki í viðskiptum með fjármálagerninga á verðbréfamörkuðum. Breytingin er til þess fallin að bæta eftirlit og auðvelda greiningu verðbréfaviðskipta, og þannig starfsemi Fjármálaeftirlitsins, í tengslum við alvarleg brot líkt og markaðsmisnotkun og innherjasvik þannig að uppræta megi brot nær í rauntíma. Þá ber að geta þess að víðtæk þagnarskylda hvílir á starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins skv. 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Fjármálaeftirlitið hefur talið að núverandi aðferð torveldi eftirlitsstarfsemi og geri eftirlitinu síður kleift að sinna frumskyldu sinni. Sú aðferð að veita einkvæmt auðkenni (kennitölu) þegar viðskipti með fjármálagerninga eru tilkynnt er talin vera best til þess fallin að ná fram markmiðum um skilvirkt og árangursríkt eftirlit. Þá er ekki talið að gengið sé lengra en nauðsyn krefur, enda er tilkynning sem eftirlitinu berast í formi skjámyndar af einstökum viðskiptum, en ekki umfangsmiklar upplýsingar um einstaka viðskiptamann. Með hliðsjón af framangreindu er lagabreytingin ekki talin ganga óþarflega nærri friðhelgi einkalífs eins og það er varið í stjórnarskrá en vísað er til frekari skýringa í III. kafla hér að framan.
Aðrar breytingar sem eru lagðar til eru að flestu leyti til innleiðingar á alþjóðlegum skuldbindingum Íslands á grundvelli EES-samningsins.
V. Samráð.
Frumvarpið var samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu, í samráði við Fjármálaeftirlitið. Á vinnslustigi frumvarpsins var af hálfu ráðuneytisins jafnframt leitað ráða hjá Seðlabankanum og NASDAQ OMX á Íslandi, Kauphöllinni, um einstaka ákvæði frumvarpsins. Annað formlegt samráð hefur ekki verið viðhaft.
VI. Mat á áhrifum.
Frumvarp þetta hefur aðeins í för með sér smávægilegar breytingar á núgildandi lögum. Það varðar afmarkaða þætti í starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlitsstarfsemi með þeim. Aðeins í einu tilviki, er varðar tilkynningarskyldu um viðskipti með fjármálagerninga, er ferlum breytt lítillega en breytingin mun hafa í för með sér lítinn sem engan kostnað fyrir fjármálafyrirtæki. Breytingin er hins vegar til þess fallin að auka skilvirkni í eftirlitsstarfsemi, og því mun draga lítillega úr stjórnsýslukostnaði. Frumvarpið mun því ekki hafa í för með sér aukinn kostnað, hvorki fyrir eftirlitsstarfsemi með fjármála- og verðbréfamarkaði né fyrir einkaaðila á markaði.
Við ákvæðið bætist ný málsgrein sem byggist á 6. mgr. 14. mgr. MIFID-tilskipunarinnar. Ákvæðið fjallar um undanþágu frá upplýsingagjöf útgefanda þegar viðskipti með framseljanleg verðbréf, sem hafa verið tekin til viðskipta, og viðskipti eru einnig með á markaðstorgi fjármálagerninga, fara fram án hans samþykkis. Í þeim tilvikum er útgefandinn ekki skuldbundinn til annast viðvarandi eða sérstaka fjárhagslega upplýsingagjöf hvað varðar það markaðstorg.
Í 2. mgr. kemur fram sú meginregla að lögbært yfirvald skipulegs verðbréfamarkaðar, hér Fjármálaeftirlitið, skuli almennt ekki hamla t.d. uppgjöri viðskipta innan uppgjörskerfis annars ríkis á Evrópska efnahagssvæðinu. Aðeins er hinu lögbæra yfirvaldi heimilt að standa gegn slíkri ráðstöfun að sýnt sé fram á að það sé nauðsynlegt til að viðhalda starfsemi skipulegs markaðar og að teknu tilliti til þess að tæknileg skilyrði uppgjörskerfis skv. 27. gr. laganna séu uppfyllt.
Í íslenskri löggjöf á sviði verðbréfaviðskipta er ekki fjallað um miðlægan mótaðila, enda starfar enginn sjálfstæður aðili hér á landi sem miðlægur mótaðili (e. central counterparty) eða milligönguaðili. Í lögum nr. 90/1999, um öryggi fyrirmæla í greiðslukerfum og verðbréfauppgjörskerfum, er fjallað um milligönguaðila, sbr. 3. tölul. 2. gr. þeirra laga, og er átt við sama fyrirbærið hér þegar fjallað er um miðlægan mótaðila.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Í frumvarpinu er lagt til að fjármálafyrirtækjum verði gert skylt að gefa upp viðskipti með fjármálagerninga hjá öllum viðskiptavinum sínum með einkvæmu auðkenni (kennitölu) í þeim tilgangi að styrkja eftirlit á verðbréfamarkaði. Slíkar tilkynningar eru hluti af svokölluðu TRS-kerfi (e. Transaction Reporting System) en markmið kerfisins er að tryggja gagnsæi viðskipta. Þá er lagt til í frumvarpinu að í tilkynningu um viðskipti með fjármálagerninga skuli koma fram auðkenni viðskiptamanns. Einnig er lagt til í frumvarpinu að sett verði nýtt ákvæði í II. kafla laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, sem lúti að skyldum fjármálafyrirtækja á skipulegum verðbréfamarkaði við framkvæmd viðskiptafyrirmæla. Jafnframt er ákvæðum frumvarpsins ætlað að tryggja að fjármálafyrirtæki geti ekki boðið fjárfesti þjónustu fyrr en búið er að skipa honum í viðeigandi flokk viðskiptavina. Flokkarnir skiptast í viðurkennda gagnaðila, fagfjárfesta og almenna fjárfesta. Að lokum er gerð tillaga um nýtt ákvæði í lögum um kauphallir, nr. 110/2007, sem snýr að réttindum skipulegra verðbréfamarkaða til að gera ráðstafanir innan Evrópska efnahagssvæðisins vegna miðlægs mótaðila, greiðslujöfnunar og uppgjörs.
Frumvarp þetta hefur í för með sér minni háttar breytingar á gildandi lögum sem varða afmarkaða þætti í starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlitsstarfsemi með þeim. Í einu tilviki, er varðar tilkynningarskyldu um viðskipti með fjármálagerninga, er ferlum breytt lítillega en breytingin ætti ekki hafa í för með sér veigamikinn kostnað fyrir fjármálafyrirtæki. Sú breyting er hins vegar til þess fallin að auka skilvirkni í eftirlitsstarfsemi og gæti því til lengri tíma litið dregið lítillega úr stjórnsýslukostnaði. Ekki verður því séð að frumvarpið, verði það óbreytt að lögum, hafi í för með sér teljandi áhrif á fjárhag ríkissjóðs.
Þingskjal 237 — 189. mál.
Frumvarp til laga
um breyting á lögum nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti,
og lögum nr. 110/2007, um kauphallir (framkvæmd
fyrirmæla, tilkynning um viðskipti o.fl.).
(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)
I. KAFLI
Breyting á lögum nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, með síðari breytingum.
1. gr.
Skyldur við framkvæmd fyrirmæla á skipulegum verðbréfamarkaði.
2. gr.
3. gr.
Fjármálafyrirtæki er skylt að tilkynna um viðskipti með fjármálagerninga skv. 1. mgr. með einkvæmu auðkenni (kennitölu). Sé einkvæmt auðkenni (kennitala) ekki til staðar skal fjármálafyrirtæki tilkynna um viðskipti með fjármálagerninga á öðru formi sem Fjármálaeftirlitið ákveður.
4. gr.
a. Í stað orðanna „skipulegs verðbréfamarkaðar“ í 2. mgr. kemur: markaðstorgs.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Ef viðskipti með framseljanleg verðbréf, sem hafa verið tekin til viðskipta á skipulegum markaði, fara einnig fram á markaðstorgi fjármálagerninga (MTF) án samþykkis útgefanda er útgefandinn ekki skuldbundinn til að annast viðvarandi eða sérstaka fjárhagslega upplýsingagjöf um verðbréfin á því markaðstorgi.
II. KAFLI
Breyting á lögum nr. 110/2007, um kauphallir, með síðari breytingum.
5. gr.
Ráðstafanir vegna miðlægs mótaðila og greiðslujöfnunar og uppgjörs.
Lögbært yfirvald skipulegs verðbréfamarkaðar má ekki hamla notkun miðlægs mótaðila, greiðslujöfnunarstöðva eða uppgjörskerfa í öðru ríki á Evrópska efnahagssvæðinu nema sýnt sé fram á að það sé nauðsynlegt til að viðhalda skipulegri starfsemi þess skipulega markaðar og að teknu tilliti til tæknilegra skilyrða um uppgjörskerfi skv. 27. gr.
6. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu, til breytinga á lögum nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, og lögum nr. 110/2007 um kauphallir.
Helstu breytingar og nýmæli frumvarpsins eru að nýtt ákvæði kemur inn í II. kafla laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, er fjallar um skyldur fjármálafyrirtækja á skipulegum verðbréfamarkaði við framkvæmd viðskiptafyrirmæla. Í tilkynningu um viðskipti með fjármálagerninga skal nú koma fram einkvæmt auðkenni viðskiptamanns (kennitala) og þá kemur nýtt ákvæði inn í lög um kauphallir, nr. 110/2007, sem fjallar um réttindi skipulegra verðbréfamarkaða til að koma á gagnkvæmu sambandi á milli skipulegs verðbréfamarkaðar og miðlægs mótaðila eða greiðslujöfnunarstöðvar.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Með frumvarpi þessu er m.a. brugðist við athugasemdum eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) við innleiðingu á MIFID-tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/39/EB frá 21. apríl 2004, um markaði fyrir fjármálagerninga, sem þegar hefur verið leidd í lög. Tilgangur lagasetningar er því að innleiða tilskipunina að fullu í íslenskan rétt og uppfylla þannig skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum. Markmið frumvarpsins er því að tryggja samræmda beitingu á reglum á sviði verðbréfaviðskipta innan fjármálamarkaðs Evrópska efnahagssvæðisins.
Aðrar breytingar má hins vegar rekja til athugasemda og ábendinga sem borist hafa ráðuneytinu um meinbugi á lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, einkum frá Fjármálaeftirlitinu, í ljósi þeirrar reynslu sem safnast hefur við beitingu laganna, einkum við framkvæmd eftirlits. Markmið þeirra breytinga er að efla fjárfestavernd og einfalda eftirlitsstarfsemi, einkum vegna tilkynninga um viðskipti með fjármálagerninga.
III. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarp þetta hefur að geyma smávægilegar breytingar á lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, og lögum um kauphallir, nr. 110/2007, sem eru mestu tilkomnar vegna athugasemda Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) við innleiðingu á MIFID-tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/39/EB.
Aðrar lagabreytingar, sem byggjast á ábendingum um meinbugi á lögum um verðbréfaviðskipti, þ.e. á ákvæðum um flokkun viðskiptavina fjármálafyrirtækja og um tilkynningar um viðskipti með fjármálagerninga skv. 30. gr., lúta að því að auka fjárfestavernd og efla eftirlit á verðbréfamarkaði, m.a. í ljósi lærdóms í kjölfar fjármálakreppunnar.
Tillagan um breytingu á 30. gr. laga um verðbréfaviðskipti er varðar tilkynningar um viðskipti með fjármálagerninga er unnin að beiðni Fjármálaeftirlitsins og í samráði við eftirlitið en í frumvarpi þessu er lagt til að fjármálafyrirtækjum verði gert skylt að gefa upp viðskipti með fjármálagerninga hjá öllum viðskiptavinum viðkomandi fjármálafyrirtækis með einkvæmu auðkenni (kennitölu).
Slíkar tilkynningar eru hluti af svokölluðu TRS-kerfi (e. Transaction Reporting System) sem hafa verið leiddar í íslenskt regluverk með reglugerð nr. 994/2007, sbr. 191/2008, og byggist á framkvæmdarreglugerð (EB) nr. 1287/2006. Sú reglugerð byggist aftur á 25. gr. MIFID-tilskipunarinnar sem III. kafli laga um verðbréfaviðskipti, um gagnsæi viðskipta, byggist á. Markmið TRS-kerfisins er enda að tryggja gagnsæi viðskipta. Núverandi fyrirkomulag er með þeim hætti að hvert fjármálafyrirtæki fyrir sig gefur hverjum aðila að viðskiptum viðskiptanúmer. Hver viðskiptavinur getur því verið með fjölda mismunandi viðskiptanúmera, eitt í hverju fjármálafyrirtæki. Fjármálaeftirlitið hefur bent á að þetta fyrirkomulag sé gallað þar sem upplýsingarnar séu ekki á heppilegu formi sem torveldi alla úrvinnslu og greiningu upplýsinganna. Þannig telur Fjármálaeftirlitið að tilkynningar sem eru veittar með einkvæmu auðkenni, þ.e. kennitölu, muni skila öflugra eftirliti á verðbréfamarkaði þannig að auðveldara sé að bera saman viðskipti til að greina markaðsmisnotkun og innherjasvik nálægt rauntíma. Því er lögð til slík breyting í frumvarpi þessu.
Fyrir gerð frumvarpsins óskaði ráðuneytið eftir því að Fjármálaeftirlitið aflaði upplýsinga um tilhögun slíkra tilkynninga á Norðurlöndunum. Niðurstaða þeirrar rannsóknar leiddi í ljós að ekki er að finna samnorræna framkvæmd við innleiðingu TRS-kerfisins þ.e. áðurnefndrar framkvæmdarreglugerðar (EB) nr. 1287/2006. Í Noregi er stuðst við kennitölur, bæði frá persónum og lögaðilum, sbr. reglugerð um verðbréfaviðskipti þar í landi (n. forskrift til verdipapirhandelloven) og í Danmörku er í sumum tilfellum notast við kennitölur, en upplýsingagjöf um verðbréfaviðskipti fer fram á því formi sem fjármálaeftirlitið þar í landi ákveður skv. 8. mgr. 2. gr. reglugerðar um tilkynningar um verðbréfaviðskipti.
Fjallað er sérstaklega um TRS-kerfið og annmarka þess í 4. bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, bls. 11–12 og bls. 66. Fram kemur að gagnagrunnur, sem myndaður er úr þeim upplýsingum sem TRS-kerfið safnar, hafi í aðdraganda hrunsins ekki verið notaður þar sem Fjármálaeftirlitið hafði ekki búnað sem þurfti til að lesa og greina gögnin. Þetta hefur breyst en Fjármálaeftirlitið býr þó enn við þá stöðu að eiginleikar þeirra gagna sem kerfið skilar eru á óheppilegu formi til greiningar. Það torveldar því eftirlit.
Sú breyting á 30. gr. laga um verðbréfaviðskipti, sem lögð er til með 3. gr. þessa frumvarps, á að bæta úr þessum annmörkum og skila bættu eftirliti með verðbréfaviðskiptum. Vandséð er að auðkenni með öðrum hætti nái sömu markmiðum á jafn einfaldan hátt, með tilliti til framkvæmdar.
Ljóst er að slík lagabreyting kallar á breytingu á reglugerð nr. 191/2008. Í 2. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 191/2008 er fjallað nánar um tilkynningar skv. 30. gr. Þar sem rétt þykir að breyta framkvæmdinni þannig að í stað auðkennisviðskiptanúmers komi einkvæmt auðkenni (kennitala), er talið rétt, frá sjónarmiðum um friðhelgi einkalífs einstaklinga, að færa skylduna inn í lögin. Taka ber fram að tilkynning er aðeins veitt í formi skjámyndar af einstökum viðskiptum sem færð er inn í gagnagrunn, en ekki er um að ræða auðgreinanlegar umfangsmiklar upplýsingar um einstaka viðskiptamenn.
Helstu breytingar og nýmæli frumvarpsins eru:
– Nýtt ákvæði kemur inn í II. kafla laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, er fjallar um skyldur fjármálafyrirtækja á skipulegum verðbréfamarkaði við framkvæmd viðskiptafyrirmæla.
– Tryggt er að fjármálafyrirtæki geti ekki boðið fjárfesti þjónustu án þess að búið sé að flokka hann í viðeigandi flokk viðskiptavina fyrst.
– Í tilkynningu um viðskipti með fjármálagerninga skal nú koma fram einkvæmt auðkenni viðskiptamanns (kennitala).
– Nýtt ákvæði kemur inn í lög um kauphallir, nr. 110/2007, sem fjallar um réttindi skipulegra verðbréfamarkaða til að koma á gagnkvæmu sambandi á milli skipulegs verðbréfamarkaðar og miðlægs mótaðila eða greiðslujöfnunarstöðvar sem starfa innan Evrópska efnahagssvæðisins.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Flest atriði frumvarpsins þykja ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá. Breyting skv. 3. gr. frumvarpsins á 30. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, felur í sér að í tilkynningu um viðskipti sem fjármálafyrirtækjum er skylt að senda Fjármálaeftirlitinu skal setja einkvæmt auðkenni (kennitölu). Felur það í sér breytingu á núgildandi framkvæmd þar sem í tilkynningu er að finna viðskiptanúmer sem er ekki jafnpersónugreinanlegt. Sú framkvæmd hefur hins vegar ekki skilað fullnægjandi árangri við eftirlitsstörf með fjármálastarfsemi og torveldar greiningu gagna.
Bent hefur verið á að varlega skuli farið við veitingu upplýsinga með persónuauðkenni í ljósi sjónarmiða um einkalífsvernd sem byggist á 71. gr. stjórnarskrárinnar. Ríkir almannahagsmunir felast hins vegar í því að eftirlit með fjármálastarfsemi sé skilvirkt og gagnsæi ríki í viðskiptum með fjármálagerninga á verðbréfamörkuðum. Breytingin er til þess fallin að bæta eftirlit og auðvelda greiningu verðbréfaviðskipta, og þannig starfsemi Fjármálaeftirlitsins, í tengslum við alvarleg brot líkt og markaðsmisnotkun og innherjasvik þannig að uppræta megi brot nær í rauntíma. Þá ber að geta þess að víðtæk þagnarskylda hvílir á starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins skv. 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Fjármálaeftirlitið hefur talið að núverandi aðferð torveldi eftirlitsstarfsemi og geri eftirlitinu síður kleift að sinna frumskyldu sinni. Sú aðferð að veita einkvæmt auðkenni (kennitölu) þegar viðskipti með fjármálagerninga eru tilkynnt er talin vera best til þess fallin að ná fram markmiðum um skilvirkt og árangursríkt eftirlit. Þá er ekki talið að gengið sé lengra en nauðsyn krefur, enda er tilkynning sem eftirlitinu berast í formi skjámyndar af einstökum viðskiptum, en ekki umfangsmiklar upplýsingar um einstaka viðskiptamann. Með hliðsjón af framangreindu er lagabreytingin ekki talin ganga óþarflega nærri friðhelgi einkalífs eins og það er varið í stjórnarskrá en vísað er til frekari skýringa í III. kafla hér að framan.
Aðrar breytingar sem eru lagðar til eru að flestu leyti til innleiðingar á alþjóðlegum skuldbindingum Íslands á grundvelli EES-samningsins.
V. Samráð.
Frumvarpið var samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu, í samráði við Fjármálaeftirlitið. Á vinnslustigi frumvarpsins var af hálfu ráðuneytisins jafnframt leitað ráða hjá Seðlabankanum og NASDAQ OMX á Íslandi, Kauphöllinni, um einstaka ákvæði frumvarpsins. Annað formlegt samráð hefur ekki verið viðhaft.
VI. Mat á áhrifum.
Frumvarp þetta hefur aðeins í för með sér smávægilegar breytingar á núgildandi lögum. Það varðar afmarkaða þætti í starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlitsstarfsemi með þeim. Aðeins í einu tilviki, er varðar tilkynningarskyldu um viðskipti með fjármálagerninga, er ferlum breytt lítillega en breytingin mun hafa í för með sér lítinn sem engan kostnað fyrir fjármálafyrirtæki. Breytingin er hins vegar til þess fallin að auka skilvirkni í eftirlitsstarfsemi, og því mun draga lítillega úr stjórnsýslukostnaði. Frumvarpið mun því ekki hafa í för með sér aukinn kostnað, hvorki fyrir eftirlitsstarfsemi með fjármála- og verðbréfamarkaði né fyrir einkaaðila á markaði.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Við ákvæðið bætist ný málsgrein sem byggist á 6. mgr. 14. mgr. MIFID-tilskipunarinnar. Ákvæðið fjallar um undanþágu frá upplýsingagjöf útgefanda þegar viðskipti með framseljanleg verðbréf, sem hafa verið tekin til viðskipta, og viðskipti eru einnig með á markaðstorgi fjármálagerninga, fara fram án hans samþykkis. Í þeim tilvikum er útgefandinn ekki skuldbundinn til annast viðvarandi eða sérstaka fjárhagslega upplýsingagjöf hvað varðar það markaðstorg.
Um 5. gr.
Í 2. mgr. kemur fram sú meginregla að lögbært yfirvald skipulegs verðbréfamarkaðar, hér Fjármálaeftirlitið, skuli almennt ekki hamla t.d. uppgjöri viðskipta innan uppgjörskerfis annars ríkis á Evrópska efnahagssvæðinu. Aðeins er hinu lögbæra yfirvaldi heimilt að standa gegn slíkri ráðstöfun að sýnt sé fram á að það sé nauðsynlegt til að viðhalda starfsemi skipulegs markaðar og að teknu tilliti til þess að tæknileg skilyrði uppgjörskerfis skv. 27. gr. laganna séu uppfyllt.
Í íslenskri löggjöf á sviði verðbréfaviðskipta er ekki fjallað um miðlægan mótaðila, enda starfar enginn sjálfstæður aðili hér á landi sem miðlægur mótaðili (e. central counterparty) eða milligönguaðili. Í lögum nr. 90/1999, um öryggi fyrirmæla í greiðslukerfum og verðbréfauppgjörskerfum, er fjallað um milligönguaðila, sbr. 3. tölul. 2. gr. þeirra laga, og er átt við sama fyrirbærið hér þegar fjallað er um miðlægan mótaðila.
Um 6. gr.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 108/2007,
um verðbréfaviðskipti, og lögum nr. 110/2007, um kauphallir
(framkvæmd fyrirmæla, tilkynning um viðskipti o.fl.).
Í frumvarpinu er lagt til að fjármálafyrirtækjum verði gert skylt að gefa upp viðskipti með fjármálagerninga hjá öllum viðskiptavinum sínum með einkvæmu auðkenni (kennitölu) í þeim tilgangi að styrkja eftirlit á verðbréfamarkaði. Slíkar tilkynningar eru hluti af svokölluðu TRS-kerfi (e. Transaction Reporting System) en markmið kerfisins er að tryggja gagnsæi viðskipta. Þá er lagt til í frumvarpinu að í tilkynningu um viðskipti með fjármálagerninga skuli koma fram auðkenni viðskiptamanns. Einnig er lagt til í frumvarpinu að sett verði nýtt ákvæði í II. kafla laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, sem lúti að skyldum fjármálafyrirtækja á skipulegum verðbréfamarkaði við framkvæmd viðskiptafyrirmæla. Jafnframt er ákvæðum frumvarpsins ætlað að tryggja að fjármálafyrirtæki geti ekki boðið fjárfesti þjónustu fyrr en búið er að skipa honum í viðeigandi flokk viðskiptavina. Flokkarnir skiptast í viðurkennda gagnaðila, fagfjárfesta og almenna fjárfesta. Að lokum er gerð tillaga um nýtt ákvæði í lögum um kauphallir, nr. 110/2007, sem snýr að réttindum skipulegra verðbréfamarkaða til að gera ráðstafanir innan Evrópska efnahagssvæðisins vegna miðlægs mótaðila, greiðslujöfnunar og uppgjörs.
Frumvarp þetta hefur í för með sér minni háttar breytingar á gildandi lögum sem varða afmarkaða þætti í starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlitsstarfsemi með þeim. Í einu tilviki, er varðar tilkynningarskyldu um viðskipti með fjármálagerninga, er ferlum breytt lítillega en breytingin ætti ekki hafa í för með sér veigamikinn kostnað fyrir fjármálafyrirtæki. Sú breyting er hins vegar til þess fallin að auka skilvirkni í eftirlitsstarfsemi og gæti því til lengri tíma litið dregið lítillega úr stjórnsýslukostnaði. Ekki verður því séð að frumvarpið, verði það óbreytt að lögum, hafi í för með sér teljandi áhrif á fjárhag ríkissjóðs.
