Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 1. máls.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 363 — 1. mál.
2. umræða.
Í breytingartillögum meiri hlutans er gert ráð fyrir því að 661,7 millj. kr. afgangur verði á rekstri ríkisins. Markmið um hallalausan rekstur ríkisins árið 2014 eru metnaðarfull og 3. minni hluti tekur undir að mikilvægt sé að skuldir ríkissjóðs aukist ekki meira og farið verði að greiða niður skuldir. 3. minni hluti bendir þó á að langur vegur er frá því að leggja fram fjárlagafrumvarp sem gerir ráð fyrir afgangi á árinu 2014 og til þess að reka ríkissjóð með afgangi á því sama ári.
Þriðji minni hluti telur að veikleikar frumvarpsins séu þónokkrir. Margir fjárlagaliðir fara fram úr áætlun á árinu 2013 og í skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga fyrstu sex mánuði ársins kemur fram að 38% allra fjárlagaliða, eða 166 af 437 liðum, fóru fram úr áætlun. Í skýrslunni segir enn fremur: „Hlutfall fjárlagaliða með umframgreiðslur á fyrri hluta ársins er svipað og á sama tíma í fyrra. Hins vegar hefur þetta hlutfall verið að hækka síðustu tvö ár og bendir það til þess að minna aðhald sé við framkvæmd fjárlaga en áður og því hafi dregið úr þeim aga sem tókst að ná upp og innleiða á fyrstu árum eftir efnahagshrunið árið 2008.“
Þótt niðurstaða ársins liggi ekki fyrir má ætla að margir fjárlagaliðir verði ekki innan fjárheimilda á árinu. Eins eru dæmi um að stofnanir séu með uppsafnaðan vanda. Þrátt fyrir það eru framlög til margra slíkra stofnana og fjárlagaliða lækkuð á árinu 2014. Eðlilegt er að stjórnvöld svari því með hvaða hætti stofnanir sem ekki hafa verið reknar innan fjárheimilda undanfarin ár eiga að fara að því að reka sig innan fjárheimilda á sama tíma og þeim er gert að hagræða enn frekar. Margar stofnanir sinna lögbundnu hlutverki og eiga því erfitt um vik að hagræða nema stjórnvöld gefi skýrar línur um breytta forgangsröðun. Þá virðast fjárheimildir oft vanáætlaðar á stóra útgjaldaliði í velferðarkerfinu, svo sem sjúkratryggingar, S-merkt lyf og lækniskostnað. Eins má nefna framhaldsskólana en fjárþörf þeirra er mikil sem og háskóla. Lítið má því út af bregða ef markmið ríkisstjórnarinnar um hallalausan rekstur árið 2014 eiga að nást.
Þriðji minni hluti ítrekar að ráðuneyti ber ábyrgð á því samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, að undirstofnanir þess haldi sig innan fjárheimilda. Ráðherra ber síðan ábyrgð á sínu ráðuneyti og er skylt að bregðast við vanda stofnana hverju sinni en ekki ýta honum inn í framtíðina. Þegar ekkert er að gert og rekstur stofnana fer ítrekað fram úr fjárheimildum safnar stofnunin skuldahala. Sumar stofnanir sem svo er ástatt um hafa náð að greiða inn á skuldina en aðrar safna enn frekari skuldum. 3. minni hluti ítrekar að jafnræði verður að ríkja á milli stofnana. Það er ekki ásættanlegt að á meðan sumar stofnanir leita leiða til að hagræða, draga úr umsvifum og greiða jafnvel upp skuld sína haldi aðrar áfram að safna skuldum og jafnvel eru dæmi um að skuldir séu felldar niður.
Þriðji minni hluti leggur áherslu á að horfa þurfi til lengri tíma, bæði hvað varðar tekjur og útgjöld ríkisins. Það er mikilvægt til að stofnanir samfélagsins geti gert langtímaáætlanir og séu ekki háðar óvissu fjárlaga hvers árs. Þannig verður áætlanagerð nákvæmari og það ýtir undir aga í ríkisfjármálum. Allt of algengt er að fjáraukalög séu notuð til að bæta upp rekstrarvanda yfirstandandi árs vegna þess að farið er fram úr fjárheimildum eða fjárlagaliðir eru vanáætlaðir. Það er ekki ásættanlegt.
Ef ná á markmiðum um hallalausan rekstur ríkisins á árinu 2014 eins og ríkisstjórnin stefnir að er ljóst að hagræða þarf á ýmsum sviðum. Sú hagræðing verður að vera markviss og byggjast á pólitískri stefnu, annars verður niðurskurðurinn tilviljanakenndur. Sem dæmi má nefna að þegar menntastofnun er gert að hagræða er líklegt að skorið sé niður þar sem útgjöld á nemanda eru hæst óháð því hve miklum þjóðhagslegum ávinningi námið skilar í framtíðinni. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar kemur fram að auki eigi áherslu á iðn-, verk-, tækni-, hönnunar- og listgreinar. 3. minni hluti tekur undir þessa stefnu en bendir á að þessar námsgreinar eru gjarnan dýrari en almennar brautir. Hins vegar er ekki að sjá í fjárlagafrumvarpinu að framlög til þessara námsgreina séu hækkuð sérstaklega. Frumvarpið endurspeglar þannig ekki áherslur ríkisstjórnarinnar að þessu leyti.
Vinnulag.
Fjárlagafrumvarpið var lagt fram 1. október sl., þremur vikum seinna en upphaflega var gert ráð fyrir. Þær ástæður voru gefnar fyrir þessari seinkun að stjórnarskipti urðu á árinu og að í fyrsta skipti var verið að leggja fram tekjufrumvörp samhliða fjárlagafrumvarpinu. Breytingartillögur ríkisstjórnarinnar voru ekki kynntar fjárlaganefnd fyrr en 6. desember sl. Tillögurnar höfðu þó varla verið lagðar fram þegar þær fóru að taka breytingum og lauk því ferli ekki endanlega fyrr en 11. desember. Það er skoðun 3. minni hluta að mjög mikilvægt sé að þegar fjárlagafrumvarp er lagt fram sé það eins vel unnið og kostur er. Breytingar fram á síðasta dag, og það jafnvel verulegar, geri alla vinnu við frumvarpið mjög ómarkvissa. 3. minni hluti átelur þau vinnubrögð sem viðhöfð voru við fjárlagagerðina og gerir þá kröfu að betur verði vandað til verka næsta ár.
Aukið fé til heilbrigðismála.
Þriðji minni hluti fagnar því að aukið fé sé sett í heilbrigðiskerfið enda er fjárþörfin þar mikil. Landspítalinn og Sjúkrahúsið á Akureyri fá aukið fé til rekstrar og tækjakaupa samkvæmt breytingartillögum meiri hlutans og sett er aukið fjármagn í heilbrigðisstofnanir. Ljóst er að móta þarf skýra stefnu um heilbrigðismál til framtíðar. Efla þarf heilsugæsluna sem ætti ávallt að vera fyrsti viðkomustaður fólks í heilbrigðiskerfinu. Stjórnvöld hafa boðað þá stefnu og er það vel. Engin útfærsla liggur þó fyrir. Eins verður að taka afstöðu til byggingar nýs Landspítala og telur 3. minni hluti að það sé afar brýnt verkefni. Þá stendur til að sameina heilbrigðisstofnanir á landsbyggðinni og í þeirri vinnu þarf að vanda til verka. Sameiningar stofnana eru vandasamt verk og geta haft aukinn kostnað í för með sér ef ekki er haldið rétt á málum. 3. minni hluti kallar eftir víðtæku samráði þegar farið er í stórfelldar skipulagsbreytingar.
Tekjur.
Velferðarkerfið, menntakerfið og nauðsynlegir samfélagslegir innviðir, svo sem vegakerfi, eru í mikilli fjárþörf eftir harðan niðurskurð á undanförnum árum. Í raun er um að ræða eitt form lántöku. Ef nauðsynleg uppbyggingar- eða viðhaldsverkefni eru látin bíða of lengi kemur kostnaður við þau af fullu afli í bakið á fjárveitingarvaldinu innan skamms tíma. Eins getur langvarandi þreyta starfsfólks leitt til aukinna fjárútláta á komandi árum, ef ekkert er að gert. Til viðbótar við þessa fjárþörf kallar skuldastaða ríkissjóðs einnig á mikil fjárútlát, sem sér stað í himinháum vaxtagjöldum í fjárlögum hvers árs. Þá telur 3. minni hluti að álögur á almenning séu of miklar og leita verði leiða til þess að létta þær. Slíkt getur kallað á fjárútlát úr ríkissjóði.
Af öllu þessu er ljóst að ríkissjóður þarf auknar tekjur. Að mati 3. minni hluta er mikilvægt að tryggja ríkissjóði fleiri varanlega tekjupósta, sem þó fela ekki í sér of miklar álögur á einstaklinga og atvinnulíf. Af þessum sökum gagnrýnir 3. minni hluti ákvarðanir sem stjórnarmeirihlutinn hefur tekið á upphafsmánuðum sínum sem lúta að því að skynsamlegum tekjupóstum hefur verið hafnað eða úr þeim dregið. Fyrst ber að nefna þá ákvörðun ríkisstjórnarinnar að innheimta ekki 14% virðisaukaskatt af gistingu ferðamanna hér á landi. Slíkt hefði ekki falið í sér of miklar byrðar á ferðaþjónustuna og hefði skilað ríkissjóði 1,5 milljarða kr. tekjum á næsta ári miðað við áætlanir. Hugsanlega yrðu tekjurnar mun meiri ef tekið er mið af fjölgun ferðamanna á yfirstandandi ári. Þetta tekjuafsal er óþarfi. Í annan stað er það skoðun 3. minni hluta að ríkisstjórnin hafi að óþörfu afsalað ríkissjóði talsverðum tekjum af veiðileyfagjaldi. 3. minni hluti tekur undir að breytingar þurfti að gera á innheimtu gjaldsins. Með pólitískum vilja hefði verið hægt að útfæra þær breytingar þannig að réttlætis yrði gætt, tæknilegir örðugleikar leystir og sjávarútvegurinn hefði skilað nokkurn veginn áður áætlaðri krónutölu í ríkissjóð, án þess að verða meint af.
Það er skoðun 3. minni hluta að lausn á margþættri fjárþörf hins opinbera sé m.a. að finna í því að stærri hluti af ríkulegum auðlindum þjóðarinnar renni í sameiginlega sjóði. Skynsamleg stefnumörkun í þá átt hefur farið fram í þjóðfélaginu á undanförnum árum. Núverandi stjórnarmeirihluti stefnir því miður í gagnstæða átt með þeim tveimur ákvörðunum sem hér hafa verið nefndar. Ferðamenn njóta til dæmis náttúru Íslands, sem er sameign þjóðarinnar, og því eðlilegt að sameiginlegir sjóðir hennar njóti arðs af ferðum þeirra um landið. Eins er fiskurinn í sjónum sameign þjóðarinnar og því eðlilegt að réttlátur hlutur af arði sem af veiðunum skapast renni til þjóðarinnar. Einnig styður 3. minni hluti stefnumörkun, sem farið hefur fram innan Landsvirkjunar og víðar, um að leitað verði allra leiða til þess að orkuauðlindir þjóðarinnar skili meiri beinum arði til sameiginlegra verkefna. Þar gæti verið um milljarðatugi að ræða á ári hverju, sem nýta mætti til niðurgreiðslu skulda hins opinbera, lækkunar skatta og til uppbyggingar- og viðhaldsverkefna. Í ákvörðunum hvað þetta varðar verður vissulega að gæta jafnvægis. Hlutur hins opinbera má aldrei verða svo mikill að einstaklingar og fyrirtæki eygi ekki von á arði og umbun fyrir erfiði sitt.
Auknar tekjur er því vel hægt að sækja. Stjórnarmeirihlutinn hefur beinlínis samþykkt lagafrumvörp sem lúta að því að sækja þær ekki. Það er gagnrýnisvert. Skynsamlegt væri að verja þessum tekjum til áður upptalinna þátta, þ.e. til viðhalds- og uppbyggingarverkefna, samfara nauðsynlegri hagræðingu og kerfisbreytingum, en einnig til niðurgreiðslu opinberra skulda og til að lækka álögur á almenning. Allar þessar aðgerðir, séu þær skynsamlega útfærðar, geta aftur leitt til tekjuauka í sjálfu sér og minni fjárþarfar í framtíðinni. Þetta yrði hluti af sjálfbærri ríkisfjármálastefnu með áherslu á varanlegar tekjur og útgjöld sem draga úr kostnaði til lengri tíma.
Að mati 3. minni hluta stefnir stjórnarmeirihlutinn í þveröfuga átt. Glöggt má sjá af lestri þeirrar ríkisfjármálastefnu sem liggur fjárlagafrumvarpinu til grundvallar að betri tímar í rekstri ríkissjóðs eru ekki í augsýn, enda býður stefnan ekki upp á það. Sá tekjupóstur sem stjórnarmeirihlutinn hyggst nýta sér í stað þeirra sem hann hefur afsalað sér er ekki varanlegur. Um er að ræða bankaskatt, sem getur í sjálfu sér verið skynsamlegur, en hann er ótraustur vegna þess að tekjur af honum eiga einkum að koma úr búum í slitameðferð auk þess sem augljóst er að þar er ekki um tekjupóst að ræða sem dugir til langs tíma. Þá er rétt að benda á að efasemdir eru uppi um lögmæti slíkrar skattlagningar. Varanlegum tekjum hefur verið skipt út fyrir tímabundnar tekjur.
Fyrirhugaða lækkun á tekjuskattsprósentu í milliþrepi, sem kostar um 5 milljarða kr., má einnig skoða í þessu ljósi. Lækkunin er lítil í umslagi launþegans og hefur hverfandi þjóðhagsleg áhrif, en hún kostar ríkissjóð mikið fé. Það fé mætti hæglega nýta betur. Þá er lækkunin sama marki brennd og annað sem hér hefur verið nefnt varðandi tekjuáform ríkisstjórnarinnar: Varanlegir tekjupóstar eru rýrðir en fjármögnun fengin af tímabundnum tekjupóstum. Slíkt kann ekki góðri lukku að stýra.
Fjárfestingar.
Annar mikilvægur tekjupóstur til langs tíma getur skapast með vel útfærðum fjárfestingum hins opinbera í atvinnulífinu. 3. minni hluti gagnrýnir mjög það viðhorf til nýrra og vaxandi atvinnugreina sem lesa má úr frumvarpinu. Í fjárlögum yfirstandandi árs var efnt til svonefndrar fjárfestingaáætlunar sem var niðurstaða mikillar vinnu víðs vegar í þjóðfélaginu. Mikilvægustu markmið hennar voru að auka umsvif nýsköpunar, rannsókna og tækniþróunar í atvinnulífinu, að auka vöxt skapandi greina og græns iðnaðar og að efla innviði ferðaþjónustu. Reynsla annarra þjóða sýnir að skýr áhersla á stuðning við nýsköpun og þróun, og á eflingu hugverka- og tækniiðnaðar er einhver skynsamlegasta fjárfesting sem þjóðfélag getur ráðist í. Tónlist er ekki bundin kvóta, svo dæmi sé tekið. Heimurinn allur er markaðssvæði. Með markvissri stefnumörkun og skynsamlegri fjárfestingu er hægt að skapa fjölbreytt hálaunastörf sem henta ekki síst ungu fólki. Fjárfestingaáætlunin snýst um að skapa tekjur og útflutningsverðmæti framtíðarinnar. Það er áhyggjuefni að mati 3. minni hluta að stjórnarmeirihlutinn hyggst nú hverfa nánast alfarið frá þessari stefnumörkun. Ekki er heldur að sjá að nokkuð í sama anda komi í staðinn. Því má segja að hér sé komið enn eitt dæmið þar sem stjórnarmeirihlutinn leggur lykkju á leið sína til þess að afsala sér tekjupóstum til framtíðar. Líta má á dæmi Tækniþróunarsjóðs þessu til glöggvunar. Nýjar tölur sýna að fyrirtæki sem njóta styrkja úr Tækniþróunarsjóði borga framlag hins opinbera margfalt til baka á fáum árum. Samkeppnissjóðir af þessu tagi mynda einhverja bestu fjárfestingarkosti sem völ er á. 3. minni hluti hefði haft skilning á því ef ríkisstjórnin hefði talið sig knúna til þess að endurskoða fjárfestingaáætlunina og hugsanlega forgangsraða innan hennar, bíða með sumt en leggja áherslu á annað. Það er hins vegar ekki gert. Fjárfestingaáætlunin er meira eða minna öll slegin af. Það er stefnumörkun sem 3. minni hluti fær illa við unað. 3. minni hluti leggur því fram breytingartillögur sem miða að því að veigamestu þættir áætlunarinnar, sem lúta að fjárfestingu í nýsköpun, rannsóknum og þróun, eflingu skapandi greina, græns iðnaðar og ferðaþjónustu, séu settir aftur í fjárlög með þeirri krónutölu sem áætluð var til verkefnanna. 3. minni hluti leggur áherslu á að hér er ekki um hefðbundin útgjöld að ræða, heldur fjárfestingar sem líkur eru á að skili mikilvægum tekjum í náinni framtíð.
Lífeyrissjóðir.
Í fjárlagafrumvarpinu er ekki tekist á við vanda B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins en skuldbindingar ríkisins vegna hennar námu 388 milljörðum kr. um síðustu áramót. Auk þess námu áfallnar skuldbindingar A-deildarinnar á sama tíma 7,5 milljörðum kr. Þær eru ekki sýndar í ríkisreikningi en fjallað er um þær í skýringum reikningsins.
Við þetta má bæta að verðbætur og gengistap langtímaskulda o.fl. er fært á eigið fé fram hjá rekstrarreikningi. Því hafa háar fjárhæðir ekki verið færðar á rekstrarreikning undanfarin ár þannig að afkoma ríkissjóðs virðist betri en hún raunverulega er miðað við hefðbundnar reikningsskilaaðferðir. Þetta þarf að hafa í huga við lestur fjárlagafrumvarpsins.
Íbúðalánasjóður.
Ríkisábyrgð vegna Íbúðalánasjóðs er áætluð ríflega 900 milljarðar kr. á næsta ári og veruleg óvissa ríkir um rekstrarhæfi hans sem helgast m.a. af lágu vaxtastigi. Við óbreyttar aðstæður er talið að leggja þurfi Íbúðalánasjóði til um 4,5 milljarða kr. rekstrarframlag á næsta ári og jafnvel er útlit fyrir að svo muni verða áfram næstu ár. Í endurskoðaðri áætlun sjóðsins fyrir árið 2013 frá því í september sl. er áætlað að tap sjóðsins verði um 4,1 milljarður kr. á árinu 2013, en rekstrarafkoma sjóðsins eftir fyrstu sex mánuði ársins var neikvæð um tæplega 3 milljarða kr. Þetta er mun lakari afkoma en samkvæmt áætlun fjárlaga fyrir árið 2013 þar sem áætlað var að afgangur af rekstri sjóðsins yrði um 1,1 milljarður kr. Ríkisstjórnin þarf að leysa þennan erfiða rekstrarvanda og móta framtíðarstefnu fyrir sjóðinn.
Áherslur stjórnvalda.
Frumvarp ríkisstjórnarinnar til fjárlaga fyrir árið 2014 er að mörgu leyti hefðbundið og erfitt er að lesa langtímasýn stjórnvalda út úr því. Þá er fróðlegt að bera stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar saman við fjárlagafrumvarpið. Í henni kemur til dæmis fram að ríkisstjórnin leggi mikla áherslu á nýsköpun í öllum atvinnugreinum. Á sama tíma eru framlög til rannsóknasjóða og nýsköpunar lækkuð.
Aukið fé er sett í heilbrigðismál samkvæmt breytingartillögum meiri hlutans, sem er jákvætt, en 3. minni hluti kallar eftir skýrari sýn í þeim málaflokki. Hvernig ætla stjórnvöld að hemja vöxt útgjalda í heilbrigðismálum á næstu árum? Í stefnuyfirlýsingu stjórnvalda segir að bætt lýðheilsa og forvarnastarf verði í forgangi, sem er jákvætt, en hvar sjást þess merki í frumvarpinu?
Stjórnvöld boða líka langtímastefnumótun fyrir ferðaþjónustuna, m.a. með tilliti til uppbyggingar innviða, og talað er um að tryggja sjálfbærni greinarinnar. 3. minni hluti tekur undir að þetta er mikilvægt markmið. Í frumvarpinu er liðurinn Framkvæmdasjóður ferðamannastaða hins vegar skorinn verulega niður þannig að einungis standa eftir 216,5 millj. kr.
Þá er Sóknaráætlun landshluta skorin mikið niður þrátt fyrir að mikil og almenn ánægja hafi ríkt með það verkefni og í stjórnarsáttmála sé talað um eflingu landsbyggðarinnar.
Í breytingartillögum meiri hlutans eru framlög til þróunaraðstoðar lækkuð og 3. minni hluti gagnrýnir það harðlega. Þá er skorið verulega niður til Ríkisútvarpsins og erfitt er að sjá hvaða framtíðarsýn stjórnvöld hafa varðandi þá mikilvægu stofnun.
Athygli vekur að flötum 5% niðurskurði er beint til allra ráðuneyta en ríkisstjórnin fjölgar ráðherrum og aðstoðarmönnum. 3. minni hluti gerir þá kröfu að ríkisstjórnin horfi í eigin barm í þeirri miklu hagræðingu sem hún boðar.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 363 — 1. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2014.
Frá 3. minni hluta fjárlaganefndar.
Í breytingartillögum meiri hlutans er gert ráð fyrir því að 661,7 millj. kr. afgangur verði á rekstri ríkisins. Markmið um hallalausan rekstur ríkisins árið 2014 eru metnaðarfull og 3. minni hluti tekur undir að mikilvægt sé að skuldir ríkissjóðs aukist ekki meira og farið verði að greiða niður skuldir. 3. minni hluti bendir þó á að langur vegur er frá því að leggja fram fjárlagafrumvarp sem gerir ráð fyrir afgangi á árinu 2014 og til þess að reka ríkissjóð með afgangi á því sama ári.
| Frumvarp | Breytingartillögur meiri hlutans |
Samtals | |
| Heildartekjur | 587.554,3 | 4.264,9 | 591.819,2 |
| Heildargjöld | 587.095,6 | 4.061,9 | 591.157,5 |
| Afkoma | 458,7 | 203,0 | 661,7 |
Þriðji minni hluti telur að veikleikar frumvarpsins séu þónokkrir. Margir fjárlagaliðir fara fram úr áætlun á árinu 2013 og í skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga fyrstu sex mánuði ársins kemur fram að 38% allra fjárlagaliða, eða 166 af 437 liðum, fóru fram úr áætlun. Í skýrslunni segir enn fremur: „Hlutfall fjárlagaliða með umframgreiðslur á fyrri hluta ársins er svipað og á sama tíma í fyrra. Hins vegar hefur þetta hlutfall verið að hækka síðustu tvö ár og bendir það til þess að minna aðhald sé við framkvæmd fjárlaga en áður og því hafi dregið úr þeim aga sem tókst að ná upp og innleiða á fyrstu árum eftir efnahagshrunið árið 2008.“
Þótt niðurstaða ársins liggi ekki fyrir má ætla að margir fjárlagaliðir verði ekki innan fjárheimilda á árinu. Eins eru dæmi um að stofnanir séu með uppsafnaðan vanda. Þrátt fyrir það eru framlög til margra slíkra stofnana og fjárlagaliða lækkuð á árinu 2014. Eðlilegt er að stjórnvöld svari því með hvaða hætti stofnanir sem ekki hafa verið reknar innan fjárheimilda undanfarin ár eiga að fara að því að reka sig innan fjárheimilda á sama tíma og þeim er gert að hagræða enn frekar. Margar stofnanir sinna lögbundnu hlutverki og eiga því erfitt um vik að hagræða nema stjórnvöld gefi skýrar línur um breytta forgangsröðun. Þá virðast fjárheimildir oft vanáætlaðar á stóra útgjaldaliði í velferðarkerfinu, svo sem sjúkratryggingar, S-merkt lyf og lækniskostnað. Eins má nefna framhaldsskólana en fjárþörf þeirra er mikil sem og háskóla. Lítið má því út af bregða ef markmið ríkisstjórnarinnar um hallalausan rekstur árið 2014 eiga að nást.
Þriðji minni hluti ítrekar að ráðuneyti ber ábyrgð á því samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, að undirstofnanir þess haldi sig innan fjárheimilda. Ráðherra ber síðan ábyrgð á sínu ráðuneyti og er skylt að bregðast við vanda stofnana hverju sinni en ekki ýta honum inn í framtíðina. Þegar ekkert er að gert og rekstur stofnana fer ítrekað fram úr fjárheimildum safnar stofnunin skuldahala. Sumar stofnanir sem svo er ástatt um hafa náð að greiða inn á skuldina en aðrar safna enn frekari skuldum. 3. minni hluti ítrekar að jafnræði verður að ríkja á milli stofnana. Það er ekki ásættanlegt að á meðan sumar stofnanir leita leiða til að hagræða, draga úr umsvifum og greiða jafnvel upp skuld sína haldi aðrar áfram að safna skuldum og jafnvel eru dæmi um að skuldir séu felldar niður.
Þriðji minni hluti leggur áherslu á að horfa þurfi til lengri tíma, bæði hvað varðar tekjur og útgjöld ríkisins. Það er mikilvægt til að stofnanir samfélagsins geti gert langtímaáætlanir og séu ekki háðar óvissu fjárlaga hvers árs. Þannig verður áætlanagerð nákvæmari og það ýtir undir aga í ríkisfjármálum. Allt of algengt er að fjáraukalög séu notuð til að bæta upp rekstrarvanda yfirstandandi árs vegna þess að farið er fram úr fjárheimildum eða fjárlagaliðir eru vanáætlaðir. Það er ekki ásættanlegt.
Ef ná á markmiðum um hallalausan rekstur ríkisins á árinu 2014 eins og ríkisstjórnin stefnir að er ljóst að hagræða þarf á ýmsum sviðum. Sú hagræðing verður að vera markviss og byggjast á pólitískri stefnu, annars verður niðurskurðurinn tilviljanakenndur. Sem dæmi má nefna að þegar menntastofnun er gert að hagræða er líklegt að skorið sé niður þar sem útgjöld á nemanda eru hæst óháð því hve miklum þjóðhagslegum ávinningi námið skilar í framtíðinni. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar kemur fram að auki eigi áherslu á iðn-, verk-, tækni-, hönnunar- og listgreinar. 3. minni hluti tekur undir þessa stefnu en bendir á að þessar námsgreinar eru gjarnan dýrari en almennar brautir. Hins vegar er ekki að sjá í fjárlagafrumvarpinu að framlög til þessara námsgreina séu hækkuð sérstaklega. Frumvarpið endurspeglar þannig ekki áherslur ríkisstjórnarinnar að þessu leyti.
Vinnulag.
Fjárlagafrumvarpið var lagt fram 1. október sl., þremur vikum seinna en upphaflega var gert ráð fyrir. Þær ástæður voru gefnar fyrir þessari seinkun að stjórnarskipti urðu á árinu og að í fyrsta skipti var verið að leggja fram tekjufrumvörp samhliða fjárlagafrumvarpinu. Breytingartillögur ríkisstjórnarinnar voru ekki kynntar fjárlaganefnd fyrr en 6. desember sl. Tillögurnar höfðu þó varla verið lagðar fram þegar þær fóru að taka breytingum og lauk því ferli ekki endanlega fyrr en 11. desember. Það er skoðun 3. minni hluta að mjög mikilvægt sé að þegar fjárlagafrumvarp er lagt fram sé það eins vel unnið og kostur er. Breytingar fram á síðasta dag, og það jafnvel verulegar, geri alla vinnu við frumvarpið mjög ómarkvissa. 3. minni hluti átelur þau vinnubrögð sem viðhöfð voru við fjárlagagerðina og gerir þá kröfu að betur verði vandað til verka næsta ár.
Aukið fé til heilbrigðismála.
Þriðji minni hluti fagnar því að aukið fé sé sett í heilbrigðiskerfið enda er fjárþörfin þar mikil. Landspítalinn og Sjúkrahúsið á Akureyri fá aukið fé til rekstrar og tækjakaupa samkvæmt breytingartillögum meiri hlutans og sett er aukið fjármagn í heilbrigðisstofnanir. Ljóst er að móta þarf skýra stefnu um heilbrigðismál til framtíðar. Efla þarf heilsugæsluna sem ætti ávallt að vera fyrsti viðkomustaður fólks í heilbrigðiskerfinu. Stjórnvöld hafa boðað þá stefnu og er það vel. Engin útfærsla liggur þó fyrir. Eins verður að taka afstöðu til byggingar nýs Landspítala og telur 3. minni hluti að það sé afar brýnt verkefni. Þá stendur til að sameina heilbrigðisstofnanir á landsbyggðinni og í þeirri vinnu þarf að vanda til verka. Sameiningar stofnana eru vandasamt verk og geta haft aukinn kostnað í för með sér ef ekki er haldið rétt á málum. 3. minni hluti kallar eftir víðtæku samráði þegar farið er í stórfelldar skipulagsbreytingar.
Tekjur.
Velferðarkerfið, menntakerfið og nauðsynlegir samfélagslegir innviðir, svo sem vegakerfi, eru í mikilli fjárþörf eftir harðan niðurskurð á undanförnum árum. Í raun er um að ræða eitt form lántöku. Ef nauðsynleg uppbyggingar- eða viðhaldsverkefni eru látin bíða of lengi kemur kostnaður við þau af fullu afli í bakið á fjárveitingarvaldinu innan skamms tíma. Eins getur langvarandi þreyta starfsfólks leitt til aukinna fjárútláta á komandi árum, ef ekkert er að gert. Til viðbótar við þessa fjárþörf kallar skuldastaða ríkissjóðs einnig á mikil fjárútlát, sem sér stað í himinháum vaxtagjöldum í fjárlögum hvers árs. Þá telur 3. minni hluti að álögur á almenning séu of miklar og leita verði leiða til þess að létta þær. Slíkt getur kallað á fjárútlát úr ríkissjóði.
Af öllu þessu er ljóst að ríkissjóður þarf auknar tekjur. Að mati 3. minni hluta er mikilvægt að tryggja ríkissjóði fleiri varanlega tekjupósta, sem þó fela ekki í sér of miklar álögur á einstaklinga og atvinnulíf. Af þessum sökum gagnrýnir 3. minni hluti ákvarðanir sem stjórnarmeirihlutinn hefur tekið á upphafsmánuðum sínum sem lúta að því að skynsamlegum tekjupóstum hefur verið hafnað eða úr þeim dregið. Fyrst ber að nefna þá ákvörðun ríkisstjórnarinnar að innheimta ekki 14% virðisaukaskatt af gistingu ferðamanna hér á landi. Slíkt hefði ekki falið í sér of miklar byrðar á ferðaþjónustuna og hefði skilað ríkissjóði 1,5 milljarða kr. tekjum á næsta ári miðað við áætlanir. Hugsanlega yrðu tekjurnar mun meiri ef tekið er mið af fjölgun ferðamanna á yfirstandandi ári. Þetta tekjuafsal er óþarfi. Í annan stað er það skoðun 3. minni hluta að ríkisstjórnin hafi að óþörfu afsalað ríkissjóði talsverðum tekjum af veiðileyfagjaldi. 3. minni hluti tekur undir að breytingar þurfti að gera á innheimtu gjaldsins. Með pólitískum vilja hefði verið hægt að útfæra þær breytingar þannig að réttlætis yrði gætt, tæknilegir örðugleikar leystir og sjávarútvegurinn hefði skilað nokkurn veginn áður áætlaðri krónutölu í ríkissjóð, án þess að verða meint af.
Það er skoðun 3. minni hluta að lausn á margþættri fjárþörf hins opinbera sé m.a. að finna í því að stærri hluti af ríkulegum auðlindum þjóðarinnar renni í sameiginlega sjóði. Skynsamleg stefnumörkun í þá átt hefur farið fram í þjóðfélaginu á undanförnum árum. Núverandi stjórnarmeirihluti stefnir því miður í gagnstæða átt með þeim tveimur ákvörðunum sem hér hafa verið nefndar. Ferðamenn njóta til dæmis náttúru Íslands, sem er sameign þjóðarinnar, og því eðlilegt að sameiginlegir sjóðir hennar njóti arðs af ferðum þeirra um landið. Eins er fiskurinn í sjónum sameign þjóðarinnar og því eðlilegt að réttlátur hlutur af arði sem af veiðunum skapast renni til þjóðarinnar. Einnig styður 3. minni hluti stefnumörkun, sem farið hefur fram innan Landsvirkjunar og víðar, um að leitað verði allra leiða til þess að orkuauðlindir þjóðarinnar skili meiri beinum arði til sameiginlegra verkefna. Þar gæti verið um milljarðatugi að ræða á ári hverju, sem nýta mætti til niðurgreiðslu skulda hins opinbera, lækkunar skatta og til uppbyggingar- og viðhaldsverkefna. Í ákvörðunum hvað þetta varðar verður vissulega að gæta jafnvægis. Hlutur hins opinbera má aldrei verða svo mikill að einstaklingar og fyrirtæki eygi ekki von á arði og umbun fyrir erfiði sitt.
Auknar tekjur er því vel hægt að sækja. Stjórnarmeirihlutinn hefur beinlínis samþykkt lagafrumvörp sem lúta að því að sækja þær ekki. Það er gagnrýnisvert. Skynsamlegt væri að verja þessum tekjum til áður upptalinna þátta, þ.e. til viðhalds- og uppbyggingarverkefna, samfara nauðsynlegri hagræðingu og kerfisbreytingum, en einnig til niðurgreiðslu opinberra skulda og til að lækka álögur á almenning. Allar þessar aðgerðir, séu þær skynsamlega útfærðar, geta aftur leitt til tekjuauka í sjálfu sér og minni fjárþarfar í framtíðinni. Þetta yrði hluti af sjálfbærri ríkisfjármálastefnu með áherslu á varanlegar tekjur og útgjöld sem draga úr kostnaði til lengri tíma.
Að mati 3. minni hluta stefnir stjórnarmeirihlutinn í þveröfuga átt. Glöggt má sjá af lestri þeirrar ríkisfjármálastefnu sem liggur fjárlagafrumvarpinu til grundvallar að betri tímar í rekstri ríkissjóðs eru ekki í augsýn, enda býður stefnan ekki upp á það. Sá tekjupóstur sem stjórnarmeirihlutinn hyggst nýta sér í stað þeirra sem hann hefur afsalað sér er ekki varanlegur. Um er að ræða bankaskatt, sem getur í sjálfu sér verið skynsamlegur, en hann er ótraustur vegna þess að tekjur af honum eiga einkum að koma úr búum í slitameðferð auk þess sem augljóst er að þar er ekki um tekjupóst að ræða sem dugir til langs tíma. Þá er rétt að benda á að efasemdir eru uppi um lögmæti slíkrar skattlagningar. Varanlegum tekjum hefur verið skipt út fyrir tímabundnar tekjur.
Fyrirhugaða lækkun á tekjuskattsprósentu í milliþrepi, sem kostar um 5 milljarða kr., má einnig skoða í þessu ljósi. Lækkunin er lítil í umslagi launþegans og hefur hverfandi þjóðhagsleg áhrif, en hún kostar ríkissjóð mikið fé. Það fé mætti hæglega nýta betur. Þá er lækkunin sama marki brennd og annað sem hér hefur verið nefnt varðandi tekjuáform ríkisstjórnarinnar: Varanlegir tekjupóstar eru rýrðir en fjármögnun fengin af tímabundnum tekjupóstum. Slíkt kann ekki góðri lukku að stýra.
Fjárfestingar.
Annar mikilvægur tekjupóstur til langs tíma getur skapast með vel útfærðum fjárfestingum hins opinbera í atvinnulífinu. 3. minni hluti gagnrýnir mjög það viðhorf til nýrra og vaxandi atvinnugreina sem lesa má úr frumvarpinu. Í fjárlögum yfirstandandi árs var efnt til svonefndrar fjárfestingaáætlunar sem var niðurstaða mikillar vinnu víðs vegar í þjóðfélaginu. Mikilvægustu markmið hennar voru að auka umsvif nýsköpunar, rannsókna og tækniþróunar í atvinnulífinu, að auka vöxt skapandi greina og græns iðnaðar og að efla innviði ferðaþjónustu. Reynsla annarra þjóða sýnir að skýr áhersla á stuðning við nýsköpun og þróun, og á eflingu hugverka- og tækniiðnaðar er einhver skynsamlegasta fjárfesting sem þjóðfélag getur ráðist í. Tónlist er ekki bundin kvóta, svo dæmi sé tekið. Heimurinn allur er markaðssvæði. Með markvissri stefnumörkun og skynsamlegri fjárfestingu er hægt að skapa fjölbreytt hálaunastörf sem henta ekki síst ungu fólki. Fjárfestingaáætlunin snýst um að skapa tekjur og útflutningsverðmæti framtíðarinnar. Það er áhyggjuefni að mati 3. minni hluta að stjórnarmeirihlutinn hyggst nú hverfa nánast alfarið frá þessari stefnumörkun. Ekki er heldur að sjá að nokkuð í sama anda komi í staðinn. Því má segja að hér sé komið enn eitt dæmið þar sem stjórnarmeirihlutinn leggur lykkju á leið sína til þess að afsala sér tekjupóstum til framtíðar. Líta má á dæmi Tækniþróunarsjóðs þessu til glöggvunar. Nýjar tölur sýna að fyrirtæki sem njóta styrkja úr Tækniþróunarsjóði borga framlag hins opinbera margfalt til baka á fáum árum. Samkeppnissjóðir af þessu tagi mynda einhverja bestu fjárfestingarkosti sem völ er á. 3. minni hluti hefði haft skilning á því ef ríkisstjórnin hefði talið sig knúna til þess að endurskoða fjárfestingaáætlunina og hugsanlega forgangsraða innan hennar, bíða með sumt en leggja áherslu á annað. Það er hins vegar ekki gert. Fjárfestingaáætlunin er meira eða minna öll slegin af. Það er stefnumörkun sem 3. minni hluti fær illa við unað. 3. minni hluti leggur því fram breytingartillögur sem miða að því að veigamestu þættir áætlunarinnar, sem lúta að fjárfestingu í nýsköpun, rannsóknum og þróun, eflingu skapandi greina, græns iðnaðar og ferðaþjónustu, séu settir aftur í fjárlög með þeirri krónutölu sem áætluð var til verkefnanna. 3. minni hluti leggur áherslu á að hér er ekki um hefðbundin útgjöld að ræða, heldur fjárfestingar sem líkur eru á að skili mikilvægum tekjum í náinni framtíð.
Lífeyrissjóðir.
Í fjárlagafrumvarpinu er ekki tekist á við vanda B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins en skuldbindingar ríkisins vegna hennar námu 388 milljörðum kr. um síðustu áramót. Auk þess námu áfallnar skuldbindingar A-deildarinnar á sama tíma 7,5 milljörðum kr. Þær eru ekki sýndar í ríkisreikningi en fjallað er um þær í skýringum reikningsins.
Við þetta má bæta að verðbætur og gengistap langtímaskulda o.fl. er fært á eigið fé fram hjá rekstrarreikningi. Því hafa háar fjárhæðir ekki verið færðar á rekstrarreikning undanfarin ár þannig að afkoma ríkissjóðs virðist betri en hún raunverulega er miðað við hefðbundnar reikningsskilaaðferðir. Þetta þarf að hafa í huga við lestur fjárlagafrumvarpsins.
Íbúðalánasjóður.
Ríkisábyrgð vegna Íbúðalánasjóðs er áætluð ríflega 900 milljarðar kr. á næsta ári og veruleg óvissa ríkir um rekstrarhæfi hans sem helgast m.a. af lágu vaxtastigi. Við óbreyttar aðstæður er talið að leggja þurfi Íbúðalánasjóði til um 4,5 milljarða kr. rekstrarframlag á næsta ári og jafnvel er útlit fyrir að svo muni verða áfram næstu ár. Í endurskoðaðri áætlun sjóðsins fyrir árið 2013 frá því í september sl. er áætlað að tap sjóðsins verði um 4,1 milljarður kr. á árinu 2013, en rekstrarafkoma sjóðsins eftir fyrstu sex mánuði ársins var neikvæð um tæplega 3 milljarða kr. Þetta er mun lakari afkoma en samkvæmt áætlun fjárlaga fyrir árið 2013 þar sem áætlað var að afgangur af rekstri sjóðsins yrði um 1,1 milljarður kr. Ríkisstjórnin þarf að leysa þennan erfiða rekstrarvanda og móta framtíðarstefnu fyrir sjóðinn.
Áherslur stjórnvalda.
Frumvarp ríkisstjórnarinnar til fjárlaga fyrir árið 2014 er að mörgu leyti hefðbundið og erfitt er að lesa langtímasýn stjórnvalda út úr því. Þá er fróðlegt að bera stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar saman við fjárlagafrumvarpið. Í henni kemur til dæmis fram að ríkisstjórnin leggi mikla áherslu á nýsköpun í öllum atvinnugreinum. Á sama tíma eru framlög til rannsóknasjóða og nýsköpunar lækkuð.
Aukið fé er sett í heilbrigðismál samkvæmt breytingartillögum meiri hlutans, sem er jákvætt, en 3. minni hluti kallar eftir skýrari sýn í þeim málaflokki. Hvernig ætla stjórnvöld að hemja vöxt útgjalda í heilbrigðismálum á næstu árum? Í stefnuyfirlýsingu stjórnvalda segir að bætt lýðheilsa og forvarnastarf verði í forgangi, sem er jákvætt, en hvar sjást þess merki í frumvarpinu?
Stjórnvöld boða líka langtímastefnumótun fyrir ferðaþjónustuna, m.a. með tilliti til uppbyggingar innviða, og talað er um að tryggja sjálfbærni greinarinnar. 3. minni hluti tekur undir að þetta er mikilvægt markmið. Í frumvarpinu er liðurinn Framkvæmdasjóður ferðamannastaða hins vegar skorinn verulega niður þannig að einungis standa eftir 216,5 millj. kr.
Þá er Sóknaráætlun landshluta skorin mikið niður þrátt fyrir að mikil og almenn ánægja hafi ríkt með það verkefni og í stjórnarsáttmála sé talað um eflingu landsbyggðarinnar.
Í breytingartillögum meiri hlutans eru framlög til þróunaraðstoðar lækkuð og 3. minni hluti gagnrýnir það harðlega. Þá er skorið verulega niður til Ríkisútvarpsins og erfitt er að sjá hvaða framtíðarsýn stjórnvöld hafa varðandi þá mikilvægu stofnun.
Athygli vekur að flötum 5% niðurskurði er beint til allra ráðuneyta en ríkisstjórnin fjölgar ráðherrum og aðstoðarmönnum. 3. minni hluti gerir þá kröfu að ríkisstjórnin horfi í eigin barm í þeirri miklu hagræðingu sem hún boðar.
Alþingi, 12. desember 2013.
Brynhildur Pétursdóttir.
