Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 426. máls.
Þingskjal 765 — 426. mál.
1. Aðildarstofnanir fjármálastöðugleikaráðs: Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið.
2. Eindaeftirlit: Varúðareftirlit með einstökum eftirlitsskyldum aðilum.
3. Fjármálakerfi: Allir lögaðilar sem stunda fjármálastarfsemi í skilningi laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, þ.m.t. opinberir lánasjóðir og lífeyrissjóðir, svo og fjármálamarkaðir og innviðir.
4. Fjármálakreppa: Það ástand þegar rýrnun verulegs hluta eigna fjármálakerfisins eða markaðsbrestur á fjármálamörkuðum raskar fjármálastöðugleika.
5. Fjármálamarkaðir: Lánsfjármarkaðir, verðbréfamarkaðir, gjaldeyrismarkaðir og tilheyrandi millibankamarkaðir.
6. Fjármálastöðugleiki: Það ástand þegar ekki er rof eða veruleg truflun á starfsemi fjármálakerfisins og það býr yfir nægum viðnámsþrótti til að þola áföll og ójafnvægi án þess að veruleg neikvæð áhrif verði í miðlun fjármagns, miðlun greiðslna og dreifingu áhættu.
7. Innviðir: Opinber greiðslu- og uppgjörskerfi og eftirlitsstofnanir eins og Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið.
8. Kerfisáhætta: Þegar samspil fjármálakerfis og þjóðarbúskapar felur í sér hagsveiflumögnun, fjármálafyrirtæki verða viðkvæm fyrir aðgerðum annarra aðila og hætta er á atburðarás sem getur ógnað fjármálastöðugleika með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á þjóðarbúskapinn.
9. Þjóðhagsvarúð: Heildar- eða kerfiseftirlit sem einskorðast ekki við hvern einstakan eftirlitsskyldan aðila, sbr. eindaeftirlit, heldur felst í því að líta eftir kerfinu sem heild, samspili eindanna sem mynda það og tengslum þess við raunhagkerfið.
Í fjármálastöðugleikaráði sitja ráðherra, og er hann formaður ráðsins, seðlabankastjóri og forstjóri Fjármálaeftirlitsins. Formaður kallar ráðið saman til fundar þrisvar sinnum á ári en oftar telji einhver ráðsmaður þörf á. Fjármálastöðugleikaráð setur sér starfsreglur og heldur gerðabók á fundum sínum.
Aðildarstofnanir fjármálastöðugleikaráðs, sem fara með eindaeftirlit og málefni þjóðhagsvarúðar, veita ráðinu þá þjónustu sem það óskar eftir til að sinna hlutverki sínu og bera sjálfar þann kostnað sem af hlýst. Umsýsla vegna fjármálastöðugleikaráðs og undirbúningur funda þess er á hendi ráðuneytisins.
Helstu verkefni fjármálastöðugleikaráðs eru eftirfarandi:
a. að móta opinbera stefnu um fjármálastöðugleika,
b. að meta efnahagslegt ójafnvægi, áhættu í fjármálakerfinu, óæskilega hvata og aðrar aðstæður sem eru líklegar til að ógna fjármálastöðugleika,
c. að skilgreina þær aðgerðir, aðrar en beitingu stjórntækja Seðlabanka Íslands í peningamálum, sem eru taldar nauðsynlegar á hverjum tíma til að hafa áhrif á fjármálakerfið í þeim tilgangi að efla og varðveita fjármálastöðugleika,
d. að staðfesta skilgreiningar á kerfislega mikilvægum eftirlitsskyldum aðilum, innviðum og mörkuðum sem eru þess eðlis að starfsemi þeirra getur haft áhrif á fjármálastöðugleika.
Fjármálastöðugleikaráð skal einkum byggja á tillögum eða greiningu kerfisáhættunefndar við vinnslu verkefna skv. 2. mgr.
Fari sá sem tilmælum er beint að ekki að þeim skal hann skila til ráðsins skriflegum rökstuðningi fyrir afstöðu sinni innan hæfilegs tímafrests sem ráðið áskilur.
Fjármálastöðugleikaráð birtir tilmæli sín og rökstuðning fyrir þeim í heild eða að hluta, nema birting þeirra geti haft neikvæð áhrif á fjármálastöðugleika.
Ráðið leggur mat á til hvaða nauðsynlegu aðgerða eða ráðstafana þurfi að grípa og samræmir aðkomu stjórnvalda.
Í kerfisáhættunefnd sitja fimm, seðlabankastjóri, sem er formaður nefndarinnar, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, sem er varaformaður, sá stjórnenda Seðlabanka Íslands sem fer með málefni fjármálastöðugleika, aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins og einn sérfræðingur í málefnum fjármálamarkaðar eða hagfræði sem ráðherra skipar án tilnefningar til fimm ára í senn. Ráðuneytisstjóri, eða tilnefndur embættismaður ráðuneytisins, á sæti á fundum nefndarinnar með málfrelsi og tillögurétt en án atkvæðisréttar. Falli atkvæði jöfn á fundum nefndarinnar ræður atkvæði formanns.
Kerfisáhættunefnd kemur saman til fundar að minnsta kosti sex sinnum á ári en oftar telji einhver nefndarmanna aðildarstofnana fjármálastöðugleikaráðs þörf á. Nefndin setur sér starfsreglur sem fjármálastöðugleikaráð staðfestir. Í starfsreglum skal m.a. tilgreina undirbúning, rökstuðning tillagna, tilhögun funda og endurskoðun starfsreglnanna.
Umsýsla nefndarinnar er á hendi Seðlabanka Íslands sem vistar nefndina og sér um skráningu og skjölun.
Nefndin fjallar um samspil beitingar stýritækja aðildarstofnana sem áhrif hafa á fjármálastöðugleika, að undanskildum stýritækjum Seðlabanka Íslands á sviði peningamála.
Nefndin gerir tillögur til fjármálastöðugleikaráðs í samræmi við lög og starfsreglur nefndarinnar.
Upplýsingar sem veittar eru samkvæmt þessari grein, gögn sem verða til á vettvangi nefndarinnar sem og umræður í nefndinni lúta þagnarskyldu samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og lögum um Seðlabanka Íslands.
Þeir sem sitja í fjármálastöðugleikaráði og kerfisáhættunefnd eru bundnir þagnarskyldu um störf sín þar. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.
Fjármálastöðugleikaráð skal árlega, og oftar ef þörf er á, gera Alþingi grein fyrir meginþáttum í störfum sínum. Birta skal opinberlega starfsreglur fjármálastöðugleikaráðs og kerfisáhættunefndar.
Formaður fjármálastöðugleikaráðs skal halda ríkisstjórninni upplýstri um störf ráðsins og viðbúnað stjórnvalda og viðbragðsáætlanir við sérstakar aðstæður.
Ákvæði upplýsingalaga og stjórnsýslulaga um aðgang að gögnum gilda ekki um fundargerðir og þau gögn sem eru unnin fyrir fjármálastöðugleikaráð og kerfisáhættunefnd eða eru þar til meðferðar.
Þeir sem sitja í fjármálastöðugleikaráði eða kerfisáhættunefnd, sem og allir þeir sem sitja fundi ráðsins eða nefndarinnar eða starfa á þeirra vegum, skulu hver fyrir sig og af sjálfsdáðum gæta að ábyrgð sinni varðandi meðferð innherjaupplýsinga og stöðu innherja samkvæmt ákvæðum laga um verðbréfaviðskipti.
Haustið 2011 ákvað efnahags- og viðskiptaráðherra að gera ítarlega skýrslu um fjármálakerfið og framtíðarskipan þess til framlagningar á Alþingi. Tilgangur skýrslunnar var að auðvelda upplýsta umræðu innan og utan Alþingis um framtíð fjármálakerfisins í ljósi viðvarandi fjármálakreppu, sem hafði leitt í ljós ýmsa galla þess og veikleika. Skýrsla ráðherra, Framtíðarskipan fjármálakerfisins, var gefin út 23. mars 2012. Í kjölfarið fór fram víðtækt samráð um skýrslu ráðherra með þátttöku margra ólíkra hagsmunaaðila. Til hliðsjónar var m.a. höfð skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og skýrsla Kaarlo Jännäri um reglur og eftirlit með bankastarfsemi frá 2009.
17. október 2012 skilaði þriggja manna sérfræðingahópur sem í sátu Jón Sigurðsson, fyrrverandi aðalbankastjóri Norræna fjárfestingarbankans í Helsinki, seðlabankastjóri og ráðherra, Gavin Bingham, fyrrverandi framkvæmdastjóri hjá BIS í Basel, og Kaarlo Jännäri, fyrrverandi forstjóri fjármálaeftirlits Finnlands, skýrslu og tillögum um heildarumgjörð laga og reglna um íslenskt fjármálakerfi til fjármála- og efnahagsráðherra og atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra. Í skýrslunni, sem bar heitið „Heildarumgjörð um fjármálastöðugleika á Íslandi“ í íslenskri þýðingu, var m.a. lagt til að sett yrði rammalöggjöf um fjármálastöðugleika og stofnun fjármálastöðugleikaráðs. Skýrslan var lögð fram á Alþingi 21. febrúar 2013 (þskj. 1058, 614. mál 141. löggjafarþings).
28. nóvember 2012 skipaði fjármála- og efnahagsráðherra nefnd til þess að fjalla sérstaklega um þær tillögur sérfræðingahópsins sem vörðuðu fjármálastöðugleika og stofnun fjármálastöðugleikaráðs. Í nefndinni áttu sæti Tryggvi Pálsson hagfræðingur, formaður, Jón Sigurgeirsson, framkvæmdastjóri alþjóðasamskipta hjá Seðlabanka Íslands, Guðrún Finnborg Þórðardóttir, staðgengill yfirlögfræðings Fjármálaeftirlitsins, Kjartan Gunnarsson, þá skrifstofustjóri í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, og Haraldur Steinþórsson, lögfræðingur í fjármála- og efnahagsráðuneyti. Auk aðalmanna tóku varamenn virkan þátt í starfi nefndarinnar, en þeir voru Sigríður Logadóttir, aðallögfræðingur Seðlabanka Íslands, Ragnar Hafliðason, sérstakur ráðgjafi forstjóra Fjármálaeftirlitsins, Valgerður Rún Benediktsdóttir, skrifstofustjóri í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, og Lilja Sturludóttir, lögfræðingur í fjármála- og efnahagsráðuneyti. Þá störfuðu Steindór Grétar Jónsson, sérfræðingur í fjármála- og efnahagsráðuneyti, og Sigríður Benediktsdóttir, framkvæmdastjóri fjármálastöðugleikasviðs Seðlabanka Íslands, með nefndinni.
Nefndin skilaði fjármála- og efnahagsráðherra tillögum sínum í apríl 2013. Voru frumvarpsdrög sem nefndin samdi sett á vefsíðu ráðuneytisins til kynningar þann 27. sama mánaðar. Frumvarp þetta, sem byggt er á tillögum nefndarinnar eftir yfirferð umsagna, er samið af sérfræðingum ráðuneytisins.
II. Forsaga.
Nefnd um fjármálastöðugleika hefur verið vettvangur samráðs, upplýsingaskipta og tillögugerðar vegna fjármálastöðugleika og samhæfingar viðbúnaðar við hugsanlegu fjármálaáfalli. Í nefndinni eiga sæti fulltrúar ráðuneyta, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. Ekki er fjallað um nefndina í lögum, en hún hefur starfað á grundvelli samkomulags ráðuneyta og stofnana frá 2. apríl 2012 sem leysti af hólmi fyrra samkomulag frá 6. júlí 2010. Fyrir þann tíma höfðu ráðuneyti og stofnanir átt samráð um fjármálastöðugleika og viðbúnað á grundvelli samkomulags frá árinu 2006.
Á fundum sínum fjallar nefnd um fjármálastöðugleika um stöðu og horfur á fjármálamörkuðum, samráð og aðgerðir stjórnvalda vegna hugsanlegra áfalla á fjármálamörkuðum, meiri háttar breytingar á lögum, reglum og starfsháttum er varða verksvið nefndarinnar, þróun og breytingar í alþjóðlegu samstarfi, sérstaklega innan EES, og önnur mál sem vísað er til hennar af þeim sem að henni standa, enda megi ætla að þau kunni að hafa áhrif á fjármálastöðugleika.
Fjármálakreppan sem herjað hefur á alþjóðlega fjármálamarkaði undanfarin ár og skall á hér á landi með fullum þunga haustið 2008 hefur leitt í ljós þrenns konar veilur í regluverki og eftirliti með fjármálastarfsemi.
Í fyrsta lagi var ekki nægilegt eftirlit með fjármálakerfinu sem heild. Það skorti heildar- eða kerfiseftirlit, þjóðhagsvarúðareftirlit, þ.e. eftirlit sem ekki einskorðast við hverja einstaka fjármálastofnun heldur lítur eftir kerfinu sem heild, samspili eindanna sem mynda það og tengslum þess við raunhagkerfið. Einnig skorti að tengja þessa tvo þætti fjármálaeftirlits, þ.e. einda- og heildareftirlit, með ásættanlegum hætti.
Í öðru lagi var ekki nægur gaumur gefinn að útbreiddum og viðvarandi hagsmunaárekstrum og óæskilegum hvötum í fjármálageiranum sem stafa annars vegar af ósamhverfum aðgangi að upplýsingum og hins vegar af ágalla í meðferð á hagnaði og tapi þar sem hagnaður af fjármálaviðskiptum féll í hlut eigenda og stjórnenda fjármálafyrirtækja þegar vel gekk, en tap, þegar á móti blés, var borið af hinu opinbera, þ.e. almenningi.
Í þriðja lagi var viðbúnaður við fjármálaáföllum ónógur. Þannig voru hvorki til staðar almennar reglur né stjórnskipulag til þess að auðvelda skila- og slitameðferð fjármálafyrirtækja sem lent höfðu í fjárhagskröggum eða stefndu í þrot, reglur til að girða fyrir þá viðskiptahegðun sem vandanum olli eða reglur sem tryggðu órofið framhald bráðnauðsynlegrar fjármálaþjónustu þegar fjármálafyrirtæki riða til falls.
Með lögum nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. (neyðarlögunum), sem sett voru í byrjun október 2008 og með breytingum sem síðar hafa verið gerðar á lögum um fjármálafyrirtæki og tengdri löggjöf var brugðist við ýmsum þessara ágalla í regluverkinu hér á landi.
Frumvarpið er m.a. byggt á tillögum þriggja manna sérfræðinganefndar, sem áður hefur verið gerð grein fyrir, en helstu tillögur og ábendingar hennar voru í fyrsta lagi að sett yrði með lögum heildarumgjörð um alla fjármálastarfsemi í landinu í því skyni að efla og varðveita fjármálastöðugleika sem mikilvæg almannagæði og miða jafnframt að skilvirku og hagkvæmu fjármálakerfi fyrir Ísland. Öll fyrirtæki sem veita fjármálaþjónustu skyldu falla undir sameiginlegar kjarnareglur fyrir sambærilega starfsemi.
Í öðru lagi að komið yrði upp nauðsynlegri stofnanaumgjörð fyrir mótun og framkvæmd fjármálastöðugleikastefnu með því að stofna með lögum fjármálastöðugleikaráð undir forustu ráðherra sem fer með málefni fjármálakerfisins og með aðild forustumanna eftirlitsstofnana. Líta ætti á fjármálastöðugleikastefnu sem þriðju meginstoð hagstjórnar við hlið ríkisfjármála- og peningamálastefnu. Þá þurfi svo skjótt sem auðið er að koma á sameiginlegum starfsgrundvelli fyrir eftirlit Seðlabanka og Fjármálaeftirlitsins. Í framhaldi af þessu verði síðan að því stefnt að samþætta nánar starfsemi þessara tveggja stofnana innan þriggja ára og mynda þannig eina stofnun sem þjóni sem peningastefnu- og fjármálastöðugleikastofnun þjóðarinnar. Fjármálastöðugleiki er án efa eitt mikilvægasta markmið efnahagsstefnunnar. Þess vegna þarf að skilgreina með skýrum hætti í lögum fjármálastöðugleikamarkmið fyrir starfsemi Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka.
Í þriðja lagi að framkvæmd allra laga um fjármálastarfsemi og opinberar stofnanir sem henni tengjast yrði færð undir eitt og sama ráðuneyti í þeim tilgangi að styrkja stjórnsýslu og stjórnarhætti á þessu mikilvæga sviði í landsstjórninni og til þess að skýra línur um ábyrgðar- og upplýsingaskyldu við Alþingi og almenning.
Og í fjórða lagi að tekið yrði með markvissum hætti á þeim skipulagsvanda í fjármálakerfinu sem hlýst af fákeppni og samþjöppun á fjármálamarkaði, flækjum í skipulagsgerð fjármálafyrirtækja, flóknum fjármálagerningum og hagsmunaárekstrum.
III. Þróun erlendis.
Alþjóðlega fjármálakreppan hefur leitt til grundvallarendurskoðunar á umgjörð fjármálastofnana, bæði á vegum alþjóðlegu Basel-nefndarinnar og einstakra ríkja og markaðssvæða. Í Bandaríkjunum voru svokölluð Dodd-Frank-lög samþykkt um mitt ár 2010, en í þeim felast einar veigamestu breytingar á umgjörð fjármálamarkaða undanfarna áratugi. Evrópusambandið hefur einnig unnið að breytingum sem flestar byggjast á skýrslu hóps undir stjórn Jacques de Larosière sem birt var í febrúar 2009. Þær breytingar sem kallað er eftir í þeirri skýrslu snerta Ísland með beinum hætti í gegnum aðild Íslands að innri markaðnum. Þar hefur einnig verið unnið að breytingum á löggjöf um starfsemi fjármálafyrirtækja, sem byggjast á svokölluðum Basel-III reglum, breytingum á regluverki um innstæðutryggingar og skilameðferð fjármálafyrirtækja. Auk þess hafa verið gerðar veigamiklar breytingar á stofnanaumgjörð fjármálamarkaðar sem grundvallast á eðlisbreytingum sambandsins í kjölfar Lissabon-sáttmálans. Samhæfing og samstarf um eftirlit á fjármálamarkaði hefur verið aukið til muna með stofnun þriggja eftirlitsstofnana, auk svokallaðs Kerfisáhætturáðs (e. European Systemic Risk Board, ESRB) þar sem sæti eiga bankastjórar seðlabanka aðildarríkja ESB, forseti og varaforseti Seðlabanka Evrópu, fulltrúi framkvæmdastjórnar ESB, formenn evrópsku eftirlitsstofnananna þriggja, auk fjögurra fulltrúa tækninefnda. Forstjórar fjármálaeftirlita aðildarríkja ESB eiga áheyrnaraðild að Kerfisáhætturáði.
22. desember 2011 gaf Kerfisáhætturáð út tilmæli til aðildarríkja ESB um að þau ættu að lögfesta ábyrgð á þjóðhagsvarúð til handa einum tilteknum aðila eða nefnd þeirra aðila sem fara með málefni fjármálastöðugleika. Málefni þjóðhagsvarúðar hafa þannig fengið aukið vægi. Sér þess víða stað í nýrri löggjöf ESB. Í því sambandi er vert að benda á ákvæði um sveifluleiðrétt eigið fé í nýrri tilskipun og reglugerð um starfsemi fjármálafyrirtækja, CRD IV og CRR.
Flest nágrannaríki Íslands hafa tekið ákvörðun um hvernig hátta skuli þjóðhagsvarúðarmálum á undanförnum missirum. Öll ríki ESB hafa brugðist við tillögum Kerfisáhætturáðsins, auk þess sem komið hefur verið á fót kerfisáhætturáði í Bandaríkjunum. Í Noregi hafa ekki verið gerðar breytingar á skipan mála, enda hefur norska fjármálaeftirlitið haft skyldum að gegna á þessu sviði frá því að fjármálakreppa reið þar yfir í lok 9. áratugar síðustu aldar. Norska fjármálaráðuneytið ákvarðar sveifluleiðrétt eigið fé á grundvelli tillögu frá norska seðlabankanum.
Í Danmörku hefur verið stofnað kerfisáhætturáð þar sem sæti eiga fulltrúar þeirra þriggja ráðuneyta sem tengjast málefnum fjármálamarkaðarins, tveir fulltrúar frá fjármálaeftirliti og seðlabanka og fer aðalbankastjóri danska seðlabankans með formennsku í ráðinu. Auk þess skipar ráðherra þrjá utanaðkomandi sérfræðinga til setu í ráðinu eftir tilnefningu seðlabankans. Ráðinu er ætlað að koma í veg fyrir og draga úr kerfisáhættu fjármálakerfisins svo að hún nái ekki að þróast þannig að leiði til verulegra neikvæðra áhrifa á fjármálakerfið og raunhagkerfið. Ráðinu er ætlað að fylgjast með og skilgreina áhættu í danska fjármálakerfinu og gefa út álit, varnaðarorð og tillögur. Varnaðarorðum um áhættur í fjármálakerfinu og hugsanleg viðbrögð við þeim má beina til fjármálaeftirlitsins og ríkisstjórnarinnar ef þau krefjast lagabreytinga. Rökstuðnings er krafist ef ekki er brugðist við varnaðarorðum.
Sænsk stjórnvöld hafa ákveðið að veita fjármálaeftirliti landsins meginábyrgð á nýjum úrræðum eða tækjum til að stuðla að fjármálastöðugleika, þ.m.t. sveifluleiðréttu eigin fé. Meginröksemdin fyrir þeirri ákvörðun er að með því geti seðlabanki landsins einbeitt sér að verðbólgumarkmiði bankans, auk þess sem betur megi tryggja lýðræðislegt eftirlit með beitingu nýju úrræðanna verði þau á hendi eftirlitsins. Auk þess hefur verið stofnsett sérstakt þjóðhagsvarúðarráð með aðild seðlabankans og fjármálaeftirlitsins til þess að tryggja upplýsingaskipti og samræður um aðgerðir til að koma í veg fyrir áhættur. Ráðið getur einnig rætt greiningar og þróun tækja og aðferða vegna þjóðhagsvarúðar.
Í Finnlandi er stjórn fjármálaeftirlits landsins sá aðili sem fer með þjóðhagsvarúð, þ.m.t. beitingu þeirra úrræða sem tilgreind eru í CRD IV.
Fleiri leiðir eru farnar meðal stærri ríkja ESB. Í Frakklandi hefur verið komið á fót fjármálastöðugleikaráði sem í sitja átta menn og er efnahags- og fjármálaráðherra formaður þess en í því sitja auk hans seðlabankastjóri (sem jafnframt er stjórnarformaður fjármálaeftirlits), varaformaður stjórnar fjármálaeftirlits, stjórnarformaður fjármálamarkaðseftirlits, stjórnarformaður reikningsskilaeftirlits ásamt þremur sérfróðum fulltrúum skipuðum af ráðherra. Fjármálastöðugleikaráð hefur eftirlit með fjármálakerfinu í heild og mótar þjóðhagsvarúðarstefnu, metur kerfisáhættu og setur fram álit og tilmæli. Getur ráðið ákveðið viðbót eiginfjárkrafna og sett skilyrði fyrir lánum eftirlitsskyldra aðila. Fjármálastöðugleikaráð samræmir samstarf og upplýsingamiðlun aðildarstofnana ráðsins um einstök fjármálafyrirtæki og fjármálamarkaði.
Í Bretlandi fer fjármálastefnunefnd með þjóðhagsvarúðarmál. Nefndin starfar innan Englandsbanka, sem tók yfir stærstan hluta eindaeftirlits árið 2012.
Í Þýskalandi hefur seðlabankanum verið falið meginhlutverk við þjóðhagsvarúð. Bankanum er falið að greina mál, leggja til viðvaranir og tilmæli og meta framkvæmd þeirra. Kveðið er á um gagnkvæma upplýsingagjöf seðlabankans og fjármálaeftirlitsins og getur bankinn farið fram á upplýsingar beint frá fjármálafyrirtækjum ef eftirlitið eða aðrar stofnanir geta ekki veitt þær. Í ársbyrjun 2013 var þó komið á fót fjármálastöðugleikaráði með fulltrúum seðlabankans, fjármálaeftirlits og fjármálaráðuneytis. Formaður og varaformaður eru fulltrúar fjármálaráðuneytisins. Ráðinu er ætlað að vara við og gefa út tilmæli ef fjármálastöðugleika er ógnað. Þeim sem fá viðvaranir eða tilmælum er beint til er gert að fylgja þeim eða skýra hvers vegna tilmælunum er ekki fylgt (e. comply-or-explain). Ráðinu er ekki ætlað að vera yfirvald þjóðhagsvarúðar heldur fremur samstarfsvettvangur seðlabanka, sem ber ábyrgð á þjóðhagsvarúð, og fjármálaeftirlits, sem ber ábyrgð á eindaeftirliti, með þátttöku fjármálaráðuneytis sem getur lagt fram lagafrumvörp ef ástæða er til.
IV. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Með ákvæðum frumvarpsins er brugðist við einni þeirra meginveilna sem í ljós komu í kjölfar fjármálakreppunnar, þ.e. skorti á tengslum heildar- og eindaeftirlits á fjármálamörkuðum sem leiddi til þess að enginn einn aðili hafði heildaryfirsýn yfir stöðu fjármálakerfisins.
V. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu er lagt til að settur verði á stofn formlegur vettvangur stjórnvalda sem hafa á yfirsýn yfir stöðu og þróun fjármálamarkaðar og þeim vettvangi skapaður formlegur lagalegur grunnur.
Gerð er tillaga um stofnun annars vegar fjármálastöðugleikaráðs þar sem sitja æðstu embættismenn þeirra stofnana sem hafa með höndum eindaeftirlit, þ.e. Fjármálaeftirlitsins, þeirra sem eiga að hafa heildaryfirsýn yfir stöðu þjóðarbúsins, þ.e. Seðlabanka Íslands, og þess sem hefur forustu um rekstur ríkisins, þ.e. fjármála- og efnahagsráðherra, og hins vegar sérfræðinganefndar, sem kölluð er kerfisáhættunefnd í frumvarpinu, sem undirbýr umfjöllun fjármálastöðugleikaráðs. Hvorki fjármálastöðugleikaráði né kerfisáhættunefnd er ætlað að hrófla við sjálfstæði Seðlabanka Íslands eða Fjármálaeftirlitsins. Komi til þess að breyting verði gerð á verkefnasviðum ráðuneyta er nauðsynlegt að tryggja að sá ráðherra sem fer með framkvæmd laga þessara, verði frumvarp þetta að lögum, verði sá sem fer með fjárreiður ríkisins. Óróleiki og áföll á fjármálamarkaði geta haft veruleg áhrif á opinber fjármál. Auk þess má af fenginni reynslu hérlendis sem erlendis ætla að áföll á fjármálamarkaði kalli á beina eða óbeina aðkomu ríkissjóðs. Er því nauðsynlegt að viðbrögð við slíkum áföllum verði undir forustu þess ráðherra sem fer með fjárreiður ríkisins.
Til álita kom að leggja til breytingar á lögum um Seðlabanka Íslands og opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi til þess að hnykkja á ákvæðum sem varða fjármálastöðugleika en að svo stöddu hefur verið ákveðið að gefa umfjöllun um þau atriði lengri tíma, m.a. vegna fyrirhugaðra breytinga á lagaumhverfi skilameðferðar fjármálafyrirtækja og innstæðutrygginga. Er þess að vænta að senn verði lagt fram frumvarp, eitt eða fleiri, um þau atriði.
VI. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir þróun þjóðhagsvarúðar á Norðurlöndum og nokkrum öðrum Evrópuríkjum. Efni frumvarpsins snertir ekki beint alþjóðlegar skuldbindingar en ekki verður undan því vikist að gera grein fyrir því að nýjar eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði innri markaðar ESB hafa víðtæk völd gagnvart eftirlitsstofnunum einstakra aðildarríkja sem og einkaréttarlegum aðilum í aðildarríkjum ESB og EES-samningsins ef viðkomandi gerðir ESB verða teknar upp í EES-samninginn. Stjórnskipuleg vandamál tengd svo víðtæku valdaframsali hafa verið til umfjöllunar í stjórnkerfinu um hríð og er unnið að lausn þeirra.
Að öðru leyti verður ekki séð að samþykkt frumvarpsins tengist ákvæðum stjórnarskrár.
VII. Samráð.
Frumvarpið er að meginefni til byggt á tillögum nefndar sem í sátu fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu. Frumvarpsdrög þau sem nefndin skilaði af sér í apríl 2013 voru sett á vefsíðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins og bárust umsagnir frá Fjármálaeftirlitinu, Seðlabanka Íslands, Bankasýslu ríkisins og Samtökum fjármálafyrirtækja. Unnið var úr umsögnunum í ráðuneytinu og fundir haldnir með sérfræðingum Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins um efni frumvarpsins.
VIII. Mat á áhrifum.
Með frumvarpinu eru lagðar til þær breytingar að samstarf hinna ýmsu stofnana stjórnkerfisins sem koma að málefnum fjármálamarkaðar og fjármálastöðugleika er sett í formlegan lögbundinn farveg og ábyrgð og ákvarðanataka gerð skýrari. Auðveldara verður að framfylgja þjóðhagsvarúðareftirliti, þ.e. því eftirliti sem ekki einskorðast við hverja einstaka fjármálastofnun, sbr. eindaeftirlit, heldur lítur eftir kerfinu sem heild, samspili eindanna sem mynda það og tengslum þess við raunhagkerfið.
Ákvæði frumvarpsins hafa bein áhrif á fjármála- og efnahagsráðuneytið, Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið. Gerð er tillaga um að umsýsla vegna fjármálastöðugleikaráðs verði hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og er reiknað með að sú umsýsla jafngildi einu stöðugildi. Áhrifin á Seðlabanka Íslands verða umtalsverð þar sem hann mun vista kerfisáhættunefnd sem hefur með höndum undirbúning funda og umfjöllunar fjármálastöðugleikaráðs og standa undir kostnaði við þann nefndarmann sem ráðherra skipar án tilnefningar. Áhrifin á Fjármálaeftirlitið eru einnig talsverð sakir þátttöku í starfi kerfisáhættunefndar og upplýsingaöflunar fyrir nefndina. Í frumvarpinu er lagt til að öllum hindrunum varðandi miðlun upplýsinga á milli Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins sé rutt úr vegi.
Ákvæði frumvarpsins geta haft óbein áhrif á eftirlitsskylda aðila svo og aðra þátttakendur á fjármálamarkaði. Þau áhrif eru ekki eins mælanleg og áhrifin á aðildarstofnanirnar. Sem dæmi má nefna ákvarðanir um breytingar á veðsetningarhlutföllum eða breytingar á tilteknum eiginfjáraukum (e. buffers).
Í dag er engum einum aðila falið það verkefni að hafa yfirsýn yfir heilsu og stöðu einstakra eftirlitsskyldra aðila og stöðu fjármálakerfisins í heild. Nauðsynlegt er að hafa vettvang til þess að samþætta með formlegum hætti þessa yfirsýn. Án yfirsýnar er óvíst að unnt sé að uppgötva veilur og óæskilega þróun í tíma og koma þannig í veg fyrir uppsöfnun vandamála sem leitt geta til röskunar fjármálastöðugleika og efnahagslegra áfalla. Einn mikilvægasti lærdómurinn af fjármálakreppunni er að sárlega vantaði heildaryfirsýnina og tækin til að tengja saman áhættur.
Verkefnin verða eftir sem áður unnin á vettvangi þeirra stofnana sem hafa skilgreind verkefni á þessu sviði, þ.e. frumvarpinu er ekki ætlað að raska valdheimildum, skipulagi eða sjálfstæði Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. Þannig er bæði í ákvæðum um hlutverk fjármálastöðugleikaráðs og kerfisáhættunefndar tekið mið af núverandi samstarfi aðila innan stjórnkerfisins sem fást við fjármálastöðugleika.
Þeim aðilum sem falla undir ákvæði laganna, þ.e. fjármálastöðugleikaráði, kerfisáhættunefnd og aðildarstofnunum ráðsins, er ætlað að takast á við aðstæður og aðsteðjandi erfiðleika sem geta verið af breytilegum toga. Af þeim sökum eru ekki talin upp öll þau atriði sem fallið geta hér undir, t.d. fjármálamarkaðir eða fjármálakerfi, heldur notast við nægilega víðtækar skilgreiningar sem takmarka beitingu ákvæða frumvarpsins við tilteknar aðstæður og aðila.
Hugtökin kerfisáhætta og fjármálakreppa eru skilgreind þannig að þau nái til þeirra aðstæðna sem upp geta komið, án þess að unnt sé að afmarka þær frekar. Ekki er einhlítt hvernig þessi tvö hugtök eru skilgreind á alþjóðlegum vettvangi. Kerfisáhætta getur þannig skapast með því að líkur eru á að fjármálafyrirtæki geti ekki staðið við skuldbindingar sínar vegna fjárhags- eða rekstrarerfiðleika og verði með því viðkvæm fyrir aðgerðum annarra aðila, eða þá að önnur fjármálafyrirtæki verða fyrir óæskilegum áhrifum vegna erfiðleika þess. Slíkt getur verið til þess fallið að skapa hættu á atburðarás sem ógnað getur fjármálastöðugleika.
Um 3. gr.
Í greininni er lýst því meginverkefni fjármálastöðugleikaráðs að vera samstarfsvettvangur þeirra stjórnvalda sem hafa mesta möguleika á að hafa áhrif á fjármálastöðugleika, þ.e. fjármála- og efnahagsráðuneytisins, sem fer með stjórn ríkisfjármála og efnahagsmála, Seðlabanka Íslands, sem fer með peningamál og að hluta til einnig eindaeftirlit á fjármálamarkaði, og Fjármálaeftirlitsins sem fer með opinbert eindaeftirlit á fjármálamarkaði.
Þá er í greininni kveðið á um samsetningu ráðsins, starfshætti, skyldu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins til þess að veita ráðinu nauðsynlega þjónustu og vistun þess.
Gert er ráð fyrir því að samstarf þeirra stofnana sem dagsdaglega hafa á hendi eftirlit með fjármálastöðugleika verði sett í formlegri og fastari farveg en nú er. Þessar stofnanir, reyndar með aðkomu fleiri stjórnvalda, hafa haft með sér formlegt samstarf samkvæmt samstarfssamningi sem tekið hefur nokkrum breytingum í áranna rás, bæði vegna aðstæðna og eins vegna tilflutnings verkefna á milli stjórnvalda. Þá hafa Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið unnið eftir samkomulagi þessara aðila.
Meginhlutverk fjármálastöðugleikaráðs er að vera samráðsvettvangur stjórnvalda og byggjast viðfangsefni þeirra á upplýsingum frá kerfisáhættunefnd og aðildarstofnunum ráðsins. Ráðinu er þannig ekki ætlað að vera sjálfstætt stjórnvald.
Í ljósi þess að fjármálastöðugleikaráð hefur ekki formlegar valdheimildir er tryggt að ekki er hróflað við sjálfstæði Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins sem eftirlitsaðila og vísast til þess að æðstu yfirmenn beggja stofnana sitja í fjármálastöðugleikaráði og kerfisáhættunefnd.
Augljóst er að fjármálastöðugleiki telst til almannagæða og því mikilvægt að til sé opinber stefna um hvernig viðhalda megi þeim gæðum. Er það verkefni fjármálastöðugleikaráðs að sjá til þess að slík stefna sé gerð og vakta að eftir henni sé unnið.
Að fengnum tillögum eða samkvæmt greiningu kerfisáhættunefndar metur ráðið þau atriði eða þá þróun sem kann að hafa óæskileg áhrif á fjármálastöðugleika. Hér má nefna sem dæmi þróun útlána til afmarkaðrar starfsemi eða starfskjarastefnu fjármálafyrirtækja sem leitt hefur til launaskriðs umfram það sem getur talist eðlilegt miðað við afkomu í greininni.
Enn fremur er gert ráð fyrir því, í samræmi við það samræmingarhlutverk sem ráðinu er falið, að það skilgreini þær aðgerðir sem nauðsynlegar kunna að vera til þess að bregðast við óæskilegri þróun svo að hún leiði ekki til þess ástands að fjármálastöðugleika sé ógnað. Sem dæmi um slíkt má nefna tilmæli til Fjármálaeftirlitsins um breytingar á eiginfjáraukum eða til Seðlabanka Íslands um breytingar á lausafjárkvöðum. Til þess að taka af allan vafa er sérstaklega tekið fram að fjármálastöðugleikaráð fjallar ekki um stýritæki Seðlabanka Íslands í peningamálum og skarast því ekki verkefni ráðsins og peningastefnunefndar.
Fjármálaeftirlitið fer með varúðareftirlit með einstökum eftirlitsskyldum aðilum, þ.e. eindaeftirlit. Hefur það því bestu yfirsýn yfir stærðir og tengsl aðila á markaði.
Samkvæmt boðuðum breytingum á lögum um fjármálafyrirtæki sem innleiða nýtt regluverk ESB um starfsemi fjármálafyrirtæki (CRD IV) þarf að skilgreina þau fjármálafyrirtæki sem teljast kerfislega mikilvæg. Greinin gerir ráð fyrir því að fjármálastöðugleikaráð staðfesti þá skilgreiningu. Staðfestingin getur haft áhrif á beitingu eftirlitsúrræða gagnvart þeim sem teljast kerfislega mikilvægir.
Ekki er unnt að telja upp í lagatexta öll þau tilvik eða aðstæður sem leitt geta til eða kunna að vera undanfari fjármálakreppu. Í dæmaskyni má nefna erfiðleika eins eða fleiri stærri fjármálafyrirtækja landsins, en erfiðleikar slíks fyrirtækis eru líklegir til að hafa í för með sér verulega smitáhættu. Eins kunna örar verðbreytingar á fasteignamarkaði eða verðbréfamarkaði að vera til marks um bólumyndun sem stemma þarf stigu við.
Sem dæmi um ráðstafanir sem gripið kann að vera til ef kerfislega mikilvægur eftirlitsskyldur aðili getur ekki staðið við skuldbindingar sínar er að Fjármálaeftirlitið grípur til inngripsheimilda sinna og gerir viðkomandi að afsetja tiltekna rekstrareiningu, loka rekstrareiningu eða jafnvel að skipta um stjórnendur. Sem dæmi um viðbrögð við bólumyndun á fasteignamarkaði má nefna tilmæli til stjórna stærri lánveitenda um lækkun veðhlutfalls, þ.e. hlutfalls láns á móti verðmæti veðandlags (e. L/V), eða til Seðlabanka Íslands um breytingar á lausafjárkvöðum.
Auk þeirra stjórnenda Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins sem tilgreindir eru í frumvarpinu er gert ráð fyrir að í kerfisáhættunefnd sitji einn óháður sérfræðingur sem skipaður er af ráðherra án tilnefningar til fimm ára í senn. Reiknað er með að nefndin fundi reglulega og er gerð tillaga um sex fundi á ári, að meðtöldum uppfærslufundum (e. update) sem geta verið allt að þrír á ári. Þeir sem sitja í nefndinni í krafti embætta sinna víkja sæti ef breyting verður á starfshögum þeirra.
Þá er gert ráð fyrir því að ráðuneytisstjóri eða embættismaður þess ráðuneytis sem fer með fjárreiður hins opinbera sitji fundi nefndarinnar með málfrelsi og tillögurétt.
Gerð er tillaga um að Seðlabanki Íslands hafi umsýslu nefndarinnar með höndum og standi straum af þeim kostnaði sem af kann að hljótast.
Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með einstökum aðilum á fjármálamarkaði, auk þess sem Seðlabanki Íslands hefur eftirlit með lausafjárstöðu einstakra fjármálafyrirtækja og virkni greiðslukerfa. Upplýsingar úr þessari eindaeftirlitsstarfsemi eru nauðsynlegar til að unnt sé að hafa virkt heildareftirlit, eða þjóðhagsvarúðareftirlit, á hverjum tíma. Auk þess skal Seðlabanki Íslands stuðla að fjármálastöðugleika skv. 4. gr. laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands.
Auk þessarar undirbúningsvinnu fyrir fjármálastöðugleikaráð gætir kerfisáhættunefnd þess að verkfærum Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins sem nýtast við þjóðhagsvarúðareftirlit og vöktun fjármálastöðugleika sé beitt á sem samræmdastan hátt.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að einn óháður utanaðkomandi sérfræðingur sitji í kerfisáhættunefnd. Af þeim sökum er talið nauðsynlegt að kveða skýrt á um þagnarskyldu þeirra sem sitja í fjármálastöðugleikaráði og kerfisáhættunefnd.
Með sama hætti og auka verður sýnileika ráðsins er jafnframt mikilvægt að ráðsmenn fjármálastöðugleikaráðs og nefndarmenn kerfisáhættunefndar geti rætt hreinskilnislega um þau viðfangsefni sem þessir aðilar standa frammi fyrir. Ekki er unnt að líta fram hjá því að þessir aðilar þurfa að fjalla um viðkvæm og umdeilanleg mál og opinber birting umræðna og gagna kann í sjálfu sér að vera ógn við fjármálalegan stöðugleika.
Ef draga má í efa að þeir sem sitja í ráðinu eða nefndinni hafi til að bera þá óhlutdrægni og almenn hæfisskilyrði sem stuðlað geta að trausti er varla að búast við því að ráðið eða nefndin njóti traustsins.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Megintillögur frumvarpsins eru annars vegar að lagt er til að stofnað verði fjármálastöðugleikaráð sem í sitja ráðherra sem fer með fjárreiður ríkisins, seðlabankastjóri og forstjóri Fjármálaeftirlitsins. Verkefni ráðsins eru að meginefni fjögur: Í fyrsta lagi að móta opinbera stefnu um fjármálastöðugleika. Í öðru lagi að meta stöðu efnahagsmála og áhættu í fjármálakerfinu. Í þriðja lagi að skilgreina aðgerðir sem eru nauðsynlegar hverju sinni til að varðveita fjármálastöðugleika en um er að ræða önnur stjórntæki en þau sem Seðlabanki Íslands notast við til að framfylgja stefnu sinni í peningamálum. Hins vegar er lagt til að stofnuð verði kerfisáhættunefnd. Í nefndinni eiga Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið tvo fulltrúa hvort en þar á meðal eru æðstu embættismenn þeirra. Þá skipar ráðherra einn utanaðkomandi sérfræðing í nefndina og mun Seðlabanki Íslands bera allan kostnað af honum sem og annan kostnað nefndarinnar. Að auki er gert ráð fyrir að ráðuneytisstjóri eða embættismaður þess ráðuneytis sem fer með fjárreiður ríkisins sitji fundi nefndarinnar en hafi ekki atkvæðisrétt við afgreiðslu mála. Nefndinni er ætlað að starfa fyrir og undirbúa umfjöllun fjármálastöðugleikaráðs. Í því felst að hún leggur mat á ástand og horfur í fjármálakerfinu, kerfisáhættu og fjármálastöðugleika en til þess notast hún við greiningarvinnu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins svo og greiningarvinnu annarra innlendra og erlendra aðila eftir því sem tilefni er til.
Á undanförnum árum hefur verið að störfum nefnd um fjármálastöðugleika sem hefur átt að vera vettvangur samráðs og viðbúnaðar, þ.e. ekki ósvipað því sem gert er ráð fyrir að nýtt fjármálastöðugleikaráð verði framvegis. Um nefndina er ekki fjallað í lögum heldur hefur hún starfað á grundvelli samkomulags viðkomandi stofnana en upphaf þessa má rekja aftur til ársins 2006. Í nefndinni hafa átt sæti fulltrúar ráðuneyta, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. Frumvarpið gerir ráð fyrir að umsýsla vegna fjármálastöðugleikaráðs og undirbúningur vegna funda þess verði í höndum fjármála- og efnahagsráðuneytis. Ráðuneytið áætlar að umsýsla vegna ráðsins muni samsvara u.þ.b. einu stöðugildi á aðalskrifstofu. Ráðuneytið hefur í dag með höndum umsýslu þeirrar nefndar sem nú starfar að þessum málum en gert er ráð fyrir að vinnuframlag við það aukist talsvert þar sem samráðið verði formfastara og reglubundnara. Gera má ráð fyrir að ráðuneytið muni forgangsraða sínum fjárheimildum með þeim hætti að starf að þessu verkefni rúmist innan fjárlagaramma þess þannig að lögfesting frumvarpsins ætti ekki að þurfa að leiða til teljandi útgjalda umfram það sem fjárheimildir gildandi fjárlaga gera ráð fyrir.
Þingskjal 765 — 426. mál.
Frumvarp til laga
um fjármálastöðugleikaráð.
(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)
I. KAFLI
Markmið og skilgreiningar.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Orðskýringar.
1. Aðildarstofnanir fjármálastöðugleikaráðs: Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið.
2. Eindaeftirlit: Varúðareftirlit með einstökum eftirlitsskyldum aðilum.
3. Fjármálakerfi: Allir lögaðilar sem stunda fjármálastarfsemi í skilningi laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, þ.m.t. opinberir lánasjóðir og lífeyrissjóðir, svo og fjármálamarkaðir og innviðir.
4. Fjármálakreppa: Það ástand þegar rýrnun verulegs hluta eigna fjármálakerfisins eða markaðsbrestur á fjármálamörkuðum raskar fjármálastöðugleika.
5. Fjármálamarkaðir: Lánsfjármarkaðir, verðbréfamarkaðir, gjaldeyrismarkaðir og tilheyrandi millibankamarkaðir.
6. Fjármálastöðugleiki: Það ástand þegar ekki er rof eða veruleg truflun á starfsemi fjármálakerfisins og það býr yfir nægum viðnámsþrótti til að þola áföll og ójafnvægi án þess að veruleg neikvæð áhrif verði í miðlun fjármagns, miðlun greiðslna og dreifingu áhættu.
7. Innviðir: Opinber greiðslu- og uppgjörskerfi og eftirlitsstofnanir eins og Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið.
8. Kerfisáhætta: Þegar samspil fjármálakerfis og þjóðarbúskapar felur í sér hagsveiflumögnun, fjármálafyrirtæki verða viðkvæm fyrir aðgerðum annarra aðila og hætta er á atburðarás sem getur ógnað fjármálastöðugleika með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á þjóðarbúskapinn.
9. Þjóðhagsvarúð: Heildar- eða kerfiseftirlit sem einskorðast ekki við hvern einstakan eftirlitsskyldan aðila, sbr. eindaeftirlit, heldur felst í því að líta eftir kerfinu sem heild, samspili eindanna sem mynda það og tengslum þess við raunhagkerfið.
II. KAFLI
Fjármálastöðugleikaráð.
3. gr.
Hlutverk og skipan.
Í fjármálastöðugleikaráði sitja ráðherra, og er hann formaður ráðsins, seðlabankastjóri og forstjóri Fjármálaeftirlitsins. Formaður kallar ráðið saman til fundar þrisvar sinnum á ári en oftar telji einhver ráðsmaður þörf á. Fjármálastöðugleikaráð setur sér starfsreglur og heldur gerðabók á fundum sínum.
Aðildarstofnanir fjármálastöðugleikaráðs, sem fara með eindaeftirlit og málefni þjóðhagsvarúðar, veita ráðinu þá þjónustu sem það óskar eftir til að sinna hlutverki sínu og bera sjálfar þann kostnað sem af hlýst. Umsýsla vegna fjármálastöðugleikaráðs og undirbúningur funda þess er á hendi ráðuneytisins.
4. gr.
Almenn verkefni.
Helstu verkefni fjármálastöðugleikaráðs eru eftirfarandi:
a. að móta opinbera stefnu um fjármálastöðugleika,
b. að meta efnahagslegt ójafnvægi, áhættu í fjármálakerfinu, óæskilega hvata og aðrar aðstæður sem eru líklegar til að ógna fjármálastöðugleika,
c. að skilgreina þær aðgerðir, aðrar en beitingu stjórntækja Seðlabanka Íslands í peningamálum, sem eru taldar nauðsynlegar á hverjum tíma til að hafa áhrif á fjármálakerfið í þeim tilgangi að efla og varðveita fjármálastöðugleika,
d. að staðfesta skilgreiningar á kerfislega mikilvægum eftirlitsskyldum aðilum, innviðum og mörkuðum sem eru þess eðlis að starfsemi þeirra getur haft áhrif á fjármálastöðugleika.
Fjármálastöðugleikaráð skal einkum byggja á tillögum eða greiningu kerfisáhættunefndar við vinnslu verkefna skv. 2. mgr.
5. gr.
Tilmæli.
Fari sá sem tilmælum er beint að ekki að þeim skal hann skila til ráðsins skriflegum rökstuðningi fyrir afstöðu sinni innan hæfilegs tímafrests sem ráðið áskilur.
Fjármálastöðugleikaráð birtir tilmæli sín og rökstuðning fyrir þeim í heild eða að hluta, nema birting þeirra geti haft neikvæð áhrif á fjármálastöðugleika.
6. gr.
Viðbragðsáætlanir.
Ráðið leggur mat á til hvaða nauðsynlegu aðgerða eða ráðstafana þurfi að grípa og samræmir aðkomu stjórnvalda.
III. KAFLI
Kerfisáhættunefnd.
7. gr.
Skipan.
Í kerfisáhættunefnd sitja fimm, seðlabankastjóri, sem er formaður nefndarinnar, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, sem er varaformaður, sá stjórnenda Seðlabanka Íslands sem fer með málefni fjármálastöðugleika, aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins og einn sérfræðingur í málefnum fjármálamarkaðar eða hagfræði sem ráðherra skipar án tilnefningar til fimm ára í senn. Ráðuneytisstjóri, eða tilnefndur embættismaður ráðuneytisins, á sæti á fundum nefndarinnar með málfrelsi og tillögurétt en án atkvæðisréttar. Falli atkvæði jöfn á fundum nefndarinnar ræður atkvæði formanns.
Kerfisáhættunefnd kemur saman til fundar að minnsta kosti sex sinnum á ári en oftar telji einhver nefndarmanna aðildarstofnana fjármálastöðugleikaráðs þörf á. Nefndin setur sér starfsreglur sem fjármálastöðugleikaráð staðfestir. Í starfsreglum skal m.a. tilgreina undirbúning, rökstuðning tillagna, tilhögun funda og endurskoðun starfsreglnanna.
Umsýsla nefndarinnar er á hendi Seðlabanka Íslands sem vistar nefndina og sér um skráningu og skjölun.
8. gr.
Hlutverk og verkefni.
Nefndin fjallar um samspil beitingar stýritækja aðildarstofnana sem áhrif hafa á fjármálastöðugleika, að undanskildum stýritækjum Seðlabanka Íslands á sviði peningamála.
Nefndin gerir tillögur til fjármálastöðugleikaráðs í samræmi við lög og starfsreglur nefndarinnar.
IV. KAFLI
Ýmis ákvæði.
9. gr.
Gagnaöflun. Þagnarskylda.
Upplýsingar sem veittar eru samkvæmt þessari grein, gögn sem verða til á vettvangi nefndarinnar sem og umræður í nefndinni lúta þagnarskyldu samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og lögum um Seðlabanka Íslands.
Þeir sem sitja í fjármálastöðugleikaráði og kerfisáhættunefnd eru bundnir þagnarskyldu um störf sín þar. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.
10. gr.
Gagnsæi.
Fjármálastöðugleikaráð skal árlega, og oftar ef þörf er á, gera Alþingi grein fyrir meginþáttum í störfum sínum. Birta skal opinberlega starfsreglur fjármálastöðugleikaráðs og kerfisáhættunefndar.
Formaður fjármálastöðugleikaráðs skal halda ríkisstjórninni upplýstri um störf ráðsins og viðbúnað stjórnvalda og viðbragðsáætlanir við sérstakar aðstæður.
Ákvæði upplýsingalaga og stjórnsýslulaga um aðgang að gögnum gilda ekki um fundargerðir og þau gögn sem eru unnin fyrir fjármálastöðugleikaráð og kerfisáhættunefnd eða eru þar til meðferðar.
11. gr.
Hæfisskilyrði.
Þeir sem sitja í fjármálastöðugleikaráði eða kerfisáhættunefnd, sem og allir þeir sem sitja fundi ráðsins eða nefndarinnar eða starfa á þeirra vegum, skulu hver fyrir sig og af sjálfsdáðum gæta að ábyrgð sinni varðandi meðferð innherjaupplýsinga og stöðu innherja samkvæmt ákvæðum laga um verðbréfaviðskipti.
12. gr.
Gildistaka.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Haustið 2011 ákvað efnahags- og viðskiptaráðherra að gera ítarlega skýrslu um fjármálakerfið og framtíðarskipan þess til framlagningar á Alþingi. Tilgangur skýrslunnar var að auðvelda upplýsta umræðu innan og utan Alþingis um framtíð fjármálakerfisins í ljósi viðvarandi fjármálakreppu, sem hafði leitt í ljós ýmsa galla þess og veikleika. Skýrsla ráðherra, Framtíðarskipan fjármálakerfisins, var gefin út 23. mars 2012. Í kjölfarið fór fram víðtækt samráð um skýrslu ráðherra með þátttöku margra ólíkra hagsmunaaðila. Til hliðsjónar var m.a. höfð skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og skýrsla Kaarlo Jännäri um reglur og eftirlit með bankastarfsemi frá 2009.
17. október 2012 skilaði þriggja manna sérfræðingahópur sem í sátu Jón Sigurðsson, fyrrverandi aðalbankastjóri Norræna fjárfestingarbankans í Helsinki, seðlabankastjóri og ráðherra, Gavin Bingham, fyrrverandi framkvæmdastjóri hjá BIS í Basel, og Kaarlo Jännäri, fyrrverandi forstjóri fjármálaeftirlits Finnlands, skýrslu og tillögum um heildarumgjörð laga og reglna um íslenskt fjármálakerfi til fjármála- og efnahagsráðherra og atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra. Í skýrslunni, sem bar heitið „Heildarumgjörð um fjármálastöðugleika á Íslandi“ í íslenskri þýðingu, var m.a. lagt til að sett yrði rammalöggjöf um fjármálastöðugleika og stofnun fjármálastöðugleikaráðs. Skýrslan var lögð fram á Alþingi 21. febrúar 2013 (þskj. 1058, 614. mál 141. löggjafarþings).
28. nóvember 2012 skipaði fjármála- og efnahagsráðherra nefnd til þess að fjalla sérstaklega um þær tillögur sérfræðingahópsins sem vörðuðu fjármálastöðugleika og stofnun fjármálastöðugleikaráðs. Í nefndinni áttu sæti Tryggvi Pálsson hagfræðingur, formaður, Jón Sigurgeirsson, framkvæmdastjóri alþjóðasamskipta hjá Seðlabanka Íslands, Guðrún Finnborg Þórðardóttir, staðgengill yfirlögfræðings Fjármálaeftirlitsins, Kjartan Gunnarsson, þá skrifstofustjóri í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, og Haraldur Steinþórsson, lögfræðingur í fjármála- og efnahagsráðuneyti. Auk aðalmanna tóku varamenn virkan þátt í starfi nefndarinnar, en þeir voru Sigríður Logadóttir, aðallögfræðingur Seðlabanka Íslands, Ragnar Hafliðason, sérstakur ráðgjafi forstjóra Fjármálaeftirlitsins, Valgerður Rún Benediktsdóttir, skrifstofustjóri í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, og Lilja Sturludóttir, lögfræðingur í fjármála- og efnahagsráðuneyti. Þá störfuðu Steindór Grétar Jónsson, sérfræðingur í fjármála- og efnahagsráðuneyti, og Sigríður Benediktsdóttir, framkvæmdastjóri fjármálastöðugleikasviðs Seðlabanka Íslands, með nefndinni.
Nefndin skilaði fjármála- og efnahagsráðherra tillögum sínum í apríl 2013. Voru frumvarpsdrög sem nefndin samdi sett á vefsíðu ráðuneytisins til kynningar þann 27. sama mánaðar. Frumvarp þetta, sem byggt er á tillögum nefndarinnar eftir yfirferð umsagna, er samið af sérfræðingum ráðuneytisins.
II. Forsaga.
Nefnd um fjármálastöðugleika hefur verið vettvangur samráðs, upplýsingaskipta og tillögugerðar vegna fjármálastöðugleika og samhæfingar viðbúnaðar við hugsanlegu fjármálaáfalli. Í nefndinni eiga sæti fulltrúar ráðuneyta, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. Ekki er fjallað um nefndina í lögum, en hún hefur starfað á grundvelli samkomulags ráðuneyta og stofnana frá 2. apríl 2012 sem leysti af hólmi fyrra samkomulag frá 6. júlí 2010. Fyrir þann tíma höfðu ráðuneyti og stofnanir átt samráð um fjármálastöðugleika og viðbúnað á grundvelli samkomulags frá árinu 2006.
Á fundum sínum fjallar nefnd um fjármálastöðugleika um stöðu og horfur á fjármálamörkuðum, samráð og aðgerðir stjórnvalda vegna hugsanlegra áfalla á fjármálamörkuðum, meiri háttar breytingar á lögum, reglum og starfsháttum er varða verksvið nefndarinnar, þróun og breytingar í alþjóðlegu samstarfi, sérstaklega innan EES, og önnur mál sem vísað er til hennar af þeim sem að henni standa, enda megi ætla að þau kunni að hafa áhrif á fjármálastöðugleika.
Fjármálakreppan sem herjað hefur á alþjóðlega fjármálamarkaði undanfarin ár og skall á hér á landi með fullum þunga haustið 2008 hefur leitt í ljós þrenns konar veilur í regluverki og eftirliti með fjármálastarfsemi.
Í fyrsta lagi var ekki nægilegt eftirlit með fjármálakerfinu sem heild. Það skorti heildar- eða kerfiseftirlit, þjóðhagsvarúðareftirlit, þ.e. eftirlit sem ekki einskorðast við hverja einstaka fjármálastofnun heldur lítur eftir kerfinu sem heild, samspili eindanna sem mynda það og tengslum þess við raunhagkerfið. Einnig skorti að tengja þessa tvo þætti fjármálaeftirlits, þ.e. einda- og heildareftirlit, með ásættanlegum hætti.
Í öðru lagi var ekki nægur gaumur gefinn að útbreiddum og viðvarandi hagsmunaárekstrum og óæskilegum hvötum í fjármálageiranum sem stafa annars vegar af ósamhverfum aðgangi að upplýsingum og hins vegar af ágalla í meðferð á hagnaði og tapi þar sem hagnaður af fjármálaviðskiptum féll í hlut eigenda og stjórnenda fjármálafyrirtækja þegar vel gekk, en tap, þegar á móti blés, var borið af hinu opinbera, þ.e. almenningi.
Í þriðja lagi var viðbúnaður við fjármálaáföllum ónógur. Þannig voru hvorki til staðar almennar reglur né stjórnskipulag til þess að auðvelda skila- og slitameðferð fjármálafyrirtækja sem lent höfðu í fjárhagskröggum eða stefndu í þrot, reglur til að girða fyrir þá viðskiptahegðun sem vandanum olli eða reglur sem tryggðu órofið framhald bráðnauðsynlegrar fjármálaþjónustu þegar fjármálafyrirtæki riða til falls.
Með lögum nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. (neyðarlögunum), sem sett voru í byrjun október 2008 og með breytingum sem síðar hafa verið gerðar á lögum um fjármálafyrirtæki og tengdri löggjöf var brugðist við ýmsum þessara ágalla í regluverkinu hér á landi.
Frumvarpið er m.a. byggt á tillögum þriggja manna sérfræðinganefndar, sem áður hefur verið gerð grein fyrir, en helstu tillögur og ábendingar hennar voru í fyrsta lagi að sett yrði með lögum heildarumgjörð um alla fjármálastarfsemi í landinu í því skyni að efla og varðveita fjármálastöðugleika sem mikilvæg almannagæði og miða jafnframt að skilvirku og hagkvæmu fjármálakerfi fyrir Ísland. Öll fyrirtæki sem veita fjármálaþjónustu skyldu falla undir sameiginlegar kjarnareglur fyrir sambærilega starfsemi.
Í öðru lagi að komið yrði upp nauðsynlegri stofnanaumgjörð fyrir mótun og framkvæmd fjármálastöðugleikastefnu með því að stofna með lögum fjármálastöðugleikaráð undir forustu ráðherra sem fer með málefni fjármálakerfisins og með aðild forustumanna eftirlitsstofnana. Líta ætti á fjármálastöðugleikastefnu sem þriðju meginstoð hagstjórnar við hlið ríkisfjármála- og peningamálastefnu. Þá þurfi svo skjótt sem auðið er að koma á sameiginlegum starfsgrundvelli fyrir eftirlit Seðlabanka og Fjármálaeftirlitsins. Í framhaldi af þessu verði síðan að því stefnt að samþætta nánar starfsemi þessara tveggja stofnana innan þriggja ára og mynda þannig eina stofnun sem þjóni sem peningastefnu- og fjármálastöðugleikastofnun þjóðarinnar. Fjármálastöðugleiki er án efa eitt mikilvægasta markmið efnahagsstefnunnar. Þess vegna þarf að skilgreina með skýrum hætti í lögum fjármálastöðugleikamarkmið fyrir starfsemi Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka.
Í þriðja lagi að framkvæmd allra laga um fjármálastarfsemi og opinberar stofnanir sem henni tengjast yrði færð undir eitt og sama ráðuneyti í þeim tilgangi að styrkja stjórnsýslu og stjórnarhætti á þessu mikilvæga sviði í landsstjórninni og til þess að skýra línur um ábyrgðar- og upplýsingaskyldu við Alþingi og almenning.
Og í fjórða lagi að tekið yrði með markvissum hætti á þeim skipulagsvanda í fjármálakerfinu sem hlýst af fákeppni og samþjöppun á fjármálamarkaði, flækjum í skipulagsgerð fjármálafyrirtækja, flóknum fjármálagerningum og hagsmunaárekstrum.
III. Þróun erlendis.
Alþjóðlega fjármálakreppan hefur leitt til grundvallarendurskoðunar á umgjörð fjármálastofnana, bæði á vegum alþjóðlegu Basel-nefndarinnar og einstakra ríkja og markaðssvæða. Í Bandaríkjunum voru svokölluð Dodd-Frank-lög samþykkt um mitt ár 2010, en í þeim felast einar veigamestu breytingar á umgjörð fjármálamarkaða undanfarna áratugi. Evrópusambandið hefur einnig unnið að breytingum sem flestar byggjast á skýrslu hóps undir stjórn Jacques de Larosière sem birt var í febrúar 2009. Þær breytingar sem kallað er eftir í þeirri skýrslu snerta Ísland með beinum hætti í gegnum aðild Íslands að innri markaðnum. Þar hefur einnig verið unnið að breytingum á löggjöf um starfsemi fjármálafyrirtækja, sem byggjast á svokölluðum Basel-III reglum, breytingum á regluverki um innstæðutryggingar og skilameðferð fjármálafyrirtækja. Auk þess hafa verið gerðar veigamiklar breytingar á stofnanaumgjörð fjármálamarkaðar sem grundvallast á eðlisbreytingum sambandsins í kjölfar Lissabon-sáttmálans. Samhæfing og samstarf um eftirlit á fjármálamarkaði hefur verið aukið til muna með stofnun þriggja eftirlitsstofnana, auk svokallaðs Kerfisáhætturáðs (e. European Systemic Risk Board, ESRB) þar sem sæti eiga bankastjórar seðlabanka aðildarríkja ESB, forseti og varaforseti Seðlabanka Evrópu, fulltrúi framkvæmdastjórnar ESB, formenn evrópsku eftirlitsstofnananna þriggja, auk fjögurra fulltrúa tækninefnda. Forstjórar fjármálaeftirlita aðildarríkja ESB eiga áheyrnaraðild að Kerfisáhætturáði.
22. desember 2011 gaf Kerfisáhætturáð út tilmæli til aðildarríkja ESB um að þau ættu að lögfesta ábyrgð á þjóðhagsvarúð til handa einum tilteknum aðila eða nefnd þeirra aðila sem fara með málefni fjármálastöðugleika. Málefni þjóðhagsvarúðar hafa þannig fengið aukið vægi. Sér þess víða stað í nýrri löggjöf ESB. Í því sambandi er vert að benda á ákvæði um sveifluleiðrétt eigið fé í nýrri tilskipun og reglugerð um starfsemi fjármálafyrirtækja, CRD IV og CRR.
Flest nágrannaríki Íslands hafa tekið ákvörðun um hvernig hátta skuli þjóðhagsvarúðarmálum á undanförnum missirum. Öll ríki ESB hafa brugðist við tillögum Kerfisáhætturáðsins, auk þess sem komið hefur verið á fót kerfisáhætturáði í Bandaríkjunum. Í Noregi hafa ekki verið gerðar breytingar á skipan mála, enda hefur norska fjármálaeftirlitið haft skyldum að gegna á þessu sviði frá því að fjármálakreppa reið þar yfir í lok 9. áratugar síðustu aldar. Norska fjármálaráðuneytið ákvarðar sveifluleiðrétt eigið fé á grundvelli tillögu frá norska seðlabankanum.
Í Danmörku hefur verið stofnað kerfisáhætturáð þar sem sæti eiga fulltrúar þeirra þriggja ráðuneyta sem tengjast málefnum fjármálamarkaðarins, tveir fulltrúar frá fjármálaeftirliti og seðlabanka og fer aðalbankastjóri danska seðlabankans með formennsku í ráðinu. Auk þess skipar ráðherra þrjá utanaðkomandi sérfræðinga til setu í ráðinu eftir tilnefningu seðlabankans. Ráðinu er ætlað að koma í veg fyrir og draga úr kerfisáhættu fjármálakerfisins svo að hún nái ekki að þróast þannig að leiði til verulegra neikvæðra áhrifa á fjármálakerfið og raunhagkerfið. Ráðinu er ætlað að fylgjast með og skilgreina áhættu í danska fjármálakerfinu og gefa út álit, varnaðarorð og tillögur. Varnaðarorðum um áhættur í fjármálakerfinu og hugsanleg viðbrögð við þeim má beina til fjármálaeftirlitsins og ríkisstjórnarinnar ef þau krefjast lagabreytinga. Rökstuðnings er krafist ef ekki er brugðist við varnaðarorðum.
Sænsk stjórnvöld hafa ákveðið að veita fjármálaeftirliti landsins meginábyrgð á nýjum úrræðum eða tækjum til að stuðla að fjármálastöðugleika, þ.m.t. sveifluleiðréttu eigin fé. Meginröksemdin fyrir þeirri ákvörðun er að með því geti seðlabanki landsins einbeitt sér að verðbólgumarkmiði bankans, auk þess sem betur megi tryggja lýðræðislegt eftirlit með beitingu nýju úrræðanna verði þau á hendi eftirlitsins. Auk þess hefur verið stofnsett sérstakt þjóðhagsvarúðarráð með aðild seðlabankans og fjármálaeftirlitsins til þess að tryggja upplýsingaskipti og samræður um aðgerðir til að koma í veg fyrir áhættur. Ráðið getur einnig rætt greiningar og þróun tækja og aðferða vegna þjóðhagsvarúðar.
Í Finnlandi er stjórn fjármálaeftirlits landsins sá aðili sem fer með þjóðhagsvarúð, þ.m.t. beitingu þeirra úrræða sem tilgreind eru í CRD IV.
Fleiri leiðir eru farnar meðal stærri ríkja ESB. Í Frakklandi hefur verið komið á fót fjármálastöðugleikaráði sem í sitja átta menn og er efnahags- og fjármálaráðherra formaður þess en í því sitja auk hans seðlabankastjóri (sem jafnframt er stjórnarformaður fjármálaeftirlits), varaformaður stjórnar fjármálaeftirlits, stjórnarformaður fjármálamarkaðseftirlits, stjórnarformaður reikningsskilaeftirlits ásamt þremur sérfróðum fulltrúum skipuðum af ráðherra. Fjármálastöðugleikaráð hefur eftirlit með fjármálakerfinu í heild og mótar þjóðhagsvarúðarstefnu, metur kerfisáhættu og setur fram álit og tilmæli. Getur ráðið ákveðið viðbót eiginfjárkrafna og sett skilyrði fyrir lánum eftirlitsskyldra aðila. Fjármálastöðugleikaráð samræmir samstarf og upplýsingamiðlun aðildarstofnana ráðsins um einstök fjármálafyrirtæki og fjármálamarkaði.
Í Bretlandi fer fjármálastefnunefnd með þjóðhagsvarúðarmál. Nefndin starfar innan Englandsbanka, sem tók yfir stærstan hluta eindaeftirlits árið 2012.
Í Þýskalandi hefur seðlabankanum verið falið meginhlutverk við þjóðhagsvarúð. Bankanum er falið að greina mál, leggja til viðvaranir og tilmæli og meta framkvæmd þeirra. Kveðið er á um gagnkvæma upplýsingagjöf seðlabankans og fjármálaeftirlitsins og getur bankinn farið fram á upplýsingar beint frá fjármálafyrirtækjum ef eftirlitið eða aðrar stofnanir geta ekki veitt þær. Í ársbyrjun 2013 var þó komið á fót fjármálastöðugleikaráði með fulltrúum seðlabankans, fjármálaeftirlits og fjármálaráðuneytis. Formaður og varaformaður eru fulltrúar fjármálaráðuneytisins. Ráðinu er ætlað að vara við og gefa út tilmæli ef fjármálastöðugleika er ógnað. Þeim sem fá viðvaranir eða tilmælum er beint til er gert að fylgja þeim eða skýra hvers vegna tilmælunum er ekki fylgt (e. comply-or-explain). Ráðinu er ekki ætlað að vera yfirvald þjóðhagsvarúðar heldur fremur samstarfsvettvangur seðlabanka, sem ber ábyrgð á þjóðhagsvarúð, og fjármálaeftirlits, sem ber ábyrgð á eindaeftirliti, með þátttöku fjármálaráðuneytis sem getur lagt fram lagafrumvörp ef ástæða er til.
IV. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Með ákvæðum frumvarpsins er brugðist við einni þeirra meginveilna sem í ljós komu í kjölfar fjármálakreppunnar, þ.e. skorti á tengslum heildar- og eindaeftirlits á fjármálamörkuðum sem leiddi til þess að enginn einn aðili hafði heildaryfirsýn yfir stöðu fjármálakerfisins.
V. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu er lagt til að settur verði á stofn formlegur vettvangur stjórnvalda sem hafa á yfirsýn yfir stöðu og þróun fjármálamarkaðar og þeim vettvangi skapaður formlegur lagalegur grunnur.
Gerð er tillaga um stofnun annars vegar fjármálastöðugleikaráðs þar sem sitja æðstu embættismenn þeirra stofnana sem hafa með höndum eindaeftirlit, þ.e. Fjármálaeftirlitsins, þeirra sem eiga að hafa heildaryfirsýn yfir stöðu þjóðarbúsins, þ.e. Seðlabanka Íslands, og þess sem hefur forustu um rekstur ríkisins, þ.e. fjármála- og efnahagsráðherra, og hins vegar sérfræðinganefndar, sem kölluð er kerfisáhættunefnd í frumvarpinu, sem undirbýr umfjöllun fjármálastöðugleikaráðs. Hvorki fjármálastöðugleikaráði né kerfisáhættunefnd er ætlað að hrófla við sjálfstæði Seðlabanka Íslands eða Fjármálaeftirlitsins. Komi til þess að breyting verði gerð á verkefnasviðum ráðuneyta er nauðsynlegt að tryggja að sá ráðherra sem fer með framkvæmd laga þessara, verði frumvarp þetta að lögum, verði sá sem fer með fjárreiður ríkisins. Óróleiki og áföll á fjármálamarkaði geta haft veruleg áhrif á opinber fjármál. Auk þess má af fenginni reynslu hérlendis sem erlendis ætla að áföll á fjármálamarkaði kalli á beina eða óbeina aðkomu ríkissjóðs. Er því nauðsynlegt að viðbrögð við slíkum áföllum verði undir forustu þess ráðherra sem fer með fjárreiður ríkisins.
Til álita kom að leggja til breytingar á lögum um Seðlabanka Íslands og opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi til þess að hnykkja á ákvæðum sem varða fjármálastöðugleika en að svo stöddu hefur verið ákveðið að gefa umfjöllun um þau atriði lengri tíma, m.a. vegna fyrirhugaðra breytinga á lagaumhverfi skilameðferðar fjármálafyrirtækja og innstæðutrygginga. Er þess að vænta að senn verði lagt fram frumvarp, eitt eða fleiri, um þau atriði.
VI. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir þróun þjóðhagsvarúðar á Norðurlöndum og nokkrum öðrum Evrópuríkjum. Efni frumvarpsins snertir ekki beint alþjóðlegar skuldbindingar en ekki verður undan því vikist að gera grein fyrir því að nýjar eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði innri markaðar ESB hafa víðtæk völd gagnvart eftirlitsstofnunum einstakra aðildarríkja sem og einkaréttarlegum aðilum í aðildarríkjum ESB og EES-samningsins ef viðkomandi gerðir ESB verða teknar upp í EES-samninginn. Stjórnskipuleg vandamál tengd svo víðtæku valdaframsali hafa verið til umfjöllunar í stjórnkerfinu um hríð og er unnið að lausn þeirra.
Að öðru leyti verður ekki séð að samþykkt frumvarpsins tengist ákvæðum stjórnarskrár.
VII. Samráð.
Frumvarpið er að meginefni til byggt á tillögum nefndar sem í sátu fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu. Frumvarpsdrög þau sem nefndin skilaði af sér í apríl 2013 voru sett á vefsíðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins og bárust umsagnir frá Fjármálaeftirlitinu, Seðlabanka Íslands, Bankasýslu ríkisins og Samtökum fjármálafyrirtækja. Unnið var úr umsögnunum í ráðuneytinu og fundir haldnir með sérfræðingum Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins um efni frumvarpsins.
VIII. Mat á áhrifum.
Með frumvarpinu eru lagðar til þær breytingar að samstarf hinna ýmsu stofnana stjórnkerfisins sem koma að málefnum fjármálamarkaðar og fjármálastöðugleika er sett í formlegan lögbundinn farveg og ábyrgð og ákvarðanataka gerð skýrari. Auðveldara verður að framfylgja þjóðhagsvarúðareftirliti, þ.e. því eftirliti sem ekki einskorðast við hverja einstaka fjármálastofnun, sbr. eindaeftirlit, heldur lítur eftir kerfinu sem heild, samspili eindanna sem mynda það og tengslum þess við raunhagkerfið.
Ákvæði frumvarpsins hafa bein áhrif á fjármála- og efnahagsráðuneytið, Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið. Gerð er tillaga um að umsýsla vegna fjármálastöðugleikaráðs verði hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og er reiknað með að sú umsýsla jafngildi einu stöðugildi. Áhrifin á Seðlabanka Íslands verða umtalsverð þar sem hann mun vista kerfisáhættunefnd sem hefur með höndum undirbúning funda og umfjöllunar fjármálastöðugleikaráðs og standa undir kostnaði við þann nefndarmann sem ráðherra skipar án tilnefningar. Áhrifin á Fjármálaeftirlitið eru einnig talsverð sakir þátttöku í starfi kerfisáhættunefndar og upplýsingaöflunar fyrir nefndina. Í frumvarpinu er lagt til að öllum hindrunum varðandi miðlun upplýsinga á milli Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins sé rutt úr vegi.
Ákvæði frumvarpsins geta haft óbein áhrif á eftirlitsskylda aðila svo og aðra þátttakendur á fjármálamarkaði. Þau áhrif eru ekki eins mælanleg og áhrifin á aðildarstofnanirnar. Sem dæmi má nefna ákvarðanir um breytingar á veðsetningarhlutföllum eða breytingar á tilteknum eiginfjáraukum (e. buffers).
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í dag er engum einum aðila falið það verkefni að hafa yfirsýn yfir heilsu og stöðu einstakra eftirlitsskyldra aðila og stöðu fjármálakerfisins í heild. Nauðsynlegt er að hafa vettvang til þess að samþætta með formlegum hætti þessa yfirsýn. Án yfirsýnar er óvíst að unnt sé að uppgötva veilur og óæskilega þróun í tíma og koma þannig í veg fyrir uppsöfnun vandamála sem leitt geta til röskunar fjármálastöðugleika og efnahagslegra áfalla. Einn mikilvægasti lærdómurinn af fjármálakreppunni er að sárlega vantaði heildaryfirsýnina og tækin til að tengja saman áhættur.
Verkefnin verða eftir sem áður unnin á vettvangi þeirra stofnana sem hafa skilgreind verkefni á þessu sviði, þ.e. frumvarpinu er ekki ætlað að raska valdheimildum, skipulagi eða sjálfstæði Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. Þannig er bæði í ákvæðum um hlutverk fjármálastöðugleikaráðs og kerfisáhættunefndar tekið mið af núverandi samstarfi aðila innan stjórnkerfisins sem fást við fjármálastöðugleika.
Um 2. gr.
Þeim aðilum sem falla undir ákvæði laganna, þ.e. fjármálastöðugleikaráði, kerfisáhættunefnd og aðildarstofnunum ráðsins, er ætlað að takast á við aðstæður og aðsteðjandi erfiðleika sem geta verið af breytilegum toga. Af þeim sökum eru ekki talin upp öll þau atriði sem fallið geta hér undir, t.d. fjármálamarkaðir eða fjármálakerfi, heldur notast við nægilega víðtækar skilgreiningar sem takmarka beitingu ákvæða frumvarpsins við tilteknar aðstæður og aðila.
Hugtökin kerfisáhætta og fjármálakreppa eru skilgreind þannig að þau nái til þeirra aðstæðna sem upp geta komið, án þess að unnt sé að afmarka þær frekar. Ekki er einhlítt hvernig þessi tvö hugtök eru skilgreind á alþjóðlegum vettvangi. Kerfisáhætta getur þannig skapast með því að líkur eru á að fjármálafyrirtæki geti ekki staðið við skuldbindingar sínar vegna fjárhags- eða rekstrarerfiðleika og verði með því viðkvæm fyrir aðgerðum annarra aðila, eða þá að önnur fjármálafyrirtæki verða fyrir óæskilegum áhrifum vegna erfiðleika þess. Slíkt getur verið til þess fallið að skapa hættu á atburðarás sem ógnað getur fjármálastöðugleika.
Um 3. gr.
Í greininni er lýst því meginverkefni fjármálastöðugleikaráðs að vera samstarfsvettvangur þeirra stjórnvalda sem hafa mesta möguleika á að hafa áhrif á fjármálastöðugleika, þ.e. fjármála- og efnahagsráðuneytisins, sem fer með stjórn ríkisfjármála og efnahagsmála, Seðlabanka Íslands, sem fer með peningamál og að hluta til einnig eindaeftirlit á fjármálamarkaði, og Fjármálaeftirlitsins sem fer með opinbert eindaeftirlit á fjármálamarkaði.
Þá er í greininni kveðið á um samsetningu ráðsins, starfshætti, skyldu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins til þess að veita ráðinu nauðsynlega þjónustu og vistun þess.
Gert er ráð fyrir því að samstarf þeirra stofnana sem dagsdaglega hafa á hendi eftirlit með fjármálastöðugleika verði sett í formlegri og fastari farveg en nú er. Þessar stofnanir, reyndar með aðkomu fleiri stjórnvalda, hafa haft með sér formlegt samstarf samkvæmt samstarfssamningi sem tekið hefur nokkrum breytingum í áranna rás, bæði vegna aðstæðna og eins vegna tilflutnings verkefna á milli stjórnvalda. Þá hafa Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið unnið eftir samkomulagi þessara aðila.
Meginhlutverk fjármálastöðugleikaráðs er að vera samráðsvettvangur stjórnvalda og byggjast viðfangsefni þeirra á upplýsingum frá kerfisáhættunefnd og aðildarstofnunum ráðsins. Ráðinu er þannig ekki ætlað að vera sjálfstætt stjórnvald.
Í ljósi þess að fjármálastöðugleikaráð hefur ekki formlegar valdheimildir er tryggt að ekki er hróflað við sjálfstæði Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins sem eftirlitsaðila og vísast til þess að æðstu yfirmenn beggja stofnana sitja í fjármálastöðugleikaráði og kerfisáhættunefnd.
Um 4. gr.
Augljóst er að fjármálastöðugleiki telst til almannagæða og því mikilvægt að til sé opinber stefna um hvernig viðhalda megi þeim gæðum. Er það verkefni fjármálastöðugleikaráðs að sjá til þess að slík stefna sé gerð og vakta að eftir henni sé unnið.
Að fengnum tillögum eða samkvæmt greiningu kerfisáhættunefndar metur ráðið þau atriði eða þá þróun sem kann að hafa óæskileg áhrif á fjármálastöðugleika. Hér má nefna sem dæmi þróun útlána til afmarkaðrar starfsemi eða starfskjarastefnu fjármálafyrirtækja sem leitt hefur til launaskriðs umfram það sem getur talist eðlilegt miðað við afkomu í greininni.
Enn fremur er gert ráð fyrir því, í samræmi við það samræmingarhlutverk sem ráðinu er falið, að það skilgreini þær aðgerðir sem nauðsynlegar kunna að vera til þess að bregðast við óæskilegri þróun svo að hún leiði ekki til þess ástands að fjármálastöðugleika sé ógnað. Sem dæmi um slíkt má nefna tilmæli til Fjármálaeftirlitsins um breytingar á eiginfjáraukum eða til Seðlabanka Íslands um breytingar á lausafjárkvöðum. Til þess að taka af allan vafa er sérstaklega tekið fram að fjármálastöðugleikaráð fjallar ekki um stýritæki Seðlabanka Íslands í peningamálum og skarast því ekki verkefni ráðsins og peningastefnunefndar.
Fjármálaeftirlitið fer með varúðareftirlit með einstökum eftirlitsskyldum aðilum, þ.e. eindaeftirlit. Hefur það því bestu yfirsýn yfir stærðir og tengsl aðila á markaði.
Samkvæmt boðuðum breytingum á lögum um fjármálafyrirtæki sem innleiða nýtt regluverk ESB um starfsemi fjármálafyrirtæki (CRD IV) þarf að skilgreina þau fjármálafyrirtæki sem teljast kerfislega mikilvæg. Greinin gerir ráð fyrir því að fjármálastöðugleikaráð staðfesti þá skilgreiningu. Staðfestingin getur haft áhrif á beitingu eftirlitsúrræða gagnvart þeim sem teljast kerfislega mikilvægir.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Ekki er unnt að telja upp í lagatexta öll þau tilvik eða aðstæður sem leitt geta til eða kunna að vera undanfari fjármálakreppu. Í dæmaskyni má nefna erfiðleika eins eða fleiri stærri fjármálafyrirtækja landsins, en erfiðleikar slíks fyrirtækis eru líklegir til að hafa í för með sér verulega smitáhættu. Eins kunna örar verðbreytingar á fasteignamarkaði eða verðbréfamarkaði að vera til marks um bólumyndun sem stemma þarf stigu við.
Sem dæmi um ráðstafanir sem gripið kann að vera til ef kerfislega mikilvægur eftirlitsskyldur aðili getur ekki staðið við skuldbindingar sínar er að Fjármálaeftirlitið grípur til inngripsheimilda sinna og gerir viðkomandi að afsetja tiltekna rekstrareiningu, loka rekstrareiningu eða jafnvel að skipta um stjórnendur. Sem dæmi um viðbrögð við bólumyndun á fasteignamarkaði má nefna tilmæli til stjórna stærri lánveitenda um lækkun veðhlutfalls, þ.e. hlutfalls láns á móti verðmæti veðandlags (e. L/V), eða til Seðlabanka Íslands um breytingar á lausafjárkvöðum.
Um 7. gr.
Auk þeirra stjórnenda Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins sem tilgreindir eru í frumvarpinu er gert ráð fyrir að í kerfisáhættunefnd sitji einn óháður sérfræðingur sem skipaður er af ráðherra án tilnefningar til fimm ára í senn. Reiknað er með að nefndin fundi reglulega og er gerð tillaga um sex fundi á ári, að meðtöldum uppfærslufundum (e. update) sem geta verið allt að þrír á ári. Þeir sem sitja í nefndinni í krafti embætta sinna víkja sæti ef breyting verður á starfshögum þeirra.
Þá er gert ráð fyrir því að ráðuneytisstjóri eða embættismaður þess ráðuneytis sem fer með fjárreiður hins opinbera sitji fundi nefndarinnar með málfrelsi og tillögurétt.
Gerð er tillaga um að Seðlabanki Íslands hafi umsýslu nefndarinnar með höndum og standi straum af þeim kostnaði sem af kann að hljótast.
Um 8. gr.
Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með einstökum aðilum á fjármálamarkaði, auk þess sem Seðlabanki Íslands hefur eftirlit með lausafjárstöðu einstakra fjármálafyrirtækja og virkni greiðslukerfa. Upplýsingar úr þessari eindaeftirlitsstarfsemi eru nauðsynlegar til að unnt sé að hafa virkt heildareftirlit, eða þjóðhagsvarúðareftirlit, á hverjum tíma. Auk þess skal Seðlabanki Íslands stuðla að fjármálastöðugleika skv. 4. gr. laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands.
Auk þessarar undirbúningsvinnu fyrir fjármálastöðugleikaráð gætir kerfisáhættunefnd þess að verkfærum Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins sem nýtast við þjóðhagsvarúðareftirlit og vöktun fjármálastöðugleika sé beitt á sem samræmdastan hátt.
Um 9. gr.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að einn óháður utanaðkomandi sérfræðingur sitji í kerfisáhættunefnd. Af þeim sökum er talið nauðsynlegt að kveða skýrt á um þagnarskyldu þeirra sem sitja í fjármálastöðugleikaráði og kerfisáhættunefnd.
Um 10. gr.
Með sama hætti og auka verður sýnileika ráðsins er jafnframt mikilvægt að ráðsmenn fjármálastöðugleikaráðs og nefndarmenn kerfisáhættunefndar geti rætt hreinskilnislega um þau viðfangsefni sem þessir aðilar standa frammi fyrir. Ekki er unnt að líta fram hjá því að þessir aðilar þurfa að fjalla um viðkvæm og umdeilanleg mál og opinber birting umræðna og gagna kann í sjálfu sér að vera ógn við fjármálalegan stöðugleika.
Um 11. gr.
Ef draga má í efa að þeir sem sitja í ráðinu eða nefndinni hafi til að bera þá óhlutdrægni og almenn hæfisskilyrði sem stuðlað geta að trausti er varla að búast við því að ráðið eða nefndin njóti traustsins.
Um 12. gr.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um fjármálastöðugleikaráð.
Megintillögur frumvarpsins eru annars vegar að lagt er til að stofnað verði fjármálastöðugleikaráð sem í sitja ráðherra sem fer með fjárreiður ríkisins, seðlabankastjóri og forstjóri Fjármálaeftirlitsins. Verkefni ráðsins eru að meginefni fjögur: Í fyrsta lagi að móta opinbera stefnu um fjármálastöðugleika. Í öðru lagi að meta stöðu efnahagsmála og áhættu í fjármálakerfinu. Í þriðja lagi að skilgreina aðgerðir sem eru nauðsynlegar hverju sinni til að varðveita fjármálastöðugleika en um er að ræða önnur stjórntæki en þau sem Seðlabanki Íslands notast við til að framfylgja stefnu sinni í peningamálum. Hins vegar er lagt til að stofnuð verði kerfisáhættunefnd. Í nefndinni eiga Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið tvo fulltrúa hvort en þar á meðal eru æðstu embættismenn þeirra. Þá skipar ráðherra einn utanaðkomandi sérfræðing í nefndina og mun Seðlabanki Íslands bera allan kostnað af honum sem og annan kostnað nefndarinnar. Að auki er gert ráð fyrir að ráðuneytisstjóri eða embættismaður þess ráðuneytis sem fer með fjárreiður ríkisins sitji fundi nefndarinnar en hafi ekki atkvæðisrétt við afgreiðslu mála. Nefndinni er ætlað að starfa fyrir og undirbúa umfjöllun fjármálastöðugleikaráðs. Í því felst að hún leggur mat á ástand og horfur í fjármálakerfinu, kerfisáhættu og fjármálastöðugleika en til þess notast hún við greiningarvinnu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins svo og greiningarvinnu annarra innlendra og erlendra aðila eftir því sem tilefni er til.
Á undanförnum árum hefur verið að störfum nefnd um fjármálastöðugleika sem hefur átt að vera vettvangur samráðs og viðbúnaðar, þ.e. ekki ósvipað því sem gert er ráð fyrir að nýtt fjármálastöðugleikaráð verði framvegis. Um nefndina er ekki fjallað í lögum heldur hefur hún starfað á grundvelli samkomulags viðkomandi stofnana en upphaf þessa má rekja aftur til ársins 2006. Í nefndinni hafa átt sæti fulltrúar ráðuneyta, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. Frumvarpið gerir ráð fyrir að umsýsla vegna fjármálastöðugleikaráðs og undirbúningur vegna funda þess verði í höndum fjármála- og efnahagsráðuneytis. Ráðuneytið áætlar að umsýsla vegna ráðsins muni samsvara u.þ.b. einu stöðugildi á aðalskrifstofu. Ráðuneytið hefur í dag með höndum umsýslu þeirrar nefndar sem nú starfar að þessum málum en gert er ráð fyrir að vinnuframlag við það aukist talsvert þar sem samráðið verði formfastara og reglubundnara. Gera má ráð fyrir að ráðuneytið muni forgangsraða sínum fjárheimildum með þeim hætti að starf að þessu verkefni rúmist innan fjárlagaramma þess þannig að lögfesting frumvarpsins ætti ekki að þurfa að leiða til teljandi útgjalda umfram það sem fjárheimildir gildandi fjárlaga gera ráð fyrir.
