Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 484. máls.
2. umræða.
Nefndin hefur fjallað um málið. Á fund hennar komu Anna Valbjörg Ólafsdóttir, Davíð Steinn Davíðsson, Fjóla Agnarsdóttir, Guðrún Ögmundsdóttir, Guðrún Þorleifsdóttir, Hafdís Ólafsdóttir, Tómas Brynjólfsson og Tryggvi Þór Herbertsson frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Sigrún Ólafsdóttir frá forsætisráðuneytinu, Elín Alma Arthúrsdóttir, Ingvar Rögnvaldsson og Skúli Eggert Þórðarson frá ríkisskattstjóra, Þórarinn G. Pétursson frá Seðlabanka Íslands, Sigurður Hannesson, Einar Hugi Bjarnason og Ingibjörg Ólöf Vilhjálmsdóttir frá sérfræðingahópi um höfuðstólslækkun verðtryggðra húsnæðislána og kosti og galla leiðréttingarsjóðs, Yngvi Harðarson frá Analytica ehf., Jón Þór Sturluson og Gunnar Þór Ásgeirsson frá Fjármálaeftirlitinu, Hólmsteinn Brekkan og Jóhann Már Sigurbjörnsson frá Samtökum leigjenda á Íslandi, Eyjólfur Eysteinsson og Jóna Valgerður Kristjánsdóttir frá Landssambandi eldri borgara, Guðlaug Kristinsdóttir og Benedikt Sigurðarson frá Búseta á Norðurlandi hsf., Gísli Örn Bjarnhéðinsson frá Búseta hsf. og Daníel Rúnarsson frá Búmönnum hsf., Sigurður Kristjánsson, Snædís Ögn Flosadóttir og Þorsteinn Valdimarsson frá Arion banka hf., Sara Fuxén og Steinunn Þorsteinsdóttir frá Íslandsbanka, Arinbjörn Ólafsson frá Landsbankanum, Yngvi Örn Kristinsson og Jóna Björk Guðnadóttir frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Kristinn Bjarnason frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Ólafur Darri Andrason frá Alþýðusambandi Íslands, Hjörleifur Gíslason og Ljósbrá Logadóttir frá umboðsmanni skuldara, Ásgeir Westergren og Einar Bjarki Gunnarsson frá Reykjavíkurborg og Arnaldur Loftsson og Þórey S. Þórðardóttir frá Landssamtökum lífeyrissjóða. Þá bárust nefndinni umsagnir um frumvarpið frá Sigurði Rúnari Birgissyni, Landssambandi eldri borgara, Búseta hsf., Samtökum atvinnulífsins, Allianz Íslandi ehf., Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Hauki Ísbirni Jóhannssyni, Landssamtökum lífeyrissjóða, Reykjavíkurborg, Samtökum leigjenda á Íslandi, umboðsmanni skuldara, Öryrkjabandalagi Íslands, Samtökum fjármálafyrirtækja, Íbúðalánasjóði, Persónuvernd, Alþýðusambandi Íslands, ríkisskattstjóra, Seðlabanka Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Fjármálaeftirlitinu.
Frumvarpið á rót að rekja til stefnuyfirlýsingar ríkisstjórnar Framsóknarflokksins og Sjálfstæðisflokksins. Þar kom m.a. fram að með markvissum aðgerðum yrði tekið á skuldavanda íslenskra heimila og í því skyni mætti m.a. beita skattalegum aðgerðum. Með ályktun Alþingis 28. júní 2013 var ákveðið að settur yrði á fót sérfræðingahópur sem fengi það verkefni að útfæra mismunandi leiðir til að ná fram höfuðstólslækkun verðtryggðra húsnæðislána. Sá hópur skilaði af sér tillögum í nóvember 2013, m.a. um skattleysi séreignarlífeyrissparnaðar. Frumvarpið er samið af starfshópi skipuðum af fjármála- og efnahagsráðherra.
Í frumvarpinu er lagt til að samtals fjórum ákvæðum til bráðabirgða verði bætt við þrenn lög, lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, lög um tekjuskatt og lög um húsnæðismál. Markmið ákvæðanna er að gera rétthöfum séreignarsparnaðar, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, fært að nýta viðbótariðgjald til greiðslu inn á höfuðstól veðtryggðra fasteignalána eða til öflunar húsnæðis án þess að þannig nýtt iðgjald teljist til skattskyldra tekna.
Þrátt fyrir að menn hafi almennt verið jákvæðir í garð frumvarpsins voru tilteknir þættir þess gagnrýndir.
Áhrif frumvarpsins.
Óljóst er hve margir munu nýta sér þau úrræði sem frumvarpið býður upp á. Mat á áhrifum þess verður að skoða í því ljósi að nákvæmari mynd mun ekki fást fyrr en upplýsingar liggja fyrir úr umsóknum þeirra sem hyggjast nýta sér úrræðin.
Umfang.
Eins og gerð verður grein fyrir hér á eftir leggur meiri hlutinn til breytingar á hámarksfjárhæðum til greiðslu inn á höfuðstól lána og öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Af þeim sökum breytist umfang úrræðanna nokkuð frá því sem fjallað er um í athugasemdum frumvarpsins. Þó að enn sé örðugt að meta umfangið má ætla að á verðlagi ársins 2014 muni heildarinngreiðsla á fasteignalán nema um 58–75 milljörðum kr. og heildarinngreiðsla inn á húsnæðissparnað þeirra sem ekki eiga íbúð muni nema 7–13 milljörðum kr. Í heild geta úrræðin haft í för með sér inngreiðslu sem nemur 65–88 milljörðum kr. á verðlagi ársins 2014.
Áhrif á ríkissjóð.
Í almennum athugasemdum frumvarpsins kemur fram mat á áhrifum frumvarpsins á ríkissjóð. Þar kemur m.a. fram að áhrif á ríkissjóð verði þau helst að tekjuskattsgreiðslur einstaklinga og fyrirtækja lækki, meira verði greitt í tryggingagjald, útgreiddar vaxtabætur verði lægri og innkoma veltuskatta verði meiri. Fyrir nefndina voru lagðar upplýsingar um að þegar allt væri talið muni ríkissjóður verða af 17–23 milljörðum kr. miðað við verðlag ársins 2014 í formi tekjuskatts vegna skattfrelsisins. Það tekjutap komi fram á næstu 40 árum. Að teknu tilliti til breytingartillögu meiri hlutans um hámarksfjárhæðir til greiðslu inn á höfuðstól lána og öflunar íbúðarhúsnæðis verður tekjutap ríkissjóðs 20–27 milljarðar kr. á fyrrgreindu tímabili. Rétt er að taka fram að hér er ekki reiknað með tapaðri ávöxtun á umræddu tímabili vegna skattfrelsisins.
Í almennum athugasemdum frumvarpsins er stofnkostnaður við uppsetningu miðlægrar rafrænnar gáttar vegna umsókna um úrræði frumvarpsins og umsýslu við hana næstu þrjú til fjögur árin talinn geta numið allt að 50 millj. kr.
Fyrir nefndinni kom fram að tekjutap ríkissjóðs yrði að fullu fjármagnað með auknum skatttekjum ríkisins.
Áhrif á sveitarfélög.
Í almennum athugasemdum frumvarpsins kemur fram mat á áhrifum þess á sveitarfélög. Þar kemur m.a. fram að útsvarsgreiðslur einstaklinga muni lækka en fasteignagjöld og þjónustuskattar hækka vegna aukinna umsvifa. Að teknu tilliti til breytingartillögu meiri hlutans varðandi hámarksfjárhæðir til greiðslu inn á höfuðstól munu neikvæð áhrif á sveitarfélögin nema 9–13 milljörðum kr. á næstu 40 árum.
Í minnisblaði sem fylgdi umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um frumvarpið kemur fram nokkuð ítarlegt mat á áhrifum á sveitarfélögin. Þar er talið að heildaráhrif á sveitarfélög vegna aðgerða í húsnæðismálum geti numið á bilinu 8–9 milljörðum kr. Þar af vegur langtímatekjutap rúmlega 10 milljörðum kr. en tekjutap á árunum 2014–2017 um 1,6 milljörðum kr. en á móti kemur áætlaður 3,2 milljarða kr. tekjuauki Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.
Af hálfu fulltrúa Reykjavíkurborgar kom fram að áhrif á borgina yrðu neikvæð um 1,9 milljarða kr. á árunum 2014–2017 á verðlagi ársins 2014 miðað við forsendur frumvarpsins. Að teknu tilliti til þess að ákvæði til bráðabirgða XLIX í tekjuskattslögum líður undir lok á árinu 2014 taldi borgin áhrifin verða neikvæð um 2,1 milljarða kr. á tímabilinu. Til lengri tíma litið telur borgin, að teknu tilliti til útsvarstekjutaps vegna fjölskyldna sem hefðu sparað í séreign óháð úrræðum frumvarpsins og hefðu greitt útsvar við úttekt sparnaðarins á næstu árum og áratugum, að heildarumfang neikvæðra áhrif á borgina yrðu um 3,4–4,6 milljarðar kr. á verðlagi ársins 2014.
Að mati meiri hlutans er óhjákvæmilegt að sveitarfélög verði fyrir tekjutapi vegna úrræða frumvarpsins. Hins vegar má spyrja að hvaða leyti tekjutapið nemur meiru en það tap sem sveitarfélög kunna að verða fyrir vegna þeirrar staðreyndar að Alþingi ákveður tekjustofna þeirra með lögum. Þá bendir meiri hlutinn á að sveitarfélög hafa á árunum 2012–2014 notið aukins tekjuflæðis vegna tímabundinnar lækkunar viðbótariðgjalds úr 4% í 2% auk þess sem heimilar úttektir séreignarsparnaðar frá árinu 2009 hafa skilað sveitarfélögum auknum útsvarstekjum síðustu ár.
Þess skal getið að á fundi nefndarinnar komu fram athugasemdir við mat á áhrifum frumvarpsins á sveitarfélög og vísað var til þess að óljóst væri hver áhrifin yrðu að endingu. Jafnframt var þó látinn í ljós skilningur á því hve erfitt væri að nálgast forsendur.
Áhrif á lífeyriskerfið.
Í minnisblaði sem nefndinni barst frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu kemur fram að frumvarpið muni mögulega hafa það í för með sér að 60–82 milljarðar kr. á verðlagi ársins 2014 renni ekki til ávöxtunar hjá vörsluaðilum séreignarsparnaðar fram til ársins 2019 heldur umbreytist í annað sparnaðarform, íbúðarhúsnæði. Sú fjárhæð bætist við þá 100 milljarða kr. sem þegar hafa verið teknir út úr kerfinu eftir hrun. Ætla má að frumvarpið muni leiða til minna atvinnuleysis. Að lokum er það talið jákvætt að létt verði á fjárfestingarþörf lífeyriskerfisins sem í ljósi fjármagnshafta getur dregið úr hættu á bólumyndun.
Af hálfu fulltrúa lífeyrissjóða kom fram að þrátt fyrir að þeir legðust almennt gegn inngripum í viðbótarlífeyrissparnað væru þeir ekki mótfallnir frumvarpinu þar sem í því væri að finna hóflega aðgerð og tímabundin úrræði og sparnaði yrði varið til eignamyndunar sem mundi nýtast einstaklingum á efri árum. Bent var á að úrræði frumvarpsins kynnu að hafa þau jákvæðu áhrif að fleiri mundu byrja að leggja fyrir í viðbótarlífeyrissparnað.
Áhrif á Íbúðalánasjóð.
Af hálfu Íbúðalánasjóðs kom það mat fram að lauslega mætti ætla að tjón sjóðsins af uppgreiðslum mundi nema 3,5–11 milljörðum kr. á ári, eða 7,5–24 milljörðum kr. samtals á fjögurra ára tímabili. Matið byggist á því að sjóðurinn þurfi að fást við háar uppgreiðslur og slaka ávöxtun á lausu fé. Í kostnaðarmati fjármála- og efnahagsráðuneytisins kemur hins vegar fram að árlegt vaxtatap sjóðsins yrði 1,3 milljarðar kr. eða 5,2 milljarðar kr. á fjórum árum.
Meiri hlutinn bendir á að um þessar mundir er unnið á heildstæðan hátt að málefnum Íbúðalánasjóðs í velferðarráðuneytinu. Einnig má benda á að stjórnvöld geta brugðist við með aðgerðum til að draga úr kostnaði sjóðsins.
Greiðslujöfnunarreikningar.
Í 3. málsl. 9. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins er lagt til að kveðið verði á um að greiðslum viðbótariðgjalds frá vörsluaðilum skuli ráðstafað inn á jöfnunarreikning samkvæmt lögum um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, áður en þeim verður ráðstafað inn á höfuðstól lána.
Greiðslur inn á greiðslujöfnunarreikninga voru gagnrýndar fyrir nefndinni og bent á að samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögum um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga væri gert ráð fyrir því að skuld sem stendur eftir á jöfnunarreikningi í lok þriggja ára frá lokum upprunalegs lánstíma skuli gefin lánþega eftir og afmáð úr veðmálabókum.
Tilgangur greiðslujöfnunar er að aftra því að greiðslubyrði lána þyngist ef neysluvísitala hækkar hraðar en laun almennt. Borin er saman fjárhæð afborgunar samkvæmt neysluvísitölu og afborgun samkvæmt greiðslujöfnunarvísitölu. Mismunurinn færist á svokallaðan jöfnunarreikning sem myndar verðtryggða skuld sem ber sömu vexti sem telst til höfuðstóls lánsins og bætist við eftirstöðvar þess. Skylda til að greiða jöfnunarreikningsfjárhæðina virkjast við að afborgun miðuð við greiðslujöfnunarvísitölu verður hærri en afborgun miðuð við neysluvísitölu.
Laun hækka almennt hraðar en verðlag til langs tíma litið og því greiðist skuld á greiðslujöfnunarreikningum upp með tímanum. Samanburður á þróun greiðsluvísitölu og neysluvísitölu frá janúar 2008 til apríl 2014 sýnir að vísitala neysluverðs hefur hækkað 10% umfram hækkun greiðslujöfnunarvísitölu, en á tímabilinu frá janúar 2010 til apríl 2014 hefur greiðslujöfnunarvísitala hins vegar hækkað um 7% umfram vísitölu neysluverðs. Vænta má þess að sú þróun haldi áfram og greiðslujöfnunin muni því greiðast upp á lánstímanum. Um 30 ár eru eftir af lánstíma flestra þeirra lána sem úrræðið snertir.
Í ljósi þessa telur meiri hlutinn að ekki sé tilefni til að gera breytingar hvað þetta varðar.
Aðrir hópar.
Ýmsir hagsmunaaðilar töldu úrræði frumvarpsins ná til of þröngs hóps. Þannig var m.a. gagnrýnt að úrræðunum væri aðeins ætlað að ná til þeirra sem enn eru á vinnumarkaði og greiða í séreignarlífeyrissparnað á næstu árum, að þau næðu ekki til lífeyrisþega sem ekki hafa neinar launatekjur og ekki heldur til þeirra sem eiga búseturétt hjá húsnæðissamvinnufélagi og standa skil á búsetugjaldi. Þar að auki kom fram að úrræðin mundu ekki nýtast öllum leigjendum húsnæðis að fullu þar sem ákveðinn hópur þeirra hefur ekki þær tekjur sem þarf til að fullri nýtingu verði náð.
Meiri hlutinn bendir á að frumvarpið á rætur að rekja til ályktunar Alþingis nr. 1/142 sem samþykkt var á Alþingi 28. júní 2013. Í 1. tölul. hennar var forsætisráðherra og ráðherranefnd um úrlausnir í skuldamálum heimilanna falið að setja á fót sérfræðingahóp sem skyldi útfæra og gera tillögur að mismunandi leiðum til að ná fram höfuðstólslækkun verðtryggðra húsnæðislána. Eins og áður hefur komið fram skilaði sérfræðingahópurinn m.a. af sér tillögum um skattleysi séreignarlífeyrissparnaðar og var frumvarpið lagt fram sem nánari útfærsla á þeim tillögum. Til samræmis við framangreint felur frumvarpið í sér úrræði sem ætluð eru tilteknum hópi fólks sem var með fasteignalán vegna húsnæðis til eigin nota.
Aðstæður annarra hópa sem hafa lýst áhuga á að falla undir úrræði frumvarpsins voru og eru oft allt aðrar en þess hóps sem frumvarpið beinist að. Líklegt má telja að annars konar úrræði nýtist þessum hópum betur.
Nefndin var hvött til þess að leggja til undanþágu frá tímabilum heimilda til að nýta sér úrræði frumvarpsins svo að námsmenn sem verða við nám erlendis fái notið þeirra. Skilningur meiri hlutans er að úrræði frumvarpsins beinist að hópi fólks sem verður á vinnumarkaði á tilteknu tímabili. Þó má benda á að í skýrslu verkefnisstjórnar um framtíðarskipan húsnæðismála er að finna tillögu um að heimild til nýtingar séreignarsparnaðar til öflunar íbúðarhúsnæðis verði varanleg. Að mati meiri hlutans eru því nú þegar líkur á því að síðar verði komið til móts við þá sem nú eru við nám erlendis.
Fyrir nefndinni kom það sjónarmið fram að æskilegt væri að úrræði frumvarpsins næðu til handhafa búseturéttar hjá húsnæðissamvinnufélögum. Handhafarnir geta nýtt sér úrræði b-liðar 1. gr. frumvarpsins og greitt búseturéttargjald með viðbótariðgjaldi eins og fram kemur í athugasemdum frumvarpsins. Þá er skilningur meiri hlutans sá að þeim verði heimilt að nýta viðbótariðgjald skv. a-lið 1. gr. til þess að greiða inn á höfuðstól láns sem tekið hefur verið vegna öflunar búseturéttar.
Nefndin var hvött til að leggja til breytingu á frumvarpinu til þess að koma til móts við þá sem farnir eru af vinnumarkaði, afla ekki lengur launatekna og geta því ekki nýtt sér úrræði frumvarpsins. Að mati meiri hlutans mundi breyting af þessu tagi, í ljósi forsögunnar, hafa í för með sér umtalsverða mismunun gagnvart ólíkum hópum, enda hafa þeir rétthafar sem þegar hafa nýtt sér heimild til að taka út uppsafnaðan séreignarsparnað samkvæmt ákvæði til bráðabirgða VIII í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða þegar greitt af þeirri fjárhæð fullan tekjuskatt. Þá er úrræðum frumvarpsins beinlínis beint að þeim sem eru á vinnumarkaði og þeir með því hvattir til aukins sparnaðar.
Þá bendir meiri hlutinn á að í tillögum verkefnisstjórnar um framtíðarskipan húsnæðismála koma fram ítarlegar hugmyndir um uppbyggingu virks leigumarkaðar, m.a. breytingu á húsaleigubótakerfinu þannig að stuðningur taki mið af efnahag og breytingu á stuðningi við leigufélög sem rekin eru án hagnaðarsjónarmiða.
Viðbótartryggingavernd.
Fyrir nefndinni kom fram nokkur gagnrýni á að í frumvarpinu væri aðeins gert ráð fyrir að þeir sem greiða iðgjald til vörsluaðila viðbótarlífeyrissparnaðar geti nýtt sér úrræði frumvarpsins en ekki þeir sem greiða iðgjöld á grundvelli samninga um viðbótartryggingavernd þrátt fyrir að bæði sparnaðarformin séu byggð á sama lagagrundvelli, þ.e. lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.
Hér á eftir er gerð grein fyrir tillögum meiri hlutans til breytingar á umsóknartíma um greiðslu viðbótariðgjalds inn á höfuðstól fasteignalána. Sú tillaga er lögð fram til að koma til móts við gagnrýni söluaðila viðbótartryggingaverndar. Þá hvetur meiri hlutinn fjármála- og efnahagsráðherra til að hafa samráð við slíka söluaðila við setningu reglugerða á grundvelli ákvæða frumvarpsins.
Launatímabil.
Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins verður heimild til að nýta viðbótariðgjald til greiðslu inn á höfuðstól lána sem tekin eru vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota bundin við tiltekið tímabil. Fyrir nefndinni kom sú athugasemd fram að óljóst væri hvað átt væri við með orðinu tímabil í frumvarpsgreininni.
Með skýrleika og samræmi að leiðarljósi leggur meiri hlutinn til að skýrt komi fram í lagatextanum að með tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017 er átt við launatímabil. Heimildin miðast þannig við launagreiðslur fyrir þetta tímabil en ekki þau viðbótariðgjöld sem berast á tímabilinu.
Hámörk til greiðslu inn á höfuðstól lána og öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota.
Í 1. og 2. málsl. 2. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins eru lögð til ákveðin hámörk viðbótariðgjalds sem hægt verður að nýta til greiðslu inn á höfuðstól lána sem tekin eru vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Hliðstæð ákvæði koma fram í 1. og 2. málsl. 2. mgr. b-liðar 1. gr. Þau endurspeglast einnig í 1. og 2. mgr. 2. gr. þar sem kveðið er á um að fjárhæðir undir hámörkunum teljist ekki til skattskyldra tekna.
Fyrir nefndinni voru gerðar athugasemdir við tilgreiningu hámarkanna í téðum ákvæðum frumvarpsins og talið að ekki kæmi nægjanlega skýrt fram að ætlast væri til þess að framlag launagreiðanda færi ekki umfram 2% af iðgjaldsstofni og væri ekki hærra en framlag launþegans sjálfs.
Í sérstökum athugasemdum við a-lið 1. gr. kemur eftirfarandi fram: „Ef miðað er við 4% framlag rétthafa af iðgjaldsstofni getur framlag hans að hámarki numið 333 þús. kr. á ári og framlag launagreiðanda 167 þús. kr. á ári miðað við 2% mótframlag hans af iðgjaldsstofni. Þar sem framkvæmd úrræðisins hefst og henni lýkur á miðju ári miðast úrræðið við 250 þús. kr. árin 2014 og 2017 en 500 þús. kr. árin 2015 og 2016.“ Hliðstæðar skýringar er að finna í sérstökum athugasemdum við b-lið 1. gr. og 2. gr.
Í frumvarpstextanum, þ.e. í 1. málsl. 2. mgr. a-liðar 1. gr., 1. málsl. 2. mgr. b-liðar 1. gr. og 2. málsl. 1. mgr. og 2. málsl. 2. mgr. 2. gr., er vísað til þess að hámarksfjárhæðir til greiðslu inn á höfuðstól lána og öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota séu miðaðar við hverja fasteign. Við meðferð málsins kom í ljós að það yrði verulegum erfiðleikum bundið að miða hámarksfjárhæðir við þá fasteign sem nýtt er sem íbúðarhúsnæði en ekki þá einstaklinga sem þar búa. Fyrir nefndinni lá það mat sérfræðinga að mjög erfitt yrði að framkvæma þau úrræði sem felast í frumvarpinu ef þetta yrði óbreytt. Skiptir þar mestu að séreignarsparnaður er í grundvallaratriðum einstaklingsbundinn réttur og það er sífelldum breytingum háð hvaða einstaklingar deila íbúðarhúsnæði.
Til þess að tryggja að ákvæðin verði nægilega skýr leggur meiri hlutinn til breytingu á orðalagi þeirra. Þannig er lagt til að fjárhæðartilgreiningar í sérstökum athugasemdum við a-lið og b-lið 1. gr. og 2. gr. verði teknar upp í ákvæðin. Hvað 1. gr. varðar felur tillaga meiri hlutans í sér nánari skýrgreiningu en þar er að finna þannig að kveðið verði á um hámörk í tilviki einstaklinga, hjóna og samskattaðra í aðgreindum málsliðum. Hvað 2. gr. varðar felur tillagan í sér að kveðið verði á um hámörk í tilviki einstaklinga og samskattaðra í aðgreindum málsliðum í nýrri málsgrein. Í tillögu meiri hlutans felst einnig að hámarksfjárhæðir eru tilgreindar miðað við að hægt verði að tengja þær annaðhvort við einstaklinga eða samskattaða í stað þess að þær verði tengdar við fasteign. Sú breyting leiddi hins vegar til þess að taka þurfti ákvörðun um hvort lækka ætti hámarksfjárhæðir í tilviki einstaklinga eða hækka í tilviki samskattaðra. Mat meiri hlutans var að betra væri að hækka hámarksfjárhæðir samskattaðra því að lækkanir á einstaklinga mundu leiða til þess að úrræði frumvarpsins nýttust mun verr þeim sem hafa einir staðið að öflun íbúðarhúsnæðis eða munu gera það.
Umsóknartími um greiðslu viðbótariðgjalds inn á höfuðstól fasteignalána.
Í 2. málsl. 3. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins kemur sú meginregla fram að umsókn um greiðslu viðbótariðgjalds inn á höfuðstól fasteignalána gildi um iðgjöld sem greidd eru eftir að umsóknin berst. Lögð er til sú undantekning frá téðri meginreglu að umsókn geti gilt um iðgjöld vegna launa frá 1. júlí 2014 svo fremi sem umsóknin berist fyrir lok september 2014.
Fyrir nefndinni sætti framangreind undanþága frá meginreglunni gagnrýni þar sem hún kynni að valda óvissu. Um nokkra hríð kynni að skapast óvissa um hverjir mundu skila inn umsókn um greiðslu inn á höfuðstól fasteignalána.
Meiri hlutinn telur rétt að koma til móts við þessa gagnrýni og miða lok umsóknartímans við 1. september 2014 enda verður hægt að skila inn umsókn mjög skömmu eftir að frumvarpið verður að lögum en ætla má að launagreiðendur skili iðgjöldum vegna júlímánaðar til vörsluaðila 10. ágúst 2014.
Ráðstöfun iðgjalda til lánveitenda.
Í 2. málsl. 8. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um að vörsluaðilar skuli ráðstafa greiddum iðgjöldum til þeirra lánveitenda sem umsækjendur hafa valið eigi sjaldnar en fjórum sinnum á ári, í fyrsta sinn í nóvember 2014 en eftir það á a.m.k. þriggja mánaða fresti.
Skilningur meiri hlutans er sá að ekki hafi verið ætlunin að kveða á um að vörsluaðilum væri óheimilt að ráðstafa greiddum iðgjöldum til lánveitenda nema þrír mánuðir liðu á milli ráðstafana heldur hafi staðið til að ráðstöfunin ætti sér stað ekki sjaldnar en á þriggja mánaða fresti. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að skýrt verði kveðið á um að ráðstöfunin skuli eftir nóvember 2014 eiga sér stað eigi sjaldnar en á þriggja mánaða fresti.
Tímamark greiðslu frá vörsluaðilum til lánveitenda.
Í 3. málsl. 8. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um að vörsluaðilar viðbótariðgjalda sem nýtt eru til greiðslu inn á höfuðstól lána skuli ráðstafa greiðslum til lánveitenda áður en greiðsluseðlar vegna lánanna eru gefnir út.
Þetta fyrirkomulag var gagnrýnt og bent á að engin leið væri fyrir vörsluaðila að fylgjast með því hvenær lánveitendur gefa út greiðsluseðla og þeir væru því vart í aðstöðu til að tryggja að greiðslur færu inn á höfuðstól lána en gengju ekki upp í annan kostnað.
Að mati meiri hlutans á gagnrýnin rétt á sér enda virðast gjalddagar á lánum vera mismunandi milli lánveitenda og tegunda lána. Telur meiri hlutinn eðlilegra að taka frekar mið af þeirri meginreglu sem leiða má af 9. mgr. a-liðar 1. gr. að greiða skuli inn á höfuðstól þeirra lána sem eru í skilum og leggur til breytingu þess efnis.
Nýting viðbótariðgjalds til öflunar íbúðarhúsnæðis.
Í 2. málsl. 1. mgr. b-liðar 1. gr. frumvarpsins er það skilyrði sett fyrir því að heimilt verði að nýta viðbótariðgjald á tilteknu tímabili til öflunar íbúðarhúsnæðis að rétthafi sé ekki eigandi að íbúðarhúsnæði 1. júlí 2014 til 30. júní 2017.
Fyrir nefndinni kom það álit ítrekað fram að framangreint skilyrði gæti skapað vandkvæði og jafnvel leitt til óheppilegrar niðurstöðu, einkum þegar skipt er um húsnæði á tímabilinu sem um ræðir. Að mati meiri hlutans er óæskilegt að skilyrðið dragi úr vilja manna til að skipta um íbúðarhúsnæði. Þó verður að hafa í huga að markmið ákvæða b-liðar 1. gr. er að aðstoða fólk við undirbúning kaupa á íbúðarhúsnæði til eigin nota en ekki að stuðla að íbúðarkaupum í fjárfestingarskyni. Því er eðlilegt að nýting viðbótariðgjaldsins verði háð því að umsækjandi hafi ekki átt íbúðarhúsnæði á tilteknum tíma. Meiri hlutinn telur þó rétt að gera breytingar á skilyrðinu og leggur til að í stað þess að kveðið verði á um að rétthafi megi ekki vera eigandi að íbúðarhúsnæði á tilteknu tímabili, þá kveði það á um að viðkomandi megi ekki hafa verið eigandi að íbúðarhúsnæði á þeim tíma þegar heimildin er nýtt.
Fjárhæðir viðbótariðgjalda sem ekki teljast til tekna.
Athygli nefndarinnar var vakin á því að ekki kæmi nægilega skýrt fram í frumvarpinu hvernig fara skyldi með útgreiddan séreignarsparnað umfram mörk sem eru sett í 1. og 2. mgr. 2. gr. Er þar átt við hvort fjárhæðir umfram þær sem tilgreindar eru í málsgreinunum teljist til skattskyldra tekna eður ei.
Að mati meiri hlutans er óhjákvæmilegt, m.a. með tilliti til jafnræðissjónarmiða, að sá hluti útgreiðslu sem fer umfram fjárhæðarmörkin teljist til skattskyldra tekna á greiðsluári. Skattfrelsið er þannig takmarkað af ákveðnu hámarki og eðli málsins samkvæmt eru útgreiðslur umfram það skattskyldar. Til að taka af allan vafa í þessu tilliti leggur meiri hlutinn til að skýrt verði kveðið á um að útgreiðslur umfram hámark séu skattskyldar tekjur í skilningi laga um tekjuskatt. Í tillögunni er jafnframt gert ráð fyrir að ótvírætt komi fram að fjárhæðir hámarksins verði samanlagt 1.500 þús. kr. hjá einstaklingi og 2.250 þús. kr. hjá hjónum og sambýlisfólki sem er samskattað, hvort sem séreignarsparnaður er greiddur inn á höfuðstól skv. 1. mgr. eða ráðstafað í húsnæðissparnað skv. 2. mgr.
Niðurstöður.
Frumvarpið felur í sér hvata til aukinnar vinnu og sparnaðar. Fólk verður hvatt til sparnaðar. Til lengri tíma litið mun aukning sparnaðar koma fram í því að fólk eignast meiri hlut en ella í fasteignum sínum. Þá eykur samþykkt frumvarpsins líkur á að íbúar landsins verði betur settir hvað eignir varðar þegar þeir komast á lífeyrisaldur.
Með frumvarpinu er komið til móts við heimilin í landinu með almennum aðgerðum án þess að fórna sjálfbærni og stöðugleika við stjórnun ríkisfjármála. Það hefur verið forgangsverkefni ríkisstjórnarinnar að finna lausnir á skuldamálum heimilanna. Með frumvarpinu er stigið mikilvægt skref á þeirri braut og því ber að fagna.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Fylgiskjal I.
Fjárlaganefnd fjallaði um frumvörpin á tveimur fundum og fékk á fund sinn Maríönnu Jónasdóttur, Fjólu Agnarsdóttur og Guðrúnu Þorleifsdóttur frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Gunnar Gunnarsson frá Seðlabanka Íslands, Ara Skúlason og Daníel Svavarsson frá Landsbanka Íslands, Regínu Bjarnadóttur og Hrafn Steinarsson frá Arion banka, einnig Þóreyju S. Þórðardóttur, Arnald Loftsson og Gunnar Baldvinsson frá Landssamtökum lífeyrissjóða.
Í umfjöllun sinni lagði nefndin áherslu á að meta frumvörpin út frá áhrifum þeirra á tekjur og gjöld ríkissjóðs. Hér er um mjög veigamiklar aðgerðir að ræða, heildarvelta fjárlaga nemur um 613 milljörðum kr. þannig að aðgerðin vegur um fjórðung af fjárlögum, en dreifist reyndar á fjögur ár, auk þess að vera um 8,5% af áætlaðri landsframleiðslu síðastliðins árs.
Í kostnaðarumsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem tekur til beggja frumvarpanna kemur fram áætlun bæði um útgjöld og fjármögnun þeirra á næstu fjórum árum. Gert er ráð fyrir að tekjur og gjöld hvers árs verði nánast þau sömu á hverju ári fyrir sig. Heildaráhrifin eru áætluð um 150 milljarðar kr. og þar af 80 milljarðar kr. vegna kostnaðar ríkissjóðs við leiðréttingarlánin og um 70 milljarðar kr. vegna skattleysis séreignarsparnaðar sem nýttur er til að greiða niður íbúðarskuldir heimilanna.
Í frumvarpinu um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána er gert ráð fyrir því að ríkissjóður greiði leiðréttingarhluta láns niður á fjórum árum með árlegum gjalddögum, fyrst 31. desember 2014. Í þessari ráðstöfun felst einnig að ríkissjóður greiði vanskil, vexti og verðbætur. Þessu til viðbótar er lagt til að ef framlag ríkissjóðs nýtist ekki á móti leiðréttingarhluta láns, t.d. hafi það verið greitt upp, þá yndi það sérstakan persónuafslátt sem komi til viðbótar almennum persónuafslætti í tekjuskatti á næstu fjórum árum. Samtals er reiknað með að niðurfærslan geti numið um 80 milljörðum kr. og þar af séu um 72 milljarðar kr. vegna höfuðstóls lánanna en 8 milljarðar kr. vegna vaxta, verðbóta og umsýslukostnaðar við aðgerðina.
Í frumvarpinu um ráðstöfun séreignarsparnaðar er lagt til að heimilt verði að ráðstafa iðgjaldi til séreignarsparnaðar, allt að 4% af framlagi launþega og 2% af framlagi launagreiðenda, skattfrjálst til afborgana af fasteignaveðtryggðum lánum sem tekin hafa verið til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Markmiðið er að ríkissjóður gefi eftir tekjuskatt af þessum lífeyrissparnaði gegn því að honum sé varið til afborgana af lánum.
Í kostnaðarumsögn sinni birtir ráðuneytið eftirfarandi töflu sem sýnir heildaráhrif aðgerðanna á fjárhag ríkissjóðs.
Á tekjuhlið munar langmest um auknar tekjur af bankaskatti, alls 92 milljarða kr. á fjórum árum. Heildartekjur af skattinum eru þó áætlaðar meiri og er ætlað að fjármagna skattleysi af séreignarsparnaði. Í öðru lagi er gert ráð fyrir minni tekjum af tekjuskatti vegna aukinnar þátttöku í séreignarlífeyrissparnaði, alls um 7,6 milljörðum kr. Í þriðja lagi verða ívið meiri tekjur af tryggingagjaldi vegna aukningar á mótframlagi launagreiðanda í séreignarlífeyrissparnað, eða um 100–200 millj. kr. á ári.
Á gjaldahlið munar mest um 20 milljarða kr. árlegan kostnað vegna afborgana og vaxta af leiðréttingarhluta húsnæðislána ásamt umsýslukostnaði sem alls er þá áætlaður 80 milljarðar kr. á tímabilinu. Í öðru lagi verður lækkun á vaxtabótum vegna minni vaxtagjalda heimilanna sem verði fyrst um 0,4 milljarðar en vex í um 1 milljarð kr. og leiðir þannig til um 2,5 milljarða kr. sparnaðar á tímabilinu. Í þriðja lagi hækkar lögbundið framlag ríkisins í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga vegna aukinna tekna af bankaskatti umfram minni tekjur af tekjuskatti. Í fjórða lagi er líklegt að ríkissjóður þurfi að mæta aukinni fjárþörf Íbúðalánasjóðs vegna hraðari uppgreiðslu lána á tímabilinu. Í kostnaðarmati fjármála- og efnahagsráðuneytis er miðað við um 50 milljarða kr. innborganir sem ekki tekst að endurlána og 2% raunvexti á laust fé sjóðsins. Þá yrði árlegt vaxtatap 1,3 milljarðar kr. eða 5,2 milljarðar kr. á tímabilinu. Mikil óvissa er um fjárhæðir í þessu sambandi, Íbúðalánasjóður hefur miðað við að uppgreiðslur gætu numið á bilinu 75–85 milljörðum kr. og 1,5% raunvexti á laust fé. Þannig gæti tapið orðið á bilinu 7,5–24 milljarðar kr. sem dreifist þá á lengri tíma, en meðallíftími fjármögnunar sjóðsins er 10 ár.
Fjármögnun aðgerðanna hefur veruleg áhrif á afkomu viðskiptabankanna og því ekki útilokað að neikvæð áhrif á afkomu Landsbankans leiði til lægri arðgreiðslna í ríkissjóð á næstu árum.
Gert er ráð fyrir að embætti ríkisskattstjóra annist að mestu framkvæmd skuldalækkunaraðgerðarinnar og er áætlað að heildarkostnaður embættisins hækki um 285 millj. kr. vegna verkefnisins. Við bætist kostnaður við verkefnisstjórn, úrskurðarnefnd og eftirlit með framkvæmd laganna sem áætlaður er 190 millj. kr. Samtals er áætlað að rekstrarkostnaður ríkisins hækki um 475 millj. kr. en auk þess fellur til umsýslukostnaður hjá bönkum og lífeyrissjóðum.
Fram kom hjá öllum gestum fjárlaganefndar að þeir töldu mjög jákvætt að aðgerðirnar væru að fullu fjármagnaðar og hefðu því ekki neikvæð áhrif á stöðu ríkissjóðs. Seðlabankinn hefur lagt mat á heildaráhrif aðgerðanna á innlenda eftirspurn, hagvöxt og framleiðsluspennu. Einnig hefur hann kannað áhrifin á viðskiptajöfnuð, gengi krónunnar og verðbólgu. Ætla má að skuldir heimila minnki um 8% og að hreinn auður heimila hækki um meira en 100 milljarða kr. vegna aðgerðanna. Bankinn telur að einkaneysla aukist samtals um allt að 4% á tímabilinu og áhrif á fjárfestingu verði neikvæð fram til ársins 2016, en eftir það snúist dæmið við þegar áhrif aukinna efnahagsumsvifa vega þyngra en neikvæð áhrif hærri vaxta. Talið er að þjóðarútgjöld vaxi hraðar vegna aðgerðanna eða sem nemur 0,8% á þessu og næsta ári en síðan dragi smám saman úr þeim í takt við þróun einkaneyslu. Þegar áhrifin eru að fullu komin fram telur Seðlabankinn að þjóðarútgjöld verði um 2% hærri en ella vegna aðgerðanna. Að öllu samanlögðu þá telur bankinn að þjóðhagsleg áhrif aðgerðanna séu hlutlaus.
Allir gestir nefndarinnar bentu á að mjög mikil óvissa tengdist fjárhagslegum áhrifum aðgerðanna eins og jafnframt kemur fram í kostnaðarumsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Það á sérstaklega við um fjölda þeirra sem koma til með að nýta sér séreignarsparnaðarúrræðið, auk þess sem áður fengnar afskriftir og niðurfellingar geta haft umtalsverð áhrif á leiðréttingarfjárhæðir. Nákvæmari mynd af fjárhagsáhrifum fæst ekki fyrr en upplýsingar liggja fyrir úr umsóknum lántakenda.
Meiri hlutinn vekur athygli á því að með því að ríkissjóður gefur eftir tekjuskatt af ráðstöfun séreignarsparnaðar þá falla niður framtíðarskatttekjur vegna þessa. Fjármála- og efnahagsráðuneytið miðar við að ef 70 milljarðar kr. eru teknir af séreignarsparnaði og skatthlutfall er að jafnaði um 30% þá eru um 20 milljarðar kr. í tekjuskatt og hugsanlega um 10 milljarðar kr. í útsvar sem ríki og sveitarfélög verða af í framtíðinni. Það tekjutap ríkissjóðs og sveitarfélaga dreifist á næstu áratugi og að einhverju marki munu aukin umsvif í atvinnulífinu vega þar upp á móti.
Ekki hefur verið lagt mat á hvort úttektir séreignarlífeyris hafi áhrif á greiðslur almannatrygginga í framtíðinni enda er það háð enn meiri óvissu heldur en aðrir þættir, t.d. hvort fleiri einstaklingar haldi áfram að greiða í séreign eftir að skattleysistímabilinu lýkur.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að ekki verði vikið frá þeim markmiðum frumvarpanna að endanleg útgjöld verði ákvörðun Alþingis í fjárlögum hvers árs og með því móti tryggt að jafnvægi verði í gjöldum og tekjum ríkissjóðs vegna aðgerðanna. Þannig gefst Alþingi færi á því að bregðast við ef sýnt þykir að fjárhagsáætlanir gangi ekki eftir og tryggja að aðgerðirnar verði ávallt að fullu fjármagnaðar. Með því móti nást fram jákvæð áhrif aðgerðanna í samræmi við markmið frumvarpanna, samhliða því sem ekki er gefinn afsláttur af sjálfbærni, varfærni og stöðugleika við stjórnun ríkisfjármála.
Fylgiskjal II.
Inngangur.
Í þessu áliti mun minni hlutinn benda á ýmis atriði sem nauðsynlegt er að skýra áður en forsvaranlegt er að afgreiða fyrrgreind frumvörp til 2. umræðu, óháð afstöðu til þeirra efnislega.
Óskýrar forsendur.
Minni hlutinn gagnrýnir hversu lítil greining liggur að baki þessum kostnaðarsömu aðgerðum og telur að veita þurfi mun ítarlegri upplýsingar um stöðu einstakra hópa sem gert er ráð fyrir að fái niðurgreiðslu fasteignalána. Fyrir liggur að um 40% af henni verður greidd til heimila sem hafa hærri árstekjur en 8 millj. kr. en miðgildi árstekna heimila var árið 2009 um 6 millj. kr. Minni hlutinn telur einnig að veita þurfi upplýsingar um eignastöðu þeirra sem njóta munu niðurgreiðslunnar, greina hvenær fasteign var keypt, en kaupdagur skiptir miklu máli þegar afleiðingar bankahrunsins á efnahagsstöðu íbúðareigenda eru metnar. Einnig þarf að greina áhrifin á mismunandi fjölskyldustærðir. Þá vantar ítarlega greiningu á áhrifum aðgerðanna fyrir íbúðareigendur á landsbyggðinni, en fyrir liggur að sá hópur skuldsetti sig almennt ekki með sama hætti og íbúðareigendur á höfuðborgarsvæðinu. Íbúðareigendur á landsbyggðinni munu því ekki njóta framlaga úr ríkissjóði með sama hætti. Að auki er þróun íbúðaverðs mismunandi milli landsvæða. Þá gagnrýnir minni hlutinn að ekki hafi verið unnið heildstætt mat af hálfu ríkisstjórnarinnar á því hvernig þeim fjármunum sem verja á í aðgerðirnar væri best varið í þágu heimila og komandi kynslóða, væru þeir nýttir með öðrum hætti, svo sem með niðurgreiðslu skulda ríkissjóðs. Nánari útfærslur eru boðaðar í reglugerðum sem hafa ekki litið dagsins ljós. Þar sem um kostnaðarsama og flókna aðgerð er að ræða hefði verið eðlilegt að framkvæmdinni hefði verið lýst ítarlega í drögum að reglugerðum.
Auknar ráðstöfunartekjur heimilanna.
Svo virðist sem aðgerðirnar muni auka á ójöfnuð í samfélaginu þar sem þær taka ekki tillit til efnahags eða eignastöðu heimilanna. Þá virðast þær einnig tryggja að lánastofnanir fái gert upp eins fljótt og hægt er þar sem fyrst verður greitt af biðreikningum sem fráfarandi stjórnvöld beittu sér fyrir í þágu heimilanna til að létta greiðslubyrði þeirra. Við þessa aðgerð mun greiðslubyrði heimilanna ekki lækka fyrr en biðreikningar eru að fullu uppgerðir. Vanskil verða greidd upp áður en kemur að niðurgreiðslu höfuðstóls. Ógreiddir vextir verða greiddir upp áður en kemur að innborgun á höfuðstól. Fjármálastofnanir fá því forgang að útgreiðslum úr ríkissjóði áður en kemur að því að greiða niður höfuðstól húsnæðisskulda. Þannig munu þau heimili sem nýttu sér greiðslujöfnun ekki njóta aukinna ráðstöfunartekna vegna aðgerðanna strax eins og búist var við, en um 60% heimila sem eiga skuldir vegna íbúðakaupa nýttu sér þá leið.
Aðgerð ekki fullfjármögnuð.
Í athugasemdum við frumvarp til laga um leiðréttingu verðtryggðra fasteignalána kemur fram að niðurgreiðslan sé fullfjármögnuð, þ.e. að jafnvægi verði í gjöldum og tekjum ríkissjóðs vegna aðgerðanna. Minni hlutinn setur stórt spurningarmerki við þá fullyrðingu að þessi aðgerð sé að fullu fjármögnuð á sama tíma og ríkissjóður skuldar yfir 1.500 milljarða kr. Bankaskatturinn er ekki markaðar tekjur, þ.e. tekjur sem lögum samkvæmt skal verja í ákveðin útgjöld eða verkefni. Þeim milljörðum sem vonandi renna í ríkissjóð í formi bankaskatts væri hægt að ráðstafa á ótal aðra vegu. Ekki liggur fyrir hvernig á að fjármagna niðurgreiðsluna ef bankaskattur dugir ekki til og gerir minni hlutinn alvarlegar athugasemdir við það. Af frumvarpinu má skilja að breytist forsendur fyrir innheimtu skatta sem ráðstafað verður til niðurgreiðslunnar muni húsnæðiseigendur ekki fá þá niðurgreiðslu sem þeir máttu vænta.
Minni hlutinn vekur hins vegar athygli á því að við umræður í nefndinni kom fram hjá meiri hlutanum að muni bankaskatturinn ekki skila sér að fullu verði skorið niður í ríkisrekstrinum til að fjármagna aðgerðirnar. Fjármála- og efnahagsráðherra staðfesti þessa fyrirætlan ríkisstjórnarinnar á Alþingi 28. apríl sl. Að mati minni hlutans er nauðsynlegt að stjórnvöld geri grein fyrir hvar verður skorið niður fari svo að tekjuhliðin bregðist, enda má við því búast að slíkur niðurskurður komi harðast niður á þeim er síst skyldi. Minni hlutinn telur rétt að benda á að líklegt er að þeir sem bera ábyrgð á þrotabúum föllnu bankanna telji það skyldu sína að láta reyna á lögmæti bankaskattsins. Á meðan mál eru fyrir dómstólum er uppi ákveðin óvissa um skattheimtuna. Minni hlutinn telur ljóst að bankaskattur fjármagni ekki aðgerðina að fullu þar sem í framtíðinni fellur á ríkissjóð kostnaður vegna hennar auk þess sem gefnar eru eftir ríkistekjur í framtíðinni.
Vandamálum varpað inn í framtíðina.
Aðgerðirnar geta haft áhrif á kynslóðareikninginn þar sem ríkissjóður og sveitarfélög fá ekki þær tekjur af séreignarsparnaði sem gera mátti ráð fyrir. Að sama skapi gætu lægri lífeyrisgreiðslur til lífeyrisþega úr séreignarsjóðum aukið gjöld lífeyristrygginga í framtíðinni. Þau útgjöld þyrfti ríkissjóður að fjármagna. Vandi ríkissjóðs vegna skuldbindinga sem á hann falla í framtíðinni er ærinn. Nægir þar að nefna B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins auk þess sem vandi A-deildarinnar er mikill. Að mati minni hlutans er ekki á þau vandamál bætandi.
Skuldavandi eða greiðsluvandi.
Frá hruni hafa aðgerðir stjórnvalda miðað að því að leysa úr greiðsluvanda fólks. Niðurgreiðslan gerir það ekki nema að vissu marki þar sem stór hluti markhópsins samanstendur af fólki í skuldavanda, þ.e. fólki sem skuldar mikið en getur auðveldlega staðið í skilum. Ekki er víst að aðgerðin hjálpi þeim sem eiga við mikinn greiðsluvanda að glíma.
Líklegt er að fólk í greiðsluvanda lendi í enn frekari vanda þar sem aukið eyðslurými þeirra sem fá mest út úr millifærslunni mun að öllum líkindum leiða til verðbólgu sem eykur greiðslubyrði og vanda þeirra sem eru nú þegar í vanda.
Afskiptir aðilar.
Stór hluti landsmanna mun ekki njóta ávinnings af þessum aðgerðum. Má þar nefna leigjendur og aðra sem þurfa þak yfir höfuðið en hafa ekki eignarhald á fasteign. Einnig bendir minni hlutinn á þá sem misst hafa húsnæði, flutt til útlanda og hafa óljósa stöðu gagnvart þessari aðgerð. Þá má benda á að lífeyrisþegar sem ekki hafa neinar launatekjur eiga þess ekki kost að geta lagt fyrir, þar sem iðgjald er ekki greitt af lífeyri. Tæplega 30% örorkulífeyrisþega eru með einhverjar launatekjur.
Að mati minni hlutans er umhugsunarvert hvað leigjendur bera skarðan hlut frá borði. Leigjendur geta vissulega nýtt sér séreignarsparnaðarúrræðið en þá þurfa þeir að hyggja á fasteignakaup fyrir árið 2019. Ljóst er að það hvorki hentar öllum að kaupa eigið húsnæði né getur það verið skynsamlegt að beina öllum í séreignarstefnu sem rekin hefur verið hér á landi um áratugaskeið. Ekki hefur verið hægt að skilja málflutning stjórnvalda á annan hátt en þann að þau vilji að leigumarkaður eigi að vera virkt úrræði fyrir þá sem ekki geta eða vilja fjárfesta í eigin húsnæði og er nú verið að móta stefnu í þeim málum. Það skýtur því skökku við að á sama tíma fari stjórnvöld í úrræði sem miða að því að ýta undir séreignarstefnuna en geri ekkert fyrir þá sem hyggjast vera áfram á leigumarkaði.
Minni hlutinn telur að leigjendur ættu að geta nýtt sér séreignarsparnaðarúrræðið til lækkunar húsnæðiskostnaðar án þess að í því felist sú kvöð að þurfa að kaupa fasteign fyrir ákveðinn tíma. Þann sparnað sem úrræðið býður upp á ætti að mega nýta t.d. til að lækka greiðslubyrði láns í einhvern tíma eða til greiðslu tryggingagjalds sem algengt er að leigjendur þurfi að reiða fram.
Að mati umboðsmanns skuldara eru skjólstæðingar hans ekki sá hópur sem er best til þess fallinn að nýta sér þau úrræði sem frumvarpið ber með sér. Í frumvarpinu er tekið dæmi um fjölskyldu með 800.000 kr. í laun á mánuði og með 4% iðgjaldi fjölskyldunnar í séreignarsjóð og 2% mótframlagi launagreiðanda geti fjölskyldan nýtt skattafslátt frumvarpsins að fullu. Að jafnaði eru launatekjur skjólstæðinga umboðsmanns skuldara lægri en framangreindar 800.000 kr. á mánuði.
Íbúðalánasjóður.
Af greinargerð frumvarpsins um leiðréttingu verðtryggðra fasteignalána mátti ætla að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefði einhliða metið áhrif aðgerðanna á stöðu Íbúðalánasjóðs. Fjárlaganefnd óskaði því eftir minnisblaði frá sjóðnum þar sem gerð yrði grein fyrir þeim. Í minnisblaðinu kemur fram að mikil óvissa ríkir um þær fjárhæðir sem um er að ræða. Í forsendum sjóðsins kemur fram að miðað við að uppgreiðslur lána nemi á milli 75–85 milljörðum kr. og að raunvextir á laust fé nemi 1,5% gæti tap sjóðsins numið 7,5–24 milljörðum kr. sem dreifðist á lengri tíma þar sem meðallíftími fjármögnunar sjóðsins er um 10 ár.
Sveitarfélögin.
Fyrir liggur að sveitarfélögin taka á sig tekjuskerðingu sem ekki verður bætt. Sveitarfélögin eru misvel í stakk búin til að missa tekjur. Einnig bendir minni hlutinn á að Reykjavíkurborg nýtur ekki greiðslna úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Minni hlutinn beinir því til efnahags- og viðskiptanefndar að láta meta þessi áhrif og hvort þau komi til með að mynda þrýsting til hækkunar útsvars.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Prentað upp.
Þingskjal 1070 — 484. mál.
Leiðréttur texti. Viðbót.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um séreignarsparnað og ráðstöfun hans
til greiðslu húsnæðislána og húsnæðissparnaðar.
Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið. Á fund hennar komu Anna Valbjörg Ólafsdóttir, Davíð Steinn Davíðsson, Fjóla Agnarsdóttir, Guðrún Ögmundsdóttir, Guðrún Þorleifsdóttir, Hafdís Ólafsdóttir, Tómas Brynjólfsson og Tryggvi Þór Herbertsson frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Sigrún Ólafsdóttir frá forsætisráðuneytinu, Elín Alma Arthúrsdóttir, Ingvar Rögnvaldsson og Skúli Eggert Þórðarson frá ríkisskattstjóra, Þórarinn G. Pétursson frá Seðlabanka Íslands, Sigurður Hannesson, Einar Hugi Bjarnason og Ingibjörg Ólöf Vilhjálmsdóttir frá sérfræðingahópi um höfuðstólslækkun verðtryggðra húsnæðislána og kosti og galla leiðréttingarsjóðs, Yngvi Harðarson frá Analytica ehf., Jón Þór Sturluson og Gunnar Þór Ásgeirsson frá Fjármálaeftirlitinu, Hólmsteinn Brekkan og Jóhann Már Sigurbjörnsson frá Samtökum leigjenda á Íslandi, Eyjólfur Eysteinsson og Jóna Valgerður Kristjánsdóttir frá Landssambandi eldri borgara, Guðlaug Kristinsdóttir og Benedikt Sigurðarson frá Búseta á Norðurlandi hsf., Gísli Örn Bjarnhéðinsson frá Búseta hsf. og Daníel Rúnarsson frá Búmönnum hsf., Sigurður Kristjánsson, Snædís Ögn Flosadóttir og Þorsteinn Valdimarsson frá Arion banka hf., Sara Fuxén og Steinunn Þorsteinsdóttir frá Íslandsbanka, Arinbjörn Ólafsson frá Landsbankanum, Yngvi Örn Kristinsson og Jóna Björk Guðnadóttir frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Kristinn Bjarnason frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Ólafur Darri Andrason frá Alþýðusambandi Íslands, Hjörleifur Gíslason og Ljósbrá Logadóttir frá umboðsmanni skuldara, Ásgeir Westergren og Einar Bjarki Gunnarsson frá Reykjavíkurborg og Arnaldur Loftsson og Þórey S. Þórðardóttir frá Landssamtökum lífeyrissjóða. Þá bárust nefndinni umsagnir um frumvarpið frá Sigurði Rúnari Birgissyni, Landssambandi eldri borgara, Búseta hsf., Samtökum atvinnulífsins, Allianz Íslandi ehf., Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Hauki Ísbirni Jóhannssyni, Landssamtökum lífeyrissjóða, Reykjavíkurborg, Samtökum leigjenda á Íslandi, umboðsmanni skuldara, Öryrkjabandalagi Íslands, Samtökum fjármálafyrirtækja, Íbúðalánasjóði, Persónuvernd, Alþýðusambandi Íslands, ríkisskattstjóra, Seðlabanka Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Fjármálaeftirlitinu.
Frumvarpið á rót að rekja til stefnuyfirlýsingar ríkisstjórnar Framsóknarflokksins og Sjálfstæðisflokksins. Þar kom m.a. fram að með markvissum aðgerðum yrði tekið á skuldavanda íslenskra heimila og í því skyni mætti m.a. beita skattalegum aðgerðum. Með ályktun Alþingis 28. júní 2013 var ákveðið að settur yrði á fót sérfræðingahópur sem fengi það verkefni að útfæra mismunandi leiðir til að ná fram höfuðstólslækkun verðtryggðra húsnæðislána. Sá hópur skilaði af sér tillögum í nóvember 2013, m.a. um skattleysi séreignarlífeyrissparnaðar. Frumvarpið er samið af starfshópi skipuðum af fjármála- og efnahagsráðherra.
Í frumvarpinu er lagt til að samtals fjórum ákvæðum til bráðabirgða verði bætt við þrenn lög, lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, lög um tekjuskatt og lög um húsnæðismál. Markmið ákvæðanna er að gera rétthöfum séreignarsparnaðar, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, fært að nýta viðbótariðgjald til greiðslu inn á höfuðstól veðtryggðra fasteignalána eða til öflunar húsnæðis án þess að þannig nýtt iðgjald teljist til skattskyldra tekna.
Þrátt fyrir að menn hafi almennt verið jákvæðir í garð frumvarpsins voru tilteknir þættir þess gagnrýndir.
Áhrif frumvarpsins.
Óljóst er hve margir munu nýta sér þau úrræði sem frumvarpið býður upp á. Mat á áhrifum þess verður að skoða í því ljósi að nákvæmari mynd mun ekki fást fyrr en upplýsingar liggja fyrir úr umsóknum þeirra sem hyggjast nýta sér úrræðin.
Umfang.
Eins og gerð verður grein fyrir hér á eftir leggur meiri hlutinn til breytingar á hámarksfjárhæðum til greiðslu inn á höfuðstól lána og öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Af þeim sökum breytist umfang úrræðanna nokkuð frá því sem fjallað er um í athugasemdum frumvarpsins. Þó að enn sé örðugt að meta umfangið má ætla að á verðlagi ársins 2014 muni heildarinngreiðsla á fasteignalán nema um 58–75 milljörðum kr. og heildarinngreiðsla inn á húsnæðissparnað þeirra sem ekki eiga íbúð muni nema 7–13 milljörðum kr. Í heild geta úrræðin haft í för með sér inngreiðslu sem nemur 65–88 milljörðum kr. á verðlagi ársins 2014.
Áhrif á ríkissjóð.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Í almennum athugasemdum frumvarpsins kemur fram mat á áhrifum frumvarpsins á ríkissjóð. Þar kemur m.a. fram að áhrif á ríkissjóð verði þau helst að tekjuskattsgreiðslur einstaklinga og fyrirtækja lækki, meira verði greitt í tryggingagjald, útgreiddar vaxtabætur verði lægri og innkoma veltuskatta verði meiri. Fyrir nefndina voru lagðar upplýsingar um að þegar allt væri talið muni ríkissjóður verða af 17–23 milljörðum kr. miðað við verðlag ársins 2014 í formi tekjuskatts vegna skattfrelsisins. Það tekjutap komi fram á næstu 40 árum. Að teknu tilliti til breytingartillögu meiri hlutans um hámarksfjárhæðir til greiðslu inn á höfuðstól lána og öflunar íbúðarhúsnæðis verður tekjutap ríkissjóðs 20–27 milljarðar kr. á fyrrgreindu tímabili. Rétt er að taka fram að hér er ekki reiknað með tapaðri ávöxtun á umræddu tímabili vegna skattfrelsisins.
Í almennum athugasemdum frumvarpsins er stofnkostnaður við uppsetningu miðlægrar rafrænnar gáttar vegna umsókna um úrræði frumvarpsins og umsýslu við hana næstu þrjú til fjögur árin talinn geta numið allt að 50 millj. kr.
Fyrir nefndinni kom fram að tekjutap ríkissjóðs yrði að fullu fjármagnað með auknum skatttekjum ríkisins.
Áhrif á sveitarfélög.
Í almennum athugasemdum frumvarpsins kemur fram mat á áhrifum þess á sveitarfélög. Þar kemur m.a. fram að útsvarsgreiðslur einstaklinga muni lækka en fasteignagjöld og þjónustuskattar hækka vegna aukinna umsvifa. Að teknu tilliti til breytingartillögu meiri hlutans varðandi hámarksfjárhæðir til greiðslu inn á höfuðstól munu neikvæð áhrif á sveitarfélögin nema 9–13 milljörðum kr. á næstu 40 árum.
Í minnisblaði sem fylgdi umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um frumvarpið kemur fram nokkuð ítarlegt mat á áhrifum á sveitarfélögin. Þar er talið að heildaráhrif á sveitarfélög vegna aðgerða í húsnæðismálum geti numið á bilinu 8–9 milljörðum kr. Þar af vegur langtímatekjutap rúmlega 10 milljörðum kr. en tekjutap á árunum 2014–2017 um 1,6 milljörðum kr. en á móti kemur áætlaður 3,2 milljarða kr. tekjuauki Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.
Af hálfu fulltrúa Reykjavíkurborgar kom fram að áhrif á borgina yrðu neikvæð um 1,9 milljarða kr. á árunum 2014–2017 á verðlagi ársins 2014 miðað við forsendur frumvarpsins. Að teknu tilliti til þess að ákvæði til bráðabirgða XLIX í tekjuskattslögum líður undir lok á árinu 2014 taldi borgin áhrifin verða neikvæð um 2,1 milljarða kr. á tímabilinu. Til lengri tíma litið telur borgin, að teknu tilliti til útsvarstekjutaps vegna fjölskyldna sem hefðu sparað í séreign óháð úrræðum frumvarpsins og hefðu greitt útsvar við úttekt sparnaðarins á næstu árum og áratugum, að heildarumfang neikvæðra áhrif á borgina yrðu um 3,4–4,6 milljarðar kr. á verðlagi ársins 2014.
Að mati meiri hlutans er óhjákvæmilegt að sveitarfélög verði fyrir tekjutapi vegna úrræða frumvarpsins. Hins vegar má spyrja að hvaða leyti tekjutapið nemur meiru en það tap sem sveitarfélög kunna að verða fyrir vegna þeirrar staðreyndar að Alþingi ákveður tekjustofna þeirra með lögum. Þá bendir meiri hlutinn á að sveitarfélög hafa á árunum 2012–2014 notið aukins tekjuflæðis vegna tímabundinnar lækkunar viðbótariðgjalds úr 4% í 2% auk þess sem heimilar úttektir séreignarsparnaðar frá árinu 2009 hafa skilað sveitarfélögum auknum útsvarstekjum síðustu ár.
Þess skal getið að á fundi nefndarinnar komu fram athugasemdir við mat á áhrifum frumvarpsins á sveitarfélög og vísað var til þess að óljóst væri hver áhrifin yrðu að endingu. Jafnframt var þó látinn í ljós skilningur á því hve erfitt væri að nálgast forsendur.
Áhrif á lífeyriskerfið.
Í minnisblaði sem nefndinni barst frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu kemur fram að frumvarpið muni mögulega hafa það í för með sér að 60–82 milljarðar kr. á verðlagi ársins 2014 renni ekki til ávöxtunar hjá vörsluaðilum séreignarsparnaðar fram til ársins 2019 heldur umbreytist í annað sparnaðarform, íbúðarhúsnæði. Sú fjárhæð bætist við þá 100 milljarða kr. sem þegar hafa verið teknir út úr kerfinu eftir hrun. Ætla má að frumvarpið muni leiða til minna atvinnuleysis. Að lokum er það talið jákvætt að létt verði á fjárfestingarþörf lífeyriskerfisins sem í ljósi fjármagnshafta getur dregið úr hættu á bólumyndun.
Af hálfu fulltrúa lífeyrissjóða kom fram að þrátt fyrir að þeir legðust almennt gegn inngripum í viðbótarlífeyrissparnað væru þeir ekki mótfallnir frumvarpinu þar sem í því væri að finna hóflega aðgerð og tímabundin úrræði og sparnaði yrði varið til eignamyndunar sem mundi nýtast einstaklingum á efri árum. Bent var á að úrræði frumvarpsins kynnu að hafa þau jákvæðu áhrif að fleiri mundu byrja að leggja fyrir í viðbótarlífeyrissparnað.
Áhrif á Íbúðalánasjóð.
Af hálfu Íbúðalánasjóðs kom það mat fram að lauslega mætti ætla að tjón sjóðsins af uppgreiðslum mundi nema 3,5–11 milljörðum kr. á ári, eða 7,5–24 milljörðum kr. samtals á fjögurra ára tímabili. Matið byggist á því að sjóðurinn þurfi að fást við háar uppgreiðslur og slaka ávöxtun á lausu fé. Í kostnaðarmati fjármála- og efnahagsráðuneytisins kemur hins vegar fram að árlegt vaxtatap sjóðsins yrði 1,3 milljarðar kr. eða 5,2 milljarðar kr. á fjórum árum.
Meiri hlutinn bendir á að um þessar mundir er unnið á heildstæðan hátt að málefnum Íbúðalánasjóðs í velferðarráðuneytinu. Einnig má benda á að stjórnvöld geta brugðist við með aðgerðum til að draga úr kostnaði sjóðsins.
Greiðslujöfnunarreikningar.
Í 3. málsl. 9. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins er lagt til að kveðið verði á um að greiðslum viðbótariðgjalds frá vörsluaðilum skuli ráðstafað inn á jöfnunarreikning samkvæmt lögum um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, áður en þeim verður ráðstafað inn á höfuðstól lána.
Greiðslur inn á greiðslujöfnunarreikninga voru gagnrýndar fyrir nefndinni og bent á að samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögum um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga væri gert ráð fyrir því að skuld sem stendur eftir á jöfnunarreikningi í lok þriggja ára frá lokum upprunalegs lánstíma skuli gefin lánþega eftir og afmáð úr veðmálabókum.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Tilgangur greiðslujöfnunar er að aftra því að greiðslubyrði lána þyngist ef neysluvísitala hækkar hraðar en laun almennt. Borin er saman fjárhæð afborgunar samkvæmt neysluvísitölu og afborgun samkvæmt greiðslujöfnunarvísitölu. Mismunurinn færist á svokallaðan jöfnunarreikning sem myndar verðtryggða skuld sem ber sömu vexti sem telst til höfuðstóls lánsins og bætist við eftirstöðvar þess. Skylda til að greiða jöfnunarreikningsfjárhæðina virkjast við að afborgun miðuð við greiðslujöfnunarvísitölu verður hærri en afborgun miðuð við neysluvísitölu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Laun hækka almennt hraðar en verðlag til langs tíma litið og því greiðist skuld á greiðslujöfnunarreikningum upp með tímanum. Samanburður á þróun greiðsluvísitölu og neysluvísitölu frá janúar 2008 til apríl 2014 sýnir að vísitala neysluverðs hefur hækkað 10% umfram hækkun greiðslujöfnunarvísitölu, en á tímabilinu frá janúar 2010 til apríl 2014 hefur greiðslujöfnunarvísitala hins vegar hækkað um 7% umfram vísitölu neysluverðs. Vænta má þess að sú þróun haldi áfram og greiðslujöfnunin muni því greiðast upp á lánstímanum. Um 30 ár eru eftir af lánstíma flestra þeirra lána sem úrræðið snertir.
Í ljósi þessa telur meiri hlutinn að ekki sé tilefni til að gera breytingar hvað þetta varðar.
Aðrir hópar.
Ýmsir hagsmunaaðilar töldu úrræði frumvarpsins ná til of þröngs hóps. Þannig var m.a. gagnrýnt að úrræðunum væri aðeins ætlað að ná til þeirra sem enn eru á vinnumarkaði og greiða í séreignarlífeyrissparnað á næstu árum, að þau næðu ekki til lífeyrisþega sem ekki hafa neinar launatekjur og ekki heldur til þeirra sem eiga búseturétt hjá húsnæðissamvinnufélagi og standa skil á búsetugjaldi. Þar að auki kom fram að úrræðin mundu ekki nýtast öllum leigjendum húsnæðis að fullu þar sem ákveðinn hópur þeirra hefur ekki þær tekjur sem þarf til að fullri nýtingu verði náð.
Meiri hlutinn bendir á að frumvarpið á rætur að rekja til ályktunar Alþingis nr. 1/142 sem samþykkt var á Alþingi 28. júní 2013. Í 1. tölul. hennar var forsætisráðherra og ráðherranefnd um úrlausnir í skuldamálum heimilanna falið að setja á fót sérfræðingahóp sem skyldi útfæra og gera tillögur að mismunandi leiðum til að ná fram höfuðstólslækkun verðtryggðra húsnæðislána. Eins og áður hefur komið fram skilaði sérfræðingahópurinn m.a. af sér tillögum um skattleysi séreignarlífeyrissparnaðar og var frumvarpið lagt fram sem nánari útfærsla á þeim tillögum. Til samræmis við framangreint felur frumvarpið í sér úrræði sem ætluð eru tilteknum hópi fólks sem var með fasteignalán vegna húsnæðis til eigin nota.
Aðstæður annarra hópa sem hafa lýst áhuga á að falla undir úrræði frumvarpsins voru og eru oft allt aðrar en þess hóps sem frumvarpið beinist að. Líklegt má telja að annars konar úrræði nýtist þessum hópum betur.
Nefndin var hvött til þess að leggja til undanþágu frá tímabilum heimilda til að nýta sér úrræði frumvarpsins svo að námsmenn sem verða við nám erlendis fái notið þeirra. Skilningur meiri hlutans er að úrræði frumvarpsins beinist að hópi fólks sem verður á vinnumarkaði á tilteknu tímabili. Þó má benda á að í skýrslu verkefnisstjórnar um framtíðarskipan húsnæðismála er að finna tillögu um að heimild til nýtingar séreignarsparnaðar til öflunar íbúðarhúsnæðis verði varanleg. Að mati meiri hlutans eru því nú þegar líkur á því að síðar verði komið til móts við þá sem nú eru við nám erlendis.
Fyrir nefndinni kom það sjónarmið fram að æskilegt væri að úrræði frumvarpsins næðu til handhafa búseturéttar hjá húsnæðissamvinnufélögum. Handhafarnir geta nýtt sér úrræði b-liðar 1. gr. frumvarpsins og greitt búseturéttargjald með viðbótariðgjaldi eins og fram kemur í athugasemdum frumvarpsins. Þá er skilningur meiri hlutans sá að þeim verði heimilt að nýta viðbótariðgjald skv. a-lið 1. gr. til þess að greiða inn á höfuðstól láns sem tekið hefur verið vegna öflunar búseturéttar.
Nefndin var hvött til að leggja til breytingu á frumvarpinu til þess að koma til móts við þá sem farnir eru af vinnumarkaði, afla ekki lengur launatekna og geta því ekki nýtt sér úrræði frumvarpsins. Að mati meiri hlutans mundi breyting af þessu tagi, í ljósi forsögunnar, hafa í för með sér umtalsverða mismunun gagnvart ólíkum hópum, enda hafa þeir rétthafar sem þegar hafa nýtt sér heimild til að taka út uppsafnaðan séreignarsparnað samkvæmt ákvæði til bráðabirgða VIII í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða þegar greitt af þeirri fjárhæð fullan tekjuskatt. Þá er úrræðum frumvarpsins beinlínis beint að þeim sem eru á vinnumarkaði og þeir með því hvattir til aukins sparnaðar.
Þá bendir meiri hlutinn á að í tillögum verkefnisstjórnar um framtíðarskipan húsnæðismála koma fram ítarlegar hugmyndir um uppbyggingu virks leigumarkaðar, m.a. breytingu á húsaleigubótakerfinu þannig að stuðningur taki mið af efnahag og breytingu á stuðningi við leigufélög sem rekin eru án hagnaðarsjónarmiða.
Viðbótartryggingavernd.
Fyrir nefndinni kom fram nokkur gagnrýni á að í frumvarpinu væri aðeins gert ráð fyrir að þeir sem greiða iðgjald til vörsluaðila viðbótarlífeyrissparnaðar geti nýtt sér úrræði frumvarpsins en ekki þeir sem greiða iðgjöld á grundvelli samninga um viðbótartryggingavernd þrátt fyrir að bæði sparnaðarformin séu byggð á sama lagagrundvelli, þ.e. lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.
Hér á eftir er gerð grein fyrir tillögum meiri hlutans til breytingar á umsóknartíma um greiðslu viðbótariðgjalds inn á höfuðstól fasteignalána. Sú tillaga er lögð fram til að koma til móts við gagnrýni söluaðila viðbótartryggingaverndar. Þá hvetur meiri hlutinn fjármála- og efnahagsráðherra til að hafa samráð við slíka söluaðila við setningu reglugerða á grundvelli ákvæða frumvarpsins.
Launatímabil.
Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins verður heimild til að nýta viðbótariðgjald til greiðslu inn á höfuðstól lána sem tekin eru vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota bundin við tiltekið tímabil. Fyrir nefndinni kom sú athugasemd fram að óljóst væri hvað átt væri við með orðinu tímabil í frumvarpsgreininni.
Með skýrleika og samræmi að leiðarljósi leggur meiri hlutinn til að skýrt komi fram í lagatextanum að með tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017 er átt við launatímabil. Heimildin miðast þannig við launagreiðslur fyrir þetta tímabil en ekki þau viðbótariðgjöld sem berast á tímabilinu.
Hámörk til greiðslu inn á höfuðstól lána og öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota.
Í 1. og 2. málsl. 2. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins eru lögð til ákveðin hámörk viðbótariðgjalds sem hægt verður að nýta til greiðslu inn á höfuðstól lána sem tekin eru vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Hliðstæð ákvæði koma fram í 1. og 2. málsl. 2. mgr. b-liðar 1. gr. Þau endurspeglast einnig í 1. og 2. mgr. 2. gr. þar sem kveðið er á um að fjárhæðir undir hámörkunum teljist ekki til skattskyldra tekna.
Fyrir nefndinni voru gerðar athugasemdir við tilgreiningu hámarkanna í téðum ákvæðum frumvarpsins og talið að ekki kæmi nægjanlega skýrt fram að ætlast væri til þess að framlag launagreiðanda færi ekki umfram 2% af iðgjaldsstofni og væri ekki hærra en framlag launþegans sjálfs.
Í sérstökum athugasemdum við a-lið 1. gr. kemur eftirfarandi fram: „Ef miðað er við 4% framlag rétthafa af iðgjaldsstofni getur framlag hans að hámarki numið 333 þús. kr. á ári og framlag launagreiðanda 167 þús. kr. á ári miðað við 2% mótframlag hans af iðgjaldsstofni. Þar sem framkvæmd úrræðisins hefst og henni lýkur á miðju ári miðast úrræðið við 250 þús. kr. árin 2014 og 2017 en 500 þús. kr. árin 2015 og 2016.“ Hliðstæðar skýringar er að finna í sérstökum athugasemdum við b-lið 1. gr. og 2. gr.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Í frumvarpstextanum, þ.e. í 1. málsl. 2. mgr. a-liðar 1. gr., 1. málsl. 2. mgr. b-liðar 1. gr. og 2. málsl. 1. mgr. og 2. málsl. 2. mgr. 2. gr., er vísað til þess að hámarksfjárhæðir til greiðslu inn á höfuðstól lána og öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota séu miðaðar við hverja fasteign. Við meðferð málsins kom í ljós að það yrði verulegum erfiðleikum bundið að miða hámarksfjárhæðir við þá fasteign sem nýtt er sem íbúðarhúsnæði en ekki þá einstaklinga sem þar búa. Fyrir nefndinni lá það mat sérfræðinga að mjög erfitt yrði að framkvæma þau úrræði sem felast í frumvarpinu ef þetta yrði óbreytt. Skiptir þar mestu að séreignarsparnaður er í grundvallaratriðum einstaklingsbundinn réttur og það er sífelldum breytingum háð hvaða einstaklingar deila íbúðarhúsnæði.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Til þess að tryggja að ákvæðin verði nægilega skýr leggur meiri hlutinn til breytingu á orðalagi þeirra. Þannig er lagt til að fjárhæðartilgreiningar í sérstökum athugasemdum við a-lið og b-lið 1. gr. og 2. gr. verði teknar upp í ákvæðin. Hvað 1. gr. varðar felur tillaga meiri hlutans í sér nánari skýrgreiningu en þar er að finna þannig að kveðið verði á um hámörk í tilviki einstaklinga, hjóna og samskattaðra í aðgreindum málsliðum. Hvað 2. gr. varðar felur tillagan í sér að kveðið verði á um hámörk í tilviki einstaklinga og samskattaðra í aðgreindum málsliðum í nýrri málsgrein. Í tillögu meiri hlutans felst einnig að hámarksfjárhæðir eru tilgreindar miðað við að hægt verði að tengja þær annaðhvort við einstaklinga eða samskattaða í stað þess að þær verði tengdar við fasteign. Sú breyting leiddi hins vegar til þess að taka þurfti ákvörðun um hvort lækka ætti hámarksfjárhæðir í tilviki einstaklinga eða hækka í tilviki samskattaðra. Mat meiri hlutans var að betra væri að hækka hámarksfjárhæðir samskattaðra því að lækkanir á einstaklinga mundu leiða til þess að úrræði frumvarpsins nýttust mun verr þeim sem hafa einir staðið að öflun íbúðarhúsnæðis eða munu gera það.
Umsóknartími um greiðslu viðbótariðgjalds inn á höfuðstól fasteignalána.
Í 2. málsl. 3. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins kemur sú meginregla fram að umsókn um greiðslu viðbótariðgjalds inn á höfuðstól fasteignalána gildi um iðgjöld sem greidd eru eftir að umsóknin berst. Lögð er til sú undantekning frá téðri meginreglu að umsókn geti gilt um iðgjöld vegna launa frá 1. júlí 2014 svo fremi sem umsóknin berist fyrir lok september 2014.
Fyrir nefndinni sætti framangreind undanþága frá meginreglunni gagnrýni þar sem hún kynni að valda óvissu. Um nokkra hríð kynni að skapast óvissa um hverjir mundu skila inn umsókn um greiðslu inn á höfuðstól fasteignalána.
Meiri hlutinn telur rétt að koma til móts við þessa gagnrýni og miða lok umsóknartímans við 1. september 2014 enda verður hægt að skila inn umsókn mjög skömmu eftir að frumvarpið verður að lögum en ætla má að launagreiðendur skili iðgjöldum vegna júlímánaðar til vörsluaðila 10. ágúst 2014.
Ráðstöfun iðgjalda til lánveitenda.
Í 2. málsl. 8. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um að vörsluaðilar skuli ráðstafa greiddum iðgjöldum til þeirra lánveitenda sem umsækjendur hafa valið eigi sjaldnar en fjórum sinnum á ári, í fyrsta sinn í nóvember 2014 en eftir það á a.m.k. þriggja mánaða fresti.
Skilningur meiri hlutans er sá að ekki hafi verið ætlunin að kveða á um að vörsluaðilum væri óheimilt að ráðstafa greiddum iðgjöldum til lánveitenda nema þrír mánuðir liðu á milli ráðstafana heldur hafi staðið til að ráðstöfunin ætti sér stað ekki sjaldnar en á þriggja mánaða fresti. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að skýrt verði kveðið á um að ráðstöfunin skuli eftir nóvember 2014 eiga sér stað eigi sjaldnar en á þriggja mánaða fresti.
Tímamark greiðslu frá vörsluaðilum til lánveitenda.
Í 3. málsl. 8. mgr. a-liðar 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um að vörsluaðilar viðbótariðgjalda sem nýtt eru til greiðslu inn á höfuðstól lána skuli ráðstafa greiðslum til lánveitenda áður en greiðsluseðlar vegna lánanna eru gefnir út.
Þetta fyrirkomulag var gagnrýnt og bent á að engin leið væri fyrir vörsluaðila að fylgjast með því hvenær lánveitendur gefa út greiðsluseðla og þeir væru því vart í aðstöðu til að tryggja að greiðslur færu inn á höfuðstól lána en gengju ekki upp í annan kostnað.
Að mati meiri hlutans á gagnrýnin rétt á sér enda virðast gjalddagar á lánum vera mismunandi milli lánveitenda og tegunda lána. Telur meiri hlutinn eðlilegra að taka frekar mið af þeirri meginreglu sem leiða má af 9. mgr. a-liðar 1. gr. að greiða skuli inn á höfuðstól þeirra lána sem eru í skilum og leggur til breytingu þess efnis.
Nýting viðbótariðgjalds til öflunar íbúðarhúsnæðis.
Í 2. málsl. 1. mgr. b-liðar 1. gr. frumvarpsins er það skilyrði sett fyrir því að heimilt verði að nýta viðbótariðgjald á tilteknu tímabili til öflunar íbúðarhúsnæðis að rétthafi sé ekki eigandi að íbúðarhúsnæði 1. júlí 2014 til 30. júní 2017.
Fyrir nefndinni kom það álit ítrekað fram að framangreint skilyrði gæti skapað vandkvæði og jafnvel leitt til óheppilegrar niðurstöðu, einkum þegar skipt er um húsnæði á tímabilinu sem um ræðir. Að mati meiri hlutans er óæskilegt að skilyrðið dragi úr vilja manna til að skipta um íbúðarhúsnæði. Þó verður að hafa í huga að markmið ákvæða b-liðar 1. gr. er að aðstoða fólk við undirbúning kaupa á íbúðarhúsnæði til eigin nota en ekki að stuðla að íbúðarkaupum í fjárfestingarskyni. Því er eðlilegt að nýting viðbótariðgjaldsins verði háð því að umsækjandi hafi ekki átt íbúðarhúsnæði á tilteknum tíma. Meiri hlutinn telur þó rétt að gera breytingar á skilyrðinu og leggur til að í stað þess að kveðið verði á um að rétthafi megi ekki vera eigandi að íbúðarhúsnæði á tilteknu tímabili, þá kveði það á um að viðkomandi megi ekki hafa verið eigandi að íbúðarhúsnæði á þeim tíma þegar heimildin er nýtt.
Fjárhæðir viðbótariðgjalda sem ekki teljast til tekna.
Athygli nefndarinnar var vakin á því að ekki kæmi nægilega skýrt fram í frumvarpinu hvernig fara skyldi með útgreiddan séreignarsparnað umfram mörk sem eru sett í 1. og 2. mgr. 2. gr. Er þar átt við hvort fjárhæðir umfram þær sem tilgreindar eru í málsgreinunum teljist til skattskyldra tekna eður ei.
Að mati meiri hlutans er óhjákvæmilegt, m.a. með tilliti til jafnræðissjónarmiða, að sá hluti útgreiðslu sem fer umfram fjárhæðarmörkin teljist til skattskyldra tekna á greiðsluári. Skattfrelsið er þannig takmarkað af ákveðnu hámarki og eðli málsins samkvæmt eru útgreiðslur umfram það skattskyldar. Til að taka af allan vafa í þessu tilliti leggur meiri hlutinn til að skýrt verði kveðið á um að útgreiðslur umfram hámark séu skattskyldar tekjur í skilningi laga um tekjuskatt. Í tillögunni er jafnframt gert ráð fyrir að ótvírætt komi fram að fjárhæðir hámarksins verði samanlagt 1.500 þús. kr. hjá einstaklingi og 2.250 þús. kr. hjá hjónum og sambýlisfólki sem er samskattað, hvort sem séreignarsparnaður er greiddur inn á höfuðstól skv. 1. mgr. eða ráðstafað í húsnæðissparnað skv. 2. mgr.
Niðurstöður.
Frumvarpið felur í sér hvata til aukinnar vinnu og sparnaðar. Fólk verður hvatt til sparnaðar. Til lengri tíma litið mun aukning sparnaðar koma fram í því að fólk eignast meiri hlut en ella í fasteignum sínum. Þá eykur samþykkt frumvarpsins líkur á að íbúar landsins verði betur settir hvað eignir varðar þegar þeir komast á lífeyrisaldur.
Með frumvarpinu er komið til móts við heimilin í landinu með almennum aðgerðum án þess að fórna sjálfbærni og stöðugleika við stjórnun ríkisfjármála. Það hefur verið forgangsverkefni ríkisstjórnarinnar að finna lausnir á skuldamálum heimilanna. Með frumvarpinu er stigið mikilvægt skref á þeirri braut og því ber að fagna.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 8. maí 2014.
| Frosti Sigurjónsson, form. |
Willum Þór Þórsson, frsm. |
Pétur H. Blöndal. | |
| Líneik Anna Sævarsdóttir. | Brynjar Níelsson. | ||
Fylgiskjal I.
Umsögn
um frumvarp til laga um séreignarsparnað og ráðstöfun hans til greiðslu
húsnæðislána og húsnæðissparnaðar og frumvarp til laga
um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána.
Frá meiri hluta fjárlaganefndar.
Fjárlaganefnd fjallaði um frumvörpin á tveimur fundum og fékk á fund sinn Maríönnu Jónasdóttur, Fjólu Agnarsdóttur og Guðrúnu Þorleifsdóttur frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Gunnar Gunnarsson frá Seðlabanka Íslands, Ara Skúlason og Daníel Svavarsson frá Landsbanka Íslands, Regínu Bjarnadóttur og Hrafn Steinarsson frá Arion banka, einnig Þóreyju S. Þórðardóttur, Arnald Loftsson og Gunnar Baldvinsson frá Landssamtökum lífeyrissjóða.
Í umfjöllun sinni lagði nefndin áherslu á að meta frumvörpin út frá áhrifum þeirra á tekjur og gjöld ríkissjóðs. Hér er um mjög veigamiklar aðgerðir að ræða, heildarvelta fjárlaga nemur um 613 milljörðum kr. þannig að aðgerðin vegur um fjórðung af fjárlögum, en dreifist reyndar á fjögur ár, auk þess að vera um 8,5% af áætlaðri landsframleiðslu síðastliðins árs.
Í kostnaðarumsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem tekur til beggja frumvarpanna kemur fram áætlun bæði um útgjöld og fjármögnun þeirra á næstu fjórum árum. Gert er ráð fyrir að tekjur og gjöld hvers árs verði nánast þau sömu á hverju ári fyrir sig. Heildaráhrifin eru áætluð um 150 milljarðar kr. og þar af 80 milljarðar kr. vegna kostnaðar ríkissjóðs við leiðréttingarlánin og um 70 milljarðar kr. vegna skattleysis séreignarsparnaðar sem nýttur er til að greiða niður íbúðarskuldir heimilanna.
Í frumvarpinu um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána er gert ráð fyrir því að ríkissjóður greiði leiðréttingarhluta láns niður á fjórum árum með árlegum gjalddögum, fyrst 31. desember 2014. Í þessari ráðstöfun felst einnig að ríkissjóður greiði vanskil, vexti og verðbætur. Þessu til viðbótar er lagt til að ef framlag ríkissjóðs nýtist ekki á móti leiðréttingarhluta láns, t.d. hafi það verið greitt upp, þá yndi það sérstakan persónuafslátt sem komi til viðbótar almennum persónuafslætti í tekjuskatti á næstu fjórum árum. Samtals er reiknað með að niðurfærslan geti numið um 80 milljörðum kr. og þar af séu um 72 milljarðar kr. vegna höfuðstóls lánanna en 8 milljarðar kr. vegna vaxta, verðbóta og umsýslukostnaðar við aðgerðina.
Í frumvarpinu um ráðstöfun séreignarsparnaðar er lagt til að heimilt verði að ráðstafa iðgjaldi til séreignarsparnaðar, allt að 4% af framlagi launþega og 2% af framlagi launagreiðenda, skattfrjálst til afborgana af fasteignaveðtryggðum lánum sem tekin hafa verið til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Markmiðið er að ríkissjóður gefi eftir tekjuskatt af þessum lífeyrissparnaði gegn því að honum sé varið til afborgana af lánum.
Í kostnaðarumsögn sinni birtir ráðuneytið eftirfarandi töflu sem sýnir heildaráhrif aðgerðanna á fjárhag ríkissjóðs.
| Í milljörðum kr. | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | Samtals |
| Tekjuhlið: | |||||
| Bankaskattur | 23,0 | 23,0 | 23,0 | 23,0 | 92,0 |
| Tekjuskattur | -1,0 | -2,4 | -2,6 | -1,6 | -7,6 |
| Tryggingagjald | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,1 | 0,6 |
| Samtals | 22,1 | 20,8 | 20,6 | 21,5 | 85,0 |
| Gjaldahlið: | |||||
| Kostnaður af leiðréttingarlánum | 20,0 | 20,0 | 20,0 | 20,0 | 80,0 |
| Vaxtabætur | 0,0 | -0,4 | -1,1 | -1,0 | -2,5 |
| Jöfnunarsjóður sveitarfélaga | 0,5 | 0,4 | 0,4 | 0,5 | 1,8 |
| Íbúðalánasjóður | 1,3 | 1,3 | 1,3 | 1,3 | 5,2 |
| Samtals | 21,8 | 21,3 | 20,6 | 20,7 | 84,5 |
Á tekjuhlið munar langmest um auknar tekjur af bankaskatti, alls 92 milljarða kr. á fjórum árum. Heildartekjur af skattinum eru þó áætlaðar meiri og er ætlað að fjármagna skattleysi af séreignarsparnaði. Í öðru lagi er gert ráð fyrir minni tekjum af tekjuskatti vegna aukinnar þátttöku í séreignarlífeyrissparnaði, alls um 7,6 milljörðum kr. Í þriðja lagi verða ívið meiri tekjur af tryggingagjaldi vegna aukningar á mótframlagi launagreiðanda í séreignarlífeyrissparnað, eða um 100–200 millj. kr. á ári.
Á gjaldahlið munar mest um 20 milljarða kr. árlegan kostnað vegna afborgana og vaxta af leiðréttingarhluta húsnæðislána ásamt umsýslukostnaði sem alls er þá áætlaður 80 milljarðar kr. á tímabilinu. Í öðru lagi verður lækkun á vaxtabótum vegna minni vaxtagjalda heimilanna sem verði fyrst um 0,4 milljarðar en vex í um 1 milljarð kr. og leiðir þannig til um 2,5 milljarða kr. sparnaðar á tímabilinu. Í þriðja lagi hækkar lögbundið framlag ríkisins í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga vegna aukinna tekna af bankaskatti umfram minni tekjur af tekjuskatti. Í fjórða lagi er líklegt að ríkissjóður þurfi að mæta aukinni fjárþörf Íbúðalánasjóðs vegna hraðari uppgreiðslu lána á tímabilinu. Í kostnaðarmati fjármála- og efnahagsráðuneytis er miðað við um 50 milljarða kr. innborganir sem ekki tekst að endurlána og 2% raunvexti á laust fé sjóðsins. Þá yrði árlegt vaxtatap 1,3 milljarðar kr. eða 5,2 milljarðar kr. á tímabilinu. Mikil óvissa er um fjárhæðir í þessu sambandi, Íbúðalánasjóður hefur miðað við að uppgreiðslur gætu numið á bilinu 75–85 milljörðum kr. og 1,5% raunvexti á laust fé. Þannig gæti tapið orðið á bilinu 7,5–24 milljarðar kr. sem dreifist þá á lengri tíma, en meðallíftími fjármögnunar sjóðsins er 10 ár.
Fjármögnun aðgerðanna hefur veruleg áhrif á afkomu viðskiptabankanna og því ekki útilokað að neikvæð áhrif á afkomu Landsbankans leiði til lægri arðgreiðslna í ríkissjóð á næstu árum.
Gert er ráð fyrir að embætti ríkisskattstjóra annist að mestu framkvæmd skuldalækkunaraðgerðarinnar og er áætlað að heildarkostnaður embættisins hækki um 285 millj. kr. vegna verkefnisins. Við bætist kostnaður við verkefnisstjórn, úrskurðarnefnd og eftirlit með framkvæmd laganna sem áætlaður er 190 millj. kr. Samtals er áætlað að rekstrarkostnaður ríkisins hækki um 475 millj. kr. en auk þess fellur til umsýslukostnaður hjá bönkum og lífeyrissjóðum.
Fram kom hjá öllum gestum fjárlaganefndar að þeir töldu mjög jákvætt að aðgerðirnar væru að fullu fjármagnaðar og hefðu því ekki neikvæð áhrif á stöðu ríkissjóðs. Seðlabankinn hefur lagt mat á heildaráhrif aðgerðanna á innlenda eftirspurn, hagvöxt og framleiðsluspennu. Einnig hefur hann kannað áhrifin á viðskiptajöfnuð, gengi krónunnar og verðbólgu. Ætla má að skuldir heimila minnki um 8% og að hreinn auður heimila hækki um meira en 100 milljarða kr. vegna aðgerðanna. Bankinn telur að einkaneysla aukist samtals um allt að 4% á tímabilinu og áhrif á fjárfestingu verði neikvæð fram til ársins 2016, en eftir það snúist dæmið við þegar áhrif aukinna efnahagsumsvifa vega þyngra en neikvæð áhrif hærri vaxta. Talið er að þjóðarútgjöld vaxi hraðar vegna aðgerðanna eða sem nemur 0,8% á þessu og næsta ári en síðan dragi smám saman úr þeim í takt við þróun einkaneyslu. Þegar áhrifin eru að fullu komin fram telur Seðlabankinn að þjóðarútgjöld verði um 2% hærri en ella vegna aðgerðanna. Að öllu samanlögðu þá telur bankinn að þjóðhagsleg áhrif aðgerðanna séu hlutlaus.
Allir gestir nefndarinnar bentu á að mjög mikil óvissa tengdist fjárhagslegum áhrifum aðgerðanna eins og jafnframt kemur fram í kostnaðarumsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Það á sérstaklega við um fjölda þeirra sem koma til með að nýta sér séreignarsparnaðarúrræðið, auk þess sem áður fengnar afskriftir og niðurfellingar geta haft umtalsverð áhrif á leiðréttingarfjárhæðir. Nákvæmari mynd af fjárhagsáhrifum fæst ekki fyrr en upplýsingar liggja fyrir úr umsóknum lántakenda.
Meiri hlutinn vekur athygli á því að með því að ríkissjóður gefur eftir tekjuskatt af ráðstöfun séreignarsparnaðar þá falla niður framtíðarskatttekjur vegna þessa. Fjármála- og efnahagsráðuneytið miðar við að ef 70 milljarðar kr. eru teknir af séreignarsparnaði og skatthlutfall er að jafnaði um 30% þá eru um 20 milljarðar kr. í tekjuskatt og hugsanlega um 10 milljarðar kr. í útsvar sem ríki og sveitarfélög verða af í framtíðinni. Það tekjutap ríkissjóðs og sveitarfélaga dreifist á næstu áratugi og að einhverju marki munu aukin umsvif í atvinnulífinu vega þar upp á móti.
Ekki hefur verið lagt mat á hvort úttektir séreignarlífeyris hafi áhrif á greiðslur almannatrygginga í framtíðinni enda er það háð enn meiri óvissu heldur en aðrir þættir, t.d. hvort fleiri einstaklingar haldi áfram að greiða í séreign eftir að skattleysistímabilinu lýkur.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að ekki verði vikið frá þeim markmiðum frumvarpanna að endanleg útgjöld verði ákvörðun Alþingis í fjárlögum hvers árs og með því móti tryggt að jafnvægi verði í gjöldum og tekjum ríkissjóðs vegna aðgerðanna. Þannig gefst Alþingi færi á því að bregðast við ef sýnt þykir að fjárhagsáætlanir gangi ekki eftir og tryggja að aðgerðirnar verði ávallt að fullu fjármagnaðar. Með því móti nást fram jákvæð áhrif aðgerðanna í samræmi við markmið frumvarpanna, samhliða því sem ekki er gefinn afsláttur af sjálfbærni, varfærni og stöðugleika við stjórnun ríkisfjármála.
Alþingi, 2. maí 2014.
Vigdís Hauksdóttir.
Guðlaugur Þór Þórðarson.
Haraldur Benediktsson.
Haraldur Einarsson.
Karl Garðarsson.
Valgerður Gunnarsdóttir.
Fylgiskjal II.
Umsögn
um frumvarp til laga um séreignarsparnað og ráðstöfun hans til greiðslu
húsnæðislána og húsnæðissparnaðar og frumvarp til laga
um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána.
Frá minni hluta fjárlaganefndar.
Inngangur.
Í þessu áliti mun minni hlutinn benda á ýmis atriði sem nauðsynlegt er að skýra áður en forsvaranlegt er að afgreiða fyrrgreind frumvörp til 2. umræðu, óháð afstöðu til þeirra efnislega.
Óskýrar forsendur.
Minni hlutinn gagnrýnir hversu lítil greining liggur að baki þessum kostnaðarsömu aðgerðum og telur að veita þurfi mun ítarlegri upplýsingar um stöðu einstakra hópa sem gert er ráð fyrir að fái niðurgreiðslu fasteignalána. Fyrir liggur að um 40% af henni verður greidd til heimila sem hafa hærri árstekjur en 8 millj. kr. en miðgildi árstekna heimila var árið 2009 um 6 millj. kr. Minni hlutinn telur einnig að veita þurfi upplýsingar um eignastöðu þeirra sem njóta munu niðurgreiðslunnar, greina hvenær fasteign var keypt, en kaupdagur skiptir miklu máli þegar afleiðingar bankahrunsins á efnahagsstöðu íbúðareigenda eru metnar. Einnig þarf að greina áhrifin á mismunandi fjölskyldustærðir. Þá vantar ítarlega greiningu á áhrifum aðgerðanna fyrir íbúðareigendur á landsbyggðinni, en fyrir liggur að sá hópur skuldsetti sig almennt ekki með sama hætti og íbúðareigendur á höfuðborgarsvæðinu. Íbúðareigendur á landsbyggðinni munu því ekki njóta framlaga úr ríkissjóði með sama hætti. Að auki er þróun íbúðaverðs mismunandi milli landsvæða. Þá gagnrýnir minni hlutinn að ekki hafi verið unnið heildstætt mat af hálfu ríkisstjórnarinnar á því hvernig þeim fjármunum sem verja á í aðgerðirnar væri best varið í þágu heimila og komandi kynslóða, væru þeir nýttir með öðrum hætti, svo sem með niðurgreiðslu skulda ríkissjóðs. Nánari útfærslur eru boðaðar í reglugerðum sem hafa ekki litið dagsins ljós. Þar sem um kostnaðarsama og flókna aðgerð er að ræða hefði verið eðlilegt að framkvæmdinni hefði verið lýst ítarlega í drögum að reglugerðum.
Auknar ráðstöfunartekjur heimilanna.
Svo virðist sem aðgerðirnar muni auka á ójöfnuð í samfélaginu þar sem þær taka ekki tillit til efnahags eða eignastöðu heimilanna. Þá virðast þær einnig tryggja að lánastofnanir fái gert upp eins fljótt og hægt er þar sem fyrst verður greitt af biðreikningum sem fráfarandi stjórnvöld beittu sér fyrir í þágu heimilanna til að létta greiðslubyrði þeirra. Við þessa aðgerð mun greiðslubyrði heimilanna ekki lækka fyrr en biðreikningar eru að fullu uppgerðir. Vanskil verða greidd upp áður en kemur að niðurgreiðslu höfuðstóls. Ógreiddir vextir verða greiddir upp áður en kemur að innborgun á höfuðstól. Fjármálastofnanir fá því forgang að útgreiðslum úr ríkissjóði áður en kemur að því að greiða niður höfuðstól húsnæðisskulda. Þannig munu þau heimili sem nýttu sér greiðslujöfnun ekki njóta aukinna ráðstöfunartekna vegna aðgerðanna strax eins og búist var við, en um 60% heimila sem eiga skuldir vegna íbúðakaupa nýttu sér þá leið.
Aðgerð ekki fullfjármögnuð.
Í athugasemdum við frumvarp til laga um leiðréttingu verðtryggðra fasteignalána kemur fram að niðurgreiðslan sé fullfjármögnuð, þ.e. að jafnvægi verði í gjöldum og tekjum ríkissjóðs vegna aðgerðanna. Minni hlutinn setur stórt spurningarmerki við þá fullyrðingu að þessi aðgerð sé að fullu fjármögnuð á sama tíma og ríkissjóður skuldar yfir 1.500 milljarða kr. Bankaskatturinn er ekki markaðar tekjur, þ.e. tekjur sem lögum samkvæmt skal verja í ákveðin útgjöld eða verkefni. Þeim milljörðum sem vonandi renna í ríkissjóð í formi bankaskatts væri hægt að ráðstafa á ótal aðra vegu. Ekki liggur fyrir hvernig á að fjármagna niðurgreiðsluna ef bankaskattur dugir ekki til og gerir minni hlutinn alvarlegar athugasemdir við það. Af frumvarpinu má skilja að breytist forsendur fyrir innheimtu skatta sem ráðstafað verður til niðurgreiðslunnar muni húsnæðiseigendur ekki fá þá niðurgreiðslu sem þeir máttu vænta.
Minni hlutinn vekur hins vegar athygli á því að við umræður í nefndinni kom fram hjá meiri hlutanum að muni bankaskatturinn ekki skila sér að fullu verði skorið niður í ríkisrekstrinum til að fjármagna aðgerðirnar. Fjármála- og efnahagsráðherra staðfesti þessa fyrirætlan ríkisstjórnarinnar á Alþingi 28. apríl sl. Að mati minni hlutans er nauðsynlegt að stjórnvöld geri grein fyrir hvar verður skorið niður fari svo að tekjuhliðin bregðist, enda má við því búast að slíkur niðurskurður komi harðast niður á þeim er síst skyldi. Minni hlutinn telur rétt að benda á að líklegt er að þeir sem bera ábyrgð á þrotabúum föllnu bankanna telji það skyldu sína að láta reyna á lögmæti bankaskattsins. Á meðan mál eru fyrir dómstólum er uppi ákveðin óvissa um skattheimtuna. Minni hlutinn telur ljóst að bankaskattur fjármagni ekki aðgerðina að fullu þar sem í framtíðinni fellur á ríkissjóð kostnaður vegna hennar auk þess sem gefnar eru eftir ríkistekjur í framtíðinni.
Vandamálum varpað inn í framtíðina.
Aðgerðirnar geta haft áhrif á kynslóðareikninginn þar sem ríkissjóður og sveitarfélög fá ekki þær tekjur af séreignarsparnaði sem gera mátti ráð fyrir. Að sama skapi gætu lægri lífeyrisgreiðslur til lífeyrisþega úr séreignarsjóðum aukið gjöld lífeyristrygginga í framtíðinni. Þau útgjöld þyrfti ríkissjóður að fjármagna. Vandi ríkissjóðs vegna skuldbindinga sem á hann falla í framtíðinni er ærinn. Nægir þar að nefna B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins auk þess sem vandi A-deildarinnar er mikill. Að mati minni hlutans er ekki á þau vandamál bætandi.
Skuldavandi eða greiðsluvandi.
Frá hruni hafa aðgerðir stjórnvalda miðað að því að leysa úr greiðsluvanda fólks. Niðurgreiðslan gerir það ekki nema að vissu marki þar sem stór hluti markhópsins samanstendur af fólki í skuldavanda, þ.e. fólki sem skuldar mikið en getur auðveldlega staðið í skilum. Ekki er víst að aðgerðin hjálpi þeim sem eiga við mikinn greiðsluvanda að glíma.
Líklegt er að fólk í greiðsluvanda lendi í enn frekari vanda þar sem aukið eyðslurými þeirra sem fá mest út úr millifærslunni mun að öllum líkindum leiða til verðbólgu sem eykur greiðslubyrði og vanda þeirra sem eru nú þegar í vanda.
Afskiptir aðilar.
Stór hluti landsmanna mun ekki njóta ávinnings af þessum aðgerðum. Má þar nefna leigjendur og aðra sem þurfa þak yfir höfuðið en hafa ekki eignarhald á fasteign. Einnig bendir minni hlutinn á þá sem misst hafa húsnæði, flutt til útlanda og hafa óljósa stöðu gagnvart þessari aðgerð. Þá má benda á að lífeyrisþegar sem ekki hafa neinar launatekjur eiga þess ekki kost að geta lagt fyrir, þar sem iðgjald er ekki greitt af lífeyri. Tæplega 30% örorkulífeyrisþega eru með einhverjar launatekjur.
Að mati minni hlutans er umhugsunarvert hvað leigjendur bera skarðan hlut frá borði. Leigjendur geta vissulega nýtt sér séreignarsparnaðarúrræðið en þá þurfa þeir að hyggja á fasteignakaup fyrir árið 2019. Ljóst er að það hvorki hentar öllum að kaupa eigið húsnæði né getur það verið skynsamlegt að beina öllum í séreignarstefnu sem rekin hefur verið hér á landi um áratugaskeið. Ekki hefur verið hægt að skilja málflutning stjórnvalda á annan hátt en þann að þau vilji að leigumarkaður eigi að vera virkt úrræði fyrir þá sem ekki geta eða vilja fjárfesta í eigin húsnæði og er nú verið að móta stefnu í þeim málum. Það skýtur því skökku við að á sama tíma fari stjórnvöld í úrræði sem miða að því að ýta undir séreignarstefnuna en geri ekkert fyrir þá sem hyggjast vera áfram á leigumarkaði.
Minni hlutinn telur að leigjendur ættu að geta nýtt sér séreignarsparnaðarúrræðið til lækkunar húsnæðiskostnaðar án þess að í því felist sú kvöð að þurfa að kaupa fasteign fyrir ákveðinn tíma. Þann sparnað sem úrræðið býður upp á ætti að mega nýta t.d. til að lækka greiðslubyrði láns í einhvern tíma eða til greiðslu tryggingagjalds sem algengt er að leigjendur þurfi að reiða fram.
Að mati umboðsmanns skuldara eru skjólstæðingar hans ekki sá hópur sem er best til þess fallinn að nýta sér þau úrræði sem frumvarpið ber með sér. Í frumvarpinu er tekið dæmi um fjölskyldu með 800.000 kr. í laun á mánuði og með 4% iðgjaldi fjölskyldunnar í séreignarsjóð og 2% mótframlagi launagreiðanda geti fjölskyldan nýtt skattafslátt frumvarpsins að fullu. Að jafnaði eru launatekjur skjólstæðinga umboðsmanns skuldara lægri en framangreindar 800.000 kr. á mánuði.
Íbúðalánasjóður.
Af greinargerð frumvarpsins um leiðréttingu verðtryggðra fasteignalána mátti ætla að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefði einhliða metið áhrif aðgerðanna á stöðu Íbúðalánasjóðs. Fjárlaganefnd óskaði því eftir minnisblaði frá sjóðnum þar sem gerð yrði grein fyrir þeim. Í minnisblaðinu kemur fram að mikil óvissa ríkir um þær fjárhæðir sem um er að ræða. Í forsendum sjóðsins kemur fram að miðað við að uppgreiðslur lána nemi á milli 75–85 milljörðum kr. og að raunvextir á laust fé nemi 1,5% gæti tap sjóðsins numið 7,5–24 milljörðum kr. sem dreifðist á lengri tíma þar sem meðallíftími fjármögnunar sjóðsins er um 10 ár.
Sveitarfélögin.
Fyrir liggur að sveitarfélögin taka á sig tekjuskerðingu sem ekki verður bætt. Sveitarfélögin eru misvel í stakk búin til að missa tekjur. Einnig bendir minni hlutinn á að Reykjavíkurborg nýtur ekki greiðslna úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Minni hlutinn beinir því til efnahags- og viðskiptanefndar að láta meta þessi áhrif og hvort þau komi til með að mynda þrýsting til hækkunar útsvars.
Alþingi, 3. maí 2014.
Oddný G. Harðardóttir.
Bjarkey Gunnarsdóttir.
Brynhildur Pétursdóttir.
