Ferill 418. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
Þingskjal 626 — 418. mál.
Frumvarp til laga
um breyting á lögum nr. 22/1998, um veiðar og vinnslu erlendra skipa
í fiskveiðilandhelgi Íslands, með síðari breytingum (hafnríkisaðgerðir).
(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)
1. gr.
a. Í stað 2. mgr. koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er erlendum skipum óheimilt að koma til íslenskrar hafnar, í eftirfarandi tilvikum:
1. Skip stundar veiðar eða vinnslu á afla úr sameiginlegum nytjastofnum sem veiðast bæði innan og utan íslenskrar fiskveiðilandhelgi og íslensk stjórnvöld hafa ekki gert milliríkjasamning um nýtingu á.
2. Skip stundar veiðar eða vinnslu á afla í bága við samninga um nýtingu og varðveislu lifandi auðlinda hafsins sem Ísland er aðili að, þ.m.t. skip sem hafa verið skráð hjá svæðisbundnum fiskveiðistjórnarstofnunum, og sigla ekki undir fána aðildarríkja þeirra, fyrir brot gegn reglum settum á grundvelli slíkra samninga.
3. Skip stundar veiðar eða vinnslu á afla og er í eigu eða rekstri aðila sem á eða rekur skip sem fellur undir 2. tölul.
Óheimilt er að veita skipum sem um ræðir í 2. mgr., skipum sem flytja afla þeirra og skipum sem þjónusta þau, sem og útgerðum þessara skipa, þjónustu, þ.m.t. í íslenskum höfnum, í fiskveiðilandhelgi Íslands og utan hennar. Komist skip sem um ræðir í 2. mgr. til íslenskrar hafnar er óheimilt að landa eða umskipa afla í höfn og skal án tafar vísa skipunum úr höfn eftir að þau hafa verið skoðuð af eftirlitsaðilum og eftir atvikum veitt neyðaraðstoð. Kaupendum afla, svo og umboðsmönnum, útflytjendum, flutningsaðilum, bönkum, lánastofnunum og opinberum stofnunum er skylt að láta ráðuneytinu eða Fiskistofu í té, ókeypis og í því formi sem þessi stjórnvöld ákveða, allar þær upplýsingar sem unnt er að láta í té og nauðsynlegar eru taldar vegna eftirlits með framkvæmd þessarar greinar.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Landhelgisgæslan skal, ef við á, krefja fánaríki skips um staðfestingu, innan frests sem ákveðinn er í reglugerð, til samræmis við ákvæði 4. gr., um að afli um borð í skipinu hafi ekki verið veiddur í bága við ákvæði 1.–3. tölul. 2. mgr., skipið hafi ekki verið við starfsemi sem greinir í 1. málsl. 3. mgr. eða stundað veiðar eða vinnslu afla þannig að gangi gegn verndartilgangi skv. 4. mgr. Í þessum tilvikum gilda fyrirmæli 3. mgr. um skipið þar til fullnægjandi staðfesting hefur borist eða ella þykir sýnt, að höfðu samráði við Fiskistofu eða ráðherra ef við á, að skipið falli ekki undir ákvæði þessarar greinar. Þó er heimilt, hafi skipið komið til hafnar, að landa afla úr skipinu til geymslu meðan beðið er staðfestingar fánaríkis. Óheimilt er að ráðstafa aflanum frekar og er Fiskistofu heimilt að setja hann undir innsigli. Falli skipið og afli þess undir ákvæði þessarar greinar skal aflinn gerður upptækur og skipi þegar vísað úr höfn. Hafi staðfesting fánaríkis ekki borist innan tiltekins hæfilegs tíma frá því að hennar var óskað, sbr. reglugerð, skal gera aflann upptækan.
2. gr.
3. gr.
Ráðherra er heimilt með reglugerð að setja nánari fyrirmæli um:
1. Framkvæmd laga þessara og um framkvæmd einstakra milliríkjasamninga í samræmi við reglur um sambærilegar veiðar íslenskra skipa innan fiskveiðilandhelgi Íslands ef ekki hefur verið um annað samið í milliríkjasamningum.
2. Framkvæmd laga þessara og einstakra milliríkjasamninga sem varða framkvæmd þeirra, m.a. ákvæða um hafnríkiseftirlit. Heimilt er að birta eingöngu erlendan texta þessara fyrirmæla, enda varði þær veiðar erlendra skipa.
3. Veiðarfæri, veiðisvæði og veiðitíma og reglur sem lúta að eftirliti með veiðum erlendra skipa, svo sem um vigtun afla, færslu afladagbóka, rafræna færslu og miðlun upplýsinga o.fl.
4. Tilkynningar til stjórnvalda, fjareftirlit og skyldu til að sigla inn í og út úr fiskveiðilandhelgi Íslands á tilteknum athugunarstöðvum.
5. Skráningu og birtingu upplýsinga um hafnir sem heimilað er að taka við erlendum fiskiskipum.
4. gr.
Lög þessi fela í sér innleiðingu á alþjóðasamningi Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna frá 22. nóvember 2009 um hafnríkisaðgerðir til að fyrirbyggja, hindra og uppræta ólöglegar, ótilkynntar og eftirlitslausar veiðar. Túlka skal ákvæði laganna með hliðsjón af ákvæðum samningsins.
5. gr.
Reglugerðir sem hafa verið settar með stoð í lögum nr. 22/1998, um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands, halda gildi sínu.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Með frumvarpi þessu sem samið er í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu eru lagðar til breytingar á lögum í þeim tilgangi að styrkja eftirlit með fiskveiðum erlendra skipa til samræmis við alþjóðasamning Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna um hafnríkisaðgerðir til að fyrirbyggja, hindra og uppræta ólöglegar, ótilkynntar og eftirlitslausar veiðar (hér á eftir nefndur „samningurinn um hafnríkisaðgerðir“ eða „samningurinn“). Samningurinn um hafnríkisaðgerðir var undirritaður af fulltrúa Íslands, ásamt fulltrúum átta annarra þjóðríkja og Evrópusambandsins, 22. nóvember 2009. Tillaga um gerð samningsins kom fram á ríkjaráðstefnu um endurskoðun úthafsveiðisamningsins sem haldin var í New York 22.–26. maí 2006. Þá um haustið beindi allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna í New York því til FAO (Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna) að hefja viðræður sem hófust síðan árið 2007. Sem stendur hafa 11 ríki fullgilt samninginn en 25 ríki þurfa að fullgilda hann svo að hann öðlist gildi. Meðal ríkja, eða ríkjasambanda, sem hafa fullgilt hann eru Evrópusambandið, Nýja-Sjáland og Noregur. Á fundi fiskimálanefndar FAO í júní 2014 lýsti fulltrúi íslenskra stjórnvalda því yfir að frumvarp þetta yrði lagt fram á yfirstandandi löggjafarþingi. Því var tekið vel en fiskimáladeild FAO hefur lagt ríka áherslu á að sem flest ríki gerist aðilar að samningnum og fullgildi hann. Samhliða þessu frumvarpi mun utanríkisráðherra mæla fyrir þingsályktunartillögu um fullgildingu samningsins. Samningurinn verður prentaður sem fylgiskjal með tillögunni.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Samningurinn um hafnríkisaðgerðir er fyrsti bindandi alþjóðasamningur á sviði fiskveiða síðan svonefndur úthafsveiðsamningur var gerður árið 1995 (samningurinn um framkvæmd ákvæða hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1982 um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna og stjórn veiða úr þeim, sjá Stjórnartíðindi C-deild, nr. 8/1997). Samningurinn er nátengdur efni úthafsveiðisamningsins, en í 23. gr. þess samnings er ríkjum fengin heimild og lögð á þau skylda til að beita hafnríkisreglum í lögsögu sinni til að stuðla að virkni alþjóðlegrar verndunar og stjórnarráðstafana. Við gerð samningsins var tekið mið af og litið til óbindandi leiðbeininga FAO um hafnríkisaðgerðir, sem voru helsta fyrirmynd hafnríkisreglna NEAFC, Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndarinnar, og NAFO, Norðvestur-Atlantshafsfiskveiðistofnunarinnar, sem Ísland ásamt öðrum strandríkjum við Norður-Atlantshaf hefur innleitt, sbr. lög nr. 22/2007, um breytingu á lögum nr. 22/1998, um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands. Ísland hefur verið í fararbroddi ábyrgra strandríkja, ásamt öðrum þjóðum við Norður-Atlantshaf. Hér á landi er löng reynsla fyrir beitingu hafnríkisaðgerða í því skyni að torvelda ólöglegar veiðar.
Samningurinn um hafnríkisaðgerðir varðar einkum samræmdar aðgerðir ríkja sem er ætlað að draga úr ólögmætum veiðum eða uppræta þær. Þannig er andlag aðgerðanna annað en þeirra aðgerða sem mælt er fyrir um í 1. málsl. 2. mgr. og 3. mgr. 3. gr. gildandi laga og varða hagsmuni Íslendinga vegna deilistofna eða stofna sem samningar eru um og Íslendingar eru aðilar að. Tilgangur þess að synja erlendum skipum um hafnkomu, við slíkar aðstæður, er skýrður svo í því frumvarpi sem varð að gildandi lögum að það þyki „fyrst og fremst [...] nauðsynlegt [til] að koma í veg fyrir að hafnir landsins verði notaðar til sóknar í stofna sem ekki hafa verið felldir undir veiðistjórn eða til sóknar í trássi við samninga um veiðistjórn [...]“ (þskj. 429 í 340. máli 122. löggjafarþings). Staða Íslands við samningaviðræður um veiði úr einstaka stofnum kann að styrkjast eftir því sem dregur úr veiðum annarra þjóða, eða möguleikum þeirra til að stunda veiðar.
3. Skyldur ríkja samkvæmt samningnum um hafnríkisaðgerðir.
Tilefni er til að greina nánar frá efni samningsins um hafnríkisaðgerðir:
Í samningnum er mælt fyrir um skyldu ríkja til að beita ólíkum stjórntækjum í því skyni að ýta undir ábyrgar fiskveiðar, svo sem með lokun hafna gagnvart skipum sem eru „svartlistuð“ af svæðisbundnum fiskveiðistjórnarstofnunum, málsmeðferð til að knýja fánaríki til ábyrgðar í erlendum höfnum, setningu tiltekinna lágmarkskrafna um upplýsingamiðlun, eftirlitsaðgerðir, fyrirbyggjandi ráðstafanir, stuðning við þróunarríki og samvinnu. Samningurinn gildir um fiskveiðar, meðferð eða vinnslu afla og tengda starfsemi. Það er meginregla samningsins að upplýsingar um fiskiskip og afla skuli berast hafnríki áður en skip fánaríkis fær aðgang að höfn. Upplýsingarnar nýtast síðan hafnríki til að ganga úr skugga um hvort hlutaðeigandi fiskiskip hafi tekið þátt í ólögmætum veiðum. Með fiski í þessu sambandi er átt við fisk, eða fiskafurðir, sem ekki hefur áður verið landað. Hér á eftir er gefið yfirlit um einstaka hluta samningsins:
Í aðfaraorðum samningsins er m.a. gerð grein fyrir aðdraganda að gerð samningsins og þeim aðstæðum sem við er að glíma við að tryggja ábyrga fiskveiðistjórn.
Í 1. gr. samningsins eru helstu hugtök, sem notuð eru í samningnum, skilgreind.
Í 2.–5. gr. samningsins er mælt fyrir um að markmið hans sé að fyrirbyggja, hindra og uppræta ólöglegar, ótilkynntar og eftirlitslausar veiðar (ólögmætar veiðar). Aðilar að samningnum eru hlutaðeigandi hafnríki en samningurinn gildir gagnvart skipum sem ekki sigla undir fána hafnríkisins, að því frágreindu að hann gildir m.a. ekki gagnvart „gámaskipum“ sem flytja fisk sem hefur verið landað annars staðar.
Samkvæmt 6. gr. samningsins skal vera fyrir hendi virk miðlun upplýsinga milli ríkja og FAO, í því skyni að framkvæma samninginn. Með því að samningurinn hefur ekki verið fullgiltur af nægilegum fjölda ríkja til að hann öðlist gildi hefur þetta ákvæði ekki haft mikla þýðingu, en athugað skal að FAO hefur verið bæði fánaríkjum og hafnríkjum til ráðuneytis um framkvæmd ákvæða samningsins í þeim tilvikum að ríki hafa fullgilt hann og tekist á hendur þær skuldbindingar sem í honum felast. Hér má t.d. benda á þær breytingar sem Evrópusambandið gerði á hafnríkisreglum í aðildarríkjum sínum, sbr. II. kafla reglugerðar ráðsins nr. 1005/2008 (e. „establishing a Community system to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing“).
Samkvæmt 7.–9. gr. er ríkjum skylt að tilnefna tilteknar hafnir sem heimilt er að taka við erlendum skipum til löndunar á afla. Erlendum skipum er skylt að óska með tilteknum fyrirvara um aðgang að hlutaðeigandi höfn ásamt því að láta í té upplýsingar um skipið og veiðar þess sem nauðsynlegar eru til framkvæmdar hafnríkiseftirlits. Hafnríki er heimilt að synja um aðgang að höfn telji það sýnt að afli hafi verið veiddur með ólögmætum hætti. Með því er skipi neitað um þjónustu.
Í 10. gr. er mælt fyrir um takmarkaða heimild skipa til að koma til hafnar vegna neyðaraðstæðna til samræmis við hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna.
Í 11. gr. er kveðið á um að komi skip til hafnar skuli hafnríki synja um heimild til löndunar á afla og aðgang að þjónustu uns sýnt er fram á með fullnægjandi hætti, eins og ítarlega er lýst í greininni, að skipið hafi ekki stundað ólögmætar veiðar. Um þessi skilyrði er nánar fjallað í umfjöllun um einstakar greinar frumvarpsins hér á eftir, en kjarni þeirra er að ef fánaríki getur ekki staðfest að veiðar hafi verið ábyrgar og í samræmi við heimildir, eða ef hafnríki telur ella fullnægjandi líkindi til að aðgerðir séu nauðsynlegar til verndar lifandi auðlindum hafsins, skuli synja um þjónustu.
Í 12.–19. gr. er mælt fyrir um hvernig standa skuli að eftirlitsaðgerðum og miðlun upplýsinga um þær þegar skip koma til hafnar.
Í 20. gr. samningsins er mælt fyrir um skyldur fánaríkja til að vinna með hafnríkjum við framkvæmd eftirlitsaðgerða og eftir atvikum eiga frumkvæði að þeim ef grunsemdir vakna um ólögmætar veiðar skipa sem sigla undir fána þeirra.
Í 21. gr. eru settar sérreglur um stuðning við þróunarríki.
Í 22. gr. er fjallað um lausn ágreiningsmála.
Á ársfundi NEAFC 2014 voru samþykktar breytingar á reglum NEAFC um hafnríkiseftirlit (NEAFC Scheme of Control and Enforcement and NEAFC management measures, V. kafli). Þessum reglum er ætlað að ganga í gildi 1. júlí 2015. Reglurnar byggjast á og taka mið af samningnum um hafnríkisaðgerðir. Athygli er vakin á því að Ísland framfylgir þegar hafnríkisreglum NEAFC, sbr. reglugerð nr. 1221/2008.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Tilgangur frumvarpsins er að innleiða nýjar alþjóðlegar skuldbindingar sem þó standa á gömlum merg eins og rakið er í 2. kafla þessara athugasemda.
5. Samráð.
Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við innanríkisráðuneyti, Fiskistofu og Landhelgisgæsluna.
6. Mat á áhrifum.
Í ljósi þess að Landhelgisgæslan, í samvinnu við Fiskistofu, hefur þegar með höndum hafnríkiseftirlit, samkvæmt reglum NEAFC og NAFO, verður að telja ósennilegt að framkvæmd samningsins hafi í för með sér aukinn kostnað fyrir atvinnulífið eða stjórnsýsluna sem orð er á gerandi. Gera má ráð fyrir að framkvæmd þessa frumvarps verði leyst innan fjárheimilda hlutaðeigandi stofnana og ráðuneyta. Í eftirfarandi töflu er gefið yfirlit um áhrif frumvarpsins:
| Jákvæð áhrif: | Neikvæð áhrif: | |
| Þjóðhagsleg áhrif: | Hafnríkiseftirlit getur til lengri tíma litið dregið úr ólögmætum veiðum og tryggt þannig fiskveiðihagsmuni. | Engin. |
| Áhrif á stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga: | Nokkur vinna fellur til við að þróa nýja verkferla og reglur, en Ísland hefur tekið virkan þátt í starfi PECCOE, sem er undirnefnd NEAFC um eftirlitsaðgerðir. | |
| Áhrif á reglubyrði atvinnulífsins: | Engin. | Engin. |
| Áhrif á umhverfið: | Tilgangur hafnríkiseftirlits er að draga úr ólögmætum veiðum og er ætlað að ýta undir ábyrga fiskveiðistjórn. | Engin. |
| Áhrif á reglubyrði borgaranna: | Engin. | Engin. |
| Tengsli við EES-rétt: | Sjávarútvegur er utan EES-samningsins. Þess má þó geta að í 2. mgr. 5. gr. bókunar 9 við samninginn (um viðskipti með fisk og aðrar sjávarafurðir) segir að þrátt fyrir meginregluna um jafnan aðgang fiskiskipa að höfnum samningsaðila megi samningsaðili hafna löndun á fiski úr fiskstofnum sem báðir aðilar hafa hagsmuni af að nýta og sem alvarlegur ágreiningur er um stjórn á. | |
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Með tillögu b-liðar frumvarpsgreinarinnar um nýja málsgrein er lagt til að Landhelgisgæslu verði heimilað sé ástæða talin til, eins og segir í frumvarpsgreininni, að krefja fánaríki skips um að staðfesta, innan hæfilegs frests, að afli um borð í skipinu hafi ekki verið veiddur í bága við ákvæði 1.–2. tölul. 2. mgr., skipið hafi ekki verið við starfsemi sem greinir í 1. málsl. 3. mgr. eða stundað veiðar eða vinnslu afla þannig að gangi gegn verndartilgangi skv. 4. mgr. Í þessum tilvikum gilda fyrirmæli 3. mgr. um skipið þar til fullnægjandi staðfesting hefur borist, eða ella þykir sýnt að skipið falli ekki undir ákvæði þessarar greinar. Þessi fyrirmæli leiðir af skyldum hafnríkja samkvæmt samningnum um hafnríkisaðgerðir. Um efnisinntak þessarar tilkynningar vísast jafnframt til 4. gr. laganna. Fyrirmæli í lok málsgreinarinnar, um ráðstöfun á afla sem er landað meðan beðið er staðfestingar fánaríkis, taka mið af 23. gr. hafnríkisreglna NEAFC en þar er gert ráð fyrir að afli verði gerður upptækur að liðnum 14 dögum frá því að staðfestingar fánaríkis var leitað. Sams konar ákvæði hafa verið sett á vettvangi NAFO.
Gert er ráð fyrir því að nánari ákvæði verði sett um m.a. kröfur til efnisinntaks staðfestingar fánaríkis með heimild í 9. gr. laganna, sbr. 3. gr. frumvarpsins.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Þá er vakin athygli á 5. tölul. greinarinnar þar sem kveðið er á um heimild til að setja fyrirmæli um skráningu og birtingu upplýsinga um hafnir sem heimilað er að taka við erlendum fiskiskipum. Þessi fyrirmæli eru sett með hliðsjón af 7. gr. samningsins um hafnríkisaðgerðir. Á heimasíðu NEAFC er gefið yfirlit um hafnir í löndum samningsaðila, sem veita erlendum fiskiskipum móttöku. Ísland hefur tilnefnt eftirfarandi hafnir til NEAFC á grundvelli þessa: Akureyri, Bolungarvík, Dalvík, Eskifjörð, Fáskrúðsfjörð, Grindavík, Grundarfjörð, Hafnarfjörð, Hornafjörð, Húsavík, Ísafjörð, Neskaupstað, Ólafsfjörð, Reykjavík, Sauðárkrók, Siglufjörð, Vestmannaeyjar, Þorlákshöfn.
Um 4. og 5. gr.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga breyting á lögum nr. 22/1998, um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands, með síðari breytingum (hafnríkisaðgerðir).
Með frumvarpinu er verið að skerpa á þeim reglum sem nú þegar eru í gildi og skýra þær leiðir sem eru færar gagnvart skipum sem stunda veiðar eða vinnslu á afla úr sameiginlegum nytjastofnum og á afla sem fer gegn samningi um nýtingu og varðveislu lifandi auðlinda hafsins. Einnig er skerpt á því hvernig ber að meðhöndla skip sem leita til hafna og hafa stundað veiðar af þessum toga. Þá eru lagðar til minni háttar breytingar á heimildum ráðherra samkvæmt lögum til að setja stjórnvaldsfyrirmæli. Þar sem Landhelgisgæslan, í samvinnu við Fiskistofu, hefur þegar með höndum hafnríkiseftirlit verður að teljast ólíklegt að innleiðing samningsins hafi í för með sér aukinn kostnað fyrir ríkissjóð. Gert er ráð fyrir að framkvæmd þessa frumvarps verði leyst innan fjárheimilda hlutaðeigandi stofnana og ráðuneyta en nokkur vinna mun falla til við að þróa nýja verkferla og reglur.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það muni hafa teljandi aukin útgjöld í för með sér fyrir ríkissjóð.
