Ferill 454. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
Þingskjal 698 — 454. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, og lögum um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum (aukin vinnuvernd og notendastýrð persónuleg aðstoð).
(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)
I. KAFLI
Breyting á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum,
nr. 46/1980, með síðari breytingum.
1. gr.
a. Í stað orðanna „setur nánari reglur“ í inngangsmálslið kemur: er heimilt að setja reglugerð.
b. E-liður orðast svo: um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum.
2. gr.
Beini Vinnueftirlit ríkisins skriflegum fyrirmælum til atvinnurekanda um úrbætur á vinnustað ber viðkomandi atvinnurekanda eða fulltrúa hans að tilkynna stofnuninni formlega, svo sem bréflega eða með rafrænum hætti, þegar umræddum úrbótum er lokið á vinnustaðnum.
3. gr.
Með samkomulagi samtaka aðila vinnumarkaðarins er heimilt að víkja frá ákvæðum 53. og 56. gr. um hvíldartíma og næturvinnutíma þeirra starfsmanna sem veita einstaklingum þjónustu á grundvelli samstarfsverkefnis ríkis, sveitarfélaga og heildarsamtaka fatlaðs fólks um notendastýrða persónulega aðstoð samkvæmt ákvæði til bráðabirgða IV í lögum nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, með síðari breytingum. Sé með slíku samkomulagi vikið frá ákvæði 53. gr. þannig að hvíldartíminn verði styttri hjá viðkomandi starfsmönnum en ákvæðið gerir ráð fyrir skal við það miðað að starfsmennirnir fái eins fljótt og við verður komið samsvarandi hvíldartíma að lágmarki og kveðið er á um í fyrrnefndu ákvæði. Vinnueftirlit ríkisins skal veita umsögn um slíkt samkomulag samtaka aðila vinnumarkaðarins.
Ákvæði þetta gildir til sama tíma og ákvæði til bráðabirgða IV í lögum nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, með síðari breytingum, eða til ársloka 2016.
II. KAFLI
Breyting á lögum um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum.
4. gr.
a. Í stað ártalsins „2014“ í 1. málsl. kemur: 2016.
b. 2. málsl. orðast svo: Við endurskoðun á lögum þessum skal m.a. lagt til að notendastýrð persónuleg aðstoð verði lögfest sem þjónustuúrræði fyrir fatlað fólk.
5. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Með frumvarpi þessu, sem unnið var í velferðarráðuneytinu af hálfu félags- og húsnæðismálaráðherra, eru lagðar til breytingar á ákvæðum laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, annars vegar hvað varðar heimild ráðherra til að setja reglugerð um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum og hins vegar hvað varðar samskipti Vinnueftirlits ríkisins og atvinnurekanda í þeim tilvikum þegar Vinnueftirlitið hefur beint skriflegum fyrirmælum til atvinnurekanda um úrbætur á vinnustað. Enn fremur er í frumvarpinu lagt til að í ákvæði til bráðabirgða í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum verði kveðið á um tímabundna heimild til undanþágu frá hvíldartíma og næturvinnutíma vegna þeirra starfsmanna sem starfa við notendastýrða persónulega aðstoð.
Þá er í frumvarpinu lagt til að framlengdur verði gildistími ákvæðis til bráðabirgða IV í lögum um málefni fatlaðs fólks, þannig að samstarfsverkefni um notendastýrða persónulega aðstoð verði framlengt um tvö ár eða til ársloka 2016.
Með lögum nr. 152/2010, um breytingu á lögum nr. 59/1992, um málefni fatlaðra, með síðari breytingum, var m.a. bætt við lögin ákvæði til bráðabirgða IV þar sem kveðið er á um að koma skuli á sérstöku samstarfsverkefni ríkis, sveitarfélaga og heildarsamtaka fatlaðs fólks um innleiðingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar. Fram kemur að markmið verkefnisins sé að þróa leiðir til að taka upp notendastýrða persónulega aðstoð við fatlað fólk með markvissum og árangursríkum hætti. Miða skuli við að þjónustan verði skipulögð á forsendum notandans og undir verkstjórn hans um leið og hún verði sem heildstæðust milli ólíkra þjónustukerfa. Í fyrrnefndu ákvæði til bráðabirgða er einnig gert ráð fyrir að faglegt og fjárhagslegt mat á samstarfsverkefninu fari fram fyrir árslok 2014 og þá yrði verkefninu formlega lokið.
Í athugasemdum með 33. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 152/2010 (256. mál á 139. löggjafarþingi) kemur m.a. fram að notendastýrð persónuleg aðstoð snúist um að einstaklingar sem þurfi aðstoð í daglegu lífi stjórni því sjálfir hvers konar stoðþjónustu þeir njóti, hvar og hvernig hún sé veitt og af hverjum. Markmiðið sé að fatlað fólk geti notið sjálfstæðis í lífi sínu til jafns við ófatlað fólk. Enn fremur kemur fram að segja megi að þetta sé fyrsta skrefið í þá átt að innleiða notendastýrða persónulega aðstoð sem eitt meginform þjónustu við fatlað fólk um leið og farið sé eftir þeim tilmælum sem komi fram í viðauka níu við samkomulag ríkisstjórnarinnar og sveitarfélaga um tilfærslu þjónustu við fatlaða frá ríki til sveitarfélaga en þar sé gert ráð fyrir að komið verði á laggirnar sérstöku samstarfsverkefni um notendastýrða persónulega aðstoð.
Í nefndaráliti félags- og tryggingamálanefndar um fyrrnefnt frumvarp kemur m.a. fram að hugmyndafræðin á bak við notendastýrða persónulega aðstoð eigi sér ríka stoð í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, en þar segir í 19. gr.: „Ríkin, sem eru aðilar að samningi þessum, viðurkenna jafnan rétt alls fatlaðs fólks til að lifa í samfélaginu og rétt þess til að eiga valkosti til jafns við aðra og skulu gera árangursríkar og viðeigandi ráðstafanir til þess að fatlað fólki megi njóta þessa réttar til fulls og stuðla að fullri þátttöku þess í samfélaginu án aðgreiningar …“ Enn fremur kemur fram í nefndarálitinu að mikilvægt sé að fatlað fólk hafi valkosti við þjónustu og geti valið sér notendastýrða persónulega aðstoð kjósi það svo. Þó verði jafnframt að tryggja að í boði verði aðrar þjónustuleiðir fyrir fatlaða einstaklinga enda skýr áhersla á val einstaklingsins. Þá kemur fram að notendastýrðri persónulegri aðstoð sé m.a. ætlað að tryggja fötluðum einstaklingum réttinn til sjálfstæðs lífs þar sem þeir geti sjálfir ráðið sér aðstoðarfólk og stjórnað lífi sínu þrátt fyrir þörfina á aðstoð annarra. Í viðauka níu við samkomulag ríkis og sveitarfélaga um tilfærslu þjónustu við fatlaða sé farið yfir samstarfsverkefni um notendastýrða persónulega aðstoð sem auki sjálfstæði og lífsgæði fatlaðs fólk til mikilla muna. Það skipti miklu máli að eiga kost á slíkri þjónustu og því muni notendastýrð persónuleg aðstoð augljóslega verða einn af hornsteinum í þjónustu við fatlað fólk. Þar komi einnig fram að sveitarfélögin hafi fullan hug á að taka upp notendastýrða persónulega aðstoð og telji mikilvægt að unnið verði skipulega að því markmiði í samráði við hagsmunaaðila.
Eftir samþykkt laga nr. 152/2010, um breytingu á lögum nr. 59/1992, um málefni fatlaðra, skipaði ráðherra sérstaka verkefnisstjórn um verkefnið og hóf hún vinnu sína í maí 2011. Verkefnisstjórnin er skipuð tveimur fulltrúum ráðherra, fulltrúa Landssamtakanna Þroskahjálpar, fulltrúa Öryrkjabandalagsins og þremur fulltrúum Sambands íslenskra sveitarfélaga. Jafnframt tók verkefnisstjórnin ákvörðun um að samþykkja ósk NPA miðstöðvarinnar um áheyrnarfulltrúa á fundum verkefnisstjórnarinnar. Þá hefur fjöldi aðila, svo sem notendur þjónustunnar sem veitt er á grundvelli verkefnisins um notendastýrða persónulega aðstoð og starfsfólk á ýmsum fagsviðum er tengjast framkvæmd verkefnisins, tekið þátt í starfi verkefnisstjórnarinnar. Á fundi verkefnisstjórnarinnar hafa m.a. mætt fulltrúar frá rannsóknarsetri í fötlunarfræðum við Háskóla Íslands, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sveitarfélaginu Hornafirði, Þroskaþjálfafélagi Íslands, Jöfnunarsjóði sveitarfélaga, ríkisskattstjóra, Vinnueftirliti ríkisins, velferðarráðuneytinu, Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands sem og fulltrúi frá JAG, hagsmunasamtökum notenda slíkrar þjónustu í Svíþjóð. Auk þess hefur verkefnisstjórnin staðið fyrir einum vinnufundi með hagsmunaaðilum og starfsfólki félagsþjónustu sveitarfélaga sem og ráðstefnu sem fram fór í febrúar 2012 með rúmlega þrjú hundruð þátttakendum, en unnt var að fylgjast með ráðstefnunni á internetinu. Þessu til viðbótar var á vegum verkefnisstjórnarinnar gerður samningur við NPA miðstöðina um að hún stæði fyrir kynningum á hugmyndafræði notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar víðs vegar um land.
Áralöng reynsla er af notendastýrðri persónulegri aðstoð á öðrum Norðurlöndum, sérstaklega í Noregi, Svíþjóð og Danmörku. Framkvæmdin í þessu löndum er þó með nokkuð mismunandi hætti. Byrjað var með tilraunir með notendastýrða persónulega aðstoð í Noregi árið 1990 sem síðan leiddi til þess að árið 2000 var slík þjónusta lögfest sem þjónustuúrræði þar í landi. Árið 2012 var slík þjónusta síðan lögfest sem sérstakt þjónustuúrræði fyrir fatlað fólk sem sveitarfélögum í Noregi væri skylt að veita. Í Svíþjóð var notendastýrð persónuleg aðstoð lögfest sem réttur mikið fatlaðs fólks árið 1994 og í Danmörku var byrjað með tilraunir með notendastýrða persónulega aðstoð upp úr 1970. Aukning notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar hefur orðið mest í Svíþjóð en þar fjölgaði notendum úr 10.800 árið 2001 í 15.800 árið 2009. Á árinu 2008 framkvæmdu Svíar kostnaðar- og samfélagsgreiningu á notendastýrðri persónulegri aðstoð en þar kom m.a. fram að úrræðið hefði aukið svo um munar lífsgæði fatlaðs fólks og aðstandenda þeirra.
Hér á landi hefur samstarfsverkefnið um notendastýrða persónulega aðstoð verið starfrækt frá árinu 2011. Fyrsta starfsár verkefnisstjórnarinnar var notað til þess að búa til, þýða og staðfæra ýmis gögn sem líkleg þóttu til að geta nýst í verkefninu. Meðal annars var um að ræða:
– Fyrstu útgáfu handbókar um notendastýrða persónulega aðstoð þar sem m.a. er að finna umfjöllun um hugmyndafræði notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar, lýsingu á notendastýrðri persónulegri aðstoð, hvernig skuli sækja um, hvaða samningsform skuli notuð o.fl.
– Leiðbeinandi reglur handa sveitarfélögum/þjónustusvæðum um framkvæmd notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar.
– Upplýsingar um samstarf við ríkisskattstjóra um skattalega meðferð á greiðslum vegna notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar.
– Mótun samningsforma, svo sem vegna umsýslu, um gerð einstaklingssamnings og samkomulags um vinnustundir.
– Upplýsingar um samstarf við Vinnueftirlit ríkisins vegna sérstaks mats á vinnuaðstæðum þeirra starfsmanna sem vinna við notendastýrða persónulega aðstoð.
– Vinnu við hugsanlegar breytingar á ákvæðum laga í tengslum við vinnutíma þeirra starfsmanna sem vinna við notendastýrða persónulega aðstoð.
– Fræðsluverkefni um notendastýrða persónulega aðstoð sem nýtt var í öllum landshlutum á árunum 2012 og 2013.
– Drög að námskeiðslýsingum fyrir starfsmenn sem vinna við notendastýrða persónulega aðstoð og fyrir þá notendur notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar sem taka að sér beina umsýslu með þeirri þjónustu sem þeim sjálfum er veitt.
– Þróun hugmynda um hvernig staðið skuli að veitingu starfsleyfa vegna notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar.
Jafnframt hefur verkefnisstjórnin unnið ítarlega verkefnislýsingu og gengið frá samningi við Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands um fjárhagslega og faglega úttekt á notendastýrðri persónulegri aðstoð hér á landi. Félagsvísindastofnun vinnur þetta verkefni í samvinnu við Rannsóknarsetur í fötlunarfræðum við Háskóla Íslands, Rannsóknarstofnun í barna- og fjölskylduvernd og Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. Hópnum til aðstoðar eru fulltrúar notenda, Sambands íslenskra sveitarfélaga og velferðarráðuneytisins.
Á miðju árinu 2012 voru fyrstu tilraunasamningarnir vegna notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar samþykktir en sveitarfélögin hafa staðið að framkvæmd notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar með margvíslegum hætti. Sem dæmi má nefna að sum sveitarfélög auglýstu eftir umsóknum um notendastýrða persónulega aðstoð á meðan önnur sveitarfélög völdu sérstaklega notendur til samstarfs. Fjöldi samninga um notendastýrða persónulega aðstoð var einnig mismunandi eftir svæðum þar sem sums staðar voru gerðir margir smærri samningar meðan samningar á öðrum svæðum voru stærri og færri.
Á árinu 2012 var gerður 21 samningur um notendastýrða persónulega aðstoð hér á landi og á árinu 2013 voru gerðir 54 samningar. Það sem af er árinu 2014 hefur verið gerður 51 samningur um notendastýrða persónulega aðstoð. Fram kemur í fyrirliggjandi gögnum frá þjónustusvæðunum að á stöku stað hafi fleiri óskað eftir samningi um notendastýrða persónulega aðstoð en unnt hafi verið að samþykkja. Þess ber einnig að geta að notendastýrð persónuleg aðstoð kom ekki til framkvæmda að fullu í Reykjavík fyrr en í byrjun árs 2013.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Markmið og jafnframt tilgangur þeirra breytinga á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu er að tryggja lagastoð fyrir nýja reglugerð um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum, að auka öryggi innan vinnustaða með aukinni skilvirkni við vinnustaðaeftirlit Vinnueftirlits ríkisins og veita tímabundna heimild til þess að víkja frá ákvæðum laganna um hvíldartíma og næturvinnutíma þegar um er að ræða starfsmenn sem veita notendastýrða persónulega aðstoð.
Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum þykja því nauðsynlegar sem liður í því að tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi á vinnustöðum en fram kemur í a-lið 1. gr. laganna að með lögunum skuli leitast við að tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi sem jafnan sé í samræmi við félagslega og tæknilega þróun í þjóðfélaginu.
Þar sem ekki þykir unnt að kveða á um umræddar breytingar með reglugerð var talið nauðsynlegt að leggja til lagabreytingu til að ná framangreindum markmiðum.
Í ákvæði til bráðabirgða IV í lögum um málefni fatlaðs fólks er gert ráð fyrir að gert verði faglegt og fjárhagslegt mat á samstarfsverkefninu um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir árslok 2014 og að verkefninu skuli þá formlega vera lokið. Jafnframt er í ákvæðinu gert ráð fyrir að fyrir árslok 2014 liggi fyrir frumvarp til laga þar sem lagt verði til að lögfest verði að persónuleg notendastýrð aðstoð verði eitt meginform þjónustu við fatlað fólk auk þess sem efni frumvarpsins skal taka mið af reynslu af framkvæmd samstarfsverkefnisins. Það er mat verkefnisstjórnarinnar um notendastýrða persónulega aðstoð að ekki sé komin slík reynsla af framkvæmd verkefnisins að unnt sé að tryggja að markmið þess nái fram að ganga með fullnægjandi hætti ljúki verkefninu í árslok 2014.
Þess má geta að nú stendur yfir endurskoðun á lögum um málefni fatlaðs fólks og lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga. Er við þá endurskoðun m.a. gert ráð fyrir að festa notendastýrða persónulega aðstoð í sessi sem eitt af þeim þjónustuúrræðum sem fötluðu fólki standi til boða þurfi það á aðstoð að halda í daglegu lífi. Í ljósi framangreinds er því talið rétt að leggja til í frumvarpi þessu að gildistími ákvæðis til bráðabirgða IV í lögum um málefni fatlaðs fólks verði framlengdur til ársloka 2016 í því skyni að tryggja lagalegan grundvöll samstarfsverkefnisins um notendastýrða persónulega aðstoð á meðan endurskoðun fyrrnefndra laga stendur yfir. Eitt meginmarkmið frumvarps þessa er þannig að tryggja að notendastýrð persónuleg aðstoð geti orðið þjónustuúrræði þar sem framkvæmdin verði byggð á sem áreiðanlegustum upplýsingum, bæði frá notendum þjónustunnar, þeim aðilum sem veita þjónustuna og stjórnvöldum, um hvernig þjónustunni verði best fyrir komið til framtíðar litið.
III. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu er m.a. gert ráð fyrir breytingu á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum hvað varðar heimild ráðherra til að setja nánari reglur um aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum. Samkvæmt e-lið 38. gr. laganna setur ráðherra nánari reglur, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, um aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum og hefur á grundvelli ákvæðisins verið sett reglugerð nr. 1000/2004, um aðgerðir gegn einelti á vinnustað. Fyrir liggja drög að nýrri reglugerð hvað þetta varðar sem unnin hafa verið í samráði við samtök aðila vinnumarkaðarins. Til að tryggja þeirri reglugerð lagastoð er í frumvarpi þessu lagt til að ráðherra hafi ekki einungis heimild til að setja reglugerð um aðgerðir gegn einelti á vinnustað heldur einnig um aðgerðir gegn kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustað.
Í því skyni að auka skilvirkni við vinnustaðaeftirlit Vinnueftirlits ríkisins með það að markmiði að auka öryggi innan vinnustaða er í frumvarpinu gert ráð fyrir að beini Vinnueftirlit ríkisins skriflegum fyrirmælum til atvinnurekanda um úrbætur á vinnustað beri viðkomandi atvinnurekanda eða fulltrúa hans að tilkynna stofnuninni formlega um það þegar umræddum úrbótum er lokið á vinnustaðnum. Þetta er lagt til svo Vinnueftirlit ríkisins geti fylgt því eftir með markvissari hætti en áður að innan vinnustaða sé brugðist við skriflegum fyrirmælum stofnunarinnar um úrbætur innan þess frests sem veittur hefur verið. Auk þess má gera ráð fyrir að fyrirkomulag þetta leiði til hagræðis bæði fyrir atvinnurekendur og Vinnueftirlit ríkisins. Í því sambandi má m.a. ætla að fyrirkomulagið fækki eftirlitsheimsóknum Vinnueftirlitsins á vinnustaði þar sem gert er ráð fyrir að atvinnurekendur eða fulltrúar þeirra upplýsi Vinnueftirlitið um úrbætur á vinnustöðum þegar þeim er lokið og að Vinnueftirlitið geti þá í kjölfarið metið, m.a. á grundvelli þeirra upplýsinga, hvort þörf er á frekari eftirlitsheimsóknum á viðkomandi vinnustað í tengslum við þau fyrirmæli sem stofnunin hefur gefið um úrbætur á vinnustaðnum.
Enn fremur er í frumvarpinu gert ráð fyrir tímabundinni heimild í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum þess efnis að á grundvelli samkomulags aðila vinnumarkaðarins verði unnt að víkja frá ákvæðum laganna um hvíldartíma og næturvinnutíma þegar um er að ræða starfsmenn sem veita einstaklingum þjónustu á grundvelli samstarfsverkefnis ríkis, sveitarfélaga og heildarsamtaka fatlaðs fólks um notendastýrða persónulega aðstoð samkvæmt ákvæði til bráðabirgða IV í lögum um málefni fatlaðs fólks, með síðari breytingum. Markmiðið með slíkri heimild er m.a. að auka sveigjanleika hvað varðar vinnufyrirkomulag þeirra starfsmanna sem veita notendastýrða persónulega aðstoð á grundvelli samstarfsverkefnisins í því skyni að auka líkur á að samstarfsverkefnið nái markmiðum sínum.
Þá er í frumvarpi þessu lagt til að gildistími samstarfsverkefnisins um notendastýrða persónulega aðstoð verði framlengdur um tvö ár eða til ársloka 2016.
IV. Samráð.
Frumvarpið var unnið í velferðarráðuneytinu. Við samningu þess hluta frumvarpsins er varðar breytingar á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum var haft samráð við Vinnueftirlit ríkisins sem annast framkvæmd laganna. Enn fremur var haft samráð við þá hagsmunaaðila sem eiga fulltrúa í stjórn Vinnueftirlits ríkisins en það eru Alþýðusamband Íslands, Bandalag háskólamanna, Bandalag starfsmanna ríkis og bæja, fjármála- og efnahagsráðuneyti, Samband íslenskra sveitarfélaga og Samtök atvinnulífsins. Framangreindir aðilar mynduðu samráðshóp sem vann drög að þeim hluta frumvarps þessa er lýtur að breytingum á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Við þá vinnu komu fram ábendingar um ýmsa þætti frumvarpsins sem litið var til við vinnslu þess eftir því sem unnt var. Í tengslum við 3. gr. frumvarpsins var aflað upplýsinga frá NPA miðstöðinni auk sem haft var samráð við verkefnisstjórn um notendastýrða persónulega aðstoð.
Hvað varðar þann hluta frumvarps þessa er lítur að breytingum á lögum um málefni fatlaðs fólks er vísað til þess sem fram kemur í I. kafla almennra athugasemda með frumvarpi þessu að því er varðar þá aðila sem verkefnisstjórn, sem starfar á vegum samstarfsverkefnisins um notendastýrða persónulega aðstoð, hefur haft samráð við í störfum sínum.
V. Mat á áhrifum.
Hér framar í almennum athugasemdum og í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins er gerð nánari grein fyrir þeim efnislegu breytingum sem frumvarp þetta hefur á lög um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum verði það óbreytt að lögum. Er þar m.a. um að ræða heimild fyrir ráðherra til að setja reglugerð um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustað. Líkt og fram kemur í frumvarpinu liggja fyrir drög að nýrri reglugerð um þetta efni en ætla má að slík reglugerð sé m.a. í samræmi við i-lið 1. gr. laga nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, með síðari breytingum, þar sem fram kemur að eitt af markmiðum laganna sé að vinna gegn kynbundnu ofbeldi og áreitni. Enn fremur er í 22. gr. sömu laga lögð áhersla á skyldu atvinnurekenda sem og yfirmanna stofnana og félagasamtaka til að gera sérstakar ráðstafanir til að koma í veg fyrir að starfsfólk, nemar og skjólstæðingar verði fyrir kynbundinni eða kynferðislegri áreitni á vinnustað, stofnun, í félagsstarfi eða í skólum. Áreitni sem tengist kynferði einstaklings og kynferðisleg áreitni er andstæð meginreglunni um jafna meðferð kvenna og karla og því er rétt að þess háttar mismunun sé skilgreind og úrræði séu til staðar telji starfsmaður sig verða eða hafa orðið fyrir slíkum brotum. Samkvæmt skilgreiningum, m.a. í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, er kynferðisleg áreitni til í mörgum myndum. Hún getur verið ómeðvituð eða framkvæmd af ásetningi og einstaklingar af báðum kynjum geta orðið fyrir henni, óháð aldri og stöðu að öðru leyti. Rannsóknir sýna að konur telja sig oftar verða fyrir kynferðislegri áreitni en karlar og að karlar eru í miklum meiri hluta þeirra sem beita kynferðislegri áreitni. Neikvæð áhrif kynferðislegrar áreitni á heilsu geta verið margvísleg en þolendur þjást oft af miklu andlegu álagi og streitu sem getur leitt til kvíða og þunglyndis sem getur m.a. haft áhrif á getu þeirra til að stunda vinnu. Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum verður ráðherra heimilt að setja reglugerð um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundin áreitni og ofbeldi á vinnustöðum en gera má ráð fyrir að setning slíkrar reglugerðar bæti aðbúnað beggja kynja á vinnustöðum auk þess að hafa jákvæð áhrif almennt hvað varðar jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla á vinnumarkaði.
Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum má ætla að grundvöllur fyrir notendastýrða persónulega aðstoð sem eitt þeirra þjónustuúrræða, sem stendur fólki með fötlun til boða, verði styrktur til muna. Jafnframt má ætla að verði gildistími samstarfsverkefnisins um notendastýrða persónulega aðstoð framlengdur með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu komi aukin reynsla af framkvæmd verkefnisins til með að nýtast við endurskoðun laga um málefni fatlaðs fólks.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í ákvæði þessu er lagt til að í stað þess að kveðið verði á um að ráðherra setji nánari reglur um hvaða kröfur skulu uppfylltar varðandi skipulag, tilhögun og framkvæmd vinnu í tilteknum tilvikum verði kveðið á um að ráðherra verði heimilt að setja reglugerð um framangreinda þætti. Sú tilhögun er í samræmi við þá hefð sem almennt hefur skapast þegar kveðið er á um í lögum að ráðherra sé heimilt að setja nánari reglur í reglugerð um tiltekin efnisatriði viðkomandi laga auk þess sem ekki er lengur um að ræða að settar séu reglur á grundvelli laga heldur er ávallt um að ræða reglugerðir. Áfram er þó gert ráð fyrir að ráðherra leiti eftir umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins áður en slíkar reglugerðir eru settar.
Ríkisstjórn Íslands samþykkti í júní árið 2010 greinargerð um mögulegar aðgerðir gegn einelti í skólum og á vinnustöðum. Meðal þess sem þar kemur fram er að í ljósi reynslunnar sé nauðsynlegt að endurskoða reglugerð nr. 1000/2004, um aðgerðir gegn einelti á vinnustað. Meðal annars í ljósi þess skipaði þáverandi velferðarráðherra nefnd í september árið 2011 um endurskoðun reglna í tengslum við aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum. Hlutverk nefndarinnar var að endurskoða ákvæði í lögum og reglugerðum sem fjalla um einelti á vinnustað, þar á meðal kynferðislega áreitni. Jafnframt var nefndinni ætlað að fjalla um efni rammasamnings aðila vinnumarkaðarins á Evrópuvísu um einelti og ofbeldi á vinnustöðum. Nefndina skipuðu fulltrúar frá velferðarráðuneyti, Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi háskólamanna, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, fjármálaráðuneyti (nú fjármála- og efnahagsráðuneyti), Jafnréttisstofu, Kennarasambandi Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og Vinnueftirliti ríkisins.
Nokkuð er síðan nefndin lauk endurskoðun sinni á reglugerð nr. 1000/2004, um aðgerðir gegn einelti á vinnustað, en ekki hefur reynst unnt að birta nýju reglugerðina þar sem hana hefur skort lagastoð. Í því skyni að tryggja þá lagastoð er hér lagt til að e-lið 38. gr. laganna verði breytt með þeim hætti að ráðherra verði heimilt að setja reglugerð, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum en líkt og áður segir hefur heimild ráðherra í þessu sambandi fram til þessa einungis lotið að setningu nánari reglna um aðgerðir gegn einelti á vinnustað. Að öðru leyti vísast til þess sem fram kemur í V. kafla almennra athugasemda með frumvarpi þessu.
Um 2. gr.
Er þetta m.a. lagt til í því skyni að auka skilvirkni við vinnustaðaeftirlit með það að markmiði að auka öryggi innan vinnustaða. Tilgangurinn er að ljóst sé hvenær úrbótum er lokið eftir að Vinnueftirlit ríkisins hefur beint skriflegum fyrirmælum til atvinnurekanda um tilteknar úrbætur. Þannig geti stofnunin fylgt því eftir með markvissari hætti en áður að brugðist sé við skriflegum fyrirmælum um úrbætur innan þess frests sem veittur hefur verið. Auk þess má gera ráð fyrir að fyrirkomulag þetta sé til þess fallið að leiða til hagræðis bæði fyrir atvinnurekendur og Vinnueftirlit ríkisins. Í því sambandi má m.a. ætla að fyrirkomulagið fækki eftirlitsheimsóknum Vinnueftirlitsins á vinnustaði þar sem gert er ráð fyrir að atvinnurekendur eða fulltrúar þeirra upplýsi Vinnueftirlitið um úrbætur á vinnustöðum þegar þeim er lokið og að Vinnueftirlitið geti þá í kjölfarið metið, m.a. á grundvelli þeirra upplýsinga, hvort þörf er á frekari eftirlitsheimsóknum á viðkomandi vinnustað í tengslum við þau fyrirmæli sem stofnunin hefur gefið um úrbætur á vinnustaðnum.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Í ákvæði þessu er lagt til að fyrrnefndu ákvæði til bráðabirgða verði breytt á þann veg að í stað þess að faglegt og fjárhagslegt mat á samstarfsverkefninu fari fram fyrir árslok 2014 og að verkefninu skuli þá jafnframt vera formlega lokið skuli faglegt og fjárhagslegt mat á verkefninu fara fram fyrir árslok 2016 og þá skuli verkefninu jafnframt vera formlega lokið. Er því stefnt að því að verkefninu ljúki eigi síðar en í árslok 2016.
Nú stendur yfir endurskoðun á lögum um málefni fatlaðs fólks og lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga. Er við þá endurskoðun m.a. gert ráð fyrir að festa notendastýrða persónulega aðstoð í sessi sem eitt af þeim þjónustuúrræðum sem fötluðu fólki stendur til boða þurfi það á aðstoð að halda í daglegu lífi. Er því í ákvæði þessu lagt til að í 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða IV verði kveðið á um að við endurskoðun laganna skuli m.a. lagt til að notendastýrð persónuleg aðstoð verði lögfest sem þjónustuúrræði fyrir fatlað fólk. Hér er um breytingu að ræða frá núgildandi orðalagi fyrrnefndar 5. mgr. þar sem gert er ráð fyrir að notendastýrð persónuleg aðstoð verði eitt meginform þjónustu við fatlað fólk þar sem mikilvægt þykir að tekið sé tillit til þess að aðstæður fatlaðs fólks geta verið mismunandi. Jafnframt þykir mikilvægt að fatlað fólk hafi að einhverju marki val um hvers konar þjónustu það kýs að nýta sér eftir aðstæðum hverju sinni í stað þess að í lögum sé kveðið á um að tiltekið þjónustuúrræði skuli vera meginform þjónustu við fatlað fólk.
Um 5. gr.
Fylgiskjal I.
Velferðarráðuneyti:
Mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga
skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.
Sveitarfélög greiða 80% af kostnaði þeirra samninga sem gerðir eru um notendastýrða persónulega aðstoð. Ríkissjóður greiðir 20% og annast Jöfnunarsjóður sveitarfélaga umsýslu með því framlagi. Fyrstu samningar um verkefnið voru gerðir árið 2012 og voru þá gerðir 22 samningar. Samningar á árinu 2014 voru 51 og heildarfjárhæð þeirra 578 m.kr. Árið 2015 er gert ráð fyrir að útgjöldin verði 689 m.kr. og er þá tekið tillit til verðlagsbreytinga milli ára og svigrúmi til 10% fjölgunar samninga.
Eftirfarandi tafla sýnir útgjöld áranna 2012–2014 og áætluð útgjöld 2015–2016.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Niðurstaða.
Að mati velferðarráðuneytis mun frumvarpið, verði það lögfest, leiða til þess að útgjöld sveitarfélaga vegna samninga um notendastýrða persónulega aðstoð hækki um 139 m.kr. á ári eða samtals 277 m.kr. árin 2015 og 2016. Einhverjir af þeim nýju samningum, sem reiknað er með á árinu 2015, munu að líkindum verða gerðir við notendur sem fyrir eru með aðra þjónustuþætti á borð við liðveislu. Áætlað er að sú tilfærsla þjónustuþátta nemi um 100 m.kr. á tímabilinu þannig að nettóaukning útgjalda verði um 177 m.kr.
Haft var samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga við gerð kostnaðarumsagnar þessarar og gerir sambandið ekki athugasemd við niðurstöðu hennar.
Fylgiskjal II.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, og lögum um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum (aukin vinnuvernd og notendastýrð persónuleg aðstoð).
Hins vegar lögð til breyting á lögum um málefni fatlaðs fólks. Þar er lagt til að gildistími ákvæðis til bráðabirgða varðandi samstarfsverkefni um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) verði framlengdur um tvö ár eða til ársloka 2016. Notendastýrð persónuleg aðstoð snýst um að fatlaðir einstaklingar sem þurfa aðstoð í daglegu lífi sínu stjórni því sjálfir hvers konar stoðþjónustu þeir njóta, hvar og hvernig hún er veitt og af hverjum. Það er þó háð tilteknum fjárhags- og tímaramma sem byggist á mati á þjónustuþörf viðkomandi notanda. Í fyrrnefndu ákvæði til bráðabirgða er einnig gert ráð fyrir að faglegt og fjárhagslegt mat á samstarfsverkefninu fari fram fyrir árslok 2014 og þá yrði verkefninu formlega lokið. Þá segir einnig í ákvæðinu að gert sé ráð fyrir að fyrir árslok 2014 liggi fyrir frumvarp til laga þar sem lagt verði til að lögfest verði að persónuleg notendastýrð aðstoð verði eitt meginform þjónustu við fatlað fólk auk þess sem efni frumvarpsins skuli taka mið af reynslu af framkvæmd samstarfsverkefnisins. Eins og kemur fram í greinargerð frumvarpsins er það mat verkefnisstjórnarinnar um NPA að ekki sé komin slík reynsla af framkvæmdinni að unnt sé að tryggja að markmið þess geti náð fram að ganga með fullnægjandi hætti ljúki verkefninu í árslok 2014 og því lagt til að verkefninu verði framlengt til ársloka 2016.
Líkt og kemur fram í greinargerð frumvarpsins má rekja upphaf þessa verkefnis til lagabreytinga sem gerðar voru í árslok 2010 í tengslum við yfirfærslu á málefnum fatlaðra frá ríki til sveitarfélaga í ársbyrjun 2011. Í tengslum við yfirfærsluna var gert ráð fyrir samtals 300 m.kr. tímabundnu framlagi í fjárlögum vegna verkefnisins á tímabilinu 2011–2013. Þannig var veitt 50 m.kr. framlag árið 2011, 100 m.kr. árið 2012 og loks 150 m.kr. árið 2013. Í fjárlögum 2014 voru fjárheimildir til verkefnisins felldar niður þannig að einungis stóðu eftir uppsafnaðar fjárheimildir áranna 2011–2013. Hér er einungis um að ræða framlag ríkissjóðs en sveitarfélögin hafa fram til þessa greitt 80% af kostnaði við NPA samninga á móti 20% kostnaðarhlutdeild ríkissjóðs.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Þrátt fyrir að verkefnið sjálft hafi verið starfrækt frá árinu 2011 voru fyrstu samningarnir þó ekki gerðir fyrr en árið 2012. Taflan hér að framan sýnir fjölda NPA samninga og útgjöld vegna þeirra frá árinu 2012 samkvæmt upplýsingum frá velferðarráðuneytinu. Alls voru gerðir 22 samningar á árinu 2012, en 55 samningar árið 2013 og þá hafa verið gerðir 51 samningar árið 2014. Velferðarráðuneytið telur æskilegt að samningarnir 2015 og 2016 geti orðið um 10 fleiri en árið 2014 eða 61 talsins. Áætluð útgjöld vegna þessara samninga hafa aukist frá því að vera 85 m.kr. árið 2012 í 578 m.kr. árið 2014 en það felur í sér að meðalútgjöld hvers samnings á árinu 2014 eru 11 m.kr. Velferðarráðuneytið áætlar að útgjöld áranna 2015 og 2016 gætu orðið nálægt 750 m.kr. hvort ár um sig, miðað við fjölgun samninga um 10, en þar af nemur hlutdeild ríkisins 150 m.kr. Líkt og kemur fram í töflunni er áætlað að útgjöld ríkissjóðs á árunum 2012–2014 muni nema 227 m.kr. sem er 73 m.kr. lægri en sú fjárheimild sem veitt var til verkefnisins í fjárlögum áranna 2011–2013. Til viðbótar við þá afgangsfjárheimild er gert er ráð fyrir því að veita 65 m.kr. tímabundið viðbótarframlag til tveggja ára við aðra umræðu fjárlagafrumvarps 2015 þannig að 138 m.kr. verði til ráðstöfunar á árinu 2015 vegna þessara samninga. Það felur í sér að aðlaga þarf fjölda samninga árið 2015 og fjárhæðir vegna þeirra að því fjármagni sem verður til ráðstöfunar. Varðandi árið 2016 verða þá 65 m.kr. til ráðstöfunar gangi framangreind tillaga eftir við aðra fjárlagafrumvarpsins 2015 þar sem afgangsheimildin verður þá uppurin. Miðað við þann fjölda einstaklinga sem gert er ráð fyrir að samið verði um þjónustu fyrir mundi hins vegar vanta 85 m.kr. til viðbótar árið 2016 því ella þarf að fækka samningunum sem því nemur. Ekki hefur verið gert ráð fyrir slíkum viðbótarútgjöldum í langtímaáætlun um ríkisfjármálin.
Telja má að lögfesting frumvarpsins geti haft nokkur áhrif á fjárhag sveitarfélaga og er fjallað um það í annarri umsögn en fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur ekki lagt mat á þær áætlanir. Hér er eingöngu fjallað um áhrif lagasetningarinnar á fjárhag ríkissjóðs.
Verði frumvarpið lögfest í núverandi mynd er gert ráð fyrir að það auki útgjöld ríkissjóðs um 65 m.kr. árin 2015 og 2016 miðað við að þessu tilraunaverkefni hefði verið lokið á grundvelli gildandi laga ákvæða um það. Þá liggur ekki fyrir hvort eða hvernig eigi að mæta 85 m.kr. viðbótarfjárþörf vegna samninga um notendastýrða persónulega aðstoð á árinu 2016 verði fjöldi þeirra áþekkur og á árinu 2015.
