Ferill 206. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
144. löggjafarþing 2014–2015.
Þingskjal 1427 — 206. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um opinber fjármál.
Frá meiri hluta fjárlaganefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðmund Árnason, Þórhall Arason, Ólaf Reyni Guðmundsson, Jóhann Rúnar Björgvinsson, Álfrúnu Tryggvadóttur, Hafdísi Ólafsdóttur og Björn Rögnvaldsson frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Gunnar Hall frá Fjársýslu ríkisins, Þorstein Víglundsson og Hannes G. Sigurðsson frá Samtökum atvinnulífsins, Steingrím Ara Arason, Kristínu Lindu Árnadóttur og Borghildi Erlingsdóttur frá Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Svein Arason, Inga K. Magnússon og Jón Loft Björnsson frá Ríkisendurskoðun, Margréti G. Flóvenz og Jóhann I.C. Solomon frá KPMG ehf., Gunnar Gunnarsson frá Seðlabanka Íslands, Döllu Ólafsdóttur og Kristin Bjarnason frá BSRB, Karl Björnsson, Guðjón Bragason og Gunnlaug Júlíusson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Peter Dohlman, Marco Arena, Ragnheiði Jónsdóttur, Richard Hughes, Sergei Antoshin, Jimmy McHugh, Timothy Irwin, Abdul Khan, Jonas Norlin og Robert Chote frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum.
Þá hafa nefndinni borist umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Hagsmunasamtökum heimilanna, KPMG ehf., Landgræðslu ríkisins, Ríkisendurskoðun, Ríkiskaupum, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Seðlabanka Íslands og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis.
Nefndin heimsótti einnig fjárlaganefnd sænska þingsins, sænsku ríkisendurskoðunina og fjármálaráð Svíþjóðar. Tilgangur heimsóknarinnar var að fá sem bestar upplýsingar um reynslu og löggjöf Svíþjóðar þegar kemur að ríkisfjármálum. Eftir bankakreppu í Svíþjóð fyrir um 25 árum voru ríkisfjármálin tekin til gagngerrar endurskoðunar þar í landi, löggjöf og verklagi í þinginu umbylt með þeim árangri að kreppan árið 2008 leiddi ekki til nærri því eins mikils halla á ríkisfjármálum og almennt gerðist í Evrópu eða innan aðildarríkja Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD).
Til undirbúnings að nefndarálitinu hefur nefndin einnig aflað sér ýmissa gagna og upplýsinga frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, OECD, fjármála- og efnahagsráðuneytinu, fjármálaráði Bretlands (OBR) og fleiri aðilum.
Frumvarpið var fyrst lagt fram á 143. þingi og var vísað til fjárlaganefndar 30. apríl 2014. Nefndin fjallaði um frumvarpið á fimm fundum á því þingi. Fulltrúar flestra umsagnaraðila voru kallaðir fyrir nefndina. Það voru fulltrúar Ríkisendurskoðunar, Hagstofu Íslands, Sambands íslenskra sveitarfélaga, KPMG ehf., Félags löggiltra endurskoðenda, Seðlabanka Íslands, Félags forstöðumanna ríkisstofnana, viðskiptafræðideildar Háskóla Íslands og Fjársýslu ríkisins þar sem farið var yfir skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um alþjóðlega reikningsskilastaðla.
Frumvarpið var lagt fram að nýju í haust lítillega breytt og gekk til fjárlaganefndar 16. október 2014. Athugasemdir við frumvarpið voru mun ítarlegri og betri þegar frumvarpið var lagt fram í annað sinn. Þar kemur m.a. fram yfirlit um stöðu opinberra fjármála á Norðurlöndum og mun ítarlegri skýringar við ýmis nýmæli frumvarpsins, svo sem stefnumörkun í opinberum fjármálum, fjármálareglur, fjármálaráð, skilgreiningu fjárheimilda og reikningsskil.
Frumvarpinu er ætlað að taka við af lögum nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins (fjárreiðulögum). Undirbúningurinn hefur staðið yfir frá því í nóvember 2011 þegar skipaður var stýrihópur til þess að vinna að endurskoðun á núgildandi fjárreiðulögum. Í fjölmörgum öðrum ríkjum sem Íslendingar bera sig saman við, svo sem aðildarríkjum OECD og Evrópusambandsins, hefur þótt fullt tilefni til endurskoðunar laga í kjölfar bankahrunsins árið 2008. Fjárreiðulögin eru að verða 20 ára gömul og full ástæða til endurskoðunar af þeim sökum einum saman.
Við gerð frumvarpsins byggði stýrinefndin og fjármála- og efnahagsráðuneytið á úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á umgjörð opinberra fjármála á Íslandi. Starfsmenn sjóðsins hafa fylgt úttektinni eftir með heimsóknum til Íslands og þrívegis hefur fjárlaganefnd fundað með sendinefndum sjóðsins.
Frumvarpið er umfangsmesta frumvarp sem vísað hefur verið til fjárlaganefndar um árabil. Því er ætlað að ná til fjármála hins opinbera í heild, þ.e. bæði ríkis og sveitarfélaga. Það kveður á um margvíslega áætlanagerð og skýrslugjöf sem ætlað er að efla langtímahugsun og ábyrgð í fjármálum auk þess að bæta árlega fjárlagagerð. Því er einnig ætlað að styrkja framkvæmd fjárlaga en í samanburði við önnur ríki OECD hefur framkvæmdin verið með lakasta móti hérlendis. Þá er að finna ákvæði í frumvarpinu um innleiðingu alþjóðlegra reikningsskilastaðla. Það má því segja að frumvarpið fjalli um allar hliðar opinberra fjármála og er því tímamótafrumvarp.
Í ljósi umfangsins er álitinu kaflaskipt í samræmi við kafla frumvarpsins. Í fyrsta kafla er fjallað um markmið, gildissvið og skilgreiningar, í öðrum kafla um stefnumörkun í opinberum fjármálum, í þeim þriðja um frumvarp til fjárlaga og fjárheimildir. Fjórði kafli fjallar um framkvæmd fjárlaga og loks er kafli um skýrslugerð og reikningsskil.
I. kafli. Markmið, gildissvið og orðskýringar.
Í núgildandi lögum um fjárreiður ríkisins er ekki fjallað um markmið laganna en bætt er úr því hér. Nýmæli er að frumvarpið tekur til opinberra aðila í heild sinni, þ.e. ekki aðeins til ríkisins og ríkisfyrirtækja heldur einnig til fjármála sveitarfélaga. Meiri hlutinn leggur til breytingu að ábendingu KPMG á skýringum á hugtökunum afkoma og heildarafkoma í fyrsta kafla frumvarpsins.
II. kafli. Stefnumörkun í opinberum fjármálum.
Helstu nýmælin í þessum kafla snúa að fjármálastefnu, fjármálaáætlun, fjármálareglum og stofnun fjármálaráðs. Fjallað er ítarlega um þessi skjöl og grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar eru fest í sessi.
Nefndin hefur lagt mikla í einstakar greinar í þessum kafla. Í 7. gr. er fjallað um skilyrði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Þar koma fram svokallaðar fjármálareglur sem taka til skuldaviðmiðs, afkomu hins opinbera og aðlögunarreglu, þ.e. hve hratt á að greiða niður skuldir. Nefndin lagði mat á hvort bæta ætti við svokallaðri útgjaldareglu sem væri í samræmi við umsögn Samtaka atvinnulífsins. Í því felst að setja þak á útgjaldavöxt hins opinbera þannig að hann megi ekki aukast um meira en sem nemur verðbólgumarkmiði Seðlabanka Íslands að viðbættum langtímameðalhagvexti. Reynslan sýnir að þegar uppsveifla er í hagkerfinu reynist oft erfitt að hemja útgjaldavöxt. Á móti vegur að í sveiflukenndu hagkerfi, eins og því íslenska, getur verið bagalegt að binda útgjaldavöxtinn með þessum hætti. Þar sem fjármálareglan um afkomu er ekki bundin við hagsveifluleiðréttan hagvöxt telur meiri hlutinn fullnægjandi að útgjaldaregla verði útfærð í árlegri fjármálaáætlun í stað þess að vera lögbundin og beinir þeim tilmælum til fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Nefndin hefur einnig fjallað um útreikning á skuldahlutföllum og þróun lífeyrisskuldbindinga ríkisins.
Lögð er til sú breyting á 5. gr. um fjármálaáætlun að bætt verði við í upptalningu á innihaldi skýrslnanna ákvæðum um að birta skuli og áætla töluleg markmið um útgjaldavöxt hins opinbera sem hlutfall af VLF (vergri landsframleiðslu) og skuldir sem hlutfall af VLF að meðtöldum lífeyrisskuldbindingum. Með því móti næst fram markmið meiri hlutans um nauðsyn þess að hið opinbera setji sér markmið um þróun ríkisútgjalda og lífeyrisskuldbindinga án þess þó að lögbinda hlutföll nema sem hluta af þingsályktun um fjármálaáætlun. Jafnframt er vakin athygli á því að ef aðstæður í hagkerfinu breytast á þann veg að ekki verður þörf á skuldsettum gjaldeyrisvaraforða þykir meiri hlutanum rétt að breyta útreikningi á skuldareglu í samræmi við athugasemdir Ríkisendurskoðunar um að ekki skuli draga frá viðskiptaskuldir áður en skuldahlutfall er reiknað út.
Ráðuneytið hefur bent nefndinni á að í ljósi hagstæðrar efnahagsþróunar undanfarinna ára og spár um áframhaldandi hagvöxt sé óhætt að breyta skuldahlutfallsreglunni til þess að hún leiði til meira aðhalds í ríkisrekstri en nú er. Meiri hlutinn tekur tillit til þessa sjónarmiðs og leggur til að í stað þess að miða við 45% skuldahlutfall af VLF í 7. gr. frumvarpsins verði miðað við 30%. Álitamál getur verið hversu mikið skuli lækka hlutfallið en 30% viðmið felur í sér að öðru óbreyttu nokkra áskorun um að tryggja áfram jákvæða afkomu hins opinbera um ókomin ár. Æskilegt er að skuldaviðmiðið verði endurskoðað og ákvarðað að nýju þegar náðst hefur að lækka skuldir umfram tiltekin mörk frá því sem nú er.
Í 11. gr. frumvarpsins er fjallað um samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga og hafa nefndinni borist athugasemdir Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem bæði er fjallað um þessa grein sem og lýst áhyggjum af framkvæmd fjármálareglna fyrir hið opinbera í heild sinni. Nú þegar eru í gildi fjármálareglur fyrir sveitarfélögin samkvæmt sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, og hafa þær gefið góða raun, enda eru fjármál sveitarfélaga að meðaltali í miklu betra horfi nú en fyrir nokkrum árum. Fjármálareglur sveitarfélaganna snúa bæði að útgjöldum og skuldum í hlutfalli við tekjur og taka til bæði A- og B-hluta þeirra. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til þess að leggja til breytingar á frumvarpinu varðandi samskipti ríkis og sveitarfélaga en bendir á að meginþunginn í aðlögun að markmiðum fjármálastefnu og fjármálaáætlunar muni hvíla á ríkissjóði þótt sveitarfélögin þurfi að leggja sitt af mörkum til að markmið um jákvæðan heildarjöfnuð, ásættanlega skuldastöðu og eftir atvikum lækkun skulda geti gengið eftir. Við þau skilyrði þegar sveitarfélögin uppfylla fjármálareglur sveitarstjórnarlaga hvílir aðlögunin alfarið hjá ríkissjóði.
Í 13. gr. er fjallað um fjármálaráð og hefur nefndin leitað fanga víða í því skyni að kynna sér til hlítar verkefni og starfsemi fjármálaráða innan OECD-ríkjanna. Frá bankahruninu árið 2008 hefur fjármálaráðum fjölgað verulega, en fram til þess tíma voru fjármálaráð til staðar í þremur til fjórum ríkjum. Nú eru þau a.m.k. 20 talsins auk þess sem þau er einnig að finna á sveitarstjórnarstigi í einhverjum tilvikum. Ráðin eru mjög mismunandi milli þjóðríkja, sums staðar gera þau kostnaðarmat á stefnum stjórnmálaflokka og lagafrumvörpum, en annars staðar, svo sem í Svíþjóð, er hlutverk þeirra takmarkað við álitsgjöf á forsendum fjármálaáætlunar og fjárlagafrumvarps. Fjármálaráð af því tagi er tekið til fyrirmyndar í frumvarpinu og gert ráð fyrir þremur ráðsmönnum, skipuðum til þriggja ára í senn, en ekki kemur fram í frumvarpinu hvort um fullt starf sé að ræða eða ekki, né heldur hvort gert sé ráð fyrir öðrum starfsmönnum. Hlutverk ráðsins er að leggja mat á hvort fjármálastefna og fjármálaáætlun fylgi grunngildum 6. gr. og fjármálareglum 7. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á lagagreininni. Í fyrsta lagi að allir þrír ráðsmennirnir verði tilnefndir af Alþingi í stað þess að einn verði tilnefndur af forsætisráðherra. Í öðru lagi að tryggja að ekki verði skipt um alla ráðsmenn í einu með því að formaður verði tilnefndur til fimm ára í senn en hinir tveir óbreytt til þriggja ára. Enginn ráðsmanna verði lengur en tvö samfelld tilnefningartímabil í ráðinu. Tilgangurinn er að tryggja ákveðna fjölbreytni í starfi ráðsins og jafnframt kemur vel til greina að tilnefna erlenda einstaklinga til þess að tryggja enn frekar óhæði ráðsins. Í því skyni er einnig lagt til að menntunarskilyrði taki eingöngu til formanns ráðsins. Meiri hlutinn leggur ríka áherslu á sjálfstæði fjármálaráðs og kannaði hvernig útfæra mætti ákvæði 13. gr. á þann hátt að því markmiði væri náð með sem bestum hætti. Í því skyni var skoðað hvort rétt væri að breyta stöðu fjármálaráðs þannig að það starfaði á vegum Alþingis. Við nánari skoðun var fallið frá þeim áformum þar sem hlutverk fjármálaráðs felur í sér ákveðna stjórnsýslu er varðar undirbúning fjárlaga og stefnumörkun í ríkisfjármálum. Almennt hefur Alþingi ekki slíka stjórnsýslu á sínum höndum og því yrði stjórnskipuleg staða fjármálaráðs óljós væri ráðið fært undir Alþingi. Stofnanir Alþingis, umboðsmaður Alþingis og Ríkisendurskoðun, eru hluti af eftirliti þingsins með framkvæmdarvaldinu og settar á fót með sérstökum lögum. Hlutverk fjármálaráðs er hins vegar að leggja mat á fjármálastefnu og fjármálaáætlun stjórnvalda hverju sinni og þannig að leggja mat á stefnumörkun í fjármálum ríkisins. Þar sem markmið meiri hlutans er að tryggja sjálfstæði fjármálaráðs en ekki að koma á fót nýrri stofnun á vegum Alþingis er það mat meiri hlutans að því markmiði megi ná með breytingum á skipan ráðsins, hversu lengi ráðsmenn sitja í ráðinu og með breytingum á menntunarkröfum. Loks er lagt til að frestur sem fjármálaráðið hefur til að senda Alþingi umsögn sína verði lengdur úr þremur vikum í fjórar. Með því móti gefst ráðinu kostur á ítarlegri og vandaðri umsögn.
Til þess að vinna ráðsins verði skilvirk innan setts tímafrests er nauðsynlegt að ráðið hafi greiðan aðgang að gögnum hjá Hagstofu Íslands, Seðlabanka Íslands og fjármála- og efnahagsráðuneytinu sem varða forsendur þeirra áætlana sem ráðinu er ætlað að leggja mat á.
III. kafli. Frumvarp til fjárlaga, fjárheimildir.
Í frumvarpinu er að finna grundvallarbreytingu á framsetningu fjárlagafrumvarps. Byggt er á því að Alþingi veiti fjárheimildir til málefnasviða og málaflokka, auk framlags í almennan varasjóð. Það er því ekki gert ráð fyrir því að einstakar ríkisstofnanir birtist í fjárlögum, heldur einungis í fylgiriti þar sem fram kemur sundurliðun málaflokka og sviða. Nú er sérgreind viðfangsefni á gjaldahlið fjárlaga að finna í sundurliðun 2 og eru þau um 900 talsins. Með þessari breytingu er miðað við að gjaldaliðum fjárlaga fækki niður í 150–210. Ávinningur af þessari breytingu felst í því að Alþingi fjallar þá um stærri málefni og skiptingu útgjalda í stórum dráttum og stefnumótun til lengri tíma í stað þess að fjalla um fjárveitingar til einstakra viðfangsefna sem oft vega mjög lítið í hlutfalli við heildarútgjöld ríkisins.
Jafnframt felst í þessu meiri ábyrgð hjá einstökum ráðherrum sem eru ábyrgir fyrir skiptingu fjárheimilda í fjárveitingar til einstakra stofnana. Í kaflanum eru miklu ítarlegri ákvæði um innihald fjárlagafrumvarps en í núgildandi lögum, auk nokkurra annarra nýmæla, svo sem um kynjaða fjárlagagerð.
Meiri hlutinn gerir nokkrar breytingartillögur við lagagreinar kaflans en telur að meginmarkmiðin um fækkun fjárlagaliða, aukna ábyrgð ráðherra og fjárveitingu í varasjóð til að takmarka fjáraukalög sem mest séu öll til bóta.
Lagt er til að í 19. gr. um fylgirit með fjárlögum verði varasjóður bundinn við málefnasvið þar sem meiri hlutinn telur að í frumvarpinu séu of margir varasjóðir. Í samræmi við umsögn Félags forstöðumanna ríkisstofnana er lagt til að bætt verði við málslið í 20. gr. um stefnumótun fyrir málefnasvið þar sem fram komi að þar skuli sérstaklega fjalla um fyrirhuguð útboð vegna framkvæmda og vöru- og þjónustukaupa yfir viðmiðunarmörkum samkvæmt lögum um opinber innkaup. Breytingin er einnig í góðu samræmi við áherslur fjárlaganefndar um nauðsyn þess að innkaup ríkisins séu tekin til gagngerrar endurskoðunar til þess að ná fram lækkun útgjalda og hagkvæmni í innkaupum.
Meiri hlutinn vekur athygli á því að breytingar á framsetningu fjárlaga geta leitt til þess að endurskoða þurfi fyrirkomulag umræðu og atkvæðagreiðslu um frumvörp til fjárlaga þar sem samþykkt á 1. gr. um tekjur og gjöld leiðir af sér takmarkanir á breytingartillögum við 2. gr. um skiptingu útgjalda til málaflokka auk þess sem í 23. og 26. gr. er tiltekið að með breytingartillögum skuli liggja fyrir mat á áhrifum þeirra á heildarafkomu ríkissjóðs, skuldbindingar hans og aðrar forsendur fjármálaáætlunar. Einnig kemur til greina að endurskoða aðkomu annarra fastanefnda þingsins í umfjöllun um fjármálaáætlun að vori. Með samþykkt fjármálaáætlunar að vori er búið að fastsetja helstu þætti komandi fjárlagafrumvarps. Þungi umræðna um ríkisfjármál færist því fram í tímann um nokkra mánuði. Þar með gæti skapast svigrúm til þess að auka hlutdeild annarra nefnda þingsins að umfjöllun um meginlínur einstakra málefnaflokka í tengslum við ríkisfjármálaáætlunina.
IV. kafli. Framkvæmd fjárlaga.
Í núgildandi lögum um fjárreiður ríkisins er nær ekkert fjallað um framkvæmd fjárlaga og er bætt úr því í frumvarpinu. Lögð er áhersla á að skýra hlutverk og ábyrgð þeirra sem koma að fjárlagagerðinni og framkvæmd fjárlaga. Allt frá árinu 1992 hefur verið unnið eftir svokölluðu rammaskipulagi við fjárlagagerðina. Með því var stefnt að því að allir þátttakendur í fjárlagaferlinu tækju mið af stefnumörkun ríkisstjórnarinnar, sem m.a. fólst í ákvarðanatöku um útgjaldaramma auk þess að axla ábyrgð á nauðsynlegri forgangsröðun og vali verkefna. Þessi markmið hafa ekki náðst að öllu leyti og er ætlunin að bæta úr því í þessum kafla frumvarpsins. Nokkrar lagagreinar byggjast á ákvæðum reglugerðar nr. 1061/2004 um framkvæmd fjárlaga.
Meiri hlutinn er sammála markmiðum sem fram koma í frumvarpinu og athugasemdum við það um nauðsyn þess að ná betri aga á ríkisfjármálunum. Á undanförnum 10–20 árum hefur umfang fjáraukalaga sem hlutfall af fjárlögum oftast verið mest á Íslandi af öllum ríkjum innan OECD. Brýnt er að breyta því með betri lagasetningu en ekki síður er þörf á viðhorfsbreytingu bæði hjá stjórnvöldum og Alþingi ef takast á að takmarka fjáraukalög við algerlega óvænt og ófyrirséð útgjöld og koma í veg fyrir að veruleg umframútgjöld komi fram sem kalli á viðbótarfjárveitingar næstu ár á eftir.
Á 28. gr. um auglýsingu um skiptingu fjárheimilda fjárlaga í fjárveitingar leggur meiri hlutinn til þá breytingu að frestur sem ráðherra hefur til að uppfæra fylgirit með frumvarpi til fjárlaga verði styttur úr tveimur vikum í eina. Ekki er talin þörf á lengri fresti þar sem fylgiritið ætti á hverjum tíma að vera uppfært miðað við allar breytingar Alþingis á málaflokkum og málefnasviðum. Auk þess að upplýsa ríkisstjórn um skiptingu fjárveitinga skal ráðherra einnig upplýsa fjárlaganefnd.
Á 32. gr. um ársáætlanir ríkisaðila í A-hluta leggur meiri hlutinn til þá breytingu að gerð og skráning ársáætlana sé alfarið á ábyrgð forstöðumanna en þeir séu ekki háðir því að einstök ráðuneyti uppfæri áætlanir í fjárhags- og mannauðskerfi ríkisins.
Á 33. gr. um mat á útgjaldahorfum til lengri tíma leggur meiri hlutinn til þá breytingu að sleppa innskotinu „að staðaldri“ í 1. mgr.
Á 40. gr. um samninga um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni leggur meiri hlutinn til þá breytingu að slakað verði á takmörkun á umfangi samninga um rekstrarverkefni. Í frumvarpinu er miðað við 10% en meiri hluti fjárlaganefndar leggur til að miða við 25% af fjárveitingu eða veltu þeirra stofnana sem fjármagnaðar eru með eigin tekjum. Ástæðan er sú að ýmsar stofnanir ríkisins eru mjög smáar og einnig er mikilvægt að hægt verði að framkvæma útboðsstefnu ríkisins.
Meiri hlutinn leggur til að grein um styrkveitingar sem var að finna í fyrri útgáfu frumvarpsins verði endurvakin enda liggi ekki sérstök rök fyrir brottfalli hennar. Ákvæðið felur í sér nýmæli en í gildandi fjárreiðulögum er ekki að finna almenn skilyrði fyrir styrkveitingum og framlögum einstakra ráðherra til einstakra verkefna.
Á 42. gr. um meðferð og fyrirsvar eigna og réttinda í eigu ríkisins leggur meiri hlutinn til breytingu sem byggist á umsögnum og er í samráði við fjármála- og efnahagsráðuneytið. 3. mgr. greinarinnar yrði þá svohljóðandi: „Ráðherra er heimilt að færa umsýslu eigna skv. 1. mgr. til sérstakrar starfseiningar eða stofnunar sem starfar á hans ábyrgð. Þeirri starfseiningu eða stofnun er heimilt, að höfðu samráði við ráðherra, að færa afnot, umsjón og rekstur eigna til ríkisaðila með sérstöku samkomulagi.“ Eftir sem áður telur meiri hlutinn nauðsynlegt að einn aðili hafi heildaryfirsýn og ábyrgð á eignaumsýslu ríkisins.
Í 43. gr. frumvarpsins um meðferð og fyrirsvar eigna og réttinda í eigu ríkisins leggur meiri hlutinn til að tveir síðustu málsliðirnir falli brott.
Af sömu ástæðum og í 42. gr. er lagt til að í stað orðanna „rekstrar- eða húsaleigu“ í 4. mgr. 45. gr. um heimildir til ráðstöfunar og öflunar eigna komi „leigu“.
V. kafli. Reikningsskil og skýrslugerð.
Í frumvarpinu er lagt til að reikningsskil A-hluta ríkissjóðs í heild byggist á reikningsskilastaðli Alþjóðareikningsskilaráðsins fyrir opinbera aðila (IPSAS) og almennri aðlögun að honum. Jafnframt er lagt til að reikningsskil einstakra ríkisaðila verði nú að fullu í samræmi við ákvæði laga um ársreikninga, nr. 3/2006. Þá er í þessum kafla mælt fyrir um flokkun á starfsemi og verkefnum ríkisins og um flokkun tekna og gjalda A-hluta ríkissjóðs. Loks eru ákvæði sem varða uppgjör og skýrslugerð fyrir ríkissjóð, þ.m.t. ársskýrslu hvers ráðherra um þau málefnasvið og málaflokka sem undir hann heyra.
Breytingarnar í frumvarpinu fela í sér nokkrar veigamiklar breytingar frá núverandi reikningshaldi, bæði hjá ríkissjóði í heild sem og einstökum ríkisaðilum. Þar munar langmest um að kaup á varanlegum rekstrarfjármunum verða eignfærð og afskrifuð í samræmi við líftíma þeirra í stað þess að gjaldfærast að fullu á kaupári. Framkvæmdin er hugsuð þannig að eignfærslan takmarkist við svokallaða samneyslufjárfestingu, þ.e. fjárfestingu sem beinlínis tengist hefðbundnum rekstri ríkisins. Í því felst að aðrar efnislegar eignir, svo sem náttúruauðlindir, þjóðgarðar, hálendið, listaverk og fornmunir verða undanskilin eignfærslu. Eignarhald ríkisins á samgöngumannvirkjum, fasteignum og jörðum er umfangsmikið og leggja ber áherslu á að umsýsla þeirra sé með faglegum hætti og framkvæmd með samræmdum hætti. Ljóst er að töluverð vinna leggst á stjórnvöld við að ná að fullu utan um þessar eignir á landsvísu og verðmæti þeirra. Markmiðið er að skráning eignanna í reikningshaldinu tryggi betra utanumhald og eignastýringu hjá ríkissjóði.
Eðli máls samkvæmt er gert ráð fyrir því að Vegagerðin annist áfram utanumhald á samgöngumannvirkjum og að eignaumsýslu ríkissjóðs verði á þann hátt í framtíðinni falin meginumsjón með öllum fasteignum og jörðum ríkisins. Gert er ráð fyrir að slík stofnun sjái þá alfarið um eignaumsýslu og annist rekstur og útleigu þeirra á grundvelli leigusamninga við þá aðila sem nýta sér eignirnar.
Gert er ráð fyrir að sett verði lágmarksviðmið fyrir eignfærslu sem miðist við 2,5 millj. kr., t.d. við kaup á húsgögnum, tölvum, hugbúnaði og tækjum. Þetta er tiltölulega hátt viðmið sem einfaldar almenna reikningshaldslega umsýslu án þess að tapa þeim ávinningi sem eignfærslan hefur í för með sér.
Með þessu verður mikil breyting á efnahagsreikningi ríkisins og ríkisstofnana sem mun, auk peningalegra eigna, innihalda efnislega fjármuni og fæst því mun raunhæfari mynd af hreinni eignastöðu og sjálfbærni ríkisfjármála. Þá munu afskriftir fjármuna auk gengis- og verðbótafærslna af lánum færast um rekstrarreikning, en á móti er horfið frá gjaldfærslu stofnkostnaðar í rekstrarreikningi á kaupári.
Meiri hlutinn vekur athygli á því að í III. kafla frumvarpsins er miðað við að framsetning fjárlaga verði samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli (GFS) og þar með ekki á sama grunni eins og uppgjör málaflokka, málefnasviða og einstakra ríkisaðila. Nauðsynlegt er því að Fjársýsla ríkisins samræmi framsetningu þannig að ríkisreikningur verði líka birtur með GFS-framsetningu til þess að reikningurinn verði samanburðarhæfur við fjárlög. Gert er ráð fyrir því í 2. tölul. 2. mgr. 55. gr. um gerð ríkisreiknings.
Fjárlaganefnd hefur á fundum sínum með fjármála- og efnahagsráðuneytinu og AGS lýst yfir áhyggjum af væntanlegum kostnaði og flækjustigi við innleiðingu alþjóðlegra reikningsskilastaðla og bent á að aðeins örfá þjóðríki hafa innleitt þessa staðla. Þannig hefur meiri hluti fjárlaganefndar haft efasemdir um að ávinningur vegi upp á móti auknum kostnaði. AGS hefur hins vegar hvatt mjög til þess að reikningsskilum yrði breytt í þá veru sem lagt er til í frumvarpinu og hefur í skýrslum sínum talið að Ísland stæði mun betur að vígi en nær öll önnur ríki þegar kemur að því að gera stofnefnahagsreikning þar sem nú þegar liggi fyrir upplýsingar um vegi, fasteignir og jarðir í eigu ríkisins.
Meiri hlutinn leggur til breytingu á 48. gr. þar sem í stað orðalagsins „Ráðherra skal tryggja eftirlit með“ komi: Ráðherra hefur eftirlit með því. Í samræmi við ábendingu Ríkisendurskoðunar leggur meiri hlutinn til að í stað orðanna „veitt umsögn“ í 2. mgr. 62. gr. komi: tekið ákvörðun.
Kostnaðarmat frumvarpsins.
Að mati meiri hlutans var kostnaðarumsögn sú sem fylgdi frumvarpinu ófullnægjandi. Þar voru helstu efnisatriði reifuð en sundurliðuð kostnaðaráætlun lá ekki fyrir. Nefndin hefur í umfjöllun sinni átt fjölmarga fundi með fulltrúum fjármála- og efnahagsráðuneytisins, m.a. vegna áætlaðs kostnaðar vegna frumvarpsins. Meiri hlutinn taldi augljóst að jafnvel þótt eingöngu væri litið til breytinga á upplýsingakerfum væri um umtalsverðar fjárhæðir að ræða og ítarlegt og vel unnið kostnaðarmat væri forsenda þess að meiri hlutinn treysti sér til þess að mæla með samþykkt frumvarpsins.
Ráðuneytið hefur nýtt sér starf vinnuhópa sem vinna að tillögum að útfærslu á ýmsum þáttum frumvarpsins til þess að endurvinna og bæta kostnaðarmatið. Matinu er skipt í fimm verkþætti og í því er lagt mat á bæði varanlegan rekstrarkostnað sem og tímabundinn kostnað í upphafi. Heildarfjárhæðir og fjölda nýrra starfa má sjá í eftirfarandi töflu:
| Verkþáttur | Varanleg störf | Varanlegur kostnaður (millj. kr.) | Tímabundin störf og kostnaður (millj. kr.) |
| Hagstjórn og eftirlit | 3–4 störf | 35– 45 | 3– 4 störf |
| Stefnumörkun, áætlanagerð o.fl. | 16– 20 störf | 190– 240 | 4 störf |
| Reikningshald og skýrslugerð | 8– 10 störf | 96– 120 | 7– 10 störf |
| Upplýsingakerfi | 3– 4 störf | 35– 45 | 170– 250 |
| Áætlanakerfi | 1– 2 störf | 12– 24 | 100– 150 |
| Samtals | 31– 40 störf | 368– 474 | 435– 610 |
Eins og fram kemur í töflunni er mikill munur á hæsta og lægsta gildi sem þýðir að enn er mikil óvissa tengd kostnaðaráætluninni, hvort sem litið er til innleiðingarinnar sjálfrar eða varanlegrar hækkunar á rekstrarkostnaði. Í vinnuhópunum kom fram að styrkja þyrfti starfsemi ráðuneyta, þ.m.t. fjármála- og efnahagsráðuneytisins, á tilteknum sviðum. Á það einkum við um stefnumörkun og áætlanagerð um opinber fjármál, stefnumótun fyrir málefnasvið, eftirlit með framkvæmd fjárlaga og skýrslugerð til fjárlaganefndar. Einnig er ætlunin að stofna sérstakt fjármálaráð, endurskoða eignaumsýslu ríkisins og efla innri endurskoðun. Í fjárhæðum talið munar mest um breytingar og uppfærslur á upplýsingakerfum Fjársýslu ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins.
Varanleg hækkun rekstrarkostnaðar liggur samtals á bilinu 368–474 millj. kr. Til samanburðar má geta þess að almennur rekstur Fjársýslu ríkisins er áætlaður 732 millj. kr. og fjármála- og efnahagsráðuneytisins um 955 millj. kr. á þessu ári. Hér er því um umtalsverðar fjárhæðir að ræða og brýnt að vel takist til við að ná fram hagræðingu á móti útgjaldaaukanum. Tímabundinn kostnaður kemur að miklu leyti fram í breytingum á upplýsingakerfum, bæði bókhalds- og mannauðskerfi ORRA sem nær allar A-hluta ríkisstofnanir nota, sem og áætlanakerfi fjárlagagerðarinnar. Meiri hlutinn telur að undantekningarlaust beri öllum stofnunum innan A-hluta ríkisins að nota samræmt bókhalds- og mannauðskerfi og er Alþingi þar ekki undanskilið.
Nákvæmar áætlanir um tímabundinn kostnað liggja ekki heldur fyrir en ráðuneytið metur þær í heild sinni á bilinu 435–610 millj. kr. og þar vegur þyngst mat á kaupum á hugbúnaði og aðlögun upplýsingakerfa eða á bilinu 270–400 millj. kr. Annar tímabundinn kostnaður felst einkum í kaupum á ráðgjöf, þjálfun starfsfólks og endurmenntun auk nokkurra tímabundinna starfa.
Enn meiri óvissa ríkir um þann fjárhagslega ávinning sem leiðir af samþykkt frumvarpsins. Frumvarpinu er ætlað að tryggja að hægt verði að fylgja eftir skýrari markmiðssetningu í starfsemi ríkisins, bættri forgangsröðun og aukinni skilvirkni. Þannig er markmiðið að bæta nýtingu fjármuna sem leiði þar með til lækkunar útgjalda eða minni útgjaldavaxtar en ella hefði orðið raunin. Fjármála- og efnahagsráðuneytið treystir sér þó ekki til þess að leggja fjárhagslegt mat á ávinninginn á þessu stigi málsins.
Meiri hlutinn gerir ekki ágreining um kostnaðarmat ráðuneytisins en bendir á að samþykkt frumvarpsins kallar á miklar breytingar á rótgrónu vinnulagi og skipulagi stjórnsýslunnar miðað við það sem nú er og reikna má með nokkrum aðlögunartíma vegna slíkra þátta sem er nauðsynlegur undanfari þess að ná fram fjárhagslegum ávinningi á móti aukningu útgjalda. Meiri hlutinn gerir ráð fyrir því að í ríkisfjármálaáætlun komi fram leiðir og markmið til þess að ná fram ávinningi af breytingunni þannig að ekki verði eingöngu um útgjaldaauka að ræða og leggur áherslu á að sá ávinningur náist einnig í starfsemi ráðuneytanna.
Niðurstaða meiri hluta fjárlaganefndar.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem lagðar eru til í sérstöku skjali. Um efnisatriði þess hefur myndast þverpólitísk samstaða og hefur það verið til umfjöllunar í tíð tveggja ríkisstjórna. Hér er um tímamótafrumvarp að ræða, markmiðið er að ná fram heildstæðri löggjöf um opinber fjármál og að mörgu leyti er frumvarpið til fyrirmyndar í alþjóðlegum samanburði. Það eru t.d. nær engin dæmi um að löggjöf af þessu tagi nái bæði til ríkis og sveitarfélaga. Þá eru aðeins örfá ríki sem hafa innleitt í lög alþjóðlega reikningsskilastaðla fyrir opinbera aðila.
Samhliða samþykkt frumvarpsins telur fjárlaganefnd nauðsynlegt að hnykkja á breyttu verklagi varðandi uppgjör markaðra tekna ríkissjóðs. Nefndin undirbýr flutning frumvarps þar sem lagt verður til að draga mjög úr mörkun tekjustofna til liða á gjaldahlið fjárlaga. Eftir sem áður er gert ráð fyrir að tryggingagjald verði markað til Atvinnuleysistryggingasjóðs, Fæðingarorlofssjóðs og fleiri liða sem byggjast á samkomulagi ríkisins og aðila vinnumarkaðarins. Aðrar markaðar tekjur verða að mestu aflagðar nái það frumvarp fram að ganga.
Meginmarkmið frumvarpsins er að tryggja almannahag með því að treysta grunn stefnumörkunar í ríkisfjármálum og samræma markmið sveitarfélaga í fjármálum við hana. Þess ber að geta að sveitarfélögin hafa þegar sett sér fjármálareglur sem lúta bæði að útgjöldum og skuldum í hlutfalli við tekjur og taka til bæði A- og B-hluta þeirra.
Margvísleg áhætta fylgir innleiðingu ákvæða frumvarpsins og innleiðingarkostnaður er verulegur. Fjármála- og efnahagsráðuneytið og Fjársýsla ríkisins munu bera meginþunga innleiðingarinnar og aðalábyrgð á framkvæmd laganna. Einnig þarf að huga að og gerbreyta ýmsu verklagi annarra ráðuneyta, Ríkisendurskoðunar og annarra ríkisaðila. Meiri hlutinn leggur áherslu á að breytt viðhorf til ríkisfjármála nái fram að ganga bæði innan framkvæmdarvaldsins og hjá Alþingi. Ef ekki tekst að ná fram auknum aga og langtímahugsun við framkvæmd fjárlaga og umfjöllun um fjárlagafrumvarp er hætt við að ávinningur af samþykkt frumvarpsins verði lítill sem enginn og leiði ekki til annars en aukins rekstrarkostnaðar ríkisins. Því ítrekar meiri hlutinn að hagræðing komi á móti auknum útgjöldum við innleiðingu laganna. Viðhorfsbreyting á öllum sviðum er því lykilatriði í þeirri breytingastjórnun sem innleiðing nýrra vinnubragða kallar á.
Áætlað er að innleiðing helstu efnisþátta frumvarpsins taki tvö til þrjú ár en einkum er það aðlögun að kröfum um stefnumótun í opinberum fjármálum, stefnumótun málefnasviða ráðuneyta og ný reikningsskil sem hvað mest áhrif hafa. Fjölmargir aðilar verða að taka starfshætti sína til endurskoðunar, ekki hvað síst ráðuneytin sem verða að endurskoða verklag og verkefni sín frá grunni. Um þrjú til fjögur málefnasvið falla að meðaltali undir hvert ráðuneyti og því líklegt að álag vegna undirbúnings stefnumótunar verði umtalsvert í fyrstu. Þá má gera ráð fyrir að meginþungi stefnumótunar ráðuneyta verði í aðdraganda framlagningar þingsályktunar um fjármálaáætlun ár hvert. Nauðsynlegt er að efla stefnumótun allra ráðuneyta fyrir einstök málefnasvið og stuðla að gerð skýrra verkferla og markvissrar eftirfylgni. Einnig þarf að leggja aukna áherslu á samstarf milli fjármála- og fagskrifstofa innan hvers ráðuneytis.
Mikilvægt er að Alþingi taki starfshætti sína til endurskoðunar. Samtals eru nítján greinar í frumvarpinu þar sem gert er ráð fyrir aðkomu Alþingis. Með framlagningu fjármálastefnu og fjármálaáætlunar er ljóst að umfjöllun um opinber fjármál verður mun umfangsmeiri á Alþingi en verið hefur fram til þessa. Þá þarf fjárlaganefnd að fjalla um forsendur fjármálaáætlunar til viðbótar við núverandi verkefni nefndarinnar. Full ástæða er til að breyta þingsköpum í kjölfar samþykktar frumvarpsins.
Meiri hlutinn leggur mesta áherslu á að breytt viðhorf til ríkisfjármála nái fram að ganga bæði hjá framkvæmdarvaldinu og á Alþingi. Ef ekki tekst að ná fram auknum aga og langtímahugsun við alla framkvæmd fjárlaga og umfjöllun um fjárlagafrumvarp er hætt við að ávinningur af samþykkt frumvarpsins verði lítill sem enginn og leiði ekki til annars en aukins rekstrarkostnaðar ríkisins. Viðhorfsbreyting á öllum sviðum er því lykilatriði í þeirri breytingastjórnun sem innleiðing nýrra vinnubragða kallar á.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 11. júní 2015.
| Guðlaugur Þór Þórðarson, varaform., frsm. |
Anna María Elíasdóttir. | Karl Garðarsson. |
| Sigríður Á. Andersen. | Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir. | Valgerður Gunnarsdóttir. |
