Ferill 545. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
Þingskjal 871 — 545. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um matvæli, lögum um slátrun og sláturafurðir og lögum um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru (eftirlit, verkaskipting, EES-samningurinn).
(Lagt fyrir Alþingi á 145. löggjafarþingi 2015–2016.)
I. KAFLI
Breyting á lögum um matvæli, nr. 93/1995, með síðari breytingum.
1. gr.
2. gr.
II. KAFLI
Breyting á lögum um slátrun og sláturafurðir, nr. 96/1997, með síðari breytingum.
3. gr.
Ráðherra er heimilt að innleiða með reglugerð ákvæði um heilbrigðisreglur varðandi aukaafurðir dýra og afurðir unnar úr þeim.
III. KAFLI
Breyting á lögum um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, nr. 22/1994,
með síðari breytingum.
4. gr.
Ráðherra er heimilt að innleiða með reglugerð ákvæði um heilbrigðisreglur varðandi aukaafurðir dýra og afurðir unnar úr þeim.
5. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Í frumvarpi þessu eru breytingar lagðar til á lögum nr. 93/1995, um matvæli, lögum nr. 96/1997, um slátrun og sláturafurðir, og lögum nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, með síðari breytingum.
Í frumvarpinu er í fyrsta lagi lagt til að opinbert eftirlit með frumframleiðslu matjurta verði fært frá Matvælastofnun til heilbrigðisnefnda sveitarfélaganna. Í öðru lagi er lagt til að matvælafyrirtæki sem framleiða matvæli úr kapla-, geita- og sauðamjólk skuli hafa starfsleyfi. Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar vegna EES-samningsins, annars vegar á ákvæðum um heimild ráðherra til að innleiða með reglugerð reglur Evrópusambandsins varðandi aukaafurðir úr dýrum og afurðir unnar úr þeim og hins vegar er gerð krafa um að matvælafyrirtæki sem framleiða baunaspírur skuli hafa starfsleyfi.
Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Tilefni þess að frumvarp þetta er lagt fram eru tvö erindi Matvælastofnunar þar sem lagðar eru til breytingar á matvælalögum varðandi frumframleiðslu matjurta og framleiðslu matvæla úr kapla-, geita- og sauðamjólk. Þá hafa verið teknar upp í EES-samninginn reglugerðir Evrópusambandsins sem Íslandi ber skylda að innleiða í íslenskan rétt, annars vegar um aukaafurðir og hins vegar um samþykki fyrir starfsstöðvum sem framleiða spírur. Nauðsynlegt er að breyta lögum svo hægt sé að innleiða þessar reglur.
Eftirlit með frumframleiðslu matjurta.
Matvælastofnun ritaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu bréf, dags. 15. júlí 2014, þar sem óskað var eftir breytingu þess efnis að eftirlit með frumframleiðslu matjurta yrði fært frá Matvælastofnun til heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna. Var þetta rætt á vorfundi þessara aðila þann 12. maí 2014 og eftirfarandi tillaga samþykkt: „Vorfundur MAST og HES samþykkir með vísan til umræðna og gagna sem lágu fyrir fundinum að leggja til við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið að 6. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli verði breytt á þá leið að öll opinber eftirlitsverkefni með frumframleiðslu matjurta verði færð frá MAST til HES.“
Samkvæmt 6. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, fer Matvælastofnun með eftirlit með frumframleiðslu. Frumframleiðsla er skilgreind í 4. gr. laganna sem framleiðsla, eldi eða ræktun undirstöðuafurða ásamt uppskeru, mjöltum og eldi dýra fram að slátrun. Frumframleiðsla tekur einnig til dýra- og fiskveiða og nýtingar villigróðurs. Þegar uppskeru er lokið og komið er að pökkun og dreifingu er eftirlit hjá heilbrigðiseftirliti sveitarfélaganna.
Breytingar samkvæmt frumvarpi þessu munu einfalda aðstæður fyrir framleiðendur matjurta sem munu eingöngu vera undir eftirliti eins aðila. Þetta er jafnframt hagkvæmara fyrir íslenska ríkið og í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um einfaldara og skilvirkara regluverk fyrir atvinnulífið. Þess skal getið að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) var hér í eftirlitsferð 3.–7. mars 2014 þar sem úttekt var gerð á eftirliti með frumframleiðslu matjurta. Í lokaskýrslu stofnunarinnar, dags. 2. júní 2014, er að finna athugasemdir við eftirlit með frumframleiðslu og óljósa verkaskiptingu og samræmingu milli eftirlitsaðilanna, þ.e. Matvælastofnunar og heilbrigðiseftirlitssvæðanna, þar sem heilbrigðiseftirlitssvæðin sinntu í sumum tilvikum því eftirliti. Breyting af því tagi, sem lögð er til í þessu frumvarpi, bætir úr þessu.
Framleiðsla kapla-, geita- og sauðamjólkur.
Með bréfi, dags. 1. ágúst 2014, óskaði Matvælastofnun eftir annarri breytingu á lögum nr. 93/1995, um matvæli, og lagði til að breyting yrði gerð á 1. mgr. 9. gr. matvælalaga þannig að framleiðsla á kapla-, geita- og sauðamjólk yrði gerð starfsleyfisskyld. Kemur þessi ósk í framhaldi af vaxandi áhuga hjá einstökum bændum á að vinna sauðamjólk, m.a. til ísgerðar. Í 1. mgr. 9. gr. matvælalaga eru þrenns konar matvælafyrirtæki undanþegin starfsleyfi opinbers eftirlitsaðila, þ.e. þau sem annast frumframleiðslu matjurta auk þeirra sem stunda sauðfjárrækt eða hrossarækt. Staðan í dag er því þannig að framleiðsla kúamjólkur er starfsleyfisskyld en ekki framleiðsla sauðamjólkur en vörurnar eru allar viðkvæmar frá örverufræðilegu sjónarmiði og falla jafnframt allar undir reglugerð um mjólkurvörur, sem er sett með heimild í lögum nr. 93/1995, um matvæli.
Innleiðing á EES-gerðum.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem munu gera atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu kleift að innleiða reglugerðir Evrópusambandsins, annars vegar er varða starfsstöðvar, sem framleiða baunaspírur, og hins vegar um heilbrigðisreglur varðandi aukaafurðir dýra og afurðir unnar úr þeim, í samræmi við skyldur Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.
Reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 210/2013 frá 11. mars 2013 um samþykki fyrir starfsstöðvum, sem framleiða spírur, samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 var tekin upp í samninginn 30. október 2015 með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 252/2015 og setti Ísland stjórnskipulegan fyrirvara í samræmi við 103. gr. EES-samningsins. Reglugerðin kveður á um að stjórnendur matvælafyrirtækja skuli tryggja að starfsstöðvar sem framleiða spírur séu samþykktar af lögbæru yfirvaldi. Þá setur reglugerðin kröfur er varða samþykki fyrir þeim. Í 3. mgr. 31. gr. a laga nr. 93/1995, um matvæli, er að finna heimild fyrir ráðherra til að innleiða þessa reglugerð framkvæmdastjórnarinnar. Í 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. segir hins vegar: „Matvælafyrirtæki sem annast frumframleiðslu matjurta eða sauðfjár- og hrossarækt þurfa ekki starfsleyfi en þurfa að tilkynna Matvælastofnun um starfsemi sína áður en hún hefst.“ Ljóst er að innleiðing á ákvæðum reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 210/2013 mun stangast á við þetta ákvæði laga nr. 93/1995, um matvæli. Er því þörf á að setja ákvæði þess efnis að þrátt fyrir 1. mgr. 9. gr. skuli matvælafyrirtæki sem annast frumframleiðslu baunaspíra hafa starfsleyfi.
Í 17. gr. a laga nr. 96/1997, um slátrun og sláturafurðir, segir: „Ráðherra setur með reglugerð ákvæði um meðferð aukaafurða úr sláturdýrum sem skal vera í samræmi við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1774/2002, frá 3. október 2002, um heilbrigðisreglur um aukaafurðir úr dýrum sem ekki eru ætlaðar til manneldis.“ Í 5. mgr. 7. gr. laga nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, segir: „Ráðherra er heimilt að innleiða með reglugerð reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1774/2002, frá 3. október 2002, um heilbrigðisreglur um aukaafurðir úr dýrum sem ekki eru ætlaðar til manneldis, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar frá 27. október 2007 nr. 135/2007 og nr. 136/2007. Reglugerðir EB sem teknar verða upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og fela í sér breytingar eða viðbætur við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1774/2002 er einnig heimilt að innleiða með reglugerð. Sama gildir um reglugerðir sem settar eru með tilvísun í reglugerðina.“ Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 197/2015 frá 25. september 2015 voru nýjar reglur varðandi aukaafurðir úr dýrum teknar upp í EES-samninginn, þ.e. reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1069/2009 um heilbrigðisreglur að því er varðar aukaafurðir úr dýrum og afleiddar afurðir sem ekki eru ætlaðar til manneldis og um niðurfellingu á reglugerð (EB) nr. 1774/2002 og reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 142/2011 frá 25. febrúar 2011 um framkvæmd reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1069/2009 um heilbrigðisreglur að því er varðar aukaafurðir úr dýrum og afleiddar afurðir sem ekki eru ætlaðar til manneldis, og um framkvæmd tilskipunar ráðsins 97/78/EB að því er varðar tiltekin sýni og hluti sem eru undanþegin heilbrigðiseftirliti með dýrum og dýraafurðum á landamærum samkvæmt þeirri tilskipun. Ljóst er að gildandi heimild laga nr. 96/1997, um slátrun og sláturafurðir, og laga nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, veitir ráðherra ekki heimild til að setja reglugerð sem innleiðir nýjar reglur um aukaafurðir úr dýrum og þarf því að breyta þessum ákvæðum.
III. Meginefni frumvarpsins.
Meginefni frumvarpsins er þríþætt. Í fyrsta lagi er eftirlit með frumframleiðslu matjurta fært. Í öðru lagi er kveðið á um að matvælafyrirtæki, sem framleiða kapla-, geita- og sauðamjólk, skuli hafa starfsleyfi. Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar til að gera ráðherra kleift að innleiða EES-gerðir með reglugerðum.
Eftirlit með frumframleiðslu matjurta.
Lagt er til að eftirlit með frumframleiðslu matjurta verði fært frá Matvælastofnun til heilbrigðisnefnda sveitarfélaganna. Í 6. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, segir að Matvælastofnun annist opinbert eftirlit með frumframleiðslu og í 14. gr. sömu laga segir að heilbrigðisnefnd hafi opinbert eftirlit með framleiðslu og dreifingu efna og hluta sem ætlað er að vera í snertingu við matvæli, að undanskildum flutningi. Í dag er eftirlit með matjurtum því á hendi tveggja aðila, frumframleiðslan hjá Matvælastofnun en eftirlit með pökkun og dreifingu hjá heilbrigðisnefndum.
Lögð er til breyting á a-lið 6. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, þannig að eftirlit með frumframleiðslu matjurta sé undanskilið frá verksviði Matvælastofnunar. Skv. 22. gr. mun eftirlitið með þessari framleiðslu vera hjá heilbrigðisnefndum sveitarfélaga. Í samræmi við þessa breytingu er lagt til að 1. mgr. 9. gr. laganna verði breytt þannig að fyrirtæki sem framleiða matjurtir skuli tilkynna um framleiðslu sína til heilbrigðisnefnda sveitarfélaganna í stað Matvælastofnunar.
Starfsleyfi fyrir framleiðslu kapla-, geita- og sauðamjólkur.
Lagt er til að matvælafyrirtæki sem framleiða kapla-, geita- og sauðamjólk þurfi starfsleyfi. Í 1. mgr. 9. gr. matvælalaga eru þrenns konar matvælafyrirtæki undanþegin starfsleyfi opinbers eftirlitsaðila, þ.e. þau sem annast frumframleiðslu matjurta auk þeirra sem stunda sauðfjárrækt eða hrossarækt. Staðan í dag er því þannig að framleiðsla kúamjólkur er starfsleyfisskyld en ekki framleiðsla sauðamjólkur en báðar vörurnar eru viðkvæmar frá örverufræðilegu sjónarmiði.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið, í samvinnu við Matvælastofnun, er að vinna að reglugerð sem setur reglur um aðlögun á ákveðnum kröfum í hollustuháttalöggjöf fyrir lítil matvælafyrirtæki. Framleiðsla kapla-, geita- og sauðamjólkur er lítil í dag og er reiknað með því að slíkar reglur um sveigjanleika geti náð til búa sem stunda þessa framleiðslu. Mun þessi reglugerð veita aðlaganir um byggingar og búnað en tryggja um leið kröfur um almenna hollustuhætti.
Lagabreytingar vegna EES-gerða.
Lagðar eru til breytingar á þrennum lögum til að gera ráðherra kleift að innleiða EES-gerðir.
Eins og útskýrt hefur verið hér að framan er lagt til að í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 93/1995 sé kveðið á um að matvælafyrirtæki sem annist frumframleiðslu spíra skuli hafa starfsleyfi. Er þetta gert til að innleiðing reglugerðar (ESB) nr. 210/2013 um samþykki fyrir starfsstöðvum, sem framleiða spírur, samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 fari ekki í bága við ákvæði laga nr. 93/1995. Reglugerðin kveður á um að „stjórnendur matvælafyrirtækja skuli tryggja að starfsstöðvar sem framleiða spírur séu samþykktar af lögbæru yfirvaldi“, þ.e. hafi starfsleyfi. Reglugerð þessi er ein fjögurra sem settar voru í kjölfar uppkomu kólígerla, sem mynda sígatoxín, innan sambandsins í maí 2011, sem smitaði um fjögur þúsund manns og dró fimmtíu og þrjá til dauða. Var sýnt fram á að neysla á spírum væri líklegasti uppruni hennar og í áliti sínu komst Matvælaöryggisstofnun Evrópu (EFSA) að þeirri niðurstöðu að mengun í þurrum fræjum af völdum sjúkdómsvaldandi baktería væri líklegasta orsök uppkomunnar sem tengdist spírunum. Hinar reglugerðir Evrópusambandsins sem settar voru í kjölfar þessarar uppkomu hafa verið innleiddar í íslenskan rétt.
Þá er í 3. gr. frumvarpsins lögð til breyting á 17. gr. a laga nr. 96/1997, um slátrun og sláturafurðir, og í 4. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 5. mgr. 7. gr. laga nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru. Eins og útskýrt hefur verið hér að framan er þessum breytingum ætlað að gera ráðherra kleift að innleiða EES-gerðir er varða aukaafurðir úr dýrum. Reglugerðirnar munu, auk þessara tvennra laga, verða settar með heimild í lögum nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, og lögum nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs.
IV. Samráð.
Frumvarpið hefur verið samið í samráði við Matvælastofnun. Frumvarpið var sent Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Bændasamtökum Íslands til umsagnar. Í upphaflegum drögum var gert ráð fyrir því að eftirlit með frumframleiðslu á spírum væri áfram hjá Matvælastofnun. Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga voru athugasemdir gerðar við þá tilhögun og lagt til að horfið yrði frá henni. Meiri hagsmunir fælust í því að gera tillögu um hreina verkaskiptingu þannig að allt eftirlit með frumframleiðslu grænmetis færist frá Matvælastofnun til heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga. Eftir nánara samráð við Matvælastofnun ákvað ráðuneytið að fara að tillögu Sambands íslenskra sveitarfélaga og féll frá tillögu um að eftirlit með frumframleiðslu spíra yrði áfram hjá Matvælastofnun.
V. Mat á áhrifum.
Verði frumvarp þetta að lögum mun opinbert eftirlit með frumframleiðslu matjurta færast frá Matvælastofnun til heilbrigðisnefnda sveitarfélaganna. Þessi breyting mun leiða til einföldunar fyrir frumframleiðendur matjurta sem verða undir eftirliti einnar stofnunar í stað tveggja. Hvað varðar áhrif á ríkissjóð, þá hefur ekkert tilgreint stöðugildi verið hjá Matvælastofnun til að sinna eingöngu þessu eftirliti með frumframleiðslu matjurta og hefur eftirlitinu því hingað til verið sinnt af nokkrum starfsmönnum stofnunarinnar og þá samhliða öðrum eftirlitsverkefnum þeirra eða öðrum störfum. Ekki er því gert ráð fyrir að færsla á þessu eftirliti til sveitarfélaganna muni hafa í för með sér teljandi fjárhagsáhrif fyrir ríkissjóð. Varðandi áhrifin á sveitarfélög, þá er eftirlit með pökkun og dreifingu grænmetis nú þegar hjá heilbrigðisnefndum sveitarfélaganna og fara eftirlitsmenn þar af leiðandi í eftirlitsferðir til flestra matvælafyrirtækja sem annast frumframleiðslu þar sem pökkun og dreifing á sér jafnan stað hjá sömu fyrirtækjum. Er því gert ráð fyrir að lögfesting frumvarpsins muni hafa í för með sér óveruleg áhrif á útgjöld sveitarfélaga.
Þá munu matvælafyrirtæki sem annast frumframleiðslu spíra þarfnast starfsleyfis. Þessi matvælafyrirtæki munu verða fyrir kostnaðarauka en hann er talinn óverulegur. Kostnaður við starfsleyfi fyrir frumframleiðslu spíra fer eftir gjaldskrá hvers heilbrigðiseftirlitssvæðis fyrir sig. Í dag eru frumframleiðendur á spírum tveir og undir eftirliti heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis. Er áætlað að kostnaður við veitingu starfsleyfis eigi að jafngilda tveimur tímum eða 22 þús. kr. samkvæmt gildandi gjaldskrá fyrir matvæla-, heilbrigðis- og mengunareftirlit á Álftanesi, í Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi.
Jafnframt munu matvælafyrirtæki sem framleiða kapla-, geita- og sauðamjólk þarfnast starfsleyfis sem Matvælastofnun veitir. Með þessu verður samræmi í lögum og reglum þegar kemur að allri mjólkurframleiðslu. Mjólk er viðkvæm frá örverufræðilegu sjónarmiði og með þessu er matvælaöryggi betur tryggt. Gert er ráð fyrir að kostnaði Matvælastofnunar við veitingu starfsleyfis til framleiðenda kapla-, geita- og sauðamjólkur verði mætt með þjónustugjöldum sem leyfishafar greiða. Áætlað er að kostnaður við veitingu starfsleyfis hjá Matvælastofnun verði innan við 20 þús. kr. miðað við tímagjald við úttektina sjálfa og gjald fyrir útgáfu starfsleyfisins. Framleiðendur á þessu sviði eru innan við tíu en búist er við að þeim geti fjölgað. Gert er ráð fyrir að markaðar ríkistekjur Matvælastofnunar vegna matvælaeftirlits muni hækka sem þessum lítils háttar tekjuauka nemur með samsvarandi hækkun fjárheimildar.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður því ekki séð að það muni hafa í för með sér teljandi áhrif á afkomu ríkissjóðs.
Helsti ávinningur af samþykkt frumvarpsins verður í fyrsta lagi einfaldara eftirlit með frumframleiðendum matjurta, í öðru lagi samræming reglna á sviði mjólkurframleiðslu sem ætlað er að tryggja matvælaöryggi og í þriðja lagi verður ráðherra gert kleift að uppfylla skyldur samkvæmt EES-samningnum.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um skilgreiningu á spírum vísast til skilgreiningar í framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 208/2013 frá 11. mars 2013 um kröfur um rekjanleika að því er varðar spírur og fræ sem eru ætluð til framleiðslu á spírum, sem innleidd hefur verið með reglugerð nr. 233/2014. Í 2. gr. framkvæmdarreglugerðar framkvæmdastjórnarinnar eru spírur skilgreindar sem „afurð sem er fengin með spírun fræja og þroskun þeirra í vatni eða öðrum miðli, uppskorin áður en blöð þroskast og er ætluð til neyslu í heilu lagi, þ.m.t. fræið“.
Um 3.–5. gr.
Fylgiskjal.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið:
Mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga
skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.
Samkvæmt upplýsingum frá Matvælastofnun er ekkert tilgreint stöðugildi til hjá stofnuninni til að sinna eftirliti með frumframleiðslu matjurta og því eftirliti sem framkvæmt er hefur verið sinnt af nokkrum starfsmönnum stofnunarinnar og þá samhliða öðrum eftirlitsverkefnum þeirra eða öðrum störfum.
Eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarpið er eftirlit með pökkun og dreifingu grænmetis hjá heilbrigðisnefndum sveitarfélaganna. Heilbrigðisnefndir sveitarfélaga fara þegar í eftirlitsferðir til flestra matvælafyrirtækja, sem annast frumframleiðslu, þar sem pökkun og dreifing á sér jafnan stað hjá sömu fyrirtækjum. Þá kom fram í skýrslu Eftirlitsstofnunar EFTA að heilbrigðisnefndir sjá í einhverjum tilvikum um eftirlit með frumframleiðslu. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða ráðuneytisins sú að verði frumvarpið að lögum muni áhrif þess á heildarútgjöld sveitarfélaga verða óveruleg.
Þessi niðurstaða ráðuneytisins hefur verið borin undir Samband íslenskra sveitarfélaga, sem gerir ekki athugasemd við hana.
