Ferill 742. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
Þingskjal 1215 — 742. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögreglulögum og lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (menntun lögreglu).
(Lagt fyrir Alþingi á 145. löggjafarþingi 2015–2016.)
I. KAFLI
Breyting á lögreglulögum, nr. 90/1996, með síðari breytingum.
1. gr.
2. gr.
a. Orðin „skólastjóri Lögregluskóla ríkisins“ í 1. mgr. falla brott.
b. Í stað orðanna „Lögregluskóla ríkisins“ í 8. mgr. kemur: lögreglufræðum.
3. gr.
4. gr.
a. Á eftir orðinu „lögreglustjórar“ í 2. mgr. kemur: og.
b. Orðin „og skólastjóri Lögregluskóla ríkisins“ í 2. mgr. falla brott.
c. Á eftir orðunum „Lögregluskóla ríkisins“ í a-lið 3. mgr. kemur: eða diplómaprófi í lögreglufræðum sem jafngildir a.m.k. 120 stöðluðum námseiningum, þar með talið starfsnám á vegum lögreglunnar.
d. Við 2. málsl. 4. mgr. bætist: eða diplómaprófi í lögreglufræðum sem jafngildir a.m.k. 120 stöðluðum námseiningum, þar með talið starfsnám á vegum lögreglunnar.
e. Í stað orðanna „prófi frá Lögregluskóla ríkisins, enda fullnægi hann skilyrðum 2. mgr. 38. gr. laganna og enginn með próf frá Lögregluskóla ríkisins er tiltækur í stöðuna“ í 5. mgr. kemur: prófi frá Lögregluskóla ríkisins eða diplómaprófi í lögreglufræðum sem jafngildir a.m.k. 120 stöðluðum námseiningum, þar með talið starfsnám á vegum lögreglunnar, enda fullnægi hann skilyrðum í a-, b-, c-, d- og e-liðum 1. mgr. 38. gr. og enginn með próf frá Lögregluskóla ríkisins eða diplómapróf í lögreglufræðum sem jafngildir a.m.k. 120 stöðluðum námseiningum, þar með talið starfsnám á vegum lögreglunnar, er tiltækur í stöðuna.
5. gr.
a. (36. gr.)
Áætlun um endurnýjun í lögreglu ríkisins.
b. (37. gr.)
Mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu.
2. Hlutverk mennta- og starfsþróunarseturs er meðal annars:
a. að annast starfsnám nema í lögreglufræðum við háskóla, sbr. 38. gr., í samstarfi við háskóla,
b. að hafa umsjón með símenntun lögreglumanna innan lögreglu,
c. að annast skipulagningu og framboð sérhæfðra námskeiða, eftir atvikum í samstarfi við háskóla eða á grundvelli alþjóðasamstarfs,
d. að vera stjórnvöldum til ráðgjafar um menntun lögreglumanna,
e. að annast alþjóðasamskipti á vettvangi lögreglumenntunar,
f. að annast önnur verkefni er lúta að menntun og fræðslu lögreglu.
c. (38. gr.)
Inntökuskilyrði nema í starfsnám hjá lögreglu.
a. vera íslenskir ríkisborgarar, 20 ára eða eldri,
b. hafa ekki gerst brotlegir við refsilög, þetta gildir þó ekki ef brot er smávægilegt eða langt er um liðið frá því að það var framið, né hafa sýnt af sér háttsemi sem getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða almennt að njóta,
c. vera andlega og líkamlega heilbrigðir og standast læknisskoðun trúnaðarlæknis samkvæmt fyrirliggjandi kröfum sem mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu setur reglur um í samstarfi við háskóla,
d. hafa lokið stúdentsprófi eða annarri sambærilegri menntun,
e. samkvæmt nánari kröfum sem ráðherra setur með reglugerð, á grundvelli tillagna frá mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu, m.a. um menntun, starfsþjálfun, tungumálakunnáttu og líkamlega færni.
2. Til að sannreyna hvort viðkomandi uppfylli skilyrði b-liðar 1. mgr. er mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu heimilt að afla upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu.
d. (39. gr.)
Samningar um kennslu- og rannsóknastarfsemi á sviði lögreglufræða.
2. Í samningum skv. 1. mgr. skulu koma fram lágmarkskröfur um inntak og gæði náms í lögreglufræðum, helstu áherslur í kennslunni, námskrár, námsframboð, kennslufyrirkomulag, mat og eftirlit með gæðum og annað sem talið er æskilegt af hálfu samningsaðila. Þá skal kveðið á um sérstök inntökuskilyrði, nemendafjölda, gjaldtöku af nemendum og greiðslur fyrir aðra þjónustu sem veitt er á grundvelli samningsins.
3. Samráð skal haft við mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu þegar fjallað er um framkvæmd kennslu- og rannsóknastarfsemi á sviði lögreglufræða á árlegum samráðsfundi háskóla með ráðherra sem fer með málefni háskóla.
e. (39. gr. a.)
Reglugerð um starfsemi mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu.
II. KAFLI
Breyting á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins,
nr. 70/1996, með síðari breytingum.
6. gr.
7. gr.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
II.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Með frumvarpi þessu er lögð til ný skipan lögreglumenntunar hér á landi. Hinn 14. maí 2014 samþykkti Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögreglulögum, nr. 90/1996, sem varð að lögum nr. 51/2014. Í samræmi við ákvæði til bráðabirgða í lögunum skipaði innanríkisráðherra í kjölfarið starfshóp til þess að endurskoða skipulag og starfsemi Lögregluskóla ríkisins og gera tillögu að framtíðarskipan lögreglumenntunar. Starfshópurinn skilaði skýrslu 15. september 2014 en hópinn skipuðu Sigríður Björk Guðjónsdóttir, lögreglustjóri og fulltrúi innanríkisráðuneytisins, sem jafnframt var formaður hópsins, Frímann Birgir Baldursson varðstjóri, fulltrúi Landssambands lögreglumanna, Ólafur K. Ólafsson, fulltrúi ríkislögreglustjóra, Karl Gauti Hjaltason, skólastjóri Lögregluskóla ríkisins, Eiríkur Hreinn Helgason yfirlögregluþjónn, fulltrúi Lögregluskóla ríkisins, og Þórir Ólafsson, fulltrúi mennta- og menningarmálaráðuneytisins.
Í lok febrúar 2015 var annar starfshópur skipaður til að endurskoða innihald lögreglunáms og var hlutverk hans m.a. að fara yfir innihald lögreglunáms hér á landi, bæði grunnnáms og framhaldsnáms, og setja fram tillögur um með hvaða hætti efla mætti námið þannig að það tæki mið af þörfum samfélagsins. Hópinn skipuðu Vilhjálmur Árnason alþingismaður, sem jafnframt var formaður hópsins, Silja Dögg Gunnarsdóttir alþingismaður, Sigríður Björk Guðjónsdóttir lögreglustjóri, Karl Gauti Hjaltason, skólastjóri Lögregluskóla ríkisins, Ólafur Örn Bragason, fulltrúi ríkislögreglustjóra, og Frímann Birgir Baldursson, fulltrúi Landssambands lögreglumanna. Margrét Kristín Pálsdóttir, lögfræðingur í innanríkisráðuneytinu, starfaði með starfshópnum.
Það var eindregin niðurstaða beggja starfshópanna, sbr. nánari umfjöllun hér á eftir, að færa skyldi lögreglumenntun á háskólastig en jafnframt að sérstök eining innan lögreglu hefði það hlutverk að sjá um tengingu fræðilegs og verklegs hluta námsins, sem og að sinna rannsóknar- og fræðslustarfi innan lögreglu. Frumvarp þetta miðar að því að innleiða þær breytingar sem lagðar eru til í skýrslu starfshópsins síðarnefnda, með hliðsjón af skýrslu starfshópsins fyrrnefnda, frá september 2014. Voru þær breytingar útfærðar að höfðu samráði við fulltrúa mennta- og menningarmálaráðuneytisins.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Eitt af grunnhlutverkum ríkisvaldsins er að halda uppi lögum og reglu, tryggja öryggi almennings, samfélagsins og ríkisins. Byggist þetta hlutverk á virðingu fyrir mannréttindum, réttaröryggi og lýðræðislegum grundvallarreglum samfélagsins. Lögreglan er sú stofnun þjóðfélagsins sem hefur með höndum löggæslu í víðustu merkingu þess orðs og gegnir lykilhlutverki í öryggis- og viðbragðskerfi þjóðarinnar. Valdið sem lögreglu er fengið lögum samkvæmt er afar mikið og það verður að umgangast af fagmennsku og virðingu.
Menntun lögreglumanna er lykilþáttur í bættri löggæslu. Mikilvægt er að hún svari kalli tímans hverju sinni um almannaöryggi og sé sambærileg við menntun lögreglu í öðrum Evrópuríkjum, einkum og sér í lagi með hliðsjón af því sem gerist og gengur annars staðar á Norðurlöndunum.
Eðli og umfang lögreglustarfsins hér á landi og annars staðar hefur tekið stakkaskiptum á undanförnum áratugum. Ráða þar mestu tækniþróun og alþjóðavæðing sem hafa haft í för með sér – og munu áfram hafa – ný úrlausnarefni sem þarf að sinna svo að unnt sé að tryggja almannaöryggi. Störf lögreglunnar eru orðin erfiðari og mun flóknari en fyrr.
Ógnir við netöryggi, vöxtur skipulagðrar glæpastarfsemi og vaxandi ógn vegna hryðjuverka eru þær hættur sem Evrópuríki líta helst til og kalla á aukna þekkingu og þjálfun lögreglumanna. Þátttaka íslensku lögreglunnar í alþjóðlegu samstarfi lögreglu er sífellt mikilvægari og verður þekking og þjálfun að vera í takt við þær kröfur sem gerðar eru í öðrum ríkjum. Reglulega verður að gera faglegar greiningar og mat á hættu og ógnum sem steðja að íslensku samfélagi og lögreglan verður að geta tileinkað sér nýjungar í rannsóknum á sakamálum, ekki síst á meintum glæpum á netinu og í tengslum við efnahagsbrot svo dæmi séu tekin.
Markmiðið í menntunar- og þjálfunarmálum lögreglunnar er að tryggja að lögreglan geti á hverjum tíma tekist á við mikilvægustu verkefni sín; að tryggja réttaröryggi borgaranna og grundvallarhagsmuni ríkisins. Mikilvægt er að lögreglan hafi góða þekkingu á þeim kröfum og leggi sig fram í hvívetna við vandasöm störf.
Eins og áður hefur verið rakið miðar frumvarp þetta að því að innleiða þær breytingar sem lagðar eru til í skýrslu starfshóps um innihald lögreglumenntunar frá júní 2015 með hliðsjón af skýrslu starfshópsins frá september 2014 um framtíðarskipan lögreglumenntunar. Voru þær breytingar útfærðar að höfðu samráði við fulltrúa mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Hér fer á eftir samantekt á skýrslum beggja starfshópa.
Samantekt á efni skýrslu starfshóps um innihald lögreglunáms frá júní 2015.
Í skýrslu starfshóps um innihald lögreglunáms frá júní 2015 kemur fram að við vinnu hópsins hafi rík áhersla verið lögð á að greina hvaða kröfur væru gerðar til lögreglu og þar með hvaða efnisatriði skyldi leggja til grundvallar í námskrá lögreglunáms. Markmið greiningarinnar var að leita svara við þeirri spurningu hvort breyta þyrfti fyrirkomulagi lögreglumenntunar hér á landi. Við þá greiningu lagði starfshópurinn meðal annars áherslu á eftirfarandi þætti: grunnþjónustu lögreglunnar, þ.e. hver lögbundin verkefni lögreglunnar væru, kröfur og væntingar samfélagsins til hæfni lögreglu og afstöðu lögreglu til innihalds lögreglunáms. Auk þess var farið yfir áætlanir stjórnvalda sem kveða á um inntak lögreglumenntunar, kosti alþjóðasamstarfs á sviði lögreglumenntunar og tilhögun lögreglumenntunar á Norðurlöndunum.
Í því skyni að greina kröfur og væntingar í samfélaginu til hæfni lögreglu óskaði starfshópurinn eftir umsögnum 27 hagsmunaaðila um áherslur þeirra um menntun lögreglumanna. Umsagnir bárust frá Ákærendafélagi Íslands, embætti ríkissaksóknara, Barnaverndarstofu, Félagi yfirlögregluþjóna, Lögmannafélagi Íslands, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Rannsóknarnefnd samgönguslysa, Samgöngustofu, Samkeppniseftirlitinu, Samtökunum 78 og Stígamótum. Auk þess barst umsögn frá Loga Kjartanssyni lögfræðingi. Helstu atriði sem komu fram hjá hagsmunaaðilum voru m.a. eftirfarandi: mikilvægi mannlegra þátta og góðra samskipta, þekking á fjölmenningarsamfélagi og málefnum innflytjenda, að námið stuðli að jafnrétti og jafnri stöðu kynjanna innan lögreglunnar, að lögreglumenn fái bæði fræðilega og hagnýta innsýn í það lagaumhverfi sem þeir eiga að starfa eftir, þeir hafi góða þekkingu á mannréttindum og öðrum réttindum borgaranna og færni til að beita þeirri kunnáttu í störfum sínum, löggæslunám verði fært til samræmis við það sem þekkist annars staðar á Norðurlöndunum, lögð verði áhersla á nútímalega, framsækna og vel menntaða löggæslu og að boðið verði upp á háskólanám í lögreglufræðum.
Starfshópurinn lagði einnig ríka áherslu á að greina afstöðu lögreglumanna til innihalds lögreglunáms. Í því skyni var gerð könnun í maí 2015 þar sem leitað var eftir viðhorfum lögreglumanna til þess náms er þeir höfðu lokið í Lögregluskóla ríkisins. Könnunin var samin og framkvæmd af Tjörva Einarssyni, lögreglufulltrúa hjá ríkislögreglustjóra, Ólafi Kára Júlíussyni vinnusálfræðingi og Ólafi Erni Bragasyni, réttarsálfræðingi hjá ríkislögreglustjóra. Könnunin var umfangsmikil og náði til allra starfandi lögreglumanna. Helstu niðurstöður voru m.a. að auka bæri þjálfun í mannlegum samskiptum og sálfræði, vettvangsvinnu og rannsóknum brota, slysahjálp og sjálfsvarnar- og handtökuaðferðum. Þá var það eindregin niðurstaða að miðað við núverandi námstíma Lögregluskólans, 12 mánuði, hafi ekki verið unnt að sinna þeim þáttum sem lögreglumenn telji til kjarnaþátta lögreglustarfsins nema að takmörkuðu leyti. Þannig þurfi að lengja fræðilega og verklega þjálfun til að viðbrögð á vettvangi verði í samræmi við gagnreyndar aðferðir.
Í skýrslu starfshópsins er enn fremur gerð grein fyrir tilhögun lögreglumenntunar í Danmörku og Finnlandi en þar miðast lögreglumenntun við bakkalárpróf í lögreglufræðum sem jafngildir a.m.k. 180 stöðluðum námseiningum á háskólastigi.
Í kjölfar þessarar greiningar taldi starfshópurinn engan vafa leika á að núverandi lögreglunámi væri ábótavant að mörgu leyti, sérstaklega á sviði lögfræði, lögreglurannsókna, sálfræði, mannréttinda og siðfræði, auk þess sem hagnýt þjálfun þyrfti að vera meiri. Núverandi lögreglunám væri ekki nægilega langt til að koma að allri þeirri þekkingu og upplýsingum sem lögreglumenn þurfa að hafa yfir að ráða í starfi. Þá gefst jafnframt ekki nægjanlegur tími til að þjálfa mikilvæga færniþætti þannig að þeir yfirfærist í starf lögreglumanna. Enn fremur var tekið fram að sú leið sem farin hefur verið á Norðurlöndunum að færa lögreglunám á háskólastig væri til þess fallin að bæta úr framangreindum vanköntum og stuðla þannig að nauðsynlegum umbótum í menntunarmálum íslenskra lögreglumanna.
Tillögur starfshópsins voru að sett yrði á stofn mennta- og starfsþróunarsetur löggæslunnar og lögreglumenntun færð á háskólastig. Tilgangur mennta- og starfsþróunarsetursins yrði að þjóna löggæslu- og ákæruvaldsstofnunum með öflugri menntun og þjálfun starfsmanna svo að þeir geti leyst verkefni sín af aukinni færni og í samræmi við kröfur tímans hverju sinni. Hlutverk setursins yrði einnig að efla hæfni lögreglumanna með því greina og endurmeta þarfir grunn- og framhaldsmenntunar í breytilegu samfélagi og stuðla um leið að markvissri og öflugri símenntun. Hlutverk mennta- og starfsþróunarseturs væri jafnframt að þjónusta yfirvöld löggæslumála sem tengiliður við þá sem vinna að ákæru- og löggæslustörfum og vera í samskiptum við fræðasamfélagið. Mennta- og starfsþróunarsetrið hefði með höndum yfirumsjón með samningi við menntastofnun um grunnnám í lögreglufræðum og skipulagningu og umsjón með verknámi og starfsþjálfun lögreglunema. Það hefði jafnframt því hlutverki að gegna að greina þörf á fræðslu og kynningu á námsframboði. Þá sæi það um samstarf við hagsmunaaðila, aðra fræðsluaðila til að auka fjölbreytt námsframboð fyrir löggæslu og erlenda háskóla, sem og Evrópska lögregluskólann (CEPOL), Landamærastofnun Evrópu (Frontex) o.fl. Loks væri hlutverk mennta- og starfsþróunarsetursins að stuðla að vísindalegum rannsóknum og hagnýtingu þeirra fyrir störf lögreglu.
Þá var það tillaga starfshópsins að grunnnám lögreglu yrði tvö ár, miðað við fullt nám (120 ECTS-einingar), sem lyki með diplómaprófi á háskólastigi og veitti þannig starfsréttindi á grunnstarfsstigi lögreglumanns. Til þess að verða lögreglufræðingur þyrfti að ljúka einu ári til viðbótar (60 ECTS-einingar) sem lyki þá með bakkalárprófi.
Tillögur starfshóps um framtíðarskipan lögreglumenntunar frá september 2014.
Megintillögur starfshóps um framtíðarskipan lögreglumenntunar frá 15. september 2014 fólu í sér að Lögregluskóli ríkisins yrði sjálfstæð eining sem fræðslu- og rannsóknarsetur og að hlutverk hans yrði að sjá um þróun og uppbyggingu grunnmenntunar lögreglu með þjónustusamningum, svo og að sjá um framhaldsnám fyrir lögregluna. Hópurinn lagði til að grunnmenntun lögreglumanns yrði tveggja ára bóklegt nám og eins árs starfsnám sem lyki með bakkalárgráðu. Jafnframt yrði að huga að frekari menntun í kjölfar bakkalárgráðu sem lyki með meistaragráðu. Í skýrslu starfshópsins kemur fram að ein af grunnkröfum til framtíðarskipunar lögreglumenntunar sé að menntun lögreglu hér á landi verði sambærileg menntun lögreglumanna í Evrópu, einkum á Norðurlöndunum. Þá er þess sérstaklega getið að Landssamband lögreglumanna hafi lengi óskað eftir lögreglunámi á háskólastigi. Sú afstaða hafi komið fram á ráðstefnu um menntunarmál lögreglumanna sem sambandið stóð að í september 2013 í samvinnu við Lögregluskóla ríkisins og innanríkisráðuneytið. Einnig vakti starfshópurinn athygli á því að núverandi menntun væri ekki viðurkennd af öðrum menntastofnunum, sem geri það að verkum að hvorki sé auðvelt að sækja frekari menntun hérlendis né lögreglunám erlendis. Skipulag heildarnáms fyrir lögreglumenn frá því að þeir setjist á skólabekk þar til þeir ljúka störfum hafi skort hér á landi. Frá lögreglumönnum berist endurteknar óskir um úrbætur í menntamálum og tækifæri til símenntunar og framhaldsmenntunar. Mikilvægt sé að bregðast við þeirri þörf sem við blasi á faglegan, skilvirkan og hagkvæman máta. Í skýrslu starfshópsins var enn fremur gerð grein fyrir tilhögun lögreglumenntunar í Danmörku og Noregi en þar er lögreglumenntun bakkalárpróf í lögreglufræðum sem jafngildir a.m.k. 180 stöðluðum námseiningum á háskólastigi.
Fyrirkomulag lögreglunáms á Norðurlöndum.
Eins og áður hefur verið rakið er fyrirkomulag annars staðar á Norðurlöndunum þannig að lögreglunám er á háskólastigi eða í sérstökum lögregluskólum á háskólastigi. Verður hér stuttlega rakið hvert er fyrirkomulag námsins í Danmörku, Noregi og Finnlandi, en gerð var grein fyrir því í skýrslum beggja starfshópa.
Danmörk.
Lögreglumenntun í Danmörku er bakkalárpróf í lögreglufræðum sem jafngildir a.m.k. 180 stöðluðum námseiningum á háskólastigi. Kennt er í sérstökum lögregluskóla sem er deild hjá danska ríkislögreglustjóranum. Skólastjóri er yfirlögregluþjónn og einn af deildarstjórum ríkislögreglustjóraembættisins. Árið 2011 hófst kennsla í nýju 180 námseininga lögreglunámi á háskólastigi en áður hafði námi lokið með sérstakri fagbakkalárgráðu. Námið í danska lögregluskólanum skiptist í annir/lotur í skóla með starfsnámi á milli. Prófkröfur og kröfur til verkefnavinnu eru hinar sömu og í öðru háskólanámi á sama stigi. Lokaverkefni er ígildi 11 vinnuvikna. Miðað er við að námseiningar, eða í það minnsta tilteknir hlutar þeirra, séu „framseljanlegar“ í annað nám. Einingar á bak við hina starfstengdu bakkalárgráðu eru jafnmargar og í sambærilegu þriggja ára námi í Danmörku. Bologna-skilyrðin eru höfð að leiðarljósi til samræmingar við önnur lönd en þekkt hefur verið að vandamál er að flytja lögreglumenntun á milli landa.
Noregur.
Lögreglumenntun í Noregi er bakkalárpróf í lögreglufræðum sem jafngildir a.m.k. 180 stöðluðum námseiningum á háskólastigi. Þar eru lögreglufræði kennd miðlægt í norska lögregluháskólanum. Skólinn rekur öflugt rannsóknarsetur og umsvifamikla útgáfustarfsemi um rannsóknir kennara og nemenda. Yfir skólanum er 11 manna stjórn með fulltrúum frá ákæruvaldinu, stofnunum lögreglunnar, háskólasamfélaginu, prófessorum og kennurum skólans en auk þess eiga nemendur þar fulltrúa.
Stjórn skólans og skólastjóri vinna í nánu samstarfi við lögregluráð sem er sambærilegt embætti og ríkislögreglustjóri, sem og menntamálaráðuneytið, enda er námið viðurkennt innan norska háskólakerfisins. Skólinn fékk formlega viðurkenningu sem fullgildur háskóli árið 2004 og býður upp á bakkalárnám, framhaldsmenntun á mastersstigi og doktorsnám. Um 3.500–4.000 sækja að jafnaði um skólavist á ári. Eftir skoðun og mat á umsóknum er ákveðinn hluti kallaður í líkamlegt þrekpróf og til mats hjá sérstakri valnefnd. Að því ferli loknu er um 720 nemendum boðin skólavist.
Grunnnámið er þriggja ára bakkalárnám með tveimur bóklegum árum, sem þó innihalda verklega þætti, en starfsþjálfunarár kemur þar á milli. Öll lögregluembættin í Noregi taka á móti starfsnámsnemum og hver nemi hefur sinn leiðbeinanda sem er trúnaðarmaður skólans og sérstaklega þjálfaður til þeirra starfa.
Finnland.
Lögreglumenntun í Finnlandi er bakkalárpróf í lögreglufræðum sem jafngildir a.m.k. 180 stöðluðum námseiningum á háskólastigi. Námið fer fram í finnska lögregluskólanum sem hefur frá árinu 2004 boðið upp á grunnnám í lögreglufræðum. Skólinn er ekki hluti af almenna menntakerfinu í Finnlandi en námið lýtur sömu hæfniviðmiðum og annað háskólanám. Bóknáminu er skipt upp í fjóra hluta: Almenna löggæslu (26 ECTS), eftirlits- og viðbragðslöggæslu (24 ECTS), forvarnir og rannsóknir (18 ECTS) og almannaöryggi (32 ECTS). Þar að auki er starfsnám (55 ECTS), valfög (10 ECTS) og lokaritgerð (15 ECTS).
Í starfsnáminu sem er 55 einingar á nemandinn að kynnast sem flestum þáttum í starfi lögreglu. Náminu er skipt niður í kynningu á lögreglustarfinu, almenna löggæslu, þjónustu við borgarann, útgáfu leyfa, eftirlits- og viðbragðslöggæslu, forvarnir og rannsóknir.
III. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpi þessu er lögð til ný skipan lögreglumenntunar hér á landi. Eins og áður hefur verið rakið miðar frumvarp þetta að því að innleiða þær breytingar sem lagðar eru til í skýrslu starfshóps um innihald lögreglumenntunar frá júní 2015 með hliðsjón af skýrslu starfshópsins frá september 2014 um framtíðarskipan lögreglumenntunar. Voru þær breytingar útfærðar að höfðu samráði við fulltrúa mennta- og menningarmálaráðuneytisins.
Samkvæmt núgildandi skipan hefur Lögregluskóli ríkisins með höndum lögreglumenntun og er ákvæði um skólann að finna í VIII. kafla lögreglulaga, nr. 90/1996, með síðari breytingum. Þar kemur m.a. fram að lögbundið hlutverk skólans sé að starfrækja gunnnámsdeild og framhaldsdeild, vera vettvangur rannsókna í lögreglufræðum og vera stjórnvöldum til ráðgjafar um lögreglumálefni. Lögregluskólinn er nú metinn á þriðja til fjórða menntaþreps, þ.e. á framhaldsskólastigi og á stigi milli framhaldsskóla og háskóla. Inntökuskilyrði í lögreglunámið hafa verið tveggja ára nám í framhaldsskóla eða sambærilegt iðnnám. Þeir sem útskrifast eftir nám hafa fengið námið metið til tæplega 60 framhaldsskólaeininga, en þessar einingar hafa ekki nýst þeim nema að mjög takmörkuðu leyti til að stytta sér leið í öðru námi og enn síður á háskólastigi. Óljós staða skólans í skólakerfinu og skortur á formlegri viðurkenningu sem framhaldsskóli hefur gert nemendum hans erfitt fyrir við að fá námið metið til framhaldsnáms í öðrum skólum eða til menntunar á öðrum sviðum. Með frumvarpi þessu er lagt til að Lögregluskóli ríkisins verði lagður niður og þar með starfsemi hans. Þannig er lagt til að VIII. kafla laganna sem hefur borið heitið „Lögregluskóli ríkisins“ og hefur fjallað um starfsemi skólans og inntak lögreglunáms muni bera heitið „Menntun lögreglu“. Greinar kaflans munu jafnframt breytast og taka mið af nýrri skipan lögreglumenntunar. Vert er að taka fram að nýskipan lögreglumenntunar hér á landi hefur ekki áhrif á réttindi þeirra sem lokið hafa prófi frá Lögregluskóla ríkisins fyrir gildistöku laga þessara. Helstu breytingar frumvarpsins eru jafnframt eftirfarandi:
Í fyrsta lagi er lagt til að menntun lögreglu verði færð á háskólastig til samræmis við það fyrirkomulag sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndunum þar sem boðið er upp á lögreglunám á háskólastigi eða í sérstökum lögregluskólum á háskólastigi. Þannig verði kveðið á um heimild ráðherra sem fer með málefni háskóla til þess að gera samning við háskóla um kennslu- og rannsóknastarfsemi á sviði lögreglufræða í samræmi við ákvæði 21. gr. laga um háskóla, í samráði við mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu. Samfélagið er í örri þróun og óhjákvæmilegt að lögreglan búi yfir menntun og starfsþróunarmöguleikum til að leysa margþætt verkefni. Lagaumhverfi og ytra og innra starfsumhverfi lögreglu tekur sífelldum breytingum og haga þarf menntun lögreglu eftir því. Við þá breytingu að færa lögreglunám á háskólastig ætti að skapast vettvangur til að lögreglan geti betur sinnt verkefnum sínum samkvæmt kalli tímans hverju sinni og þjónað með þeim hætti samfélaginu eins og ráð er fyrir gert.
Í öðru lagi er lagt til að starfsgengisskilyrði lögreglumanna verði diplómapróf í lögreglufræðum sem jafngildi a.m.k. 120 stöðluðum námseiningum á háskólastigi. Hluti af náminu skal vera starfsnám hjá lögreglu. Miðað er við að þeir lögreglumenn sem útskrifast hafa úr Lögregluskóla ríkisins fyrir gildistöku frumvarpsins haldi starfsgengisskilyrðum sínum.
Í þriðja lagi er lagt til að sett verði á stofn mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu innan embættis ríkislögreglustjóra og að Lögregluskóli ríkisins verði lagður niður. Hlutverk setursins verði að sjá um starfsnám lögreglunema sem og að sinna fræðslustarfi. Gert er ráð fyrir því að setrið verði tengiliður við háskólasamfélagið um störf lögreglumanna. Hvað varðar samstarf setursins við háskóla ber að hafa í huga að samkvæmt lögum nr. 63/2006, um háskóla, er háskóli sjálfstæð menntastofnun og ber þannig ábyrgð á fyrirkomulagi og uppbyggingu námsins á háskólastigi. Samstarf mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu við háskóla þarf því ávallt að taka mið af því. Mennta- og starfsþróunarsetri ber að annast skipulagningu símenntunar lögreglumanna innan stéttarinnar, þar með talið skipulagningu og framboð sérhæfðra námskeiða, eftir atvikum í samstarfi við háskóla eða á grundvelli alþjóðasamstarfs á sviði lögreglumálefna, svo sem á vettvangi Evrópska lögregluskólans (CEPOL) og Landamærastofnunar Evrópu (Frontex). Þá skal setrið annast önnur verkefni er lúta að menntun lögreglumanna í þeim tilgangi að efla þróun og fagmennsku innan lögreglunnar. Einnig er gert ráð fyrir að setrið geti þjónað öðrum löggæslustofnunum með öflugri menntun, þjálfun og fræðslu starfsmanna svo að þeir geti tekist á við verkefni sín af aukinni færni og í samræmi við kröfur samtímans hverju sinni.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Það er mat ráðuneytisins að frumvarpið samrýmist stjórnarskrá og stangist ekki á við alþjóðlegar skuldbindingar.
V. Samráð.
Eins og áður hefur verið rakið miðar frumvarp þetta að því að innleiða þær breytingar sem lagðar eru til í skýrslu starfshóps um innihald lögreglumenntunar frá 2015, með hliðsjón af skýrslu starfshóps frá 2014 um framtíðarskipan lögreglumenntunar. Í starfshópunum áttu sæti helstu hagsmunaaðilar og sérfræðingar um menntunarmál lögreglu, m.a. fulltrúar frá Lögregluskóla ríkisins, Landssambandi lögreglumanna, embætti ríkislögreglustjóra, mennta- og menningarmálaráðuneytinu og innanríkisráðuneytinu. Tillögur þessara starfshópa eru útfærðar í frumvarpi þessu að höfðu samráði við fulltrúa mennta- og menningarmálaráðuneytisins.
Frumvarpið var birt á vef innanríkisráðuneytisins 19. febrúar 2016 og kostur gefinn á að veita umsögn um frumvarpið til 1. mars 2016. Umsagnir bárust frá Háskólanum í Reykjavík, Lögreglustjórafélagi Íslands, Landssambandi lögreglumanna, Karli Gauta Hjaltasyni, skólastjóra Lögregluskóla ríkisins, Vilhjálmi Egilssyni, rektor Háskólans á Bifröst, og Sæþóri Þórðarsyni. Umsagnirnar lýsa almennri ánægju með frumvarpið en innihalda jafnframt nokkrar efnislegar athugasemdir og ábendingar. Sumar þeirra þóttu gefa tilefni til breytinga en aðrar ekki enda hafði áður verið tekin afstaða til þeirra atriða er þær varða við undirbúning og gerð frumvarpsins.
VI. Mat á áhrifum.
Með frumvarpi þessu er lögð til ný skipan lögreglumenntunar hér á landi en menntun lögreglumanna er lykilþáttur í bættri löggæslu. Mikilvægt að hún svari jafnan kröfum tímans um almannaöryggi og sé sambærileg stöðu menntunarmála í öðrum Evrópuríkjum, einkum á Norðurlöndunum. Með nýrri skipan er tilhögun lögreglumenntunar komin á sambærilegt stig og í Danmörku, Noregi og Finnlandi eins og áður hefur verið rakið. Með tillögunni er leitast við að bæta og auka nám lögreglumanna sem mun leiða til bættrar löggæslu og auka möguleika lögreglumanna til áframhaldandi náms hér á landi sem erlendis og þar með aukinnar sérhæfingar.
Með frumvarpinu er lagt til að Lögregluskóli ríkisins verði lagður niður og lögreglumenntun færð á háskólastig. Á móti kemur að gert er ráð fyrir að sérstakt mennta- og starfsþróunarsetur verði starfrækt innan embættis ríkislögreglustjóra sem hefur meðal annars það hlutverk að annast starfsnám lögreglunema og tryggja samstarf og tengingu við fræðasamfélagið.
Áhrif frumvarpsins á fjárhag ríkisins eru fjórþætt.
Í fyrsta lagi gert ráð fyrir kostnaði sem fellur til við að koma lögreglumenntun upp á háskólastig. Ekki liggur fyrir í hvaða háskóla landsins námið mun fara fram en gert er ráð fyrir að taka inn 40 nýnema á hverju ári frá og með hausti 2016 og felst kostnaðurinn að stærstum hluta í kennslukostnaði. Gert er ráð fyrir að kostnaður við að koma náminu á háskólastig verði 28 m.kr. árið 2016, 96 m.kr. árið 2017 og að árlegur kostnaður eftir það verði 134 m.kr., þegar kennt verður á fyrsta og öðru ári námsins.
Í öðru lagi er gert ráð fyrir rekstri mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu sem starfrækt verður innan embættis ríkislögreglustjóra og er heildarkostnaður áætlaður 84 m.kr. þegar það er komið í fullan rekstur. Gert er ráð fyrir að starfsmenn verði fjórir, þar af einn deildarstjóri, og að launakostnaður verði 47 m.kr. Þá er gert ráð fyrir 12,9 m.kr. í aðkeypta sérfræðiþjónustu, dvalar- og ferðakostnað, kostnað við rannsóknir, tæki og efni og húsnæðiskostnað. Enn fremur er gert ráð fyrir 24 m.kr. í starfsnám nemenda sem skiptist jafnt á búningakaup lögreglunema og umsjón með starfsnáminu. Áætlað er að heildarframlög til mennta- og starfsþróunarsetursins verði 31 m.kr. árið 2016 og að árlegur kostnaður verði 81 m.kr. frá og með árinu 2017, þegar setrið er kominn í fullan rekstur.
Í þriðja lagi er í fjárlögum fyrir árið 2016 gert ráð fyrir 165,6 m.kr. fjárveitingu til reksturs lögregluskólans. Gert er ráð fyrir að fjárveitingin haldist óbreytt árið 2016 vegna hefðbundinnar starfsemi skólans fyrstu níu mánuði ársins og greiðslu biðlaunakostnaðar. Fyrstu átta mánuði ársins 2017 er gert ráð fyrir 63 m.kr. biðlaunakostnaði fyrrum starfsmanna skólans auk annars kostnaðar. Þá er einnig gert ráð fyrir 36 m.kr. húsnæðiskostnaði fyrir sama tímabil, takist ekki að koma húsnæði lögregluskólans undir annan rekstur, en leigusamningur húsnæðisins rennur út árið 2031. Frá og með árinu 2018 er gert ráð fyrir að öll fjárveiting lögregluskólans gangi til starfsemi mennta- og starfsþróunarsetursins og viðkomandi háskóla.
Í fjórða lagi er gert ráð fyrir 37 m.kr. viðbótarkostnaði til að mæta áætluðum uppsöfnuðum halla lögregluskólans á árinu 2016.
Lagt hefur verið mat á það hvaða áhrif lögreglumenntun á háskólastigi kunni að hafa til breytinga á starfskjörum lögreglumanna. Til lengri framtíðar má búast við að lögreglumenn vilji miða kjör sín við stéttir með sambærilega menntun á háskólastigi. Reynsla af svipuðum breytingum hjá öðrum starfsstéttum sýnir að slíkt verði tekið upp í kjaraviðræðum þegar fram líður. Kjarasamningar lögreglumanna eru lausir vorið 2019. Vorið 2019 mun eingöngu annar árgangur lögreglunema með þessa nýju menntun útskrifast. Sé dæmi tekið af heildarlaunum lögreglumanna í landinu eins og þau eru nú mundi hver prósenta í hækkun launa þýða 58 m.kr. hækkun á útgjöldum fyrir ríkissjóð. Í fjárhagsmati frumvarpsins hefur ekki verið tekið tillit til þessa mögulega aukna launakostnaðar ríkisins við það að færa lögreglunám á háskólastig þar sem erfitt er að meta slík áhrif með nákvæmum hætti.
Hið nýja lögreglunám verður lánshæft líkt og annað nám á háskólastigi en þar sem mjög lítill hópur mun stunda hið nýja nám og það er eingöngu til tveggja ára verða áhrif þess á Lánasjóð íslenskra námsmanna óveruleg. Þess má geta að nám við Lögregluskóla ríkisins er í dag lánshæft nám á tveimur önnum. Áhrif á LÍN snúa fyrst og fremst að hugsanlegri fjölgun lögreglunema úr 35 árlega í 40.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs umfram gildandi fjárlög fyrir árið 2016 muni aukast um 110 m.kr. árið 2017 og árlega um 52 m.kr. eftir það. Þessum útgjöldum þarf að finna stað í útgjaldaramma málaflokks innanríkisráðuneytisins í fimm ára fjármálaáætlun sem og í fjárlögum. Gert er ráð fyrir að við undirbúning fjáraukalagafrumvarps fyrir árið 2016 verði gerð tillaga um viðbótarfjárveitingu vegna 96 m.kr. kostnaðar sem falli til á árinu 2016 til að koma nýju lögreglunámi á fót ásamt því að gera upp fyrirsjáanlegan halla á rekstri Lögregluskóla ríkisins við niðurlagningu hans.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um a-lið (36. gr.).
Hér er kveðið á um að embætti ríkislögreglustjóra geri ár hvert greiningu á æskilegum fjölda nema í starfsnám hjá lögreglu á grundvelli áætlunar um endurnýjun í lögreglu ríkisins. Er það í samræmi við núgildandi fyrirkomulag en ríkislögreglustjóri hefur hingað til framkvæmt slíka greiningu sem höfð hefur verið til hliðsjónar við mat á inntöku nýnema í Lögregluskóla ríkisins. Lagt er til að sú skylda standi óbreytt enda mikilvægt að fyrir liggi greining á endurnýjunarþörf innan lögreglunnar og hægt sé að ákveða æskilegan fjölda nema í starfsnám með hliðsjón af því.
Um b-lið (37. gr.).
Hér er kveðið á um að mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu starfi innan embættis ríkislögreglustjóra. Eins og nánar er rakið í almennum athugasemdum við frumvarpið er hlutverk þess að sjá um starfsnám lögreglunema í samstarfi við háskóla sem og að sinna almennu fræðslustarfi innan lögreglu. Eðli málsins samkvæmt eru vissir þættir lögreglustarfa sem mikilvægt er að nemar fái þjálfun í innan lögreglunnar, svo sem kennsla í valdbeitingaraðferðum, skotvopnaþjálfun og sértækar rannsóknaraðferðir. Er miðað við að slík þjálfun fari meðal annars fram í starfsnámi lögreglunema. Gert er ráð fyrir því að mennta- og starfsþróunarsetrið verði tengiliður við háskólasamfélagið hvað varðar þekkingu á störfum lögreglumanna og frekari samvinnu og samhæfingu hvað varðar menntunarmál lögreglu. Hvað varðar samstarf setursins við háskóla ber að hafa í huga að háskóli er sjálfstæð menntastofnun og ber þannig ábyrgð á fyrirkomulagi og uppbyggingu námsins á háskólastigi. Samstarf mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu við háskóla þarf því ávallt að taka mið af því. Mennta- og starfsþróunarsetur skal annast skipulagningu símenntunar lögreglumanna innan stéttarinnar, þar með talið skipulagningu og framboð sérhæfðra námskeiða, eftir atvikum í samstarfi við háskóla eða á grundvelli alþjóðasamstarfs á sviði lögreglumálefna. Þá skal setrið annast önnur verkefni er lúta að menntun lögreglumanna í þeim tilgangi að efla þróun og fagmennsku innan lögreglunnar. Einnig er gert ráð fyrir að setrið geti þjónað öðrum löggæslustofnunum með öflugri menntun og þjálfun starfsmanna svo að þeir geti tekist á við verkefni sín af aukinni færni og í samræmi við kröfur samtímans hverju sinni. Mikilvægt starf fer fram á alþjóðavettvangi á sviði menntunarmála lögreglu. Þannig hafa íslenskir lögreglumenn sótt ýmis námskeið hjá erlendum löggæslustofnunum. Þá er Ísland aðili að ýmsu alþjóðasamstarfi, svo sem á vettvangi Evrópska lögregluskólans (CEPOL) og Landamærastofnunar Evrópu (Frontex) en þar er boðið upp á fjölbreytta starfsþjálfun á mismunandi sviðum löggæslu.
Um c-lið (38. gr.).
Í greininni er kveðið á um að mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu annist starfsnám lögreglunema og velji nema í starfsnám í samstarfi við háskóla. Lagt er til að ákvörðun setursins um val á nemum í starfsnám sé endanleg en við málsmeðferð sé gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga. Í greininni er jafnframt kveðið um þau skilyrði sem nemar í lögreglufræðum þurfa að fullnægja til að geta hafið starfsnám hjá lögreglu.
Í núgildandi lögum er kveðið á um inntökuskilyrði við Lögregluskóla ríkisins og er með frumvarpi þessu miðað við að stuðst verði við sambærileg skilyrði og verið hefur, að því undanskildu að aldurshámark hefur verið afnumið og gerð er krafa um stúdentspróf eða sambærilega menntun. Í e-lið 1. mgr. ákvæðisins er kveðið á um ráðherra setji nánari kröfur til nema í starfsnámi hjá lögreglu, m.a. um menntun, starfsþjálfun, tungumálakunnáttu og líkamlega færni, með reglugerð sem sett er á grundvelli tillagna mennta- og starfsþróunarseturs og háskóla.
Núgildandi fyrirkomulag er með þeim hætti að sérstök valnefnd hefur valið nema í lögregluskólann úr hópi umsækjenda og hafa ákvarðanir hennar verið endanlegar. Nefndin hefur verið skipuð fimm mönnum, einum tilnefndum af skólastjóra Lögregluskóla ríkisins sem jafnframt er formaður, einum fulltrúa innanríkisráðuneytis, einum fulltrúa Lögreglustjórafélags Íslands, einum fulltrúa Landssambands lögreglumanna og einum fulltrúa ríkislögreglustjóra. Hlutverk valnefndar hefur verið að meta hvort umsækjendur fullnægi inntökuskilyrðum og ákveður hún hverjir skulu hefja nám við skólann.
Með því að færa lögreglumenntun á háskólastig verður það á ábyrgð háskóla að velja nýnema í lögreglufræðum í samræmi við ákvæði laga um háskóla en rétt er að geta þess að samkvæmt þeim lögum er háskóla heimilt að ákveða sérstök inntökuskilyrði til að hefja nám í háskóla. Með ákvæði þessu er lagt til að nemar í lögreglufræðum skuli uppfylla tiltekin almenn skilyrði til að geta hafið starfsnám hjá lögreglunni. Það verður hlutverk mennta- og starfsþróunarsetursins að sannreyna hvort nemar uppfylli umrædd skilyrði en setrið ber jafnframt ábyrgð á vali starfsnema. Mennta- og starfsþróunarsetrinu verði heimilt að afla upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu til að sannreyna hvort viðkomandi uppfylli skilyrði b-liðar 1. mgr. ákvæðisins.
Um d-lið (39. gr.).
Hér er kveðið á um að sá ráðherra sem fer með málefni háskóla geri samninga við háskóla um kennslu- og rannsóknastarfsemi á sviði lögreglufræða í samræmi við ákvæði 21. gr. laga um háskóla. Við gerð samnings skal haft samráð við mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu. Í samningnum skulu koma fram lágmarkskröfur um inntak og gæði náms í lögreglufræðum, helstu áherslur í kennslunni, námskrár, námsframboð, kennslufyrirkomulag, mat og eftirlit með gæðum og annað sem talið er æskilegt af hálfu samningsaðila. Þá skal kveðið á um sérstök inntökuskilyrði, nemendafjölda, gjaldtöku af nemendum og greiðslur fyrir aðra þjónustu sem veitt er á grundvelli samningsins.
Ljóst er að vegna sérstöðu lögreglustarfa verður að tryggja tengingu milli fræðilegs og verklegs hluta námsins. Það er því mikilvægt að við gerð þjónustusamningsins verði haft samráð við mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu.
Um e-lið (39. gr. a).
Greinin þarfnast ekki frekari skýringar.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Um ákvæði til bráðabirgða II.
