Ferill 272. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
146. löggjafarþing 2016–2017.
Þingskjal 379 — 272. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um umgengni um nytjastofna sjávar, lögum um stjórn fiskveiða og lögum um veiðigjald (öflun sjávargróðurs í atvinnuskyni).
Frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996, með síðari breytingum.
1. gr.
Við öflun sjávargróðurs er ekki skylt að skilja meðafla frá, en ráðherra er heimilt að setja fyrirmæli í reglugerð um hvernig skuli staðið að eftirliti með skráningu hans og skoðun afla.
2. gr.
Skipstjóri skips sem flytur sjávargróður frá skipum sem afla hans til löndunarhafnar skal halda aflanum sérgreindum þannig að færa megi aflann á rétt skip í aflaskráningarkerfi Fiskistofu.
II. KAFLI
Breyting á lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, með síðari breytingum.
3. gr.
Fyrirmæli II. og IV. kafla gilda ekki um sjávargróður.
4. gr.
Hafrannsóknastofnun skal stunda rannsóknir á sjávargróðri og vera stjórnvöldum til ráðgjafar um nýtingu, sbr. II. kafla A.
Ákvæði 1. og 2. mgr. gilda ekki um sjávargróður.
5. gr.
a. (15. gr. a.)
Leyfi til að afla sjávargróðurs.
Ráðherra er heimilt að kveða á um að þeir sem taka sjávargróður í fjörum í atvinnuskyni, án þess að notast við skip, skuli skila skýrslu um tökuna til Fiskistofu.
Öll sömu fyrirmæli og gilda um fiskiskip og fiskveiðar skv. III., V. og VI. kafla laga þessara og annarra laga á sviði sjávarútvegs, m.a. um færslu afladagbókar, löndun, vigtun og skráningu afla, eftirlit með veiðum og greiðslu veiðigjalds, gilda, eftir því sem við á, um skip sem hafa leyfi skv. 1. mgr. og öflun sjávargróðurs frá þeim.
Heimilt er að setja skilyrði í leyfi skv. 1. mgr. er lúta að búnaði skipa, merkingum afla, áhrifum á sjávargróður og aðferðum við öflun hans.
Skip sem stunda öflun á sjávargróðri skulu leggja upp aflann í móttökustöð fyrir viðkomandi svæði skv. 15. gr. c.
Ákvæði þessarar greinar gilda ekki um ræktun sjávargróðurs, sölvatekju eða aðra minni háttar töku sjávargróðurs sem nemur minna en 10 tonnum á ári, eftir því sem nánar er heimilt að mæla fyrir um í reglugerð.
b. (15. gr. b.)
Svæði til nýtingar.
Heimilt er að skipta nýtingarsvæðum sjávargróðurs, utan netlaga sjávarjarða, í tiltekin afmörkuð svæði og takmarka öflun sjávargróðurs utan þeirra. Þá er heimilt að banna tímabundið öflun innan þessara nýtingarsvæða til að gefa tíma til endurvaxtar á sjávargróðri eftir nýtingu. Áður en ákvarðanir eru teknar samkvæmt þessari málsgrein skal að jafnaði leita umsagnar Hafrannsóknastofnunar.
c. (15. gr. c.)
Leyfi til starfrækslu móttökustöðvar fyrir þang.
Berist umsóknir um leyfi til móttöku meiri afla en nemur ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar, að teknu tilliti til allra aðstæðna, þ.m.t. áformaðra aðferða við töku þangsins, er heimilt að úthluta leyfum til takmarkaðs fjölda umsækjenda þannig að hver fái heimild til móttöku tiltekins afla á ári eða lengra tímabili. Við úthlutun skal leitast við að ekki færri en tveir aðilar hafi heimild til móttöku frá viðkomandi svæði. Þá er heimilt við mat á hæfni umsækjenda að líta til verk- og tækniþekkingar, fjárhagslegrar stöðu, framlags til rannsókna á þangi og vistkerfi stranda og áhrifa fyrirhugaðrar starfsemi á byggðir þar sem gætir langvarandi fólksfækkunar og einhæfs atvinnulífs.
Heimilt er að binda leyfi skv. 1. mgr. þeim skilyrðum sem þurfa þykir með tilliti til eftirlits með nýtingunni og skipulags nýtingar. Leyfishöfum er skylt að tilkynna um móttekinn afla, m.a. eftir því hvar hann er tekinn, svo sem nánar er greint í reglugerð. Leyfi gilda til 15 ára í senn og skulu endurskoðuð, með tilliti til heimilaðs aflamagns o.fl., eigi sjaldnar en á fimm ára fresti. Heimilt er að breyta eða afturkalla leyfi hvenær sem er ef það telst nauðsynlegt til verndar umhverfinu eða til að endurskipuleggja stjórn nýtingar, sé um að ræða gróf eða endurtekin brot á lögum þessum, öðrum lögum á sviði fiskveiðistjórnar eða skilyrðum leyfis, sé leyfið ekki nýtt eða sé það aðeins nýtt í takmörkuðum mæli.
6. gr.
7. gr.
Ráðherra er heimilt að mæla fyrir um að starfræksla stöðva til móttöku á þangi frá Breiðafirði sé háð leyfi skv. 15. gr. c enda liggi fyrir ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar um töku þangs í firðinum.
Þörungaverksmiðjan hf. á Reykhólum skal njóta forgangs umfram aðra umsækjendur við fyrstu útgáfu leyfa skv. 15. gr. c sem nemur allt að 20.000 tonnum.
III. KAFLI
Breyting á lögum um veiðigjald, nr. 74/2012, með síðari breytingum.
8. gr.
9. gr.
Greinargerð.
1. Inngangur.
Með frumvarpi þessu sem samið er í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, með aðstoð sérstaks vinnuhóps, er lagt til að rannsóknir á sjávargróðri verði efldar samtímis því að öflun á þangi og þara verði felld undir ákvæði laga á sviði fiskveiðistjórnar um m.a. útgáfu leyfis til öflunar, færslu afladagbókar, skráningu og vigtun á afla og greiðslu veiðigjalds. Að auki er lagt til að móttaka þangs til vinnslu verði háð leyfi. Í þessu felst allumfangsmikil heimild til stjórnunar við öflun sjávargróðurs, eins og nánar er fjallað um í greinargerð þessari. Frumvarp sama efnis kom fram á 145. löggjafarþingi (679. mál) en var ekki útrætt við þinglausnir. Málið er hér með endurflutt, nær óbreytt, að teknu tilliti til þeirra breytinga sem lagðar voru til af atvinnuveganefnd við 2. umræðu.
2. Forsaga og undirbúningur frumvarpsins.
2.1. Yfirlit um nýtingu sjávargróðurs í iðnaðarskyni.
Um 1950 hófust rannsóknir á vegum Rannsóknarráðs ríkisins á þaramiðum í Breiðafirði og á árunum þar á eftir voru gerðar athuganir á framleiðslu alginsalta úr þara. Eftir 1956 fóru síðan fram rannsóknir á þaramiðum, öflunaraðferðum og þaraþurrkunaraðferðum á vegum raforkumálastjóra. Á árunum 1968–71 voru þannig fundin og kortlögð þaramið sem talið var að gætu staðið undir allt að 10–12 þúsund tonna framleiðslu. Frekari rannsóknir liggja fyrir frá þessum tíma um magn þara á einstökum svæðum. Þegar á reyndi voru markaðshorfur ekki góðar fyrir þara en töluverður áhugi var á klóþangi, þ.e. þangmjöli, til nota í landbúnaði í Bandaríkjunum og alginframleiðslu í Skotlandi. 1 Í framhaldi þessa var sett upp sérhæfð verksmiðja til þurrkunar á þangi og þara á Reykhólum, sem hóf starfsemi árið 1975.
Klóþang vex að öllu leyti í fjörum, þ.e. á milli stórstraumsflóðmáls og stórstraumsfjörumáls. Þetta gerir að verkum að sláttur á þangi er háður samþykki landeigenda á hverjum stað. Þangið er slegið með sérbúnum sláttuprömmum frá vori og fram á haust, eftir því sem sjávarföll og veðurlag leyfa. Eftir slátt er viðkomandi svæði jafnan hvílt í 4–5 ár til að leyfa endurvöxt. Hrossaþari vex hins vegar fyrst og fremst á 3–15 m dýpi og stórþari enn utar, þar sem meiri ölduhreyfing er, á 2–20 m dýpi. Með þessu vex þari að hluta til innan netlaga sjávarjarða, sem eru 60 faðmar eða 115 metrar frá stórstraumsfjöruborði (sjá nánar kafla 2.3). Þari hefur verið sóttur af skipi með sérútbúnum öflunartækjum, þarakló. Í greinargerð Karls Gunnarssonar sérfræðings hjá Hafrannsóknastofnun, sem fylgir frumvarpi þessu, er gerð nánari grein fyrir öflun þangs og þara í Breiðafirði, m.a. aflamagni frá upphafi nýtingar í firðinum, en undanfarin ár hefur afli klóþangs numið um eða yfir 15.000 tonnum árlega (nam tæpum 15.900 tonnum á næstliðnu ári) og samanlagður afli hrossaþara og stórþara um eða undir 5.000 tonnum.
Til samanburðar má geta þess að fyrirtækið FMC Biopolymer, meirihlutaeigandi verksmiðjunnar á Reykhólum, er langstærsti framleiðandi alginata og tengdra afurða úr þara í Noregi. Starfsstöð fyrirtækisins á Karmøy í Rogalandi vann árið 2010 úr um 150 þús. tonnum af stórþara. Þá eru slegin um 50 þús. tonn af klóþangi á hverju ári í Noregi. 2 Frá öðrum löndum má nefna að á Írlandi eru slegin um 30 þús. tonn af klóþangi á ári og í Kanada um 14 þús. tonn. Á Grænlandi hafa verið gefin út fjögur leyfi til öflunar þangs eða þara en engin vinnsla er þó hafin.
Aukinn áhugi er á nýtingu þangs og þara við Ísland. Hið minnsta tveir aðilar hyggjast hefja slíka starfsemi á næstunni, eins og m.a. hefur komið fram í fjölmiðlum. Líklegt virðist að þessi aukni áhugi tengist góðum markaðsaðstæðum, en aukin eftirspurn virðist eftir þessum þörungum til notkunar í alls kyns iðnaði, m.a. sem svonefnd hleypiefni og íblöndunarefni í áburði. Ýmsar þörungaafurðir eru ákjósanlegar til að bæta bragð, útlit og hollustu matvara og er aukin eftirspurn eftir þeim í líftækni og jafnvel til lækninga. Í ljósi þessa er full ástæða fyrir stjórnvöld að fylgjast vel með þróun nýtingar þangs og þara, efla rannsóknir á þessu sviði og setja reglur um skráningu og eftirlit með nýtingunni, eins og lagt er til með frumvarpinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
2.2. Gildandi réttur.
Lögum um stjórn fiskveiða er ætlað að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Til nytjastofna samkvæmt lögunum teljast „sjávardýr, svo og sjávargróður, sem nytjuð eru og kunna að verða nytjuð í íslenskri fiskveiðilandhelgi og sérlög gilda ekki um“, sbr. 1. og 2. gr. laganna. Þrátt fyrir að sjávargróður sé með þessu felldur undir lögin, og önnur lög á sviði sjávarútvegs, sem hafa sömu gildisafmörkun, þá falla lagaákvæði á þessu sviði fremur illa að sjávargróðri óbreytt, þar sem aðstæður eru aðrar en við fiskveiðar. Þannig orkar mjög tvímælis að unnt sé að krefjast þess að einungis fiskiskip stundi öflun sjávargróðurs eða að heimilt sé að gefa út almennt veiðileyfi til nýtingar, enda taka kröfur um gerð fiskiskipa ekki mið af þeim aðstæðum sem eru við þangslátt auk þess að naumast er unnt að ræða um að „veiða“ sjávargróður, svo vísað sé til fyrirmæla um útgáfu almenns veiðileyfis skv. 1. mgr. 4. gr. laga um stjórn fiskveiða. Við undirbúning þessa lagafrumvarps var aflað lögfræðiálits um heimildir ráðherra til að beita lögum á sviði fiskveiða um sjávargróður og var niðurstaða álitsins að efnisákvæði laga á sviði sjávarútvegs geti ekki, án breytinga, átt við um nýtingu sjávargróðurs. Í því ljósi eru þær breytingartillögur, sem frumvarp þetta hefur að geyma, lagðar fram.
Breiðafjörður er sá vitaðsgjafi sem fyrirtæki á þessu sviði horfa einkum til, en áætlað hefur verið að megnið af fjörum og grunnsævi landsins þar sem þari og þang getur vaxið (harður botn og hæfilegt dýpi) sé í Breiðafirði. Sérstök lög, nr. 54/1995, gilda um vernd Breiðafjarðar með tilliti til landslags, jarðmyndana, lífríkis og menningarminja. Ákvæði laganna taka til allra eyja, hólma og skerja á Breiðafirði ásamt fjörum í innri hluta fjarðarins eins og nánar er lýst í 2. gr. laganna. Þessi áhersla á verndun Breiðafjarðar kemur m.a. fram í því að starfandi eru tvær stofnanir á sviði náttúrufræði við Breiðafjörð auk Hafrannsóknastofnunar. Það eru Náttúrustofa Vesturlands og Rannsóknarsetur Háskóla Íslands á Snæfellsnesi. Einnig starfar á Snæfellsnesi sjávarrannsóknarsetrið Vör, sem er sjálfseignarstofnun.
Samkvæmt 4. gr. laga um vernd Breiðafjarðar setur sérstök nefnd, Breiðafjarðarnefnd, verndaráætlun fyrir fjörðinn „þar sem fram [komi] hvernig ná skuli þeim markmiðum sem sett eru með vernd svæðisins.“ Síðastliðið sumar staðfesti umhverfis- og auðlindaráðherra nýja verndaráætlun fyrir Breiðafjörð. Þar kemur fram að lítið eða ekkert eftirlit sé með verulegum hluta nýtingar lífríkis Breiðafjarðarsvæðisins. Líklegt sé að stór hluti hennar sé sjálfbær þar sem oft sé um nýtingu landeigenda að ræða sem þekki auðlindina vel og eigi allt sitt undir sjálfbærri nýtingu hennar. Þó hafi sýnt sig að í sumum tilfellum dugi það ekki til og ávallt sé nauðsynlegt fyrir þá sem taka ákvarðanir um stjórnun svæðisins að hafa upplýsingar um nýtinguna handbærar. Æskilegt sé að gerð verði tilraun til að afla upplýsinga um ýmsa nýtingu með einum eða öðrum hætti í samvinnu við heimamenn. Í áætluninni er til samræmis við þetta lögð áhersla á að lagt verði mat á hvernig markmiði um sjálfbæra nýtingu hlunninda verði best náð. 3
Takmarkanir við erlendri fjárfestingu samkvæmt lögum nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, gilda ekki um fyrirtæki á sviði öflunar og vinnslu þangs og þara, en verksmiðjan á Reykhólum hefur lengi verið í meirihlutaeigu erlendra aðila. 4 Að þessu leyti er sama staða uppi og gildir um flesta aðra auðlindanýtingu, t.d. þá sem fellur undir lög nr. 73/1990, um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins (öðrum en lifandi), og háð er leyfi og eftirliti af hálfu Orkustofnunar.
2.3. Heimildir landeigenda til að nýta sjávargróður.
Landamerkjum sjávarjarða er yfirleitt lýst að sjó og litið hefur verið svo á að landareign sem liggur að sjó fylgi eignarréttur til fjörunnar fram af henni. Þá er viðurkennt í lögum að eigendur sjávarjarða njóti tiltekinna réttinda innan svonefndra netlaga, sem er hafrein eða hafbelti úti fyrir fjörunni. Samkvæmt tilskipun um veiði á Íslandi frá 1849 eru netlög 60 faðmar eða 115 metrar út frá stórstraumsfjöruborði. Veiðitilskipunin gilti að vísu einungis um veiði og var tekið fram í henni að gildandi reglur um fiskveiðar og hvalveiðar, sem ekki væri breytt með henni, skyldu standa óraskaðar fyrst um sinn. Þessi afmörkun netlaga hefur verið áréttuð á ýmsum öðrum sviðum löggjafar og má benda á: Lög um beitutekju, nr. 39/1914, lög um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, nr. 73/1990, lög um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004, jarðalög, nr. 81/2004, lög um fiskrækt, nr. 58/2006, lög um lax- og silungsveiði, nr. 61/2006, lög um fiskeldi, nr. 71/2008, lög um skeldýrarækt, nr. 90/2011, og lög um breytingu á vatnalögum, nr. 2011/.
Klóþang vex að öllu leyti ofan stórstraumsfjöruborðs. Eignarheimild landeiganda (eða fjörueiganda) til að nýta þang, söl og annan fjörugróður, hvort sem er til beitar eða manneldis, er löngu viðurkennd, eins og þekkt er í Breiðafirði og víðar um Ísland, en auk þess má sérstaklega benda á 2. mgr. 27. gr. náttúruverndarlaga, nr. 60/2013, þar sem kveðið er á um að tínsla fjörugróðurs sé háð leyfi landeiganda. Þari vex fyrir neðan lægsta fjöruborð, en um rétt til að slá hann, innan netlaga, hafa ekki verið sett ákvæði í lögum. Að því má þó færa góð rök að sá réttur heyri óskertur til landeiganda. Hér má auk mögulegrar venju vísa til 3. gr., sbr. 10. og 18. mgr. 2. gr. jarðalaga, nr. 81/2004, þar sem gert virðist ráð fyrir að hvers kyns hlunnindi heyri til jarða, m.a. í netlögum í sjó, og gagnálykta frá l. gr. 1aga nr. 73/1990, um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, þar sem segir að íslenska ríkið sé eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga. 5
Þau sjónarmið komu fram við kynningu frumvarpsins að réttur eigenda sjávarjarða til nýtingar sjávargróðurs skyldi ekki afmarkast af framangreindu heldur af netlögum sem ákveðin væru samkvæmt svonefndri „dýptarreglu Jónsbókar“. Þá var því haldið fram að samkvæmt „útreikningum í fornyrðaskýringum Páls Vídalíns“ lögmanns væri þetta mark á 6,88 metra dýpi umreiknað til metrakerfis. Það væri „undirförul og óábyrg framkoma“ að mæla ekki fyrir um þessa viðmiðun í frumvarpinu, eins og sagði í bréfi Samtaka eigenda sjávarjarða til ráðuneytisins frá 29. febrúar 2016. Af þessu tilefni skal bent á 2. kap. rekabálks Jónsbókar þar sem segir: „allir menn eigu at veiða fyrir utan netlög at úsekju. En þat eru netlög utast er selnet stendr grunn .xx. möskva djúpt at fjöru og koma þá flár upp ór sjá“. Síðar er tekið fram, á sama stað, að landeigandi eigi „veiðar allar í netlögum ok í fjörunni“. Með þessu er ekki mælt fyrir um heimild til sláttar á þara á sjávarbotni og virðist eðlilegt að telja að átt sé við fiskveiðar og veiðar á sjávarspendýrum, en sá skilningur virðist m.a. hafa verið við lýði við setningu veiðitilskipunarinnar frá 1849. 6 Þá má gera athugasemd við þá dýptarviðmiðun sem Samtök eigenda sjávarjarða byggja á við afmörkun netlaga. 7 Um þara er raunar fjallað í 1. kap. rekabálks, en þar segir: „Hverr maðr á reka allan fyrir sínu landi viðar ok hvala, sela ok fiska, fugla ok þara, nema með lögum sé frá komit.“ Með þessu er gert ráð fyrir að þarareki teljist eign landeiganda (eða ítakshafa). Í 2. kap. rekabálks er vikið nánar að þessu, en lengi þekktist að þarareki væri notaður til fóðurs og áburðar. 8
Hvað sem þessu líður sýnist óþarft að skrifa út afmörkun netlaga sjávarjarða í frumvarpinu. Þar veldur annars vegar að óþarfi er að skilgreina netlög á mörgum stöðum í lagasafninu og hins vegar að ekki er óeðlilegt, telji einhver ástæðu til þess, að dómstólar skeri úr um þá réttaróvissu sem haldið er fram að sé til staðar. 9 Það skal hins vegar tekið fram að það er skilningur ráðuneytisins að einkaheimildir landeiganda takmarkist við þau netlög sem greind eru í jarðalögum, nr. 81/2004.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpi þessu er lagt til að:
– Hafrannsóknastofnun verði falið að stunda rannsóknir á sjávargróðri og vera stjórnvöldum til ráðgjafar um nýtingu,
– öflun þangs og þara verði felld undir eftirlit samkvæmt fiskveiðistjórnarlöggjöfinni,
– móttaka þangs til vinnslu frá afmörkuðum svæðum verði háð leyfi og
– lagt verði veiðigjald á landaðan afla þangs og þara.
3.1. Hafrannsóknastofnun falið að stunda rannsóknir og vera stjórnvöldum til ráðgjafar.
Með 4. gr. frumvarpsins er lagt til að í lögum verði gerð sérstök bending um að Hafrannsóknastofnun skuli stunda rannsóknir á sjávargróðri og vera stjórnvöldum til ráðgjafar um nýtingu. Þetta má þykja vel fara þótt naumast sé þörf á þessu þar sem lög um stofnunina rúma þegar þessa áherslu, sbr. m.a. 4. tölul. 5. gr. laga nr. 112/2015, auk þess að starfsmenn stofnunarinnar hafa lengi búið yfir verulegri þekkingu á þörungum (Algae), sem gegna mikilvægu hlutverki í vistkerfi sjávar. Þá skal þess getið að árið 2016 réðst Hafrannsóknastofnun í rannsóknarverkefnið Þang og þari í Breiðafirði; lífmassi, nýting, endurvöxtur. Meginmarkmið þess eru að meta heildarmagn klóþangs, hrossaþara og stórþara í Breiðafirði. Að auki er metinn endurvöxtur eftir nýtingu, áhrif sláttutækja og hversu mikið sé unnt að taka af þessum tegundum í firðinum í heild og eftir svæðum þannig að nýtingin sé sjálfbær. Samstarfsaðilar eru þrjú fyrirtæki sem öll hyggjast nýta þang og þara í Breiðafirði á næstu árum og leggja öll þessi fyrirtæki fram tæki, vinnu og þekkingu. Fyrstu niðurstaðna úr verkefninu er að vænta á vordögum, en ljóst er að forsendur fyrir nýtingu þangs og þara í Breiðafirði í þeim mæli sem áætlanir gera ráð fyrir er að upplýsingar liggi fyrir um stærð þessara nytjastofna, afrakstursgetu þeirra og endurnýjunarhraða. Rannsókninni er ætlað að afla mikilvægra upplýsinga sem eru grundvöllur mats á því magni sem óhætt verður að taka árlega þannig að tekjan verði ekki umfram burðargetu svæðisins til langs tíma. Þær eru forsenda stýringar og leyfisveitinga stjórnvalda og ákvarðanir fyrirtækjanna um möguleg umsvif og fjárfestingar byggja á að slíkar upplýsingar liggi fyrir. Mikilvægt er að sú þekking sem verður til með þessum rannsóknum verði gerð opinber og kynnt sem víðast, m.a. fyrir sveitarstjórnum við Breiðafjörð, eigendum og ábúendum sjávarjarða sem hagsmuna eiga að gæta, og íbúum á svæðinu.
3.2. Öflun sjávargróðurs felld undir eftirlitsreglur fiskveiðistjórnarlöggjafarinnar.
Með frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á lögum um stjórn fiskveiða og lögum um umgengni um nytjastofna sjávar í því skyni að fella öflun sjávargróðurs undir eftirlitsreglur fiskveiðistjórnarlöggjafarinnar. Þannig er lagt til að öflun þangs og þara í atvinnuskyni verði leyfisskyld, þ.e. að þau skip sem stunda slátt eða öflun á þangi eða þara verði að fá til þess sérstakt leyfi. Lagt er til að leyfi verði gefin út á „skip“ en þeir sláttuprammar sem hafa til þessa verið notaðir við slátt á þangi falla þar undir. Prammarnir uppfylla ekki þau skilyrði sem gerð eru til fiskiskipa hvað snertir smíði og búnað, en tekið hefur verið tillit til þess að þeir starfa mjög nálægt landi og á litlu dýpi. Samkvæmt frumvarpinu verður ekki gefið út almennt veiðileyfi á þessi skip eða pramma, en tekið er fram í frumvarpinu að allar sömu reglur gildi um færslu afladagbókar, löndun, vigtun og skráningu afla, eftirlit með veiðum og greiðslu veiðigjalds, eins og ef svo væri. Haft var samráð við Samgöngustofu við undirbúning þessara fyrirmæla. Með frumvarpinu er að auki lagt til að sett verði sérákvæði um búnað skipa, merkingar afla, nýtingu og aðferðir við öflun sjávargróðurs o.fl. Í þessu sambandi er einkum horft til skráningar á afla og nýtingarsvæðum.
Vakin er að lokum athygli á því að í 3. gr. frumvarpsins er tekið skýrt fram að fyrirmæli II. og IV. kafla laga um stjórn fiskveiða gilda ekki um sjávargróður, en það þýðir m.a. að ekki kemur til álita að kvótabinda öflun sjávargróðurs, með sama hætti og þekkist við stjórn annarra nytjastofna.
3.3. Móttaka þangs til vinnslu frá afmörkuðum svæðum gerð háð leyfi.
Með frumvarpinu er lagt til að leyfi þurfi til að starfrækja móttökustöð fyrir þang. Lagt er til að ráðherra geti með reglugerð mælt fyrir um að ekki megi starfrækja slíka stöð til þurrkunar í atvinnuskyni og til frekari vinnslu nema hafa til þess leyfi frá Fiskistofu. Fiskistofa auglýsir eftir umsóknum um leyfi og er kveðið á um hvaða upplýsingar skuli koma fram í umsókn. Samkvæmt frumvarpinu er heimilt að úthluta leyfum til takmarkaðs fjölda umsækjenda þannig að hver fái heimild til móttöku tiltekins afla á ári eða lengra tímabili. Einnig er kveðið á um að leitast skuli við að ekki færri en tveir aðilar hafi heimild til móttöku afla frá viðkomandi svæði og heimilt sé að líta til þekkingar og stöðu umsækjenda sem og til framlags til rannsókna og áhrifa starfseminnar á byggð á svæðinu. Þá er kveðið á um að leyfi gildi í 15 ár, séu endurskoðuð á fimm ára fresti og að leyfishafi skuli skrá móttekinn afla eftir því hvar hann var tekinn. Jafnframt er kveðið á um að heimilt sé að breyta eða afturkalla leyfi hvenær sem er ef nauðsyn krefur vegna verndar umhverfisins og til að endurskipuleggja stjórn nýtingar í nánar tilgreindum tilvikum.
3.4. Veiðigjald á landaðan afla til að kosta auknar rannsóknir.
Með frumvarpinu er lagt til að veiðigjald á sjávargróður verði ákveðið sem tiltekin föst krónutala á gildistíma núverandi veiðigjaldslaga, fram til 2018. Við undirbúning frumvarpsins var í upphafi lagt til að gjaldið yrði ákveðið sem 1.000 kr. á hvert landað tonn af þangi eða þara (blautvigt), þ.e. 1 kr./kg, en það er lægsta mögulega álagning veiðigjalds á nytjastofna samkvæmt lögum um veiðigjald, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. laganna. Árið 2013 var landað 15.000 tonnum af þangi, 4.500 tonnum af hrossaþara og 3.000 tonnum af stórþara hjá Þörungaverksmiðjunni á Reykhólum, þ.e. alls 22.500 tonnum. Ef þessu aflamagni yrði landað á næsta ári eftir samþykkt frumvarpsins mundi álagning nema 20,9 m.kr. samkvæmt þessari tillögu. Tekið skal fram að það eru eigendur þeirra skipa sem stunda öflun sjávargróðurs sem skyldir eru til greiðslu veiðigjalds, líkt og gildir um fiskiskip við fiskveiðar, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um veiðigjald, en ekki landeigendur eða móttökustöðvar.
Í 2. gr. laga um veiðigjald segir að veiðigjöld séu lögð á í tvíþættum tilgangi, þ.e. i) að mæta kostnaði ríkisins við rannsóknir, stjórn, eftirlit og umsjón með fiskveiðum og fiskvinnslu og ii) til að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýting sjávarauðlinda skapar. Tilgangur þess að taka gjald af nýtingu þangs og þara er einungis að standa á móti auknum kostnaði við rannsóknir og eftirlit með öflun sjávargróðurs (þ.e. að taka svonefnt almennt veiðigjald). Í þessu sambandi má athuga að Hafrannsóknastofnun telur að sá hluti af kostnaði við nýtt verkefni um rannsóknir á sjávargróðri í Breiðafirði, sem stofnunin beri, nemi um 52 m.kr. á árunum 2016–2018. Með vísan til þessa er lagt til með frumvarpinu að veiðigjald á þang og þara nemi 500 kr./tonn, en með því má gera ráð fyrir að veiðigjald gæti numið nálega 10 m.kr. á ári, eftir því sem nánar greinir í lögum um veiðigjald.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið gefur að mati ráðuneytisins ekki tilefni til að leggja mat á það hvort það fari í bága við stjórnarskrá. Við kynningu frumvarpsins kom að vísu fram sú gagnrýni að frumvarpið væri á mörkum þess að fela í sér of mikið framsal valds til framkvæmdarvaldshafa, í skilningi stjórnarskrárinnar, og var leitast við að fara yfir frumvarpið í ljósi þeirrar gagnrýni. Í því sambandi skal bent á að það er almennt viðurkennt að löggjafanum getur verið rétt og eðlilegt að neyta heimildar sinnar til framsals valds þegar um er að ræða málefni sem almennt hvíla á herðum stjórnvalda og nauðsynlegt er að stýrt verði með þjálum og sveigjanlegum reglum þegar sérþekkingar er þörf vegna breytilegra aðstæðna og fenginnar reynslu eða erfitt er að hafa öll nauðsynleg fyrirmæli í lögum. Á það hefur verið bent af fræðimönnum að þetta geti sérstaklega átt við um stjórn fiskveiða þar sem í reynd geti vart verið gerlegt að setja nákvæmar reglur í almenn lög. 10
Þá má einnig geta þess að við meðferð þeirra tillagna sem mótuðust í meðförum atvinnuveganefndar á 145. löggjafarþingi kom fram sú gagnrýni að með því að binda heimild til móttöku þangs frá skipum við aðila sem til þess hefðu leyfi væri sneitt að eignarrétti fjörueigenda. Af því tilefni skal bent á að það er megintilgangur þessa frumvarps að gæta þess að nýting auðlindar í náttúru Íslands sé sjálfbær með því að stjórna því hámarksmagni sem heimilað er að taka frá einstökum svæðum, koma á fót eftirliti og leggja skýrar skyldur á þá sem stunda nýtinguna. Hér er því um almenna takmörkun á athöfnum að ræða sem leggst með sama hætti á alla í sömu stöðu. Ef leitað er hliðstæðna af öðrum sviðum réttarins má e.t.v. nefna framkvæmd hreindýraveiða, þar sem settur er árlegur veiðikvóti fyrir stofninn í heild, sem þó heldur sig á mörgum jarðeignum. Þannig má nefna að eigendur eða ábúendur jarða þar sem engin hreindýr eru njóta ekki arðs af veiðileyfasölu og eins þeir sem ekki heimila veiðar á landi sínu.
Við setningu reglna á sviði auðlindanýtingar, sem og umhverfis- og náttúruverndar, hafa þýðingu skuldbindingar Íslands samkvæmt ýmsum alþjóðasamningum og svæðisbundnum samningum á sviði náttúruverndar, sem rétt er að gera hér almenna grein fyrir. Hér ber fyrst að nefna samninginn um líffræðilega fjölbreytni, sem er alþjóðasamningur um náttúru- og tegundavernd sem byggist á hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar. Meginmarkmið samningsins er vernd líffræðilegrar fjölbreytni, sjálfbær nýting efnisþátta hennar og sanngjörn og réttlát skipting þess hagnaðar sem stafar af nýtingu erfðaauðlinda. Í samningnum er lögð áhersla á vistkerfisnálgun, en á leiðtogafundinum um sjálfbæra þróun í Jóhannesarborg árið 2002 settu ríki heims sér það markmið að stuðla að því að slík vinnubrögð yrðu almennt tekin upp eigi síðar en 2010. Aðild Íslands að samningnum hefur í för með sér nokkrar skuldbindingar, sem m.a. hefur verið leitast við að fullnægja með fyrirmælum í II. kafla gildandi náttúruverndarlaga, nr. 60/2013, þar sem mælt er fyrir um skyldu til að gæta meginreglna umhverfisréttarins. Í 7. gr. laganna segir t.d. að við setningu stjórnvaldsfyrirmæla og töku ákvarðana sem áhrif hafa á náttúruna skuli stjórnvöld taka mið af þeim meginreglum og sjónarmiðum sem fram koma í 8.–11. gr. laganna þar sem m.a. er mælt fyrir um skyldu til vísindalegs grundvallar ákvarðanatöku, varúðarregluna, mat á heildarálagi o.fl. 11
Þá má geta Ramsar-samningsins sem leggur skyldur á ríki til að stuðla að verndun og skynsamlegri nýtingu votlendis og lífríkis þess, en fjörusvæði geta fallið undir samninginn. Hverju aðildarríki ber að tilnefna a.m.k. eitt mikilvægt votlendissvæði sem hefur alþjóðlegt verndargildi, einkum fyrir fugla. Nú eru þrjú Ramsar-svæði hér á landi, þ.e. Mývatn–Laxá, Þjórsárver og Grunnafjörður, og þrjú til viðbótar hafa verið tilnefnd á skrá samningsins, Guðlaugstungur, Snæfells- og Eyjabakkasvæðið og verndarsvæði fugla í Andakíl í Borgarfirði. Aðildarríkjum samningsins ber að stuðla að vernd votlendis sem er á skránni svo og skynsamlegri nýtingu votlendis innan lögsögu sinnar svo sem unnt er. Loks má nefna Bernarsamninginn um villtar plöntur og dýr og búsvæði þeirra í Evrópu, sem einnig leggur skyldur á Ísland.
Þessir alþjóðlegu samningar leggja skuldbindingar á íslensk stjórnvöld þegar kemur að vernd náttúru og dýralífs og geta haft þýðingu, til framtíðar litið, um mótun reglna um öflun sjávargróðurs. Af þessu tilefni má benda á það sem t.d. kom fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum um vernd Breiðafjarðar, að tegundaauðgi í fjörum og á grunnsævi í Breiðafirði „er ótrúlega mikil þar sem smádýr þrífast í skjóli víðáttumikilla þang- og þaraskóga“. 12
5. Samráð.
Samráð var haft innan stjórnsýslunnar við undirbúning þessa frumvarps, en það var samið í upphaflegri mynd af starfshópi sem í sátu fulltrúar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, Fiskistofu og Hafrannsóknastofnunar. Frumvarp þetta snertir aðallega fyrirtæki og einstaklinga sem afla þangs og þara í atvinnuskyni eða hyggja á slíka starfsemi. Að auki snertir frumvarpið hagsmuni eigenda sjávarjarða. Frumvarpið kemur einnig við hag annarra sem þessari atvinnustarfsemi tengjast, svo sem sveitarfélög og íbúa þeirra og varðar í raun allan almenning þar sem sú atvinnustarfsemi sem fjallað er um í frumvarpinu felur í sér eftirlit og stjórn auðlindanýtingar í náttúru Íslands. Í ljósi þessa og í anda hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar var talið nauðsynlegt að ráðast í almennt og opið samráð um þær tillögur sem frumvarpið hefur, eða hafði, að geyma.
Frumvarpið var kynnt á vef ráðuneytisins 15. febrúar 2016 og var gefinn þriggja vikna frestur til umsagna. Þá var haldinn sérstakur kynningarfundur um það í ráðuneytinu, sem var vel sóttur, en á fundinum gafst einnig tækifæri til að kynna áformaðar rannsóknir Hafrannsóknastofnunar og fleiri aðila í Breiðafirði. 13 Margar gagnlegar athugasemdir og ábendingar bárust, sem leitast var við að taka tillit til og að nokkru er greint frá í greinargerð þessari, eftir því sem efni og ástæður eru til. Þá má einnig geta þess að nokkrar athugasemdir bárust við þinglega meðferð þessa máls á 145. löggjafarþingi, sem einnig var farið yfir.
6. Mat á áhrifum.
6.1. Áhrif á umhverfi og samfélag.
Við kynningu á drögum að frumvarpinu kom fram sú gagnrýni að í því væru ekki sett fram nein meginsjónarmið er lytu að vernd, t.d. vernd líffræðilegrar fjölbreytni, sjálfbærrar nýtingar o.s.frv. Þá væru engin viðmið sett um á hvaða forsendum megi veita leyfi til öflunar á sjávargróðri frá skipi, eins og sagði í umsögn Breiðafjarðarnefndar. Áþekk sjónarmið voru sett fram af hálfu Rannsóknaseturs Háskóla Íslands á Snæfellsnesi, þar sem lögð var m.a. áhersla á mikilvægi þess að meta áhrif þangsláttar á vistkerfið í heild, m.a. á krabbadýr, botndýr, fiska, fugla og spendýr. Í umsögnum hagsmunaaðila í sjávarútvegi var í þessu sambandi sérstaklega bent á mikilvægi þess að kanna áhrif á fiskstofna og vakti Landssamband smábátaeigenda athygli á því að þörf kynni að vera á því að rannsaka hvaða áhrif nýting sjávargróðurs hefði t.d. á grásleppugengd og uppvöxt grásleppuseiða í Breiðafirði, en við töku á þara að vetri verði vart við grásleppuseiði. Taka má undir mikilvægi þess að gæta að áhrifum nýtingar á vistkerfið, en af þessu tilefni má benda á að frumvarpið felur ekki í sér neina rýmkun á heimildum einstaklinga og lögaðila til að hefja starfsemi á þessu sviði og að hér er um að ræða gróna atvinnustarfsemi til síðustu 40 ára sem fram að þessu virðist hafa verið talin í góðri sátt við náttúruna. Þá verður að skoða þetta frumvarp í því ljósi að engar reglur eru í gildi um þessa nýtingu í dag. Með frumvarpinu eru gefin skýr skilaboð um að eftirlit þurfi að fara fram með nýtingunni samtímis því að rannsóknir verði efldar og sett hámarksviðmiðun fyrir töku af einstökum svæðum.
Í umsögnum um frumvarpið komu fram ýmis sjónarmið sem vert er að geta. Einn umsagnaraðila, Kjartan Eggertsson, sagði að reynsla hans væri sú að klóþangi megi líkja við runnagróður, þar sem það sé þéttast. Eftir þrjú sumur og íslaus ár sé alls staðar komið sama þangmagn og fyrir slátt. Þá sé það magn þangs sem slitnar upp vegna lagnaðaríss á hverju ári gríðarlegt og megi áætla að það sé í hvert skipti margra ára öflun verksmiðjunnar á Reykhólum. Annar umsagnaraðila, Reynir Bergsveinsson, taldi að engar rannsóknir geti sagt til fyrir fram um skaðlausa heildarnýtingu klóþangs við Breiðafjörð, m.a. vegna veðurfars og vetrarísa, sem ekki taki tillit til neinnar stjórnunarforsendu við þangöflun. Í haustveðrum slitni þannig mikið upp af þangi, ekki síst það sem vaxið hafi í þrjú til fjögur ár og ætlunin hafi verið að skera næsta ár. Það hafi tekist vel til um skipulag og nýtingu þangs á síðustu árum, en það sé röng ályktun að halda því fram að þangið verði engum til gagns. Það gangi í samband við sjóinn og leitist við að fela og kaffæra Bónuspoka og rúlluplast og verða að áframhaldandi næringarefnum og órjúfanlegri lífkeðju. Gera þurfi ráð fyrir stýringu eða takmörkun á nýtingu klóþangs en tillögur um skynsamlega heildarnýtingu í firðinum sé gagnlegast að byggja á því sem svæði hafi gefið af sér sl. 40 ár. Á þeim tíma hafi ábyrg öflun byggst á samningum milli öflunaraðila og landeigenda og stundum milli landeigenda og verksmiðju. Taka verður undir margt af því sem kom fram í bréfum þeirra Kjartans og Reynis og fleiri aðila sem þekkja hér til, en atriði eins og náttúruleg afföll og reynsla af nýtingu einstakra svæða á síðustu áratugum eru meðal þeirra atriða sem Hafrannsóknastofnun mun líta til við ráðgjöf sína.
6.2. Aðrir kostir við lagasetningu.
Við kynningu frumvarpsins komu fram þau sjónarmið að setja þurfi í lög einhvers konar leið fyrir stjórnvöld til að grípa inn í ef sýnt þykir að nýting á þangi sé ósjálfbær, enda hafi mun fleiri aðilar en landeigendur hagsmuna að gæta af því, eins og segir í umsögn Náttúrustofu Vesturlands um frumvarpið. Þessu er til að svara að með fyrirmælum frumvarpsins um leyfisbindingu öflunar sjávargróðurs er lagt til að heimilt verði að setja skilyrði fyrir nýtingunni sem varða búnað skipa, merkingar afla, áhrif á sjávargróður og aðferðir við öflun hans. Með þessu er mögulegt að setja eins konar „umgengnisreglu“ um þangslátt, en skilyrði þess er að sjálfsögðu að slík regla sé raunhæf og geti náð markmiði sínu. Í drögum að reglugerð um öflun sjávargróðurs, sem fylgdi frumvarpi þessu í samráðsferli, var lagt til í þágu umræðunnar að settar yrðu reglur um að skip hefðu búnað sem „tryggði“ að plöntur mundu ekki skaðast þannig að þær dræpust og skyldi hlutfall plantna með festu í lönduðum afla ekki vera hærra en 15%. Þá var einnig lagt til að óheimilt yrði að „nauðslá“ klóþang og skyldi sá hluti plöntunnar sem eftir stæði ekki vera lægri en 20 sm frá festu. Tillögur sem þessar, sem að nokkru eru byggðar á fyrirmynd í löggjöf fylkisstjórnar Nova Scotia í Kanada, þarfnast nánari athugunar við, m.a. með tilliti til þess hvort og hvenær ástæða er til að hafa eftirlit með þeim, en í raun munu þær ekki þrengja að núverandi nýtingaraðferðum og fremur fela í sér eðlilegan fyrirvara hvað snertir til dæmis þróun nýrra öflunartækja. Tekið skal sérstaklega fram að í frumvarpinu þótti ekki rétt að mæla fyrir um beina skyldu til að hvíla sláttusvæði þangs í tiltekinn tíma eftir nýtingu. Þar olli annars vegar að ekki liggja fyrir rannsóknir um endurvaxtartíma þangs og hins vegar að til þess þyrfti mjög góðar upplýsingar um legu og eiginleika sláttusvæða, sem ekki liggja fyrir. Þá má einnig efast um að þörf sé á slíkri reglu, a.m.k. að svo stöddu, þar sem landeigendur og nýtingaraðilar á hverjum stað eiga sameiginlegra hagsmuna að gæta af því að svæði fái eðlilega hvíld eftir slátt. Að þessum atriðum virðist engu að síður vera rík ástæða til að hyggja á næstu árum þegar niðurstöður frekari rannsókna liggja fyrir.
Meðal þess sem kom til skoðunar við undirbúning þessa máls var hvort unnt væri að horfa til hliðsjónar til þeirrar reynslu sem orðið hefur til við framkvæmd laga um lax- og silungsveiði þannig að landeigendum eða ábúendum yrði gert skylt að eiga með sér bundinn félagsskap sem svipað gæti til veiðifélaga í ám og vötnum. Á vettvangi hans yrðu teknar ákvarðanir um aðgang að þangi til sláttar í netlögum þeirra fasteigna sem nytu aðildar að hverju félagi um sig. Með því mundu eigendur og ábúendur jarða njóta þess að standa saman við ákvörðun um ráðstöfun á þessum réttindum, eftir atvikum til tiltekins afmarkaðs tíma. Ýmislegt mælir þó á móti þessu, en sérstaka þýðingu hefur að skylda til aðildar að slíku félagi verður naumast talin standast áskilnað um almannahagsmuni svo gilt sé skv. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu (um rétt manna til að standa utan félaga). Þá yrði að heiðra vilja einstakra landeigenda til að banna nýtingu á landi sínu (sjá til hliðsjónar dóm Mannréttindadómstólsins í máli Chassagnou o.fl. gegn Frakklandi frá 29. apríl 1999, sem varðaði rétt landeiganda til að standa utan félags um veiði villtra landdýra, vegna siðferðislegrar afstöðu). Á hinn bóginn virðist ljóst að ekkert girðir fyrir að landeigendur stofni með sér félög sem gætu komið sameiginlega fram í viðræðum við eigendur sláttupramma og móttökustöðvar, eftir atvikum með t.d. milligöngu búnaðarsambanda á hverjum stað. Þannig má benda á að ekki var skylduaðild að veiðifélögum á Íslandi fyrr en með lögum frá 1970. Slík félagsstofnun, sé fyrir henni áhugi, gæti að auki jafnað aðstöðu landeigenda gagnvart viðsemjendum, þ.e. eigendum sláttupramma og móttökustöðvum. Það er ekki auðhægt að finna fyrirmyndir að þess háttar fyrirkomulagi, sem eftir atvikum kynni að snerta á samkeppnisrétti, sbr. 10., 12. og 15. gr. samkeppnislaga. Þó má þannig nefna að bændur í Evrópusambandsríkjum njóta skýrt afmarkaðra sérstakra heimilda til að koma fram í sameiningu, á vettvangi svonefndra framleiðendafélaga (e. Producer Organisations) við m.a. söfnun og sölu afurða sinna og með því njóta góða af samstarfi sínu.
6.3. Reynsla í öðrum ríkjum.
Við undirbúning frumvarpsins var aflað upplýsinga um reglur um stjórn nýtingar á sjávargróðri í öðrum ríkjum.
Í Noregi er sjávargróðurs aflað í atvinnuskyni í flestum eða öllum fylkjum landsins. Stórþari er tekinn við ströndina frá Rogalandi til Suður-Þrændalaga, en klóþang frá Suður-Þrændalögum (eyjunni Frøya) til Nordlands-fylkis (Vesterålen). Settar eru allítarlegar svæðisbundnar reglur um stjórn við öflun á þara (n. taretråling), sem felur í sér að svæðum fyrir hvert fylki er skipt í ólík nýtingarsvæði, sem opnuð eru fyrir þaraslætti fimmta hvert ár samkvæmt nýtingaráætlunum. Ný svæði geta verið tekin til nýtingar ef umsækjendur geta sýnt fram á að nýtingin sé sjálfbær. Hins vegar hafa ekki verið settar reglur um slátt á þangi að því virðist vegna þess að þangið er slegið fyrir eignarlöndum og aðeins eitt fyrirtæki virðist stunda sláttinn, Algea ( www.algea.com).
Í Nova Scotia í Kanada er framkvæmd greining á lífmassa þangs, með aðstoð loftmynda og mælinga. Samtímis er greint hversu stór hluti þangs, á hverju nýtingarsvæði um sig, er aðgengilegur til sláttar. Það hlutfall er almennt nærri 40%. Fylkisstjórnin gefur út leyfi, til einstakra fyrirtækja, fyrir allstór svæði, til allt að 15 ára. Heimil nýting innan hvers svæðis er ákveðin sem massatala og ræðst af nýtingarhlutfalli. Þessi stjórn tekur mið af því að einungis er heimilt að handslá þang í Nova Scotia. Einn helsti eftirlitsþátturinn varðar það hlutfall plantna sem deyr við að festan er tekin með plöntunni og er áskilið við eftirlit að það hlutfall fari ekki yfir 8%.
6.4. Áhrif á fjárhag ríkissjóðs.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs af veiðigjaldi árið 2018 verði 12,6 m.kr. að því gefnu að landað verði um 18 þús. tonnum af þangi og 7.500 tonnum af þara á árinu. Að því gefnu að þörungatekja aukist nokkuð má áætla að tekjur að veiðigjaldi verði hið minnsta 15 m.kr. á ári á næstu árum þar á eftir. Vakin er þó athygli á því að lög um veiðigjald falla úr gildi í árslok 2018 og þarf að taka tillit til þessa við endurskoðun laganna fyrir þann tíma. Reikna má með að frumvarpið muni hafa áhrif á störf og verkefni atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, Fiskistofu og Hafrannsóknastofnunar. Gert er ráð fyrir að kostnaður aðalskrifstofu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis verði óverulegur og muni rúmast innan fjárheimilda ráðuneytisins. Þá er gert ráð fyrir að kostnaður Fiskistofu verði 3 m.kr. fyrsta árið, einkum vegna breytinga á upplýsinga- og skráningarkerfum, en að öðru leyti nemi aukinn kostnaður um 1,5 m.kr. á ári.
Með frumvarpinu eru auknar skyldur lagðar á Hafrannsóknastofnun til að veita ráðgjöf við nýtingu þörunga, sem verður forsenda ákvörðunar um aflamagn, og fylgjast jafnframt með nýtingu þeirra á lífríkið í Breiðafirði. Árið 2016 setti Hafrannsóknastofnun upp rannsóknaráætlun til þriggja ára um rannsóknir á lífríki þangs og þara í Breiðafirði. Um er að ræða nokkuð umfangsmikið verkefni sem unnið er í samstarfi við atvinnufyrirtæki á þessu sviði. Verkefnið fékk stuðning frá AVS-sjóðnum. Heildarkostnaður við verkefnið nemur 61,4 m.kr. Stuðningur AVS-sjóðsins nam 24 m.kr. en stofnunin varð sjálf að kosta verkefnið að öðru leyti og nam sá kostnaður 37,4 m. kr. Af því falla til 10,2 m.kr. á árinu 2018. Áætla verður að aukinn kostnaður stofnunarinnar vegna þörungarannsókna muni hins vegar nema ekki minna en 7,5 m.kr. á ári frá og með árinu 2019 að telja.
Verði frumvarpið samþykkt óbreytt er gert ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs aukist um 12,6 m.kr. á árinu 2018 og 15 m.kr. á ári eftir það. Þá er áætlað að gjöldin aukist um 13,2 m.kr. á árinu 2018 en 9 m.kr. á ári eftir það. Er því gert ráð fyrir að áhrifin á afkomu ríkissjóðs verði óveruleg. Ekki hefur verið gert ráð fyrir þessum breytingum á tekjum og gjöldum í gildandi fjárlögum og fjármálaáætlun. Mun því þurfa að finna útgjöldunum staði nnan útgjaldaramma þessa málaflokks atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í fimm ára fjármálaáætlun sem og í fjárlögum.
6.5. Áhrif á jafnræði kynjanna.
Frumvarpið hefur áhrif á takmarkaðan fjölda fólks, þ.e. starfsmenn fyrirtækja sem starfa á þessu sviði eða ætla sér að hasla þar völl. Eitt fyrirtæki starfar nú í verulegum mæli, þ.e. Þörungaverksmiðjan. Árið 2015 voru 16 ársverk í verksmiðjunni. Þar starfa nú þrjár konur, verkfræðingur, rafvirki og netagerðarmaður. Þær tillögur sem frumvarpið hefur að geyma snerta því bæði störf sem konur og karlar gegna og er ekki ætlað að hafa áhrif á stöðu kynjanna.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um a-lið (15. gr. a).
Í 1. mgr. tillögu að nýrri 15. gr. a er lagt til að kveðið verði á um að öll skip sem stunda öflun sjávargróðurs, hvort sem þau nýti þang eða þara, verði leyfisskyld með líkum hætti og skip sem stunda fiskveiðar í atvinnuskyni, sem verða að hafa til þess almennt veiðileyfi, sbr. 4. gr. laganna. Gjald fyrir útgáfu þessa leyfis er 22.000 kr., sbr. 6. gr. laga um Fiskistofu. Í greininni er gert ráð fyrir að Fiskistofa haldi sérstaka skrá um þessi skip, sem aðgengileg verður á vefsíðu stofnunarinnar, og að skip geti misst leyfi ef það annaðhvort er ekki notað við öflun sjávargróðurs yfir 12 mánaða tímabil eða ef það er tekið af skrá Fiskistofu, samkvæmt beiðni eiganda eða umráðamanns skipsins. Til þess að nýta leyfi sitt þurfa þessi skip (eða prammar eins og notaðir eru við þangslátt) að sjálfsögðu að hafa haffæri, en ekki þykir ástæða til að gera það að skilyrði leyfisveitingar.
Í 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar er lagt til að þeim sem afla sjávargróðurs í fjörum, í atvinnuskyni, án þess að notast við skip, geti verið skylt að skila skýrslu um aflann til Fiskistofu, á því formi sem ráðherra ákveður í reglugerð sem sett yrði með heimild í 16. gr. laganna. Greinin á sér nokkra fyrirmynd í 13. gr. laga um lax- og silungsveiði, nr. 61/2006, þar sem öllum veiðiréttarhöfum er skylt að skila skýrslu um veiði í sérhverju veiðivatni og netlögum sjávarjarða. Sú skylda hvílir á handhafa veiðiréttar og sérhverjum þeim er veiði stundar, en með þessari grein er lagt til að þessi skylda muni hvíla á þeim sem stendur fyrir öfluninni, sem fara mundi þó fram í skjóli heimildar landeiganda. Það er ljóst, komi til reglusetningar samkvæmt greininni, að ekki er hægt að gera sömu kröfur til vigtunar og skráningar afla við þessar aðstæður og þegar um er að ræða nýtingu frá skipum, enda hefði það umtalsverðan kostnað í för með sér. Á hinn bóginn virðist ljóst að unnt er að slá töluvert magn af klóþangi með ljám í fjörum, en þess eru dæmi frá öðrum löndum við Atlantshaf, m.a. Írlandi, og því þykir eðlilegt að hafa þessa heimild í frumvarpinu. Loks er vakin athygli á því að í lok frumvarpsgreinarinnar er mælt fyrir um að söl séu undanskilin ákvæðum þessarar lagagreinar um leyfisbindingu, skráningu o.fl., en sölvatekja hefur verið stunduð á fáeinum stöðum við Ísland á síðustu árum og verður líklega aldrei stór atvinnugrein. Því þykir ekki ástæða til að setja reglur um hana að svo stöddu.
Í 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar er mælt fyrir um að öll sömu fyrirmæli og gilda um fiskiskip og fiskveiðar skv. III., V. og VI. kafla laga um stjórn fiskveiða og annarra laga á sviði sjávarútvegs um m.a. færslu afladagbókar, löndun, vigtun og skráningu afla, eftirlit með veiðum og greiðslu veiðigjalds gildi, eftir því sem við á, um skip sem hafa leyfi skv. 1. mgr. og stunda öflun sjávargróðurs. Í III. kafla laga um stjórn fiskveiða eru m.a. sett fyrirmæli um heimild ráðherra til reglusetningar, afladagbækur, upplýsingagjöf, tilkynningar um aðila- og eignaskipti að skipum, eftirlit Fiskistofu og eftirlitsbúnað. Í V. kafla laganna er sett tilvísun til skyldu til greiðslu veiðigjalds. Í VI. kafla þeirra er síðan mælt fyrir um viðurlög vegna brota gegn lögunum, þ.e. heimild til að veita áminningar og svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni, eða eins og hér hagar til, leyfi til öflunar sjávargróðurs í atvinnuskyni. Það þykir ekki ástæða til að taka fram að ákvæði til bráðabirgða við lögin gildi ekki um öflun sjávargróðurs, enda varða þau einkum úthlutun aflakvóta. Þau lög sem hér er einkum vísað til eru lög um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996, sem m.a. varða meðferð sjávarafla, og eiga því ekki við um öflun sjávargróðurs nema að nokkru leyti, en ákvæði þeirra um vigtun sjávarafla og framkvæmd og viðurlög, með þeim breytingum sem lagðar eru til með 1. og 2. gr. frumvarpsins, hafa þó þýðingu en ákvæðum reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla verður beitt um löndun á sjávargróðri, verði frumvarpið að lögum (m.a. hvað snertir útgáfu vigtarnótu). Þá má nefna að einstök ákvæði í lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands geta haft þýðingu fyrir öflun sjávargróðurs, þá einkum öflun þara. Hér má sérstaklega benda á ákvæði 9. gr. laganna um heimild til að setja á fót sérstök friðunarsvæði og banna notkun veiðarfæra vegna tilrauna eða vísindalegra rannsókna og ákvæði 10. gr. um heimildir veiðieftirlitsmanna til að fara í veiðiferðir með fiskiskipum og banna nýtingu á ákveðnum svæðum í tiltekinn tíma.
Í 4. mgr. frumvarpsgreinarinnar er lagt til að heimilt verði að setja skilyrði í leyfi til öflunar sjávargróðurs, sem lúta að búnaði skipa, merkingum afla, áhrifum á sjávargróður og aðferðum við öflun hans. Það er gert ráð fyrir því að þessi skilyrði verði tilgreind í reglugerð sem ráðherra setur með heimild í 16. gr. laganna. Við kynningu frumvarpsins lágu fyrir fyrstu drög að slíkri reglugerð, en ástæða er til að fara vandlega yfir drögin að nýju með hliðsjón af innsendum athugasemdum. Fyrirmæli 4. mgr. frumvarpsgreinarinnar þarfnast ekki með heimild í 16. gr. laganna. Til samanburðar má vísa til sams konar orðalags, um hlutverk Hafrannsóknastofnunar í 1. mgr. 9. gr. laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands.
Um b-lið (15. gr. b).
Í 1. mgr. tillögu að nýrri 15. gr. b við lögin er lagt til að mælt verði fyrir um að áður en leyfishafi hefji öflun sjávargróðurs innan netlaga sjávarjarðar þurfi að hafa náðst samkomulag við landeiganda um heimild til öflunarinnar. Þetta er sjálfsögð regla, en um heimildir landeiganda til nýtingar sjávargróðurs vísast til umfjöllunar í kafla 2.3 í greinargerðinni. Tekið skal fram að með frumvarpinu er ekki ráðgert að stjórnvöld hafi eftirlit með þessu, enda um að ræða málefni óviðkomandi stjórnvöldum.
Í 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar er mælt fyrir um heimild til þess að skipta nýtingarsvæðum sjávargróðurs, utan netlaga sjávarjarða, í tiltekin afmörkuð svæði og takmarka öflun sjávargróðurs utan þeirra. Í greininni er mælt fyrir um að leita skuli, að jafnaði, umsagnar Hafrannsóknastofnunar við töku slíkra ákvarðana, sem teknar yrðu með reglugerð.
Um c-lið (15. gr. c).
Í 1. mgr. tillögu að nýrri 15. gr. c við lögin er lagt til að heimilað verði að mæla fyrir um að enginn megi starfrækja stöð til móttöku þangs til þurrkunar og frekari vinnslu, í atvinnuskyni, frá tilteknum afmörkuðum svæðum nema hafa til þess leyfi Fiskistofu. Fiskistofa skal auglýsa eftir umsóknum um leyfi og er tekið fram hvaða gögn skulu fylgja umsókninni.
Í 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar er lagt til að berist umsóknir um leyfi til móttöku meiri afla en nemur ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar, að teknu tilliti til allra aðstæðna, þ.m.t. áformaðra aðferða við töku þangsins, sé heimilt að úthluta leyfum til takmarkaðs fjölda umsækjenda þannig að hver fái heimild til móttöku tiltekins afla á ári eða lengra tímabili. Í greininni er ekki tekið fram að þessir aðiljar, sem gert er ráð fyrir að verði helst ekki færri en tveir fyrir hvert svæði, skuli fá jafnháa viðmiðun. Tekið er fram að við mat á hæfni skuli heimilt vera að líta til verk- og tækniþekkingar, fjárhagslegrar stöðu, framlags til rannsókna á þangi og vistkerfi stranda og áhrifa fyrirhugaðrar starfsemi á byggðir þar sem gætir langvarandi fólksfækkunar og einhæfs atvinnulífs.
Í 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar er síðan lagt til að heimilað verði að binda leyfi þeim skilyrðum sem þurfa þykir með tilliti til eftirlits með nýtingunni og skipulags nýtingar. Tekið er fram að leyfi gildi til 15 ára í senn og að þau skuli endurskoðuð, með tilliti til heimilaðs aflamagns o.fl., eigi sjaldnar en á 5 ára fresti. Þá er heimilt að breyta eða afturkalla leyfi hvenær sem er ef það telst nauðsynlegt til verndar umhverfinu eða til að endurskipuleggja stjórn nýtingar, sé um að ræða gróf eða endurtekin brot á lögum eða skilyrðum leyfis, sé leyfið ekki nýtt eða sé það aðeins nýtt í takmörkuðum mæli. Þannig kemur til greina að flytja viðmiðun aflamagns frá einum aðila til annars, ef það er talið geta stuðlað að því að viðmiðun hvers svæðis verði fullnýtt, en ekki er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að þessir aðilar geti sjálfir miðlað heimildum sín í milli.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Fyrir liggur að þessarar ráðgjafar er að vænta á árinu 2017 og því eðlilegt að mæla skýrt fyrir um viðbrögð ráðherra við ráðgjöfinni. Fyrirmæli ráðherra kæmu í reglugerð, svo sem gert er ráð fyrir í c-lið 5. gr. þessa frumvarps, en í framhaldi mundi Fiskistofa auglýsa eftir umsóknum um leyfi og gæti leyfisbinding miðast til að mynda við næstu áramót, eða eftir því sem annars yrði talið hentast.
Með ákvæðinu er einnig lagt til að Þörungaverksmiðjan njóti forgangs við þessa fyrstu leyfisveitingu, umfram aðra umsækjendur, sem nemi allt að 20.000 tonnum, en það þykir eðlilegt í ljósi þeirra reynslu og þekkingar sem byggst hefur upp á Reykhólum. Sú viðmiðun gildir hins vegar einungis við þessa fyrstu úthlutun og mundi viðmiðunarmagn verksmiðjunnar á Reykhólum geta tekið breytingum með líkum hætti og annarra aðilja, eftir því sem efni og ástæður gefa tilefni til, eftir því sem nánar er mælt fyrir um í 3. mgr. c-liðar 5. gr. frumvarpsins.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Fylgiskjal.
Greinargerð Karls Gunnarssonar hjá Hafrannsóknastofnun um þang og þara og nýtingu þeirra.
www.althingi.is/altext/pdf/145/fylgiskjol/s1107-f_I.pdf
1 Skýrsla Rannsóknarráðs ríkisins 2–72. Sjá einnig: Jón Jónsson: Hafrannsóknir við Ísland. II. bindi. Rvk. 1990, bls. 311–312.
2 Verdiskapning basert på produktive hav i 2050. Rapport fra en arbeidsgruppe oppnevnt av Det Kongelige Norske Videnskabers Selskab (DKNVS) og Norges Tekniske Vitenskapsakademi (NTVA). 2012, bls. 21.
3 Verndaráætlun fyrir Breiðafjörð 2014–2019. Breiðafjarðarnefnd 2014, bls. 62.
4 Árið 1995 keypti skoska fyrirtækið Kelco 67% hlutafjár í Þörungaverksmiðjunni hf. af Ríkisábyrgðasjóði, sem hafði leyst eignarhlutinn til sín (Einkavæðing á Íslandi 1992–2003. Hagfræðistofnun 2003, bls. 30–31). Stærsti núverandi eigandi Þörungaverksmiðjunnar hf. er bandaríska fyrirtækið FMC Corporation sem einnig hefur starfsemi í Skotlandi og Noregi og er stærsti kaupandi á framleiðslu verksmiðjunnar. Aðrir eigendur eru Byggðastofnun og nokkur fjöldi smærri hluthafa.
5 Tekið skal fram að í báðum þessum lögum eru netlög afmörkuð sem „sjávarbotn 115 metra út frá stórstraumsfjöruborði landareignar.“
6 Um heimildir eigenda sjávarjarða til fiskveiða er ekki fjallað í frumvarpi þessu, en um það má m.a. vísa til: Skúli Magnússon: „Um stjórnskipulega vernd fiskveiðiréttar sjávarjarða. Álit unnið að beiðni nefndar um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða í september 2001“. Prentað með skýrslu nefndarinnar. Sjávarútvegsráðuneytið gaf út.
7 Sjá grein Skúla sem áður getur og auk þess: Tryggvi Gunnarsson: „Landamerki fasteigna“. Afmælisrit. Gaukur Jörundsson sextugur. Reykjavík 1994, bls. 515–535 (519–521). Lúðvík Kristjánsson: Íslenskir sjávarhættir I., Rvk. 1980, bls. 202–203. Gunnar Karlsson: Inngangur að miðöldum. Handbók í íslenskri miðaldasögu I. Rvk. 2007, bls. 276–281, og Sigurður Líndal: „Fiskveiðilandhelgi Íslands og netlög sjávarjarða“. Vestanglæður 2004, bls. 163–188.
8 Jónsbók. Ólafur Halldórsson gaf út. Kpmh. 1904, bls. 123–124.
9 Þannig telur Sigurður Líndal að óvíst sé að Jónsbókarviðmiðun um dýptarmörk netlaga yrði lögð til grundvallar í eignarréttarmáli, m.a. þar sem það væri erfitt í framkvæmd. Það væri hugsanlegt að dómstólar mundu fremur miða við 115 metra fjarlægðarlínu með þeim rökum að dýptarlínan væri fallin úr gildi fyrir fyrnsku. Fjarlægðarlínan væri „í bestu samræmi við réttarþróun síðastliðin 150 ár og fylgdi meginreglum laga.“ Sigurður Líndal: „Fiskveiðilandhelgi Íslands og netlög sjávarjarða“. Vestanglæður 2004, bls. 163–188 (168).
10 Sjá m.a.: Sigurður Líndal: Um lög og lögfræði. Grundvöllur laga – réttarheimildir. Rvk. 2002, bls. 120–128, og Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi. Rvk. 2008, bls. 516.
11 Sjá nánar: Skýringar með frumvarpi til náttúruverndarlaga, þskj. 537, 429. mál, 141. löggjafarþing.
12 Þskj. 232, 118. löggjafarþing 1994, 206. mál.
13 Fundurinn var tekinn upp og er aðgengilegur á vef ráðuneytisins, www.anr.is. Eftirgreindir aðilar sendu inn umsagnir: Axel Helgason, Breiðafjarðarnefnd, Fjórðungssamband Vestfirðinga, Hafnasamband Íslands, Hrafnkell Karlsson, Íslensk bláskel og sjávargróður, Jón Helgi Jónsson, Kári Lárusson, Kjartan Eggertsson, Náttúrustofa Vesturlands, Orkustofnun, Ragnar Aðalsteinsson hrl. f.h. Félagsbúsins Miðhrauni 2, Rannsóknasetur Háskóla Íslands á Snæfellsnesi, Reynir Bergsveinsson, Samband íslenskra sveitarfélaga, Samtök eigenda sjávarjarða, Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi, Samtök smærri útgerða, sveitarstjórn Reykhólahrepps, Vör – sjávarrannsóknarsetur og Þörungaverksmiðjan hf.
