Ferill 64. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
148. löggjafarþing 2017–2018.
Þingskjal 66 — 64. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á búvörulögum, nr. 99/1993, og búnaðarlögum, nr. 70/1998
(undanþágur frá ákvæðum samkeppnislaga, verðjöfnunargjöld o.fl.).
Flm.: Þorgerður K. Gunnarsdóttir, Hanna Katrín Friðriksson, Jón Steindór Valdimarsson, Þorsteinn Víglundsson.
I. KAFLI
Breyting á búvörulögum, nr. 99/1993, með síðari breytingum.
1. gr.
1. Afurðaskýrsluhald er skráning upplýsinga um bústofn framleiðanda í miðlægan gagnagrunn.
2. Nýliði er einstaklingur sem er á aldrinum 18–40 ára á því ári sem óskað er eftir stuðningi, er að kaupa búrekstur eða hlut í búrekstri í fyrsta skipti eða hefur leigt búrekstur skemur en fimm ár og hefur ekki verið skráður handhafi beingreiðslna í sauðfé, mjólk eða garðyrkju síðastliðin fimm ár frá 1. janúar á umsóknarári.
3. Óháð afurðastöð eða vinnsluaðili er hver sá aðili sem ekki er í eigna- eða stjórnunartengslum við markaðsráðandi afurðastöð.
2. gr.
Verðlagsnefnd búvara, skipuð sex mönnum, ákveður lágmarksverð á mjólk til framleiðanda og verð á ógerilsneyddri mjólk í lausu máli í heildsölu.
3. gr.
a. Við 2. málsl. 1. mgr. bætist: en henni er þó skylt að greiða framleiðendum sama verð óháð búsetu.
b. 7.–9. málsl. 1. mgr. falla brott.
c. 2.–4. mgr. falla brott.
4. gr.
a. Í stað orðsins „búvara“ í 1. málsl. 1. mgr. og 1. málsl. 3. mgr. kemur: mjólkur.
b. Í stað orðanna „hinna ýmsu búvara“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: mjólkur.
5. gr.
Verðlagsnefnd ákveður heildsöluverð á ógerilsneyddri mjólk, að teknu tilliti til afurðaverðs til framleiðenda og kostnaðar við flutning og dreifingu, auk annars rökstudds kostnaðar við meðhöndlun. Nefndin getur ákveðið að efna til sérstakra rannsókna í því skyni að fá betri upplýsingar um þau atriði er máli skipta fyrir ákvörðun heildsöluverðs á ógerilsneyddri mjólk með hliðstæðum hætti og skv. 11. gr.
6. gr.
Heimilt er verðlagsnefnd að breyta heildsöluverði á ógerilsneyddri mjólk hafi orðið breytingar á afurðaverði til framleiðenda, sbr. 8. gr., kostnaði við flutning og dreifingu eða öðrum rökstuddum kostnaði við meðhöndlun, komi fram ósk um það innan nefndarinnar.
7. gr.
8. gr.
Framleiðandi sem uppfyllir skilyrði 3. mgr. skal færa fullnægjandi afurðaskýrsluhald til að geta hlotið greiðslur í samræmi við samning samkvæmt þessari grein.
9. gr.
Ráðherra skal, að fengnum tillögum framkvæmdanefndar búvörusamninga ákveða heildargreiðslumark mjólkur fyrir hvert verðlagsár.
Framkvæmdanefnd búvörusamninga staðfestir árlega ráðstöfun og lokauppgjör mjólkur hjá afurðastöðvum í mjólkuriðnaði. Afurðastöðvum í mjólkuriðnaði er skylt að gera framkvæmdanefnd búvörusamninga grein fyrir fyrirkomulagi ráðstöfunar mjólkur á viðkomandi verðlagsári.
10. gr.
11. gr.
Markaðsráðandi afurðastöð er skylt að safna og taka við allri mjólk sem henni býðst frá framleiðendum mjólkur. Einnig er henni skylt að selja óháðum afurðastöðvum og vinnsluaðilum ógerilsneydda mjólk til framleiðslu á mjólkurvörum. Söluskylda markaðsráðandi afurðastöðvar nemur allt að 20% af þeirri mjólk sem afurðastöðin tekur við.
Verð á ógerilsneyddri mjólk skal ákveðið skv. 13. gr. og gilda gagnvart framleiðsluhluta markaðsráðandi afurðastöðvar og óháðum aðilum. Sama jafnræði skal gilda um önnur viðskiptakjör og skilmála. Framleiðsluhluti markaðsráðandi afurðastöðvar skal vera fjárhagslega og stjórnunarlega aðskilin frá annarri starfsemi afurðastöðvarinnar.
Samkeppniseftirlitið skal hafa eftirlit með ákvæði þessu sem hluta af eftirliti með markaðsráðandi afurðastöðvum á grundvelli samkeppnislaga. Brot gegn ákvæði þessu varðar sömu viðurlögum og 11. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, sbr. 37. gr. þeirra.
12. gr.
13. gr.
14. gr.
II. KAFLI
Breyting á búnaðarlögum, nr. 70/1998, með síðari breytingum.
15. gr.
1. Afurðaskýrsluhald er skráning upplýsinga um bústofn framleiðanda í miðlægan gagnagrunn.
2. Nýliði er einstaklingur sem er á aldrinum 18–40 ára á því ári sem óskað er eftir stuðningi, er að kaupa búrekstur eða hlut í búrekstri í fyrsta skipti eða hefur leigt búrekstur skemur en fimm ár og hefur ekki verið skráður handhafi beingreiðslna í sauðfé, mjólk eða garðyrkju síðastliðin fimm ár frá 1. janúar á umsóknarári.
16. gr.
Framleiðandi sem uppfyllir skilyrði 4. mgr. skal færa fullnægjandi afurðaskýrsluhald til að geta hlotið greiðslur í samræmi við samning samkvæmt þessari grein.
17. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta byggist á frumvarpi sem samið var í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti og kynnt á vef ráðuneytisins síðastliðið sumar. Það liggur nú fyrir að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra Sjálfstæðisflokksins mun ekki hafa forgöngu um að leggja þetta mál fram og þar með afnema sérreglu búvörulaga sem gildir um mjólkuriðnaðinn. Er ljóst að af hálfu ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur er ekki lögð áhersla á að almennar reglur samkeppnislaga gildi um umsvifamikla starfsemi mjólkuriðnarins. Eitt fyrirtæki, Mjólkursamsalan, mun því áfram vera með einokunarstöðu á markaði en flutningsmenn þessa frumvarps telja slíkt stríða gegn almannahagsmunum.
Frumvarpi þessu er m.a. ætlað að draga úr afskiptum ríkisvaldsins af verðlagningu, framleiðslu og vinnslu mjólkurafurða. Frumvarp um svipað efni var lagt fram á Alþingi á 135. löggjafarþingi 2007–2008 (203. mál á þskj. 218) en náði ekki fram að ganga. Í frumvarpi þessu er gengið skrefinu lengra og til að mynda lagt til að hlutverk verðlagsnefndar búvara verði takmarkað við það að ákveða lágmarksverð til framleiðenda mjólkur og heildsöluverð á ógerilsneyddri mjólk, til að stuðla að því að verðmyndun verði í samræmi við almenn markaðslögmál. Í ljósi aukinnar samkeppni á mjólkurmarkaði þykir rökrétt að minnka afskipti ríkisins af heildsöluverðlagningu á mjólkurvörum. Jafnframt er lagt til að felld verði niður heimild til að gera fyrirfram ákveðnar framleiðnikröfur til afurðastöðva eða um einstakar framleiðsluvörur.
Með aukinni hagræðingu og sameiningu afurðastöðva er ekki lengur talið nauðsynlegt að stunda verðtilfærslu milli afurða fyrir verðmyndun mjólkur og mjólkurafurða. Því er enn fremur lagt til að felld verði niður heimild afurðastöðva skv. 71. gr. búvörulaga til að gera samninga sín á milli um slíka verðtilfærslu. Ákvæðið var lögfest með lögum nr. 85/2004, um breytingu á lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu búvara. Á þeim tíma einkenndi fjárhagsvandi flest svið landbúnaðarins sem aðallega var tilkominn vegna óhagstæðra rekstrareininga og lögbundinnar skyldu afurðastöðva og mjólkuriðnaðarins til þess að jafna landsbundinn aðstöðumun einstakra afurðastöðva og fjarlægð frá stærstu mörkuðum landbúnaðarvara. Afurðastöðvum í mjólkuriðnaði hefur fækkað og mikil hagræðing átt sér stað í þau 13 ár sem ákvæðið hefur staðið í búvörulögum. Til að tryggja samkeppni á mjólkurmarkaði og stuðla þannig að nýsköpun og vöruþróun er nauðsynlegt að vinnsluaðilum sé tryggður aðgangur að hrámjólk/ógerilsneyddri mjólk í lausu máli.
Í frumvarpinu er einnig að finna tæknilegar lagfæringar í samræmi við búvörusamninga og búnaðarlagasamning sem tóku gildi 1. janúar 2017 og taka m.a. mið af lögum nr. 102/2016, um breytingu á búvörulögum o.fl. Þá er lagt til að felld verði brott heimild til verðjöfnunar skv. 85. gr. A búvörulaga í samræmi við ákvörðun ráðherrafundar Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO, World Trade Organisation) í desember 2015 um að afnema útflutningsbætur.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á undanþágum frá samkeppnislögum fyrir mjólkuriðnaðinn. Hafa undanþágur frá samkeppnislögum samkvæmt búvörulögum verið umdeildar og fyrir liggja fjölmörg álit Samkeppniseftirlitsins vegna beitingar og túlkunar á þeim. Með þessu frumvarpi er lagt til að veigamiklar undanþágur frá samkeppnislögum sem um hafa gilt sérákvæði verði afnumdar. Verði frumvarpið að lögum er verið að leysa helstu ágreiningsefni sem uppi hafa verið vegna beitingar og túlkunar á undanþágum frá samkeppnislögum í búvörulögum.
Þar sem lagt er til að heimild til verðtilfærslu verði afnumin þykir rétt að heildsöluverðlagning mjólkurvara verði jafnframt frjálsari svo verðlagning mjólkurvara taki meira mið af framleiðslukostnaði en nú er. Þess vegna er einnig lagt til að hlutverki verðlagsnefndar verði breytt og hún ákveði einungis lágmarksverð til framleiðenda mjólkur og heildsöluverð ógerilsneyddrar mjólkur. Bent hefur verið á að þess háttar breytingar kunni að leiða til þess að sumar mjólkurvörur hækki í verði en að sama skapi muni aðrar lækka í verði. Verðaðlögun í samræmi við framleiðslukostnað og samkeppni muni þannig leiða til þess að minni keppinautar geti keppt á markaði með þær mjólkurvörur sem þeir sérhæfa sig í og að sama skapi geti markaðsráðandi aðili ekki skapað samkeppnishindranir í verðlagningu með samstarfsaðilum í skjóli verðtilfærslu í þeim tilgangi að útiloka samkeppni.
Markmið frumvarpsins er því að eyða óvissu og setja skýrari ramma um heimildir afurðastöðva og kveða með skýrum hætti á um að ákvæði samkeppnislaga gildi fullum fetum í mjólkuriðnaði án undantekninga. Með þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu mun samkeppni á mjólkurmarkaði aukast og hafa jákvæð áhrif á vöruþróun og verð á mjólkurafurðum og auka vöruúrval. Jafnframt er markmið frumvarpsins að lagfæra ákvæði búvörulaga til samræmis við ákvæði búvörusamninga og búnaðarlagasamnings sem voru lögfestir með lögum nr. 102/2016.
II. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið skiptist í tvo kafla, annars vegar breytingar á ákvæðum búvörulaga, nr. 99/1993 og hins vegar á ákvæðum búnaðarlaga, nr. 70/1998.
Í I. kafla frumvarpsins er m.a. mælt fyrir um breytingar á 7., 8., 11., 15. og 76. gr. búvörulaga vegna breytts hlutverks verðlagsnefndar búvara, 13. gr. vegna verðtilfærslu og 71. gr. laganna um skyldur og heimildir markaðsráðandi afurðastöðva í mjólkuriðnaði. Einnig er sérstaklega fjallað um staðfestingu framkvæmdanefndar búvörusamninga á lokauppgjöri afurðastöðva í mjólkuriðnaði. Þá er í kaflanum mælt fyrir um tæknilegar lagfæringar á ákvæðum 2., 30., 52., 53. og 81. gr. búvörulaga vegna staðfestingar á búvörusamningum sem tóku gildi 1. janúar 2017. Þá er lagt til að 16. gr., sem kveður á um heimild til að undanskilja einstaka vörutegundir verðlagningarákvæðum skv. 13. gr., falli brott. Í II. kafla frumvarpsins er mælt fyrir um breytingar á ákvæðum búnaðarlaga en breytingarnar snúa að tæknilegum lagfæringum á ákvæðum 1. og 3. gr. búnaðarlaga til samræmis við búnaðarlagasamning, þ.e. rammasamning um almenn starfsskilyrði landbúnaðarins sem öðlaðist gildi 1. janúar 2017.
Frumvarpinu er fyrst og fremst ætlað að eyða óvissu og skýra skyldur og heimildir afurðastöðva í mjólkuriðnaði. Þá er frumvarpinu ætlað að skýra nánar tiltekin ákvæði til samræmis við búvörusamninga og búnaðarlagasamning, sbr. lög nr. 102/2016, um breytingu á búvörulögum. Verði frumvarpið að lögum má leiða líkur að því að aukin sátt komi til með að ríkja um samkeppnisstöðu afurðastöðva í mjólkuriðnaði og jafnframt verði hlutverk þeirra og skyldur skýrari.
Frumvarpið er samið með hliðsjón af gildandi lögum og reglum í nágrannalöndum Íslands.
Í skuldbindingaskrá Íslands í GATT er kveðið á um skuldbindingar Íslands til þess að veita þjónustuveitendum frá aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO, World Trade Organization) aðgang að markaði sínum. Þar er jafnframt kveðið á um skuldbindingar Íslands til þess að hafa ekki í gildi reglur sem fela í sér mismunun sem sé innlendum þjónustuveitendum í hag gagnvart erlendum þjónustuveitendum. Niðurstaða ráðherrafundar WTO í desember 2015 felur í sér pólitíska skuldbindingu um að afnema útflutningsbætur. Felur ákvörðunin ekki í sér lagalega skuldbindingu en ef ekki er brugðist við ákvörðuninni er talið líklegt að ómögulegt verði að ná saman um staðfestingu nauðsynlegra og formlegra breytinga á landbúnaðarsamningnum. Er því lagt til í frumvarpi þessu að heimild til útflutningsbóta í formi verðjöfnunargjalda verði felld brott.
III. Samráð.
Frumvarp þetta snertir fyrst og fremst starfsumhverfi afurðastöðva í mjólkuriðnaði en einnig starfsumhverfi bænda. Drög að frumvarpinu voru birt á vef atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 6. mars 2017 og gefinn var kostur á að senda inn umsögn og athugasemdir við efni þess. Alls bárust ráðuneytinu 12 umsagnir. Umsagnaraðilar voru Auðhumla svf., Bændasamtök Íslands, Félag atvinnurekenda, Félag eyfirskra kúabænda, Guðmundur Þorsteinsson, Kaupfélag Skagfirðinga, Landssamband kúabænda, Matvælastofnun, Mjólkursamsalan ehf., Samkeppniseftirlitið, Samtök afurðarstöðva í mjólkuriðnaði og Samtök mjólkur- og kjötvinnslufyrirtækja.
Í umsögnum framangreindra aðila var ekki að finna margar athugasemdir við þær tæknilegu breytingar sem mælt er fyrir um í frumvarpinu og varða búvörusamninga eða þá fyrirætlan að leggja niður verðjöfnunargjöld skv. 85. gr. A búvörulaga. Umsagnirnar sneru einna helst að 2. og 6. gr. frumvarpsins, en þess má geta að 2. gr. frumvarpsdraganna sem voru send til umsagnar sneri að því að fella brott 3. og 4. mgr. 13. gr. laganna. Þess má þó geta að eftir umsagnarferlið hefur ákvæðum frumvarpsins um hlutverk verðlagsnefndar verið breytt. Ein ábendingin sneri að söluskyldu til óháðra aðila. Bent var á að hún væri íþyngjandi og hærri en t.d. í Hollandi þar sem hún nemur 12%. Rétt er að hafa í huga að frumvarpið mælir ekki fyrir um meira íþyngjandi kröfu en er í gildandi búvörulögum en með lögum nr. 102/2016 var mælt fyrir um að söluskylda til minni vinnsluaðila skyldi nema 20%. Mismunandi skoðanir voru um það að fella brott heimild til verðjöfnunar. Annars vegar var sú skoðun að ýmsar mjólkurvörur, m.a. drykkjarmjólk, smjör, skyr, ostur og nýmjólkur- og undanrennuduft kynnu að hækka verulega sem kæmi til með að skila sér út í verðlagið og til neytenda og hafa neikvæð áhrif á samkeppnisstöðu þeirra matvælaframleiðenda sem vinna úr innlendu hráefni. Hins vegar var sú skoðun að verðtilfærslan væri óeðlileg og skaðleg fyrir neytendur og markaðinn í heild sinni. Bent var á að verðtilfærslan væri ógagnsæ, gerræðisleg og stuðlaði að verðmætasóun og að breytingin mundi eðlilega hafa í för með sér að vörur sem hefðu verið undirverðlagðar hækkuðu í verði en þær sem hefðu verið yfirverðlagðar lækkuðu. Mikilvægt væri að verðlagning tæki mið af framleiðslu vöru en verðtilfærslan brenglaði verðmyndun og raskaði þannig samkeppni. Verðaðlögun í samræmi við framleiðslukostnað og samkeppni mundi leiða til þess að minni keppinautar gætu betur keppt á markaði í þeim mjólkurvörum sem þeir hafi sérhæfingu til. Ljóst er að um þetta eru uppi misjafnar skoðanir.
Ítarlegar athugasemdir voru gerðar við fyrirhugaða breytingu á 71. gr. laganna, þar sem felld er brott undanþága frá ákvæðum samkeppnislaga. Með öðrum orðum er þar lagt til að felld verði brott heimild afurðarstöðva í mjólkuriðnaði til að sameinast, hafa með sér verkaskiptingu milli mjólkursamlaga að því er varðar framleiðslu einstakra mjólkurvara og hafa með sér annars konar samstarf til að halda niðri kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu mjólkurafurða. Bent var á þá hagræðingu sem náðst hefur með samstarfi afurðastöðva, m.a. vegna birgðastýringar og getu til að takast á við sveiflur í framleiðslu yfir árið. Auk þess kom fram sú skoðun að sú hagkvæmni sem felst í samstarfi afurðastöðva um að tilteknar mjólkurvörur séu framleiddar á tilteknum svæðum glatist með tilheyrandi kostnaði og hafi samstarfið jafnframt leitt til þess að framlegðarháar vörur væru framleiddar í einum landshluta og framlegðarlágar í öðrum. Rétt er að taka fram að eftir sem áður gildir 15. gr. samkeppnislaga þar sem segir að Samkeppniseftirlitinu sé heimilt að veita undanþágu frá lögunum að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sjá einnig síðar í greinargerð þessari. Viðkvæm svið á samkeppnismarkaði eins og fjarskipti og olíusala hafa fengið heimild til að vinna saman í þágu neytenda gegn því að veita Samkeppniseftirlitinu ítarlegar upplýsingar og að undangengnu mati eftirlitsins. Er ekkert því til fyrirstöðu að mjólkuriðnaðurinn fari sömu leið ef skilyrði Samkeppniseftirlitsins eru uppfyllt. Lykilatriði er að almennar reglur samkeppnislaga gildi og atvinnugreinar falli undir þau. Við það á enginn að vera hræddur.
Efni þessa frumvarps var tekið til umfjöllunar í samráðshópi um endurskoðun búvörusamninga þar sem leitast var við að ná sátt um efni þess. Ekki náðist sátt í samráðshópnum og var sú ákvörðun tekin að hópurinn mundi sem slíkur ekki gefa sameiginlegt álit á efni þess.
VI. Mat á áhrifum.
Áhrif frumvarpsins á almannahagsmuni og hagsmunaaðila.
Frumvarp þetta snertir fyrst og fremst starfsumhverfi afurðastöðva í mjólkuriðnaði en einnig starfsumhverfi kúabænda. Talið er að áhrif frumvarpsins fyrir markaðsráðandi afurðastöð séu óveruleg vegna þeirra breytinga sem þegar hafa verið gerðar á skipulagi og rekstrarfyrirkomulagi Auðhumlu svf. og Mjólkursamsölunar ehf. Í umsögnum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins við frumvarpið kom fram skoðanaágreiningur um þetta atriði og fjölmörg önnur, einkum af hálfu mjólkuriðnaðarins. Þar sem lagt er til að felld verði brott heimild afurðastöðva til samstarfs munu gilda sömu reglur um samstarf afurðastöðva og gilda um samstarf keppinauta á öðrum íslenskum mörkuðum. Ljóst er að um frumvarpið ríkir umtalsverður skoðanaágreiningur sem erfitt reynist að brúa. Frumvarpið ætti ekki að hafa verulega íþyngjandi áhrif á markaðsráðandi afurðastöð. Þá eru áhrif frumvarpsins óveruleg fyrir minni vinnsluaðila og hafa ekki í för með sér íþyngjandi eða neikvæð áhrif. Samkeppnisstaða minni vinnsluaðila ætti frekar að batna verði frumvarpið að lögum. Jafnframt þurfa þeir aðilar sem vilja viðhalda sérreglum fyrir mjólkuriðnaðinn umfram almennar reglur samkeppnislaga að rökstyðja þá skoðun sína.
Vegna þeirra breytinga sem frumvarpið gerir ráð fyrir, m.a. þess að hlutverki verðlagsnefndar verði breytt, má ætla að áhrif þess á almannahagsmuni séu nokkur. Það kann að vera að þær mjólkurvörur sem eru undirverðlagðar í dag hækki í verði, en á móti lækki þær vörur sem eru yfirverðlagðar. Má þar af leiðandi ætla að verðmyndun mjólkurvara verði í meira samræmi við almenn markaðslögmál þar sem frumvarpið mun hafa jákvæð áhrif á samkeppni sem ætti að skila sér í fjölbreyttara vöruúrvali til hagsbóta fyrir neytendur.
Þær breytingar sem snúa að tæknilegum lagfæringum vegna búvörusamninga hafa óveruleg áhrif og því ættu bændur og Matvælastofnun ekki að verða fyrir íþyngjandi áhrifum verði frumvarpið að lögum.
Verði frumvarpið að lögum og felld verði brott heimild til verðjöfnunargjalda mun það hafa óveruleg áhrif á þá útflytjendur sem nýtt hafa heimild 85. gr. A búvörulaga.
Jafnréttismat frumvarpsins.
Frumvarpið, verði það að lögum, mun hafa óveruleg áhrif á stöðu kynjanna. Ætla má að þau jákvæðu áhrif sem frumvarpið mun hafa á samkeppnisstöðu afurðastöðva og minni vinnsluaðila í mjólkuriðnaði muni að sama skapi hafa jákvæð áhrif á stöðu kynjanna.
Áhrif vegna búvörusamninga og breytinga tengdum þeim voru sérstaklega metin í frumvarpi til laga um breytingu á búvörulögum, búnaðarlögum og tollalögum, sbr. lög nr. 102/2016. Þær breytingar sem fjallað er um í frumvarpi þessu hafa ekki áhrif á stöðu kynjanna enda hafa kerfislægar hindranir sem var að finna í ákvæðum búvörulaga verið felldar brott.
Áhrif af niðurfellingu verðjöfnunargjalda á stöðu kynjanna eru einnig óveruleg.
| Spurningar | Svör |
| Er staða kynjanna ólík í þeim málaflokkum sem lagasetningin beinist að? | Ekki liggja fyrir upplýsingar um stöðu kynjanna innan afurðastöðva í mjólkuriðnaði eða meðal þeirra útflytjenda sem nýtt hafa heimild til verðjöfnunargjalda. Þá liggja ekki fyrir ítarlegar greiningar um stöðu neytenda mjólkurafurða eða þeirra landbúnaðarafurða sem notið hafa verðjöfnunargjalda. Staða kynjanna vegna búvörusamninga er ólík. |
| Ef áhrif frumvarpsins á kynin eru ólík, hefur verið framkvæmt mat á jafnréttiáhrifum frumvarpsins? | Ekki hefur verið framkvæmt mat á jafnréttisáhrifum frumvarpsins vegna breytinga á undanþágu frá samkeppnislögum og niðurfellingar verðjöfnunargjalda. Greining á stöðu kynjanna vegna búvörusamninga hefur verið framkvæmd og nánar er fjallað um hana í frumvarpi sem varð að lögum nr. 102/2016. |
| Ef mat á jafnréttisáhrifum hefur verið framkvæmt, hverjar voru niðurstöður matsins á frumvarpinu og hvernig var brugðist við því? | Á ekki við. |
Niðurstaða jafnréttismatsins er að breytingar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu muni ekki hafa neikvæð áhrif á stöðu kynjanna. Heldur má leiða líkur að því að breytingarnar sem hafa jákvæð áhrif á samkeppni komi til með að hafa jákvæð áhrif á stöðu kynjanna.
Fjárhagsleg áhrif.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem varða starfsemi Samkeppniseftirlitsins, Hagstofunnar, tollstjóra og Matvælastofnunar en stofnanirnar koma að framkvæmd þeirra laga sem frumvarpið varðar. Breytingarnar hafa áhrif á framkvæmd verkefna en breytingar á útgjöldum stofnananna eru óverulegar og rúmast innan útgjaldaramma þeirra. Þá er lagt til að hlutverki verðlagsnefndar verði breytt og að verðjöfnunargjöld verði felld brott en það hefur áhrif til lækkunar á útgjöldum ríkissjóðs. Í fjárlögum fyrir árið 2017 er framlag vegna verðjöfnunargjalda 2,6 millj. kr.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs lækki um 2,6 millj. kr. á ári frá og með árinu 2018.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Í búvörusamningunum sem undirritaðir voru 19. febrúar 2016 var samið um breytt fyrirkomulag á verðlagningu mjólkurvara. Var afurðarstöðvum heimilað að verðleggja mjólk til framleiðenda og ákvarða heildsöluverð á mjólkurafurðum. Er mikilvægt að verðlagning á mjólkurvörum þróist enn frekar í frjálsræðisátt þegar markaðsaðstæður skapast til þess að verðmyndun geti orðið á grundvelli framboðs og eftirspurnar. Æskilegt er í þessu samhengi að stjórnvöld setji hér tímasett markmið.
Lagt er til að opinberri heildsöluverðlagningu verði hætt á flestum mjólkurvörum til að verðmyndun búvara verði meira í samræmi við almenn markaðslögmál. Þó er lagt til að verðlagsnefnd starfi áfram en hlutverk hennar verði takmarkað þannig að hún ákveði lágmarksverð til bænda og heildsöluverð á ógerilsneyddri mjólk. Brottfall opinberrar verðlagningar á fyrrgreindum mjólkurafurðum auk brottfalls heimildar til verðtilfærslu kann að leiða til verðbreytinga á einstökum vörum með þeim hætti að ákveðnar vörur hækki sem eru undirverðlagðar og aðrar vörur lækki í verði sem nú greiða niður hinar undirverðlögðu vörur. Markaðsráðandi aðila verður þó ekki heimilt að undirverðleggja tilteknar afurðir til langs tíma og sem viðbragð við samkeppni, sbr. ákvæði samkeppnislaga. Getur framangreint skapað sóknarfæri fyrir keppinauta og aukið samkeppni almenningi til hagsbóta. Má leiða líkum að því að verðmyndun verði þannig meira í samræmi við almenn markaðslögmál.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Í þriðja lagi er lagt til að verðtilfærsla milli mjólkurvara, sbr. 4. mgr. 13. gr. laganna, falli brott. Áður hefur verið lagt fyrir Alþingi að fella brott framangreinda málsgrein en í frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, með síðari breytingum (búvörulög) sem lagt var fyrir Alþingi á 135. löggjafarþingi (203. mál) sagði: „Með frumvarpinu er einnig verið að minnka afskipti ríkisvaldsins af framleiðslu og vinnslu mjólkurafurða og með því verið að bregðast við athugasemdum Samkeppniseftirlitsins, en í áliti sínu nr. 1/2006 er því beint til ráðherra að jafna samkeppnisstöðu afurðastöðva. Með brottfalli 3. mgr. 13. gr. […] er dregið úr afskiptum ríkisins af verðmyndun og áhrifum á verðþol mjólkurafurða. Ákvæði 3. mgr. 13. gr. búvörulaga kom nýtt inn í lagabálkinn við setningu breytingalaga nr. 85/2004. Efnislega víkur ákvæðið til hliðar vissum ákvæðum samkeppnislaga og heimilar afurðastöðvum í mjólkuriðnaði að hagræða í sínum rekstri, m.a. með verðtilfærslum, sem kunna að fara í bága við samkeppnislög. Í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 85/2004 var vikið að helstu röksemdum þess að lögleiða þyrfti þessar undantekningar. Er þar m.a. rakið að mikill fjárhagsvandi hafi einkennt flest svið landbúnaðar á undanförnum árum og að vandinn sé að miklu leyti til kominn vegna óhagstæðra rekstrareininga sem og lögbundinnar skyldu afurðastöðva og mjólkuriðnaðarins til þess að jafna landsbundinn aðstöðumun einstakra afurðastöðva og fjarlægð frá stærstu mörkuðum landbúnaðarvara. Var því talið nauðsynlegt þar til markaðurinn yrði talinn þroskaður í þeim skilningi að verðmiðlun og verðtilfærsla afurðastöðva í mjólkuriðnaði yrði undanskilin gildissviði samkeppnislaga. Frá setningu breytingalaganna hefur átt sér stað mikil hagræðing og er staða iðnaðarins í dag talin það stöðug að óþarft sé lengur að lögbinda undantekningu um verðtilfærslu […] frá samkeppnislögum.“ Framangreint frumvarp náði ekki fram að ganga á Alþingi.
Þá hefur verið bent á að ákvæði 4. mgr. 13. gr. (þá 3. mgr.) fari í bága við ákvæði EES-samningsins þar sem ekki er afmarkað með skýrum hætti til hvaða mjólkurvara ákvæðið nái. Á 145. löggjafarþingi (680. mál) voru lagðar til breytingar á 4. mgr. 13. gr. laganna þar sem lagt var til að tekinn yrði af allur vafi um að heimild til verðtilfærslu tæki eingöngu til vara sem ekki falla undir bókun 3 við EES-samninginn. Breytingin náði ekki fram að ganga. Með vísan til þessa er hér lagt til að hlutverki verðlagsnefndar verði breytt og að fallið verði frá heimild til verðtilfærslu þar sem sá mikli fjárhagsvandi sem einkenndi afurðastöðvar í mjólk og óhagstæðar rekstrareiningar innan mjólkuriðnaðarins eru ekki lengur til staðar þar sem mikið hagræði hefur náðst innan mjólkuriðnaðarins á síðustu árum. Nánar er fjallað um þá hagræðingu sem orðið hefur innan mjólkuriðnaðarins í athugasemdum við 11. gr. frumvarpsins.
Verði framangreind undanþága frá samkeppnislögum felld brott verður réttarstaða afurðastöðva í mjólkuriðnaði hin sama og hjá öðrum íslenskum fyrirtækjum. Allt samstarf milli keppinauta sem hefur að markmiði eða sem af leiðir að komið sé í veg fyrir samkeppni, hún sé takmörkuð eða henni raskað brýtur gegn 10. gr. samkeppnislaga. Ef framleiðslusamstarf fer gegn 10. gr. samkeppnislaga geta viðkomandi fyrirtæki snúið sér til Samkeppniseftirlitsins og óskað eftir undanþágu, en skilyrði fyrir slíkri undanþágu koma fram í 1. mgr. 15. gr. sömu laga. Afurðarstöðvar í mjólkuriðnaði, sem kjósa að vinna saman, hafa þannig möguleika á því að sýna fram á að samstarf þeirra uppfylli skilyrði 15. gr. samkeppnislaga. Ef viðkomandi fyrirtæki geta þannig sýnt fram á að kostir tiltekinnar samvinnu yfirvinni ókosti hennar og sé þannig samfélaginu til hagsbóta er undanþágan veitt. Slík undanþága getur þó verið bundin skilyrðum, sbr. 2. mgr. 15. gr. samkeppnislaga.
Að samkeppnislög gildi fullum fetum á mjólkurmarkaði er ekki aðeins til hagsbóta fyrir neytendur, heldur getur slíkt falið í sér mikla réttarvernd fyrir bændur og vinnur t.d. gegn því að þeir sæti óeðlilegum kjörum eða óhæfilegum takmörkunum í atvinnurekstri sínum.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Í öðru lagi er lagt til að við 52. gr. laganna bætist ný málsgrein varðandi staðfestingu á ráðstöfun mjólkur, þ.e. hvað fer á innalandsmarkað og hverju er ráðstafað til útflutnings, bæði á fitu- og próteingrunni. Um margra ára skeið hefur framkvæmdanefnd búvörusamninga staðfest ráðstöfun þessa en staðfestingin tengist m.a. hlutverki nefndarinnar skv. 1. mgr. 52. gr. laganna vegna framleiðslu mjólkur umfram greiðslumark. Þá er í málsgreininni einnig mælt fyrir um skyldur afurðastöðva að gera framkvæmdanefnd grein fyrir fyrirkomulagi ráðstöfunar mjólkur á viðkomandi verðlagsári.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
[…] Eftir 2004 hafa bæst við nokkrir mjólkurvöruframleiðendur, sem þó teljast ekki til afurðastöðva. Má þar nefna Biobú, Mjólkurbúið Kú, Örnu og Vífilfell. Þrátt fyrir að þessi fyrirtæki flokkist ekki undir afurðastöðvar hafa þau augljós áhrif á smásölumarkað. Bæði auka þau vöruúrval og auka samkeppni á markaði.“
Með vísan til framangreinds er ljóst að nokkurt hagræði hefur hlotist af heimild 71. gr. laganna og er því ekki nauðsynlegt að mæla enn fyrir um svo víðtæka undanþágu frá ákvæðum samkeppnislaga. Ef felld verður brott heimild afurðastöðva til samstarfs munu gilda sömu reglur um samstarf afurðastöðva og gilda um samstarf milli keppinauta á öðrum íslenskum mörkuðum. Ákvæði 10. gr. samkeppnislaga leggja til grundvallar að keppinautar taki sjálfstæðar ákvarðanir um mikilvæg viðskiptamálefni eins og hvaða vörur skuli framleiða og í hvaða magni. Keppinautar geta þó fengið undanþágu frá banni við samráði ef þeir sýna til að mynda fram á að samvinna þeirra stuðli að bættri framleiðslu eða dreifingu á viðkomandi vöru, veiti neytendum sanngjarna hlutdeild í ávinningi sem af samvinnunni hlýst og veiti þeim ekki færi á að koma í veg fyrir samkeppni að því er varðar verulegan hluta framleiðsluvaranna sem um er að ræða, sbr. 15. gr. samkeppnislaga.
Þrátt fyrir framangreint er einn mikilvægasti þátturinn til að tryggja samkeppni á mjólkurmarkaði og stuðla þannig að nýsköpun og vöruþróun að vinnsluaðilum sé tryggður aðgangur að hrámjólk. Við vinnslu ákvæðisins var tekið mið af tillögum Samkeppniseftirlitsins sem eftirlitið skilaði atvinnuveganefnd vegna umfjöllunar um það frumvarp er varð að lögum nr. 102/2016 á 145. löggjafarþingi. Í tillögum Samkeppniseftirlitsins sagði: „Ákvæði af þessum toga myndi hafa mjög jákvæð áhrif á mjólkurmarkaði. Það myndi skapa traust og sóknarfæri fyrir minni aðila. Slíkt hefði einnig heppileg áhrif [á] stærri fyrirtæki eins og MS þar sem það myndi öðlast sterkari hvata til þess að gera enn betur í framleiðslu og sölu á mjólkurafurðum sem er til hagsbóta bæði fyrir eigendur MS og neytendur. Þetta ákvæði myndi einnig styðja við þær aðgerðir sem Samkeppniseftirlitið hefur gripið til í því skyni að jafna samkeppnisstöðu á mjólkurmarkaði [...]. Eftirlit með markaðsráðandi fyrirtækjum er hluti af lögmæltum verkefnum Samkeppniseftirlitsins, þ.m.t. mat á því hvort fyrirtæki teljast markaðsráðandi í samræmi við viðurkenndar meginreglur. Þá liggur fyrir löng réttarframkvæmd í samkeppnisrétti um hvað felst í fjárhagslegum og stjórnunarlegum aðskilnaði.“
Í 1. mgr. er kveðið á um skyldu markaðsráðandi afurðastöðvar til að safna og taka við allri ógerilsneyddri mjólk frá framleiðendum mjólkur. Þar er einnig kveðið á um söluskyldu á ógerilsneyddri mjólk til óháðra afurðastöðva og vinnsluaðila til framleiðslu á mjólkurvörum. Óháð afurðastöð eða vinnsluaðili er skilgreindur í 1. gr. frumvarpsins sem hver sá aðili sem ekki er í eigna- eða stjórnunartengslum við markaðsráðandi afurðastöð. Eins og rakið er í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins er lagt til að markaðsráðandi afurðastöð verði skylt að selja óháðum afurðastöðvum og vinnsluaðilum ógerilsneydda mjólk til framleiðslu á mjólkurvörum. Í greininni er lagt til að söluskylda markaðsráðandi afurðastöðvar nemi allt að 20% af þeirri mjólk sem afurðastöðin tekur við en prósentutalan er í samræmi við tillögu meiri hluta atvinnuveganefndar um það frumvarp er varð að lögum nr. 120/2016 og kveðið er á um í 3. mgr. 13. gildandi laga. Ef miðað er við innvigtaða mjólk á árinu 2016, sem var samtals rúmlega 150 milljónir lítra eru 20% af því magni samtals rúmlega 30 milljónir lítra mjólkur. Það er þá það magn sem markaðsráðandi afurðastöð er að lágmarki skylt að selja óháðum afurðastöðvum og vinnsluaðilum. Þar sem heildarnotkun minni vinnsluaðila var að meðaltali síðustu þrjú ár 1,8 milljónir lítra mjólkur er ljóst að ekki er þörf fyrir frekara magn en sem nemur 20% í náinni framtíð.
Í 2. mgr. er kveðið á um að verð á ógerilsneyddri mjólk skuli ákveðið af verðlagsnefnd búvara skv. 13. gr. laganna. Þá er mælt fyrir um að það verð skuli gilda gagnvart framleiðsluhluta markaðsráðandi afurðastöðvar og óháðum aðilum og að sama jafnræði skuli gilda um önnur viðskiptakjör og skilmála.
Í 3. mgr. er loks mælt fyrir um að eftirlit með ákvæðinu sé hluti af eftirliti með markaðsráðandi afurðastöðvum á grundvelli samkeppnislaga og því í höndum Samkeppniseftirlitsins. Brot gegn ákvæðinu varða því sömu viðurlögum og 11. gr. samkeppnislaga, sbr. 37. gr. laganna.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
Hinn 19. desember 2015 var á tíunda ráðherrafundi WTO tekin ákvörðun um afnám útflutningsbóta fyrir landbúnaðarvörur. Samkvæmt ákvörðuninni bar iðnríkjum að afnema útflutningsbætur að mestu umsvifalaust, en þó var veittur frestur til ársins 2020 til að afnema tilkynntar útflutningsbætur fyrir mjólkurafurðir, svínakjöt og unnar landbúnaðarvörur. Þróunarríki skulu afnema útflutningsbætur ekki síðar en árið 2018, en fá aðlögunartíma til ársins 2023 fyrir tilteknar afurðir. Þá eru settar nánari reglur um stuðning við útflutningslán. Ákvörðunin var talin marka tímamót og lýsti framkvæmdastjóri WTO, Roberto Azevêdo, því yfir við lok umrædds ráðherrafundar að þetta væri mikilvægasta niðurstaða stofnunarinnar á sviði landbúnaðar frá stofnun hennar árið 1995.
Útflutningsstyrkir hafa ekki verið veittir á Íslandi frá árinu 1990 og hefur ákvörðunin því takmörkuð áhrif hér á landi. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur í kjölfar ráðherrafundarins haft til skoðunar hvort verðjöfnunargjöld þau sem kveðið er á um í 85. gr. A teljist til útflutningsbóta. Í Noregi hafa verðjöfnunargjöld verið flokkuð með útflutningsbótum þegar þau eru hærri fyrir vörur ætlaðar til útflutnings en fyrir innlendan markað. Norsk stjórnvöld hafa tilkynnt að verðjöfnunargjöld umfram þann verðjöfnunarstyrk sem innlend framleiðsla hlýtur verði afnumin fyrir árið 2020.
Þar sem óverulegum fjármunum er varið til verðjöfnunar og gerðar hafa verið ráðstafanir til að lækka nýmjólkur- og undarennuduft til matvælaframleiðslu hér á landi verður talið óþarft að mæla fyrir um verðjöfnunargjöld í ákvæðum búvörulaga. Endurgreiðsla þessi krefst mikillar vinnu tollayfirvalda, ráðuneytis og ekki síður umsóknaraðila til þess að uppfylla skilyrði til endurgreiðslu fyrir lága upphæð sem ætluð er til þess á fjárlögum. Er með vísan til framangreinds því lagt til að verðjöfnunagjöld verði felld brott.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Um 17. gr.
