Ferill 359. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 793 — 359. mál.
Svar
samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra við fyrirspurn frá Karli Gauta Hjaltasyni um fjölda starfsmanna sem vinna við gerð lagafrumvarpa.
Til þess að varpa ljósi á þau verkefni sem fyrirspurnin lýtur að er rétt að gera grein fyrir því með almennum hætti í hverju vinna við frumvörp og frumvarpsdrög í ráðuneyti felst.
Að jafnaði hefst undirbúningur lagafrumvarps þannig að frumgreining er unnin vegna úrlausnarefnis sem komið hefur til kasta ráðuneytisins, ýmist vegna alþjóðlegra skuldbindinga eða vegna stefnumála ráðherra og ríkisstjórnar. Þeirri greiningu er komið á framfæri við ráðherra í formi minnisblaðs ásamt mati á þeim leiðum sem koma til greina. Að því mati koma sérfræðingar ráðuneytisins, eftir atvikum í samvinnu við sérfræðinga annarra ráðuneyta eða stofnana ráðuneytisins. Þá er á þessu stigi í sumum tilvikum efnt til frumsamráðs við hagsmunaaðila og sérfróða aðila með tilheyrandi samskiptum og úrvinnslu upplýsinga sem berast. Loks hefur Alþingi í mörgum tilvikum aðkomu strax á frumstigi, til að mynda með því að ábendingar berast frá þingnefndum eða þingsályktanir eru samþykktar um að fela ráðherra tiltekið lagasetningarverkefni.
Ef ákjósanlegt þykir að undirbúa frumvarpsdrög er tillaga þar að lútandi sett fram í minnisblaðinu ásamt rökstuðningi fyrir þeirri útfærslu sem talin er ákjósanlegust og með frummati á áhrifum hennar. Í öðrum tilvikum er sett fram tillaga um að ítarlegri greining fari fram, svo sem í formi skýrslugerðar. Þegar svo ber við eru tillögur gjarnan bornar undir ráðherra samhliða hinni ítarlegu greiningu. Það er alls ekki einhlítt að sú greiningarvinna sem hér hefur verið lýst leiði til þess að frumvarp verði á endanum lagt fram á Alþingi. Því teljast verkefni af þessu tagi ekki í öllum tilfellum „undirbúningur lagafrumvarps“.
Eftir að ákvörðun um að hefja smíði frumvarpsdraga liggur fyrir er gert ráð fyrir að ábyrgðaraðili eða -aðilar setji fram verkefnaáætlun þar sem m.a. skal tiltaka hverjir, innan ráðuneytis sem utan, komi að vinnunni. Fyrsta skrefið að því loknu er innra samráð um svonefnd áform um lagasetningu. Áform eru sett fram á stöðluðu eyðublaði og tiltaka, ásamt öðru, þær leiðir við lagasetningu sem til greina koma og innihalda rökstuðning fyrir þeirri leið sem áformuð er. Jafnframt fylgir áformum svonefnt frummat á áhrifum, þ.e. mat á efnahagslegum áhrifum, áhrifum á fjármál ríkis eða sveitarfélaga, áhrifum á jafnrétti kynjanna, á atvinnulífið o.fl. Áform um lagasetningu eru kynnt í innra samráði, þ.e. kynnt fyrir öðrum ráðuneytum, og nýtur ráðuneytið þannig góðs af þekkingu og reynslu starfsmanna annarra ráðuneyta sem tengist úrlausnarefninu.
Áform um lagasetningu, með þeim breytingum sem orðið hafa í kjölfar innra samráðs, eru síðan almennt sett í opið umsagnarferli í samráðsgátt Stjórnarráðsins, samradsgatt.island.is. Þar geta þeir sem áhuga hafa komið að ábendingum og athugasemdum um áform ráðuneytisins. Tekin er afstaða til þeirra ábendinga sem berast og varða áformuð efnistök frumvarpsdraga.
Að loknu opnu samráði, verði ekki horfið frá áformum á þessu stigi, er mál sett á þingmálaskrá fyrir næsta löggjafarþing að fengnu samþykki ráðherra. Gera skal grein fyrir athugasemdum í samráðskafla frumvarpsins, hvort sem fallist var á þær eða ekki, með frekari rökstuðningi þar um. Frumvarpsdrög eru síðan almennt sett í opið samráð í samráðsgátt Stjórnarráðsins.
Sá möguleiki er einnig fyrir hendi að starfshópi eða nefnd sé falið að meta hvort lagabreytinga sé þörf vegna tiltekinna álitamála og að hluti þeirrar vinnu felist í því að útbúa áform um lagasetningu og vinna úr athugasemdum áður en niðurstöðu er skilað. Endanleg niðurstaða slíks starfs, sem kann að vera í formi skýrslu til ráðherra, getur haft að geyma tillögur til lagabreytinga og jafnvel drög að frumvarpi. Ekki er sjálfgefið að tillögur um lagabreytingar eða frumvarpsdrög sem skilað er til ráðherra leiði til þess að frumvarp verði á endanum lagt fram á Alþingi. Því er ekki víst að vinna sem þessi teljist til undirbúnings eða samningar lagafrumvarps í hefðbundnum skilningi.
Af ofangreindu má ljóst vera að þótt eiginleg lagafrumvörp séu fyrst og fremst unnin af lögfræðingum þá koma fjölmargir aðrir sérfræðingar að samningu minnisblaða og annarra undirbúningsskjala sem tengjast undirbúningi og vinnslu lagafrumvarpa. Aðrir en lögfræðingar koma einnig að mati á áhrifum og samráði um lagasetningaráform og frumvarpsdrög.
Utanaðkomandi sérfræðingar koma einnig með margvíslegum hætti að undirbúningi lagasetningar í ráðuneytum, t.d. með setu í starfshópum á stefnumótunarstigi. Því er farin sú leið í svörum sem hér fara á eftir við 2. og 3. tölul. að tilgreina að meginstefnu sérfræðiaðstoð við gerð lagafrumvarpa sem lögð hafa verið fram af hálfu samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra. Ekki verður reynt að leggja mat á aðra sérfræðivinnu sem kann að hafa átt sér stað á stefnumótunarstigi.
1. Hversu margir starfsmenn, skipt niður á störf lögfræðinga og annarra, vinna að undirbúningi, samningu, yfirlestri og frágangi lagafrumvarpa í ráðuneytinu? Þess er óskað að tilgreint verði starfshlutfall við verkefnið ef ekki er um fullt starf að ræða.
Allir lögfræðingar ráðuneytisins, utan eins, koma að samningu frumvarpa. Misjafnt er á hverjum tíma hve miklum hluta af starfi sínu þeir verja í gerð frumvarpa. Sé horft til langs tíma má gera ráð fyrir að það séu að meðaltali um 30% af starfi hvers lögfræðings í ráðuneytinu að vinna að frumvarpi sem sé lagt fram, eða alls um 2,5 stöðugildi lögfræðinga. Að auki geta sérfræðingar í málaflokkum komið að undirbúningi við gerð frumvarpa, líkt og að ofan er lýst. Erfitt er að áætla hve mikil vinna annarra sérfræðinga fer í slíkan undirbúning að jafnaði og fer það eftir eðli og umfangi frumvarpa hverju sinni. Áætla má þó að um 0,25 stöðugildi fari í kostnaðarmat frumvarpa og um 0,4 stöðugildi í frágang og yfirlestur frumvarpa.
2. Í hversu miklum mæli byggist vinna við gerð lagafrumvarpa á vegum ráðuneytisins á aðkeyptri vinnu utanaðkomandi sérfræðinga?
Almennt eru frumvörp samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra unnin af starfsmönnum ráðuneytisins, nú jafnt sem áður. Sérfræðingar eru þó kallaðir til í einstaka tilvikum.
3. Hversu mikið greiddi ráðuneytið, og forverar þess, árlega árin 2008–2017 fyrir vinnu utanaðkomandi sérfræðinga við gerð lagafrumvarpa?
Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið varð til í núverandi mynd 1. maí 2017. Því er rétt að útskýra á hverju svar ráðuneytisins byggist vegna aðkeyptrar sérfræðiþjónustu:
* Árin 2008–2010: Samgönguráðuneytið og þau verkefni sem undir það heyrðu á þeim tíma.
* Árið 2011 til 30. apríl 2017: Verkefni þess hluta sem heyrir undir samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið nú, ásamt neytendamálum.
* Frá 1. maí 2017: Verkefni samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins.
Ráðuneytið heldur ekki sundurliðað bókhald vegna aðkeyptrar sérfræðivinnu við gerð lagafrumvarpa. Þær upplýsingar sem hér koma fram eru fengnar úr fjárhagskerfi ráðuneytisins en leitað var eftir nöfnum viðkomandi ráðgjafa. Í einhverjum tilfellum kann fyrirtæki að senda reikning og því ekki hægt með góðu móti að finna upplýsingar um greiddan kostnað. Gögn úr bókhaldi sýna greiðslur að upphæð 2.356.300 kr. á tímabilinu vegna aðkeyptrar sérfræðiþjónustu.
