Ferill 512. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 841 — 512. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, með síðari breytingum (EES-reglur, burðarpokar).
Frá umhverfis- og auðlindaráðherra.
1. gr.
Ákvæði laga þessara um burðarpoka ná til starfsemi sem felur í sér sölu á vörum.
2. gr.
Burðarpoki úr plasti: poki, með eða án halda, gerður úr plasti, sem afhentur er neytanda á sölustað vara.
3. gr.
4. gr.
a. (37. gr. a.)
Markmið um notkun burðarpoka úr plasti.
b. (37. gr. b.)
Afhending burðarpoka.
c. (37. gr. c.)
Bann við afhendingu á burðarpokum úr plasti.
d. (37. gr. d.)
Merkingar.
5. gr.
Innleiðing.
6. gr.
Gildistaka.
Greinargerð.
Frumvarpið var samið í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Í því eru lagðar til breytingar á lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, vegna innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2015/720 frá 29. apríl 2015 um breytingu á tilskipun 94/62/EB um að draga úr notkun á þunnum burðarpokum úr plasti.
Frumvarpið er í samræmi við tillögu að aðgerðaáætlun um hvernig draga má úr notkun plasts, bæta endurvinnslu þess og takast á við plastmengun í hafi, sem samráðsvettvangur um aðgerðaáætlun í plastmálefnum skilaði til umhverfis- og auðlindaráðherra 1. nóvember 2018. Í samráðsvettvangnum áttu sæti fulltrúar frá atvinnulífinu, sveitarfélögum, félagasamtökum, stofnunum, Alþingi og ráðuneytum. Alls er um 18 aðgerðir að ræða og voru tillögurnar í samráðsferli til 3. desember 2018. Ein af aðgerðunum sem gerð er tillaga um varðar burðarpoka úr plasti. Sett er fram markmið um að notkun einnota burðarpoka úr plasti verði hætt og lögð er til þriggja þrepa áætlun sem felst í því að frá og með 1. janúar 2019 verði engir burðarpokar úr plasti afhentir án endurgjalds og að fólk verði hvatt til að nota fjölnota poka. Lagt er til að umhverfis- og auðlindaráðherra muni í lok árs 2018 leggja fram frumvarp um breytingu á lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem lagt er til að fyrirtækjum verði óheimilt að afhenda burðarpoka úr plasti án endurgjalds og að gjaldið skuli vera sýnilegt á kassakvittun. Er þetta í samræmi við aðgerðaáætlun til að draga úr notkun plastpoka sem samþykkt var af umhverfis- og auðlindaráðherra í september 2016 til að fylgja eftir skýrslu starfshóps um sama efni. Í starfshópnum voru fulltrúar frá Samtökum atvinnulífsins, Samtökum verslunar og þjónustu, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Umhverfisstofnun og umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Margar verslanir undirbúa nú að hætta að bjóða upp á burðarpoka úr plasti eða hafa jafnvel stigið það skref sem fer vel saman við tillögu að aðgerðaráætlun. Samhliða þessum aðgerðum fari fram fræðsla þar sem fólk verði hvatt til að nota fjölnota poka í samræmi við stefnu umhverfis- og auðlindaráðherra um úrgangsforvarnir, Saman gegn sóun. Þá er lagt til að frá og með 1. janúar 2020 verði lagður skattur á burðarpoka úr plasti til eins árs til að minnka notkun þeirra verulega og að fjármunirnir renni til plasttengdra verkefna. Loks er lagt til að burðarpokar úr plasti verði bannaðir í verslunum frá og með 1. janúar 2021.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Tilefni lagasetningarinnar er innleiðing á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2015/720 frá 29. apríl 2015 um breytingu á tilskipun 94/62/EB um að draga úr notkun á þunnum burðarpokum úr plasti.
Tilskipun 2015/720.
Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 94/62/EB var samþykkt til að koma í veg fyrir eða draga úr neikvæðum áhrifum af umbúðum og umbúðaúrgangi á umhverfið. Þó að burðarpokar úr plasti teljist umbúðir í skilningi þeirrar tilskipunar felur hún ekki í sér sértækar ráðstafanir vegna notkunar slíkra poka. Núverandi umfang notkunar á burðarpokum úr plasti hefur í för með sér mikinn úrgang og óskilvirka notkun á auðlindum og er búist við að það aukist ef ekki er gripið til aðgerða. Burðarpokar úr plasti sem verða að úrgangi valda umhverfismengun og ógna vistkerfum í vatni um allan heim. Auk þess hefur uppsöfnun burðarpoka úr plasti í umhverfinu greinileg neikvæð áhrif á tiltekna atvinnustarfsemi.
Úrgangsforvarnir eru ráðstafanir sem gerðar eru áður en efni, efniviður eða vara er orðin að úrgangi og draga úr magni úrgangs og neikvæðum áhrifum á umhverfið og heilbrigði manna vegna úrgangs eða skaðlegra efna.
Burðarpokar úr plasti sem er þynnra en 50 míkron (þunnir burðarpokar úr plasti) eru mikill meirihluti heildarmagns burðarpoka úr plasti sem eru notaðir á Evrópska efnahagssvæðinu og eru ekki endurnýttir jafn mikið og þykkari burðarpokar úr plasti. Af þessum sökum verða þunnir burðarpokar úr plasti fyrr að úrgangi og eru auk þess frekar til vandræða í umhverfinu vegna þess hve þeir eru léttir. Núverandi endurvinnsluhlutfall þunnra burðarpoka úr plasti er mjög lágt og ekki líklegt að það hækki umtalsvert í nánustu framtíð sökum ýmissa erfiðleika við framkvæmd og af efnahagslegum toga.
Í tilskipun (ESB) 2015/720 er kveðið á um að aðildarríki skuli gera ráðstafanir til að ná fram viðvarandi minni notkun á þunnum burðarpokum úr plasti, þ.e. þynnri en 15 míkron, á yfirráðasvæði sínu. Í þeim ráðstöfunum gæti falist að nota landsbundin markmið um minni notkun, að viðhalda eða innleiða efnahagsleg stjórntæki, sem og markaðshindranir að því tilskildu að þær séu hóflegar og án mismununar. Í tilskipuninni er kveðið á um að slíkar ráðstafanir geti verið mismunandi eftir umhverfisáhrifum af endurnýtingu þunnra burðarpoka úr plasti eða af förgun þeirra, eiginleikum þeirra hvað varðar myltingu, endingu þeirra eða sértækri fyrirhugaðri notkun.
Í ráðstöfunum aðildarríkjanna skulu felast annaðhvort eftirfarandi eða hvort tveggja:
a. samþykkt ráðstafana sem tryggja að eigi síðar en 31. desember 2019 fari árlegur fjöldi ekki yfir 90 þunna burðarpoka úr plasti á einstakling og eigi síðar en 31. desember 2025 ekki yfir 40 þunna burðarpoka úr plasti á einstakling eða sem nemur jafngildum markmiðum sem eru gefin upp sem þyngd. Mjög þunna burðarpoka úr plasti má undanskilja landsbundnum notkunarmarkmiðum,
b. samþykkt stjórntækja sem tryggja að eigi síðar en 31. desember 2018 séu þunnir burðarpokar úr plasti ekki afhentir án endurgjalds á sölustöðum vara, nema beitt sé öðrum jafnskilvirkum stjórntækjum. Mjög þunna burðarpoka úr plasti má undanskilja þessum ráðstöfunum.
Aðildarríkjunum er heimilt að nýta ráðstafanir, svo sem efnahagsleg stjórntæki og landsbundin markmið um minni notkun varðandi hvers konar burðarpoka úr plasti án tillits til þykktar þeirra. Jafnframt er aðildarríkjunum heimilt að takmarka markaðssetningu burðarpoka úr plasti að því gefnu að þau gangi ekki lengra en nauðsynlegt er og að takmörkunin feli ekki í sér mismunun.
Aðildarríkin skulu tryggja að lífbrjótanlegir og myltanlegir burðarpokar úr plasti séu merktir í samræmi við forskriftirnar sem kveðið verður á um í framkvæmdarreglugerð Evrópusambandsins. Burðarpokar úr plasti, sem oft eru merktir sem niðurbrjótanlegir með oxun, innihalda aukefni sem eru hvatar að niðurbroti plastefnisins í öragnir sem safnast upp í umhverfinu.
Aðildarríki skulu gefa skýrslu um árlega notkun á þunnum burðarpokum úr plasti og jafnframt senda framkvæmdastjórn Evrópusambandsins gögn um umbúðir og umbúðaúrgang. Mögulegt er að taka þessi gögn saman hér á landi og þarf því ekki að gera breytingu á lögum til þess. Með bréfi hinn 11. júlí 2016 fól umhverfis- og auðlindaráðuneytið Úrvinnslusjóði að vinna tillögur að nauðsynlegum breytingum á tollskrárnúmerum í þá veru að sérstakur tollflokkur yrði til fyrir einnota burðarplastpoka. Þessi vinna hafði í för með sér að einnota burðarpokar úr plasti voru aðgreindir frá öðrum plastpokum í lögum um úrvinnslugjald, sbr. 31. gr. laga nr. 126/2016, um ýmsar forsendur frumvarps til fjárlaga (bandormur) fyrir árið 2017, sem breytti lögum nr. 162/2002, um úrvinnslugjald. Í kjölfarið varð hægt að fylgjast með innflutningi og innlendri framleiðslu burðarpoka úr plasti. Sjóðurinn fær nú mánaðarlega upplýsingar um innflutning eftir tollskrárnúmerum og þar með upplýsingar um burðarpoka úr plasti. Innlend framleiðsla á burðarpokum úr plasti er hverfandi. Frá byrjun árs 2018 hefur Úrvinnslusjóður verið með marktækar tölur um burðarpoka úr plasti.
Loks er kveðið á um að stuðla beri með virkum hætti að upplýsingagjöf til almennings og vitundarvakningu um skaðleg umhverfisáhrif óhóflegrar notkunar á þunnum burðarpokum úr plasti. Umhverfisstofnun sinnir þessu starfi.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er ætlunin að innleiða tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2015/720 frá 29. apríl 2015 um breytingu á tilskipun 94/62/EB að því er varðar að draga úr notkun á þunnum burðarpokum úr plasti.
Í frumvarpinu er lagt til að eigi síðar en 31. desember 2019 skuli fjöldi burðarpoka úr plasti sem hver einstaklingur notar árlega vera 90 pokar eða færri og eigi síðar en 31. desember 2025 skuli fjöldi burðarpoka úr plasti sem hver einstaklingur notar árlega vera 40 eða færri. Þá er lagt til í frumvarpinu að óheimilt verði að afhenda burðarpoka, þ.m.t. burðarpoka úr plasti, án endurgjalds á sölustöðum vara og að gjaldið skuli vera sýnilegt á kassakvittun. Rétt er að vekja athygli á að hér er gengið lengra en nauðsynlegt er til þess að innleiða tilskipunina í landsrétt. Í frumvarpinu er lagt til að þessi skylda gildi um alla burðarpoka, óháð úr hvaða efni þeir eru. Samkvæmt tilskipun (ESB) 2015/720 er aðildarríkjum heimilt að undanskilja plastpoka sem eru þynnri en 15 míkron þannig að aðgerðir á grundvelli tilskipunarinnar nái ekki til þeirra. Í frumvarpinu er lagt til að framangreint svigrúm í tilskipuninni verði ekki nýtt og aðgerðir sem lagðar eru til í frumvarpinu ná til burðarpoka úr plasti óháð þykkt þeirra. Að lokum er lagt til að óheimilt verði að afhenda burðarpoka úr plasti, hvort sem er með eða án endurgjalds, á sölustöðum vara frá og með 1. janúar 2021. Hér er jafnframt gengið lengra við innleiðingu á tilskipuninni en nauðsynlegt er til þess að uppfylla þær lágmarkskröfur sem gerðar eru í tilskipuninni. Þó er rétt að benda á að samkvæmt tilskipuninni er aðildarríkjunum heimilt að takmarka markaðssetningu burðarpoka úr plasti að því gefnu að þau gangi ekki lengra en nauðsynlegt er og að takmörkunin feli ekki í sér mismunun. Í ljósi þess er lagt til að bann við afhendingu burðarpoka úr plasti nái einungis til þess þegar burðarpokar úr plasti séu afhentir við sölu á vörum. Verði frumvarpið að lögum geta verslanir eftir sem áður haft burðarpoka úr plasti til sölu í hillum inni í sölurými verslana.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið hefur hvorki gefið sérstakt tilefni til mats á samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, né alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Áform um lagasetningu og mat á áhrifum fór í innra samráð 17. október 2018. Í ljósi þess að tilskipun (ESB) 2015/720 verður tekin upp í EES-samninginn fyrr en áætlað var í upphafi var ákveðið að falla frá sérstöku samráðsferli um áform að lagasetningu vegna undirbúnings frumvarpsins og setja frumvarpið beint í samráðsferli.
Frumvarpið var sett fram til kynningar í samráðsgátt Stjórnarráðsins 14. nóvember 2018 og var umsagnarfrestur til 28. nóvember 2018. Alls bárust fimm umsagnir. Eins og kemur fram hér að framan er frumvarpið í samræmi við tillögu að aðgerðaáætlun um hvernig draga má úr notkun plasts, bæta endurvinnslu þess og takast á við plastmengun í hafi, sem samráðsvettvangur um aðgerðaáætlun í plastmálefnum skilaði til umhverfis- og auðlindaráðherra 1. nóvember 2018. Framangreind aðgerðaráætlun var í samráðsferli í samráðsgátt Stjórnarráðsins 1. nóvember til 3. desember 2018 og bárust 15 umsagnir. Það styrkti vinnu við frumvarpið að þessi tvö mál voru í umsagnarferli á sama tíma.
Umsagnir um frumvarpið og aðgerðaráætlun í plastmálefnum eru almennt jákvæðar og lýst yfir stuðningi við aðgerðir stjórnvalda til þess að draga úr plastnotkun. Helstu athugasemdir varðandi frumvarpið snúa að fyrirhuguðu banni við afhendingu á burðarpokum úr plasti. Í sameiginlegri umsögn Samtaka atvinnulífsins, Samtaka iðnaðarins og Samtaka verslunar og þjónustu kemur meðal annars fram að mikilvægt sé að horfa til heildarumhverfisáhrifa vöru þegar opinberir aðilar ákveða að beita stjórnsýsluaðgerðum til að stýra neyslu í þágu umhverfisverndar. Þröngt sjónarhorn, t.d. ef eingöngu er horft til enda lífsferils, getur orðið til þess að umhverfisáhrif falli af meiri þunga fyrr í lífsferlinum, svo sem við framleiðslu eða flutninga. Einnig þarf að bera vöruna saman við staðgengilsvöru og meta hvað kemur í staðinn. Í skýrslu Umhverfisstofnunar Bretlands frá árinu 2011 er fjallað um niðurstöður vistferilsgreiningar á burðarpokum. Skoðaðar voru nokkrar gerðir plastpoka, bréfpokar og taupokar. Í öllum tilfellum eru umhverfisáhrif langmest vegna hráefnanotkunar og framleiðslu. Flutningar og förgun hafa minniháttar áhrif. Fyrir allar gerðir af pokum er lykillinn að því að minnka umhverfisáhrifin sá að endurnota poka eins oft og hægt er, hvort sem er til sömu nota, þ.e. innkaupa, eða sem ruslapoka. Nota þarf pappírspoka þrisvar sinnum og taupoka 131 sinnum til að gróðurhúsaáhrif séu minni en vegna hefðbundinna plastpoka. Sé plastpoki endurnotaður þarf að endurnota pappírs- og taupoka enn oftar. Hefðbundnir plastpokar hafi marga kosti fram yfir aðrar tegundir poka sem skoðaðir voru. Í umsögn Landverndar kemur meðal annars fram að rétt sé að hafa í huga að erlendar lífsferilsgreiningar sem gerðar hafa verið á burðarpokum úr plasti og fjölnota pokum séu ekki hafnar yfir gagnrýni og nauðsynlegt sé að skoða hlutina í sem víðustu samhengi. Þar kemur jafnframt fram að í nýlegri danskri lífsferilsgreiningu komi plastpokar best út, en þar hafi verið gert ráð fyrir því að þeir lendi í endurvinnslufarvegi. Urðun sé t.d. ekki ásættanlegur farvegur í neinu samhengi en þar lendir stór hluti íslenskra burðarplastpoka, sem ruslapokar. Bann við afhendingu burðarpoka úr plasti felur í sér, verði frumvarpið að lögum, að söluaðili skal við sölu á vörum ekki bjóða viðskiptavinum sínum upp á burðarpoka úr plasti undir vörurnar, t.d. til að koma vörum heim. Markmið með frumvarpinu er að draga úr notkun á burðarpokum úr plasti. Margar verslanir hafa þegar skipt burðarpokum úr plasti út fyrir fjölnota burðarpoka og/eða burðarpoka úr öðrum efnum og er frumvarpinu ætlað að flýta enn frekar fyrir þessari þróun. Af þeim sökum voru ekki gerðar breytingar á frumvarpinu að loknu samráðsferli fyrir utan að lagt er til að bann við afhendingu á burðarpokum úr plasti taki gildi 1. janúar 2021. Þá hefur komið fram í umsögnum við aðgerðaráætlunina og á opinberum vettvangi að margir styðja umrætt bann.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að óheimilt verði að afhenda burðarpoka úr plasti án endurgjalds og að gjaldið verði sýnilegt á kassakvittun. Margar verslanir selja nú þegar slíka poka og kemur gjaldið þá fram á kassakvittun. Það er ljóst að lagasetningin mun hafa áhrif á aðila sem selja vörur og selja ekki burðarpoka úr plasti en ekki liggja fyrir upplýsingar um fjölda þeirra aðila. Þá er rétt að benda á að tilteknar verslanir hafa þegar skipt út burðarpokum úr plasti fyrir fjölnota burðarpoka og/eða poka úr öðrum efnum, t.d. lífbrjótanlegum efnum.
Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi áhrif á ríkissjóð.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Í b-lið frumvarpsins er lagt til að óheimilt verði að afhenda burðarpoka, þ.m.t. burðarpoka úr plasti, án endurgjalds á sölustöðum vara og að gjaldið skuli vera sýnilegt á kassakvittun. Hér er lögð skylda á aðila sem selja vörur, svo sem verslanir, að þeir þurfi að selja burðarpoka sem þeir afhenda eða bjóða fram við sölu á vöru. Framangreind skylda nær til sölu á stökum burðarpokum við afgreiðslukassa sem og þunnra burðarpoka úr plasti sem gjarnan liggja frammi í grænmetisdeildum verslana. Rétt er að vekja athygli á að hér er gengið lengra við innleiðingu á tilskipuninni en nauðsynlegt er til þess að innleiða tilskipun-ina í landsrétt. Í frumvarpinu er lagt til að þessi skylda nái til allra burðarpoka óháð úr hvaða efni þeir eru en tilskipunin nær til burðarpoka úr plasti. Samkvæmt tilskipun (ESB) 2015/720 er aðildarríkjum heimilt að undanskilja plastpoka sem eru þynnri en 15 míkron þannig að aðgerðir á grundvelli tilskipunarinnar nái ekki til þeirra. Í frumvarpinu er lagt til að framangreint svigrúm í tilskipuninni verði ekki nýtt og aðgerðir sem lagðar eru til í frumvarpinu nái til burðarpoka úr plasti óháð þykkt þeirra.
Í c-lið er lagt til að aðilum sem selja vörur verði óheimilt að afhenda burðarpoka úr plasti, hvort sem er gegn endurgjaldi eða ekki, á sölustöðum vara frá og með 1. janúar 2021. Í frumvarpinu er lagt til að bann við afhendingu burðarpoka úr plasti nái einungis til þess þegar burðarpokar úr plasti séu afhentir við sölu á vörum en ekki er kveðið á um almennt bann við sölu á burðarpokum úr plasti. Verði frumvarpið að lögum geta verslanir eftir sem áður haft til sölu burðarpoka úr plasti í hillum inni í sölurými verslana. Bannið nær jafnframt til þunnra burðarpoka úr plasti sem gjarnan liggja frammi í grænmetisdeild verslana. Hér er gengið lengra við innleiðingu á tilskipuninni en nauðsynlegt er til þess að uppfylla lágmarkskröfur við innleiðingu á henni.
Í d-lið er lagt til að aðilar sem afhenda burðarpoka við sölu á vöru skuli tryggja að burðarpokar séu merktir í samræmi við reglugerð sem ráðherra setur. Í tilskipun (ESB) 2015/720 er gert ráð fyrir að framkvæmdastjórn ESB setji framkvæmdarreglugerð varðandi merkingar á lífbrjótanlegum og myltanlegum burðarpokum úr plasti. Væntanleg framkvæmdarreglugerð verður innleidd með reglugerð sem ráðherra setur og mun kveða á um merkingar sem þurfa að vera á tilteknum burðarpokum úr plasti.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
