Ferill 649. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 1062 — 649. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um úrskurðarnefndir á sviði neytendamála.
Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Lögfesting.
1. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 524/2013 frá 21. maí 2013 um lausn deilumála neytenda með rafrænni málsmeðferð á netinu og um breytingu á reglugerð (EB) nr. 2006/2004 og tilskipun 2009/22/EB, sem er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 57/2016 frá 13. október 2016, bls. 57–72.
2. Framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2015/1051 frá 1. júlí 2015 um fyrirkomulag framkvæmdar á starfsemi rafræns vettvangs til lausnar deilumálum á netinu, fyrirkomulag rafræna kvörtunareyðublaðsins og fyrirkomulag samstarfs milli tengiliða sem kveðið er á um í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 524/2013 um lausn deilumála neytenda með rafrænni málsmeðferð á netinu, sem birt var í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 57/2016 frá 13. október 2016, bls. 73–76.
3. gr.
Gildissvið.
Lög þessi gilda ekki um:
a. heilbrigðisþjónustu,
b. opinbera þjónustu á stigi framhaldsmenntunar eða æðri menntunar,
c. þjónustu í almannaþágu sem er ekki af efnahagslegum toga eða
d. fasteignakaup.
4. gr.
Skilgreiningar.
1. Neytandi er einstaklingur sem kaupir vöru eða þjónustu gegn endurgjaldi, enda séu kaupin ekki gerð í atvinnuskyni.
2. Seljandi er einstaklingur, félag, opinber aðili og aðrir sem koma fram í atvinnuskyni og gera samninga við neytendur, svo og hver sá sem í atvinnuskyni kemur fram í umboði eða fyrir hönd seljanda.
3. Sölusamningur er samningur seljanda og neytanda um kaup á vöru gegn endurgjaldi, svo og hvers konar samningar sem varða bæði vörur og þjónustu.
4. Þjónustusamningur er samningur af öðrum toga en sölusamningur þar sem seljandi veitir neytanda þjónustu eða skuldbindur sig til þess og neytandinn greiðir eða skuldbindur sig til að greiða verð hennar.
5. Úrskurðaraðili er sérhver aðili sem lög þessi taka til og býður lausn deilumála með málsmeðferð til lausnar deilumálum utan dómstóla.
6. Lögbundinn úrskurðaraðili er úrskurðaraðili sem starfar á grundvelli laga og fjallar um einkaréttarlegan ágreining.
7. Viðurkenndur úrskurðaraðili er úrskurðaraðili sem fjallar um einkaréttarlegan ágreining og hlotið hefur viðurkenningu samkvæmt lögum þessum.
8. Tilkynntur úrskurðaraðili er lögbundinn eða viðurkenndur úrskurðaraðili sem hefur verið skrásettur og tilkynntur í samræmi við 10. gr. laga þessara.
9. Rafræni vettvangurinn er rafrænn vettvangur Evrópusambandsins til lausnar deilumálum á netinu og er starfræktur samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 524/2013 frá 21. maí 2013 um lausn deilumála neytenda með rafrænni málsmeðferð á netinu og um breytingu á reglugerð (EB) nr. 2006/2004 og tilskipun 2009/22/EB.
5. gr.
Stjórnsýsla og eftirlit.
Neytendastofa hefur eftirlit með því að seljendur fullnægi upplýsingaskyldu skv. 6. og 7. gr. Um málsmeðferð, úrræði og viðurlög vegna brota gegn 6. og 7. gr. og um kærurétt til áfrýjunarnefndar neytendamála fer eftir ákvæðum laga um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu.
Umsjónaraðili Evrópsku neytendaaðstoðarinnar á Íslandi er tengiliður rafræna vettvangsins.
II. KAFLI
Upplýsingagjöf til neytenda.
6. gr.
Upplýsingar um úrskurðaraðila.
Nú hafnar seljandi kröfum neytanda í heild eða hluta vegna samnings um kaup á vöru eða þjónustu og skal seljandi þá án tafar veita neytanda upplýsingar skv. 1. mgr., skriflega eða á öðrum varanlegum miðli.
Ráðherra, tilkynntir úrskurðaraðilar og umsjónaraðili Evrópsku neytendaaðstoðarinnar á Íslandi skulu gera neytendum aðgengilega skrá yfir tilkynnta úrskurðaraðila í deilumálum utan dómstóla á Evrópska efnahagssvæðinu.
7. gr.
Upplýsingar um rafræna vettvanginn.
Geri seljandi sölutilboð með tölvupósti skal hann innihalda tengil við rafræna vettvanginn. Upplýsingarnar skulu einnig koma fram í almennum samningsskilmálum ef við á.
III. KAFLI
Viðurkenning úrskurðaraðila og upplýsingaskylda.
8. gr.
Viðurkenndir úrskurðaraðilar.
Úrskurðaraðili skal starfa á tilteknu skýrt afmörkuðu sviði viðskipta og skal stofnað til hans með lögum eða samningi samtaka á sviði atvinnulífs og samtaka neytenda. Úrskurðaraðili skal starfa samkvæmt samþykktum um skipulag og málsmeðferð þar sem kveðið er á um sérþekkingu, sjálfstæði og óhlutdrægni í störfum úrskurðaraðilans auk ákvæða um kostnað og gjöld.
Ráðherra setur reglugerð um upplýsingar sem fylgja skulu umsókn um viðurkenningu og hvernig upplýsingarnar skuli veittar. Ráðherra setur reglugerð um kröfur til samþykkta úrskurðaraðila og um kröfur til sérþekkingar, sjálfstæðis, óhlutdrægni, gagnsæis, skilvirkni og sanngirni úrskurðaraðila. Ráðherra er heimilt að kveða á um í reglugerð að úrskurðaraðilar geti notað sáttamiðlun í málsmeðferð sinni.
9. gr.
Lögbundnir úrskurðaraðilar.
Ráðherra tilkynnir kærunefnd vöru- og þjónustukaupa skv. 12. gr.
10. gr.
Afturköllun viðurkenningar.
Nú er viðurkenning afturkölluð og skal úrskurðaraðili tafarlaust tilkynna aðilum í málum sem til meðferðar eru hjá honum um áhrif þess á meðferð og úrlausn mála.
11. gr.
Upplýsingaskylda.
Ráðherra getur einnig lagt skyldu á tilkynnta úrskurðaraðila til að upplýsa ráðherra reglulega um starfsemi sína, breytingar á starfseminni og önnur atriði sem skipta máli við framkvæmd laga þessara.
Upplýsingar og gögn skv. 1. og 2. mgr. skulu afhent innan hæfilegs frests sem ráðherra setur. Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um upplýsingagjöf tilkynntra úrskurðaraðila samkvæmt þessari grein.
Ráðherra skal stuðla að samvinnu og miðlun reynslu milli tilkynntra úrskurðaraðila.
Umsjónaraðili Evrópsku neytendaaðstoðarinnar á Íslandi skal veita neytendum aðstoð við að finna úrskurðaraðila í deilumálum utan dómstóla sem starfar í öðru EES-ríki og er til þess bær að fjalla um deilumál yfir landamæri.
12. gr.
Skrá yfir úrskurðaraðila.
Ráðherra gefur Eftirlitsstofnun EFTA skýrslu fjórða hvert ár um þróun og starfsemi tilkynntra úrskurðaraðila.
IV. KAFLI
Málsmeðferð viðurkenndra úrskurðarnefnda og kærunefndar vöru- og þjónustukaupa.
13. gr.
Málsmeðferð.
Á meðan mál er til meðferðar hjá viðurkenndum úrskurðaraðila eða kærunefnd vöru- og þjónustukaupa geta aðilar máls ekki höfðað mál um sakarefni þess fyrir dómi. Mál telst til meðferðar hjá nefndinni þegar kvörtun neytanda er móttekin.
Niðurstaða málsmeðferðar samkvæmt þessari grein skal kynnt aðilum máls innan 90 daga frá þeim degi er öll gögn máls hafa borist. Nú er mál mjög flókið og er þá unnt að framlengja frestinn um 90 daga sé ástæða til með tilkynningu til aðila máls. Í tilkynningu skal greint frá því hve langan tíma áætlað er að taki að leiða deiluna til lykta.
14. gr.
Frávísun.
a. neytandi hefur ekki reynt að leysa málið beint með gagnaðila,
b. kvörtun er lítilvæg eða tilefnislaus,
c. kvörtun hefur verið eða er til umfjöllunar hjá dómstóli eða öðrum úrskurðaraðila samkvæmt lögum þessum,
d. virði kröfu er undir eða yfir skilgreindum fjárhæðarmörkum,
e. kvörtun er metin ótæk til meðferðar hjá viðurkenndum úrskurðaraðila eða kærunefnd vöru- og þjónustukaupa eða
f. meðhöndlun máls mundi á einhvern hátt skaða alvarlega skilvirka starfsemi viðurkennda úrskurðaraðilans eða kærunefndar vöru- og þjónustukaupa.
Nú er ljóst að mál verður ekki tekið til meðferðar og skal rökstudd frávísun send aðilum máls eigi síðar en þremur vikum frá móttöku kvörtunar. Í öðrum tilvikum skal rökstudd frávísun send aðilum máls innan hæfilegs tíma.
V. KAFLI
Kærunefnd vöru- og þjónustukaupa.
15. gr.
Skipan.
Ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um valdsvið og verkefni nefndarinnar, málsmeðferðarreglur fyrir nefndinni og störf hennar að öðru leyti. Þar á meðal getur ráðherra sett ákvæði um að nefndinni sé heimilt að vísa frá kvörtunum þar sem virði krafna sé undir eða yfir skilgreindum fjárhæðarmörkum. Ráðherra er einnig heimilt að kveða á um að nefndin geti tekið til meðferðar mál undir skilgreindum fjárhæðarmörkum ef það hefur almenna þýðingu fyrir neytendur.
Kærunefndin skal vistuð hjá Neytendastofu sem sér nefndinni fyrir fundaraðstöðu og sér um vörslu gagna.
16. gr.
Málsmeðferð.
Nefndin skal vísa frá kvörtun sem heyrir undir eða er til meðferðar hjá öðrum lögbundnum eða viðurkenndum úrskurðaraðila.
Málsmeðferð fyrir nefndinni er skrifleg og kallar nefndin ekki fyrir aðila máls eða vitni. Telji formaður þörf á sérkunnáttu við úrlausn máls getur hann kvatt til mann eða menn sem hafa viðeigandi sérkunnáttu. Ráðherra kveður nánar á um kvaðningu kunnáttumanns í reglugerð.
Stjórnsýslulög gilda um meðferð mála fyrir nefndinni nema annað leiði af lögum þessum.
17. gr.
Málskotsgjald og kostnaður.
Neytandi fær málskotsgjald endurgreitt:
a. falli mál honum að hluta eða öllu leyti í vil,
b. falli mál niður með samkomulagi aðila eða
c. málinu er vísað frá, sbr. 1. mgr. 13. gr., 1. mgr. 14. gr. og 2. mgr. 16. gr.
Falli mál að hluta eða öllu leyti neytanda í vil skal seljandi greiða gjald vegna kostnaðar nefndarinnar af meðferð málsins.
Gjöld skv. 1. og 3. mgr. greiðast vegna málsmeðferðar nefndarinnar og skulu ekki vera hærra en nemur raunkostnaði til að standa straum af kostnaðarþáttum málsmeðferðarinnar. Við ákvörðun gjalda skal leggja til grundvallar kostnað vegna launa og launatengdra gjalda, aðkeyptrar sérfræðiþjónustu, húsnæðis, starfsaðstöðu, stjórnunar og stoðþjónustu.
Ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um fjárhæð og greiðslu gjalds sem seljandi skal greiða og fjárhæð og greiðslu málskotsgjalds.
18. gr.
Úrskurðir.
Úrskurðum nefndarinnar verður ekki skotið til annarra stjórnvalda. Þegar úrskurður nefndarinnar hefur verið kveðinn upp geta aðilar lagt ágreining sinn fyrir dómstól á venjulegan máta. Málshöfðun frestar ekki heimild til aðfarar skv. 5. mgr.
Vilji seljandi ekki una úrskurðinum skal hann tilkynna nefndinni um það með skýrum og sannanlegum hætti innan þrjátíu daga frá því honum er tilkynnt um úrskurðinn.
Óski seljandi eftir endurupptöku málsins innan frests skv. 3. mgr. reiknast fresturinn að nýju frá þeim degi er seljanda er tilkynnt um frávísun eða úrskurð í endurupptökumálinu.
Úrskurðir nefndarinnar eru aðfararhæfir þegar frestur skv. 3. mgr. er liðinn og tilkynning hefur ekki borist nefndinni frá seljanda.
Að ósk neytanda skal nefndin gefa út vottorð um að skilyrðum 5. mgr. sé fullnægt.
19. gr.
Birting úrskurða.
Afmá skal nafn seljanda af skrá skv. 1. mgr. þegar:
a. eitt ár er liðið frá birtingu úrskurðar,
b. seljandi fer sannanlega að úrskurði nefndarinnar,
c. dómsmál er höfðað um kröfu málsins eða
d. dóms sem hefur þýðingu fyrir niðurstöðu úrskurðar nefndarinnar er að vænta í máli annarra aðila.
VI. KAFLI
Gildistaka o.fl.
20. gr.
Reglugerð.
Ráðherra er heimilt að setja nánari ákvæði um framkvæmd lausnar deilumála neytenda með rafrænni málsmeðferð á netinu sem mælt er fyrir um í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 524/2013 frá 21. maí 2013 um lausn deilumála neytenda með rafrænni málsmeðferð á netinu og um breytingu á reglugerð (EB) nr. 2006/2004 og tilskipun 2009/22/EB og framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2015/1051 frá 1. júlí 2015 um fyrirkomulag framkvæmdar á starfsemi rafræns vettvangs til lausnar deilumálum á netinu, fyrirkomulag rafræna kvörtunareyðublaðsins og fyrirkomulag samstarfs milli tengiliða sem kveðið er á um í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 524/2013 um lausn deilumála neytenda með rafrænni málsmeðferð á netinu
Reglugerðir eða tilskipanir Evrópusambandsins, sem teknar verða upp í EES-samninginn og fela í sér breytingar eða viðbætur við þær reglugerðir sem vísað er til í 2. gr., er ráðherra heimilt að innleiða með reglugerð.
21. gr.
Innleiðing á tilskipun.
22. gr.
Gildistaka.
23. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
1. Lög um þjónustukaup, nr. 42/2000:
a. 40. gr. laganna fellur brott.
b. Fyrirsögn XI. kafla laganna verður: Gildistaka o.fl.
2. Lög um lausafjárkaup, nr. 50/2000:
a. 99. gr. laganna fellur brott.
b. Fyrirsögn XVI. kafla laganna verður: Gildistaka o.fl.
3. Lög um neytendakaup, nr. 48/2003:
a. 63. gr. laganna fellur brott.
b. Fyrirsögn XIII. kafla laganna verður: Gildistaka o.fl.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
II.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Frumvarpið felur í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2013/11/ESB frá 21. maí 2013 um lausn deilumála neytenda utan dómstóla og um breytingu á reglugerð (EB) nr. 2006/2004 og tilskipun 2009/22/EB (ADR-tilskipunin). Markmið ADR-tilskipunarinnar er í meginatriðum að stuðla að vel starfandi innri markaði og bæta neytendavernd með því að tryggja aðgang neytenda að málsmeðferð til lausnar deilumálum utan dómstóla þvert á landamæri.
Frumvarpið felur einnig í sér innleiðingu á reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 524/2013 frá 21. maí 2013 um lausn deilumála neytenda með rafrænni málsmeðferð á netinu og um breytingu á reglugerð (EB) nr. 2006/2004 og tilskipun 2009/22/EB, og gerðum settum á grundvelli ADR-tilskipunarinnar (ODR-reglugerðin). Markmið ODR-reglugerðarinnar er að koma á fót rafrænum vettvangi á netinu til lausnar deilumálum neytenda utan dómstóla þvert á landamæri. Neytendur á Evrópska efnahagssvæðinu eiga að geta notað rafræna vettvanginn til þess að fá aðgang að úrskurðaraðilum utan dómstóla.
Frumvarpið felur auk þess í sér heildarendurskoðun á lagaúrræðum til lausnar á einkaréttarlegum ágreiningi á sviði neytendamála. Í fyrsta lagi er lagt til að komið verði á fót viðurkenningarferli fyrir úrskurðaraðila utan dómstóla. Úrskurðaraðilar sem uppfylla skilyrði laganna geta hlotið viðurkenningu ráðherra sem gerir þeim kleift að taka til meðferðar ágreiningsmál á afmörkuðum sviðum viðskipta. Í öðru lagi er lagt til að kærunefnd vöru- og þjónustukaupa geti tekið til meðferðar ágreiningsmál þegar enginn viðurkenndur úrskurðaraðili er bær til að taka mál til meðferðar.
Vinna við innleiðingu tilskipunarinnar hófst í innanríkisráðuneytinu en með forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 1/2017, frá 11. janúar 2017, voru neytendamál færð frá innanríkisráðuneyti til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Innleiðing tilskipunar.
Með frumvarpinu er lagt til að ADR-tilskipunin verði innleidd í íslenskan rétt. Tilskipunin var samþykkt á vegum Evrópusambandsins 21. maí 2013 og var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 194/2016 frá 23. september 2016, um breytingu á XIX. viðauka (Neytendavernd) við EES-samninginn. Tilskipunin gildir um málsmeðferð við lausn á deilumálum utan dómstóla, innan lands og yfir landamæri, sem koma upp vegna ágreinings um skyldur sem rísa af sölu- eða þjónustusamningnum milli seljenda og neytenda með milligöngu úrskurðaraðila í deilumálum utan dómstóla eða með sáttamiðlun. Undanþegnir gildissviði tilskipunarinnar eru ýmsir málaflokkar, svo sem heilbrigðisþjónusta, þjónustu í almannaþágu sem er ekki af efnahagslegum toga og opinber þjónusta á stigi framhaldsmenntunar eða æðri menntunar, sbr. 2. gr. tilskipunarinnar.
Meginmarkmið ADR-tilskipunarinnar er að tryggja að neytendum standi til boða aðgangur að úrskurðaraðilum í nær öllum tegundum deilumála vegna kaupa á vöru eða þjónustu. Í 5. gr. tilskipunarinnar er aðildarríkjum gert skylt að tryggja neytendum aðgang að málsmeðferð til lausnar deilumálum utan dómstóla. Unnt er að uppfylla skylduna með því að sjá til þess að fyrir hendi sé svonefndur viðbótarúrskurðaraðili í deilumálum utan dómstóla, sem er til þess bær að fara með deilumál sem engum öðrum úrskurðaraðila í deilumálum utan dómstóla er ætlað sinna eða er til þess bær. Tilskipunin gerir ekki kröfu um að seljendum sé skylt að taka þátt í málsmeðferð til lausnar deilumálum utan dómstóla eða að niðurstaða slíkra ferla sé bindandi fyrir seljendur. Tilskipunin gerir aftur á móti ráð fyrir að aðildarríkjum sé heimilt að taka upp eða viðhalda slíkum kerfum. Tilskipuninni er ekki ætlað að leysa af hólmi meðferð fyrir dómstólum eða hindra málsaðila í að leita réttar síns hjá dómstólum.
ADR-tilskipunin er lágmarkstilskipun og kveður ekki á um einsleita málsmeðferð eða sameiginlega úrskurðaraðila innan EES. Aðildarríki hafa því nokkurt svigrúm til útfærslu við innleiðingu tilskipunarinnar og geta í meginatriðum viðhaldið gildandi skipulagi í landsrétti um úrlausn ágreinings utan dómstóla. Þá geta aðildarríki viðhaldið eða tekið upp reglur sem ganga lengra en þær sem mælt er fyrir um í tilskipuninni til að tryggja frekari vernd neytenda.
Auk þess að tryggja neytendum aðgang að viðbótarúrskurðaraðila kveður tilskipunin á um samræmdar lágmarksgæðakröfur til úrskurðaraðila, þar á meðal um sérþekkingu, sjálfstæði, óhlutdrægni, gagnsæi, sanngirni og skilvirkni, sbr. ákvæði II. kafla tilskipunarinnar. Uppfylli úrskurðaraðili skilyrði tilskipunarinnar geta lögbær yfirvöld í aðildarríkjunum tilkynnt hann á skrá hjá framkvæmdastjórn Evrópusambandsins. Lögbærum yfirvöldum er falið að hafa eftirlit með því að úrskurðaraðilar uppfylli kröfur tilskipunarinnar og veita upplýsingar um starfsemi úrskurðaraðila.
Tilskipunin gerir einnig kröfur um að seljendur upplýsi neytendur um úrskurðaraðila sem þeir heyra undir á skýran, skiljanlegan og aðgengilegan hátt.
Innleiðing reglugerða.
Með frumvarpinu er einnig lagt til að ODR-reglugerðin og framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2015/1051 frá 1. júlí 2015 um fyrirkomulag framkvæmdar á starfsemi rafræns vettvangs til lausnar deilumálum á netinu, fyrirkomulag rafræna kvörtunareyðublaðsins og fyrirkomulag samstarfs milli tengiliða sem kveðið er á um í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 524/2013 um lausn deilumála neytenda með rafrænni málsmeðferð á netinu (framkvæmdarreglugerðin) verði innleidd með tilvísunaraðferð. Reglugerðirnar voru samþykktar á vegum Evrópusambandsins 21. maí 2013 og 13. október 2016 og voru teknar upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 194/2016 frá 23. september 2016, um breytingu á XIX. viðauka (Neytendavernd) við EES-samninginn.
ODR-reglugerðin og framkvæmdarreglugerð hennar fylgja með ADR-tilskipuninni. Markmið ODR-reglugerðarinnar er að koma á fót rafrænum vettvangi á netinu til lausnar deilumálum neytenda utan dómstóla þvert á landamæri. Tilgangurinn er að gera neytendum auðveldara að koma á framfæri kvörtunum vegna kaupa á vöru eða þjónustu. Neytendur eiga þannig að geta notað rafræna vettvanginn til þess að fá aðgang að úrskurðaraðilum utan dómstóla. ODR-reglugerðin krefst þess að íslenskir viðurkenndir úrskurðaraðilar tengist sameiginlegu vefkerfi á netinu sem gerir neytendum kleift að kvarta þvert á landamæri Evrópska efnahagssvæðisins.
Mat á leið til innleiðingar.
Frumvarp þetta felur í sér heildarlög sem munu gilda um viðurkenningarferli fyrir úrskurðaraðila utan dómstóla, rafrænan vettvang á netinu til lausnar deilumálum neytenda utan dómstóla og kærunefnd vöru- og þjónustukaupa. Eftir mat á því hvernig skyldi innleiða ADR-tilskipunina, ODR-reglugerðina og framkvæmdarreglugerð hennar var ákveðið að setja heildarlög um efni þeirra. Nokkrar ástæður eru fyrir þessu. ADR-tilskipunin er lágmarkstilskipun og kemur ekki í veg fyrir að viðhaldið sé eða teknar upp reglur sem ganga lengra en þær sem mælt er fyrir um í tilskipuninni til að tryggja frekari vernd neytenda. Aðildarríki hafa töluvert svigrúm til að laga tilskipunina að gildandi fyrirkomulagi úrskurðaraðila utan dómstóla í landsrétti. Gildissvið tilskipunarinnar er rúmt og krefst þess að tekið verði upp heildstæðara skipulag úrskurðaraðila utan dómstóla en verið hefur hér á landi. Rétt þykir að nýta svigrúm tilskipunarinnar til að koma á fót heildstæðu skipulagi til hagsbóta fyrir neytendur sem samræmist gildandi skipan dómsmála og neytendamála hér á landi og íslenskri réttarhefð. ODR-reglugerðin og framkvæmdarreglugerð hennar veita minna svigrúm við innleiðingu þar sem um reglugerðir er að ræða. Er því lagt til að reglugerðirnar verði innleiddar með tilvísunaraðferð. Þar sem ODR-reglugerðin og framkvæmdarreglugerðin eru nátengdar efni ADR-tilskipunarinnar þykir rétt að kveðið sé á um reglugerðirnar í sömu lögum. Af framangreindu leiddi að rétt þykir að leggja til að gerðirnar verði innleiddar með nýjum heildarlögum um lausn deilumála í neytendaviðskiptum utan dómstóla.
Markmið lagasetningar.
Frumvarpið felur í megindráttum í sér innleiðingu ADR-tilskipunarinnar og ODR-reglu-gerðarinnar auk endurskipulagningar á fyrirkomulagi kærunefnda og úrskurðaraðila á sviði neytendamála. Markmið frumvarpsins er að koma á fót heildstæðu skipulagi sem tryggi neytendum greiðan aðgang að úrlausn einkaréttarlegs ágreinings utan dómstóla. Ætlunin er að fjölga kvörtunarmöguleikum neytenda og að auka skilvirkni og hagkvæmni í rekstri úrskurðaraðila utan dómstóla. Þá er ætlunin að bæta aðgengi að tölfræðiupplýsingum um málsmeðferð slíkra aðila. Það er mikilvægur þáttur neytendaverndar að neytendur hafi aðgang að einföldum, hraðvirkum, skilvirkum og ódýrum leiðum á öllum sviðum viðskipta til að leysa deilumál við fyrirtæki.
Ein meginforsenda frumvarpsins er að stjórnvöld eigi í lengstu lög að standa utan við deilur sem aðilar geta leyst sín á milli. Atvinnurekendur og neytendur eiga því að taka ábyrgð á eigin deilumálum eins og kostur er. Með frumvarpinu er stefnt að því að skapa hvata fyrir fyrirtæki og fagfélög þeirra til þess að koma á fót frjálsum úrskurðaraðilum sem hlotið geti viðurkenningu ráðherra. Með frumvarpinu er ætlunin að fyrirtæki taki sjálf ábyrgð á ágreiningi sem rís við neytendur og að leyst sé úr deilumálum þar sem sérþekking á viðkomandi málaflokkum er fyrir hendi. Með frumvarpinu er einnig stefnt að því að skapa hvata fyrir neytendur til að reyna að leysa deilur við fyrirtæki án aðkomu stjórnvalda. Kjósi fagfélög atvinnurekenda ekki að stofna úrskurðaraðila er hins vegar ætlunin að tryggja að til staðar séu viðeigandi réttarúrræði fyrir neytendur þar sem frjálsir úrskurðaraðilar eru ekki fyrir hendi.
Með frumvarpinu er stefnt að því að bæta fylgni við úrlausnir úrskurðaraðila utan dómstóla. Álit kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa eru ekki bindandi og algengt er að fyrirtæki fari ekki að álitunum þrátt fyrir að niðurstaðan sé neytanda í vil. Árið 2008 gerði Neytendastofa könnun á málsúrslitum kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa fyrir árin 2001–2007. Í þeim málum þar sem álit nefndarinnar var að álitsbeiðandi ætti kröfu á hendur gagnaðila var farið að öllu leyti eftir áliti nefndarinnar í 50% tilvika en að öllu leyti eða hluta í 60% tilvika. Árið 2014 gerði kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa könnun á málsúrslitum fyrir árin 2011–2013. Samkvæmt könnuninni var fylgni við álit nefndarinnar 35% árið 2011, 42% árið 2012 og 43% árið 2013. Í könnun kærunefndarinnar var bent á til samanburðar að fylgni við álit kærunefnda annars staðar á Norðurlöndum væri á bilinu 76–98%. Ljóst þykir að bæta þarf fylgni við úrlausnir kærunefndarinnar til að auka traust í viðskiptum og til að neytendur hafi skilvirkari og raunhæfari úrræði til að leysa ágreining utan dómstóla.
3. Meginefni frumvarpsins.
Gildandi skipulag úrskurðaraðila utan dómstóla.
Hér á landi starfa nokkrar sjálfstæðar úrskurðar- og kvörtunarnefndir sem fjalla um einkaréttarlegan ágreining utan dómstóla. Til flestra þeirra er stofnað með samkomulagi viðkomandi atvinnurekenda, neytendasamtaka og opinberra aðila en nokkrar starfa á grundvelli laga. Sjálfstæðar úrskurðarnefndir sem nú starfa eru allar bundnar við tiltekið svið viðskipta eða hafa nánar tiltekna lögsögu á grundvelli sérlaga. Hingað til hefur ekki verið sett á fót almenn kvörtunarnefnd neytenda sem tekið gæti til meðferðar allan einkaréttarlegan ágreining neytenda við atvinnurekendur. Þá hafa ekki verið gerðar almennar lögbundnar kröfur til skipulags eða málsmeðferðar frjálsra úrskurðarnefnda sem stofnað er til samkvæmt samkomulagi.
Sú nefnd sem kemst næst því að starfa sem almenn kvörtunarnefnd neytenda hér á landi er kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa. Kærunefndin var varanlega sett á fót árið 2006 með lögum um breytingu á lögum um lausafjárkaup, lögum um þjónustukaup og lögum um neytendakaup, nr. 87/2006, en nefndin hafði starfað í fimm ár frá árinu 2000 á grundvelli bráðabirgðaákvæðis. Mælt er fyrir um kærunefndina í lögum um lausafjárkaup, nr. 50/2000, lögum um þjónustukaup, nr. 42/2000, og lögum um neytendakaup, nr. 48/2003. Um starfsemi nefndarinnar gildir einnig reglugerð um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa, nr. 766/2006. Aðilar að lausafjár-, þjónustu- og neytendakaupum geta óskað eftir áliti nefndarinnar um ágreining um réttindi og skyldur samkvæmt lögunum. Undir lögsögu nefndarinnar falla kaup á stórum hluta neytendavara, kaup á þjónustu iðnaðarmanna og viðgerðarmanna hvers konar og nær öll kaup einstaklinga og fyrirtækja á lausafé. Álit nefndarinnar eru ekki bindandi, þeim verður ekki skotið til annarra stjórnvalda og málsaðilar geta lagt ágreining sinn fyrir dómstóla með venjulegum hætti. Málsmeðferð hjá nefndinni er neytendum að kostnaðarlausu. Nefndarmenn kærunefndarinnar eru þrír og eru skipaðir af ráðherra, einn tilnefndur af Neytendasamtökunum, einn af Samtökum atvinnulífsins og einn án tilnefningar. Kostnaður vegna kærunefndarinnar er greiddur úr ríkissjóði og er starfsemi hennar hýst hjá Neytendastofu.
Á árunum 2000–2006 hélst málafjöldi kærunefndarinnar undir 50 málum á ársgrundvelli. Málafjöldi jókst töluvert frá árinu 2007 og náði hámarki árið 2010 þegar nefndinni bárust 173 álitsbeiðnir. Fjölgunin hefur að nokkru gengið til baka og málafjöldi hefur haldist tiltölulega stöðugur í rúmlega 100–120 málum á ársgrundvelli síðustu átta ár.
Auk kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa starfa nokkrar sjálfstæðar úrskurðarnefndir á mismunandi sviðum viðskipta. Hér má nefna frjálsar úrskurðarnefndir á borð við úrskurðarnefnd Neytendasamtakanna og Samtaka ferðaþjónustunnar, úrskurðarnefnd Neytendasamtakanna og efnalaugaeigenda og úrskurðarnefnd Neytendasamtakanna og Tannlæknafélags Íslands.
Þá starfa nokkrar úrskurðarnefndir sem annaðhvort byggjast á samningsbundnum grundvelli eða hafa orðið til sem slíkar og tilvist þeirra síðar verið bundin í lög. Úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki var sett á fót með samkomulagi stjórnvalda, Samtaka fjármálafyrirtækja og Neytendasamtakanna en er nú lögbundin í 33. gr. laga um neytendalán, nr. 33/2013, og er lánveitendum skylt að eiga aðild að úrskurðarnefndinni. Nefndin er vistuð hjá Fjármálaeftirlitinu og eru fjármálafyrirtæki skuldbundin til að hlíta úrskurðum nefndarinnar nema úrskurður hafi veruleg útgjöld í för með sér eða hafi ríkt fordæmisgildi og er fjármálafyrirtækjum þá heimilt að tilkynna gagnaðila skriflega innan fjögurra vikna með rökstuddum hætti að það hyggist ekki sætta sig við úrskurð nefndarinnar.
Úrskurðarnefnd í vátryggingamálum var sett á fót með samkomulagi stjórnvalda, Sambands íslenskra tryggingafélaga og Neytendasamtakanna og er nú lögbundin, sbr. 141. gr. laga um vátryggingarsamninga, nr. 30/2004. Nefndin fjallar um ágreining varðandi bótaskyldu, þ.m.t. sök og sakarskiptingu milli neytenda og vátryggingafélags. Úrskurðir nefndarinnar eru bindandi gagnvart vátryggingafélögum nema viðkomandi félag tilkynni nefndinni og gagnaðila innan tveggja vikna með rökstuddum hætti að það hyggist ekki una úrskurðinum. Frá stofnun nefndarinnar hefur málum fjölgað á hverju ári.
Þá starfa nokkrar úrskurðarnefndir sem mælt er fyrir um í lögum sem taka til meðferðar einkaréttarlegan ágreining við neytendur. Hér má nefna úrskurðarnefnd lögmanna, eftirlitsnefnd fasteignasala og kærunefnd húsamála. Þá tekur Samgöngustofa til meðferðar einkaréttarlegan ágreining farþega á grundvelli loftferðalaga, nr. 60/1998.
Þegar framangreindum úrskurðaraðilum sleppir eru ekki önnur úrræði í boði fyrir neytendur en dómstólar. Stór hluti einkaréttarlegs ágreinings sem neytendur eiga við fyrirtæki hér á landi á sér því engan vettvang þar sem unnt er að leiða ágreininginn til lykta. Í dæmaskyni má nefna leigu bifreiða, dýralækningar, þjónustu einkarekinna bifreiðastæða, ferðaþjónustu sem veitt er af aðilum utan Samtaka ferðaþjónustunnar, fjarskiptaþjónustu (net, sími, sjónvarp), fólksflutninga, gistiþjónustu, íþrótta- og tómstundaþjónustu, orkukaup (hiti, vatn, rafmagn), persónulega þjónustu af ýmsu tagi, sérfræðiþjónustu af ýmsu tagi, tækjaleigu og þjónustu veitingastaða.
Verður nú vikið að nokkrum veigamiklum atriðum frumvarpsins og jafnframt reifaðar breytingar frá núverandi fyrirkomulagi úrskurðaraðila utan dómstóla.
Viðurkenndir úrskurðaraðilar.
Með frumvarpinu er lagt til að deilur milli neytenda og fyrirtækja verði að meginstefnu leystar hjá viðurkenndum úrskurðaraðilum. Markmiðið er að atvinnurekendur á mismunandi sviðum viðskipta taki sjálfir ábyrgð á deilumálum sem rísa vegna viðskipta við neytendur. Í frumvarpinu er lagt til að ráðherra geti viðurkennt úrskurðaraðila samkvæmt umsókn ef hann uppfyllir ákvæði laganna. Viðurkenningarferlinu er ætlað að tryggja að úrskurðaraðili hafi yfir að ráða nægri sérþekkingu, óhlutdrægni og fullnægjandi skipulagi til þess að geta tekið til meðferðar deilumál og leyst úr þeim á fullnægjandi hátt. Í frumvarpinu er í 8. gr. gert ráð fyrir að ákvæði II. kafla ADR-tilskipunarinnar um samræmdar gæðakröfur til úrskurðaraðila verði innleiddar með reglugerðarheimild og verði útfærðar í reglugerð sem ráðherra gefur út. Þá er gert ráð fyrir að viðurkenndir úrskurðaraðilar geti krafið neytendur um málsmeðferðargjald og geti vísað frá kvörtunum af nánar tilgreindum málefnalegum ástæðum.
Lögbundnir úrskurðaraðilar.
Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir því að úrskurðaraðilar sem kveðið er á um í öðrum lögum þurfi að leita viðurkenningar ráðherra. Sem dæmi um þetta má nefna Samgöngustofu eða úrskurðarnefnd lögmanna. Úrskurðaraðilar af því tagi þurfa aftur á móti að uppfylla skilyrði II. kafla ADR-tilskipunarinnar til að unnt sé að tilkynna þá til eftirlitsstofnunar EFTA. Frumvarpið gerir ráð fyrir að fagráðherrar sem fara með málefni slíkra úrskurðaraðila geti gert viðeigandi ráðstafanir í samráði við ráðherra svo unnt sé að tilkynna úrskurðaraðilana.
Kærunefnd vöru- og þjónustukaupa.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa verði lögð niður í núverandi mynd og að ný kærunefnd vöru- og þjónustukaupa taki við hlutverki hennar. Nýju kærunefndinni er auk þess ætlað að taka við hlutverki viðbótarúrskurðaraðila í deilumálum utan dómstóla skv. 5. gr. ADR-tilskipunarinnar. Breytingunni er ætlað að tryggja að ákvæði ADR-tilskipunarinnar um viðbótarúrskurðaraðila séu rétt innleidd.
Meginhlutverk kærunefndar vöru- og þjónustukaupa samkvæmt frumvarpinu er að starfa sem úrskurðaraðili í neytendaviðskiptum þegar enginn annar úrskurðaraðili í deilumálum utan dómstóla er fyrir hendi eða til þess bær að fjalla um málið. Þetta þýðir að ef enginn annar lögbundinn úrskurðaraðili eða frjáls úrskurðarnefnd sem hlotið hefur viðurkenningu er til staðar þá eigi kærunefnd vöru- og þjónustukaupa að meginreglu að geta tekið málið til meðferðar. Lögsaga kærunefndarinnar verður því ekki lengur bundin við sérlög á sviði kröfuréttar heldur er ráðgert að hún geti að meginreglu tekið til meðferðar allan réttarágreining sem kann að vera milli aðila.
Gert er ráð fyrir að nefndin taki til meðferðar kvartanir neytenda sem ekki verður vísað frá skv. 13., 14. og 16. gr. laganna. Nefndin sendir gagnaðila kvörtunina og gögn málsins til umsagnar og leiðbeinir aðilum um málsmeðferð í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Að lokinni gagnaöflun kveður nefndin upp úrskurð í málinu.
Með útvíkkun á lögsögu nefndarinnar má gera ráð fyrir að málum muni fjölga hjá nefndinni. Í frumvarpinu er því gert ráð fyrir ýmsum ráðstöfunum sem ætlað er að tryggja skilvirkni og hagkvæmni í rekstri nefndarinnar. Mál sem eru illa ígrunduð eða varða litla hagsmuni ættu því ekki að taka tíma nefndarinnar með tilheyrandi kostnaði. Þannig er gert ráð fyrir heimild til innheimtu málsmeðferðargjalds sem neytendur þurfa að greiða óski þeir eftir að nefndin fjalli um málið. Ráðgert er að gjaldið fáist endurgreitt ef fallist er á kröfur neytanda í heild eða að hluta. Þá gerir frumvarpið ráð fyrir að fyrirtæki greiði málsmeðferðargjald ef þau tapa máli í heild eða að hluta. Í frumvarpinu er jafnframt að finna heimild ráðherra til að ákveða að virði krafna sé undir eða yfir fyrir fram skilgreindum fjárhæðarmörkum til þess að fjallað verði um þær.
Fullnusta úrskurða.
Eitt af markmiðum frumvarpsins er að tryggja skilvirkari neytendavernd með bættri fylgni við úrlausnir úrskurðaraðila utan dómstóla. Í samræmi við þetta er í frumvarpinu lagt til að úrskurðir kærunefndar vöru- og þjónustukaupa verði aðfararhæfir nema seljandi lýsi því yfir með sannanlegum hætti innan 30 daga frá uppkvaðningu úrskurðarins að hann uni ekki við úrskurðinn. Ákvæði 5. mgr. 18. gr. frumvarpsins felur þannig í sér að neytanda er veitt aðfararheimild til samræmis við 5. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um aðför, nr. 90/1989. Fallist kærunefndin á kröfur neytanda í heild eða að hluta og seljandi lætur sig málið ekki frekar varða getur neytandi leitað til héraðsdóms með aðfararbeiðni skv. 11. gr. laga um aðför, nr. 90/1989. Yfirlýsing seljanda um að hann uni ekki við úrskurð kærunefndarinnar hefur tvennt í för með sér. Annars vegar hefur hún þau áhrif að úrskurður getur ekki orðið aðfararhæfur. Hins vegar er ráðgert að ráðherra geti kveðið á um í reglugerð að úrskurðurinn verði birtur og nafn seljanda fært á lista yfir fyrirtæki sem fara ekki að úrskurðum kærunefndarinnar. Nýti ráðherra reglugerðarheimildina er ráðgert að listanum verði haldið úti á vef kærunefndarinnar og hann uppfærður jafnóðum. Eftir að úrskurður er fallinn geta aðilar farið með mál sitt fyrir dómstóla með venjulegum hætti.
Nokkrar ástæður eru fyrir því að þessi leið er lögð til. Rétturinn til að bera mál undir dómstóla er meginregla í íslenskum rétti skv. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og 1. mgr. 24. gr. laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991. Af þeim sökum þykir ekki rétt að takmarka úrlausnarvald dómstóla með því að fela kærunefnd vöru- og þjónustukaupa fullnaðarúrlausn mála samkvæmt lögunum. Réttaröryggissjónarmið styðja einnig þessa niðurstöðu. Málsmeðferð kærunefndar vöru- og þjónustukaupa er skrifleg og um hana gilda ekki réttarfarsreglur einkamálaréttarfars og tekur nefndin til að mynda ekki vitna- eða aðilaskýrslur af aðilum máls. Því er ekki tryggt að málsmeðferð sé eins vönduð og fyrir dómi. Enn fremur er eitt af meginmarkmiðum frumvarpsins að tryggja neytendum ódýra og aðgengilega málsmeðferð utan dómstóla vegna deilna við seljendur. Það færi gegn markmiði frumvarpsins ef neytendur yrðu dregnir gegn vilja sínum í dómsmál við seljanda með tilheyrandi kostnaði og óhagræði sem af því hlýst. Þá er til þess að líta að í íslenskum rétti er ekki kveðið á um smámálameðferð fyrir dómstólum. Það er ekki markmið frumvarpsins að úrskurðarnefndir utan dómstóla taki við slíku hlutverki.
Með framangreindri tillögu er stefnt að því að gera úrskurði kærunefndarinnar skilvirkari og tryggja varnaðaráhrif án þess að íþyngja seljendum svo að hamli aðgangi að dómstólum. Með tillögunni er jafnframt stefnt að því að bæta tölfræðiupplýsingar um fylgni við úrskurði kærunefndarinnar. Upplýsinga af því tagi hefur hingað til ekki verið aflað kerfisbundið. Með yfirlýsingum seljenda um að þeir uni ekki úrskurði nefndarinnar verða sjálfkrafa til tölfræðiupplýsingar um fylgni við úrskurði nefndarinnar.
Tilkynning úrskurðaraðila.
Samkvæmt ADR-tilskipuninni þarf lögbært yfirvald í hverju aðildarríki að skrásetja úrskurðaraðila sem uppfylla skilyrði II. kafla tilskipunarinnar auk þess að tilkynna skrána og uppfærslur hennar til framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að ráðherra sé lögbært yfirvald samkvæmt tilskipuninni og meti hvort úrskurðaraðili uppfylli ákvæði laganna. Frumvarpið gerir ráð fyrir að úrskurðaraðili sem uppfyllir skilyrði laganna hljóti sérstaka viðurkenningu eftir umsókn. Viðurkenndir og lögbundnir úrskurðaraðilar verða skrásettir af ráðherra og skráin og uppfærslur hennar jafnóðum tilkynntar til Eftirlitsstofnunar EFTA. Til að gæta samræmis við bókun 1 um altæka aðlögun við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, þar sem bókunin er lögfest, er lagt til að ráðherra tilkynni skrána til Eftirlitsstofnunar EFTA. Frumvarpið gerir einnig ráð fyrir því að ráðherra hafi eftirlit með því að viðurkenndir úrskurðaraðilar uppfylli í hvívetna skilyrði laganna og er honum heimilt að afturkalla viðurkenningu úrskurðaraðila sem ekki uppfyllir lengur skilyrði laganna.
Ef úrskurðaraðili uppfyllir ekki skilyrði laganna og ekki reynist unnt að tilkynna hann til Eftirlitsstofnunar EFTA fellur það í skaut kærunefndar vöru- og þjónustukaupa að taka kvartanir til meðferðar sem viðurkenndur úrskurðaraðili hefði annars fjallað um. Ástæða þess er að ADR-tilskipunin leggur þá skyldu á aðildarríkin að fyrir hendi sé viðbótarúrskurðaraðili sem er til þess bær að fara með deilumál sem engum öðrum úrskurðaraðila í deilumálum utan dómstóla er ætlað að sinna eða er til þess bær.
Upplýsingaskylda.
Í frumvarpinu er lögð almenn skylda á fyrirtæki til að veita neytendum upplýsingar um þann úrskurðaraðila utan dómstóla sem neytendur geta leitað til vegna ágreinings fyrirtækisins og neytanda. Upplýsingarnar eiga að vera látnar í té á skýran, skiljanlegan og aðgengilegan hátt á vef seljanda og í almennum samningsskilmálum seljanda ef við á. Ef seljandi hafnar kröfum neytanda í heild eða að hluta vegna samnings um kaup á vöru eða þjónustu verður seljandi að veita neytanda upplýsingarnar skriflega eða á öðrum varanlegum miðli. Ákvæði frumvarpsins er ætlað að tryggja að ákvæði ADR-tilskipunarinnar um upplýsingagjöf til neytenda séu rétt innleidd.
Í samræmi við ákvæði ODR-reglugerðarinnar um upplýsingaskyldu er í frumvarpinu einnig lögð sérstök skylda á fyrirtæki til að hafa tengil við rafræna vettvanginn ásamt netfangi sínu á vefjum sínum. Tengillinn á að vera aðgengilegur neytendum og upplýsa skal um að unnt sé að nota rafræna vettvanginn til að leysa úr deilumálum. Ákvæði frumvarpsins er ætlað að árétta ákvæði ODR-reglugerðarinnar um upplýsingaskyldu.
Samanburður við önnur norræn lönd.
Danmörk.
Í Danmörku hefur kvörtunarnefnd neytenda, Forbrugerklagenævnet, starfað frá árinu 1975. Nefndin er sjálfstæð stjórnsýslunefnd og starfar nú á grundvelli laga frá árinu 2015, lov om alternativ tvistløsning i forbindelse med forbrugerklager. Nefndin er skipuð formanni og varaformanni sem eru dómarar og minnst tveimur öðrum nefndarmönnum sem tilnefndir eru af samtökum atvinnulífs og samtökum neytenda og eru nefndarmenn skipaðir af viðskiptaráðherra.
Neytandi greiðir málsmeðferðargjald sem er endurgreitt ef fallist er á kröfur hans í heild eða að hluta. Fyrirtæki sem tapa máli þurfa jafnframt að greiða málsmeðferðargjald. Málsmeðferð er skrifleg og sendir nefndin kvörtun til umsagnar fyrirtækis, leiðbeinir aðilum um málsmeðferð og aflar sér sérfræðiálits ef þörf er á.
Nefndin tekur að meginreglu til meðferðar allar kvartanir frá neytendum vegna kaupa á vöru eða þjónustu. Nefndin tekur ekki til meðferðar mál fyrr en sérstakri sáttameðferð aðila hjá dönsku samkeppnis- og neytendastofnuninni, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, lýkur án árangurs. Þá tekur nefndin ekki til meðferðar mál sem heyra undir frjálsar úrskurðarnefndir sem hafa hlotið viðurkenningu ráðherra eða lögbundna úrskurðaraðila. Nefndin getur einnig vísað málum frá af ýmsum málefnalegum ástæðum.
Úrlausnir nefndarinnar eru aðfararhæfar nema fyrirtæki tilkynni innan 30 daga að það muni ekki virða niðurstöðuna. Fyrirtæki sem ekki fara að niðurstöðum nefndarinnar eru sett á svartan lista á vefsíðu Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, forbrug.dk. Þá getur neytandi einnig leitað til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og sótt um gjafsókn í málinu til þess að fara með það fyrir dómstóla. Auk Forbrugerklagenævnet starfa í Danmörku nokkrir lögbundnir úrskurðaraðilar og nokkur fjöldi frjálsra úrskurðarnefnda sem hlotið hafa viðurkenningu ráðherra. Slíkar úrskurðarnefndir eru oftast nær skipulagðar og fjármagnaðar af fagfélögum atvinnurekenda og stofnað til þeirra á grundvelli samkomulags við samtök neytenda.
Noregur.
Árið 2017 tók til starfa ný kvörtunarnefnd neytenda í Noregi, Forbrukerklageutvalget. Nefndin tók við af eldri nefnd, Forbrukertvistutvalget sem starfað hafði frá 1978. Nefndin er sjálfstæð stjórnsýslunefnd og starfar á grundvelli laga frá 2016 og 2017, lov om Forbrukerklageutvalget og lov om godkjenning av klageorganer for forbrukersaker. Nefndin er skipuð formanni og varaformanni sem eru dómarar og minnst tveimur öðrum nefndarmönnum sem tilnefndir eru af samtökum atvinnulífs og samtökum neytenda og eru nefndarmenn skipaðir af barna- og jafnréttisráðherra.
Ráðherra er heimilt að kveða á um í reglugerð að neytendur og fyrirtæki greiði málsmeðferðargjald vegna málsmeðferðar nefndarinnar. Málsmeðferð er skrifleg og sendir nefndin kvörtun til umsagnar fyrirtækis, leiðbeinir aðilum um málsmeðferð og aflar sér sérfræðiálits ef þörf er á.
Nefndin tekur að meginreglu til meðferðar kvartanir vegna sölu á lausafé til neytenda, þjónustu iðnaðarmanna og á grundvelli laga um neytendasamninga, angrerettloven. Þá getur nefndin tekið til meðferðar önnur mál milli fyrirtækja og neytenda sem hafa mikla þýðingu fyrir marga neytendur og falla ekki undir viðurkenndan úrskurðaraðila. Nefndin tekur ekki til meðferðar mál fyrr en sérstakri sáttameðferð aðila hjá Forbrukerrådet lýkur án árangurs. Þá tekur nefndin ekki til meðferðar mál sem heyra undir frjálsar úrskurðarnefndir sem hafa hlotið viðurkenningu ráðherra. Nefndin getur einnig vísað málum frá af ýmsum málefnalegum ástæðum.
Úrlausnir nefndarinnar eru aðfararhæfar nema fyrirtæki höfði mál um sakarefnið fyrir héraðsdómi innan 30 daga. Auk Forbrukerklageutvalget starfa í Noregi nokkrir lögbundnir úrskurðaraðilar auk frjálsra úrskurðarnefnda sem hlotið hafa viðurkenningu ráðherra.
Svíþjóð.
Í Svíþjóð hefur almenna kvörtunarnefndin, Almänna reklamationsnämnden, starfað frá 1968. Nefndin er sjálfstæð stjórnsýslunefnd og starfar á grundvelli reglugerðar, förordning med instruktion för Almänna reklamationsnämnden. Nefndin er hverju sinni skipuð formanni og varaformanni auk tveggja til fjögurra nefndarmanna sem tilnefndir eru af samtökum atvinnulífs og samtökum neytenda. Málsmeðferð hjá nefndinni er endurgjaldslaus. Málsmeðferð er skrifleg og sendir nefndin kvörtun til umsagnar fyrirtækis, leiðbeinir aðilum um málsmeðferð og aflar sér sérfræðiálits ef þörf er á. Nefndinni er skipt í þrettán deildir eftir því hvaða vöru eða þjónustu er kvartað undan.
Nefndin tekur að meginreglu til meðferðar allan ágreining neytenda og fyrirtækja vegna kaupa á vöru eða þjónustu, ágreining neytenda við tryggingafélög vegna vátryggingasamninga, ágreining um bótaábyrgð fasteignasala, ágreining vegna tiltekinna samninga neytenda um kaup á fjármálaþjónustu og ágreining vegna ábyrgðartryggingar ferðaskrifstofa. Nefndin tekur ekki til meðferðar mál sem heyra undir frjálsar úrskurðarnefndir sem hafa hlotið viðurkenningu ráðherra. Þá getur nefndin einnig vísað málum frá af ýmsum málefnalegum ástæðum.
Álit nefndarinnar eru ekki bindandi. Sænsku neytendasamtökin uppfæra hins vegar reglulega svartan lista yfir fyrirtæki sem fara ekki að álitum nefndarinnar. Auk Almänna reklamationsnämnden starfa í Svíþjóð sex úrskurðarnefndir sem hlotið hafa viðurkenningu ráðherra.
Finnland.
Í Finnlandi starfar ágreiningsnefnd neytenda, Konsumenttvistnämnden. Nefndin er sjálfstæð stjórnsýslunefnd og starfar á grundvelli laga, lag om Konsumenttvistnämnden. Nefndin er hverju sinni skipuð formanni og varaformanni auk fjögurra nefndarmanna.
Nefndin tekur að meginreglu til meðferðar allan ágreining neytenda og fyrirtækja vegna kaupa á vöru eða þjónustu. Málsmeðferð er endurgjaldslaus. Málsmeðferð er skrifleg og sendir nefndin kvörtun til umsagnar fyrirtækis, leiðbeinir aðilum um málsmeðferð og aflar sér sérfræðiálits ef þörf er á. Neytendur geta leitað til nefndarinnar ef sátt næst ekki við fyrirtæki í sáttanefnd á vegum sveitarfélaganna. Ekki er skilyrði að leitað hafi verið til slíkrar nefndar áður en kvartað er til Konsumenttvistnämnden. Álit nefndarinnar eru ekki bindandi.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið gaf tilefni til að skoða samræmi frumvarpsins við rétt til réttlátrar málsmeðferðar skv. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Aðgerðir til að auka skilvirkni í fylgni við úrlausnir kærunefndar vöru- og þjónustukaupa mega ekki hamla rétti aðila til að bera mál undir dómstóla. Tillaga frumvarpsins miðar að því að verja þann rétt og vísast um það til kafla um fullnustu úrskurða í 3. kafla í greinargerðinni. Að öðru leyti gaf efni frumvarpsins ekki sérstaka ástæðu til að ætla að það fari gegn ákvæðum stjórnarskrár. Samþykkt frumvarpsins mun hafa í för með sér skilvirkari neytendavernd og aukna upplýsingaskyldu seljenda. Markmið frumvarpsins og aðferðir sem þar eru lagðar til rúmast innan þess ramma sem Alþingi hefur til að setja reglur um atvinnustarfsemi. ADR-tilskipunin og ODR-reglugerðin hafa verið teknar upp í EES-samninginn og er Ísland skuldbundið til að taka efni þeirra upp í íslenskan rétt.
5. Samráð.
Frumvarpið var samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Frumvarpsdrög voru kynnt fyrir kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa, Neytendasamtökunum, Neytendastofu og Samtökum atvinnulífsins 11. júlí 2018.
Áform um gerð lagafrumvarpsins voru lögð fram á fundi ráðuneytisstjóra allra ráðuneyta skv. 1. mgr. 1. gr. samþykktar ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa og stjórnartillagna, sbr. reglur um starfshætti ríkisstjórnar. Drög að frumvarpinu voru birt almenningi og haghöfum til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 18. janúar 2019. Var frestur til umsagna veittur til 4. febrúar 2019. Umsagnir bárust frá Hagsmunasamtökum heimilanna, kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa, Neytendasamtökunum og Neytendastofu. Þá barst sameiginleg umsögn frá Samtökum atvinnulífsins, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum fjármálafyrirtækja og Samtökum iðnaðarins.
Athugasemdir í umsögnum lutu ýmist að einstökum ákvæðum eða umfjöllun í greinargerð. Höfð var hliðsjón af athugasemdunum og viðeigandi breytingar gerðar þar sem við átti. Breytingar fólust aðallega í bættum skýringum í greinargerð auk þess sem nokkur ákvæði laganna voru gerð skýrari. Nokkrar athugasemdir bárust um að óskýrt væri hverjir tilnefningaraðilar væri skv. 1. mgr. 15. gr. frumvarpsins. Til samræmis við það voru Samtök atvinnulífsins og Neytendasamtökin tilgreind í ákvæðinu sem tilnefningaraðilar. Þá bárust athugasemdir um að í 19. gr. væri ekki að finna ákvæði um hvenær málefnalegt sé að afmá nafn seljanda af skrá skv. 1. mgr. 19. gr. frumvarpsins. Úr þessu var bætt með ritun nýs ákvæðis í 2. mgr. 19. gr. frumvarpsins. Þá bárust nokkrar athugasemdir um útnefningu tengiliðs rafræna vettvangsins. Með hliðsjón af athugasemdunum var horfið frá því að fela Neytendastofu að vera tengiliður rafræna vettvangsins og Evrópsku neytendaaðstoðinni falið að vera tengiliðurinn, sbr. 3. mgr. 5. gr. frumvarpsins. Þekking og reynsla af aðstoð við neytendur á Evrópska efnahagssvæðinu er mikil hjá Evrópsku neytendaaðstoðinni og byggist á samstarfssamningi við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið. Talið var að verkefnið færi vel saman við starfsemina og félli vel að ákvæðum 7. gr. ODR-reglugerðarinnar. Að lokum bárust athugasemdir við að e-liður 8. gr. tilskipunarinnar um málshraða væri ekki innleiddur í frumvarpinu. Með hliðsjón af því var ritað nýtt ákvæði í 3. mgr. 13. gr. frumvarpsins.
6. Mat á áhrifum.
Í frumvarpinu er lagt til að kærunefnd vöru- og þjónustukaupa taki við hlutverki viðbótarúrskurðaraðila sem fari með deilumál sem enginn tiltekinn úrskurðaraðili í deilumálum utan dómstóla er nú bær til að sinna. Í samræmi við það er lagt til að lögsaga kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa verði útvíkkuð þannig að hún geti tekið fleiri ágreiningsefni í neytendaviðskiptum til úrlausnar. Erfitt er að henda reiður á hver eftirspurnin eftir þjónustu nefndarinnar verður eftir breytinguna. Málafjöldi nefndarinnar kann að verða breytilegur eftir árum og eftir sviðum neytendaviðskipta.
Kærunefndin hefur auk nefndarmanna einn starfsmann sem er lögfræðingur. Hann er ráðinn af nefndinni og starfar í tímavinnu án fastrar starfsstöðvar. Kostnaður vegna kærunefndarinnar er nú greiddur úr ríkissjóði af málefnasviði 16, málaflokki 16.1. Verði frumvarpið samþykkt er ráðgert að starfsmaðurinn taki við hlutverki ritara, núverandi verkefnum kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa og fyrirséðri fjölgun mála hjá nefndinni sem fylgir útvíkkaðri lögsögu. Framangreindu fylgir aukið álag á starfsmanninn auk þess sem umfjöllun nefndarinnar á fleiri málefnasviðum krefst sérþekkingar og aukinnar viðveru hans. Vegna þessa er gert ráð fyrir að verkefni framangreinds starfsmanns nefndarinnar muni aukast. Með því að færa öll framangreind verkefni til eins starfsmann má þó gera ráð fyrir samlegðaráhrifum. Gert er ráð fyrir að aukinn launakostnaður vegna verkefna starfsmanns muni nema um 3 millj. kr. Gert er ráð fyrir að tekið verði tillit til þessa við vinnu ráðuneytisins við fjármálaáætlun 2020–2024.
Starfsemi kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa er hýst hjá Neytendastofu með tilheyrandi skrifstofukostnaði, utanumhaldi og tölvukerfi. Framkvæma þarf endurbætur á tölvukerfi kærunefndarinnar sem er frá árinu 2005. Kostnaður við uppfært tölvukerfi og rekstur þess á ársgrundvelli er talinn nema 500.000–1.000.000 kr. og er gert ráð fyrir að tekið verði tillit til þessa við vinnu ráðuneytisins við fjármálaætlun 2020–2024.
Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir annars vegar innheimtu málsmeðferðargjalds, sem neytendur greiða ef þeir fara með mál til kærunefndar vöru- og þjónustukaupa, og hins vegar lágmarksfjárhæð krafna, sem spáð er að muni hafa áhrif til lækkunar á málafjölda. Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir að fyrirtæki greiði fast málsmeðferðargjald ef þau tapa máli í heild eða að hluta. Ef fjöldi álitsbeiðna á ári yrði sambærilegur og meðalfjöldi beiðna á undanförnum árum og ef miðað er við að málsmeðferðargjald fyrirtækja og neytenda sé ákveðið 7.500 kr. í reglugerð þá muni það auka tekjur ríkissjóðs um því sem næst 900.000 kr.
Verkefni Evrópsku neytendaaðstoðarinnar samkvæmt lögunum verða útfærð í samstarfssamningi við ráðherra. Kostnaður vegna þeirra verkefna í núgildandi samstarfssamningi er 3 millj. kr. á ári sem gert er ráð fyrir í núgildandi fjárlögum.
Auk framangreinds hafa nokkrir þættir ófyrirséð áhrif á þróun málafjölda. Í frumvarpinu er lagt til að komið verði á fót viðurkenningarferli fyrir sjálfstæða úrskurðaraðila. Með stofnun og viðurkenningu slíkra aðila á afmörkuðum sviðum neytendaviðskipta munu neytendur hafa annan farveg fyrir sín mál en kærunefndina. Það mun til lengri tíma litið fækka málum hjá nefndinni en þetta ræðst af frumkvæði úrskurðaraðilanna.
Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir að úrskurðir nefndarinnar verði aðfararhæfir ef aðilar máls höfða ekki mál fyrir dómstólum um sakarefnið innan þrjátíu daga. Gera má ráð fyrir að slíkt muni hafa forvarnargildi og virki sem hvati til þess að fyrirtæki leysi ágreining beint við neytendur til að forðast kostnað sem fylgi fullnustu úrskurðar.
Nái áformin fram að ganga felur það í sér aukin útgjöld á málaflokki 16.1, um 4 millj. kr., vegna aukins launakostnaðar starfsmanns og kostnaðar við uppfært tölvukerfi, sem tekið verður tillit til við vinnu fjármálaáætlunar 2020–2024. Þá felur það í sér mögulegar tekjur fyrir ríkissjóð sem velta munu á málafjölda og forvarnargildi málsmeðferðargjalds og aðfararhæfis. Að því gefnu að áform gangi eftir er talið að heildarfjárhagsáhrif á afkomu ríkissjóðs verði lítil við samþykkt frumvarps. Gert er ráð fyrir að fjárhagsáhrif á ríkissjóð verði endurskoðuð fyrir fjármálaáætlun 2022.
Frumvarpið felur í sér nýja heildstæða löggjöf á sviði neytendaverndar sem auðveldar neytendum að leita réttar síns gagnvart fyrirtækjum bæði hér á landi og innan EES. Eins er neytendum af öllu Evrópska efnahagssvæðinu auðveldað að leita réttar síns vegna viðskipta við fyrirtæki hér á landi. Með frumvarpinu fá neytendur aðgang að úrskurðaraðilum á fleiri sviðum viðskipta og virkari úrræðum til að framfylgja samningsbundnum og lögbundnum rétti gagnvart fyrirtækjum.
Frumvarpið tekur til allra fyrirtækja á markaði og ekki eru líkur á að frumvarpið muni sem slíkt fækka aðilum á markaði þótt það leggi auknar skyldur á þá, t.d. varðandi upplýsingagjöf. Nái frumvarpið fram að ganga má gera ráð fyrir að vanefndaúrræði neytenda verði virkari. Auðveldara verður fyrir neytendur að fá fram úrbætur, nýja afhendingu, riftun, afslátt eða skaðabætur vegna vanefnda fyrirtækja í neytendaviðskiptum. Kostnaður einhverra fyrirtækja við að koma til móts við réttmætar kröfur neytenda og vegna málareksturs fyrir úrskurðaraðilum kann því að aukast. Samhliða því má gera ráð fyrir að fyrirtæki hugi nánar að samningsgerð við neytendur og bæti viðskiptahætti sína og þjónustu við neytendur til þess að fyrirbyggja deilur. Erfitt er hins vegar að meta hver heildaráhrifin verða fyrir fyrirtæki hér á landi.
Markhópurinn sem verður fyrir áhrifum af samþykkt frumvarpsins eru allir íslenskir neytendur. Staða kynjanna innan markhópsins íslenskir neytendur er jöfn. Staða kynjanna í kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa er að nefndarmenn eru þrír. Formaðurinn er kona og aðrir nefndarmenn karlar. Áhrifin af samþykkt frumvarpsins eru að neytendur hafa greiðari aðgang að úrskurðaraðilum í deilumálum utan dómstóla og yfir landamæri innan EES. Ekki verður séð að áhrifin séu ólík á kynin eða mismunandi hópa innan markhópsins. Áhrifin á stöðu kynjanna eru metin lítil og því ekki talin þörf á að jafnréttismeta frumvarpið.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Ákvæði 1. mgr. er ætlað að tryggja neytendum rúman aðgang að málsmeðferð utan dómstóla. Ákvæðið er þannig orðað að málsmeðferð úrskurðaraðila geti að meginreglu tekið til allra þátta í réttarsambandi neytenda og fyrirtækja. Lagt er til að ákvæðið verði túlkað rúmt og að úrskurðaraðilar geti fjallað um hvers kyns ágreining um rétt og skyldur í kröfuréttarsambandi, þ.m.t. um aðalskyldur og aukaskyldur við samningsgerð, meðan samningssamband varir og eftir lok samningssambands ef við á. Þetta þýðir til dæmis að kærunefnd vöru- og þjónustukaupa taki ekki einvörðungu til meðferðar kvartanir vegna ágreinings um réttindi og skyldur sem rísa af samningi sem slíkum heldur geti hún einnig fjallað um ágreining vegna skaðsemisábyrgðar eða ábyrgðarskilmála vöru, svo dæmi séu tekin. Ákvæðið útilokar þó ekki að kvörtun yrði metin ótæk til meðferðar af kærunefnd vöru- og þjónustukaupa eða úrskurðaraðila, svo sem vegna þess að úrlausn ágreiningsins krefst sönnunarfærslu fyrir dómi, sbr. ákvæði e-liðar 1. mgr. 14. gr. frumvarpsins.
Ákvæði 2. mgr. hefur að geyma nánari afmörkun á gildissviði laganna að því er varðar tiltekin atriði. Í ákvæðinu er tekið af skarið um hvort lögin eigi við um ákveðin tilvik eða ekki.
Í a-lið 2. mgr. er heilbrigðisþjónusta undanskilin gildissviði laganna. Ákvæðið felur í sér innleiðingu á h-lið 2. mgr. 2. gr. ADR-tilskipunarinnar sem segir að tilskipunin gildi ekki um þjónustu sem fagfólk í heilbrigðisþjónustu veitir sjúklingum í því skyni að meta, viðhalda eða endurheimta heilsu þeirra, þ.m.t. að ávísa lyfjum, skammta þau og afgreiða lyf og lækningatæki. Ákvæði tilskipunarinnar er í samræmi við hugtakið heilbrigðisþjónusta í a-lið 3. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2011/24/ESB frá 9 mars 2011 um réttindi sjúklinga varðandi heilbrigðisþjónustu yfir landamæri sem innleidd var með lögum nr. 13/2016, um breytingu á lögum um sjúkratryggingar nr. 112/2008, og lyfjalögum nr. 93/1994. Lagt er til að við túlkun ákvæðisins sé stuðst við hugtakið heilbrigðisþjónusta í 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga um sjúkratryggingar, nr. 112/2008.
Í b-lið 2. mgr. er kveðið á um að lögin gildi ekki um opinbera þjónustu á stigi framhaldsmenntunar eða æðri menntunar. Ákvæðið felur í sér innleiðingu á ákvæði i-liðar 2. mgr. 2. gr. ADR-tilskipunarinnar sem segir að tilskipunin gildi ekki um opinbera fræðsluaðila á stigi framhaldsmenntunar eða æðri menntunar. Flestir skólar hér á landi heyra undir hið opinbera og til undantekninga heyrir að skólastarf sé fjármagnað með skólagjöldum. Í flestum tilfellum er því ekki um að ræða samning neytenda við fyrirtæki um kaup á þjónustu. Námskeiðshald eða skólastarf einkaaðila sem byggist á samningi við neytendur um kaup á þjónustu ætti hins vegar að geta fallið undir gildissvið laganna.
Í c-lið 2. mgr. er kveðið á um að þjónusta í almannaþágu sem er ekki af efnahagslegum toga sé undanskilin gildissviði laganna. Ákvæðið felur í sér innleiðingu á c-lið 2. mgr. 2. gr. ADR-tilskipunarinnar. Með þjónustu í almannaþágu sem ekki er af efnahagslegum toga er átt við þjónustu sem ekki er veitt gegn endurgjaldi. Þjónusta í almannaþágu sem er ekki af efnahagslegum toga, sem innt er af hendi af ríkinu eða fyrir hönd þess án endurgjalds, fellur ekki undir lögin, óháð því í hvaða formi þjónustan er veitt.
Í d-lið 2. mgr. er lagt til kveðið verði á um að kaup og sala á fasteignum séu undanskilin gildissviði laganna. Sú afmörkun er í samræmi við íslenskan rétt, sbr. ákvæði laga um fast-eignakaup, nr. 40/2002. Hugtakið vara er ekki skilgreint í ADR-tilskipuninni, sbr. c-lið 1. mgr. 4. gr. hennar. Hugtakið er hins vegar skilgreint í 3. tölul. 2. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2011/83/ESB frá 25. október 2011 um réttindi neytenda og fellur kaup og sala fasteigna ekki þar undir. Ákvæði frumvarpsins gerir aftur á móti ráð fyrir að ýmiss konar vinna við fasteignir, vinna vegna byggingarframkvæmda eða annarra framkvæmda svo og ráðgjafarþjónusta sem er veitt í tengslum við slíka vinnu geti fallið undir gildissvið laganna, sbr. 2. og 4. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um þjónustukaup, nr. 42/2000. Þá er ráðgert að þjónusta fasteignasala geti fallið undir gildissvið laganna. Til þess er að líta að eftirlitsnefnd fasteignasala starfar skv. III. kafla laga um sölu fasteigna og skipa, nr. 70/2015, og getur nefndin á grundvelli 4. mgr. 19. gr. og 20. gr. laganna tekið til úrlausnar einkaréttarlegan ágreining af ýmsum toga vegna starfa fasteignasala.
Í e-lið 2. mgr. 2. gr. ADR-tilskipunarinnar segir að tilskipunin taki ekki til beinna samningaviðræðna milli neytenda og seljenda. Skv. 3. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar er unnt að viðhalda eða taka upp reglur sem ganga lengra en þær sem mælt er fyrir um í tilskipuninni til að tryggja frekari vernd neytenda. Í 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins er lagt til að úrskurðaraðilar geti tekið til umfjöllunar hvers kyns einkaréttarlegan ágreining neytenda við fyrirtæki. Af því leiðir að kærunefnd vöru- og þjónustukaupa og úrskurðaraðilar þurfa að geta fjallað um áhrif samningsgerðar og aukaskyldna við samningsgerð á samningssamband aðila. Af þeim sökum er lagt til að ákvæði e-liðar 2. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar rati ekki inn í gildissviðsákvæði laganna.
Af efni laganna leiðir sjálfkrafa að þau gilda ekki um málsmeðferð sem seljandi hefur gegn neytanda, deilur milli seljenda eða tilraunir dómara til að leysa deilu meðan á dómsmeðferð stendur sem snertir viðkomandi deilu. Af þessum sökum er óþarft að taka upp ákvæði d-liðar, f-liðar og g-liðar 2. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar í gildissviðsákvæði laganna. Af sömu ástæðu og með hliðsjón af kröfum laganna til úrskurðaraðila er óþarft að taka upp a-lið og b-lið sömu greinar í gildissviðsákvæði laganna. Í þessu samhengi er rétt að taka fram til skýringar að gildissviðsákvæði laganna kemur ekki í veg fyrir að viðurkenndur eða lögbundinn úrskurðaraðili taki til meðferðar mál sem seljandi hefur gegn neytanda eða deilur milli seljenda. Ákvæði laganna gilda hins vegar ekki um slíka málsmeðferð.
Um 4. gr.
Í 1. tölul. er hugtakið neytandi skilgreint og er þar miðað við einstakling sem kaupir vöru eða þjónustu gegn endurgjaldi, enda séu kaupin ekki gerð í atvinnuskyni. Í a-lið 1. mgr. 4. gr. ADR-tilskipunarinnar er hugtakið neytandi skilgreint sem einstaklingur sem starfar að markmiðum sem liggja utan við atvinnugrein, fyrirtæki, iðju eða sérgrein hans. Í tilskipunum Evrópuþingsins og ráðsins 1999/44/EB um tiltekna þætti í sölu neysluvara og ábyrgð þar að lútandi, 2008/48/EBE um lánasamninga fyrir neytendur og 2011/83/ESB um réttindi neytenda er hugtakið neytandi skilgreint á sama hátt. Í íslenskum rétti er ekki alltaf notast við hugtakið neytandi þótt um sé að ræða lög á sviði neytendaréttar, sbr. t.d. hugtökin ferðamaður í 6. tölul. 4. gr. laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, nr. 95/2018, og þjónustuþegi í 3. tölul. 2. gr. laga um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu, nr. 30/2002. Nokkur blæbrigðamunur er einnig á neytendahugtakinu á sviði einkaréttar þótt efnismunur sé lítill, sbr. t.d. n-lið 5. gr. laga um neytendalán, nr. 33/2013, 3. mgr. 1. gr. laga um þjónustukaup, nr. 42/2000, og 3. mgr. 1. gr. laga um neytendakaup, nr. 48/2003. Samandregið eru helstu efnisþættir hugtaksins þeir að oftast er um einstakling að ræða sem kaupir vöru eða þjónustu gegn endurgjaldi og kaupin tengjast ekki atvinnugrein, fyrirtæki, iðju eða sérgrein hans.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að kærunefnd vöru- og þjónustukaupa og viðurkenndir úrskurðaraðilar fjalli um einkaréttarlegan ágreining hvort sem er á grundvelli sérlaga og almennra reglna kröfuréttar. Af þeim sökum er lagt til að hugtakið neytandi verði túlkað rúmt til þess að greiða fyrir aðgangi einstaklinga að úrlausn einkaréttarlegs ágreinings utan dómstóla. Þá er lagt til að hugtakið neytandi í lögunum verði skýrt svo að það taki ekki einungis til einstaklinga heldur geti það einnig tekið til lögaðila sem koma fram fyrir hönd hóps neytenda, svo sem húsfélaga. Jafnframt er lagt til að hugtakið verði skýrt svo að einstaklingur geti talist neytandi jafnvel þótt markmið samnings falli að hluta til innan atvinnugreinar hans ef atvinnutengda markmiðið er svo takmarkað að það telst ekki aðalmarkmið samningsins í heild, sbr. 18. lið aðfaraorða ADR-tilskipunarinnar. Áfram er gert ráð fyrir að úrskurðaraðilar styðjist við hugtakið neytandi í viðeigandi sérlögum þar sem slíkrar hugtaksskilgreiningar nýtur við. Með neytanda í skilningi laganna er bæði átt við neytanda sem búsettur er hér á landi, á Evrópska efnahagssvæðinu og eftir atvikum utan þess. Neytendur innan og utan EES sem átt hafa viðskipti hér á landi geta því kvartað til úrskurðaraðila hér á landi vegna seljenda sem hafa staðfestu hér á landi, sbr. 1. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 16. gr. frumvarpsins.
Í 2. tölul. er hugtakið seljandi skilgreint og er miðað við að um sé að ræða einstakling, félag, opinberan aðila og aðra sem koma fram í atvinnuskyni og gera samninga við neytendur, svo og hver sá sem í atvinnuskyni kemur fram í umboði eða fyrir hönd seljanda. Framsetning ákvæðisins er í samræmi við íslenskan rétt og er ætlað að ná til hvers konar atvinnustarfsemi. Hugtakið er efnislega í samræmi við ákvæði b-liðar 1. mgr. 4. gr. ADR-tilskipunarinnar sem einnig styðst við hugtakið seljandi.
Í 3. tölul. er hugtakið sölusamningur skilgreint. Hugtaksskilgreiningin er í samræmi við ákvæði c-liðar 1. mgr. 4. gr. ADR-tilskipunarinnar. Hugtakið sölusamningur hefur ekki afmarkaða þýðingu í íslenskum neytendarétti. Lagt er til að hugtakið sé skýrt rúmt svo það geti náð til allra tegunda kaupa á vörum. Utan hugtaksins falla hins vegar samningar um kaup á fasteignum svo dæmi sé tekið.
Í 4. tölul. er hugtakið þjónustusamningur skilgreint. Hugtaksskilgreiningin er í samræmi við ákvæði d-liðar 1. mgr. 4. gr. ADR-tilskipunarinnar. Hugtakið þjónustusamningur hefur ekki afmarkaða þýðingu í íslenskum neytendarétti. Lagt er til að hugtakið sé skýrt rúmt svo það geti náð til allra tegunda þjónustu sem neytendur kaupa af seljendum. Hér undir falla samningar sem opinberir aðilar gera við neytendur um að veita þjónustu gegn endurgjaldi. Utan hugtaksins falla hins vegar vinnuréttarsamningar og samningar um kaup á lausafé og fasteignum svo dæmi séu tekin.
Í 5.–8. tölul. er lagt til að skilgreina hugtökin úrskurðaraðili, lögbundinn úrskurðaraðili, viðurkenndur úrskurðaraðili og tilkynntur úrskurðaraðili. Í g-lið 1. mgr. 4. gr. ADR-tilskipunarinnar segir að málsmeðferð til lausnar deilumálum utan dómstóla sé málsmeðferð sem uppfyllir kröfur tilskipunarinnar og sem úrskurðaraðili í deilumálum utan dómstóla framkvæmir. Í h-lið 1. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar segir að úrskurðaraðili í deilumálum utan dómstóla sé sérhver aðili, hvaða nafni sem hann nefnist eða hvernig sem til hans er vísað, sem hefur varanlega staðfestu, býður lausn deilumála með málsmeðferð til lausnar deilumálum utan dómstóla og er á skrá í samræmi við 2. mgr. 20. gr. tilskipunarinnar. Í 5. tölul. 4. gr. er lagt til að notast við heitið úrskurðaraðili sem heildarheiti yfir allar tegundir aðila, frjálsa og lögbundna, sem bjóða lausn á einkaréttarlegum ágreiningi með málsmeðferð til lausnar deilumálum utan dómstóla. Hugtökin í 6.–8. tölul. 4. gr. er ekki að finna í tilskipuninni en þau leiðir af viðurkenningarkerfinu sem í III. kafla frumvarpsins er lagt til að komið verði á fót. Í 12. gr. frumvarpsins er ráðgert að ráðherra tilkynni úrskurðaraðila sem uppfylla skilyrði laganna í samræmi við 2. mgr. 20. gr. tilskipunarinnar. Hugtakið tilkynntur úrskurðaraðili í 7. tölul. 4. gr. samsvarar því hugtakinu úrskurðaraðili í deilumálum utan dómstóla í h-lið 1. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar. Hugtökin lögbundinn úrskurðaraðili og viðurkenndur úrskurðaraðili leiðir hins vegar af núverandi fyrirkomulagi úrskurðarnefnda utan dómstóla hér á landi. Úrskurðarnefndir eru ýmist frjálsar eða lögbundnar og gerir viðurkenningarkerfið í III. kafla frumvarpsins ráð fyrir áframhaldandi tilvist beggja tegunda.
Rafræni vettvangurinn sem vísað er til í 9. tölul. er rafrænn vettvangur Evrópusambandsins til lausnar deilumálum á netinu sem starfar samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 524/2013 frá 21. maí 2013 um lausn deilumála neytenda með rafrænni málsmeðferð á netinu og um breytingu á reglugerð (EB) nr. 2006/2004 og tilskipun 2009/22/EB. Rafræni vettvangurinn er gagnvirkur vefur sem býður upp á miðlæga gátt fyrir neytendur og seljendur sem vilja leita lausnar á deilumáli, sem komið hefur upp vegna viðskipta á netinu, án dómstólameðferðar. Neytendur og seljendur geta lagt þar fram kvartanir með því að fylla út kvörtunareyðublað á viðeigandi tungumáli og látið viðeigandi skjöl fylgja með í viðhengi. Kvartanir eru sendar áfram til úrskurðaraðila í deilumálum utan dómstóla sem er til þess bær að fjalla um viðkomandi deilumál. Á Íslandi getur þetta verið kærunefnd vöru- og þjónustukaupa eða viðeigandi viðurkenndur eða lögbundinn úrskurðaraðili.
Um 5. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að Neytendastofa hafi eftirlit með því að seljendur og netmarkaðir fullnægi upplýsingaskyldu skv. 6. og 7. gr. Um málsmeðferð, úrræði og viðurlög vegna brota gegn 6. og 7. gr. og um kærurétt til áfrýjunarnefndar neytendamála fer að öllu leyti eftir ákvæðum laga um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu. Vel fer á að Neytendastofa hafi slíkt hlutverk enda hefur stofnunin góða yfirsýn yfir aðila á markaði. Ákvæði greinarinnar þarfnast ekki frekari skýringar. Ákvæði 3. mgr. er ætlað að tryggja að ákvæði 7. gr. ODR-reglugerðarinnar séu rétt innleidd. Í 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar segir að tilnefna skuli einn tengilið rafræna vettvangsins. Unnt er að fela miðstöðvum í Evrópuneti neytendamiðstöðva, neytendasamtökum eða öðrum aðila að axla þá ábyrgð. Í 3. mgr. er lagt til að umsjónaraðili Evrópsku neytendaaðstoðarinnar hér á landi fari með hlutverkið. Ástæður þess eru að þekking og reynsla af aðstoð við neytendur á Evrópska efnahagssvæðinu er mikil hjá Evrópsku neytendaaðstoðinni og fer verkefnið vel saman við starfsemina.
Um 6. gr.
Með 2. mgr. er lagt til innleiða 3. mgr. 13. gr. tilskipunarinnar. Ákvæðið á við þegar deila er komin upp milli seljanda og neytanda. Skylda seljanda nær þá til að veita neytandanum skýrar upplýsingar um tilkynntan úrskurðaraðila sem viðkomandi seljandi heyrir undir. Upplýsingarnar skulu veittar skriflega eða á varanlegum miðli. Með varanlegum miðli er átt við tæki sem gerir neytanda kleift að geyma upplýsingar, sem beint er til hans persónulega, óbreyttar þannig að hann geti afritað þær og flett upp í þeim í hæfilegan tíma eftir tilgangi upplýsinganna. Slíkir miðlar eru einkum pappír, minnislyklar, geisladiskar, stafrænir mynddiskar, minniskort eða harðir tölvudiskar sem og tölvupóstur.
Með 3. mgr. er lagt til að innleiða 1. mgr. 15. gr. og 5. mgr. 20. gr. tilskipunarinnar. Skv. 5. mgr. 20. gr. tilskipunarinnar skal lögbært yfirvald gera samsteypta skrá yfir úrskurðaraðila í deilumálum utan dómstóla aðgengilega almenningi á vef sínum með því að setja tengil á viðkomandi vef framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Að auki skal hvert lögbært yfirvald gera skrána öllum aðgengilega á varanlegum miðli. Ráðherra er lögbært yfirvald samkvæmt tilskipuninni og því er kveðið á um að ráðherra skuli gera skrána aðgengilega neytendum. Skv. 1. mgr. 15. gr. tilskipunarinnar skal tryggja að úrskurðaraðilar í deilumálum utan dómstóla og miðstöð Evrópunets neytendamiðstöðva geri skrána aðgengilega neytendum. Miðstöð Evrópunets neytendamiðstöðva hér á landi er nú rekin af Neytendasamtökunum.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Ákvæði 1. mgr. felur í sér innleiðingu á 1. mgr. 18. gr. ADR-tilskipunarinnar um tilnefningu lögbærs yfirvalds sem skal inna af hendi þau störf sem mælt er fyrir um í 19. og 20. gr. tilskipunarinnar. Lagt er til að ráðherra sé lögbært yfirvald í skilningi tilskipunarinnar og meti hvort úrskurðaraðilar uppfylli skilyrði tilskipunarinnar.
Samkvæmt 2. mgr. er gert ráð fyrir að úrskurðaraðili starfi á tilteknu skýrt afmörkuðu sviði viðskipta. Með því er átt við að lögsaga úrskurðaraðilans sé skýr og fyrir fram afmörkuð og nái til tiltekinnar tegundar neytendaviðskipta. Ekki er útilokað að lögsaga úrskurðaraðila taki til fleiri en einnar tegundar neytendaviðskipta. Ekki stendur til að breyta því fyrirkomulagi sem hefur verið á kærunefndum og úrskurðarnefndum hér á landi og því er lagt til að úrskurðaraðilar geti verið settir á fót með lögum eða samningi samtaka á sviði atvinnulífs og samtaka neytenda með eða án aðkomu ráðherra eins og tíðkast hefur. Ákvæðið gerir ráð fyrir að samningur geti verið milli fleiri en tveggja slíkra samtaka. Forsenda þess að ráðherra geti metið hvort úrskurðaraðili uppfylli skilyrði laganna og reglna settra samkvæmt þeim er að kveðið sé á um skipulag, málsmeðferð, sérþekkingu, sjálfstæði, óhlutdrægni, kostnað og gjöld í samþykktum sem úrskurðaraðilinn setur sér.
Ákvæði 1. málsl. 3. mgr. felur í sér innleiðingu á 1. málsl. 1. mgr. 19. gr. ADR-tilskipunarinnar. Lagt er til að ráðherra setji reglugerð um kröfur til upplýsinga sem fylgja með umsókn úrskurðaraðila í samræmi við 19. gr. tilskipunarinnar. Ákvæði 2. málsl. 3. mgr. felur í sér innleiðingu á 6.–9. gr. tilskipunarinnar. Lagt er til að ráðherra setji reglugerð um gæðakröfur til úrskurðaraðila í samræmi við ákvæði 6.–9. gr. tilskipunarinnar. Efni reglugerðarinnar á einnig að tryggja rétt aðila til réttlátrar málsmeðferðar. Í 3. málsl. er lagt til að ráðherra sé heimilt að setja reglur um að tilteknir úrskurðaraðilar geti notað sáttamiðlun í málsmeðferð sinni. ADR-tilskipunin útilokar ekki að úrskurðaraðilar utan dómstóla notist við sáttamiðlun. Slík málsmeðferð hefur hingað til ekki tíðkast í neytendarétti hér á landi en rétt þykir að ráðherra hafi möguleika til þess að kveða á um slíka meðferð sé tilefni til þess.
Um 9. gr.
Kærunefnd vöru- og þjónustukaupa er sjálfstætt stjórnvald sem heyrir undir ráðherra og setur ráðherra henni málsmeðferðarreglur sem uppfylla kröfur ADR-tilskipunarinnar. Því er fyrirhugað að ráðherra tilkynni nefndina.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Með 2. mgr. er kveðið á um skyldu tilkynntra úrskurðaraðila til þess að upplýsa ráðherra reglulega um starfsemi sína, breytingar á starfseminni og atriði sem skipta máli við framkvæmd laganna. Ákvæðinu er einkum ætlað að tryggja ráðherra aðgang að upplýsingum um starfsemi tilkynntra úrskurðaraðila, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 19. gr. tilskipunarinnar og 3. mgr. 19. gr. tilskipunarinnar. Fyrirhugað er að ráðherra útfæri nánar fyrirkomulag upplýsingagjafar af því tagi í reglugerð, sbr. 3. mgr. greinarinnar.
Í 4. mgr. eru innleiddar 1. mgr. 16. gr. og 1. mgr. 17. gr. tilskipunarinnar. Ákvæðið felur í sér að ráðherra greiði fyrir samvinnu og miðlun reynslu milli tilkynntra úrskurðaraðila í samræmi við lög. Ef þörf er á getur ráðherra sett ákvæði um samvinnu og miðlun upplýsinga í reglugerð samkvæmt almennu reglugerðarheimildinni í 1. mgr. 20. gr. laganna.
Í 5. mgr. er innleidd 14. gr. tilskipunarinnar. Í 1. mgr. hennar segir að aðildarríki skuli tryggja að neytendur geti í deilumálum utan dómstóla fengið aðstoð við að fá aðgang að úrskurðaraðila sem starfar í öðru aðildarríki og er til þess bær að fjalla um deilumál yfir landamæri. Í 2. mgr. 14. gr. tilskipunarinnar segir að ábyrgð á verkefninu skuli fela miðstöðvum í Evrópuneti neytendamiðstöðva, neytendasamtökum eða öðrum aðila. Neytendasamtökin eru umsjónaraðili Evrópsku neytendaaðstoðarinnar samkvæmt samstarfssamningi við ráðherra og fara nú þegar með áþekkt hlutverk.
Um 12. gr.
Í 2. mgr. segir að ráðherra gefi Eftirlitsstofnun EFTA skýrslu fjórða hvert ár um þróun og starfsemi tilkynntra úrskurðaraðila. Ákvæðið felur í sér innleiðingu á 6. mgr. 20. gr. tilskipunarinnar.
Um 13. gr.
Með 2. mgr. er lagt til að á meðan mál er til meðferðar hjá viðurkenndum úrskurðaraðila eða kærunefnd vöru- og þjónustukaupa geti aðilar máls ekki höfðað mál um sakarefni þess fyrir dómi. Ákvæðinu er ætlað að koma í veg fyrir að fjallað sé um mál á tveimur stöðum á sama tíma með ósamrýmanlegum niðurstöðum. Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að úrskurðaraðilar úrskurði um kröfur sem seljendur kunna að eiga á hendur neytendum. Ákvæðið útilokar þannig ekki að dómstólar fjalli um gagnkröfur sem seljandi kann að eiga á hendur neytanda.
Í 12. gr. ADR-tilskipunarinnar segir að aðildarríki skuli tryggja að málsaðilar, sem grípa til málsmeðferðar utan dómstóla til að leitast við að leysa deilumál, séu ekki síðar hindraðir í að hefja dómsmeðferð þó að fyrningarfrestur renni út meðan á málsmeðferð utan dómstóla stendur. Höfðun máls hjá úrskurðaraðilum samkvæmt frumvarpi þessu slítur ekki fyrningu kröfu. Af þeim sökum er lagt til að ráðherra setji í reglugerð ákvæði um að úrskurðaraðilum sé skylt þegar við á að leiðbeina um hættuna á því að fyrningarfrestur kröfu neytanda kunni að renna út á meðan mál er til meðferðar hjá úrskurðaraðila.
Í 3. mgr. er kveðið á um málsmeðferðarfresti. Ákvæðið er sett til innleiðingar á e-lið 8. gr. tilskipunarinnar.
Um 14. gr.
Ein af forsendum frumvarpsins er að neytendur eigi að reyna að leysa deilur við fyrirtæki án aðkomu stjórnvalda. Í a-lið er lagt til að lögfest verði sú meginregla að mál verði ekki tekið til meðferðar nema neytandi hafi án árangurs reynt að leysa ágreininginn við seljanda. Ákvæðið felur í sér að neytandi verður að hafa fyrst samband við seljanda í þessu skyni og er sönnunarbyrðin um það á neytanda. Neytandi þarf því að geta sýnt fram á að hann hafi reynt að hafa samband við seljanda og að seljandi hafi ekki orðið við kröfum hans. Ákvæðið felur í sér innleiðingu á a-lið 1. málsl. 4. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar.
Í b-lið er lagt til að lögfest verði sú regla að mál verði ekki tekið til meðferðar ef deila aðila er lítilvæg eða tilefnislaus. Ákvæðið felur í sér að mál verður að vera þannig að raunverulegur ágreiningur sé til staðar sem varðar samningssamband aðila. Krafa neytanda verður að vera þannig úr garði gerð að ekki fari milli mála hvert sakarefnið sé og að krafa hans sé tæk til meðferðar. Samkvæmt ákvæðinu yrði til dæmis mögulegt að vísa frá málum ef óskýrt er af málatilbúnaði neytandans til hvers sé ætlast af hálfu seljanda. Ákvæðið felur í sér innleiðingu á b-lið 1. málsl. 4. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar.
Í c-lið lið er lagt til að innleitt verði ákvæði c-liðar 1. málsl. 4. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar. Ákvæðið felur í sér að kærunefnd vöru- og þjónustukaupa og viðurkenndur úrskurðaraðili geti vísað frá kvörtunum sem eru til umfjöllunar hjá öðrum úrskurðaraðila eða dómstóli eða hefur áður verið það. Ákvæðið tekur jafnt til dómstóla, lögbundinna úrskurðaraðila, viðurkenndra úrskurðaraðila og annarra úrskurðaraðila innan EES sem eru tilkynntir til framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins samkvæmt ADR-tilskipuninni. Ákvæðinu er ætlað að koma í veg fyrir að neytendur geti valið sér varnarþing sem hentar þeim (e. forum shopping) og til þess að koma í veg fyrir fjallað sé um sama mál á fleiri en einum vettvangi.
Í d-lið er lagt til að lögfest verði heimild kærunefndar vöru- og þjónustukaupa og viður-kenndra úrskurðaraðila til að vísa frá kvörtun þegar virði kröfu er undir eða yfir fyrir fram skilgreindum fjárhæðarmörkum. Ákvæðið byggist á d-lið 1. málsl. 4. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar. Ef kvörtun varðar þannig kaup á vöru eða þjónustu og virði hennar fellur undir eða yfir fjárhæðarmörkin er heimilt að vísa kvörtun vegna hennar frá. Lagt er til að ráðherra meti hvort viðmiðunarmörk sjálfstæðra úrskurðaraðila verði viðurkennd skv. 8. gr. frumvarpsins. Við matið er nauðsynlegt að tekið sé tillit til þess að raunvirði deilumáls getur verið mismunandi milli aðildarríkja og að óhóflega há viðmiðunarmörk geti hamlað aðgangi neytenda frá öðrum ríkjum innan EES að málsmeðferð til lausnar deilumáls utan dómstóla. Viðmiðunarmörk mega ekki vera ákveðin þannig að þau hamli verulega aðgangi neytenda að afgreiðslu kvartana af hálfu úrskurðaraðila í deilumálum utan dómstóla, sbr. 5. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar.
Í e-lið er lagt til að lögfest verði sú regla að heimilt sé að vísa frá kvörtun ef hún er metin ótæk til meðferðar hjá viðurkenndum úrskurðaraðila eða kærunefnd vöru- og þjónustukaupa. Þetta á til dæmis við ef nauðsynlegt reyndist að taka skýrslur af aðilum eða vitnum í málinu eða þegar ágreiningur er þess eðlis að ekki er unnt að taka afstöðu til hans með efnislegri úrlausn. Þá má gera ráð fyrir að ákvæðið eigi við ef kvörtun er svo óljós, illa upplýst eða krafa aðila svo óskýr að mál sé ekki tækt til úrskurðar. Mál sem vísað er frá á þessari forsendu væri unnt að taka til meðferðar að nýju hafi nauðsynlegra upplýsinga verið aflað og kröfugerð skýrð.
Í f-lið er lagt til að innleitt verði ákvæði f-liðar 1. málsl. 4. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar. Ákvæðið heimilar frávísun með vísan til sjónarmiða um skilvirkni. Ákvæðinu er ætlað að ná til þeirra tilvika þegar fyrirséð er að meðhöndlun máls muni hamla skilvirkni í starfi viðurkenndra úrskurðaraðila eða kærunefndar vöru- og þjónustukaupa. Sem dæmi um þetta má nefna þegar atvik máls eru mjög flókin eða yfirgripsmikil, mál krefst flókins lögfræðilegs mats, sérfræðiþekkingar eða mats á erlendum réttarheimildum. Sé mál svo vaxið og málsmeðferðin veldur fyrirsjáanlega óhæfilegri notkun á mannauði og fjármagni er líklegt að það eigi betur heima hjá dómstólum. Við mat á því hvort vísa eigi máli frá samkvæmt þessu ákvæði verður að líta til hagsmuna neytandans af því að fá leyst úr ágreiningi sínum utan dómstóla og sjónarmiða um skilvirkni úrskurðaraðilans.
Í frumvarpinu er ekki lagt til að innleiða e-lið 4. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar. Ákvæðið heimilar frávísun þegar neytandi lagði ekki kvörtunina fyrir úrskurðaraðila í deilumálum utan dómstóla innan fyrir fram skilgreinds frests, sem skal ekki vera styttri en eitt ár frá þeim degi er neytandinn lagði kvörtunina fyrir seljanda. ADR-tilskipunin er lágmarkstilskipun og kemur ekki í veg fyrir að viðhaldið sé eða teknar upp reglur sem ganga lengra en þær sem mælt er fyrir um í tilskipuninni til að tryggja frekari vernd neytenda. Með því að innleiða ekki ákvæðið er stefnt að frekari vernd neytenda. Ástæðan er sú að víða í lögum er kveðið á um lengri kvörtunarfresti en eitt ár vegna galla á vöru eða þjónustu. Ekki er ætlunin að neytendur missi með frumvarpinu tækifæri til að leita lögbundins réttar síns með kvörtun til úrskurðaraðila utan dómstóla.
Í 1. málsl. 2. mgr. segir að frávísun skuli send aðilum máls eigi síðar en þremur vikum frá móttöku kvörtunar. Ákvæðið felur í sér innleiðingu á 2. málsl. 4. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar. Ákvæðið gerir ráð fyrir að viðurkenndir úrskurðaraðilar og kærunefnd vöru- og þjónustukaupa skimi kvartanir til þess að meta hvort unnt sé að vísa þeim frá innan þriggja vikna. Í einhverjum tilvikum kunna frávísunarástæður að koma fram eftir að málsmeðferð er hafin. Slíkt kann að leiða til þess að lengra er liðið frá móttöku erindis en þrjár vikur. Í 2. málsl. 2. mgr. er því gert ráð fyrir að sé frávísun í slíkum tilfellum sé send aðilum máls innan hæfilegs tíma.
Um 15. gr.
Í 2. mgr. er að finna almenna reglugerðarheimild til handa ráðherra um störf nefndarinnar. Ráðherra setur nánari ákvæði um störf nefndarinnar líkt og gert er nú í reglugerð nr. 766/2006, um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa. Í 2. mgr. er einnig að finna ákvæði um að ráðherra sé heimilt að ákveða í reglugerð að nefndinni verði heimilt að vísa frá málum sem falla undir eða yfir tiltekin fjárhæðarmörk. Ákvæðið byggist á d-lið 1. málsl. 4. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar. Við ákvörðun á viðmiðunarmörkum í reglugerð ber að líta til sjónarmiða sem fram koma í athugasemdum við ákvæði d-liðar 14. gr. frumvarpsins. Ákvæðið er sett annars vegar til að unnt sé að tryggja skilvirka starfsemi nefndarinnar og hins vegar til að unnt sé að vísa frá málum sem varða svo mikla fjárhagslega hagsmuni að þau eigi fremur heima fyrir dómstólum. Það er ekki markmið frumvarpsins að málsmeðferð til lausnar deilumálum utan dómstóla komi í stað smámálameðferðar eða hefðbundinnar meðferðar mála fyrir dómi. Í 3. mgr. er ráðherra einnig gert heimilt að kveða á um heimild nefndarinnar til að taka til meðferðar í undantekningartilfellum mál sem er undir skilgreindum fjárhæðarmörkum ef það hefur almenna þýðingu fyrir neytendur. Ástæðan fyrir þessu er að mál sem varða litla fjárhagslega hagsmuni fyrir einn neytanda geta varðað mikla heildarhagsmuni neytenda. Því er lagt til að unnt sé að kveða á um slíka heimild í reglugerð.
Samkvæmt 3. mgr. er fyrirhugað að nefndin verði áfram vistuð hjá Neytendastofu. Neytendastofa annast gagnavörslu fyrir nefndina og sér nefndarmönnum og starfsfólki fyrir aðstöðu. Ráðherra getur sett nánari ákvæði í reglugerð um skrifstofuhald nefndarinnar hjá Neytendastofu.
Um 16. gr.
Í 2. mgr. segir að nefndinni beri að vísa frá kvörtun sem heyrir undir eða er til meðferðar hjá öðrum lögbundnum eða viðurkenndum úrskurðaraðila. Það ræðst af efnislegu mati nefndarmanna hverju sinni hvort kvörtun neytanda heyri undir gildissvið laganna og/eða lögsögu nefndarinnar. Við mat á því hvort kvörtun neytanda heyri undir lögsögu nefndarinnar skal meðal annars stuðst við atvik máls, samning aðila, viðeigandi efnisrétt á sviði samninga- og kröfuréttar og ákvæði um lögsögu í samþykktum um störf annarra tilkynntra úrskurðaraðila.
Ákvæði 3. og 4. mgr. eru að mestu óbreytt frá því sem nú gildir um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa og þarfnast ekki skýringar. Í reglugerð þarf að kveða á um hver velji kunnáttumann, hvernig eigi að kveða hann til, hver greiði fyrir vinnu hans og hvort og hvernig birta skuli úrskurði kunnáttumanns.
Um 17. gr.
Í 3. mgr. er lagt til að seljendur greiði gjald ef þeir tapa máli í heild eða hluta. Gjaldið felur í sér hvata fyrir seljendur til þess að reyna að leysa deilur við neytendur án aðkomu stjórnvalda sem er ein af forsendum frumvarpsins. Sanngjarnt þykir að kveða á um kostnaðarþátttöku seljenda sem ekki eiga aðild að frjálsri úrskurðarnefnd í málum sem hefði verið hægt að leysa beint við neytandann. Af ákvæðinu leiðir einnig að seljandi þarf heldur ekki að greiða gjald ef sátt næst við neytanda og er með því stefnt að viðeigandi hvata fyrir seljendur til að sætta mál sem hafin eru hjá nefndinni. Gert er ráð fyrir að kærunefndin innheimti gjaldið.
Í 4. mgr. er kveðið á um ákvörðun gjalda samkvæmt 1. og 3. mgr. Talin eru upp atriði sem gjöldin eiga að ná yfir og skal gjaldið ekki vera hærra en til að standa undir raunkostnaði við málsmeðferð. Í báðum tilvikum er jafnframt gert ráð að gjald sé hóflegt og viðráðanlegt lágmarksgjald og er því ekki ætlað að standa að fullu straum af kostnaði við málsmeðferð nefndarinnar. Þá er kveðið á um reglugerðarheimild ráðherra vegna gjalda samkvæmt 1. og 3. mgr.
Um 18. gr.
Ákvæði 1. málsl. 2. mgr. er í samræmi við gildandi fyrirkomulag kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa samkvæmt lögum um breytingu á lögum um lausafjárkaup, lögum um þjónustukaup og lögum um neytendakaup, nr. 87/2006. Kærunefnd vöru- og þjónustukaupa er sjálfstætt stjórnvald og eru úrskurðir nefndarinnar endanlegir á stjórnsýslustigi. Ákvæði 2. málsl. 2. mgr. er nýmæli og leiðir af ákvæði 2. mgr. 13. gr. frumvarpsins. Að lokinni málsmeðferð hjá kærunefndinni geta aðilar leitað til dómstóla vegna ágreinings síns. Með því er bæði átt við úrskurð um frávísun eða um efnisniðurstöðu málsins. Loks er kveðið á um að málshöfðun fresti ekki heimild neytanda til aðfarar skv. 5. mgr.
Ákvæði 3.–5. mgr. eru nýmæli og í samræmi við markmið frumvarpsins um að tryggja skilvirkari neytendavernd með bættri fylgni við úrlausnir úrskurðaraðila utan dómstóla. Skv. 3. mgr. hefur seljandi þrjátíu daga til að tilkynna nefndinni um að hann vilji ekki una úrskurðinum. Með ákvæðinu er tryggt að seljandi hafi nægan tíma til að kynna sér efni úrskurðarins. Ákvæðið leggur skyldu á seljanda til að bregðast við úrskurði nefndarinnar innan frestsins ef hann sættir sig ekki við niðurstöðuna. Seljandi þarf þannig að tilkynna nefndinni með skýrum og sannanlegum hætti að hann uni ekki niðurstöðunni. Með því er helst átt við að tilkynningin sé gerð skriflegum, svo sem með tölvupósti eða bréfi. Ákvæðið felur í sér að seljandi verður að geta sýnt fram á að hann hafi sent tilkynningu innan frestsins. Tilkynning þarf ekki að vera rökstudd sérstaklega heldur nægir að þar komi skýrt fram vilji seljanda til að vera ekki bundinn af niðurstöðunni. Tilkynning seljanda sem berst nefndinni innan frests hefur þau áhrif að úrskurðurinn er ekki aðfararhæfur. Vilji neytandi leita réttar síns eftir það þarf hann því að gera það með málshöfðun fyrir dómi.
Í 4. mgr. er kveðið á um þá aðstöðu ef seljandi óskar endurupptöku málsins í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Seljandi hefur þrjátíu daga frest til að óska eftir endurupptöku málsins. Þegar svo er ástatt er ljóst að nefndin þarf að taka afstöðu til endurupptöku annaðhvort með frávísun á ósk seljanda eða með nýjum úrskurði skv. 1. mgr. 16. gr., sbr. 1. mgr. 18. gr. Því er lagt til að þrjátíu daga fresturinn byrji að líða þegar ákvörðun um frávísun eða nýr úrskurður er tilkynntur seljanda.
Í 5. mgr. er kveðið á um aðfararhæfi úrskurða nefndarinnar. Þegar frestur líður án tilkynningar seljanda verður úrskurður aðfararhæfur. Lagt er til grundvallar við útreikning frests skv. 5. mgr. að tilkynning hafi sannanlega borist nefndinni innan frestsins. Þegar frestur er liðinn hefur neytandi því aðfararheimild skv. 5. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um aðför, nr. 90/1989. Neytandi þarf því að leita með aðfararbeiðni til héraðsdómara í samræmi við 1. tölul. 11. gr. sömu laga.
Í 6. mgr. er kveðið á um skyldu nefndarinnar til að gefa út vottorð til handa neytanda um að seljandi hafi ekki tilkynnt um að hann uni ekki úrskurðinum innan tilskilins frests. Þar sem aðfararheimild skv. 5. mgr. er skilyrt þarf neytandi að geta sýnt héraðsdómara fram á að skilyrðin séu fram komin. Brýnt er því að nefndin gefi út viðeigandi vottorð um að skilyrðum 5. mgr. sé fullnægt.
Um 19. gr.
Um 20. gr.
Um 21. gr.
Um 22. gr.
Um 23. gr.
Kærunefnd vöru- og þjónustukaupa er ætlað að taka til meðferðar öll mál sem heyra ekki undir aðra úrskurðaraðila. Samkvæmt frumvarpinu ræðst það af efnislegu mati nefndarmanna hverju sinni hvort kvörtun neytanda heyri undir gildissvið laganna og/eða lögsögu nefndarinnar. Af þeirri ástæðu er ekki lengur þörf á að kveða á um í sérlögum á sviði kröfuréttar að unnt sé að leita til nefndarinnar vegna ágreinings aðila að slíkum kaupum.
Samkvæmt gildandi lögum um lausafjárkaup, nr. 50/2000, geta aðilar að lausafjárkaupum lagt ágreining sinn fyrir kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa. Þetta þýðir að nefndin getur nú tekið til meðferðar ágreining milli tveggja fyrirtækja, kvartanir fyrirtækis á hendur neytanda og kvartanir neytanda á hendur neytanda. Með breytingunum skv. 23. gr. mun ágreiningur milli slíkra aðila hins vegar falla utan lögsögu kærunefndar vöru- og þjónustukaupa. Nokkrar ástæður eru fyrir breytingunni. Með lögum um lausafjárkaup, nr. 50/2000, voru í fyrsta sinn lögfest hér á landi ákvæði um neytendakaup. Árið 2003 voru gerðar breytingar á lögunum sem miðuðu að því að fella úr þeim öll ákvæði um neytendakaup. Ákvæði um neytendakaup voru samhliða sett í ný heildstæð lög um neytendakaup, nr. 48/2003. Kærunefndinni var jafnframt falið að fjalla um ágreining aðila samkvæmt lögunum enda hefði hún frá upphafi fjallað um ágreiningsmál er snertu neytendakaup. Lögum um lausafjárkaup, nr. 50/2000, er því ekki lengur ætlað að vernda neytendur í viðskiptum við fyrirtæki. Ákvæði frumvarpsins miða að neytendavernd og er þeim ekki ætlað að tryggja fyrirtækjum virkari réttarúrræði utan dómstóla. ADR-tilskipunin er tilskipun á sviði neytendaverndar og er markmið hennar að neytendur hafi aðgang að úrskurðaraðilum utan dómstóla vegna viðskipta við fyrirtæki. Þá er til þess að líta að álit kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa hafa hingað til ekki verið bindandi og gera má ráð fyrir að lítið gagn hafi verið að úrræðinu í þeim tilvikum þar sem seljandi í lausafjárkaupum kaus að virða niðurstöðuna að vettugi. Að lokum kemur frumvarpið ekki í veg fyrir að stofnaðar séu frjálsar úrskurðarnefndir sem standa utan viðurkenningarkerfis laganna og leysa úr einkaréttarlegum ágreiningi á sviðum sem falla munu utan gildissviðs laganna, svo sem vegna kaupa einstaklinga á notuðum bifreiðum af öðrum einstaklingum.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Ákvæði II til bráðabirgða er sett til að undirbúa umgjörð um lausn deilumála utan dómstóla í samræmi við lögin áður en þau taka gildi. Þrátt fyrir að lögin taki gildi 1. janúar 2020 er nauðsynlegt að kveða á um að ráðherra geti viðurkennt og tilkynnt úrskurðaraðila fyrir gildistöku þeirra. Gert er ráð fyrir að ráðherra gefi út nánari skilyrði til umsókna og um starfsemi úrskurðaraðila í reglugerð um úrskurðaraðila utan dómstóla í neytendamálum eigi síðar en um mitt ár 2019.
