Ferill 288. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.


150. löggjafarþing 2019–2020.
Þingskjal 707  —  288. mál.




Svar


fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Óla Birni Kárasyni um breytingar á sköttum og gjöldum.


     1.      Hvaða skattar og tryggingagjöld ríkissjóðs hafa verið lækkuð frá árinu 2013? Hvaða skattar hafa hækkað? Óskað er eftir sundurgreiningu eftir árum og skattstofnum.
    Tafla 1 sýnir helstu breytingar á skattalögum sem hafa haft í för með sér aukningu eða minnkun á tekjum ríkissjóðs á árunum 2013 til 2019. Taflan miðast við breytingar á skattalögum sem lögfestar voru á 141.–149. löggjafarþingi og sýnir áætluð áhrif þeirra á tekjur ríkissjóðs á sjö ára tímabilinu 2013 til 2019, sundurgreindar eftir árum og einstökum sköttum.
    Hér á eftir er í tíu liðum farið yfir þau skilyrði sem einstakar skattalagabreytingar þurfa að uppfylla til að vera taldar með í töflu 1.
     1.      Breytingar hafi verið lögfestar á 141.–149. löggjafarþingi.
     2.      Breytingar sem hafa marktæk, metanleg og veruleg tekjuáhrif á ríkissjóð eru meðtaldar.
     3.      Breytingar sem hafa mjög lítil tekjuáhrif eru ekki meðtaldar og er miðað við 0,005% af VLF.
     4.      Bein hliðaráhrif innan sama skatts eða yfir á aðra skatta eru meðtalin, sé þeim fyrir að fara.
     5.      Breytingar á krónutölugjöldum eru aðeins meðtaldar að því marki sem þær eru meiri eða minni en sem nemur verðbólgu á næstliðnu ári.
     6.      Hliðaráhrif af sérstökum úttektum séreignarsparnaðar 2013–2016 eru ekki meðtalin. Sama gildir um séreignarsparnaðarleiðina sem hófst 1. júlí 2014 og bein hliðaráhrif af höfuðstóls-leiðréttingunni (sérstakan persónuafslátt til rétthafa án skulda).
     7.      Breytingar á bankaskatti sem lögfestar voru í árslok 2013 eru meðtaldar.
     8.      Bein hliðaráhrif af stöðugleikaframlagi samkvæmt lögum um stöðugleikaskatt, nr. 60/2015, til lækkunar á bankaskatti frá 2016 (álagning á fyrirtæki í slitameðferð sem ella hefði orðið), eru meðtalin.
     9.      Veiðigjöld eru ekki meðtalin þar sem þau hafa ekki verið flokkuð sem skattar í tekjuflokkunarkerfi fjárlaga eða ríkisreiknings undanfarin ár. Einnig skiptir máli hér að endurmat á áhrifum breyttra laga og reglna á tekjur af veiðigjöldum á grundvelli endanlegra upplýsinga um afla liggur ekki fyrir með samræmdum hætti.
     10.      Tímabundnar ráðstafanir frá fyrri árum sem runnu út á tímabilinu og voru ekki framlengdar eru ekki meðtaldar í megintöflunni þar sem hún einskorðast við lagabreytingar á tímabilinu. Tímabundnar ráðstafanir frá fyrri árum eru hins vegar meðtaldar ef þær voru framlengdar eða gerðar varanlegar með lagabreytingum á tímabilinu sem til skoðunar er, dæmi: kolefnisgjald, sem var gert varanlegt frá og með árinu 2013. Tekjuáhrif af völdum brottfalls tímabundinna ákvæða eru þó í tveimur tilvikum sýnd sérstaklega fyrir neðan megintöfluna (auðlegðarskattur og orkuskattur á rafmagn).
Tafla 1 Breytingar á sköttum og tryggingagjöldum 2013–2019.
Tekjuáhrif á rekstrargrunni (millj. kr.)
Þing Mál Lög/rg. Skattur Gildistaka Varanl. 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
141 468 146/2012 VSK (gistiþjónusta) 1.9.2013 varanlegt 535 1.500 1.660 1.800 1.890 2.030 2.110
141 468 146/2012 VSK (endurgr. v/íbúðarhúsn.) 1.1.2013 tímabundið -1.500
141 468 146/2012 Tóbaksgjald 1.1.2013 varanlegt 900 920 910 900 950 870 940
141 468 146/2012 Tryggingagjald 1.1.2013 varanlegt -950 -1.010 -1.120 -1.260 -1.390 -1.520 -1.580
141 468 146/2012 Fjársýsluskattur 1.1.2013 varanlegt 670 680 680 700 760 770 780
141 468 146/2012 Vörugjald á ökutæki (bílaleigur) 1.1.2013 varanlegt 130 190 340 200 290 190 120
141 468 146/2012 Kolefnisgjald 1.1.2013 varanlegt 3.780 3.770 4.060 4.290 4.720 2.890 4.270
141 468 146/2012 Orkuskattur á rafmagn 1.1.2013 tímabundið 2.030 2.060 2.080
141 468 146/2012 Orkuskattur á heitt vatn 1.1.2013 varanlegt 310 330 340 360 350 400 410
141 468 146/2012 Fjármagnstekjuskattur 1.1.2013 varanlegt -600 -600 -600 -600 -600 -600 -600
141 473 156/2012 Almenn vörugjöld 1.3.2013 varanlegt 400 500 500 500 500 500 500
142 1 79/2013 VSK (gistiþjónusta) 1.9.2013 varanlegt -535 -1.500 -1.660 -1.800 -1.890 -2.030 -2.110
143 2 139/2013 Tekjuskattur einst. 1.1.2014 varanlegt -5.000 -5.000 -5.000 -9.053 -9.712 -10.377
143 2 139/2013 Fjármagnstekjuskattur 1.1.2014 varanlegt -200 -220 -230 -250 -250
143 2 139/2013 Tekjusk. einst. (4 p. lækkun) 1.1.2014 tímabundið -450
143 2 139/2013 Tekjusk. einst. (iðgjald, flýting) 1.7.2014 tímabundið -700
143 2 139/2013 Fjársýsluskattur 1.1.2014 varanlegt -660 -660 -670 -730 -740 -750
143 2 139/2013 VSK (bleiur) 1.1.2014 varanlegt -200 -220 -240 -250 -270 -280
143 2 139/2013 VSK (hópferðabílar) 1.1.2014 tímabundið -350
143 2 139/2013 VSK (endurgr. v/íbúðarhúsn.) 1.1.2014 tímabundið -2.795
143 2 139/2013 VSK (vistvænir bílar) 1.1.2014 tímabundið -105
143 2 139/2013 Tryggingagjald, 1. – 3. áfangi 1.1.2014 varanlegt -1.010 -2.130 -4.080 -4.300 -4.680 -4.860
143 2 139/2013 Bankaskattur 1.1.2014 varanlegt 34.100 32.800 7.800 7.800 8.400 9.400
143 3 140/2013 Útvarpsgjald, 1. – 2. áfangi 1.1.2015 varanlegt -300 -600 -600 -600 -600
143 4 138/2013 Stimpilgjald, afsl. v/fyrstu kaup 1.1.2014 varanlegt -180 -200 -250 -300 -350 -400
143 265 146/2013 Tekjusk. einstakl. (kerfisbr.) 1.1.2014 varanlegt
143 205 141/2013 Vörugjald ökutæki (bílaleigur) 1.1.2014 varanlegt -110 -210 -130 -220 -120 -70
143 315 46/2014 Krónutölugjöld 1.6.2014 varanlegt -280 -450 -480 -510 -540 -570
144 2 124/2014 Almenn vörugjöld 1.1.2015 varanlegt -7.670 -7.800 -8.100 -8.720 -9.040
144 2 124/2014 VSK (skattþrepum breytt) 1.1.2015 varanlegt 4.800 5.210 5.470 5.880 6.100
144 2 124/2014 VSK (stofn breikkaður) 1.1.2016 varanlegt 9.900 11.000 10.800 10.500
rg. 1188/2014 VSK (endurgr. til ferðamanna) 1.2.2015 varanlegt 300 300 300 300 300
144 3 125/2014 Tekjusk. einst. (4 p. lækkun) 1.1.2015 tímabundið -460
144 3 125/2014 Krónutölugjöld 1.1.2015 varanlegt -410 -440 -460 -500 -520
144 3 125/2014 Vörugjald ökutæki (bílaleigur) 1.1.2015 varanlegt 210 130 220 120 70
144 3 125/2014 VSK (vistvænir bílar) 1.1.2015 tímabundið -230
145 2 125/2015 Tekjuskattur einst., 1. áfangi 1.1.2016 varanlegt -5.000 -5.520 -5.920 -6.320
145 2 125/2015 Tekjuskattur einst., 2. áfangi 1.1.2017 varanlegt -3.800 -4.080 -4.360
145 2 125/2015 Tekjusk. einst., samsköttun 1.1.2017 varanlegt -840 -1.000
145 2 125/2015 Tollar, 1. áfangi 1.1.2016 varanlegt -1.960 -2.030 -2.190 -2.270
145 2 125/2015 Tollar, 2. áfangi 1.1.2017 varanlegt -3.000 -3.220 -3.340
145 2 125/2015 VSK (áfengi) 1.1.2016 varanlegt -300 -310 -340 -350
145 2 125/2015 Vörugj. ökut. (bílaleigur), 1. áf. 1.1.2016 varanlegt 300 430 240 140
145 2 125/2015 Vörugj. ökut. (bílaleigur), 2. áf. 1.1.2018 varanlegt 1.800 1.080
145 2 125/2015 Fjármagnstekjuskattur 1.1.2016 varanlegt -480 -530 -640
145 2 125/2015 Tekjusk. einst. (4 p. lækkun) 1.1.2016 tímabundið -500
145 2 125/2015 VSK (vistvænir bílar) 1.1.2016 tímabundið -460
145 667 54/2016 Tryggingagjald 1.7.2016 varanlegt -3.160 -6.730 -7.090 -7.370
146 2 126/2016 Krónutölugjöld 1.1.2017 varanlegt 1.730 1.770 1.840
146 2 126/2016 VSK (vistvænir bílar) 1.1.2017 tímabundið -1.720
146 2 126/2016 Gistináttaskattur 1.9.2017 varanlegt 300 970 880
148 3 96/2017 Fjármagnstekjusk. (skatthlutfall) 1.1.2018 varanlegt 1.600 1.600
148 3 96/2017 Fjármagnstekjusk. (frítekjur) 1.1.2018 varanlegt -200 -200
148 3 96/2017 VSK (vistvænir bílar) 1.1.2018 tímabundið -2.270 -2.250
148 3 96/2017 Vörugjald á ökutæki (bílaleigur) 1.1.2018 tímabundið -1.080 -650
148 3 96/2017 Kolefnisgjald 1.1.2018 varanlegt 1.980 1.980
148 562 59/2018 VSK (fólksbílar í ferðaþjónustu) 8.6.2018 varanlegt -75 -150
149 2 137/2018 Tryggingagjald, 1. -2. áfangi 1.1.2019 varanlegt -3.950
149 2 137/2018 Tekjusk. einst. (pers.afsl. o.fl.) 1.1.2019 varanlegt -1.700
149 3 138/2018 Kolefnisgjald, 1. - 2. áfangi 1.1.2019 varanlegt 500
149 335 133/2018 Uppbætur á lífeyri 1.1.2019 varanlegt -300
Alls 5.170 29.100 27.160 -2.560 -15.513 -16.957 -23.337
Alls án hækkunar bankaskatts 2014 5.170 -5.000 -5.640 -10.360 -23.313 -25.357 -32.737
Eldri tímabundnar aðgerðir sem runnu út á tímabilinu Brottfall Varanl. 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Auðlegðarskattur 31.12.2014 varanlegt -10.700
Orkuskattur á rafmagn 31.12.2015 varanlegt -2.230
Skýringar á viðmiðum við val á einstökum breytingum og forsendum útreikninga má sjá í megintexta svarsins við fyrirspurninni.
Heimild: Skattaskrifstofa fjármála- og efnahagsráðuneytisins.

     2.      Að öðru óbreyttu, hverjar hefðu skatttekjur ríkisins orðið frá 2013 til 2019 ef skattar og tryggingagjöld hefðu verið óbreytt miðað við árið 2012? Óskað er eftir sundurgreiningu eftir árum, jafnt á verðlagi hvers árs sem og á föstu verðlagi.
    Fyrst skal tekið fram að skattar hafa áhrif á hagrænar ákvarðanir heimila og fyrirtækja og þar með á hinar ýmsu hagstærðir, þar með talið skattstofnana sjálfa. Stærð skattstofna á tímabilinu 2013–2019 endurspeglar efnahagslegar aðstæður á þeim tíma og þar með einnig það skattkerfi sem við lýði var á tímabilinu. Hefði skattkerfið (skatthlutföll, afmörkun skattstofna, skattastyrkir, skattframkvæmd o.s.frv.) verið öðruvísi en það var í reynd hefði efnahagsþróunin orðið að einhverju leyti önnur, til dæmis í framleiðslustarfsemi, á vinnumarkaði, fjármálamarkaði o.s.frv., og þar með skattstofnarnir sjálfir. Skilyrðið „að öðru óbreyttu“, sem tilgreint er í spurningunni, er því ómögulegt tilvik í raunveruleikanum.
    Sé eigi að síður reynt að meta hverjar tekjur ríkissjóðs hefðu orðið við slíkar ímyndaðar aðstæður fyrir það sjö ára tímabil sem spurt er um þá jafngildir það því að beita skattkerfi ársins 2012 á raunverulega skattstofna tímabilsins (sbr. skilyrðið „að öðru óbreyttu“). Til þess þyrfti að reikna álagningu skatta með öðru skattkerfi en var við hina raunverulegu álagningu þeirra, sem er ekki unnt að gera hér.
    Önnur leið væri að beita aðferðum hliðstæðum við þær sem venjan er að nota við áhrifamat í lagafrumvörpum og áætlanagerð í ríkisfjármálum til að meta áhrif skattkerfisbreytinga á upphafsári og næstu árum. Er þá byggt á tiltækum upplýsingum um forsendur álagningar skatts (eða skattastyrks) og oftast notuð tiltölulega einföld kyrrstæð nálgun við útreikninga. Tekið skal fram að þó er jafnan leitast við að taka að einhverju marki tillit til óbeinna áhrifa sem skattstofnar verða fyrir með tímanum vegna viðbragða aðila við kerfisbreytingunum. Það er afar mismunandi eftir einstökum tegundum skatta hversu margar breytur koma inn í útreikning álagningar. Séu mörg skattþrep og skattastyrkir til staðar getur áhrifamat á kerfisbreytingum orðið ónákvæmara en ella. Sem dæmi um einfaldan skatt að þessu leyti má nefna tryggingagjald, þar sem gjaldprósentan er aðeins ein, stofninn er breiður og lítið um að aðrir þættir hafi áhrif á útreikninginn. Aftur á móti bregst stofn tryggingagjalds almennt við breytingum á gjaldinu og því skal ítrekað að fyrirvara þarf að setja við að reikna út skatttekjur ríkisins án tillits til slíkra viðbragða. Álagningin er flóknari fyrir flesta aðra skatta, til dæmis má þar nefna virðisaukaskatt þar sem álagning myndast í keðju útskatts og innskatts og eiginlegur skattstofn er því ekki til staðar í sama skilningi og fyrir aðra skatta.
    Áhrif áformaðra skattkerfisbreytinga á tekjur ríkisins eru almennt alltaf metin fyrirfram. Óvissumörk í slíku mati skapast bæði af óvissu um þá mörgu þætti sem koma til með að ákvarða skattstofninn eftir gildistökuna og af þeirri einfölduðu nálgun sem beitt er við útreikningana, auk óvissu um umfang og tímasetningu viðbragða við kerfisbreytingunni. Þegar kerfisbreyting er afstaðin og upplýsingar um skattstofn og aðrar forsendur álagningar liggja fyrir má endurmeta áhrifin, en slíkt hefur ekki verið gert með reglubundnum hætti á undanförnum árum. Fjárhæðir í töflu 1 eru ýmist upprunalegt mat eða endurmat, unnið á sama hátt eða á ólíkan hátt, eftir því hvað reyndist gerlegt við vinnslu svarsins. Sumir liðir í töflunni eru talsvert ónákvæmir en einnig eru dæmi um að unnt hafi verið að reikna af nokkurri nákvæmni. Í mörgum tilvikum eykst ónákvæmni verulega eftir því sem lengra líður frá kerfisbreytingunni. Sú ónákvæmni bætist við þá takmörkun á upplýsingagildi töflunnar sem leiðir af þeirri forsendu spurningarinnar að öðru sé haldið óbreyttu. Sem dæmi um gróft mat í töflunni má nefna breytingar á VSK með lögum nr. 124/2014, sem höfðu mikil áhrif á tekjur ríkissjóðs en tölfræðileg gögn skortir til að meta áhrifin með nákvæmari hætti.
    Áætluð tekjuáhrif skattkerfisbreytinga tímabilsins á verðlagi hvers árs má finna í töflu 1. Áhrifamatið tekur til beinna áhrifa af hverri kerfisbreytingu og beinna hliðaráhrifa innan sama skatts eða á aðra skatta, ef þeim er fyrir að fara. Hliðaráhrif yfir á aðra skatta eru í töflunni talin með þeim skatti sem lagabreytingin er gerð á, dæmi: hliðaráhrif af breytingum á vörugjöldum yfir á VSK; hliðaráhrif af breytingum á tryggingagjaldi yfir á tekjuskatt lögaðila.
    Ítrekað skal að þótt kyrrstæð greining eins og hér er beitt reynist vel við að meta áhrif hagstjórnaraðgerða í skattkerfinu til skamms tíma gildir hið sama almennt ekki til lengri tíma. Eftir því sem lengra líður frá kerfisbreytingu koma afleidd áhrif hennar yfir á aðrar hagstærðir fram í meira mæli og framreiknuð upphafsáhrif án tillits til þeirra verða æ ómarktækari nálgun við raunveruleg heildaráhrif með hverju ári sem líður.
    Vegna framangreindra fyrirvara við upplýsingagildi fjárhæða í töflu 1 eru hin áætluðu tekjuáhrif ekki umreiknuð til fasts verðlags í þessu svari. Árleg verðbólga er á bilinu 1,6% til 3,0% á tímabilinu en óvissan vegna framangreinds er líklega stærri en sem henni nemur.

     3.      Hvaða áhrif hafa skattkerfisbreytingar frá 2013 haft á ráðstöfunartekjur heimilanna?
    Skattkerfisbreytingar tímabilsins hafa lækkað skatta á heimili og má ætla að hækkun ráðstöfunartekna heimila vegna þeirra nemi nálægt 30 milljarða kr. á árinu 2019. Séu meðtalin áhrif þess að tímabundin ákvæði um auðlegðarskatt og orkuskatt á rafmagn runnu út á tímabilinu hækkar sú fjárhæð í 40 milljarða kr. Þessar tölur byggjast á upplýsingum í töflu 1, en eins og fram kemur í svari við 2. lið er í sumum tilvikum um grófar áætlanir að ræða og framangreindar fjárhæðir eru því ekki nákvæmar.