Ferill 697. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
150. löggjafarþing 2019–2020.
Þingskjal 1185 — 697. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um almannavarnir, nr. 82/2008, með síðari breytingum (borgaraleg skylda starfsmanna opinberra aðila).
Frá allsherjar- og menntamálanefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Hinriku Söndru Ingimundardóttur og Ingu Þóreyju Óskarsdóttur frá dómsmálaráðuneyti, Bryndísi Gunnlaugsdóttur og Valgerði Rún Benediktsdóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Dagnýju Aradóttur Pind frá BSRB, Ernu Guðmundsdóttur frá BHM, Magnús M. Norðdahl frá Alþýðusambandi Íslands, Ragnar Þór Pétursson, Önnu M. Gunnarsdóttur og Önnu Rós Sigmundsdóttur frá Kennarasambandi Íslands, Sigríði Björk Guðjónsdóttur ríkislögreglustjóra og Ölmu D. Möller landlækni.
Nefndinni bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi háskólamanna, BSRB, Kennarasambandi Íslands, Landssamtökunum Þroskahjálp, Læknafélagi Íslands og Sambandi íslenskra sveitarfélaga.
Efni frumvarpsins.
Vegna þeirra sérstöku aðstæðna sem hafa ríkt í samfélaginu síðustu missiri, m.a. snjóflóðahættu, eldgosahættu og COVID-19-faraldursins, er nauðsynlegt að tryggja lagagrundvöll fyrir heimild til að færa starfsfólk til eftir þörfum eða breyta starfsskyldum þess til að unnt sé að bregðast hratt og örugglega við þegar neyðarástand ríkir. Með frumvarpinu er lögð til breyting á lögum um almannavarnir, nr. 82/2008, sem felur í sér heimild fyrir opinbera aðila til þess að færa starfsfólk á milli starfa til að sinna verkefnum sem forgang hafa á hættustundu.
Hugtakið hættustund.
Samkvæmt 1. gr. frumvarpsins er það borgaraleg skylda starfsmanna opinberra aðila að gegna störfum í þágu almannavarna á hættustundu. Samkvæmt skýringum í greinargerð með frumvarpinu telst hættustund vera fyrir hendi í skilningi ákvæðisins þegar ríkislögreglustjóri hefur lýst yfir hæsta almannavarnastigi samkvæmt reglugerð um flokkun almannavarnastiga. Í lögum um almannavarnir og reglugerð um flokkun almannavarnastiga er þó ekki að finna skilgreiningu á hugtakinu hættustund. Að mati nefndarinnar mætti hugtakanotkunin vera skýrari að þessu leyti en ekki verður hjá því litið að hugtakið kemur fyrir í þónokkrum greinum í lögunum. Nefndin áréttar þó að ákvæðinu verður aðeins beitt eftir að neyðarstigi almannavarna hefur verið lýst yfir eða þegar það er yfirvofandi. Þá verður slík yfirlýsing að koma frá ríkislögreglustjóra.
Flutningur starfsfólks á milli starfsstöðva og opinberra aðila.
Fram kemur í greinargerð að með frumvarpinu sé lagt til að tryggt verði svigrúm opinberra aðila til að færa starfsfólk milli starfa til að sinna verkefnum sem hafa forgang á hættustundu. Með því verði hægt að fara fram á breytingu á starfsskyldum og flutning á starfsfólki á milli starfsstöðva og vinnustaða eftir þörfum.
Að mati nefndarinnar er brýnt að á neyðarstundu sé heimilt að nýta mannauð hins opinbera þannig að bregðast megi hratt og örugglega við tímabundnum aðstæðum svo að halda megi úti nauðsynlegri almannaþjónustu. Að mati nefndarinnar ber ákvæði 1. gr. frumvarpsins þó ekki skýrt með sér að hægt verði að flytja starfsfólk milli starfsstöðva eða milli vinnustaða. Fram kom fyrir nefndinni að almennt hefði starfsfólk opinberra aðila tekið vel í að sinna breyttum störfum við þær aðstæður sem nú eru uppi vegna COVID-19-faraldursins en ekki yrði hjá því litið að flutningur starfsfólks milli starfsstöðva og vinnustaða, sérstaklega ef um væri að ræða starfsstöðvar eða vinnustaði í öðrum sveitarfélögum, gæti verið íþyngjandi tilfærsla fyrir viðkomandi starfsfólk. Það er því mikilvægt að skýrt komi fram í ákvæðinu að ekki er aðeins átt við breyttar starfsskyldur heldur geti einnig falist í því flutningur starfsfólks á milli starfsstöðva eða tilfærsla á milli opinberra aðila. Leggur nefndin til orðalagsbreytingu þess efnis.
Launakjör.
Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að starfsmaður sem falið er að sinna breyttum starfsskyldum haldi óbreyttum launum við slíkar aðstæður. Ákvæðið gengur þannig skemur en ákvæði laganna um almenna borgaralega skyldu þar sem kveðið er á um að einstaklingum sé skylt að sinna þegnskyldu án endurgjalds. Í greinargerð kemur fram að gert sé ráð fyrir að starfsmenn haldi óbreyttum launakjörum en fái greidda yfirvinnu ef starfsskyldur umfram hefðbundna vinnuskyldu þeirra aukast. Ljóst er af ákvæðinu að starfsmaður lækkar ekki í launum þrátt fyrir að taka við lægra launuðu starfi eða minni starfsskyldum. Þá er jafnframt ljóst að breyttar vinnuskyldur einar og sér eða breytt skipulag starfs skapar ekki rétt til yfirvinnugreiðslna. Nefndinni var bent á að með því sé gert ráð fyrir að starfsfólk fái greitt aukalega ef vinnuskyldur þess aukast en að opinberir aðilar hafi svigrúm innan hvaða tíma sú vinnuskylda fer fram og hvar, að teknu tilliti til meðalhófs. Nefndin tekur undir þau sjónarmið og telur eðlilegast að slík yfirvinna sé greidd í samræmi við þann kjarasamning sem viðkomandi starfsmaður vinnur eftir. Dagvinnufólk fái yfirvinnu greidda ef það vinnur meira en vikuleg vinnuskylda kveður á um eða utan dagvinnu en vaktavinnufólk fái þá greitt í samræmi við kjarasamninga fyrir vaktavinnufólk. Í þeim aðstæðum sem frumvarpið tekur til er mikilvægt að halda launareikningi sem einföldustum enda er tilgangur frumvarpsins að opinberir aðilar geti nýtt mannauð sinn á neyðartímum án þess að þurfa að leggjast í tímafreka skoðun á kaupum og kjörum. Þá leggur nefndin áherslu á það undirliggjandi sjónarmið frumvarpsins að fólk taki breyttum starfsskyldum á neyðarstigi og hjálpist að við að halda samfélaginu gangandi eins og fólk hefur gert í því ástandi sem nú ríkir.
Við meðferð málsins var töluvert fjallað um þær aðstæður þegar starfsmanni er gert að sinna starfi sem er betur launað samkvæmt kjarasamningum en það starf sem hann var ráðinn til. Nefndin bendir á að ákvæðið virkjast aðeins við mjög sérstakar aðstæður, eins og áður hefur komið fram, og er tilgangur þess að hægt sé að nýta mannauð tímabundið, m.a. í verkefni sem sinna þarf svo að halda megi úti nauðsynlegri almannaþjónustu. Þá ber hinu opinbera jafnframt að taka mið af meðalhófsreglunni við beitingu heimildarinnar, þar á meðal hvaða viðbótarstarfsskyldur verði lagðar á starfsfólk. Í skýringum við 1. gr. í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að tímabundnar tilfærslur í störfum eða breyting á starfsskyldum og vinnustöðum samkvæmt ákvæðinu eru ekki bundnar ákvæðum kjarasamninga enda um að ræða borgaralega skyldu starfsmanna opinberra aðila. Í vissum tilvikum getur komið upp sú staða að starfsmenn gangi í störf þar sem greidd eru hærri laun, til að mynda kennari sem sinnir starfi skólastjóra. Í þeim tilvikum geta ákvæði kjarasamninga um staðgengilsstarf átt við en sé ekki slíkt ákvæði í kjarasamningi eða aðrir kjarasamningar gilda um það starf gæti verið tilefni til að greiða viðkomandi starfsmanni laun í samræmi við kjarasamning sem gildir um starfið eða viðeigandi launaflokk. Nefndin leggur áherslu á að í þeim aðstæðum þarf þó að gera greinarmun á því hvort starfsfólk er eingöngu að aðstoða í skamma stund á öðru starfssviði eða hvort fólk gengur sannarlega í önnur störf með aukinni ábyrgð.
Undanþága vegna heilsufars.
Með frumvarpinu er lögð til heimild til handa opinberum aðilum sem getur verið íþyngjandi fyrir starfsfólk og er mikilvægt að allar breytingar verði gerðar í eins miklu samráði við viðkomandi starfsmann eins og unnt er og að tekið sé tillit til einstaklingsbundinna þátta eftir fremsta megni. Þrátt fyrir að þeirri heimild sem lögð er til í frumvarpinu verði aðeins beitt þegar nauðsyn krefur á tímum neyðarstigs almannavarna er mikilvægt að sú skylda að sinna breyttu starfi sé ekki fortakslaus. Umsagnaraðilar bentu einnig á mikilvægi þess að hafa varnagla. Í því samhengi áréttar nefndin það sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að líta verður til þess ef starfsmaður, eða annar einstaklingur sem hann ber ábyrgð á, glímir við undirliggjandi sjúkdóm eða aðstæður séu að öðru leyti með þeim hætti að breytt starf mundi stefna öryggi eða heilbrigði hans, eða þess sem hann ber ábyrgð á, í hættu. Nefndin telur nauðsynlegt að tryggja að við slíkar aðstæður sé starfsmaður undanþeginn skyldu ákvæðisins og leggur til að undanþágu þess efnis verði bætt við frumvarpið.
Þá leggur nefndin áherslu á að einnig verði að taka tillit til þarfa þeirra sem njóta þjónustunnar sem veitt er. Í greinargerð eru í dæmaskyni nefndar þær aðstæður þegar færa verður þjónustu af starfsstöð þannig að dagþjónustu fatlaðra eða aldraðra verði sinnt í heimaþjónustu. Hér er um að ræða miklar breytingar á aðstæðum starfsmanns og skjólstæðings, enda er mikill eðlismunur á því að þiggja þjónustu utan heimilis og því að fá starfsmann inn á heimili sitt. Í þeim tilvikum er mikilvægt að reyna að tryggja eftir fremsta megni að nauðsynleg fræðsla fari fram og að leitast sé við að setja sem hæfastan starfsmann í verkið til að tryggja sem best öryggi starfsfólks og þess sem þjónustuna þiggur.
Heildarendurskoðun laga um almannavarnir og ákvæði til bráðabirgða.
Nefndin áréttar að þetta mál er unnið á óvenjulegum tímum. Í fyrsta sinn hefur hæsta stigi almannavarna verið lýst yfir. Málið er lagt fram til að bregðast við aðkallandi og krefjandi verkefnum í samfélaginu. Þar af leiðandi hefur ekki gefist tími til yfirgripsmikillar athugunar málsins. Að mati nefndarinnar er því mikilvægt, verði ákvæðinu beitt, að árangurinn af beitingu þess verði metinn og tekin afstaða til þess hvort úrbóta sé þörf þegar það ástand sem nú varir vegna COVID-19-faraldursins er yfirstaðið.
Eftir skoðun málsins telur nefndin ærið tilefni til að ráðast í heildarendurskoðun laga um almannavarnir. Dómsmálaráðherra boðaði í framsöguræðu endurskoðun laganna og hvetur nefndin ráðherra til að ráðast í undirbúning að slíkri heildarendurskoðun þegar yfirstandandi ástandi lýkur.
Að lokum ítrekar nefndin að um er að ræða neyðarúrræði sem aðeins verður unnt að virkja á neyðarstigi almannavarna. Þrátt fyrir að einstaklingar séu almennt tilbúnir til að sýna sveigjanleika og samstöðu til að takast á við ástand á borð við faraldurinn sem nú geisar, þarf að tryggja sveigjanleika og skilvirka ákvarðanatöku. Þar sem aðstæður sem ákvæðið tekur til eru ófyrirsjáanlegar verða skilyrði þess að vera matskennd að hluta en nefndin leggur áherslu á að allar ákvarðanir skuli taka út frá sjónarmiðum um meðalhóf og að sýna þurfi fólki tillitssemi í aðstæðum þess. Þá skal ávallt leitast við að taka ákvörðun um breytt starfsskilyrði fólks í samráði við það sjálft líkt og fjölmörg dæmi eru nú þegar um að hafi verið gert með góðum árangri.
Nefndin telur í ljósi þeirra sérstöku aðstæðna sem uppi eru og þeirrar heildarendurskoðunar sem stefnt er að rétt að leggja til að heimild opinberra aðila til að fela starfsfólki að gegna störfum í þágu almannavarna á hættustundu verði bráðabirgðaákvæði sem falli úr gildi 1. janúar 2021.
Í ljósi framangreinds leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. gr. orðist svo:
Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:
Það er borgaraleg skylda starfsmanna opinberra aðila að gegna störfum í þágu almannavarna á hættustundu. Opinberum aðilum er heimilt að fela starfsmönnum tímabundið breyttar starfsskyldur og að flytja starfsmenn tímabundið milli starfsstöðva og opinberra aðila til að sinna verkefnum sem hafa forgang á hættustundu. Starfsmenn halda óbreyttum launakjörum við slíkar aðstæður. Þó er starfsmaður undanþeginn framangreindri skyldu sé heilsufari hans, eða annars einstaklings sem hann ber ábyrgð á, svo háttað að öryggi hans og heilsu sé stefnt í sérstaka hættu með því að fela honum að gegna slíkum störfum.
Ákvæði þetta fellur úr gildi 1. janúar 2021.
Birgir Ármannsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en ritar undir álit þetta samkvæmt heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis.
Alþingi, 26. mars 2020.
| Páll Magnússon, form., frsm. |
Anna Kolbrún Árnadóttir. |
Birgir Ármannsson. |
| Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir. | Guðmundur Andri Thorsson. | Helgi Hrafn Gunnarsson. |
| Jón Steindór Valdimarsson. | Steinunn Þóra Árnadóttir. | Þórarinn Ingi Pétursson. |
