Rannsókn á þróun valds og lýðræðis.

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir þingsályktunartillögu sem ég flyt ásamt hv. þm. Össuri Skarphéðinssyni, Guðmundi Árna Stefánssyni, Lúðvíki Bergvinssyni, Merði Árnasyni og Björgvini G. Sigurðssyni, um að rannsókn fari fram á þróun valds og lýðræðis.

Markmið tillögunnar er að kanna áhrif þeirrar þróunar síðustu 20 árin og meta hvaða áhrif hún kunni að hafa á komandi árum. Markmiðið verði að fá sem gleggsta mynd af því hvort þrískipting ríkisvaldsins sé orðin óljós í framkvæmd og meta áhrif þess á lýðræðisþróunina og samfélagið í heild. Einnig verði skoðað hvort völd embættismanna hafi aukist meira en eðlilegt getur talist og hvaða áhrif fjölmiðlar hafa haft á þróun stjórnmála og samfélagið í heild.

Við rannsóknina verði jafnframt lagt mat á hvort og að hve miklu leyti völd hafa færst frá kjörnum fulltrúum til einkaaðila, m.a. með breytingu á efnahagslegu valdi í krafti tilfærslu eigna og fjármagns og hvort ákvarðanir og fjárfestingar stórra valdablokka í atvinnu- og fjármálalífi hafi nú verulega meiri áhrif en áður á afkomu og þróun þjóðarbúsins. Lagt verði mat á framhald þessarar þróunar fyrir efnahags- og atvinnulíf og með tilliti til eigna- og tekjutilfærslna.

Það er jafnframt mikilvægt að þróunin verði skoðuð út frá áhrifunum á valdahlutfall kynjanna í þjóðfélaginu. Ástæða er til að hafa af því áhyggjur að hlutur kvenna í forustustörfum í atvinnulífinu hafi minnkað og var hann ekki mikill fyrir. Vísa ég þar til svara við fyrrispurnum mínum, bæði frá hæstv. fjármálaráðherra og hæstv. viðskiptaráðherra, þar sem fram kemur að sé litið til stjórnenda lífeyrissjóða og stjórnenda í atvinnulífi og fjármálalífi eru þar í forustustörfum yfir 90% karlar en innan við 10% konur.

Umsjón með þessu verki, eins og það er lagt upp í þessari tillögu, á að vera í höndum fimm fulltrúa sem tilnefndir verða af háskólunum í landinu. Það er svipuð tilhögun og var í sambærilegri rannsókn sem gerð hefur verið í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Hvati þeirra rannsókna var þær miklu breytingar sem hafa orðið í þessum löndum með aukinni alþjóðavæðingu og vegna breytinga á umsvifum í atvinnu- og fjármálalífi.

Niðurstaða norsku rannsóknarinnar var m.a. að breytingar í umsvifum á markaði hefðu leitt til meiri fákeppni og að fulltrúalýðræðið væri í tilvistarkreppu. Niðurstaðan, bæði í Danmörku og Noregi, var að dómstólar hefðu veikt völd þinganna.

Við leggjum til að forsætisráðherra skipi nefnd sem í sitji fimm fulltrúar háskóla. Háskóli Íslands tilnefni tvo fulltrúa og verði annar þeirra formaður nefndarinnar. Háskólinn í Reykjavík, Háskólinn á Akureyri og Viðskiptaháskólinn á Bifröst tilnefni einn fulltrúa hver. Verkefni nefndarinnar verði að hafa umsjón með verkinu og fái hún heimild til að kalla til sérfræðinga til að vinna að rannsókninni. Nefndin leggi verkefnaáætlun og fjárhagsramma fyrir forsætisráðherra sem geri tillögur til Alþingis um nauðsynleg fjárframlög til verksins. Nefndin skili áfangaskýrslum eftir því sem verkinu miðar fram og skal rannsókninni lokið eigi síðar en 1. janúar 2008.

Það er ljóst af efni þessarar tillögu að hún er mjög umfangsmikil. Það kom vissulega til skoðunar hjá okkur flutningsmönnum að skipta tillögunni upp. Niðurstaðan var sú að setja þetta fram í einni tillögu, að betra væri að fara þá leið til að fá samfellu í verkið. Með því gefast meiri möguleikar á heildarsýn yfir mögulegar valdatilfærslur. Í verkahring nefndarinnar verður að skoða hvort og þá hvernig verkin verði brotin upp.

Upplýsingaþjónusta Alþingis hefur að beiðni flutningsmanna tekið saman stutta lýsingu á sambærilegum rannsóknum sem fram hafa farið á þróun valds og lýðræðis í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Rannsóknirnar í þessum löndum beindust að stöðu valds og lýðræðis við upphaf 21. aldar. Hvati rannsóknanna voru þær miklu breytingar sem hafa orðið á viðkomandi samfélögum með aukinni alþjóðavæðingu og breytingum á skyldum ríkisvaldsins, t.d. vegna minni afskipta af viðskiptalífinu. Ein af helstu ástæðum þess að ráðist var í rannsóknina í Danmörku var að þingið óttaðist að það væri að missa völd. Niðurstaða rannsóknarinnar þar er á þann veg að danska þingið hafi aukið völd sín á kostnað framkvæmdarvaldsins, m.a. með aukinni sérhæfingu þingmanna, auk þess sem fjöldi minnihlutastjórna í Danmörku hefur haft þessi áhrif. Það er athyglisvert, ekki síst fyrir okkur á Íslandi sem höfum búið við samsteypustjórnir lengst af.

Á hinn bóginn hafa, eins og ég nefndi, dómstólarnir veikt völd þingsins og sama gildir um Noreg. Niðurstaða norsku rannsóknarinnar er m.a. að fulltrúalýðræðið sé í tilvistarkreppu. Fram kemur einnig að stéttaskipting hafi aukist. Athyglisvert er einnig að áhrif ákveðinna hópa hafa breyst með auknum áhrifum sérstakra tengsla milli áhrifamikilla einstaklinga í þjóðlífinu. Jafnframt hafi staða lýðræðisins breyst með meiri áhrifum frá ákveðnum hópum sem ekki eru endilega lýðræðislega kjörnir. Sú nefnd sem fær þetta mál til umfjöllunar getur fengið aðgang að þessum skýrslum ef áhugi er á því að skoða þær nánar.

Á þeim tíma sem ég hef til umráða vil ég fara yfir þá meginþætti sem þessi tillaga lýtur að, þ.e. þrískiptingu valdsins og þróun þrískiptingar á umliðnum árum, valdmörk dómstóla, áhrif fjölmiðla á þróun lýðræðis og áhrif af tilfærslu valds og fjármagns í samfélaginu og lýðræðisþróunina.

Þrískipting ríkisvaldsins hefur þótt óljós í framkvæmd og rætt er um að ákvarðanir sem máli skipta fyrir þjóðarbúið séu í auknum mæli að færast frá vettvangi stjórnmálanna yfir á vettvang fjármála- og atvinnulífs. Þá telja margir að vald embættismanna hafi aukist verulega og að kjörnir fulltrúar þjóðanna hafi fært þeim meira vald til ákvörðunar en eðlilegt getur talist.

Í tillögunni er jafnframt lagt til að metið sé vald fjölmiðla og áhrif þeirra á samfélagsþróunina, en í sambærilegri rannsókn sem unnin var í þessum norrænu ríkjum sem ég nefndi áðan var sá þáttur einnig hluti viðfangsefnisins.

Flutningsmenn telja að brýnt sé orðið að leggja mat á þessa þróun og fá af henni heildarmynd þannig að hægt sé að bregðast við ef ástæða þykir til. Með rannsókn sérfræðinga væri hægt að leggja mat á hvort slík tilfærsla hafi orðið á valdmörkum þeirra þriggja valdþátta sem stjórnskipunin byggist á að stoðir lýðræðis og góðrar stjórnskipunar í landinu hafi veikst. Ég held að mikilvægt sé að leggja mat á þetta.

Jafnframt yrði varpað skýru ljósi á þróun valds og eignasamþjöppunar og hvaða áhrif meiri háttar ákvarðanir stórra valdablokka í fjármála- og atvinnulífi hafi haft og geti haft á atvinnulífið, á afkomu heimila og þjóðarbúið í heild. Í framhaldi af þessari rannsókn væri ástæða til að skoða hvort tilfærsla fjármagns og valds hafi leitt til verulegrar gliðnunar á eigna- og tekjuskiptingu í þjóðfélaginu og stuðlað að aukinni stéttaskiptingu, sem ég tel veigamikinn þátt í þeirri rannsókn.

Umræðan hér á landi hefur snúist um hvort löggjafarvaldið sé sífellt að veikjast á sama tíma og framkvæmdarvaldið styrkist. Þar er átt við framsal Alþingis á valdi í lögum og víðtækar reglugerðarheimildir framkvæmdarvaldinu til handa, auk þess sem löggjafarvaldinu sé gert stöðugt erfiðara að sinna eftirlitshlutverki sínu með framkvæmdarvaldinu.

Þetta var ágætlega orðað í grein eftir Friðgeir Björnsson í Tímariti lögfræðinga árið 1999 þar sem m.a. er vikið að því að ekki sé fjarri lagi að segja að handhöfn bæði framkvæmdarvalds og löggjafarvalds sé hjá ríkisstjórn með forsætisráðherra í broddi fylkingar í flestu sem einhverju máli skiptir.

Þróunin hefur líka verið í þá átt að frumkvæði og undirbúningur laga sem Alþingi samþykkir er að mestu leyti í höndum framkvæmdarvaldsins. Sömuleiðis er það gagnrýnt að vald embættismanna sé orðið meira en eðlilegt er, eins og ég nefndi áðan, og vitnað er til þess að þeir útfæri iðulega stefnu stjórnvalda með því að þeir undirbúi þingmál, séu nefndum löggjafarþingsins til ráðgjafar um breytingar og endanlega gerð laga og séu síðan oft þeir aðilar í stjórnsýslunni sem hafi með höndum framkvæmd og eftirlit. Flestir viðurkenna að EES-samningurinn hefur haft mjög jákvæð áhrif í efnahags- og atvinnulífinu en engu að síður er ljóst að hann hefur átt sinn þátt í að veikja löggjafarvaldið en styrkt jafnframt embættis- og framkvæmdarvaldið.

Ágreiningur hefur einnig verið milli Alþingis og framkvæmdarvaldsins um fjárhagslegt sjálfstæði Alþingis sem stofnunar auk þess sem það hlýtur að ganga í berhögg við þrískiptingu valdsins að það sé forsætisráðherra sem kallar saman Alþingi og slítur því. Staða Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu er líka veikari en hún ætti að vera þar sem ekki er enn meirihlutavilji fyrir því að Alþingi t.d. komi á rannsóknarnefndum sem geti tekið mál og rannsakað að því er varðar framkvæmd laga, meðferð opinberra fjármuna og önnur mikilvæg mál er almenning varða. Slíkt fyrirkomulag þekkist víða erlendis og margsinnis hefur verið reynt að koma þeirri skipan á hér á landi.

Vissulega má benda á leiðir sem farnar hafa verið til að reyna að styrkja stöðu þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu. Ég nefni þar bætta stöðu þingmanna við störf í fastanefndum Alþingis eftir að nefndasvið þingsins var styrkt verulega með því m.a. að auka þar mannafla og fá lögfræðinga til starfa. Ýmsar breytingar á þingsköpum voru líka til þess ætlaðar að styrkja stöðu þingsins. Árið 1991 var t.d. tekið upp í þingsköp að nefndir gætu fjallað um önnur mál en þau sem þingið vísar til þeirra en í reynd hefur þetta ákvæði litlu skilað, og ekki frekar en t.d. 39. gr. stjórnarskrárinnar sem kveður á um rannsóknarvald þingnefnda. Þingið þarf að samþykkja að koma á fót rannsóknarnefndum skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar. Meiri hluti þings hefur nær undantekningarlaust á undanförnum þremur eða fjórum tugum ára stöðvað tillögur um að settar yrðu á fót slíkar rannsóknarnefndir enda er þeim oft ætlað að rannsaka gjörðir valdhafa sem þá starfa í skjóli meiri hluta þingsins.

Ástæða er einnig til að nefna grein sem fyrrverandi forseti Alþingis, Ólafur G. Einarsson, ritar í Tímarit lögfræðinga í mars 1997 um samskipti löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Þar fjallar Ólafur um ýmislegt sem lýtur að stjórnsýslu þingsins og segir m.a. að tilhneigingar gæti hjá framkvæmdarvaldinu til að hafa bein afskipti af stofnunum Alþingis, þ.e. Ríkisendurskoðun, umboðsmanni Alþingis og Alþingi sjálfu, með flutningi stjórnarfrumvarpa. Ýmislegt annað sem er allrar athygli vert bendir Ólafur G. Einarsson, fyrrverandi forseti Alþingis, á sem ég hef tíundað í greinargerð.

Ég nefni líka valdmörk dómstóla sem eru einn meginþáttur þessarar tillögu en í þessari rannsókn er lagt til að lagt sé mat á hvaða breytingar hafa orðið á valdmörkum dómstóla og löggjafarþings og litið verði til þess grundvallarágreinings sem uppi er um hvort og að hve miklu leyti dómstólarnir hafi tekið sér lagasetningarvald eða mótað nýjar lagareglur sem áhrif hafa á niðurstöðu í dómsmálum. Umræðan snýst m.a. um hvort dómstólar gæti ekki valdmarka sinna gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins en um leið þarf einnig að skoða hvort æskilegt er með tilliti til þrískiptingar valdsins að skipunarvald dómara sé í höndum ráðherra sem iðulega gengur gegn lögbundinni umsögn Hæstaréttar.

Með rannsókn sérfræðinga væri hægt að leggja mat á hvort slík tilfærsla hafi orðið á valdmörkum þeirra þriggja valdþátta sem stjórnskipunin byggir á, að stoðir lýðræðis og góðrar stjórnskipunar í landinu hafi veikst og gangi gegn eðlilegri lýðræðisþróun.

Síðan á rannsóknin ekki síst að skoða áhrif af tilfærslu valds og fjármagns í samfélaginu og þá erum við að líta til þeirra gífurlegu breytinga sem hafa orðið í atvinnu- og fjármálalífi á umliðnum árum með sívaxandi alþjóðavæðingu og fjármagnsflutningum milli landa sem má líkja við byltingu. Þetta teljum við að þurfi að skoða út frá þeim markmiðum sem sett eru í tillögugreininni.

Virðulegi forseti. Ég sé að tíma mínum er að ljúka. Markmið þessarar tillögu tel ég að sé mjög mikilvægt, þ.e. að kanna áhrifin af þróun valds og mikilli tilfærslu eigna og fjármagns, hvaða áhrif það hefur haft í þjóðfélaginu og leggja mat á framhald slíkrar þróunar fyrir afkomu þjóðarbús, velferðarþjónustuna, heimili og atvinnulíf. Með því er hægt að mínu viti að varpa skýrara ljósi á þá þróun sem orðið hefur og tilfærslu á völdum og fjármagni og þá, virðulegi forseti, er betur hægt að meta áhrifin á lýðræðisþróun og samfélagið í heild sinni. Út frá þessari rannsókn væri síðan hægt að skoða hvort ástæða væri til að bregðast við með einhverjum hætti en meginmarkmiðið með tillögunni er að rannsókn fari fram á þróun valds og lýðræðis þannig að á raunhæfan hátt sé hægt að meta framhaldið.

Ég legg til, virðulegi forseti, að að lokinni þessari umræðu verði tillögunni vísað til hv. allsherjarnefndar.