Einkamálalög og þjóðlendulög.

Frú forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti frá minni hluta allsherjarnefndar.

Frumvarpið var lagt fram á 130. löggjafarþingi en varð ekki útrætt. Frumvarpið sem er fjórar greinar auk gildistökuákvæðis felur í fyrsta lagi í sér þrengingu á þeim skilyrðum sem gildandi lög um meðferð einkamála setja gjafsókn í einkamálum, í öðru lagi felur það í sér reglugerðarheimild fyrir dómsmálaráðherra til að kveða nánar á um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar og í þriðja lagi er lagt til í frumvarpinu að lögfest verði sérstök gjafsóknarheimild í lögum um þjóðlendur.

Minni hluti allsherjarnefndar leggst alfarið gegn þeim breytingum sem í frumvarpinu felast. Tilgangur frumvarpsins virðist sá helstur að þrengja verulega að möguleikum almennings til þess að leita réttar síns með málshöfðun gagnvart stjórnvöldum og opinberum aðilum. Þá mun frumvarpið, verði það að lögum, fela í sér útilokun á möguleikum til gjafsóknar í málum sem geta varðað einstaklinga og almenning miklu. Minni hlutinn leggst alfarið gegn slíkum takmörkunum, telur þær á skjön við aukna réttarvitund almennings og stangast á við hefðir sem hafa verið að þróast í lýðræðisríkjum. Tillögurnar eru að auki illa rökstuddar og tilefni breytinganna er ekki nægilega skýrt auk þess sem undirbúningi málsins er verulega ábótavant.

1. gr. frumvarpsins felur ekki í sér neina efnisbreytingu hvað það varðar að dómsmálaráðherra er eftir sem áður heimilt að setja reglugerð um starfshætti gjafsóknarnefndar. Minni hlutinn gerir ekki athugasemdir við greinina.

Minni hlutinn gerir hins vegar miklar athugasemdir við 2. gr. frumvarpsins en hún felur í sér meginbreytinguna sem lögð er til á gildandi lögum.

Í gildistíð eldri einkamálalaga tíðkaðist það að gjafsókn var veitt í þeim tilvikum sem greinir í b-lið 1. mgr. 126. gr. núgildandi laga, þ.e. ef mál hafði verulega almenna þýðingu eða varðaði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda. Heimildin var þó háð velvilja ráðherra sem gat hafnað umsókn þótt málið teldist mikilsvert. Efni núgildandi ákvæðis er efnislega tekið upp úr 16. gr. frumvarps til laga um opinbera réttaraðstoð sem lagt var fram á 112. og 113. löggjafarþingi. Ákvæðið var þannig liður í viðleitni til þess að víkka út heimildir til ókeypis lögfræðiaðstoðar fyrir almenning sem er ekki vanþörf á hér á landi ef miðað er við nágrannalöndin. Margsinnis hafa verið lögð fram mál á Alþingi í þessu skyni og má af umræðum um slík mál ráða að mikill vilji hefur verið til þess að auka slíka þjónustu.

Minni hluti allsherjarnefndar telur rétt að fara þá leiðina að auka möguleika almennings á ókeypis réttaraðstoð í stað þess að takmarka slíkar heimildir enn frekar eins og lagt er til í frumvarpinu. Ákvæði b-liðar 1. mgr. 126. gr. einkamálalaga hefur verið í lögum í tæp 12 ár og er ekki hægt að ráða það af gögnum sem lögð voru fyrir allsherjarnefnd að ákvæðið hafi valdið vandkvæðum í framkvæmd. Rökstuðning skortir reyndar almennt fyrir þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu. Í athugasemdum með frumvarpinu segir að skilyrðið um gjafsókn skv. b-lið 1. mgr. sé „afar víðtækt og þykir ekki forsvaranlegt að verið sé að kosta málshöfðun eða málsvörn einstaklings af almannafé á grundvelli svo almenns ákvæðis.“ Annan rökstuðning er ekki að finna fyrir niðurfellingu þessarar heimildar og af því má ráða að ákvæðið sé fellt niður í sparnaðarskyni.

Gjafsóknarmálum hefur vissulega fjölgað verulega á undanförnum árum sem er fyrst og fremst til marks um þá ánægjulegu þróun sem orðið hefur á réttarvitund almennings. Fulltrúi dómsmálaráðuneytisins áætlaði fyrir allsherjarnefnd að sparnaður með frumvarpinu gæti numið 10–15 millj. kr. árlega, sem er einungis örlítið hlutfall af heildarkostnaði ríkisins vegna gjafsókna. Er vandséð hvernig hægt er að réttlæta slíkan sparnað á kostnað þeirra ríku almannahagsmuna og hagsmuna einstaklinga sem í húfi eru. Minni hlutinn telur að með breytingunni sé fórnað meiri hagsmunum fyrir minni og leggst alfarið gegn henni.

Gert er ráð fyrir að áfram sé inni heimild til gjafsóknar í málum þar sem efnahag umsækjanda er þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans yrði honum ofviða. Sú heimild hrekkur hins vegar skammt þegar þess er gætt að við mat á því hvort gjafsókn sé veitt á grundvelli efnahags umsækjanda hefur verið höfð hliðsjón af skattleysismörkum á hverjum tíma. Heimildin er því afar þröng auk þess sem réttlætisrök geta verið fyrir heimild til gjafsóknar burt séð frá efnahag.

Svo fólk átti sig á hvaða tölu er um að ræða er verið að ræða um það bil 80 þús. kr. tekjur á mánuði. Ef menn eru með hærri tekjur en það eiga þeir ekki rétt á gjafsókn en það sjá allir að 80 þús. kr. tekjur á mánuði er ekki há upphæð.

Sú þrenging sem lögð er til í frumvarpinu mun fela í sér að gjafsókn verður útilokuð í málum sem eru mikilsverð réttlætismál fyrir hagsmuni einstaklinga og almennings. Samkvæmt upplýsingum sem gjafsóknarnefnd gaf allsherjarnefnd kunna slík mál t.d. að varða heimtu skaðabóta fyrir varanlega örorku þegar örorka er mikil en aflahæfi verulega skert, mál er varða bætur fyrir missi framfæranda, lífeyrisréttindi, atvinnuréttindi og eignarréttindi, réttindi varðandi friðhelgi einkalífs og önnur hefðbundin mannréttindi. Dæmi eru um að gjafsókn hafi verið veitt á grundvelli þessarar heimildar vegna ófrjósemisaðgerðar og vönunar þar sem vafi lék á um heimild til aðgerðanna og einnig gætu mál vegna læknamistaka fallið hér undir. Þetta eru klassísk mál sem hafa fengið gjafsókn á grundvelli b-liðar sem hér er verið að afnema. Þá gæti gjafsókn skv. b-lið 1. mgr. 126. gr. verið veitt í málum þar sem einstaklingar leita réttar síns gagnvart stjórnvöldum. Slík mál gætu t.d. verið vegna umhverfismála, kærur vegna kosninga eða vegna ráðherraúrskurða.

Við sjáum öll að hér er á ferðinni gríðarlega mikilvægur málaflokkur og mikilvæg mál sem er að fullu leyti réttlætanlegt að veita gjafsókn fyrir í sumum tilvikum.

Það vekur óneitanlega athygli að stjórnvöld skuli nú ætla að takmarka möguleika fólks á að leita réttar síns í málum er tengjast umhverfismálum þar sem fyrir dyrum stendur að fullgilda Árósasamninginn sem tryggja á réttláta málsmeðferð í umhverfismálum. Efni þessa frumvarps stangast beinlínis á við þær skyldur sem stjórnvöld þurfa að undirgangast samkvæmt þeim samningi. Þá er útilokað samkvæmt núgildandi reglum að fá heimild til gjafsóknar til þess að sækja mál fyrir alþjóðlegum dómstólum og á því verður engin breyting samkvæmt frumvarpinu. Slíka heimild má sjá í reglum annarra ríkja og væri eðlilegt að taka upp sambærileg ákvæði hér á landi.

Samkvæmt framangreindri upptalningu er augljóst að hér er um að ræða mikilvæg mál er geta varðað einstaklinga og almenning miklu.

Minni hlutinn telur að það skorti verulega á að gerð sé nægileg grein fyrir markmiðum þeirra breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu og tekur undir þá gagnrýni sem fram kemur í umsögn Lögmannafélags Íslands frá 130. löggjafarþingi um þetta atriði. Þar segir m.a. að þau rök sem fram koma í frumvarpinu fyrir breytingunum fullnægi ekki þeim kröfum sem gera verði til rökstuðnings og tilgreiningar tilefnis og markmiðs með ráðgerðum breytingum. Ef markmið frumvarpsins er fyrst og fremst, eins og lesa má út úr athugasemdum við það, að lækka kostnað ríkissjóðs vegna gjafsókna þyrfti það að koma skýrt fram í athugasemdum. Segja má hins vegar að sú röksemd sé fallin um sjálfa sig ef þess er gætt að því var haldið fram við nefndina í umfjöllun á 130. löggjafarþingi að líklega hafi breytingin lítinn sem engan sparnað í för með sér.

Í lokamálslið 2. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir nýrri reglugerðarheimild til að kveða nánar á um skilyrði gjafsóknar. Minni hlutinn telur mikilvægt að skýrt sé kveðið á um það í lögum hvaða skilyrði þurfi almennt að uppfylla til þess að fá heimild til gjafsóknar. Eðlilegt verður hins vegar að teljast að nánar sé kveðið á um slíka hluti í reglugerð en allir matskenndir þættir séu í höndum gjafsóknarnefndar.

Í 4. gr. frumvarpsins er lagt til að heimilt sé að veita aðila máls sem rekið er á grundvelli þjóðlendulaga, nr. 58/1998, gjafsókn eða gjafvörn ef mál hans hefur að mati gjafsóknarnefndar verulega almenna þýðingu eða varðar verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda. Minni hlutinn er sammála því að heimild sé veitt til gjafsóknar í slíkum málum en með hliðsjón af því að til stendur að fella heimildina niður í öllum öðrum málum hljómar einkennilega að gera undantekningu í þessum málaflokki eingöngu. Röksemdir fyrir því að gera undantekningu í þjóðlendulögum hvað þetta varðar eru jafnfátæklegar og allar aðrar röksemdir sem fylgja frumvarpinu. Jafnræðisrök eru nefnd til sögunnar, þ.e. að þar sem málarekstur sé þegar hafinn vegna ákvarðana óbyggðanefndar á einu svæði þyki rétt að sömu reglur gildi vegna mála sem rekin yrðu á öðrum svæðum. Þessar röksemdir eiga fullan rétt á sér en ekki aðeins hvað þjóðlendumál varðar. Þessi málatilbúnaður er til marks um hversu vanhugsað það er að fella hina almennu heimild brott úr einkamálalögum.

Minni hlutinn átelur vinnubrögð dómsmálaráðuneytisins við undirbúning málsins og telur að ekki hafi verið nægilega til undirbúnings þess vandað. Ekki var haft samráð við gjafsóknarnefnd við vinnslu málsins sem verður að teljast fráleitt þar sem hún býr yfir mikilli þekkingu á þeim málum sem gjafsóknarákvæði einkamálalaga ná til.

Minni hlutinn telur augljóst að með þessari breytingu þrengi ríkisstjórnin markvisst að möguleikum almennings til þess að sækja rétt sinn gagnvart stjórnvöldum. Minni hlutinn mótmælir slíkri réttarskerðingu sem er fullkomlega á skjön við það hvernig réttarvitund almennings hefur þróast. Minni hlutinn leggst því gegn þessum áformum.

Undir álitið skrifa Bryndís Hlöðversdóttir, Ágúst Ólafur Ágústsson, Steinunn K. Pétursdóttir og Guðrún Ögmundsdóttir. Kolbrún Halldórsdóttir er áheyrnarfulltrúi og samþykk þessu áliti.

Eins og kemur fram í þessu minnihlutaáliti allsherjarnefndar leggjumst við eindregið gegn því að hin almenna heimild í b-liðnum verði felld brott. Við teljum það einnig vera ámælisvert að hin raunverulegu efnisatriði hvað varðar gjafsókn sé í rauninni að finna í reglugerð. Þar eru hinar efnislegu takmarkanir. Þar er t.d. upphæðin við hvaða tekjur á að miða þegar kemur að veitingu gjafsóknar.

Allsherjarnefnd fékk drög að nýrri reglugerð um veitingu gjafsóknar og er fróðlegt að skoða í 5. gr. þeirrar reglugerðar. Í þeirri grein stendur um mat á tilefni til veitingar gjafsóknar fyrir héraðsdómi, með leyfi forseta:

„Þegar metið er hvort nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar skulu höfð til viðmiðunar eftirtalin meginsjónarmið:

A. Að málsefnið sé þannig að eðlilegt sé að málskostnaður verði greiddur af opinberu fé.

Að jafnaði skal ekki veita gjafsókn í málum þar sem ágreiningsefnið er eftirfarandi nema sérstakar ástæður mæli með því:

i) Þegar ágreiningsefnið varðar atvinnurekstur einstaklinga og ágreiningur á rætur að rekja til viðskipta einstaklinga og viðkomandi einstaklingur hefur með aðgerðum sínum eða aðgerðaleysi komið sér í þá aðstöðu sem málssókninni er ætlað að bæta úr.

ii) Mál milli nákominna sem varðar ágreining sem eðlilegt sé að leyst sé úr utan réttar.

iii) Ef mál er milli tveggja einstaklinga þar sem deiluefnið er þess eðlis að gjafsókn veitt öðrum geti hamlað með vissum hætti eðlilegri úrlausn ágreiningsefnisins utan réttar.

iv) Í meiðyrðamálum.“

Ef við skoðum efnisatriði þessarar greinar, 5. gr. nýrrar reglugerðar eða draga að nýrri reglugerð, sjáum við að í þessari reglugerð er að finna efnislegar takmarkanir á gjafsókninni. Það má halda því fram með sterkum rökum að slíkar takmarkanir eigi að sjálfsögðu heima í lögunum en ekki í reglugerðinni. Reglugerðarheimildin liggur hjá ráðherranum en löggjafarvaldið liggur hjá þinginu. Það eru til nokkrir hæstaréttardómar sem lúta að því þegar kemur til þess að framsal á valdi löggjafarvalds til framkvæmdarvalds hefur gengið of langt og það eru til hæstaréttardómar sem lúta að því að slíkt hafi talist stjórnarskrárbrot. Ég er ekki að fullyrða að svo sé hér en ég tel þetta hins vegar samt vera óeðlilegt og að sjálfsögðu eiga hinar efnislegu takmarkanir að vera í lögunum en ekki í reglugerð sem fær enga þinglega meðferð.

Í þessu sambandi má líka skoða 7. gr. reglugerðarinnar en þar stendur, með leyfi forseta:

„Við mat á því hvort gjafsókn verði veitt vegna efnahags umsækjanda skal miða við að árstekjur hans nemi ekki hærri fjárhæð en sem nemur kr. 1.000.000. Ef umsækjandi er í hjúskap eða er í sambúð ber að hafa hliðsjón af tekjum maka eða sambúðaraðila og skulu samanlagðar árstekjur ekki nema hærri fjárhæð en sem nemur kr. 1.800.000. Þegar umsækjandi er yngri en 18 ára skal höfð hliðsjón af samanlögðum tekjum foreldra.“

Áfram stendur, með leyfi forseta:

„Við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda getur gjafsóknarnefnd:

Tekið tillit til þess hvernig tekjur hafa myndast, litið til annarra tekna en uppgefinna heildartekna og óskað eftir frekari gögnum frá umsækjanda í þessu sambandi.

Tekið tillit til skerts aflahæfis umsækjanda þótt tekjur gjafsóknarbeiðanda séu yfir tekjumörkum.

Tekið tillit til skuldlausra eigna umsækjanda, bæði innstæða í lánastofnunum, skuldabréfa, hlutabréfa, fasteigna, lausafjár og annarra eigna þegar metin er greiðslugeta hans til þess að kosta málssókn sína sjálfur.“

Hér eru sömuleiðis á ferðinni efnisatriði sem með réttu ættu frekar heima í lögunum en í reglugerð. Hér er t.d. ákvæði í reglugerðinni sem lýtur að því að gjafsóknarnefnd geti tekið tillit til skuldlausra fasteigna. Ef ég man rétt var það ekki í gömlu reglugerðinni en hér er á ferðinni að einstaklingur geti misst rétt á gjafsókn eigi hann skuldlausa fasteign.

Hér kemur líka fram þetta tekjuviðmið, milljón krónurnar, sem viðkomandi einstaklingur má ekki fara upp fyrir ef hann á að koma til greina að fá gjafsókn. Milljón krónur í árstekjur eru um 80 þús. kr. á mánuði. Það sjá allir að hér er verið að skerða rétt langflestra í samfélaginu til gjafsóknar burt séð frá mikilvægi þess máls. Eins og við höfum rakið snertir þetta afar viðamikla og mikilvæga málaflokka svo sem læknamistök, mannréttindi, umhverfismál. Þetta eru klassískir málaflokkar sem er að fullu leyti réttlætanlegt að gjafsókn sé veitt í vissum tilvikum.

Það komu einnig upp vangaveltur í allsherjarnefnd um hvort ástæða þessara frumvarpsbreytinga væri einhvers konar misnotkun á núgildandi gjafsóknarheimildum sem er að finna í lögunum. Fulltrúar dómsmálaráðuneytisins voru spurðir að þessu og þeir svöruðu því á fundi með allsherjarnefnd að það hefði ekki verið kannað sérstaklega. Við höfum því ekkert fast í hendi hvað það varðar, hvort ástæða þessara breytinga sé einhvers konar misnotkun á núgildandi rétti. En það er annað sem hægt er að benda á og snertir þetta frumvarp að það er margt óljóst hvað þetta varðar og það skrifast auðvitað á vinnubrögðin sem eru hér að baki. Það er óljóst hversu mikið þetta mun spara t.d. ríkissjóði, þrátt fyrir að lesa megi í athugasemdum með frumvarpinu að helsti hvatinn og jafnvel eini hvatinn að baki þessu frumvarpi sé að spara almannafé þá er ekki ljóst hve sparnaðurinn af því er mikill.

Hægt er að vitna í svar hæstv. dómsmálaráðherra Björns Bjarnasonar við fyrirspurn hv. þm. Jónínu Bjartmarz frá 17. nóvember sl. Þar segir hæstv. dómsmálaráðherra, með leyfi forseta:

„Hvað þessar spurningar varðar liggja þessar upplýsingar ekki fyrir í dómsmálaráðuneytinu eða hjá gjafsóknanefnd en kostnaður vegna gjafsóknar er ekki sundurliðaður annars vegar vegna a-liðar og hins vegar b-liðar 1. mgr. 126. gr. einkamálalaga …“

Síðar í svari sínu segir hæstv. dómsmálaráðherra, með leyfi forseta:

„Það má því ætla að útgjöld vegna gjafsókna á grundvelli b-liðar nemi samkvæmt þessu um 5–15% af heildarútgjöldum vegna gjafsóknar á ári hverju.“

Þetta eru u.þ.b. 6–18 millj. kr. sem um er að ræða.

Hér sjáum við svart á hvítu að jafnvel dómsmálaráðherra og dómsmálaráðuneytið eru ekki alveg viss hvað þetta sparar mikið en menn hafa verið að slá á ákveðnar tölur. Hæstv. dómsmálaráðherra talar um 5–15%, fulltrúi dómsmálaráðuneytisins talaði um 10–15 millj. sem er svona á svipuðu reki. En mér finnst þegar komið er með frumvarp af þessu tagi og vísað til þess að tilgangurinn sé m.a. að spara almannafé að þá sé lágmark að menn viti hversu mikið það muni spara.

Ef við göngum út frá því að þessar tölur séu réttar, sem er í sjálfu sér engin ástæða til að efast um, sjáum við að þetta er bara brotabrot af þeim heildarkostnaði sem hlýst af gjafsóknum. Þetta eru 6–18 millj. kr. sem er í rauninni ekki mikill sparnaður í ljósi þeirra réttinda sem verið er að afnema. Eins og komið var inn á í minnihlutaálitinu kemur það skýrt fram að minni hlutinn telur að hér sé verið að fórna meiri hagsmunum fyrir minni.

Að lokum langar mig að vitna í umsögn laganefndar Lögmannafélagsins en, með leyfi forseta, stendur þar:

„Laganefnd Lögmannafélags Íslands telur að með samþykkt frumvarpsins væri stigið skref aftur á bak að því er varðar aðgang einstaklinga að dómstólum.“

Ég held að það sé kjarni málsins og þess vegna leggst minni hluti allsherjarnefndar alfarið gegn samþykki þessa frumvarps.