131. löggjafarþing — 73. fundur,  14. feb. 2005.

Stjórnarskipunarlög.

50. mál
[17:52]

Flm. (Pétur H. Blöndal) (S):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Herra forseti. Í tilefni af því að við ræðum um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um að breyta stjórnarskrá lýðveldisins Íslands vil ég nota tækifærið og ræða lítillega skipun hæstv. forsætisráðherra á nefnd um stjórnarskrána og taka þátt í umræðum um hana, eins og skorað var á almenning í landinu að gera.

Í fyrsta lagi vil ég velta fyrir mér, herra forseti, til hvers við höfum stjórnarskrá. Megintilgangur stjórnarskrárinnar er að vernda borgarana fyrir öðrum borgurum og ríkisvaldinu. Það eru mannréttindi af fyrstu gráðu. Mannréttindi af fyrstu gráðu eru óháð staðsetningu og óháð landamærum. Mikilvægustu mannréttindin eru rétturinn til lífs. Það er bannað að drepa fólk og það er óháð staðsetningu, þ.e. gildir um allan heim. Þá ber að nefna réttinn á lífi, limum og sál, þ.e. að það má ekki beita ofbeldi, hneppa menn í þrældóm eða neitt slíkt. Síðan er málfrelsi, trúfrelsi, eignarréttur og félagafrelsi. Þetta eru allt mannréttindi sem ekki hafa landamæri.

Í öðru lagi vil ég nefna kröfur á aðra borgara, á samfélagið og fleiri. Þau mannréttindi eru annarrar gráðu og eru háð landamærum. Það er ljóst að borgararnir geta ekki lagt af mörkum nema eftir efnahag. Þar af leiðandi eru þau mannréttindi öðruvísi á Íslandi en t.d. í Sómalíu. Þetta eru t.d. kröfur barna og aldraðra á fjölskyldu sína, hvergi nefnt í lögum en afskaplega sterkur réttur og sennilega sá sterkasti sem við höfum. Þetta er siðferðilegur réttur manna gagnvart fjölskyldunni, sérstaklega barna til foreldra sinna, t.d. ungbarna. Þá má nefna kröfur á samfélagið, alls konar félagsleg réttindi, kröfur fólks til sveitarfélags um framfærslu og annað slíkt. Allt þetta eru mannréttindi annarrar gráðu sem eru háð styrk efnahagslífsins, þ.e. staðsetningu og landamærum.

Að lokum vil ég nefna, áður en ég lýk umfjöllun um tilgang stjórnarskrárinnar, að henni er ætlað að vernda borgarana fyrir ríkisvaldinu. Í heimspekinni hafa menn þróað kenningar um þrískiptingu valdsins. Þar er löggjafarvald, Alþingi, sem eru gerð góð skil í núgildandi stjórnarskrá. Svo er það framkvæmdarvaldið, ríkisstjórn og sveitarstjórnir. Þeim eru gerð frekar slæm skil í núgildandi stjórnarskrá. Í þriðja lagi er það dómsvaldið sem er illa skilgreint í stjórnarskránni. Þar er hvergi minnst á Hæstarétt og þaðan af síður á Hæstarétt sem stjórnlagadómstól, þ.e. þegar Hæstiréttur fer að kveða upp úr um það hvort lög standist stjórnarskrána, sem ég tel að sé mjög mikilvægt hlutverk Hæstaréttar. En mörg lönd eru með sérstakan stjórnlagadómstól.

Stjórnarskráin á að vera einföld, herra forseti. Ég vil að sú nefnd sem um þetta fjallar fái til sín fólk með greindarvísitölu 90 eða neðar og láti það lesa tillögurnar, fái að vita hvort það hafi skilið það sem um var fjallað og hvort sá skilningur sé réttur. Ef ekki þá þarf að orða stjórnarskrána einfaldar því að henni er ætlað að vernda þetta fólk ásamt öðrum. Það þarf að taka burt öll tóm ákvæði úr stjórnarskránni og tala mannamál, ekki lögfræðingamál.

Í sumar kom upp mikið mál þegar forseti lýðveldisins hafnaði því að skrifa undir lög. Fram komu þrjú lögfræðiálit hvert öðru lærðara. Ég las þau öll og gat fallist á þau öll. Mér fundust þau öll rétt. Það er eitthvað að stjórnarskrá sem er svona, svo loðin og flókin að mestu stjórnspekingar landsins, lögfræðingar, geti fengið þrjár mismunandi niðurstöður um sama vandamálið.

Það er dálítið skemmtilegt að skoða hvernig stjórnarskráin er byggð upp. Í 20. gr. er meira að segja fjallað um kjaramál embættismanna — í stjórnarskránni, herra forseti, er fjallað um kjaramál embættismanna, í stjórnarskrá sem á að vernda borgarana fyrir ríkisvaldinu. Þar stendur:

„Forseti getur flutt embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis í af embættistekjum sínum …“

Þetta er í stjórnarskránni, herra forseti, og ég nefni þetta til að benda á hvað hún er á margan hátt úrelt og undarleg.

Gallinn við núgildandi stjórnarskrá er m.a. sá að forsetinn er bæði hluti af löggjafarvaldi og dómsvaldi. Í stjórnarskránni eru síðan mýmörg ákvæði sem eru í raun tóm, sem segja ekki neitt, um vald forsetans. Ég ætla rétt að fara í gegnum þau, herra forseti, hér á eftir.

Svo ég fjalli um frumvarpið sem slíkt er með því lagt til að embætti forseta Íslands verði lagt niður en það felur í sér breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins. Frumvarpið er lagt fram til þess að fá fram ítarlega umræðu í þinginu og meðal þjóðarinnar um tilgang og hlutverk forsetaembættisins, en þess ekki vænst að það fái lokaafgreiðslu á þinginu. Næstu alþingiskosningar verða í síðasta lagi sumarið 2007 og er því ætlunin að leggja frumvarpið fram að nýju á síðasta þingi fyrir kosningar, enda er skylt að rjúfa þing og efna til kosninga þegar samþykktar eru breytingar á stjórnarskrá. Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir að lögin taki að fullu gildi þegar kjörtímabili sitjandi forseta lýkur enda er því ekki stefnt gegn þeim persónum sem með prýði hafa sinnt og sinna þessu háa embætti frá stofnun lýðveldisins. Við samningu frumvarpsins naut flutningsmaður aðstoðar Hafsteins Þórs Haukssonar, Ragnars Jónassonar, Heiðrúnar Lindar Marteinsdóttur, Helgu Láru Hauksdóttur og Jóns Hákons Halldórssonar. Þau eru öll áhugafólk um þetta mál.

Ef við reynum að kafa í það hvaðan íslenska stjórnarskráin kemur þá má rekja upphaf hennar til fyrstu stjórnarskránna sem samdar voru í Evrópu og Norður-Ameríku undir lok 18. aldar eða í byrjun 19. aldar sem má rekja til áhrifa frönsku stjórnarskrárinnar frá 1791 sem sett var í kjölfar frönsku stjórnarbyltingarinnar. Þessi áhrif koma fram í íslensku stjórnarskránni frá 1874 í gegnum þær dönsku og belgísku. Þessar stjórnarskrár taka allar mið af þrískiptingu valdsins sem byggir á kenningum heimspekinga, m.a. á riti franska stjórnspekingsins Montesquieus, Anda laganna, og skrifum breska heimspekingsins Johns Lockes og annarra.

Eins og ég gat um áðan er íslenska stjórnarskráin um margt torlesin og alls ekki auðskilin. Við fyrsta lestur kann að virðast sem forseti lýðveldisins sé nánast alvaldur og stjórni bæði framkvæmdarvaldi og löggjafarvaldi. Er það rakið hér á eftir. Svo draga tvær greinar stjórnarskrárinnar úr öllu þessu valdi en það eru 1. mgr. 11. gr. um að forsetinn sé ábyrgðarlaus í stjórnarathöfnum sínum og 1. mgr. 13. gr. sem segir að forsetinn láti ráðherra framkvæma vald sitt. Hvorugt þessara ákvæða er auðskilið venjulegu fólki og er það miður að stjórnarskráin sem á að vernda borgarana sé ekki skýrari. Þá virðast mörg atriði stjórnarskrárinnar snúast um hrein formsatriði sem hafa enga praktíska þýðingu vegna fyrrgreindra tveggja ákvæða. Svo er t.d. um undirskrift forseta undir stjórnarathafnir og hlutverk ríkisráðs. Með þessu frumvarpi er leitast við að gera stjórnarskrána skýrari og taka út ákvæði sem enga þýðingu hafa auk þess að leggja niður forsetaembættið. Æskilegt væri við endurskoðun á stjórnarskránni að taka meira tillit til þrískiptingar valdsins og hafa sérstaka umfjöllun um hvern þátt fyrir sig, löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald. Um það gat ég áðan.

Þrískipting ríkisvaldsins, herra forseti. Misjafnt er hversu langt einstök ríki og stjórnarskrár þeirra ganga í greiningu ríkisvaldsins í löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdarvald. Hvað sem því líður er ljóst að slík greining er til þess fallin að auka réttaröryggi borgaranna. Í íslenskri stjórnskipun eru ýmsar undantekningar frá kenningunni um þrígreiningu valdsins eins og hún birtist í sinni hreinustu mynd. Mikilvægasta undantekning er auðvitað sú að ríkisstjórnir sitja í skjóli meiri hluta Alþingis. Þar af leiðandi eru komin tengsl á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds. Önnur undantekning er að ráðherrar eru jafnframt þingmenn. Tólf persónur hér á landi núna eru bæði fulltrúar framkvæmdarvalds og löggjafarvalds. Þriðja undantekningin er tilvist embættis forseta Íslands sem samkvæmt ákvæðum stjórnarskrár er bæði æðsti handhafi framkvæmdarvalds og einnig löggjafarvalds ásamt Alþingi. Löggjafarþátturinn hjá embætti forseta lýðveldisins hefur reyndar verið álitinn eingöngu formlegs eðlis en það kann að hafa breyst síðastliðið sumar. Þannig má segja að tveir þættir ríkisvaldsins sameinist í einu embætti, þótt síðar í þessari greinargerð verði vikið að ákvæðum stjórnarskrárinnar sem eru til þess fallin að veikja stjórnskipuleg völd forsetans verulega. Þær breytingar sem urðu síðastliðið sumar gera það líka að verkum að héðan í frá munu forsetar lýðveldisins væntanlega allir verða kosnir pólitískri kosningu vegna þess að það kann að vera að forsetinn hafi völd sem menn töldu hingað til að hann hefði ekki. Það brýtur líka þrískiptingu valdsins að frumkvæði að lagasetningu liggur að mestu leyti utan Alþingis og auk þess er Alþingi að grípa inn í framkvæmdir með fjárlagafrumvarpi á hverjum vetri.

Herra forseti. Ef við ræðum uppruna forsetaembættisins þá má nefna að Íslendingar fengu stjórnarskrána að gjöf frá konungi Danmerkur árið 1874. Sú stjórnarskrá var að miklu leyti þýdd og staðfærð upp úr dönsku stjórnarskránni og jafnvel þótt staðið hafi til að stjórnarskrá Íslendinga tæki breytingum við stofnun lýðveldisins árið 1944 varð lítið úr því. Enn í dag hefur stjórnarskráin tekið litlum breytingum, helst þó er varðar kosningarrétt og kjördæmabreytingar. Þegar stjórnarskránni var breytt við lýðveldisstofnun tók forseti Íslands við því hlutverki sem konungur hafði sinnt áður og sinnir enn í Danmörku. Staða hans er þó ólík stöðu konungs stjórnskipunarlega þar sem forseti Íslands er kjörinn beinni kosningu ólíkt konungi og við lýðveldisstofnun hlaut forseti málskotsrétt í stað réttar til þess að synja frumvörpum um staðfestingu líkt og konungur hafði áður.

Ólafur Jóhannesson, fyrrverandi prófessor við Háskóla Íslands og forsætisráðherra, segir í bók sinni að forseti Íslands hafi mikil völd í orði kveðnu, en samkvæmt stjórnarvenjum og helstu stjórnarskrárákvæðum séu raunveruleg völd hans hins vegar lítil, í raun aðeins formsatriði, og forsetinn hafi í raun engin áhrif á efni laga eða stjórnarathafna. Þessi orð Ólafs má til sanns vegar færa þótt um þau gildi einstaka undantekningar. Þetta segir okkur að stjórnarskráin er ekki til þess fallin að vernda hinn einstaka borgara fyrir ríkisvaldinu eða öðrum borgurum vegna þess hve stjórnarskráin er óljós.

Ef við lítum á heimildir forseta samkvæmt stjórnarskránni þá skipar hann ráðherra og hann veitir þeim lausn frá embætti. Hann ákveður fjölda ráðherra og skiptir með þeim verkum. Hann veitir auk þess öll æðstu embætti ríkisvaldsins. Forseti situr í ríkisráði og stjórnar fundum þess. Forseti stefnir saman Alþingi, ákveður hvenær því er frestað og hann getur rofið þing. Forseti getur látið leggja fyrir Alþingi frumvarp til laga og annarra samþykkta. Hann staðfestir og gefur út lög og getur synjað lögum staðfestingar. Jafnframt getur hann gefið út bráðabirgðalög. Forseti gerir samninga við önnur ríki. Forseti getur ákveðið að saksókn fyrir afbrot skuli niður falla, náðað menn og veitt almenna uppgjöf saka. Forseti getur veitt undanþágur frá lögum annaðhvort sjálfur eða með því að fela það öðrum stjórnvöldum. Þvílík eru völd forsetans við fyrstu sýn í stjórnarskránni.

En öll þessi ákvæði stjórnarskrárinnar eru tekin burt með því að segja að forsetinn láti ráðherra framkvæma vald sitt — og nú skal hinn almenni borgari skilja hvað það þýðir — og að hann sé ábyrgðarlaus í stjórnarathöfnum. Nú skal hinn almenni borgari skilja það líka. Því er ljóst að forseti getur lítið beitt valdi sínu nema með atbeina ráðherra. Að vísu getur hann neitað að framkvæma stjórnarathafnir sem nauðsynlega krefjast atbeina forseta samkvæmt stjórnarskrá. Til að mynda gefur forseti út bráðabirgðalög en slík stjórnarathöfn krefst atbeina ráðherra eins og fyrr segir. Frumkvæði að slíkri lagasetningu kemur venju samkvæmt frá ráðherra en Ólafur Jóhannesson bendir hins vegar á að forseti hafi stjórnskipunarlegt vald til þess að neita því að gefa út bráðabirgðalög og gæti þannig komið í veg fyrir útgáfu þeirra. Þetta á og við um aðrar stjórnarathafnir forseta.

Svo má ræða það hvort forsetinn hafi frjálsar hendur með að skipa ríkisstjórn. Nú er venja og hefð fyrir því að á Íslandi sé þingræði, þ.e. að ríkisstjórnin sitji í skjóli Alþingis. Þar af leiðandi ákvarða þingkosningar í rauninni hvernig ný ríkisstjórn er mynduð. Þess vegna er vald forsetans á því sviði miklu veikara en maður kynni að lesa út úr stjórnarskránni. Það er helst þegar til greina koma tvær eða fleiri minnihlutastjórnir að séð verður að forseti geti haft áhrif á gang mála.

Síðastliðið sumar reyndi á það hvort málskotsréttur forsetans ætti við og var mikið deilt um það. Þá var rætt um hvað málskotsrétturinn þýddi, hvernig lög ættu að gilda um þjóðaratkvæðagreiðslur og því um líkt. En það er ekkert um það í stjórnarskránni sem nú gildir heldur eingöngu að fara skuli fram þjóðaratkvæðagreiðsla. Í þessu frumvarpi er lagt til að í stað þess að forsetinn hafi málskotsrétt — enda er lagt til að embættið falli niður — þá geti 25% kjósenda krafist þjóðaratkvæðagreiðslu þannig að gert er ráð fyrir ákveðnum þröskuldi fyrir því að menn geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu.

Ráðherra fer í raun að mestu leyti með það vald sem forseta er falið samkvæmt stjórnarskrá og embætti forseta felur helst í sér móttökur fyrir erlenda þjóðhöfðingja og erindreka og önnur veisluhöld sem forseti efnir til og tekur þátt í. Þau störf sem forsetinn hefur að gegna gætu aðrir embættismenn auðveldlega tekið að sér, svo sem forseti Alþingis, forseti Hæstaréttar og forsætisráðherra. Við það mundu sparast miklir fjármunir sem væru betur komnir annars staðar. Breytingin væri í fullu samræmi við íslenskt þjóðfélag sem byggist á miklu jafnrétti fólks og er að mestu laust við stéttskiptingu og prjál. Þó að fáar þjóðir séu án formlegs þjóðhöfðingja þá hafa Íslendingar áður sýnt frumkvæði þvert á aðrar þjóðir eins og með stofnun Alþingis 930. Stofnun þess var líka einsdæmi. Forseti Alþingis tæki við skyldum þjóðhöfðingja og varaforsetar Alþingis gengju í störf forseta í fjarveru hans samkvæmt þessu frumvarpi sem við ræðum. Með slíku fyrirkomulagi yrði Alþingi Íslendinga sýnd sú virðing sem því ber sem elsta þjóðþingi í heimi og hægt væri að nýta þá fjármuni sem falla til vegna forsetaembættisins á hagkvæmari hátt. Vissulega þekkjum við dæmi þess að þjóðhöfðingi Íslendinga sé ekki þjóðkjörinn. Ríkisstjórnin fór sjálf með vald þjóðhöfðingja Íslands eftir að samband milli Danmerkur og Íslands rofnaði við hernám Þjóðverja í Danmörku. Sveinn Björnsson var kjörinn ríkisstjóri Íslands við hátíðlega athöfn af Alþingi 17. júní 1941. Alþingi Íslendinga kaus hann svo aftur forseta lýðveldisins við stofnun þess árið 1944 og náði kjör hans til eins árs. Var hann sjálfkjörinn í embættið upp frá því. Hann var sem sagt aldrei þjóðkjörinn.

Herra forseti. Í frumvarpinu er lagt til að samhliða því að embætti forseta lýðveldisins verði lagt niður verði Alþingi og embætti forseta þingsins styrkt, sem og embætti forsætisráðherra. Gert er ráð fyrir því að ráðherrar taki ákvarðanir með samþykki forsætisráðherra, t.d. utanríkisráðherra þegar hann gerir samninga við önnur ríki. Þá er það einnig markmið með framlagningu frumvarpsins að fækka þeim verkefnum sem eru formleg, eins og undirritun laga og því um líkt, þ.e. gera stjórnarskrána skýrari þannig að það sé virkilega að marka það sem stendur í henni og allir geti skilið það.

Herra forseti. Að lokinni umræðu legg ég til að frumvarpinu verði vísað til sérnefndar um stjórnarskrármál sem kosin var 15. nóvember síðastliðinn.