Lokafjárlög 2002.

Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvörpum til lokafjárlaga fyrir árin 2002 og 2003. Frumvarpið fyrir árið 2002 var lagt fram á Alþingi á síðasta þingi og var þá vísað til fjárlaganefndar eftir 1. umr. en ekki náðist að afgreiða málið. Var það lagt fram að nýju í desembermánuði sl. á þskj. 660.

Frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2003 var einnig lagt fram fyrir áramótin, á þskj. 663, en hefur hins vegar verið prentað upp og gerðar á því ýmsar breytingar sem ég mun víkja nánar að innan tíðar.

Vík ég þá að efni lokafjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2002. Framsetning á talnaefni þess er í samræmi við fjárlög og fjáraukalög þess árs og niðurstöður ríkisreiknings fyrir sama ár og er frumvarpið með sama sniði og fyrri lokafjárlagafrumvörp. Við samningu frumvarpsins var stuðst við sömu vinnureglur um uppgjör og ráðstöfun á stöðu fjárheimilda í árslok og verið hefur. Frumvarpið er lagt fram í samræmi við lög nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, til staðfestingar á ríkisreikningi fyrir árið 2002.

Samkvæmt 45. gr. fjárreiðulaganna skal í frumvarpi til lokafjárlaga leita heimilda til uppgjörs á gjöldum umfram fjárheimildir og ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá yfir geymdar afgangsfjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins.

Í 37. gr. laganna er heimild til að geyma ónotaðar fjárveitingar í lok reikningsárs til næsta árs og með sama hætti að draga umframútgjöld fyrra árs frá fjárveitingum ársins. Samkvæmt lögunum skal einnig gera grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs.

Efnisatriði frumvarpsins eru í stórum dráttum á þá leið að í 1. gr. er leitað heimilda til að breyta fjárveitingum í sama mæli og reikningsfærðar ríkistekjur til fjármögnunar á verkefnum hafa vikið frá áætlunum fjárlaga. Þar er þá um það að ræða að stofnanir eða verkefni sem fjármögnuð eru með hlutdeild í ríkistekjum fái meiri eða minni heimildir til ráðstöfunar á tekjunum eftir því hvort þær hafa reynst vera meiri eða minni en upphaflegar áætlanir gerðu ráð fyrir.

Í 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til niðurfellingar á stöðu fjárheimilda í árslok, einkum vegna verkefna þar sem útgjöld ráðast af skuldbindingum samkvæmt öðrum lögum en fjárlögum eins og á við um almannatryggingar, vaxtagjöld og lífeyrisskuldbindingar. Þar er þá um að ræða afgangsheimildir eða umframgjöld sem ekki flytjast milli ára og koma þar með ekki til breytinga á fjárheimildum ársins á eftir.

Í fylgiskjali 1 með frumvarpinu er birt yfirlit yfir stöðu fjárheimilda í árslok, ónotaðar fjárveitingar og umframgjöld sem færast til næsta árs. Í fylgiskjali 2 er birt yfirlit yfir talnagrundvöll frumvarpsins í heild. Yfirlitið sýnir uppruna allra fjárheimilda ársins 2002 fyrir ríkissjóð í heild og einstök viðfangsefni. Í yfirlitinu koma einnig fram gjaldfærð útgjöld í reikningi og staðan í árslok, þ.e. mismunur fjárheimildanna og reikningsfærðra útgjalda.

Eins og áður er komið fram eru í 1. gr. frumvarpsins lagðar til breytingar á fjárheimildum ráðuneyta vegna frávika í mörkuðum tekjum og öðrum rekstrartekjum miðað við fjárlög en nánari skipting á stofnanir og verkefni er sýnd í sundurliðun 1. Um er að ræða breytingar í samræmi við reikningsniðurstöður ársins 2002 þar sem almennt er gert ráð fyrir að útgjaldaheimild hækki hafi lögboðnar ríkistekjur til fjármögnunar á viðkomandi verkefni reynst vera vanáætlaðar í fjárlögum, en lækki hafi tekjurnar verið ofáætlaðar. Með öðrum orðum fær þá viðkomandi verkefni fjárheimild til ráðstöfunar í samræmi við endanlegt uppgjör á tekjunum sem það er fjármagnað með.

Sem dæmi um þetta má nefna markaðsgjald sem færist á tekjuhlið ríkissjóðs en er ráðstafað til Útflutningsráðs. Hins vegar er í ýmsum tilvikum gert ráð fyrir að fjárheimildir verkefna haldist óbreyttar frá því sem ákveðið hefur verið í fjárlögum og fjáraukalögum þótt tekjur hafi vikið frá áætlun. Þetta á t.d. við um rekstur stofnana þar sem umfang starfseminnar breytist lítið eða ekkert þótt tímabundnar sveiflur verði á mörkuðum tekjum af eftirlits- eða skráningargjöldum og öðru slíku.

Í 2. gr. frumvarpsins er sótt um heimildir til uppgjörs á ónotuðum fjárveitingum og umframgjöldum ráðuneyta sem falla niður og flytjast því ekki til næsta árs. Nánari skipting á því er sýnd í sundurliðun 2. Sú afgreiðsla er hefðbundin og hefur verið með svipuðum hætti um langt árabil. Meginviðmiðunin er sú að felld er niður staða fjárheimilda á þeim liðum þar sem útgjöld ráðast fremur af lögum en fjármálastjórn tiltekins stjórnsýsluaðila svo sem lögboðnar greiðslur velferðarkerfisins eða þá að útgjöld liðarins ráðast af hagrænum og kerfislægum þáttum, eins og t.d. lífeyrisskuldbindingar. Eins falla niður fjárheimildastöður verkefna sem er lokið.

Ég hef nú farið nokkrum orðum um lokafjárlagafrumvarp fyrir árið 2002 og hlutverk þess í tengslum við lögin um fjárreiður ríkisins. Með frumvarpinu eru lagðar fyrir Alþingi niðurstöður ríkissjóðs árið 2002 og vísa ég í því sambandi til greinargerðar í fjáraukalögum og ríkisreikningi ársins um meginatriðin í framvindu ríkisfjármálanna og helstu frávik á tekjum og gjöldum. Ég tel ekki ástæðu til að fara yfir einstök atriði í frumvarpinu sem varða uppgjör samkvæmt fyrirliggjandi reikningi en sný mér nú að frumvarpi til lokafjárlaga fyrir árið 2003.

Ég gat þess áðan að frumvarpið hefði verið prentað upp og gerðar á því ýmsar breytingar. Þessar breytingar eru í samræmi við skoðun vinnuhóps sem farið hefur yfir mismunandi framsetningu á stöðu liða í lokafjárlögum og reikningi. Í kjölfar breytinga sem gerðar voru á framsetningu fjárreiðna ríkissjóðs árið 1998 reyndist vera nokkrum erfiðleikum bundið að setja fram ríkisreikning og lokafjárlög samhliða með nýjum hætti. Ríkisreikningur hefur verið lagður fram með tölum um fluttar heimildastöður frá fyrra ári og breytingum fjárheimilda vegna ríkistekna áður en þær hafa verið endanlega ákvarðaðar með afgreiðslu á frumvarpi til lokafjárlaga. Á þessu tímabili, þ.e. frá 1998 til og með 2002, hefur endanlegt uppgjör lokafjárlaga í ýmsum tilvikum orðið annað en gert var ráð fyrir í reikningi og þannig myndast mismunur á fjárheimildum sem ákvarðaðar eru með lögunum og fjárheimildum sem birtar hafa verið áður í yfirlitum ríkisreiknings.

Með breytingum sem gerðar hafa verið á því frumvarpi sem ég mæli nú fyrir og gerðar verða í næsta ríkisreikningi er gert ráð fyrir að komið verði á samræmi á milli fluttrar stöðu fjárheimilda til ársins 2004 og upphafsstöðu höfuðstóls í efnahagsreikningi stofnana það ár. Uppbygging þessa frumvarps er að öðru leyti svipuð og verið hefur undanfarin ár og uppgjör og ráðstöfun á stöðu fjárheimilda í árslok byggist á sömu vinnureglum og áður og ég hef rakið fyrr í ræðu minni.

Í fylgiskjali 2 með frumvarpinu er birt yfirlit yfir talnagrundvöll frumvarpsins í heild. Yfirlitið sýnir uppruna allra fjárheimilda ársins 2003 fyrir ríkissjóð í heild og einstök viðfangsefni, þ.e. flutta stöðu fjárheimilda frá fyrra ári, fjárveitingar í fjárlögum og fjáraukalögum, millifærðar heimildir innan ársins og loks breytingar á fjárheimildum vegna frávika ríkistekna og sérstakar breytingar vegna samræmingar við ríkisreikning samkvæmt þessu frumvarpi til lokafjárlaga. Í yfirlitinu koma einnig fram gjaldfærð útgjöld í reikningi og staðan í árslok, þ.e. mismunur fjárheimildanna og reikningsfærðra útgjalda.

Heildarfjárheimildir ársins 2003 námu 284,5 milljörðum kr. en útgjöld samkvæmt reikningi urðu tæpir 280,4 milljarðar kr. Fjárheimildastaða í árslok var því jákvæð um 4,1 milljarð kr. nettó. Í frumvarpinu er að vanda lagt til að staða fjárheimilda í árslok verði annaðhvort felld niður, eins og kemur fram í 2. gr., eða flutt til næsta árs, eins og kemur fram í fylgiskjali 1.

Í 1. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á fjárheimildum stofnana og verkefna vegna frávika á ríkistekjum þeirra frá áætlun fjár- og fjáraukalaga samanber skiptingu í sundurliðun 1. Nánar tiltekið er hér leitað eftir heimild Alþingis fyrir breyttum fjárheimildum til ráðstöfunar á mörkuðum skatttekjum og öðrum rekstrartekjum stofnana og verkefna, ýmist í samræmi við það hverjar tekjurnar urðu samkvæmt uppgjöri eða hver fjárþörfin reyndist vera. Almennt er gert ráð fyrir að útgjaldaheimild hækki hafi lögboðnar ríkistekjur til fjármögnunar á viðkomandi verkefni reynst vera vanáætlaðar í fjárlögum, en lækki hafi tekjurnar verið ofáætlaðar. Hins vegar er gert ráð fyrir að fjárheimildir fjárlaga og fjáraukalaga haldist óbreyttar í tilvikum þar sem ekki er beint samband milli útgjalda stofnunar eða verkefnis og fjármögnunar á þann hátt að sveiflur í tekjum hafi beinlínis áhrif á kostnað.

Í 1. gr. er lagt til að fjárheimildir hækki um liðlega 8 milljarða kr. nettó samkvæmt þessu uppgjöri á fjármögnun verkefna með ríkistekjum. Sú fjárhæð innifelur einnig nokkrar leiðréttingar á útreikningi fjárheimilda vegna ríkisteknafrávika í lokafjárlögum áranna 2000, 2001 og 2002, eins og nánar er tilgreint í greinargerð frumvarpsins.

Í 2. gr. frumvarpsins er sótt um heimildir til uppgjörs á ónotuðum fjárveitingum og umframgjöldum ráðuneyta sem falla niður og flytjast því ekki til næsta árs. Nánari skipting á niðurfelldum stöðum fjárheimilda er sýnd í sundurliðun 2. Í 2. gr. er sótt um niðurfellingu á 5.746,5 millj. kr. útgjöldum umfram fjárheimildir á rekstrargrunni en á greiðslugrunni nemur niðurfellingin 2.109,7 millj. kr. Þessi mikli munur milli rekstrargrunns og greiðslugrunns stafar að stærstum hluta af niðurfellingu 5.393,5 millj. kr. gjöldum umfram áætlun á liðnum Afskriftir skattkrafna og 1.159,6 millj. kr. afgangi á liðnum Lífeyrisskuldbindingar umfram áætlanir, en í hvorugu tilvikinu hefur það áhrif á útgreiðslur.

Í þessu frumvarpi er ein lagagrein til viðbótar, 3. gr., ásamt nánari skiptingu í sundurliðun 3 sem ekki hefur verið í fyrri frumvörpum og ætti ekki að þurfa að vera í frumvörpum framtíðarinnar. Þar eru á ferðinni sérstakar einsskiptisbreytingar á fjárheimildum til að samræma stöðuna í frumvarpinu og ríkisreikningi.

Í fyrsta lagi er þar um að ræða ákvörðun ríkisreikningsnefndar um að uppsafnaður endurmatsreikningur vegna verð- og gengisbreytinga á peningalegum eignum, skammtímakröfum og skuldum fyrri ára yrði færður í rekstrarreikning frá og með ríkisreikningi 2002. Tilgangurinn með því var að færa reikningsskil stofnana nær því sem tíðkast hjá fyrirtækjum á almennum markaði. Á móti þurfa þá að koma samsvarandi breytingar á fjárheimildum viðkomandi stofnana.

Í öðru lagi er í greininni lagt til að fjárheimildum tveggja stofnana sem fluttar voru úr B- og C-hluta í A-hluta verði breytt til samræmis við stöðu höfuðstóls sem þær fluttu með sér yfir í A-hlutann.

Í þriðja lagi eru í þessari grein aðrar einsskiptisbreytingar af ýmsum toga sem miða að því að samræma stöður í lokafjárlögum á ríkisreikningi. Samtals nema þessar breytingar liðlega 960 millj. kr. á rekstrargrunni. Þær koma að stærstum hluta fram í fjármögnun sem viðskiptahreyfingar gagnvart ríkissjóði þar sem greiðsluheimildir breytast með þessu einungis um rúmlega 370 millj. kr.

Í fylgiskjali 1 með frumvarpinu er í samræmi við ákvæði 37. og 45. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, birt yfirlit yfir stöðu fjárheimilda í lok ársins 2003, ónotaðar fjárheimildir og umframgjöld sem færast til ársins 2004. Gert er ráð fyrir að í heildina flytjist um 9,8 milljarðar kr. jákvæð fjárheimildastaða milli áranna. Ráðstafanir á stöðu fjárheimilda í árslok byggja á viðmiðunarreglum þar sem einkum er litið til þess hvort útgjöldin eru bundin, t.d. af lagaákvæðum, eða eru frekar á ábyrgð tiltekins stjórnsýsluaðila. Í sumum tilvikum kann að vera álitamál hvort eðlilegt sé að fella niður stöður einstakra fjárlagaliða eða flytja þær til næsta árs og við gerð sérhvers lokafjárlagafrumvarps eru þessi tilvik metin sjálfstætt. Niðurstaðan ræðst m.a. af því hvort talið sé að viðhafa megi einhverja stýringu á útgjöldum liðarins þrátt fyrir að tilefni útgjaldanna séu þess eðlis að þau teljist lögbundin. Tilgangurinn með yfirfærslum á stöðunni milli ára er einkum sá að hvetja ráðuneyti og stofnanir til aðhalds og styrkari fjármálastjórnar til lengri tíma litið. Það er því áformað að leitast við að fækka þeim liðum þar sem staðan er felld niður að jafnaði, a.m.k. í þeim tilfellum þar sem mögulegt er talið að gera ráðstafanir til að bregðast við frávikum í útgjöldum. Gera verður ráð fyrir að þessi mál séu stöðugt til skoðunar.

Ég hef nú, herra forseti, farið yfir helstu þætti þessa frumvarps. Með frumvarpinu eru lagðar fyrir Alþingi niðurstöður ríkissjóðs fyrir árið 2003 og, eins og varðandi hið fyrra frumvarp, vísa ég í því sambandi til greinargerðar í fjáraukalögum á ríkisreikningi ársins um meginatriðin í framvindu ríkisfjármálanna og helstu frávik á tekjum og gjöldum. Þá hefur Ríkisendurskoðun einnig lagt fyrir Alþingi skýrslu um endurskoðun ríkisreiknings fyrir bæði árin 2002 og 2003 og um þær skýrslur hefur verið fjallað í fjárlaganefnd. Ég tel því hvorki ástæðu til að fara frekar yfir einstök atriði þessa frumvarps né hins fyrra og legg til að báðum frumvörpunum verði vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar þingsins.