Lokafjárlög 2002.

Herra forseti. Við ræðum nú um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2002 og eins fyrir árið 2003. Hæstv. fjármálaráðherra gerði ágætis grein fyrir því í framsögu sinni af hverju þau frumvörp eru bæði til umræðu á sama tíma. Eins fór hv. þm. Einar Már Sigurðarson yfir það í ræðu sinni og sé ég ekki ástæðu til að dvelja við það.

Ég var ekki kominn til þings þegar fjárlagafrumvörp fyrir árin 2002 og 2003 voru samþykkt. Ég er því ekki gagnkunnugur þeim umræðum sem fram fóru um þau í fjárlaganefnd á þeim tíma. Ég verð þó að segja að við það að lesa í gegnum frumvörp til lokafjárlaga, bæði fyrir árið 2002 og eins fyrir árið 2003, er ég nú ekki frá því að ég hafi rekist á nokkra kunningja frá því í fjárlagagerð fyrir árin 2004 og 2005, sem ég vann að sem fulltrúi í fjárlaganefnd.

Við það að skoða frumvörpin, eins og þau liggja fyrir, virðist mér sem vinnubrögð við gerð fjárlaga hafi lítið breyst frá því á árinu 2002 og 2003 til dagsins í dag. Það er rétt, eins og fram kom í máli hv. þm. Péturs Blöndals, að fjárlög eru alltaf áætlun, eins nákvæm áætlun og menn telja sig geta gert á þeim tíma er hún er lögð fram. Ég hef verið talsmaður þess í fjárlaganefnd að við skoðuðum möguleikann á að breyta talsvert vinnubrögðunum við að gera þá áætlun sem fjárlögin eru.

Ég hef velt upp ýmsum spurningum og hugmyndum um hvort ekki væri hægt að beita aðferðum við áætlunargerð fjárlaga í ætt við það sem stærri fyrirtæki og jafnvel sveitarfélög í landinu eru farin að temja sér. Þar reyna menn að læra af því hve vel tekst að áætla þann raunveruleika sem síðan verður en halda ekki inni nánast innbyggðum skekkjum í áætlunum sínum, sem mér virðist því miður oft á tíðum bera við í fjárlagafrumvörpum frá einu ári til annars. En menn hljóta að reyna, við áætlunargerð eins og fjárlagagerðina, að áætla sem réttast á alla fjárlagaliði og fara þar sem næst raunveruleikanum.

Ég veit að forstöðumenn ríkisstofnana reyna árlega að leggja fram eins vandaðar áætlanir og þeir treysta sér til að gera og byggja oft og tíðum á þeim grunni sem þeir hafa frá árinu áður og reynslu sinni frá árunum þar á undan. Ég get alveg skilið forstöðumennina þegar þeir sjá kannski ár eftir ár tölur í fjárlagafrumvörpunum sem eru kannski ekki í miklum dúr við það sem þeir hafa lagt fram byggt á reynslu fyrri ára, að þá hljóta vinnubrögð við áætlunargerð að slakna frá því sem áður var og menn fara að slugsa meira við áætlunargerðina en annars hefði verið.

Ef við skoðum aðeins hvernig til hefur tekist við að áætla á einstaka liði í fjárlögum, bæði árið 2002 og 2003, af því að við ræðum þessi ár saman, eru í báðum frumvörpunum töflur um hvernig staða fjárheimilda í árslok skiptist annars vegar í afgangsheimildir og hins vegar í umframgjöld eftir ráðuneytum. Ef vel tekst til við áætlanir ættu afgangsheimildir ekki að vera svo afskaplega miklar og umframgjöldin heldur ekki svo afskaplega mikil frá þeirri áætlun sem menn leggja fram. En á árinu 2002 voru samtals afgangsheimildir allra ráðuneyta tæpir 23 milljarðar kr. Þá veltir maður fyrir sér: Hvernig gekk að áætla gjöldin? Samtals umframgjöld á sama ári voru 33 milljarðar kr. Staðan í árslok var því neikvæð miðað við það sem áætlað hafði verið tæplega 10,5 milljarðar kr.

Þetta gerðist á árinu 2002. Maður hlýtur því að ætla að menn reyni að læra af þessu og skoði hvað var áætlað vitlaust og hvernig menn geti breytt vinnubrögðum sínum. En sama tafla fyrir árið 2003, og það er að mörgu leyti gott að ræða þetta saman til að geta einmitt farið í þennan samanburð, segir okkur að samtals afgangsheimildir það ár eru 32 milljarðar kr., voru 23 árið áður. Umframgjöldin eru tæplega 28 milljarðar kr. en höfðu verið 33 milljarðar kr. Þarna er því alveg auðséð þegar við berum þetta saman að áætlunargerðin breytist ekki mikið frá ári til árs, menn eru ekki að skila sér fram frá einu ári til annars.

Ef maður skoðar einstaka liði og einstök ráðuneyti í þessum tveimur töflum, nánast af handahófi, voru umframgjöld á árinu 2002 hjá menntamálaráðuneytinu 2.929 millj. kr., tæpir 3 milljarðar kr. Árið eftir eru umframgjöldin hjá menntamálaráðuneytinu 2.929 millj. kr. Ef ég ætla að vera nákvæmur var það fyrra árið 2.929,1 en 2.929,5 árið eftir. Umframgjöldin hjá ráðuneytinu árin 2002 og 2003 eru því nákvæmlega sama talan.

Ef við tökum viðskiptaráðuneytið sem dæmi voru á árinu 2002 afgangsheimildir þar 181,9 millj. Árið 2003 187,5 millj. Ef við skoðum umframgjöld í sama ráðuneyti á árinu 2002 voru þau 39,9 millj. en 38,9 millj. árið eftir. Þetta segir manni að það gæti verið að verið sé að nota sömu forsendur nánast frá ári til árs, jafnvel þó menn nái ekki að áætla nægilega nákvæmt miðað við þann raunveruleika sem við blasir.

Eitt af því sem við höfum gagnrýnt í fjárlagaumræðunni er sú staðreynd að hvort sem stofnanir hafa verið með halla ár eftir ár eða afgangsheimildir ár eftir ár, eins og hv. þm. Einar Már Sigurðarson fór yfir í ræðu sinni, virðist vera afskaplega seint við brugðið. Afgangsheimildir safnast upp frá ári til árs og halli í öðrum stofnunum einnig án þess að verulega sé í það rýnt og reynt að bregðast við. Í báðum frumvörpunum til lokafjárlaga segir um þetta efni, undir kaflanum Ráðstöfun á stöðu fjárheimilda í árslok, með leyfi forseta:

„Tilgangurinn með yfirfærslum á stöðu heimilda milli ára er einkum að hvetja ráðuneyti og stofnanir til aðhalds og styrkari fjármálastjórnar til lengri tíma litið. Gerist það með því móti að útgjöld umfram fjárveitingar eru ekki hvort tveggja í senn heimiluð og felld niður við áramót,“ — eins og áður tíðkaðist — „heldur koma umframgjöld almennt til lækkunar á fjárveitingum næsta árs. Hafi t.d. meiru verið ráðstafað til rekstrarumsvifa stofnunar en ákveðið var með fjárlögum losnar stofnunin ekki undan þeirri fjárhagsstöðu við áramót, heldur verður hún að vinna hana upp af framlögum komandi ára. Á sama hátt er afgangur á framlögum vegna tafa á framkvæmd verkefna eða hagræðingar í rekstri ekki felldur niður í árslok, heldur nýtist sú fjárheimild til verkefna stofnunar árið eftir.“

Þarna segir með mjög skýrum orðum að stofnanir sem hafa rekið sig með halla draga þann halla með sér yfir áramót og ekkert óeðlilegt við að það gerist. Ég skil alveg að menn losni ekki undan halla á rekstri bara við að það komi áramót. En þegar þetta gerist ár eftir ár og jafnvel svipaðar tölur í halla á hverju ári hljóta menn að fara að skoða rekstur stofnananna og velta fyrir sér: Er reksturinn og umfang hans of mikill miðað við þær fjárveitingar sem viðkomandi stofnun fær? Ef svo er, er reksturinn sá sem við viljum sjá eða getum við skorið hann niður þannig að fjárveitingar dugi fyrir þeim rekstri sem við viljum sjá? Ef niðurstaðan er sú að reksturinn er eins og hann á að vera samkvæmt lögum og eins og við viljum sjá hann verða menn að skoða það með jákvæðu hugarfari hvort ekki þurfi að bæta við fjárheimildum til að halda uppi þeim rekstri sem við viljum sjá.

Ég ætla aðeins að bera saman úr fylgiskjali 2 í báðum frumvörpunum. Þar er farið yfir stofnanir og fjárlagaliði og hver staða þeirra var í upphafi árs 2002 og hver hún var í lok árs 2002. Og af því að við erum með bæði lokafjárlögin hér erum við með upphafsstöðu árið 2003 og lokastöðu árið 2003 þá blasir við að hallinn flyst nánast óbreyttur milli ára.

Ég tók nokkur fjárlaganúmer, nokkra liði, til að bera saman og byrjaði í æðstu stjórninni og skoðaði embætti forseta Íslands. Í upphafi árs 2002 var halli á því embætti 5,1 millj. Hann hafði aukist í 19,5 millj. í lok ársins 2002 og í lok árs 2003 hafði hann aukist í 37 millj. kr. Fjárveitingar beggja ára voru mjög keimlíkar og ekki brugðist við á neinn hátt við hallarekstrinum, heldur heldur hann áfram og síðan geta menn skoðað hvernig þetta þróast á árinu 2004.

Ef við skoðum framhaldsskólana og tökum nánast af handahófi Menntaskólann á Akureyri, þá var hann í halla upp á 54 millj. í upphafi árs 2002. Hann var kominn í halla upp á 60 millj. í lok árs sem var þá upphafsstaða næsta árs og í lok árs 2003 í halla upp á 104 millj. kr. Hallinn eykst því um u.þ.b. 50 millj. á hverju ári og lítið við því brugðist.

Fjárveitingar ársins 2002 voru 274 millj. í almennan rekstur þessara skóla, en á árinu 2003 var eingöngu áætlað 267 millj. í almennan rekstur, eða talsvert lægri upphæð þrátt fyrir hinn mikla hallarekstur.

Menntaskólinn á Laugarvatni var með upphafsstöðu upp á 40 millj. í mínus í almennan rekstur. Staðan í lok árs 2002 var 60 millj. í mínus og nánast sama tala í árslok 2003. Sá skóli fékk mjög svipaðar fjárveitingar bæði árin, munaði 2 millj. kr. Þannig er hægt að lesa sig í gegnum framhaldsskólana sem við höfum oft og iðulega talað um að við verðum að fara að velta því fyrir okkur með hvaða hætti við áætlum fjármuni til framhaldsskóla. Einnig er hægt að fara yfir heilbrigðisstofnanirnar í landinu sem er annar pakki sem við höfum oft talað um úr þessum ræðustól. Það er mjög svipað upp á teningnum þar. Af því að málið er mér skylt í mínu kjördæmi skoðaði ég þrjár heilbrigðisstofnanir í Suðurkjördæmi.

Heilbrigðisstofnunin í Vestmannaeyjum byrjaði árið 2002 með 8 millj. í halla. Í lok árs 2002 var hún komin með 50 millj. í halla og í lok árs 2003 62 millj.

Heilbrigðisstofnunin á Selfossi byrjar aftur á móti í plús. Hún á inni og byrjar í plús á árinu 2002 upp á tæpar 11 millj. Hún er komin í halla í lok árs upp á 2,6 millj. og í lok árs 2003 halla upp á 25 millj.

Við sjáum því með því að bera saman þessar tölur að það er ekki verið að bregðast við annaðhvort með því að breyta umfangi rekstrar til að rekstur sé meira í dúr við þær fjárveitingar sem fyrir hendi eru eða að breyta fjárveitingum til að sá rekstur sem menn vilja sjá geti farið fram. Þegar þetta gerist ár eftir ár hlýtur maður að spyrja hvort við verðum ekki með einhverju móti að fara að taka okkur tak og segja: Við munum og verðum að skoða ákveðnar stofnanir sem þannig háttar til um eftir ákveðinn tíma, ekki að þetta geti gengið í tvö til fimm ár og síðan veit enginn neitt og enginn ræður við neitt þegar upp er staðið.

Þegar ég rúllaði í gegnum þetta þá skoðaði ég til gamans liði sem maður áttar sig kannski ekki alveg á. Einn af þeim liðum er undir landbúnaðarráðuneyti og heitir Niðurgreiðslur á ull. Hvernig skyldi sá fjárlagaliður líta út frá ári til árs? Maður hefði kannski haldið, miðað við að við vitum hve margar kindur eru í landinu og um það bil hver ullin á þeim er, að auðvelt væri að áætla í þennan lið. En niðurgreiðslur á ull í upphafi árs 2002 var í mínus upp á 61,4 millj. kr. Í árslok hafði hallinn aukist í 65 millj., sem var þá upphafsstaða ársins 2003 og í lok árs 2003 var liðurinn neikvæður upp á 70 millj. kr.

Hvað er að fara í þennan lið? Hver er skekkjan? Á árinu 2002 voru fjárveitingar til niðurgreiðslu á ull tæpar 247 millj., 255 millj. árið 2003. Þarna fyndist mér, af því þetta er tiltölulega einfalt dæmi og ekki ýkja flókinn rekstur á bak við áætlanirnar, heldur tiltölulega einfalt að áætla, að menn ættu taka sér tak og velta fyrir sér af hverju þetta sé svona og spyrja: Erum við að áætla of mikið? Erum við að áætla of lítið, eða hvernig stendur liðurinn? Í stað þess að láta liðinn danka frá ári til árs þannig að hallinn eykst stöðugt á fjárlaganúmer eða fjárlagalið.

Annað sem ég hef rætt við fjárlagagerð áranna 2004 og 2005 eru hinar endalausu afskriftir skattkrafna og hef oft tekið umræðu um það hvort þetta væru raunverulegar skattkröfur sem verið væri að afskrifa af því enginn vildi borga þær, en það er ekki svo, heldur áætla þeir áætlanir skattstjóra á gjaldendur sem ekki hafa skilað t.d. virðisaukaskattsskýrslum eða skattskýrslum. Við sem höfum aðstoðað fólk við að telja fram og annað þvíumlíkt vitum að áætlanirnar eru oft út úr öllu korti og í engum takt við raunveruleikann.

Hvernig áætla menn afskriftirnar á skattkröfum? Gert var ráð fyrir að afskrifa þyrfti 4 milljarða af skattkröfum árið 2002, en reyndin varð sú að afskrifaðar skattkröfur eru 9,8 milljarðar. Það munar tæplega 6 milljörðum kr. á þessum eina lið. Þá hefði maður haldið miðað við það sem ég sagði áðan að menn ætluðu sér að læra af þessu, annaðhvort með því að taka á áætlununum og segja: „Við áætlum ekki með þessum hætti. Þetta er rangt. Við verðum að breyta vinnubrögðum okkar.“ Eða menn settu í fjárlög næsta árs: „Jæja, við gerum ráð fyrir að við þurfum að afskrifa einhverjar 8–10 milljarða kr. af hinum vitlausu áætlunum sem settar eru fram.“ En hvað gerist? Afskriftir skattkrafna í fjárlögum ársins 2003 eru 4 milljarðar kr. Nákvæmlega sama tala og árið áður. Hver er raunin samkvæmt frumvarpinu til lokafjárlaga? Jú, reikningurinn sýnir 9.394 millj., nánast sömu tölu og árið áður. Mismunur upp á 5,4 milljarða kr. Aftur erum við að gera þetta. Ég man eftir því að ég tók einmitt þessa sömu umræðu við fjárlög ársins 2004 .

Því lýsi ég eftir því, herra forseti, að menn í fjárlaganefnd í fullri samvinnu og sátt við embættismenn fjármálaráðuneytisins og hæstv. fjármálaráðherra reyni að fara í dæmi sem eru alveg hrópandi og liggja skýr fyrir og velti fyrir sér hvort þar sé verið að áætla með einhverjum vitrænum hætti eða ekki.

Það er ekki við því að búast og verður aldrei við því að búast að þeir sem eiga að starfa eftir fjárlögum, sem eru lög eins og öll önnur lög í landinu, ef þau eru ekki eins nákvæm og rétt eins og hægt er á hverjum tíma er ekki við því að búast að menn virði þau, enda sjáum við þegar við skoðum umframútgjöld að menn virða ekki fjárlögin sem við setjum á hverju ári og kannski skiljanlegt í ljósi þess sem ég hef farið yfir og sagt hér.

Við í fjárlaganefnd eigum að sjálfsögðu eftir að taka þessi tvö frumvörp til umfjöllunar. Hér er eingöngu 1. umr. Ég verð að segja að ég hlakka til að grafa ofan í lokafjárlögin því þar er mikið af skemmtilegu efni til að skoða.