131. löggjafarþing — 89. fundur,  15. mars 2005.

Landsdómur og ráðherraábyrgð.

203. mál
[17:54]

Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir) (Sf):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir tillögu til þingsályktunar, sem flutt er af öllum þingmönnum Samfylkingarinnar, um að fram fari heildarendurskoðun á lögum um landsdóm og lögum um ráðherraábyrgð.

Ég hef áður mælt fyrir slíkum málum. Þau voru flutt á 127. og 128. löggjafarþingi en náðu þá ekki fram að ganga. Þá voru þessar tillögur fluttar sem tvö sérstök mál, annars vegar um heildarendurskoðun á lögum um landsdóm og hins vegar um endurskoðun á lögum um ráðherraábyrgð. Á síðasta þingi lagði ég til að þær yrðu sameinaðar í eina þar sem um náskyld mál er að ræða. Tillagan er því endurflutt eins og hún var lögð fram á síðasta þingi.

Ég get því út af fyrir sig, virðulegi forseti, haft stutta framsögu um málið en eins og fram kemur í heiti tillögunnar er lagt til að fram fari heildarendurskoðun á ákvæðum laga um landsdóm með það að markmiði að einfalda framkvæmd laganna sem orðin eru úrelt og hafa ekki fylgt eftir þeirri þróun sem orðið hefur á dóms- og réttarkerfinu. Jafnframt er lagt til að fram fari heildarendurskoðun á ákvæðum laga nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð, með það að markmiði að styrkja eftirlit og aðhald löggjafarþingsins með framkvæmdarvaldinu og í því skyni verði höfð hliðsjón af ráðherraábyrgðarlögum í öðrum löndum. Þar sem hér er um nátengd mál að ræða er rétt að heildarendurskoðun verði gerð samtímis á lögunum sem eru orðin rúmlega 40 ára gömul.

Ég vil lýsa í stuttu máli þeim breytingum sem gert er ráð fyrir eða þeim hugmyndum sem við höfum um breytingar á lögum um landsdóm og lögum um ráðherraábyrgð.

Samkvæmt lögum um landsdóm fer landsdómur með og dæmir þau mál er Alþingi ákveður að höfða gegn ráðherrum út af embættisrekstri þeirra en eins og kunnugt er hefur landsdómur aldrei verið kallaður saman hérlendis til að höfða slík mál.

Í landsdómi eiga sæti 15 dómendur, þ.e. hæstaréttardómarar, dómstjórinn í Reykjavík og prófessorinn í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands. Síðan eru átta kosnir af Alþingi. Forseti Hæstaréttar er sjálfkjörinn forseti landsdóms. Í 13. gr. laga nr. 3/1963 kemur fram að ákvörðun Alþingis um málshöfðun gegn ráðherra skuli gerð með þingsályktun, og skulu kæruatriðin nákvæmlega tiltekin í þingsályktuninni, enda er sókn málsins bundin við þau. Alþingi kýs jafnframt mann til að sækja málið af sinni hendi. Enn fremur kýs Alþingi fimm manna þingnefnd með hlutfallskosningu til þess að fylgjast með málinu og vera saksóknara Alþingis til aðstoðar. Síðan tekur við langt, þunglamalegt og flókið dómsferli sem lýst er í yfir fimmtíu greinum í lögunum.

Eins og fram kom í máli mínu hefur ákvæðum laga um landsdóm aldrei verið beitt. Ríkar og alvarlegar ásakanir á hendur ráðherra þurfa að koma til til að svo verði. Það sem fyrst og fremst gefur tilefni til þessarar endurskoðunar eru úrelt ákvæði laganna og því rétt að sníða þau að því dómskerfi sem við búum við.

Gildandi lög um landsdóm hafa staðið óbreytt frá setningu þeirra árið 1905 og eru því 100 ára gömul. Í raun má segja að þau séu orðin úrelt og ekki í samræmi við þær breytingar sem orðið hafa á dóms- og réttarkerfinu þar sem stefnan hefur verið að fækka sérdómstólum. Samkvæmt lögunum fer landsdómur með mál er Alþingi ákveður að höfða gegn ráðherrum út af embættisrekstri þeirra og dæmir í þeim.

Flutningsmenn telja einnig að rétt sé að kanna hvort ekki væri eðlilegt að tryggja betur rétt minni hlutans á þingi til málshöfðunar. Ástæða þess er einkum sú hefð sem hér er fyrir meirihlutastjórnum og því nauðsynlegt að réttur minni hlutans verði betur tryggður. Það styrkir lýðræðið og veitir um leið stjórnarmeirihlutanum hverju sinni meira aðhald. Í því sambandi er rétt að benda á 39. gr. stjórnarskrárinnar um skipan rannsóknarnefndar sem er, að mínu mati, algjörlega óvirk. Ástæða þess er að tillögur um skipan rannsóknarnefndar samkvæmt 39. gr. stjórnarskrárinnar hafa allar verið felldar utan ein er að málefni eða málsástæður ályktunarinnar beinast oft að sitjandi ráðherra eða málaflokki hans sem stjórnarmeirihlutinn ver. Í skjóli meiri hlutans hafa því 50–60 tillögur um skipan rannsóknarnefndar með stoð í 39. gr. stjórnarskrár sem fluttar hafa verið síðastliðin 40 ár, eða allar utan ein, verið felldar.

Ég vil þá víkja að endurskoðun á lögum um ráðherraábyrgð. Ástæða þess að gerð er tillaga um endurskoðun á lögum um ráðherraábyrgð er sú að telja verður að ýmis ákvæði laganna séu ófullkomin og óskýr og má þá t.d. nefna ákvæði 6. og 7. gr. um ábyrgð ráðherra vegna athafna undirmanna og er rík þörf á að þau verði tekin sérstaklega til skoðunar. Má t.d. benda á að í Danmörku geta ráðherrar orðið ábyrgir vegna athafna undirmanna á grundvelli skorts á eftirliti og leiðbeinandi fyrirmælum. Einnig má nefna að engin ákvæði er að finna varðandi ábyrgð ráðherra ef hann gefur Alþingi rangar eða villandi upplýsingar eða leynir upplýsingum er hafa verulega þýðingu við meðferð máls á Alþingi. Slík ákvæði er t.d. að finna í lögum um ábyrgð ráðherra bæði í Danmörku og Noregi eins og nánar er lýst í greinargerð með tillögunni.

Ljóst er að æðstu embættismenn framkvæmdarvaldsins fara með vandmeðfarið vald og nauðsynlegt er að samhliða slíku valdi fari rík ábyrgð, enda bera ráðherrar ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum samkvæmt lögunum og stjórnarskrá. Því er nauðsynlegt að styrkja lög um ráðherraábyrgð og veita með því ráðherrum nauðsynlegt aðhald, ekki síst þar sem lögin eru óljós núna og matskennd á köflum og inn í þau vantar mikilvægt ákvæði sem t.d. er að finna í norskum og dönskum lögum um ráðherraábyrgð, t.d. að ráðherra er ábyrgur samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð ef hann gefur Alþingi rangar eða villandi upplýsingar eða leynir upplýsingum er hafa verulega þýðingu við meðferð máls á Alþingi. Varla þarf um það að deila að mikilvægt er að hægt sé að treysta upplýsingum sem ráðherrar gefa Alþingi. Það er grundvallaratriði til að styrkja þingræðið í landinu og eftirlitshlutverk Alþingis með framkvæmdarvaldinu. Því er nauðsynlegt að lög um ráðherraábyrgð taki til tilvika eins og þeirra ef ráðherrar veita röng eða villandi svör við fyrirspurnum frá alþingismönnum eða við meðferð mála á Alþingi, svo og gagna og upplýsinga sem ráðherrar eða ráðuneytin gefa Alþingi eða einstökum þingnefndum við umfjöllun stjórnarfrumvarpa eða annarra mála sem fyrir liggja. Það hefur of oft komið fyrir að ráðherrar hafa legið undir ámæli fyrir að veita Alþingi rangar eða villandi upplýsingar, og slíkt getur auðvitað leitt til trúnaðarbrests milli þingsins og ráðherra og nauðsynlegt að hafa skýr ákvæði um að það varði við lög um ráðherraábyrgð ef slíkt kemur fram.

Ég tel ekki ástæðu til að fara nánar út í tillöguna. Lagt er til að forsætisnefnd Alþingis hafi frumkvæði að því að ráðist verði í vinnu við að einfalda framkvæmd og jafnvel gera grundvallarbreytingar á lögum um landsdóm þannig að hann verði lagður niður og ráðherrar sæti ábyrgð fyrir almennum dómstólum. Eins og komið hefur fram þyrfti til þess stjórnarskrárbreytingu og jafnframt mætti halda því fyrirkomulagi sem felst í lögum um landsdóm að Alþingi komi að skipan dómsins, t.d. með því að Alþingi tilnefni sérstaka meðdómendur er tækju sæti í dómi kæmi til þess að höfðað yrði mál á hendur ráðherra. Er lagt til að kostir og gallar þess verði kannaðir. Með framangreindum tillögum þarf ekki að afnema málshöfðunarrétt þingmanna, en skoða mætti hvort tryggja ætti betur rétt minni hlutans á þingi í því efni.

Síðan er lögð til endurskoðun á lögum um ráðherraábyrgð til að styrkja þingræðið og eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu. Það er mikilvægt, virðulegi forseti, í mínum huga að færa ráðherraábyrgð til sambærilegs horfs og þekkist í nágrannalöndum okkar.

Mér er nokkur vandi á höndum, virðulegi forseti. Eins og fram kemur í tillögunni er lagt til að forsætisnefnd tilnefni þrjá fulltrúa og skal einn þeirra vera formaður nefndar, Hæstiréttur Íslands tilnefni einn fulltrúa og lagadeild Háskóla Íslands einn. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti.

Eins og ég nefndi þyrfti að gera stjórnarskrárbreytingu ef fallist yrði á þær leiðir sem hér eru lagðar til. Þetta er að vísu einföld tillaga til þingsályktunar um að þessi heildarendurskoðun fari fram. Ég velti fyrir mér hvort tillagan eigi að fara í sérstaka nefnd, samkvæmt ákvæðum þingskapa, sem nú er að störfum í þinginu og til hefur verið vísað málum sem falla undir breytingar á stjórnarskránni eða hvort tillagan í þeim búningi sem hún er núna eigi að fara til allsherjarnefndar. Mín skoðun er sú, virðulegi forseti, að þar sem þetta mundi kalla á breytingar á stjórnarskránni, ef af þessu yrði, og það er nefnd sem er að endurskoða núna stjórnarskrána — ég geri ráð fyrir að sú nefnd sem er hér í þinginu starfandi um þau mál sem þingmenn hafa flutt og fjalla um breytingar á stjórnarskránni hljóti með einum eða öðrum hætti á þessu þingi að vísa þeim málum sem hafa komið til nefndarinnar til þeirrar nefndar sem nú er starfandi á vegum forsætisráðherra um stjórnarskrárbreytingar, þá má vera, virðulegi forseti, og ég segi, það má vera að eðlilegra sé að vísa þessu máli til þeirrar sérstöku nefndar sem nú er starfandi í þinginu um stjórnarskrárbreytingar. En ég læt hæstv. forseta eftir að skoða það á milli funda þar til tillagan verður tekin til atkvæðagreiðslu og vísað til nefndar og seinni umr.