131. löggjafarþing — 100. fundur,  31. mars 2005.

Stjórnarskipunarlög.

177. mál
[11:54]

Flm. (Siv Friðleifsdóttir) (F):

Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum. Meðflutningsmenn eru hv. þingmenn Kristinn H. Gunnarsson, Margrét Frímannsdóttir, Pétur H. Blöndal og Gunnar Örlygsson. Í 1. gr. frumvarpsins segir svo, með leyfi forseta:

„Síðari málsliður 51. gr. stjórnarskrárinnar orðast svo: Sé þingmaður skipaður ráðherra skal hann víkja úr þingsæti á meðan hann gegnir ráðherradómi og tekur varamaður hans sætið á meðan.“

Frumvarp sama eðlis flutti sú er hér stendur á 123. löggjafarþingi, 1998–1999. Það frumvarp var ekki nákvæmlega eins orðað en innifól sömu breytingar.

Virðulegi forseti. Ég vil líka koma því á framfæri að hv. þm. Kristinn H. Gunnarsson flutti einnig mál af sama toga á 130. löggjafarþingi, 2003–2004, en þar sagði í 2. gr.:

„2. málsliður 55. gr. stjórnarskrárinnar orðast svo: Ráðherra má ekki vera alþingismaður.“

Menn geta spurt sig að því: Af hverju er þetta mál fram komið? Eru einhver vandkvæði á því skipulagi sem við búum við í dag? Já, að mínu mati er það svo. Í dag má segja að við búum við mikið ráðherraræði, þ.e. ráðherrarnir hafa meiri völd en eðlilegt getur talist, sérstaklega á löggjafarsamkomunni.

Íslenskt réttarríki byggist á hugmyndum franskra umbótasinna á 18. öld um greiningu ríkisvaldsins í þrjá þætti, löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi þríþætta skipting valds er mörgum kunn af því að hún er kennd í flestum skólum landsins. Hugsunin með slíkri skiptingu var að hver valdhafi um sig takmarkaði vald hinna, en hver hluti ríkisvaldsins fyrir sig átti þó að vera sem sjálfstæðastur. Þó að stjórnarskrá okkar byggist á þessum hugmyndum gerir hún samt ráð fyrir að ráðherrar geti jafnframt verið alþingismenn, þ.e. að þeir sem eru í framkvæmdarvaldinu séu líka í löggjafarvaldinu. Þeir sitja því báðum megin borðsins má segja. Hér er því ekki um aðskilnað löggjafarvalds og framkvæmdarvalds að ræða, alls ekki eins mikill aðskilnaður og 2. gr. stjórnarskrárinnar gefur til kynna. Menn geta spurt sig af þessu tilefni: Af hverju eru ekki alveg eins dómarar í þinginu? Af hverju er ekki bara Hæstiréttur hér? Menn geta spurt sig að því á sama hátt.

Á sínum tíma var tekið á svipuðu máli í þinginu þar sem um aðskilnað dómsvalds og framkvæmdarvalds var að ræða en þar var tekið á sýslumönnum. Þá var dómsvaldið fært frá þeim þannig að þá var ekki lengur dómsvaldið og framkvæmdarvaldið á sömu hendi. Í nágrannalöndum okkar er þessum málum ekki háttað eins og hér í mörgum tilvikum. Ég vil draga það fram að í Noregi og Svíþjóð verða þingmenn að víkja af þingi á meðan þeir gegna ráðherradómi. Þar er skýr aðskilnaður á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds. Þetta kemur skýrt fram bæði í 9. gr. sænsku stjórnarskrárinnar og 74. gr. norsku stjórnarskrárinnar.

Umræðan um aðskilnað milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds hefur líka verið talsverð í Danmörku en þar hefur umræðan að einhverju leyti snúist um þetta mál vegna þess að þar eru litlir flokkar sem hafa átt ráðherra í ríkisstjórnum og þeir hafa ekki náð að anna bæði ráðherraembættum og störfum þingmanna í hinum litlu flokkum.

Sumir hafa haldið því fram í sambandi við umræðuna um að ráðherrar eigi ekki að gegna þingmennsku á sama tíma, að embættismannakerfið eða flokkarnir fái meiri völd ef aðskilnaðurinn verður. Það er fátt sem bendir til þess. Í Svíþjóð þar sem þessi regla hefur verið viðhöfð í áratugi hefur t.d. þróunin ekki verið sú að fleiri ráðherrar hafi komið utan frá flokkakerfinu, þ.e. úr embættismannakerfinu. Það hefur heldur ekki styrkt völd flokkanna að hafa aðskilnað á milli löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Það má einmitt segja að vegna þess hve ráðherraræðið er sterkt á Íslandi stjórna forsvarsmenn flokkanna, sem yfirleitt eru ráðherrarnir, óeðlilega miklu í þingflokkum sínum. Það má líka draga fram að trúlega eru aðstæður á Íslandi enn viðkvæmari gagnvart ráðherraræðinu af því að við erum fámenn þjóð. Af þeim orsökum hafa ráðherrarnir sem eru í framkvæmdarvaldinu mikil áhrif bæði á þinginu og annars staðar.

Það er líka eðlilegt að dæmi sé tekið í umræðunni af stöðu sem getur komið upp og hefur komið upp t.d. á Alþingi. Á sínum tíma var t.d. Alþýðuflokkurinn í stjórn með Sjálfstæðisflokknum og þá hafði Alþýðuflokkurinn tíu þingmenn og af þeim voru fimm ráðherrar. Það má því segja að þegar þeir voru búnir að komast að einhverri niðurstöðu í ríkisstjórn voru hæg heimatökin að fara með þá niðurstöðu í þingflokkinn og fá hana samþykkta þar einnig. Það var mjög erfitt fyrir þingflokkinn að stöðva mál vegna þess að ráðherrarnir fimm sem voru í ríkisstjórninni og höfðu samþykkt mál þar sátu líka við borðið í þingflokknum og voru þar með sinn atkvæðisrétt. Síðan sátu ráðherrarnir að sjálfsögðu í þingsalnum og greiddu þá atkvæði með ríkisstjórnarfrumvörpunum.

Nærtækasta dæmið er staðan sem uppi er núna, þ.e. ríkisstjórn Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks. Um tíma voru sex ráðherrar frá Framsóknarflokknum í núverandi ríkisstjórn en eru núna fimm. Má því segja að sama staðan hafi verið uppi í þingflokki okkar, þ.e. það voru sex ráðherrar og tólf þingmenn þannig að helmingur þingflokksins var ráðherrar sem tóku þátt í að komast að niðurstöðu í ríkisstjórn og höfðu þá tilhneigingu til að halda sig við hana sem eðlilegt er í gegnum ferlið í þingflokknum líka. Þannig birtist þetta ráðherraræði og það sýnir mjög vel hve sterkt það getur orðið og að mínu mati óeðlilega sterkt.

Sagt er að stærsti hluti hinnar eiginlegu vinnu í þinginu fari fram í þingnefndum og það er rétt. Vinnan þar er mjög mikil og vönduð og sú hefð hefur skapast að ráðherrar eiga ekki sæti í nefndum þingsins, enda geta þeir það varla vegna vinnuálags. Núverandi fyrirkomulag leiðir því til þess að sjötti hluti þingheims er ekki nema að litlu leyti virkur í þingstarfinu. Þetta eru einnig rök fyrir því að ráðherrarnir eigi að víkja af þingi.

Það getur t.d. komið upp erfið staða fyrir okkur þingmenn sem missum þingmenn okkar í ráðherrastóla, ef ég má orða það svo, því þá þurfum við sem eftir erum að sinna öllum þingnefndunum sem gefast. Í dag eru t.d. margir þingmenn á Alþingi í 3–4 nefndum hver. Það er að mínu mati mjög mikil vinnuálag sem fylgir því og ég hef stundum efast um að þetta sé eðlilegt fyrirkomulag. Í þjóðþingunum í kringum okkur, t.d. í Noregi, eru þingmenn yfirleitt í einni þingnefnd og geta þá væntanlega sinnt henni almennilega á meðan við hlaupum á milli margra nefnda. Þetta er erfitt, sérstaklega fyrir litla flokka, sem þurfa að sinna mörgum nefndum og líka erfitt fyrir þá þingmenn sem búa við það að stór hluti þingmanna þeirra er ráðherrar og eru því óvirkir í nefndastarfinu í þinginu.

Virðulegi forseti. Margir gætu spurt sig í tilefni af þessu máli: Af hverju gera ráðherrarnir þetta ekki strax, segja af sér þingmennsku og taka inn varamenn og þá er þessi aðskilnaður kominn? Sú er hér stendur var líka spurð að því á sínum tíma, sitjandi í ráðherrastól, en það er nú svo að það væri óeðlilegt að gera þá kröfu til ráðherra í dag vegna þess að það er ekki skylda og ekki líklegt að allir ráðherrarnir afsöluðu sér þingmennsku nema það yrði skylda og væri þá skrýtið ef þetta gengi ekki jafnt yfir alla. Það er líka þannig að ef ráðherra segir af sér þingmennsku í dag og ríkisstjórnin fellur eða ráðherrann þarf af einhverjum orsökum að yfirgefa ráðherraembætti sitt þá kemst hann ekki inn í þingið aftur ef varamaður hefur tekið sæti. Hann yrði þá útilokaður frá þinginu og það er auðvitað mjög óeðlilegt. Við núverandi aðstæður hafa ráðherrar því ekki um góða kosti að velja í þessu sambandi nema auðvitað ef frumvarp þetta verður að lögum.

Mig langar líka að draga fram aðra hlið á þessu máli. Þegar hugað er að afleiðingum þess frumvarps sem við ræðum nú má sjá í hendi sér að færu ráðherrarnir tólf af þingi og tækju varamenn sína inn í staðinn fjölgaði störfum í stjórnsýslunni um tólf því þá kæmu inn til viðbótar tólf varamenn sem yrðu aðalmenn. Af þessu hlytist auðvitað talsverður aukakostnaður. Í greinargerð með frumvarpinu, virðulegur forseti, er því lagt til að skoðað verði hvort rétt sé að fækka þingmönnum á móti til þess að aukakostnaður skapist ekki. Ég set hins vegar ekki þá hugmynd inn í frumvarpið sjálft vegna þess að ég hef vissar efasemdir um að rétt sé að fækka þingmönnum þó að ég viti að ýmsir flutningsmenn telji eðlilegt að gera það, aðrir telja það ekki, og því er þessari hugmynd komið á framfæri í greinargerðinni. En eftir að hafa starfað í þinginu síðastliðin tíu ár veit ég hvað starfið er erilsamt og ég er alls ekki viss um að það sé til bóta að fækka þingmönnum. Við tökum þátt í mjög miklu erlendu samstarfi sem er afar æskilegt að vera í og væri óeðlilegt að við værum ekki í sem tiltölulega fámenn þjóð. Þess vegna er ekki sett inn í frumvarpið að fækka eigi þingmönnum á móti heldur er það einungis sett í greinargerðina til umhugsunar.

Varðandi aukakostnaðinn hefur líka komið fram gagnrýni frá sumum um að vald stjórnarflokkanna yrði óeðlilega mikið með þessari breytingu, þ.e. að ráðherrarnir komi frá stjórnarflokkunum og síðan komi inn aukafloti þingmanna líka frá stjórnarflokkunum, þ.e. varamennirnir. Það er auðvitað rétt, þetta styrkir að því leyti til stöðu stjórnarflokkanna á þeim tíma sem þeir sitja í ríkisstjórn. Til að koma til móts við þetta er hugmynd sem ég vildi gjarnan deila með þingheimi sem ég teldi vert að skoða. Hún er sú hvort hægt sé að styðja stjórnarandstöðuna á móti á sambærilegan hátt gagnvart þessu með því að stjórnarandstaðan byggi við betri aðstæður varðandi sérfræðiaðstoð fyrir þingflokka sína. Að stjórnarandstöðuflokkar á hverjum tíma fengju aukafjármagn til að geta sinnt betur störfum sínum í þingflokknum á móti þeim aukna mannskap sem kæmi inn hjá stjórnarflokkunum af því að þeir væru bæði með ráðherrana og svo kæmu nýir menn inn í þingið. Þetta er eitthvað sem ég tel að þurfi að skoða en þessi hugmynd kemur ekki fram í greinargerðinni, virðulegur forseti.

Ég vildi líka fá að grípa niður í röksemdafærslu sem fylgdi með frumvarpi hv. þm. Kristins H. Gunnarssonar þegar hann flutti sambærilegt eða svipað mál á 130. löggjafarþingi, þskj. 315, en þar segir í greinargerðinni, með leyfi forseta:

„Undanfarna áratugi hefur greinilega verið sú þróun í löggjöf að þáttur alþingismanna innan framkvæmdarvaldsins hefur farið mjög minnkandi og hlutur og áhrif ráðherra vaxið að sama skapi. Nú er meginreglan að ráðherrar skipa stjórnir og ráð sem falla undir ráðuneyti þeirra eða stofnanir sem heyra undir ráðuneytið. Enn fremur hafa veigamiklar ákvarðanir verið fluttar frá Alþingi til ráðherra og má þar nefna sem dæmi að virkjanaleyfi eru nú í höndum iðnaðarráðherra en áður veitti Alþingi sjálft þau flest með sérstökum lögum hverju sinni. Breytingar á lögum um ríkisstofnanir og um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins hafa styrkt stöðu framkvæmdastjóra ríkisstofnana. Stjórnir einstakra stofnana hafa ýmist verið lagðar niður eða heyra að öllu leyti beint undir ráðherra og hlutverki þeirra verið breytt. Þessi skýra stefna um aðskilnað löggjafarvalds frá framkvæmdarvaldi er studd mörgum veigamiklum rökum og hefur eflt framkvæmdarvaldið. Eðlilegast er að framfylgja þessari stefnu með sama hætti innan löggjafarvaldsins og taka fyrir setu ráðherra á Alþingi.“

Það eru því mörg rök sem hníga í þá átt að frumvarp það sem hér er gerð grein fyrir ætti að verða að lögum.

Á sínum tíma þegar sú er hér stendur flutti þetta mál fyrst kom fram talsverð andstaða við það. Að mínu mati hefur sú andstaða eitthvað hjaðnað upp á síðkastið. Ég vil draga það sérstaklega fram að bæði var Samband ungra framsóknarmanna mjög öflugt í því að hafa áhrif á Framsóknarflokkinn gagnvart þeirri hugmyndafræði að ráðherrar ættu ekki að sitja á Alþingi og að Framsóknarflokkurinn samþykkti á flokksþingi sínu fyrir tveimur árum ályktun í tengslum við umfjöllun um stjórnsýslu ríkisins og hún hljóðar svo, virðulegur forseti:

„Auka þarf þrískiptingu ríkisvaldsins. Í því skyni skal stefnt að því að ráðherrar ríkisstjórnar afsali sér þingmennsku.“

Í stefnuskrá Framsóknarflokksins 2003 fyrir síðustu alþingiskosningar segir enn fremur í kaflanum um skilvirka og réttláta stjórnsýslu, með leyfi forseta:

„Skilja verður að fullu á milli framkvæmdar- og löggjafarvalds og mun það auka lýðræði og aðhald innan stjórnsýslunnar. Ráðherrar gegni ekki jafnframt þingmannsstarfi.“

Þess ber einnig að geta að í stjórnmálaályktun landsfundar Samfylkingarinnar 2003 um lýðræðismál segir, virðulegi forseti:

„Ráðherrar eiga að segja af sér þingmennsku á meðan þeir þjóna sem framkvæmdarvaldshafar og gera á landið að einu kjördæmi.“

Ég deili reyndar einnig þeirri hugmyndafræði með Samfylkingunni að gera eigi landið að einu kjördæmi en það er önnur saga.

Virðulegi forseti. Tveir stjórnmálaflokkar á Íslandi hafa því nú þegar mjög skýra stefnu í þessu máli. Flokksþing Framsóknarflokksins er nýafstaðið. Það var haldið í lok febrúar á þessu ári og þar var einnig tekið á þessu máli aftur og ályktað um það og í ályktun um stjórnskipun og stjórnsýslu segir, með leyfi virðulegs forseta:

„Framsóknarflokkurinn vill að ráðherrar gegni ekki jafnframt þingmannsstarfi. Slíkt fyrirkomulag er heppilegt til að auka skilin á milli framkvæmdar- og löggjafarvalds í samræmi við meginregluna um þrígreiningu ríkisvaldsins. Stefnt skal að því að þessi breyting verði gerð á yfirstandandi kjörtímabili.“

Nú gætu margir spurt sig: Eru ekki hæg heimatökin? Að störfum er nefnd um breytingar á stjórnarskránni og þar er formaður enginn annar en hæstv. heilbrigðisráðherra, Jón Kristjánsson, og nú hefur Framsóknarflokkurinn ályktað um það nýlega að gera eigi þessar breytingar, taka ráðherrana af þingi á yfirstandandi kjörtímabili og breyta lögum. Það verður erfitt af því að breytingar á stjórnarskrá taka nokkurn tíma þannig að það er líklega mjög bratt að tala um yfirstandandi kjörtímabil, en a.m.k. sýnist mér talsverð von í því að þetta mál geti orðið að lögum, að við getum breytt lögum þannig að ráðherrar verði ekki einnig þingmenn á sama tíma. Og núna þegar við höfum mjög skýra stefnu bæði hjá Framsóknarflokknum og Samfylkingunni og unnið er að því að breyta stjórnarskránni er ég mun bjartsýnni en ég hef verið í langan tíma um að þetta mál fái farsælan endi.

Ég tel það líka mjög umhugsunarvert sem kom fram í umræðunni þegar þetta mál var flutt hér síðast af þeirri sem hér stendur. Þá tóku margir þingmenn þátt í umræðunni og einn þeirra, Ólafur Hannibalsson, hélt afar góða ræðu þar sem hann sagði nokkrar setningar sem hafa eiginlega fylgt málinu síðan. Það voru vangaveltur hans um að við ættum að vera með þingbundna stjórn. Hugmyndafræði okkar væri þingbundin stjórn en raunveruleikinn væri líklega sá að við værum með stjórnbundið þing þannig að hér væri öllu snúið á hvolf. Ég held, virðulegi forseti, að það sé mikið sannleikskorn í þessum orðum.

Ég vona að tíminn vinni með málinu og við munum sjá sömu þróun hér og t.d. í Noregi og Svíþjóð, að skýrari aðskilnaður verði á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds og að við tryggjum að ráðherrarnir verði ekki þingmenn á sama tíma og þeir gegna ráðherradómi. Tel ég mig hafa nokkuð góða reynslu af því að vinna bæði sem þingmaður og sem ráðherra og eftir þá reynslu að hafa verið á ráðherrastóli í rúm fimm ár, fimm og hálft ár, er ég enn þá sannfærðari um að brýnt er að gera þessa breytingu. Það er brýnt að efla hlutverk og vald þingsins á sama tíma og mikilvægt er að ráðherrar haldi sig við framkvæmdarvaldið en leiki ekki hér í tveimur hlutverkum, bæði í framkvæmdarvaldinu og löggjafarvaldinu.