131. löggjafarþing — 107. fundur,  11. apr. 2005.

Niðurstaða fjölmiðlanefndar, munnleg skýrsla menntamálaráðherra.

[14:09]

menntamálaráðherra (Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir) (S):

Hæstv. forseti. Nefnd um íslenska fjölmiðla hefur lokið störfum og skilaði hún skýrslu sinni, eins og kannski flestum er kunnugt, fimmtudaginn 7. apríl. Nefndin var skipuð í nóvember 2004 og var þá falið að skoða ýmis atriði er lúta að fjölmiðlum á Íslandi. Í nefndinni áttu sæti Karl Axelsson, hæstaréttarlögmaður og lektor við lagadeild Háskóla Íslands sem er jafnframt formaður nefndarinnar, Kristinn Hallgrímsson, hæstaréttarlögmaður, Hanna Birna Kristjánsdóttir, Sjálfstæðisflokki, Pétur Gunnarsson, Framsóknarflokki, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Samfylkingu, Kolbrún Halldórsdóttir, Vinstri hreyfingunni – grænu framboði, og Magnús Þór Hafsteinsson, Frjálslynda flokknum. Elfa Ýr Gylfadóttir er fjölmiðla- og fjarskiptafræðingur og var hún starfsmaður nefndarinnar.

Einhugur var um það meðal nefndarmanna að afla þyrfti sem gleggstrar myndar af sviðinu í heild sem og að kalla eftir sjónarmiðum hagsmunaaðila. Nefndin hefur því átt fjölmarga fundi með fjölda sérfræðinga og fulltrúum hagsmunafyrirtækja á markaðnum.

Fjölmiðlamarkaðurinn líkt og fjarskipta- og tölvumarkaðurinn breytist mjög hratt. Tillögur nefndarinnar miðast því við núverandi aðstæður á markaði og þá þróun sem þar hefur átt sér stað. Nefndin leggur í skýrslu sinni áherslu á að með samruna fjölmiðla, fjarskipta- og tölvutækni muni reynast nauðsynlegt að taka lagasetningu reglulega til endurskoðunar með hliðsjón af þróun á íslenskum fjölmiðlamarkaði og þeim breytingum sem verða á alþjóðlegri löggjöf og reglusetningu. Einnig er tekið fram að markaðurinn sé þess eðlis og breytingarnar það hraðar að ekki muni reynast mögulegt fyrir yfirvöld að bregðast við öllu því sem upp kann að koma í náinni framtíð. Nefndin segir jafnframt að veruleg samþjöppun hafi verið um langt skeið og sé því eitt helsta einkenni íslenska fjölmiðlamarkaðarins.

Á undanförnum árum hefur fjöldi fjölmiðla sem stendur almenningi til boða aukist en engu að síður er margt sem bendir til þess að samþjöppun hafi fremur aukist á helstu mörkuðum fjölmiðla þegar litið er sérstaklega til eignarhaldsins.

Í skýrslu fjölmiðlanefndar er að finna mikla umfjöllun um stafrænt sjónvarp en innleiðing þess mun hafa miklar breytingar í för með sér fyrir notendur. Þeir geta m.a. fengið aðgang að mun fjölbreyttari þjónustu, fleiri rásum og meiri hljóð- og myndgæðum. Fjölmiðla- og fjarskiptafyrirtækin sjá einnig hag sinn í því að auka þjónustu til að afla meiri tekna. Fyrirsjáanlegt er að mikil eftirspurn verði eftir sjónvarpsrásum í framtíðinni og því verður að huga að því við uppbyggingu stafrænna sjónvarpskerfa að hægt sé að stækka þau með litlum tilkostnaði í framtíðinni.

Á markaðnum hafa myndast tvö sterk fyrirtæki, Og Vodafone – 365 ljósvaka- og prentmiðlar og Síminn – Skjár 1. Þessi fyrirtæki hafa að mati fjölmiðlanefndarinnar alla burði til að keppa á markaðnum enda búa þau yfir dreifikerfum og eiga áhugavert sjónvarpsefni.

Nefndin álítur þó að ýmsar hættur geti skapast við þessar aðstæður. Í fyrsta lagi geta neytendur verið í þeirri stöðu að við val á efnisveitu eða dreifileið takmarkist valmöguleikar þeirra.

Í öðru lagi getur aðgangsþröskuldurinn verið hár og því erfitt fyrir litlar efnisveitur að komast inn á markaðinn ef þær þurfa sjálfar að koma sér upp dreifikerfum.

Í þriðja lagi eiga dreifiveitur sem ekki hafa yfir áhugaverðu efni að ráða erfitt uppdráttar á markaðnum.

RÚV er nú í þeirri stöðu að hafa ekki aðgang að neinu stafrænu dreifikerfi sem nær til allra íbúa landsins. Óhagkvæmt er að byggja upp stafrænt dreifikerfi fyrir eina rás og gera þarf ráð fyrir að notendur alls staðar á landinu hafi aðgang að fjölbreyttu úrvali sjónvarpsrása, þar með talið RÚV. Einkaaðilar munu að mati fjölmiðlanefndar einbeita sér að því að ná fyrst til viðskiptavina í þéttbýli, svo sem á höfuðborgarsvæðinu. Eftir því sem dreifikerfin stækka og eflast verður stafrænt sjónvarp frekar í boði fyrir íbúa í dreifbýli. Hins vegar er afar kostnaðarsamt að byggja upp dreifikerfi fyrir strjálbýli og því getur myndast ójafnvægi í aðgangi að efni milli íbúa í dreifbýli og strjálbýli annars vegar og þéttbýli hins vegar. Slíkt gæti þýtt að íbúar á landsbyggðinni hefðu ekki aðgang að öllu því magni efnis sem í boði verður á suðvesturhorninu og í stærri þéttbýliskjörnum. Einnig gæti tekið lengri tíma að tengja dreifbýlið og strjálbýlið þar sem íbúar eru fáir. Slíkt mundi hafa neikvæðar afleiðingar í för með sér fyrir íbúa á þessum stöðum og getur ásamt öðru ýtt undir áframhaldandi búseturöskun. Tillögur nefndarinnar taka mið af þeim þremur meginmarkmiðum sem nefndarmenn voru sammála um að mestu skipti varðandi framtíð fjölmiðlunar á Íslandi:

1. Fjölbreytni í fjölmiðlun.

2. Gott val neytenda.

3. Öflug upplýsingagjöf og gagnsæi.

Segir í skýrslu nefndarinnar að hún hafi talið nauðsynlegt að móta tillögur þar sem tekið er mið af þeirri þróun sem átt hefur sér stað á íslenskum fjölmiðlamarkaði og fyrirsjáanleg er í nálægri framtíð. Ætla ég nú að gera grein fyrir þessum tillögum nefndarinnar.

Þegar kemur að Ríkisútvarpinu er ljóst að nefndinni var ekki falið að koma með beinar tillögur um Ríkisútvarpið. Eigi að síður leggur hún áherslu á að treysta stöðu stofnunarinnar á hljóðvarps- og sjónvarpsmarkaði. Telur hún mikilvægt að hlutverk þess sem almannaþjónustuútvarps verði styrkt eftir föngum þar sem hlutverk þess, Public Service, verður æ mikilvægara í heimi síbreytilegrar fjölmiðlunar, Ríkisútvarpið sé mikilvæg stofnun til að tryggja þá hagsmuni sem felast í pólitískri og menningarlegi fjölbreytni í þjóðfélagi og eigi það ekki síst við um smáþjóð sem í sögulegu ljósi kann að reynast snúið að verja menningarlegan arf sinn. Til þess að Ríkisútvarpið geti sinnt framangreindu hlutverki sínu sé óhjákvæmilegt að fjárhagsleg staða þess sé tryggð til framtíðar. Í annan stað þurfi að tryggja með ótvíræðum hætti að Ríkisútvarpið hafi aðgang að stafrænu dreifikerfi sem nær til allra landsmanna í nálægri framtíð. Loks leggur nefndin áherslu á það hlutverk Ríkisútvarpsins að standa fyrir öflugri þjóðmálaumræðu og innlendri dagskrárgerð, jafnt í hljóðvarpi sem sjónvarpi.

Nefndin telur einnig rétt að setja reglur um gagnsæi í eignarhaldi á öllum hefðbundnum ljósvaka- og prentmiðlum. Tilkynningarskylda um eignarhald og breytingar á því mundi þannig ná jafnt til ljósvaka- og prentmiðla þó að aðeins ljósvakamiðlar séu leyfisskyldir samkvæmt núgildandi lögum. Nefndin telur til framtíðar litið að reglur af þessum toga ættu að gilda um netmiðla, a.m.k. þá sem eru ígildi fjölmiðla. Gagnsæi í eignarhaldi er nauðsynlegt til að almenningur geti tekið afstöðu til ritstjórnarstefnu og efnis miðlanna. Við lagasetningu þyrfti að veita því stjórnvaldi sem fara mun með fjölmiðlamál heimildir til að beita dagsektum og/eða leyfissviptingu séu ekki veittar lögboðnar upplýsingar um eignarhald.

Nefndin telur að gera þurfi greinarmun á ljósvakamiðlum annars vegar og prentmiðlum og netmiðlum hins vegar þegar kemur að opinberum leyfum. Samkvæmt gildandi lögum er útgáfa dagblaða og prentmiðla ekki háð opinberum leyfum. Hið sama má segja um netmiðla. Á hinn bóginn er útvarpsrekstur á ljósvakamiðlum í meginatriðum háður leyfum, samanber fyrirmæli gildandi útvarpslaga. Í aðalatriðum leggur nefndin ekki til breytingar á því fyrirkomulagi. Tillögur nefndarinnar gera hins vegar ráð fyrir því að rekstur útvarpsstöðva verði áfram leyfisskyldur. Nefndin leggur þó til að til framtíðar litið verði hugað að því að um netmiðla, a.m.k. þá sem eru ígildi fjölmiðla, gildi sambærilegar reglur um ábyrgð á efni og gilda um prentmiðla.

Það er einnig álit nefndarinnar að rétt sé að setja eignarhaldi skorður, enda séu þær málefnalegar, almennar og meðalhófs gætt. Nefndin bendir á að fjölmiðlamarkaðurinn hér á landi, eins og víða erlendis, einkennist af verulegri samþjöppun á eignarhaldi. Slík samþjöppun er áhyggjuefni fyrir neytendur eða almenning í ljósi þess að fjölmiðlar gegna margs konar hlutverki í lýðræðisþjóðfélagi, enda er gjarnan talað um fjölmiðla sem fjórða valdið, eins og við þekkjum.

Nefndin segir það nokkuð óumdeilt sérfræðilegt mat að úrræði hins hefðbundna samkeppnisréttar nægi ekki ein og sér til að sporna við neikvæðum áhrifum samþjöppunar og samráðs fyrirtækja á fjölmiðlamarkaði. Segir nefndin sem sagt þarna að rétt sé að aðrar reglur gildi um fyrirtæki á fjölmiðlamarkaði en önnur fyrirtæki í landinu. Tillögur nefndarinnar verður því að skoða sem viðbót eða framlengingu við hin hefðbundnu úrræði samkeppnisréttarins. Niðurstaða nefndarinnar er að ekki sé rétt að gera sérstakan greinarmun á aðilum eftir tengslum þeirra við aðrar atvinnugreinar, heldur skulu reglurnar vera almennar og gilda jafnt fyrir alla. Nefndin gerir því tillögur um að eignarhald á fjölmiðlum fari að hafa áhrif ef annað tveggja eða hvort tveggja á við, þ.e. að fjölmiðill hafi ákveðna útbreiðslu, þ.e. að þriðjungur af mannfjölda notfæri sér miðilinn að jafnaði á degi hverjum, eða að markaðshlutdeild fjölmiðilsins fari yfir þriðjung af heildarupplagi, heildaráhorfi eða heildarhlustun á hverjum fjölmiðlamarkaði um sig.

Nefndin leggur enn fremur til að takmörkun þessi verði útfærð með þeim hætti að eigi aðili eða skyldir aðilar fleiri en einn fjölmiðil á sama markaði, þ.e. hljóðvarps-, sjónvarps- eða dagblaðamarkaði, skuli leggja saman útbreiðslu eða markaðshlutdeild viðkomandi fjölmiðla við framangreint mat. Hins vegar telur nefndin að ekki séu efni til þess að láta það hafa áhrif á þetta mat þótt aðili eigi fjölmiðil á fleiri mörkuðum, þ.e. fleiri en einnar gerðar.

Nefndin horfir öðru fremur til þess að æskilegt væri að enginn einn aðili eða tengdir aðilar geti átt ráðandi hlut í fjölmiðli sem náð hefur framangreindri útbreiðslu eða markaðshlutdeild. Ein leið til að ákvarða ráðandi hlut í fjölmiðli væri sú að ætla stjórnvaldi því sem með fjölmiðla mun fara mat þessa hverju sinni. Nefndin telur þó heppilegra og gagnsærra að fastsetja þessi mörk í lögum og telur að að öllu virtu sé hóflega farið fram með því að leggja til að eignarmörk verði með þeim hætti að eignarhald framangreindra aðila og skyldra aðila verði aldrei meira en 25% í slíkum fyrirtækjum.

Í ljósi tilhneigingar til lóðrétts eignarhalds áréttar nefndin að framangreindar reglur um eignarhald setja dreififyrirtækjum sömu skorður og öðrum eigendum á fjölmiðlum og útheimta þá ekki sérstakar eignarréttarlegar aðgerðir vegna hins lóðrétta eignarhalds.

Nefndin telur einnig að það samræmist ekki hagsmunum neytenda að val þeirra á dreifiveitu geti mögulega ráðið kostum þeirra á efnisveitum. Nauðsynlegt er að neytendur geti valið þá efnisveitu sem þeir helst kjósa sem og dreifiveitu óháð efninu. Svokölluð „must carry“ regla er þekkt í Evrópu og er í gildi í mörgum Evrópuríkjum, þó jafnan með fremur þröngu gildissviði. Er markmið hennar aðallega að vernda fjölmiðla í almannaþjónustu. Nefndin telur að þegar tekið er tillit til núverandi stöðu á íslenskum markaði sé rétt að setja reglur sem lúta að því að efnisveitur sem það kjósa geti fengið dreifingu á þeim dreifiveitum sem þær óska eftir. Með hliðsjón af þeirri sérstöku stöðu sem uppi er á hinum örsmáa íslenska markaði ganga tillögur nefndarinnar lengra þar sem hún telur nauðsynlegt að ákvæðið nái ekki aðeins til fjölmiðla í almannaþjónustu heldur til allra fjölmiðla sem starfa hér á landi. Slíkt ákvæði mundi tryggja litlum efnisveitum aðgang að dreifingu og þar með aðgang að markaðnum. Ef nýjar efnisveitur þyrftu að leggja út í miklar fjárfestingar í dreifikerfum til að komast inn á markaðinn yrði aðgangsþröskuldurinn það hár að nær ógerlegt yrði fyrir þær að koma efninu á markað.

Nefndin telur jafnframt nauðsynlegt að reglan gangi í báðar áttir og leggur til að dreifiveitum verði gert kleift að fá til sín það efni sem þær kjósa. Það er „may carry“ reglan. Nefndinni er ekki kunnugt um að settar hafi verið slíkar reglur annars staðar. Í Evrópu hafa yfirvöld hins vegar gert sér grein fyrir því að það efni sem áhorfendur vilja hefur safnast á fárra hendur og er oft aðeins aðgengilegt á ákveðnum dreifileiðum. Þar sem áhorfendur velja sér efni og tæknin og dreifileiðin skiptir þá minna máli er nauðsynlegt fyrir dreifiveitur að hafa aðgang að efninu til að geta yfirleitt verið samkeppnishæfar með sínar dreifileiðir. Vandamálið er því þekkt þótt ekki sé búið að bregðast við því með formlegum hætti í Evrópu eins og nefndin er að gera hér. Nefndin telur að vegna smæðar og sérstöðu íslenska markaðarins sé mikilvægt að lögfesta reglur um flutningsrétt og flutningsskyldu. Slík löggjöf mundi auka val neytenda og draga úr áhrifum lóðrétts eignarhalds.

Í umræðu liðinna mánaða hafa ítrekað komið fram hugmyndir um reglur um ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðla sem leið til að tryggja sjálfstæði þeirra. Nefndin gerir sér grein fyrir því að slíkar reglur hafa e.t.v. ekki úrslitaáhrif um ritstjórnarlegt sjálfstæði einar og sér en með öðrum þeim úrræðum sem grein er gerð fyrir í þeim kafla sem snertir þetta efni er það mat nefndarinnar að slíkar reglur mundu gegna ákveðnu hlutverki til bóta. Nefndin telur rétt að árétta að reglum af þessum toga er einvörðungu ætlað að taka til sambands og samskipta eigenda og blaða- og fréttamanna en ekki ætlað í neinu að taka til eða breyta þeim siðareglum sem blaðamenn starfa nú þegar eftir.

Þegar kemur að stjórnsýslu í fjölmiðlamálum telur nefndin að tillögur þær sem hún leggur fram útheimti grundvallarbreytingar á tilhögun allrar stjórnsýslu varðandi fjölmiðla. Nefndin telur tvær leiðir heppilegri en aðrar. Annars vegar kæmi til greina að breyta og rýmka hlutverk núverandi útvarpsréttarnefndar og/eða gera nefndina að sjálfstæðri stofnun. Að mörgu leyti væri slíkt fyrirkomulag einfaldast og útheimti minnsta röskun á skipan einstakra málaflokka innan stjórnkerfisins.

Hin leiðin tekur mið af þeim miklu breytingum sem eru að verða á fjölmiðlaumhverfinu með stafrænni tækni. Til greina kæmi að sérstakt stjórnvald færi með málefni fjölmiðla undir núverandi Póst- og fjarskiptastofnun. Það útheimti hins vegar að gerðar yrðu breytingar á starfsháttum, uppbyggingu og stjórnsýslu þeirrar stofnunar. Póst- og fjarskiptastofnun hefur nú þegar með höndum tíðniúthlutanir fyrir ljósvakamiðla og hefur aðhalds- og eftirlitshlutverki að gegna gagnvart fjarskiptafyrirtækjum. Nefndin vill benda á að þessi leið hefur m.a. verið farin í löndum eins og Bretlandi og Finnlandi.

Hæstv. forseti. Ég hef nú gert grein fyrir nokkrum af helstu efnisatriðum skýrslunnar, og ég hef gert grein fyrir þeim tillögum hennar sem nefndarmenn hafa hafa sett fram og metið allar jafnmikilvægar. Ég fagna því sérstaklega sem ég hef áður sagt að pólitísk sátt hafi tekist milli stjórnmálaflokkanna um þessi mikilvægu mál sem við gjörþekkjum. Ég tel mjög mikilvægt að um tillögur nefndarinnar muni á næstu vikum og mánuðum eiga sér stað víðtæk og málefnaleg umræða. Þá hvet ég hagsmunaaðila einnig á fjölmiðlamarkaðnum til að axla ábyrgð með sambærilegum hætti og stjórnmálamenn hafa nú gert til að sátt megi ríkja um íslenska fjölmiðlamarkaðinn í framtíðinni.

Að lokum ítreka ég sérstaklega þakkir mínar til allra nefndarmanna sem hafa unnið af heilum hug í nefndinni.