Tekjuskattur og eignarskattur.
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 90 frá 2003, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum.
Það frumvarp sem ég mæli hér fyrir gerir ráð fyrir því að opinber birting og framlagning á álagningar- og skattskrám landsmanna verði lögð af. Með öðrum orðum er lagt til að einkaskattrannsókn borgaranna hver á öðrum verði afnumin.
Meðflutningsmenn að þessu frumvarpi eru hv. þingmenn Birgir Ármannsson, Guðlaugur Þór Þórðarson, Guðjón Hjörleifsson, Arnbjörg Sveinsdóttir, Guðmundur Hallvarðsson, Sólveig Pétursdóttir, Pétur H. Blöndal og Drífa Hjartardóttir.
Í stuttu máli má segja, eins og hér hefur komið fram, að frumvarpið geri ráð fyrir því að framlagning og birting á álagningar- og skattskrám landsmanna verði lögð ef, en eins og kunnugt er þá er það þannig að samkvæmt núgildandi lögum eru þessar skattskrár lagðar fram og þá liggja í rauninni frammi upplýsingar um tekjur allra Íslendinga, hvort sem þeir hafa óskað eftir því eða ekki.
Frumvarpið gerir ráð fyrir því að þeirri framlagningu verði hætt.
Herra forseti. Núgildandi löggjöf leggur þá skyldu á skattstjóra landsins að leggja álagningar- og skattskrár fram til birtingar og þeim er jafnframt gert að auglýsa rækilega hvar og hvenær skrárnar liggja frammi. Jafnframt heimila núgildandi lög opinbera birtingu á upplýsingum úr skránum auk þess sem útgáfa þeirra upplýsinga sem fram koma í skránum í heild eða að hluta til er heimil. Hér á Íslandi eru t.d. gefin út blöð þar sem tíndir eru til ákveðnir einstaklingar og rækilega gert grein fyrir launakjörum þeirra, hvort sem launin eru há eða lág. Það sama má segja um ljósvakamiðlana, þeir hafa gert laun nafngreindra einstaklinga að fréttaefni.
Ef við förum nú aðeins yfir forsöguna þá er það þannig að skattyfirvöldum hefur um áratuga skeið verið skylt samkvæmt lögum að leggja skattskrár einstaklinga fram til birtingar og að auglýsa framlagningu þeirra sérstaklega. Af orðalagi eldri laga um tekjuskatt og eignarskatt er ljóst að tilgangurinn með þessu hefur verið sá að upplýsa gjaldendur um álagðan skatt á tekjur og eignir hvers og eins, en jafnframt að tryggja gjaldendum heimild til að fá upplýst hjá skattyfirvöldum um grundvöll viðmiðunar tekna og eigna til myndunar skattstofns og jafnframt kæruheimild vegna slíkra ákvarðana. Enn fremur tryggðu ákvæði eldri laga sérhverjum gjaldanda kæruheimild vegna ákvörðunar skattyfirvalda um skattstofn þriðja manns til tekjuskatts og eignarskatts. Með öðrum orðum og á mannamáli var tilgangur laganna í öndverðu sá að gefa almenningi tækifæri til að kynna sér álagningu á samborgara sína, enda var það talið nauðsynlegt til þess að tryggja að mögulegt væri að ganga úr skugga um að allir skattgreiðendur landsins greiddu þá skatta sem þeim bæri í samræmi við greiðslugetu og að skattálagning annarra gengi ekki gegn hagsmunum almennings. Það var sem sagt þannig á þessum tíma að almenningi voru heimilaðar svokallaðar samanburðarákærur ef grunsemdir voru um að tekjur og eignir tiltekinna einstaklinga væru of lágt taldar eða ótaldar. Með öðrum orðum höfðu menn heimild til þess að kæra nágranna sinn ef þeir töldu að viðkomandi væri ekki að greiða það sem honum bæri að greiða til hinna sameiginlegu sjóða.
Þessi regla kom fram í 35. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt nr. 74, a.m.k. í lögunum frá árinu 1921. Í 36. gr. laganna frá 1921 var að finna þær kæruheimildir sem ég nefndi hér áðan. Ég ætla ekki að lesa upp lagaákvæði gömlu skattalaganna, eins og þau voru á þeim tíma, en ég vek athygli á því að þessi lagaákvæði eru tekin upp í greinargerð með frumvarpinu í heild sinni. Sambærileg ákvæði var síðan að finna í 36. gr. og 37. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 6 frá árinu 1935, og einnig í 37. gr. og 38. gr. tekjuskattslaganna frá árinu 1954.
Með setningu laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 70/1962, var gerð veigamikil breyting á þessum ákvæðum. Samkvæmt 39. gr. og 40. gr. laganna var skattstjórum eftir sem áður gert að leggja fram skattskrár í umdæmum sínum. Hins vegar var felld niður sú kæruheimild sem gjaldendur höfðu vegna ákvörðunar skatta á tekjur og eignir þriðja manns. Með öðrum orðum, samanburðarkærurnar voru felldar niður, mönnum leyfðist ekki lengur samkvæmt íslenskum lögum að kæra náungann, kæra nágranna sinn ef þeir höfðu ástæðu til að eigin mati vegna þess að þeir töldu að viðkomandi greiddi ekki þá skatta sem honum bar í hina sameiginlegu sjóði. Í greinargerð með frumvarpi til laga um tekjuskatt og eignarskatt, sem varð að lögum nr. 70/1962, kemur fram rökstuðningur fyrir þessari breytingu, þ.e. að fella niður kæruheimildir Þar segir, með leyfi forseta:
„Fellt er niður ákvæði 2. málsl. 38. gr. núgildandi laga um heimild gjaldenda til þess að kæra út af því, að tekjur og eign annarra gjaldenda sé of lágt ákveðin o.s.frv. Þessu ákvæði mun sjaldan eða aldrei hafa verið beitt, og verður því að teljast óþarft. Auðvitað getur hver gjaldþegn eftir sem áður komið á framfæri við skattstjóra eða umboðsmann hans hverjum þeim upplýsingum og ábendingum, sem hann telur ástæðu til.“
Herra forseti. Fram til ársins 1979 lögðu skattyfirvöld einungis fram skattskrár, meðal annars samkvæmt þeim ákvæðum sem ég hef hér lýst. Fram að þeim tíma var ekki gerður neinn lagalegur munur á skattskrám annars vegar og álagningarskrám hins vegar. Með setningu laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981, var slíkur greinarmunur gerður og skattstjórum gert skylt að leggja bæði álagningar- og skattskrár fram árlega, samkvæmt ákvæðum 98. gr. laganna. Með 8. gr. laga nr. 7/1984 var opinber birting og útgáfa álagningar- og skattskráa síðan heimiluð og hefur verið það síðan. Í nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis sem fylgdi lagabreytingunni árið 1984 kom fram það álit meiri hluta nefndarinnar að ótvírætt væri að birting upplýsinga úr skattskrá og útgáfa hennar væri í heild til þess fallin að skapa bæði gjaldendum og skattyfirvöldum virkt aðhald og að slík birting gegndi að mörgu leyti sama tilgangi og framlagning skattskráa. Framlagning álagningar- og skattskráa væri þannig hugsuð sem þáttur í virku skatteftirliti og ætlað að koma í veg fyrir undanskot frá skatti.
Frá því að síðastnefndu breytingarnar á lögum um tekjuskatt og eignarskatt voru gerðar hefur framkvæmd laganna verið sú að skattstjórar hafa árlega lagt fram álagningar- og skattskrár í hverju umdæmi og jafnframt hefur, eins og ég sagði áður, efni þeirra verið gerð ítarleg skil í fjölmiðlum. Með frumvarpi þessu er lagt til að breyting verði gerð þar á.
Ef við víkjum stuttlega að því, eftir þessa réttarsögulegu yfirferð sem hófst með yfirferð á ákvæðum tekjuskattslaganna frá 1921, hvaða reglur gilda í löndunum í kringum okkur, þ.e. á Norðurlöndunum, þá eru reglur um birtingu upplýsinga um skattgreiðslur einstaklinga ekki samræmdar þar. Ákvæði norskra laga munu vera sambærileg núgildandi ákvæðum íslenskra laga um tekjuskatt og eignarskatt hvað varðar birtingu upplýsinga úr skattskrám. Samkvæmt sænskum lögum hafa þarlend skattyfirvöld víðtækar heimildir til að birta upplýsingar um skattgreiðslur einstaklinga. Í dönskum lögum er hins vegar kveðið á um algera leynd um skattgreiðslur einstaklinga, en Danmörk er það land sem við höfum kannski fyrst og fremst miðað okkur við og litið til í lagasetningu á Íslandi. Þessar reglur er því mismunandi á Norðurlöndunum en ég vil taka fram að mér er ekki kunnugt um hvaða reglur gilda í Finnlandi.
Hægt er að nefna ýmsa annmarka á núgildandi löggjöf hvað varðar álagningar- og skattskrár einstaklinga. Þar er fyrst að telja að tölvutæknin gerir það að verkum að álagningar- og skattskrár eru nú unnar á tölvutæku formi. Með afhendingu skránna kunna að rísa fjölmörg álitamál. Þannig má nefna að með samtengingu slíkra skráa við aðrar skrár er hægt að kalla fram nákvæmar persónuupplýsingar um alla landsmenn. Slíkar upplýsingar má nota í ýmsu skyni og sú hætta er fyrir hendi að þær kunni að verða notaðar jafnvel í annarlegum tilgangi.
Núgildandi löggjöf leysir þennan vanda ekki að öllu leyti. Samkvæmt lögum ber að leggja álagningarskrárnar fram síðsumars en endanleg skattskrá er ekki lögð fram fyrr en í janúarmánuði. Ólík ákvæði gilda reyndar um birtingu skránna. Þannig er ótvírætt tekið fram að skattskrá megi birta og gefa út í heild eða að hluta. Um álagningarskrána segir hins vegar einvörðungu að hún skuli liggja frammi til sýnis í tiltekinn tíma. Ekki er hins vegar kveðið á um það í núgildandi lögum um tekjuskatt og eignarskatt hvort afhenda megi skrárnar á tölvutæku formi eða hvort vinna megi úr þeim líkt og tíðkast í fjölmiðlum, en auðvitað læðist að manni sá grunur að það sé gert, a.m.k. þegar maður fylgist með umfjöllun fjölmiðla um þessar upplýsingar.
Víkjum þá að helstu rökunum fyrir frumvarpinu og þeim breytingum sem lagðar eru til á lögunum um tekjuskatt og eignarskatt. Eins og áður segir er ljóst að tilgangurinn með því að skylda skattyfirvöld til að leggja fram skattskrár einstaklinga var í fyrsta lagi sá að upplýsa gjaldendur um álagðan skatt á tekjur og eignir hvers og eins og grundvöll viðmiðunar tekna og eigna til myndunar skattstofns og kæruheimild vegna slíkra ákvarðana. Í öðru lagi var tilgangurinn sá að tryggja almenningi kæruheimild vegna ákvörðunar skattyfirvalda um skattstofn þriðja manns til tekjuskatts og eignarskatts. Af orðalagi eldri lagaákvæða má vera ljóst að forsenda þess að gjaldendur gætu neytt kæruheimildar sinnar gagnvart þriðja manni var sú að skattskrárnar lægju frammi. Að öðrum kosti, og það segir sig sjálft, hefði almenningi verið ómögulegt að beita kæruheimild sinni. Þegar lögfest var breyting á lögum um tekjuskatt og eignarskatt árið 1962 og kæruheimild felld niður brustu þær forsendur sem lágu að baki framlagningu skattskráa einstaklinga. Það sér hver maður í hendi sér að erfitt hefði verið að beita þessari kæruheimild og kæra náungann ef upplýsingarnar hefðu ekki legið frammi í þessum skrám.
Samkvæmt núgildandi ákvæðum 98. gr. tekjuskattslaganna hvílir á skattstjórum sú skylda að senda hverjum gjaldanda sérstaka tilkynningu eða álagningarseðla með upplýsingum um þá skatta sem á hann hafa verið lagðir á viðkomandi skattári. Í slíkum tilkynningum koma fram sömu upplýsingar og birtar eru í þessum skrám. Frumvarpið gerir ekki ráð fyrir að breyting verði gerð á þeirri framkvæmd. Í ljósi hennar verður hins vegar ekki séð að framlagning skránna samkvæmt núgildandi löggjöf feli í sér annan tilgang en að gefa almenningi kost á að kynna sér fjárhagsleg málefni náungans vegna þess að hver og einn fær þær upplýsingar sem hann varða sendar heim til sín. Viðkomandi getur þá farið yfir sína skattseðla og álagningarseðla til að kanna hvort rétt er farið með hjá skattyfirvöldum.
Herra forseti. Veigamestu rökin að baki frumvarpinu eru þau að telja verði að að birting álagningar- og skattskráa samkvæmt ákvæðum núgildandi laga brjóti gegn rétti einstaklinga til friðhelgi einkalífs. Það er gömul saga og ný að fjárhagsleg málefni einstaklinga eru meðal viðkvæmustu persónuupplýsinga í nútímasamfélagi sem flutningsmenn telja eðlilegt og sanngjarnt að fari leynt. Ljóst má vera að með framlagningu álagningar- og skattskráa fer fram birting á upplýsingum sem gefa glögga mynd af tekjum nafngreindra einstaklinga. Færa má rök fyrir því að notkun upplýsinganna hafi breyst verulega frá því að tryggja kærurétt gjaldenda gagnvart samborgurum sínum til þess að vera orðnar að þaulskipulagðri markaðsvöru. Í framkvæmd hefur þróunin orðið sú á síðustu árum að framlagning álagningar- og skattskráa hefur orðið uppspretta frétta um fjárhagsleg málefni einstaklinga. Eins og ég sagði áðan er það orðinn árlegur viðburður að fjölmiðlar vinni upplýsingar upp úr álagningar- og skattskrám um tekjur manna. Birtir eru listar yfir tekjuhæstu einstaklingana í hverri starfsgrein, gjarnan með samanburði frá ári til árs. Leiða má líkur að því að fjölmiðlaumræða af slíku tagi feli í sér hættu á að einstaklingar verði fyrir óverðskuldaðri áreitni vegna tekna sinna, ýmist vegna þess að þær þyki of háar eða of lágar. Við höfum dæmi um það frá Noregi, sérstaklega í smáum plássum þar sem nálægðin er mikil, að börn einstaklinga með lágar tekjur hafa orðið fyrir einelti og aðkasti í skólum vegna þess hversu illa staddir foreldrar þeirra eru fjárhagslega. Þetta mál á sér ýmsar hliðar og það hafa komið upp óheppileg atvik, m.a. í Noregi, sem leitt hafa til þess að umboðsmaður barna í Noregi hefur mælst til þess við norska löggjafann og þarlend skattyfirvöld að gerðar verði breytingar á þeim reglum sem gilda um þessa framlagningu.
Flutningsmenn frumvarpsins telja að framlagning þessara skráa geti haft fleiri ókosti í för með sér. Birting upplýsinga um tekjur einstaklinga er til þess fallin að grafa undan því trúnaðarsambandi sem viðgengist hefur á vinnumarkaði um launakjör í frjálsum vinnusamningum. Á flestum vinnustöðum eru launakjör starfsmanna trúnaðarmál launþega og vinnuveitanda. Með því að skylda skattstjóra til að leggja álagningar- og skattskrár fram gerir ríkisvaldið þennan trúnað að engu. Það er ekki þar með sagt að ekki sé hægt að fylgjast með launamun kynjanna og öðru slíku. Stéttarfélögin og aðrir sem slíku sinna munu eftir sem áður geta gert sínar launakannanir og barist gegn þeirri slæmu þróun sem ójafnrétti í launum felur í sér. Framlagning á persónugreindum upplýsingum hefur ekkert með það að gera vegna þess að þær upplýsingar liggja ekki frammi nema í hálfan mánuð í senn.
Allt frá því að lögfest voru lagaákvæði um framlagningu á þessum skrám fyrir áratugum síðan hafa átt sér stað gríðarlegar umbætur hvað varðar réttarstöðu einstaklinga gagnvart ríkisvaldinu og réttur einstaklinga til friðhelgi einkalífsins hefur verið bættur verulega, ég held að við þurfum ekki að rífast neitt um það hér því þannig er það. Í því sambandi má nefna setningu laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, stjórnsýslulaga og upplýsingalaga. Þá hefur í íslenskri löggjöf verið lögð aukin áhersla á vernd mannréttinda meðal annars með lögfestingu mannréttindasáttmála Evrópu og með endurskoðun á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar árin 1995 og 1997. Á sama tíma má segja að réttarvitund almennings hafi tekið breytingum og það má ætla að almennir borgarar geri sér nú betur grein fyrir réttindum sínum en áður og þeim takmörkunum sem ríkisvaldinu eru sett gagnvart þeim, þar á meðal hvað varðar meðferð ríkisvaldsins og annarra aðila á viðkvæmum persónuupplýsingum. Nægir þar að nefna þær umræður sem sköpuðust um meðferð heilsufarsupplýsinga einstaklinga í aðdraganda setningar laga um gagnagrunn á heilbrigðissviði árið 1998.
Þá er rétt að geta þess, herra forseti, að víða í íslenskri löggjöf er réttur einstaklinga til friðhelgi einkalífs tryggður og hömlur settar við meðferð, birtingu eða opinberun á viðkvæmum persónuupplýsingum einstaklinga. Í 71. gr. stjórnarskrárinnar er friðhelgi einkalífs einstaklinga vernduð. Sambærilega reglu má finna í 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Einnig má nefna að í lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, frá árinu 2000, er kveðið á um friðhelgi einkalífs en skv. 1. gr. laganna er þeim m.a. ætlað að stuðla að því að með persónuupplýsingar sé farið í samræmi við grundvallarsjónarmið og reglur um persónuvernd og friðhelgi einkalífs.
Þá er víða í löggjöfinni kveðið á um þagnarskyldu starfsmanna um einkahagi einstaklinga, svo sem um fjárhagsmálefni þeirra. Þannig er skattstjórum, umboðsmönnum skattstjóra, ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra ríkisins og yfirskattanefnd bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því sem þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Hið sama gildir um þá sem veita áðurnefndum aðilum aðstoð við störf þeirra eða fjalla á annan hátt um skattframtöl.
Þess má geta að í 22. gr. lögreglulaga frá 1996 er lögð þagnarskylda á lögreglumenn og annað starfslið lögreglu um atvik sem þeim verða kunn í starfi sínu eða vegna starfs síns og leynt eiga að fara vegna lögmætra almanna- eða einkahagsmuna. Þar er tekið sérstaklega fram að þagnarskyldan nái m.a. til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt er að leynt fari.
Í 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki er kveðið á um bankaleynd fjármálafyrirtækja. Þar er mælt fyrir um að stjórnarmenn fjármálafyrirtækja, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu slíkra fyrirtækja séu bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa sinna og varða viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þeirra, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Samkvæmt þessum lögum gildir þagnarskyldan jafnframt um hvern þann sem veitir viðtöku upplýsingum sem getið er um í lögunum og ég vék hér að áðan. Sambærileg ákvæði um þagnarskyldu um persónuleg málefni einstaklinga, þar á meðal fjárhagsleg málefni þeirra, gilda samkvæmt lögum um endurskoðendur frá árinu 1997 og lögum um lögmenn frá árinu 1998.
Menn hljóta að sjá, herra forseti, að ekki verður annað sagt en að núgildandi ákvæði 98. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, um framlagningu álagningar- og skattskráa og þar með þeirra upplýsinga sem við höfum verið að fjalla um, fjárhagslegar upplýsingar einstaklinga, séu í verulegu ósamræmi við þau sjónarmið sem fram koma í þeim lögum sem ég hef hér rakið og þær meginreglur sem lögfestar hafa verið í sérlögum um þagnarskyldu um upplýsingar sem varða fjárhagsleg málefni einstaklinga. Ekki verður betur séð en að þetta tvennt rekist hvort á annars horn og telja verður að slík framlagning brjóti í bága við þær meginreglur sem 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. laga um mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi einkalífs fela í sér.
Flutningsmenn frumvarps þessa telja að gildar ástæður þurfi að liggja til grundvallar löggjöf sem mælir fyrir um svo yfirgripsmikla röskun á friðhelgi einkalífs einstaklinga sem núgildandi löggjöf kveður á um. Hugsanlega nýtur þessi regla og birting þessara upplýsinga meira samþykkis eða skilnings í þjóðfélaginu vegna þess að það eru fyrst og fremst þeir sem hafa hæstu tekjurnar sem þurfa að sæta þessari birtingu. En auðvitað gilda sömu prinsipp um alla aðra, allir þurfa að þola framlagninguna. Mig grunar að heyrast mundi hljóð úr horni einhvers staðar frá ef menn færu á grundvelli nákvæmlega sömu prinsippa og fram koma í ákvæði núgildandi laga að birta upplýsingar um bætur og styrki sem einstaklingar hljóta úr opinberum sjóðum. Ég held að mönnum þætti það mjög ósmekkleg birting á persónulegum gögnum um fjárhagsleg málefni og annars konar félagslegri stöðu einstaklinga. Ég efast ekki um að margir sem sæti eiga á hinu háa Alþingi mundu bregðast við ef sú regla væri í íslenskri löggjöf. Ástæðan fyrir því að ég vík að þessu atriði er að slík birting er í eðli sínu sú sama og að birta upplýsingar um tekjur einstaklinga. Það á ekki að skipta neinu máli varðandi þau grundvallarprinsipp sem ég hef farið yfir og okkar meginreglur um friðhelgi einkalífs snúa að hvort um háar tekjur eða lágar er að ræða. Þetta byggir allt á sama grunni.
Gildar ástæður þurfa að liggja til grundvallar sem mæla fyrir svo yfirgripsmikilli röskun á friðhelgi einkalífsins og núgildandi löggjöf kveður á um. Með vísan til þess sem ég hef sagt hér verður ekki talið að slíkar ástæður séu fyrir hendi og því er nauðsynlegt að gera þær breytingar sem flutningsmenn frumvarps þessa leggja til að gerðar verði á ákvæðum 98. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt.
Að lokum vil ég geta þess að frumvarpið felur ekki að neinu leyti í sér að dregið verði úr þeim úrræðum sem skattyfirvöldum eru veitt í núgildandi löggjöf til að sinna virku skatteftirliti, bregðast við undanskotum frá skatti eða til að beita öðrum heimildum sem felast í núgildandi löggjöf eða hún kveður á um. Frumvarpið gerir ráð fyrir að núverandi eftirlit verði eftir sem áður í höndum skattyfirvalda en með því ljúki, verði það samþykkt sem lög frá Alþingi, einkaskattrannsóknum borgaranna hver á öðrum, enda eru þær óeðlilegar og ógeðfelldar og ekki í takt við þá réttarþróun sem átt hefur sér stað á Íslandi á síðustu árum og áratugum.
Virðulegur forseti. Ég legg til að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. efnahags- og viðskiptanefndar og 2. umr.
