Fjáraukalög 2005.

Frú forseti. Ég geri grein fyrir framhaldsnefndaráliti 1. minni hluta fjárlaganefndar sem er skipuð tveimur þingmönnum til viðbótar við þann sem hér stendur, þ.e. hv. þingmönnum Helga Hjörvar og Katrínu Júlíusdóttur.

Við 3. umr. um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2005 leggur meiri hluti fjárlaganefndar til að útgjöld ríkissjóðs verði enn aukin um 1,8 milljarða kr. Að stærstum hluta skýrist þessi hækkun af tvennu, annars vegar af breytingum á kjarasamningum á almennum vinnumarkaði og hins vegar af ráðstöfun á söluandvirði Lánasjóðs landbúnaðarins í Lífeyrissjóð bænda.

Í kjarasamningum ríkisstarfsmanna eru ákvæði um sambærilegar breytingar á launakjörum og ráðast í samningum á almennum vinnumarkaði. Í framhaldi af samningum milli aðila á vinnumarkaði og aðkomu ríkisstjórnarinnar vegna þess samkomulags ákvað ríkisstjórnin að þeir sem fá lífeyri hjá almannatryggingum og atvinnuleysisbætur skyldu einnig fá eingreiðslu í desember. Af þessum sökum er reiknað með að launa- og verðlagsliður fjárlaga ársins 2005 hækki um 500 millj. kr., tekjutrygging elli- og örorkulífeyrisþega aukist um 720 millj. kr. og atvinnuleysisbætur um 60 millj. kr.

Þá er lagt til að framlag til Lífeyrissjóðs bænda vegna sölu á Lánasjóði landbúnaðarins hækki úr 2.200 millj. kr. í 2.630 millj. kr. eða um 430 millj. kr.

Frú forseti. Samkvæmt fyrirliggjandi tillögum er gert ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs verði jákvæð um 91,2 milljarða kr. en samkvæmt fjárlögum ársins 2005 var áætlað að afkoman yrði jákvæð um 10 milljarða kr. Ef tekið er tillit til áhrifa af sölu Símans stefnir í að ríkissjóður verði rekinn með um 33 milljarða kr. afgangi á árinu 2005 sem er 23 milljarða kr. betri afkoma en reiknað var með í fjárlögum. Þessa aukningu má fyrst og fremst rekja til þeirrar þenslu sem er í þjóðfélaginu. Má í því sambandi benda á að nú er gert ráð fyrir að tekjuskattur einstaklinga og lögaðila aukist um 11,2 milljarða kr., virðisaukaskattur um 7 milljarða kr. og vörugjöld af innfluttum ökutækjum um 4,1 milljarð kr. Er þá í rauninni hin bætta afkoma að fullu skýrð.

Frú forseti. Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2005 er ekki beint samhengi á milli þeirra fjárheimilda sem lagðar eru til í frumvarpinu og áætlaðra útgjalda á árinu. Kemur þar einkum tvennt til. Annars vegar eru í frumvarpinu veittar fjárheimildir til umframgjalda frá fyrri árum sem þegar hafa verið gjaldfærðar í reikningum ríkissjóðs. Hins vegar verða ekki öll umframútgjöld bætt á árinu og reynslan sýnir að fjárheimildir verða ekki að fullu nýttar á árinu. Þannig flytjast ónýttar fjárheimildir og umframútgjöld á milli ára og bætast við eða dragast frá útgjaldaheimild næsta árs.

Í þessu sambandi má benda á að ráðstöfun á söluandvirði Símans og Lánasjóðs landbúnaðarins fellur ekki undir ákvæði fjárreiðulaganna um fjáraukalög. Hér er einfaldlega verið að komast hjá því að þessar fjárhæðir birtist í fjárlögum næsta árs og hafi þar með áhrif á afkomu ríkissjóðs það ár. Þessi útgjöld nema samtals 4,1 milljarði kr. og hefði áætluð afkoma samkvæmt frumvarpi til fjárlaga ársins 2006 lækkað um tæp 30% ef gert væri ráð fyrir þessum útgjöldum í því frumvarpi eins og eðlilegt er.

Frú forseti. Rétt er að rifja upp í stuttu máli hvaða stærstu tölur hér er um að ræða. Í fyrsta lagi fjarskiptasjóður upp á 1 milljarð kr. Er líklegt að sá milljarður verði allur nýttur á árinu 2005? Bygging hátæknisjúkrahúss upp á 300 millj. kr. Er líklegt að það verði allt saman nýtt á árinu 2005? Búsetuúrræði fyrir geðfatlaða upp á 200 millj. kr. Verður þetta allt saman nýtt árið 2005? Eins og heyra má er um að ræða góð verkefni en þegar við höfum fjárreiðulög ber okkur að fara eftir þeim.

Við sjáum á þessari upptalningu að ekkert af því er ófyrirséð. Eða hafa verið samþykkt lög á Alþingi frá því að fjárlög voru samþykkt sem tengjast þessu? Ekkert slíkt á við og þar af leiðandi á þetta ekki heima í fjáraukalagafrumvarpi heldur í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2006. Bæta má við annarri tölu sem tengist ekki sölu Símans og býsna þarft mál, en þar er um viðhaldsmál Þjóðleikhússins að ræða. Það eru 250 millj. kr. í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2005 í þá ágætu framkvæmd. Fram kom á fundi í menntamálanefnd þar sem fulltrúar Þjóðleikhússins komu að það lá algjörlega ljóst fyrir að þeir mundu ekki nýta þessar 250 millj. á þessu ári, ekki aldeilis. Það er ekki nokkur leið heldur mun það að einhverju leyti færast yfir á næsta ár.

Þetta sýnir hins vegar hvaða vinnubrögð hér eru viðhöfð. Þarna er sett inn ein tala, ekki liggja fyrir almennilegar áætlanir um hvað á að gera eða hversu mikið á að gera varðandi þetta mál. Nei, þarna virðist eingöngu fundin einhver tala sem enginn veit í raun hvernig er fundin og sett í fjáraukalög. Því til viðbótar var þetta að sjálfsögðu fyrirséð þannig að Alþingi hafði samþykkt fjárlög fyrir árið 2005 þar sem þetta var ekki inni. Það lá alveg ljóst fyrir þegar þau fjárlög voru samþykkt að fara þyrfti út í viðgerðir á Þjóðleikhúsinu. Það kemur engum á óvart. Þetta er hins vegar, eins og ég sagði áðan, gott mál en sýnir umgengnina um þessi lög og það er miður að svo sé. Við vonum hins vegar að viðhald Þjóðleikhússins verði sem best, en því miður virðist ekki vera sami taktur þegar horft er til frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2006. Það virðist því sem þessar 250 millj. kr. eigi að duga töluvert inn á það ár, a.m.k. miðað við þær tillögur sem þar liggja fyrir.

Frú forseti. Eins og áður er í mörgum tilfellum verið að bæta rekstrarhalla nokkurra stofnana sem þær hafa safnað á undanförnum árum og það oft og tíðum býsna mörgum. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að í nokkrum tilfellum er lagt til að uppsafnaður rekstrarhalli stofnana eða verkefna verði bættur að hluta eða öllu leyti. Er það gert í þeim tilvikum að verkefni sé lokið eða sýnt þykir að gripið hafi verið til þeirra aðgerða að rekstur verði innan fjárheimilda og hallarekstur stöðvaður. Þetta eru tiltölulega fáar stofnanir sem þannig fá leiðréttingu en það vekur upp spurningar um aðrar stofnanir sem eru í svipaðri stöðu. Hvað ræður vali á stofnunum, hvaða reglur gilda innan og milli ráðuneyta eða ræður, eins og oft áður, hrein tilviljun hvaða stofnanir eru leiðréttar hverju sinni?

Þá skal það ítrekað hér að samkvæmt fjárreiðulögum eiga þessar leiðréttingar hins vegar að afgreiðast í tengslum við fjárlög næsta árs en ekki fjáraukalög yfirstandandi árs. Þetta er eitt af því sem því miður hefur verið stundað oft undanfarið.

Frú forseti. Eins og undanfarin ár gengur erfiðlega að fá upplýsingar um áætlaða fjárhagsstöðu stofnana í árslok, en slíkt er nauðsynlegt til að meta trúverðugleika fjárlaga og fjáraukalaga. Í nýútkominni skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings ársins 2004 er slök framkvæmd fjárlaga gerð að umtalsefni. Þar kemur einmitt fram sú skoðun stofnunarinnar að það verði að teljast mjög óheppilegt að stór hluti útgjaldaákvarðana sé ekki ræddur í tengslum við afgreiðslu fjárlaga ár hvert. Nefna megi dæmi um fjárveitingar til stofnana samkvæmt fjárlögum sem skerðast strax í byrjun fjárlagaársins um tugi prósenta vegna umframgjalda fyrri ára. Fyrr eða síðar þurfi svo að bregðast við þeim vanda, ýmist með viðbótarfjárveitingum, hagræðingu í rekstri eða samdrætti.

Síðan segir orðrétt í skýrslu Ríkisendurskoðunar, með leyfi forseta:

,,Af þessari ástæðu telur Ríkisendurskoðun vel koma til greina að flutningi fjárheimilda milli ára með núverandi hætti verði settar skorður, t.d. að hann takmarkist við 4% af fjárheimild ársins.“

Bendir stofnunin m.a. á að ef fjárheimild væri ekki nýtt vegna frestunar á verkefni þá gæti fjárveitingavaldið tekið nýja ákvörðun um verkefnið í tengslum við aðrar fjárveitingar. Þá sé eðlilegt að samdráttur í útgjöldum stofnana vegna halla fyrri ára sé ræddur í tengslum við afgreiðslu fjárlaga og komi fram í þeim sem hækkun eða lækkun á framlagi.

Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar getur tekið undir það sem Ríkisendurskoðun leggur til í skýrslunni. Ákvæði fjárreiðulaga um flutning fjárheimilda á milli ára hefur verið togað og teygt í allar áttir þannig að það er hætt að virka eins og til var ætlast í upphafi. Þá benda ummæli fjármálaráðherra við 2. umr. um fjárlög ársins 2006 til þess að því miður hafi hann ekki áttað sig á mikilvægi reglufestu varðandi flutning fjárheimilda milli ára. Meðan svo er er vart hægt að búast við að vinnubrögð verði bætt á þessu sviði.

Frú forseti. Það var athyglisvert þegar hæstv. fjármálaráðherra ræddi m.a. tillögur okkar í minni hluta fjárlaganefndar varðandi það að fresta flutningi fjárheimilda milli ára. Hæstv. fjármálaráðherra lék sér þar nokkuð með tölur án þess að hafa, að því er virtist, fullt vald á þeim. Þannig sagði hæstv. fjármálaráðherra að það væri sérkennilegt að gera tillögu um 3 milljarða kr. frestun fjárheimilda yfir áramót þegar aðeins heildarupphæðin væri um 5 milljarðar kr. Hér leyfði hæstv. fjármálaráðherra sér að nota talnaleik á þann hátt að hann tók frávikin sem voru yfir, þ.e. inneignir stofnana, og fann mismuninn á því sem aðrar stofnanir höfðu farið yfir, en mismunurinn er um 5 milljarðar kr. í árslok 2004.

Hins vegar eru þau frávik þar sem stofnanir eiga inneignir samtals upp á rúma 16 milljarða kr. og þær stofnanir sem hafa farið fram yfir eru upp á rúma 21 milljarð kr. Samanlagt er því um að ræða tæplega 38 milljarða kr. Þessi tala er hins vegar athyglisverð eingöngu í samanburði við hver talan var samanlagt í árslok árið 2003. Þá var hún samanlagt um 20 milljarðar kr. Þessi tala hefur næstum því tvöfaldast frá árinu 2004. Talan sem hæstv. fjármálaráðherra lék sér með er sem sagt talan sem þarna fæst þegar tölurnar eru dregnar frá hvor annarri og mismunurinn kemur í ljós. Að sjálfsögðu er ekki verið að tala um þá tölu heldur er verið að tala um þá tölu sem ég nefndi áðan, rúmlega 16 milljarðar kr.

Það sem er alvarlegast var að hæstv. fjármálaráðherra virtist ekki gera sér grein fyrir alvarleikanum sem í þessu felst, þ.e. að við erum stöðugt að fjalla um eitthvað allt annað en raunveruleikann. Við erum að samþykkja ár eftir ár fjáraukalög sem ekki eru í samræmi við fjárreiðulögin og við erum ár eftir ár að samþykkja fjárlög sem ekki fjalla um stöðu málaflokka eða stofnana á því ári sem fjárlögin eru um. Sýndarveruleikinn virðist því hafa náð algerlega valdi á ríkisstjórninni og meira að segja á hæstv. nýjum fjármálaráðherra en að sjálfsögðu, frú forseti, munum við bíða og halda ró okkar eitt árið til því að ekki er hægt að gera þá kröfu til hæstv. fjármálaráðherra sem nýtekinn er til starfa í því ráðuneyti að hann hafi áttað sig á öllu innan dyra á fyrstu dögum eða vikum. En það verður fylgst með því hvernig hæstv. fjármálaráðherra nýtir það ár sem fram undan er þar til hæstv. ráðherra leggur fram sitt fyrsta fjárlagafrumvarp.

Frú forseti. Í fjárlagavinnunni mörg undanfarin ár hefur 1. minni hluti fjárlaganefndar óskað eftir því að fjármálaráðuneytið veitti upplýsingar um rekstrarstöðu stofnana eftir fyrstu níu mánuði yfirstandandi fjárlagaárs ásamt áætlaðri stöðu í árslok. Þetta eru nauðsynlegar upplýsingar til að hægt sé að leggja mat á trúverðugleika frumvarps til fjárlaga fyrir næsta ár. Engar heildstæðar upplýsingar hafa borist fjárlaganefnd. Fyrsti minni hluti er sannfærður um að þessar upplýsingar eru til, annað bæri vott um lélega fjármálastjórn og slakt eftirlit með rekstri ríkisstofnana og væri ekki í samræmi við reglugerð um framkvæmd fjárlaga. Það vekur því furðu að þessum upplýsingum skuli ekki komið á framfæri við fjárlaganefnd.

Frú forseti. Það kallar á hugrenningar um hvort virkilega sé vilji til þess á einhverjum stöðum að fjárlaganefnd vinni ekki vinnu sína því að það er algerlega ógerningur fyrir nefndina að sinna því starfi sem henni er ætlað ef slíkar upplýsingar liggja ekki fyrir. Þannig hefur það því miður verið mörg undanfarin ár.

Hv. þm. Magnús Stefánsson, formaður fjárlaganefndar, gerir sér miklar vonir um að á fundi á morgun í nefndinni verði hægt að dreifa þessum upplýsingum og því verður að sjálfsögðu fagnað ef svo verður. Það verður vonandi til þess að meiri hluti fjárlaganefndar skoðar frumvarp til fjárlaga fyrir 2006 með tilliti til þeirra upplýsinga, ef fram koma, vegna þess að þær upplýsingar ef fullkomnar eru segja þá auðvitað til um hve mikil merking er í fjárlagafrumvarpinu.

Frú forseti. Í áðurnefndri skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að í árslok 2004 fóru 179 fjárlagaliðir samtals 21,3 milljörðum kr. fram úr fjárheimildum en 280 fjárlagaliðir voru samtals 16,4 milljörðum kr. innan fjárheimilda. Einnig kemur fram að fluttar inneignir frá árinu 2003 námu 14,9 milljörðum kr. en fluttar skuldir námu 4,5 milljörðum kr. Þetta eru ótrúlega stórar tölur sem nauðsynlegt er að gerð sé ítarleg grein fyrir af hálfu fjármálaráðuneytisins og annarra ráðuneyta.

Fyrsti minni hluti leggur því áherslu á að upplýsingum um rekstur stofnana á fyrstu níu mánuðum yfirstandandi árs og áætluð staða þeirra í árslok verði strax komið á framfæri við fjárlaganefnd þannig að tími gefist til að skoða stöðuna fyrir 3. umr. um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2006.

Eins og fram kom í áliti 1. minni hluta við 2. umr. um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2006 eru efnahagsforsendur fjárlaga yfirstandandi árs algerlega brostnar. Því er nú spáð að einkaneyslan tvöfaldist frá því sem fjárlög gerðu ráð fyrir og hið sama gildir um fjárfestingu. Ríkisstjórnin hefur hingað til treyst Seðlabankanum fyrir stjórn efnahagsmála en bankinn getur í raun aðeins beitt stjórn peningamála og hefur til þess aðeins eitt verkfæri sem eru stýrivextir. Ríkisstjórnin hefur hins vegar ekki unnið með Seðlabankanum að því markmiði að halda verðbólgu innan ákveðinna viðmiðunarmarka. Aðgerðir ríkisstjórnarinnar hafa jafnvel gengið þvert á verðbólgumarkmiðin og forsendur fjárlaga næsta árs miðast við að verðbólgan haldist ekki innan markmiðanna.

Að öllu óbreyttu ættu auknar tekjur ríkissjóðs árið 2005, umfram forsendur fjárlaga, að auka afgang á fjárlögum um sambærilega fjárhæð. Það hefur hins vegar ekki gerst þar sem ríkisstjórninni hefur ekki tekist að halda útgjöldum í skefjum og aukið raunútgjöld ríkissjóðs jafnt og þétt á undanförnum árum og í raun unnið þannig m.a. gegn þeim verðbólgumarkmiðum sem Seðlabankanum hafa verið sett.

Afleiðing af efnahagsstjórn ríkisstjórnarinnar eða öllu frekar efnahagsóstjórn var m.a. sú að forsendur kjarasamninga á almennum vinnumarkaði stóðust ekki. Nú er komið að skuldadögum og má orða það þannig að nú þurfi ríkissjóður að greiða vel yfir 1 milljarð kr. í „sekt“ fyrir efnahagsóstjórnina.

Hvort þessi staðreynd verði til þess að ríkisstjórnin sjái að sér og fari að vanda vinnubrögð sín við fjárlagagerðina og framkvæmd fjárlaga er óvíst en reynsla undanfarinna ára gefur því miður ekki tilefni til bjartsýni.

Frú forseti. Því miður hefur á undanförnum árum ótrúlega lítið áunnist varðandi umgengni ríkisstjórnar og meiri hluta Alþingis um lögin um fjárreiður ríkisins. Þess vegna vantar enn verulega upp á að eftir þeim lögum sé farið í einu og öllu. Meðan svo er munu fjárlög og fjáraukalög ekki vera sá rammi sem þau eiga að vera um ríkisreksturinn. Meðan þessi vinnubrögð ráða för og meiri áhersla er lögð á glansmyndir en raunverulega áætlunargerð munu fjárlög og fjáraukalög ekki gefa þá mynd af ríkisrekstrinum sem nauðsynlegt er. Meðan ríkisstjórn og meiri hluti Alþingis umgengst fjárlög og fjáraukalög af slíkri léttúð er því miður ekki hægt að búast við að slík stjórntæki nýtist við efnahagsstjórnina og á meðan fá þessi lög ekki þann sess sem þeim ber í fjármálastjórn ríkisins.

Frú forseti. Ég hef lokið við að gera grein fyrir framhaldsnefndaráliti 1. minni hluta fjárlaganefndar sem auk mín skipa hv. þingmenn Helgi Hjörvar og Katrín Júlíusdóttir.