Fjármálaeftirlit.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingar á lagaákvæðum um fjármálaeftirlit. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á tilteknum ákvæðum laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, laga nr. 33/2003, um verðbréfaviðskipti, laga nr. 34/1998, um starfsemi kauphalla og skipulagðra tilboðsmarkaða, laga nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi og laga nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa. Frumvarpið er á þskj. 810 og er 556. mál þingsins.
Tilgangur frumvarpsins er að skýra betur eftirlitsheimildir Fjármálaeftirlitsins og eyða óvissu um samspil laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og ákvæða ýmissa sérlaga, sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma.
Áður en lengra er haldið, hæstv. forseti, vil ég fjalla stuttlega um fyrri breytingar sem gerðar hafa verið á lagaumhverfi Fjármálaeftirlitsins í þeim tilgangi að styrkja eftirlitsheimildir þess.
Með setningu laga nr. 11/2000, um breytingu á lagaákvæðum Fjármálaeftirlits, var leitast við að styrkja starfsemi Fjármálaeftirlitsins og stuðla að því að starfsemi þess skilaði tilætluðum árangri. Meginmarkmið laganna var að tryggja betur en áður aðgang að gögnum og upplýsingum og auka möguleika Fjármálaeftirlitsins til þess að sinna eftirlitshlutverki sínu. Í athugasemdum með lagafrumvarpinu var þess getið að reynslan mundi síðar leiða í ljós ef frekari breytinga væri þörf á lagaumgjörð stofnunarinnar. Breytingar þær sem lagðar voru til í frumvarpinu bæri ekki að skoða sem heildstæða endurskoðun á stöðu og heimildum Fjármálaeftirlitsins.
Nokkur reynsla hefur nú hlotist af beitingu þeirra starfsheimilda sem Fjármálaeftirlitinu voru fengnar með lögunum nr. 11/2000. Hefur komið í ljós, m.a. vegna örrar þróunar á fjármálamarkaði, að ástæða er til að eftirlitsheimildir Fjármálaeftirlitsins séu í sífelldri endurskoðun. Með frumvarpi þessu er leitast við að styrkja enn frekar úrræði Fjármálaeftirlitsins og eyða óvissu um túlkun nokkurra ákvæða. Lagt er til að tekið verði upp nýtt fyrirkomulag við endurskoðun ákvarðana Fjármálaeftirlitsins auk þess sem tilefni er til að skýra nokkur ákvæði sérlaga sem falla undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins.
Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru eftirfarandi: Lagt er til að breytingar verði gerðar á 2. gr. og 8. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og tekin af öll tvímæli um að þau taki ekki aðeins til eftirlitsskyldra aðila heldur einnig vegna eftirlits og annarra verkefna gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma samkvæmt ákvæðum sérlaga.
Lagt er til að almenna eftirlitsákvæðið í 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi verði styrkt og skýrt frekar. Hefur m.a. verið litið til orðalags 2. mgr. 68. gr. verðbréfaviðskiptalaga auk þess sem höfð hefur verið hliðsjón af heimildum skattyfirvalda sem hafa reynst árangursrík í framkvæmd. Enn fremur eru lagðar til breytingar á ákvæðum sérlaga sem leiða af framangreindu.
Tekinn er af allur vafi um að Fjármálaeftirlitið geti beitt þvingunarúrræðum 11. gr. laganna um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, m.a. um dagsektir, gagnvart einstaklingum eða lögaðilum í tengslum við athuganir á því hvort brotið hafi verið gegn lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma séu umbeðnar upplýsingar ekki veittar eða kröfum um úrbætur ekki sinnt innan hæfilegs frests. Enn fremur er gert skýrara að heimilt sé að beita úrræðum 4. mgr. 9. gr. laganna gagnvart þessum aðilum séu ríkar ástæður til að ætla að brotið hafi verið gegn lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma eða ástæða er til að ætla að athuganir eða aðgerðir Fjármálaeftirlitsins nái að öðrum kosti ekki tilætluðum árangri.
Breytingar þessar eru lagðar til í tilefni af úrskurðum kærunefndar skv. 18. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Í málunum hafði Fjármálaeftirlitið sent kærendum fyrirspurnir um eignarhluti þeirra í fjármálafyrirtæki á grundvelli 2. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Í ákvæðinu kemur fram að Fjármálaeftirlitið getur krafist hvers konar gagna og upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhlut í fjármálafyrirtækjum í því skyni að meta hvort þeir falli undir tilkynningarskyldu skv. VI. kafla laganna og hvort þeir teljist hæfir til að fara með virkan eignarhlut. Kærendur svöruðu ekki fyrirspurnum eftirlitsins, eða svöruðu þeim ekki með fullnægjandi hætti að mati eftirlitsins, og lagði Fjármálaeftirlitið á þá dagsektir í kjölfarið. Ákvarðanir um álagningu dagsekta byggðust á 11. gr. laga nr. 87/1998 og reglugerð 560/2001, sbr. 8. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002. Í 11. gr. laga nr. 87/1998 kemur m.a. fram að eftirlitið geti lagt dagsektir á eftirlitsskyldan aðila veiti hann ekki umbeðnar upplýsingar. Þá er skv. 8. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002 heimilt að beita ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi um dagsektir og leit og hald á gögnum við upplýsingaöflun og eftirlit. Nefndin taldi heimild Fjármálaeftirlitsins til að afla upplýsinga og gagna frá kærendum skýra. Hins vegar taldi kærunefndin að heimildir Fjármálaeftirlitsins til að leggja á dagsektir væru ekki nægjanlega skýrar og voru hinar kærðu ákvarðanir felldar úr gildi.
Niðurstaða kærunefndar í málum þessum hefur skapað óvissu um heimildir Fjármálaeftirlitsins til að fylgja eftir kröfum um upplýsingar í athugunum á myndun virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum. Slíkar athuganir geta beinst að einstaklingum og lögaðilum sem eru ekki eftirlitsskyldir aðilar í skilningi 1. mgr. 2. gr. laganna. Þá er rétt að fram komi að sambærilegur túlkunarágreiningur kunni að vera uppi um eftirlit á grundvelli annarra sérlaga. Er frumvarpi þessu ætlað að bregðast við þessum álitaefnum.
Í frumvarpinu er lagt til að skilgreint verði efnislega hvernig óbeinir virkir eignarhlutar geta myndast samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, lögum um vátryggingastarfsemi og lögum um starfsemi kauphalla og skipulegra tilboðsmarkaða. Höfð hefur verið hliðsjón af ákvæði 37. gr. verðbréfaviðskiptalaga er fjallar m.a. um hvernig yfirtökuskylda getur stofnast með samstarfi aðila. Breyting þessi er lögð til vegna vandkvæða á að staðreyna hvort virkir eignarhlutir hafi myndast óbeint, t.d. með samstarfi eða tengslum aðila, en núgildandi lög skilgreina ekki hvað felst í óbeinum virkum eignarhlut heldur er eingöngu vikið að því efnislega í lögskýringargögnum.
Tilgangurinn með lagaákvæðum um fyrirframsamþykki fyrir kaupum á virkum eignarhlut og mat Fjármálaeftirlitsins á hæfi umsækjanda er einkum sá að draga úr hættunni á að stórir hluthafar í fjármálafyrirtækjum geti haft skaðleg áhrif með tilliti til heilbrigðs og trausts reksturs fyrirtækjanna. Eru reglurnar samevrópskar og traust á því að reglurnar séu virtar stuðlar m.a. að því að starfsleyfi í einu landi opni möguleika á starfsemi í öðrum löndum innan EES á grundvelli svokallaðs Evrópupassa. Er því mikilvægt að fyrir liggi skýr viðmið fyrir Fjármálaeftirlitið við mat á því hvort stofnast hafi til óbeins virks eignarhlutar.
Lagt er til í frumvarpinu að ákvæði um kærunefnd í 18. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi verði fellt brott. Í þess stað er sett ákvæði um að heimilt verði að skjóta ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins til dómstóla.
Um rökstuðning er vísað m.a. til ritgerðar Friðgeirs Björnssonar um úrskurðarnefndir í stjórnsýslunni sem forsætisráðuneytið gaf út árið 2005 þar sem fram kemur að heppilegt kunni að vera í ákveðnum tilvikum að allar meiri háttar deilur um stjórnsýsluákvarðanir séu reknar fyrir dómstólum án þess að þær gangi fyrst til úrskurðarnefndar.
Við samningu frumvarpsins var kannað hvernig háttað er kæruheimildum í nágrannalöndunum vegna ákvarðana fjármálaeftirlita þar. Í Svíþjóð og Finnlandi er málum hagað með þeim hætti að ákvarðanir fjármálaeftirlitanna sæta ekki kæru innan stjórnsýslunnar heldur verða aðeins endurskoðaðar af dómstólum. Eru valdheimildir sænsku og finnsku eftirlitanna mjög áþekkar valdheimildum íslenska fjármálaeftirlitsins og því um sambærileg álitaefni að ræða sem sæta endurskoðun með þessum hætti. Hefur þetta fyrirkomulag reynst vel í þessum löndum og eru engin áform uppi um að gera þar breytingu á. Í Noregi er hins vegar hægt að skjóta ákvörðunum norska fjármálaeftirlitsins til ráðherra, en í Danmörku er starfandi kærunefnd sem þó er ekki fyllilega sambærileg þeirri úrskurðarnefnd sem starfar hér á landi.
Þegar litið er til þess hversu mikilvægt Fjármálaeftirlitið er fyrir traustan og heilbrigðan fjármálamarkað hér á landi verður að telja eðlilegt að ágreiningsmál vegna starfa þess komi til meðferðar dómstóla. Samkvæmt gildandi lögum hefur Fjármálaeftirlitið ekki heimildir til að skjóta úrskurðum kærunefndar til dómstóla en það fyrirkomulag hefur reynst óheppilegt þegar um stefnumarkandi mál er að ræða sem hafa fordæmisgildi.
Ekki er valin sú leið í frumvarpinu að veita Fjármálaeftirlitinu heimild til að skjóta úrskurðum kærunefndar til dómstóla eins og komið hefur til umræðu. Ástæður þess eru að þegar litið er til þeirra mála sem komið hafa fyrir nefndina sést að til hennar leita fyrst og fremst fyrirtæki og fjársterkir einstaklingar, þ.e. fjárfestar og innherjar, sem hafa alla burði til að reka mál sín fyrir dómstólum. Í þessum málum eiga því ekki við sjónarmið um að tryggja almennum borgurum ódýra leið til að fá niðurstöðu í ágreiningsmálum.
Með framangreindum rökum þykir rétt að leggja til að ágreiningsmál vegna ákvarðana Fjármálaeftirlitsins komi beint til meðferðar dómstóla.
Í frumvarpinu er kveðið sérstaklega á um að ákvæði sérlaga um þagnarskyldu takmarki ekki möguleika aðila til að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar í einstökum málum. Jafnframt er skerpt á þagnarskylduákvæðum um eftirlitið og því veittur réttur til að afla upplýsinga frá öðrum eftirlitsstjórnvöldum sem lúta sambærilegum ákvæðum um þagnarskyldu. Sé Fjármálaeftirlitið þess fullvisst að stjórnandi eftirlitsskylds aðila uppfylli ekki hæfisskilyrði hefur Fjármálaeftirlitið samkvæmt gildandi rétti fá úrræði önnur en að svipta viðkomandi aðila starfsleyfi. Frumvarpið leggur til mildari úrræði, þ.e. að eftirlitið geti látið víkja viðkomandi stjórnanda frá án þess að þurfa að grípa til leyfissviptingar.
Lögð er til breyting á 40. gr. laga um fjármálafyrirtæki sem fjallar um öflun samþykkis Fjármálaeftirlitsins fyrir virkum eignarhlut í fjármálafyrirtæki. Bætist nýtt 25% þrep við ákvæðið á milli 20% og 33% þrepa núgildandi laga. Ljóst er að fjárfestingar á bilinu 20–33% geta fært einstökum fjárfestum mikil völd í einstökum fjármálafyrirtækjum. Er verulegur munur á þeim áhrifum sem geta falist í þeirri fjárfestingu sem er ríflega 20% annars vegar og tæplega 33% hins vegar. Sem dæmi má nefna að fjárfesting umfram 25% getur í raun fært aðila frá stöðu að geta komið í veg fyrir breytingar á samþykktum sem þarfnast tveggja þriðju hluta atkvæða.
Einnig getur aðili sem hefur heimild til að fara með allt að 33% atkvæða í raun haft úrslitaáhrif á völd í viðkomandi félagi sé tekið tillit til dreifingar hlutafjár og þess hlutfalls hlutafjár sem farið er með á hluthafafundum. Ákvörðun um að veita samþykki fyrir eignarhaldi á milli 20% og 33% getur því haft mikil áhrif á viðkomandi fjármálafyrirtæki. Er því lagt til að aðilar þurfi að afla samþykkis við 25% mörkin.
Hæstv. forseti. Hér er um mikilvægt mál að ræða. Kjarni frumvarpsins er að taka af allan vafa um að gildissvið til laganna nái ekki aðeins til eftirlitsskyldra aðila heldur einnig til annarra sem heyra undir starfsemi eftirlitsins. Hnykkt er á því að Fjármálaeftirlitið er sjálfstætt gagnvart ráðherra. Ákvæði um kærunefnd eru felld brott. Gert er ráð fyrir að ágreiningsmál fari beint til dómstóla. Skýrð eru enn frekar ákvæði um virka eignarhluti og samstarf eigenda þeirra.
Hæstv. forseti. Að lokinni umræðu mælist ég til að málinu verði vísað til 2. umr. og hv. efnahags- og viðskiptanefndar.
