Vatnalög.

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti um frumvarp til vatnalaga frá meiri hluta iðnaðarnefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund fjöldann allan af aðilum úr samfélaginu sem þetta mál varðar á einn eða annan hátt og gerð er nánar grein fyrir í nefndaráliti þessu.

Frumvarpinu er ætlað að leysa af hólmi vatnalög, nr. 15/1923, með síðari breytingum. Í athugasemdum með frumvarpinu er gerð ítarleg grein fyrir þeim breytingum sem í því felast og ástæðum þess að talin var þörf á að endurskoða lögin.

Frumvarpið var lagt fram fyrst á 131. löggjafarþingi en var síðan endurskoðað. Þær breytingar sem gerðar hafa verið er aðallega að finna í 1., 15., 35. og 36. gr. frumvarpsins. Eins og fram kemur í frumvarpinu byggjast breytingarnar í fyrsta lagi á athugasemdum sem bárust iðnaðarnefnd við fyrra frumvarpið, í öðru lagi samráði við umhverfisráðuneyti og undirstofnanir þess og í þriðja lagi athugasemdum ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur.

Í gildandi vatnalögum eru ítarleg ákvæði um ýmsa þætti vatnamála sem ekki er að finna í frumvarpinu. Á þeim tíma sem liðinn er frá setningu laganna hafa orðið miklar samfélagsbreytingar, tækniframfarir hafa orðið og vægi umhverfisverndar hefur aukist til muna. Frumvarpinu er ekki ætlað að taka til allra þátta sem lúta að vatni og vatnsnotum með sama hætti og núgildandi vatnalög enda er nú tekið á ýmsum þáttum vatnamála í öðrum lögum, m.a. á sviði umhverfis-, náttúru- og almannaréttar. Þá eru ýmis ákvæði í gildandi lögum einfölduð, m.a. í ljósi breyttra aðstæðna.

Algengt er að einstakar heimildir eða þættir eignarréttar yfir fasteignum teljist sérstök réttindi. Dæmi um það eru vatnsréttindi en einnig má nefna rekaréttindi, námuréttindi og veiðiréttindi. Vatnsréttindi fjalla um þær heimildir fasteignareiganda sem beinlínis lúta að umráðum og hagnýtingu vatns á landareign. Ein helsta breytingin sem frumvarpið gerir ráð fyrir og fjallað var ítarlega um í nefndinni er að vatnsréttindi fasteignareiganda verða nú skilgreind á annan hátt en í núgildandi vatnalögum. Fram að þessu hefur verið byggt á jákvæðri skilgreiningu sem gerir ráð fyrir að taldar séu upp allar heimildir eiganda sem í eignarrétti geta talist. Frumvarpið gerir hins vegar ráð fyrir neikvæðri skilgreiningu en hún tilgreinir ekki með upptalningu hvaða heimildir eigandinn hefur heldur er gengið út frá því að eigandinn njóti allra heimilda nema þeirra sem eru með beinum hætti undanskildar eignarráðum hans hvort sem það hefur gerst með lögum eða samningi.

Meiri hlutinn leggur áherslu á að hér sé um formbreytingu að ræða en ekki efnislega breytingu á inntaki eignarráða fasteignareiganda yfir vatni. Í athugasemdum með frumvarpinu þar sem fjallað er um skilgreiningu eignarréttar er tekið svo til orða að hér sé „fyrst og fremst“ um formbreytingu að ræða. Á fundi nefndarinnar með frumvarpshöfundum kom fram að orðin „fyrst og fremst“ hefðu átt að falla brott við endurskoðun frumvarpsins.

Með setningu vatnalaga, nr. 15/1923, var tekið af skarið um það að landeigendur ættu einir rétt til að hagnýta það vatn sem á landareign þeirra finnst eða um hana rennur, þar með talinn orkunýtingarrétt. Réttarframkvæmdin hefur og til fulls viðurkennt eignarrétt landeigenda að vatnsorku, m.a. þegar vatnsföll hafa verið tekin til virkjunar. Vatnsréttindi eru þannig þáttur í eignarrétti landeigenda og njóta verndar skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Landeigendur verða því ekki sviptir þessum rétti bótalaust. Til samræmis við það sem að framan segir hefur eignarnámi verið beitt samkvæmt vatnalögum eða öðrum sérstökum lögum þegar þurft hefur að afla í þágu virkjana vatnsréttinda í einkaeign.

Í nefndinni urðu nokkrar umræður um almannarétt. Við gerð frumvarpsins var farin sú leið að fella ákvæði um umferð almennings um vötn inn í náttúruverndarlög, nr. 44/1999, þar sem þau lög hafa að geyma almenn ákvæði um umferðarrétt almennings. Í III. kafla náttúruverndarlaga er jafnframt að finna almennar umgengnisreglur sem gilda í náttúrunni og ákveðnar takmarkanir á umferðarrétti, svo sem varðandi merkingar o.fl. Litið er svo á að þau ákvæði gildi einnig um umferð um vötn eftir því sem við getur átt.

Nokkrar umræður urðu einnig um skaðabótaábyrgð landeiganda ef vatn sem rennur um landareign hans veldur tjóni á landareign annars manns. Meiri hlutinn telur ólíklegt að skaðabótaábyrgð stofnist við slíkar aðstæður nema um sök sé að ræða, þ.e. landeigandi hefur með saknæmum hætti valdið því að tjón verður á landareign annars manns. Hlutlæg bótaábyrgð, þ.e. bótaábyrgð án sakar, á ekki við í slíkum tilvikum.

Þá urðu í nefndinni nokkrar umræður um 35. gr. frumvarpsins. Í greininni ræðir um skyldu til að tilkynna Orkustofnun um allar framkvæmdir í eða við vötn vegna vatnsnýtingar. Í 2. mgr. er hins vegar kveðið á um að ekki þurfi að tilkynna Orkustofnun sérstaklega um framkvæmdir er snerta veiðivötn í skilningi laga um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970. Slíkar framkvæmdir eru háðar leyfi samkvæmt þeim lögum. Þegar sótt er um leyfi til framkvæmda skal senda Orkustofnun afrit af slíkum umsóknum. Meiri hlutinn telur mikilvægt að þeim sem fara með stjórn veiðimála verði ávallt tilkynnt um framkvæmdir í ám og vötnum sem áhrif hafa á fiskstofna og lífríki þeirra.

Í 5. mgr. 35. gr. frumvarpsins er síðan kveðið á um samráð við umhverfisráðuneytið vegna reglugerðarsetningar, m.a. um framkvæmd tilkynningarskyldu og önnur atriði sem mælt er fyrir um í greininni. Að mati meiri hlutans er samráð við umhverfisráðuneytið afar mikilvægt varðandi þessi atriði.

Samkvæmt frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á reglum um eignarnám og eignarnámsframkvæmd. Þar er fyrst og fremst um að ræða einföldun á þeim reglum sem gilda um mat á tjóni og ákvörðun um eignarnámsbætur. Þá er einnig m.a. lagt til að ákvörðunarvald um heimild til eignarnáms verði ávallt í höndum ráðherra. Þá er samkvæmt frumvarpinu lagt til að öll stjórnsýsla verði einfölduð en hún verður alfarið á hendi Orkustofnunar og iðnaðarráðherra sem hefur yfirstjórn mála á sinni hendi.

Meiri hlutinn leggur til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu:

1. Í 15. gr. frumvarpsins er kveðið á um forgangsröð að vatni. Í 3. mgr. kemur fram að sveitarfélög skuli hafa forgangsrétt til töku vatns til vatnsveitu innan sveitarfélags á eftir fasteignareigendum. Með orðunum „innan sveitarfélags“ er hugsunin ekki sú að setja einstökum sveitarfélögum staðbundin mörk um það hvar vatnstaka geti átt sér stað heldur er vísað til þess svæðis þar sem vatnsveitan starfar, þ.e. innan viðkomandi sveitarfélags. Í ljósi umræðu sem fram fór í nefndinni er lagt til að orðin „innan sveitarfélags“ falli brott.

2. Lögð er til breyting á 2. mgr. 35. gr. þar sem veiðimálastjóri heyrir nú undir Landbúnaðarstofnun.

3. Lögð er til málfarsbreyting á 2. mgr. 36. gr.

4. Lagt er til að í 4. mgr. 42. gr. verði starfandi vatnafélögum gefinn frestur til 1. janúar 2007 til að laga starfsemi sína að lögunum.

5. Vegna athugasemda sem bárust og í ljósi umræðu sem fram fór í nefndinni er lagt til að í stað orðanna „Sveitarfélög sjá um að leggja fráveitur eftir því sem þörf er á“ í 1. tölul. 43. gr. komi „Sveitarfélögum er heimilt að leggja fráveitur.“

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er grein fyrir í sérstöku þingskjali, og ég hef hér nefnt að framan.

Undir nefndarálitið rita hv. þm. Birkir J. Jónsson, Kjartan Ólafsson, Einar Oddur Kristjánsson, Sigurður Kári Kristjánsson og Gunnar Örlygsson.

Hæstv. forseti. Ég held að það sé rétt að gera í örfáum orðum grein fyrir því starfi sem fór fram innan nefndarinnar. Hér er um að ræða tímamótaendurskoðun á gildandi vatnalögum sem voru samin árið 1923 og hafa staðist tímans tönn býsna vel.

Frumvarpið var lagt fram fyrst á 131. löggjafarþingi og kom fram ákveðin gagnrýni á innihaldi þess og náði það ekki fram að ganga. Á milli 131. og 132. löggjafarþings fór fram samráð á milli iðnaðarráðuneytis og umhverfisráðuneytis um ákveðnar breytingar á fyrra frumvarpi og tel ég að þær breytingar sem þá voru gerðar á frumvarpinu séu afar mikilvægar í þessu sambandi. Vil ég nefna hér örfáar þeirra.

Í fyrsta lagi er um 1. gr. að ræða, markmiðsgrein laganna, þar sem bætt er í 2. mgr. að við hvers konar nýtingu vatnsréttinda samkvæmt lögum þessum skal gæta þess að raska ekki vatni, farvegi þess og síðan bætist við: lífríki þess, vistkerfum eða landslagi, og tel ég að þetta sé gert að undirlagi undirstofnana umhverfisráðuneytisins til að styrkja markmiðsgrein laganna í þá veru að náttúruvernd sé gert hærra undir höfði en í fyrra frumvarpi. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar er tekið fram að stofnunin fagnar sérstaklega þessari breytingu á markmiðsgrein laganna.

Jafnframt er gert ráð fyrir því í 35. gr. að samráð skuli haft við umhverfisráðuneytið, sem komi fram í reglugerðarsetningu um framkvæmd tilkynningarskyldra framkvæmda. Þannig er frumvarpið öðruvísi nú en hið fyrra frumvarp, nú geta undirstofnanir umhverfisráðuneytisins átt aðkomu að reglugerðarsetningu er snertir tilkynningarskyldar framkvæmdir. Það er mjög mikilvægur punktur og aðilar frá umhverfisráðuneytinu bentu á að það væri spor í rétta átt að undirstofnanir og umhverfisráðuneytið hafi aðkomu að þessum reglugerðarsmíðum.

Í umræðu á 131. löggjafarþingi komu jafnframt fram áhyggjur manna um að réttur almennings yrði skertur með einhverjum hætti hvað varðar aðgengi að vatni. Við því er brugðist í frumvarpinu sem við ræðum hér en í athugasemdum við 2. tölul. 43. gr. segir, með leyfi hæstv. forseta:

„Gert er ráð fyrir að sá almannaréttur sem hingað til hefur gilt standi óbreyttur.“

Við hv. þingmenn meiri hluta nefndarinnar teljum að með þessu sé aðgengi og för fólks um vatnsauðlindina tryggt.

Hæstv. forseti. Hæstv. iðnaðarráðherra gerði svo ágætlega grein fyrir því er hún mælti fyrir frumvarpi til vatnalaga fyrr á þessum vetri hvernig endurskoðun vatnalaga hefur verið háttað og ég vil grípa inn í athugasemdir við frumvarpið, með leyfi hæstv. forseta:

„Endurskoðun vatnalaga hófst árið 2001 og var markmið hennar að samræma ákvæði vatnalaga annarri löggjöf sem sett hefur verið á þeim tíma sem liðinn er frá gildistöku laganna. Ljóst var að einstakir kaflar og einstök ákvæði laganna væru úrelt eða væri betur fyrir komið annars staðar í lögum. Þá var nauðsynlegt að taka stjórnsýslu vatnamála til endurskoðunar. Ráðherra fól Eyvindi G. Gunnarssyni hdl. að semja drög að frumvarpi til nýrra vatnalaga sem taka skyldu mið af þessum atriðum og leysa gildandi vatnalög af hólmi. Hinn 20. mars 2003 skipaði ráðherra svo nefnd sérfræðinga og hagsmunaaðila til þess að skila endanlegu frumvarpi til vatnalaga til ráðherra. Í nefndinni áttu sæti Karl Axelsson, hrl. og lektor við lagadeild Háskóla Íslands, formaður, Eyvindur G. Gunnarsson hdl., varaformaður, Freysteinn Sigurðsson jarðfræðingur, tilnefndur af Orkustofnun, Gunnar Sæmundsson bóndi, tilnefndur af Bændasamtökum Íslands, Hjörleifur B. Kvaran hrl., þáverandi borgarlögmaður en nú lögfræðingur Orkuveitu Reykjavíkur, tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sigrún Ágústsdóttir lögfræðingur, tilnefnd af umhverfisráðuneytinu, og Örlygur Þórðarson hdl., tilnefndur af Samorku. Þá starfaði með nefndinni Pétur Örn Sverrisson, lögfræðingur í iðnaðarráðuneyti. Afrakstur þeirrar vinnu var lagður fram í formi frumvarps til vatnalaga á 131. löggjafarþingi en það varð ekki útrætt,“ eins og ég hef farið yfir hér að framan.

Af framansögðu er ljóst að mikil vinna hefur verið lögð í að endurskoða gildandi vatnalög frá árinu 1923. Við höfum fengið fremstu sérfræðinga þjóðarinnar til að fara heildstætt yfir þennan lagabálk. Það var ljóst að sumir kaflar gildandi vatnalaga voru úreltir. Margs konar aðrir lagabálkar hafa verið settir frá árinu 1923, svo sem um frárennslismál sveitarfélaga, um náttúruvernd og fleira mætti nefna, þannig að það var ljóst að nauðsynlegt væri að endurskoða gildandi vatnalög og mikil vinna hefur verið lögð í það af hálfu þeirra sérfræðinga sem ég nefndi að framan. Ekki síst hefur hv. iðnaðarnefnd lagt gríðarlega mikla og góða vinnu í þetta mál, fyrst á 131. löggjafarþingi, en þá komu fjölmargir aðilar fyrir nefndina og við fengum fjöldann allan af umsögnum og svo núna á 132. löggjafarþingi þar sem farið hefur verið mjög ítarlega ofan í þennan lagabálk og það frumvarp sem ég ræði hér.

Hæstv. forseti. Ég vil þakka hv. nefndarmönnum í iðnaðarnefnd fyrir ágætt samstarf og gott starf. Það er ekki vandalaust að fara ofan í svo viðamikið lagasafn sem vatnalögin eru. Það ber að gera það ítarlega og ég tel að hv. iðnaðarnefnd hafi staðið sig ágætlega að því leyti.

Hæstv. forseti. Í umræðum fyrr í vetur sögðu margir hv. þingmenn stjórnarandstöðunnar, sérstaklega Vinstri grænna, að ætlunin væri að einkavæða vatnið en vatnið ætti að vera sameign þjóðarinnar. Það er reyndar rétt, að átakapunkturinn í málinu er hvort vatnið eigi að vera sameign þjóðarinnar eða í höndum landeigenda rétt eins og gildandi vatnalög hafa gert ráð fyrir. Öll dómaframkvæmd gildandi vatnalaga hefur staðfest að landeigendur hafa eignarrétt yfir vatnsauðlindum. Það er óumdeilt og kom fram í störfum nefndarinnar. (Gripið fram í.)

Ef hv. þingmenn vilja ganga til baka og skilgreina vatnsauðlindina einungis með nýtingarrétt landeigenda er ljóst að við þrengjum með ákveðnum hætti réttindi landeigenda. Nýtingarrétturinn er einungis lítið mengi í stærra mengi eignarréttarins. Það kom skýrt fram á fundi nefndarinnar með Karli Axelssyni, reyndar átti meiri hluti iðnaðarnefndar sem átti þann fund með Karli Axelssyni. (Gripið fram í: Nú er það?) En það kom skýrt fram hjá Karli Axelssyni, lektor í Háskóla Íslands, sem er einn virtasti sérfræðingur þjóðarinnar á sviði eignarréttar, að slíkt mundi trúlega brjóta í bága við 72. gr. stjórnarskrárinnar, að þrengja skilgreiningu á eignarrétti með þeim hætti sem um var rætt af hálfu einstakra nefndarmanna.

Ég hef nú orðið var við það, í umræðum um stjórnarskrána, að við þingmenn teljum að við eigum að virða stjórnarskrána. Sjálfur treysti ég mér ekki til að stíga skref sem hugsanlega muni brjóta í bága við eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar í 72. gr. Einn virtasti fræðimaður á sviði eignarréttarins hefur staðfest við fulltrúa meiri hluta nefndarinnar að hætta verði á því ef menn skilgreina vatnsauðlindina sem nýtingarrétt viðkomandi landeigenda.

Hæstv. forseti. Það mátti líka greina, í umræðum um frumvarpið þegar hæstv. iðnaðarráðherra lagði það fram fyrr í vetur, að hugsanlega yrði skert aðgengi almennings að neysluvatni. Haldin var merkileg ráðstefna um málið, sem ég komst því miður ekki á. Þar komu aðilar vítt og breitt að úr samfélaginu, m.a. fulltrúar frá BSRB, Samtökum íslenskra bankamanna, Ungmennafélagi Íslands, Landssambandi eldri borgara, Kennarasambandi Íslands, Öryrkjabandalagi Íslands og fleiri aðila komu saman og tóku vatnsauðlindina fyrir. Menn ræddu þar um aðgengi almennings að vatni og hve mikla þýðingu það hefði í framtíðinni að aðgengi almennings að þeirri auðlind væri tryggt. Nú horfi ég til hv. þm. Ögmundar Jónassonar og þykist vita að hann geti vottað að þetta var megininntak þeirrar ráðstefnu sem haldin var á vegum þessara félagasamtaka. Ég tel að vangaveltur sem þessar í tengslum við umræðu um breytingu á þessum lögum séu á misskilningi byggðar.

Það er ljóst að í lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu frá árinu 1998 er kveðið skýrt á um að sveitarfélög skuli hafa forgang að nýtingu grunnvatns vegna vatnsveitu viðkomandi sveitarfélags. Síðan eru í gildi lög um vatnsveitur sveitarfélaga þar sem sveitarfélögum í þéttbýli er gert skylt að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og fyrirtækja, þannig að hagsmunir almennings og fyrirtækja eru tryggðir með belti og axlaböndum í þessum efnum. Það er óumdeilt að mínu mati. Ég mundi vilja fá að heyra hvaða réttindi það frumvarp sem við ræðum mun skerða hvað varðar almannahagsmuni. Ég mundi vilja heyra þá röksemdafærslu þar sem sú umræða var áberandi þegar hæstv. iðnaðarráðherra mælti fyrir frumvarpi til vatnalaga.

Hæstv. forseti. Ég vil að lokum gera hér örstutt að umfjöllunarefni af hverju hv. þingmenn hafa ekki beðið eftir vatnatilskipun ESB og innleiðum frumvarp til vatnalaga samhliða henni. Því er til að svara að sú tilskipun varðar aðra þætti. Samkvæmt mínum upplýsingum mun ekkert í þeirri tilskipun stangast á við frumvarpið sem nú er til meðhöndlunar á Alþingi. Sú vatnatilskipun snertir aðra þætti, m.a. verndunarþætti vatnsins. En hér erum við að skilgreina stjórnsýslu vatnsins og í raun aðlaga það frumvarp sem hér um ræðir að annarri löggjöf á sviði vatnamála.

Ég hef áður komið inn á að með frumvarpi til laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu var grunnvatnið skilgreint út frá eignarrétti landeigenda. Ég held að hv. þingmenn geti ekki mælt á móti því. Það var reyndar umdeilt á sínum tíma en hér er löggjöf á þessu sviði samræmd og ég tel að hv. iðnaðarnefnd hafi unnið ágætt starf að því leyti. Ég fór áðan yfir það að unnið hefur verið að málinu frá árinu 2001. Hv. iðnaðarnefnd hefur haft málið til umfjöllunar, bæði á 131. og 132. löggjafarþingi. Ég tel mikilvægt að við festum frumvarpið sem við ræðum hér í lög. Ég tel að vel hafi verið að verki staðið og vandað til umfjöllunar um málið. Ég tel að hv. þingmenn sem eiga sæti í iðnaðarnefnd geti vottað að við höfum fengið fjölda umsagnaraðila á okkar fund og rætt málin. Síðan geta menn eins og ég sagði áðan deilt um hvort vatnið eigi að heyra undir einkaeignarréttinn eða eigi að vera sameign þjóðarinnar.

Það er óumdeilt að frá árinu 1923 hefur vatnið verið skilgreint sem hluti af réttindum landeigenda. Það er alveg ljóst að ef menn vilja ganga til baka og fara einhverja rússneska leið í þessum efnum þá gerir ríkið ekki slíka breytingu bótalaust. Það er ljóst að þá yrði gengið á réttindi bænda og annarra landeigenda og það verður ekki gert bótalaust. Ég stórefa, hæstv. forseti, að íslenskur ríkissjóður, þótt hann standi nú vel, hafi efni á himinháum bótagreiðslum. Ég legg til að við vinnum áfram samkvæmt þeirri stefnu sem var mótuð árið 1923. Reyndar má fara aftar í söguna varðandi réttindi landeigenda að þessu leyti.

Hæstv. forseti. Ég legg til að þetta frumvarp verði samþykkt enda hefur verið farið gaumgæfilega ofan í það í alla staði.