samkeppnislög.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á samkeppnislögum, nr. 44/2005, á þingskjali 788. Frumvarp þetta er samið með hliðsjón af niðurstöðum nefndar forsætisráðherra um viðurlög við efnahagsbrotum. Á undanförnum árum hafa komið upp álitaefni og í sumum tilvikum ríkt nokkur óvissa um samskipti og verkaskiptingu lögreglu og ákæruvalds annars vegar og eftirlitsstofnana innan stjórnsýslunnar hins vegar við rannsókn og meðferð efnahagsbrota. Þá hefur verið nokkur umræða um viðurlög við efnahagsbrotum og hvernig þeim verði beitt til að skerpa varnaðaráhrif viðurlaganna.
Hinn 27. október 2004 skipaði forsætisráðherra að tillögu dómsmálaráðherra og viðskiptaráðherra nefnd um viðurlög við efnahagsbrotum. Markmið nefndarinnar var að móta ný viðmið um beitingu viðurlaga við efnahagsbrotum, þ.e. hvenær rétt væri að beita stjórnvaldssektum annars vegar og annars konar viðurlögum hins vegar. Þá miðaði umfjöllun nefndarinnar að því að leggja fram tillögur um hlutverk og verkaskiptingu eftirlitsaðila, sérstaklega hvað varðar skil á milli þeirra sem beitt geta stjórnvaldssektum og lögreglu og ákæruvalds. Beindist umfjöllun nefndarinnar um hlutverk og verkaskiptingu eftirlitsaðila einkum að Samkeppniseftirlitinu og Fjármálaeftirlitinu og verkaskiptingu þeirra stofnana gagnvart lögreglu og ákæruvaldi.
Nefndin lauk störfum 12. október 2006 og skilaði skýrslu til forsætisráðherra. Einn nefndarmanna skrifaði undir skýrsluna með fyrirvara og skilaði séráliti þar sem hann gerði athugasemdir við ákveðin atriði.
Tillögum nefndarinnar má skipta í þrennt. Snúa þær í fyrsta lagi almennt að stjórnsýsluviðurlögum og refsingum, í öðru lagi að viðurlögum við brotum á fjármálamarkaði og í þriðja lagi að viðurlögum við brotum á samkeppnislögum. Í mörgum tilvikum gerði nefndin tillögur að lagabreytingum og fylgja skýrslu hennar drög að tveimur frumvörpum, annars vegar frumvarpi til laga um breytingar á samkeppnislögum og hins vegar frumvarpi til laga um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði. Með skýrslu nefndarinnar fylgdu tvær álitsgerðir. Annars vegar álitsgerð Bjargar Thorarensen prófessors og Ásgerðar Ragnarsdóttur lögfræðings um rétt til að fella ekki á sig sök á stjórnsýslustigi, samkvæmt 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og hins vegar álitsgerð Róberts R. Spanós prófessors um bann við tvöfaldri refsingu eða endurtekinni málsmeðferð til úrlausnar um refsiverða háttsemi samkvæmt 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu.
Ákvæði um viðurlög við brotum gegn ákvæðum samkeppnislaga, nr. 44/2005, eru í IX. kafla laganna. Úrræðin eru að meginstefnu tvenns konar, stjórnvaldssektir annars vegar og refsiviðurlög hins vegar. Samkvæmt 37. gr. getur Samkeppniseftirlitið lagt á stjórnvaldssektir bæði vegna brota á bannákvæðum IV. kafla samkeppnislaga og vegna brota á ákvörðunum sem teknar hafa verið á grundvelli heimilda í IV. og V. kafla laganna.
Í 42. gr. samkeppnislaga er mælt fyrir um refsiviðurlög við brotum á lögunum. Ákvæðið er almennt orðað, en þar segir að brot gegn samkeppnislögum, reglum og fyrirmælum settum samkvæmt þeim varði fésektum eða fangelsi allt að tveimur árum en fangelsi allt að fjórum árum ef sakir eru miklar. Samkvæmt gildandi rétti geta því öll brot einstaklinga og fyrirtækja á samkeppnislögum varðað refsingu.
Helstu breytingar á gildandi rétti sem lagðar eru til í frumvarpinu eru eftirfarandi:
1. Lagt er til að refsiábyrgð einstaklinga vegna brota gegn samkeppnislögum verði afmörkuð nánar en samkvæmt gildandi lögum. Tiltekin samráðsbrot verði lýst refsiverð, samanber 10. og 12. gr. samkeppnislaga. Þá er lagt til að háttsemi sem miðar að því að spilla sönnunargögnum og torvelda rannsókn á samkeppnisbrotum verði lýst refsiverð. Loks er lagt til að ákvæði samkeppnislaga um sektir eða fangelsi nái einungis til einstaklinga og að fyrirtæki sæti stjórnvaldssektum vegna brota gegn samkeppnislögum.
2. Lagt er til að sett verði í samkeppnislög ítarlegra ákvæði en nú gildir um heimildir Samkeppniseftirlitsins til að leggja stjórnvaldssektir á fyrirtæki eða samtök fyrirtækja vegna brota á samkeppnislögum, samanber 2. gr. frumvarpsins. Einnig er lagt til að sett verði sérstök ákvæði um álagningu stjórnvaldssekta vegna brota samtaka fyrirtækja. Loks er gert ráð fyrir að heimild Samkeppniseftirlitsins til að leggja á stjórnvaldssektir falli niður þegar sjö ár eru liðin frá því að háttsemi lauk.
3. Lagt er til að kveðið verði á um að brot gegn samkeppnislögum sæti aðeins opinberri rannsókn að undangenginni kæru Samkeppniseftirlitsins til lögreglu. Einnig er lagt til að nokkrum ákvæðum verði bætt við samkeppnislögin sem stuðla eiga að samvinnu lögreglu og samkeppnisyfirvalda við rannsókn á þeim brotum sem geta bæði varðað fyrirtæki stjórnvaldssektum og einstaklinga refsiábyrgð.
4. Lagt er til að ítarlegri ákvæði en nú eru í lögum verði sett um heimild til Samkeppniseftirlitsins til að lækka stjórnvaldssektir og falla frá sektarákvörðun á hendur fyrirtæki sem hefur átt frumkvæði að því að láta Samkeppniseftirlitinu í té upplýsingar eða gögn vegna brota gegn 10. eða 12. gr., að uppfylltum nánari skilyrðum. Einnig er lagt til að lögfest verði heimild til að falla frá kæru á hendur einstaklingi, að uppfylltum sambærilegum skilyrðum.
5. Lagt er til að lögfest verði heimild til handa Samkeppniseftirlitinu til að ljúka málum með sátt.
6. Lagt er til að kveðið verði á um að ekki sé heimilt að nota upplýsingar, sem fyrirsvarsmaður fyrirtækis hefur veitt Samkeppniseftirlitinu, sem sönnunargagn í opinberu máli sem höfðað er gegn honum vegna brota gegn ákvæðum laganna.
Nefnd um viðurlög við efnahagsbrotum lagði til að gerðar yrðu breytingar á refsiákvæði samkeppnislaga sem miðuðu að því að einungis lægju refsingar við þeim brotum á efnisreglum samkeppnislaga sem mestum skaða gætu valdið. Í ljósi þess að ólögmætt samráð keppinauta um verð og önnur viðkvæm viðskiptaleg málefni, samanber 10. og 12. gr. samkeppnislaga, er ótvírætt til þess fallið að hafa í för með sér verulegan efnahagslegan skaða bæði fyrir neytendur og atvinnulífið þykir eðlilegt að refsing liggi við slíku samráði. Sömu rök eru fyrir því að þyngja refsingu við ólögmætu samráði. Því er lagt til í frumvarpinu að ólögmætt samráð verði áfram refsivert gagnvart einstaklingum og jafnframt er lagt til að refsirammi samkeppnislaga verði hækkaður og lögfest verði sex ára refsihámark vegna þessara brota.
Einnig er talið nauðsynlegt að í samkeppnislögum sé sú háttsemi sem miðar að því að spilla sönnunargögnum og torvelda rannsókn á samkeppnisbrotum lýst refsiverð. Þróun á sviði samkeppnisréttar í heiminum virðist ganga í þá átt að fyrirtæki og stjórnendur þeirra leitist í ríkara mæli við að leyna brotum. Í frumvarpinu er því lagt til að bætt verði við samkeppnislög sérstöku ákvæði þar sem framangreind háttsemi er lýst refsiverð og er markmið breytinganna að skýra og skerpa á ákvæðum laganna að þessu leyti.
Samkvæmt núgildandi lögum getur refsiábyrgð vegna brota á samkeppnislögum bæði beinst að fyrirtækjum og einstaklingum. Eins og áður segir taldi nefnd um viðurlög við efnahagsbrotum nauðsynlegt að einstaklingar gætu áfram sætt refsiábyrgð vegna þátttöku í ólögmætu samráði og var slíkt ákvæði talið geta haft í för með sér sterk varnaðaráhrif. Einnig væri þýðingarmikið að fyrirtæki sætti viðurlögum vegna ólögmæts samráðs.
Álitamál er hvort fella beri refsiábyrgð á lögaðila niður og styðjast þess í stað alfarið við stjórnsýsluviðurlög. Telja verður að eftirfarandi þrjú atriði skipti mestu við mat á þessu, í fyrsta lagi nauðsyn þess að viðurlagakerfi samkeppnislaga tryggi hámarksvarnaðaráhrif, í öðru lagi nauðsyn að tryggja eftir föngum að íslenskur samkeppnisréttur sé túlkaður í samræmi við EES/EB-samkeppnisrétt og í þriðja lagi nauðsyn þess að sérfræðiþekking samkeppnisyfirvalda nýtist sem best, en æskilegt er að sérfræðiþekking samkeppnisyfirvalda sé nýtt í öllum málum sem varða brot fyrirtækja á samkeppnislögum. Heppilegasta aðferðin til að tryggja nauðsynlegt samræmi milli íslensks réttar og EES/EB-samkeppnisréttar er að brot fyrirtækja og samtaka þeirra á 10. og 12. gr. samkeppnislaga varði aðeins stjórnvaldssektum. Einnig er mikilvægt að tryggja samræmi í beitingu samkeppnislaga óháð því hvort mál kunna að vera refsiverð eða ekki, þ.e. að viðurlög gagnvart fyrirtækjum séu ákveðin af sömu stofnunum í réttarvörslukerfinu óháð því hversu alvarleg þau eru. Því er talið rétt að öll mál er varða brot fyrirtækja á samkeppnismálum séu ákveðin á grundvelli sjónarmiða stjórnsýsluréttar og fái prófun sem stjórnsýslumál og að refsiábyrgð fyrirtækja verði afnumin. Refsiábyrgð vegna ólögmæts samráðs mun því aðeins hvíla á einstaklingum sem þátt taka í samráði fyrirtækja
Helstu kostir þess að reka mál vegna brota fyrirtækja á samkeppnislögum sem stjórnsýslumál eru að það fyrirkomulag tryggir að nýting sérfræðiþekkingar verði sem hagkvæmust, samræmi verði við EES/EB-samkeppnisrétt á þessu sviði auk þess sem í stjórnvaldssektum felast fullnægjandi varnaðaráhrif gagnvart fyrirtækjum. Loks eru sönnunarkröfur ekki jafnstrangar í stjórnsýslumálum og í refsimálum sem leiðir til þess að auðveldara er að uppræta samráð fyrirtækja í stjórnsýslumáli. Á grundvelli þessa eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á ákvæðum samkeppnislaga um refsiábyrgð og um álagningu stjórnsýslusekta.
Nefnd um viðurlög við efnahagsbrotum fjallaði sérstaklega um áhrif ákvæða 1. mgr. 4. gr. viðauka 7 við mannréttindasáttmála Evrópu á umfjöllunarefni nefndarinnar. Í því skyni óskaði hún eftir álitsgerð frá Róberti R. Spanó prófessor um efnið.
Í 1. mgr. 4. gr. viðauka 7 við mannréttindasáttmála Evrópu er kveðið á um að enginn skuli sæta lögsókn né refsingu að nýju í sakamáli innan lögsögu sama ríkis fyrir brot sem hann hefur þegar verið sýknaður af eða sakfelldur fyrir með lokadómi samkvæmt lögum og sakamálaréttarfari viðkomandi ríkis. Mannréttindadómstóllinn hefur ekki skýrt ákvæðið samkvæmt orðanna hljóðan, heldur beitt heildrænni samanburðarskýringu um það hvað teljist refsivert brot í merkingu 1. mgr. 6. gr. sáttmálans. Getur því stjórnvaldsákvörðun um álagningu viðurlaga, sem fellur undir 1. mgr. 6. gr. sáttmálans, komið í veg fyrir að hægt sé að dæma sama aðila í refsingu fyrir sömu háttsemi. Hins vegar er rétt að hafa í huga að 1. mgr. 4. gr. viðauka 7 við mannréttindasáttmála Evrópu kemur ekki í veg fyrir að mál sæti á sama tíma málsmeðferð á tveimur eða fleiri stigum samhliða málsmeðferð.
Í ljósi framangreinds er lagt til í frumvarpi þessu að mál er varða ábyrgð fyrirtækja á brotum gegn samkeppnislögum verði rannsökuð hjá Samkeppniseftirlitinu og ákvörðun tekin í málinu þar. Mál er varða ábyrgð einstaklinga verði hins vegar rannsökuð af lögreglu sem eftir atvikum gefur út ákæru vegna málsins. Þannig er tryggt að ekki verði um endurtekna málsmeðferð við álagningu viðurlaga vegna sömu háttsemi að ræða. Líta ber einnig til þess að í lögfræðiáliti sem birt er sem viðauki við skýrslu nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum er sérstaklega bent á að hafi fyrirtæki hlotið refsikennd viðurlög komi 1. mgr. 4. gr. viðauka 7 við mannréttindasáttmála Evrópu ekki í veg fyrir það að einstaklingur þurfi síðar að þola málsmeðferð eða refsingu vegna sömu atvika og lágu til grundvallar í máli fyrirtækisins. Þetta þýðir að fyrirhuguð verkaskipting milli lögreglu og Samkeppniseftirlitsins telst vera í samræmi við mannréttindasáttmála Evrópu.
Einnig er lagt til að nokkrum ákvæðum verði bætt við samkeppnislögin til að stuðla að samvinnu lögreglu og samkeppnisyfirvalda við rannsókn á þeim brotum sem geta bæði varðað stjórnvaldssektum á fyrirtæki og refsiábyrgð einstaklinga, samanber 5. gr. frumvarpsins. Þá er kveðið á um í frumvarpinu að brot gegn lögunum sæti aðeins opinberri rannsókn að undangenginni kæru Samkeppniseftirlitsins til lögreglu. Loks er lagt til að kveðið verði á um heimild ákæranda til að senda mál er varðar brot á samkeppnislögum og gögn því tengd til Samkeppniseftirlitsins til meðferðar og ákvörðunar. Mögulegt er að lögregla og ákærandi fái upplýsingar um meint samkeppnislagabrot við rannsókn annarra mála. Er því nauðsynlegt að kveða á um heimild til handa ákæranda til að senda slík mál til Samkeppniseftirlitsins.
Hæstv. forseti. Hér er um að ræða mikið framfaramál. Verði frumvarp þetta að lögum verður verkaskipting lögreglu og samkeppnisyfirvalda skýr við rannsókn á meintum samkeppnislagabrotum og tryggt að sérfræðiþekking nýtist við rannsókn slíkra brota. Þá verður refsiábyrgð einstaklinga afmörkuð nánar og ítarlega kveðið á um heimildir Samkeppniseftirlitsins til að leggja stjórnvaldssektir á fyrirtæki og samtök fyrirtækja. Ég tel því mjög mikilvægt að frumvarp þetta nái fram að ganga á vorþingi.
Ég vænti þess að frumvarpinu verði að lokinni umræðu vísað til efnahags- og viðskiptanefndar.
