Stjórnarráð Íslands.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969. Megintilgangur frumvarpsins er að festa í lög breytingar á ráðuneytaskipan sem núverandi ríkisstjórn hyggst beita sér fyrir. Þá geymir frumvarpið ákvæði sem búa í haginn fyrir frekari einföldun og eflingu stjórnsýslunnar.
Áður en ég fjalla nánar um breytingar þær sem felast í frumvarpinu vil ég víkja nokkrum orðum að sögu laganna um Stjórnarráð Íslands. Lögin voru sett árið 1969. Má rekja aðdragandann til þingsályktunar sem samþykkt var árið 1958 að tillögu Bjarna Benediktssonar sem þá var í stjórnarandstöðu. Skipun starfa í Stjórnarráðinu taldi hann vera í ringulreið og óljóst mjög hvaða ráðuneyti væru í raun til. Stofnun sem vera ætti öðrum til fyrirmyndar um reglusemi og starfsskipulag hefði þróast í þveröfuga átt.
Það kom síðan í hlut Bjarna sem forsætisráðherra að leggja fram frumvarp að núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands. Þar var fastákveðið hve mörg ráðuneytin væru. Jafnframt var kveðið á um að hvorki mætti setja á fót ráðuneyti né leggja af nema með lögum. Þá yrði hvert ráðuneyti að falla óskipt til eins og sama ráðherra. Áður hafði viðgengist að einu og sama ráðuneytinu væri skipt milli tveggja ráðherra.
Eitt helsta nýmæli stjórnarráðslaganna var að fjölga ráðuneytum í 13. M.a. var samgöngu- og iðnaðarráðuneytinu skipt í tvennt. Þá var stofnað sérstakt heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti en áður höfðu heilbrigðismál verið hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu og tryggingamál hjá félagsmálaráðuneytinu. Einnig var atvinnumálaráðuneytinu skipt upp í landbúnaðar- og sjávarútvegsráðuneyti sem var þó fyrst og fremst staðfesting á orðnum hlut.
Þá var með lögunum stefnt að því að styrkja stöðu ráðherra gagnvart embættismönnum ráðuneytanna með því að veita þeim heimild til að ráða sér pólitíska aðstoðarmenn.
Stjórnarráðslögin hafa í heild sinni staðist tímans tönn. Ekki hafa verð gerðar á þeim miklar breytingar þótt margoft hafi það staðið til eins og stefnuyfirlýsingar fyrri ríkisstjórna og skipanir ýmissa nefnda til að endurskoða lögin bera vott um. Helstu breytingar eru þær að árið 1990 var stofnað nýtt ráðuneyti með lögum, þ.e. umhverfisráðuneytið. Þá var ýmsum ákvæðum laganna er fjalla um starfsmenn Stjórnarráðsins breytt árið 1997 í kjölfar setninga laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Ekki er hægt að fjalla um bakgrunn þessa frumvarps sem ég mæli nú fyrir án þess að minnast á 15. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að forseti skipi ráðherra og veiti þeim lausn. Hann ákveði tölu þeirra og skipti með þeim störfum. Hliðstætt ákvæði í dönsku stjórnarskránni hefur verið túlkað þannig að löggjafarvaldinu væri ekki heimilt að ákveða með bindandi hætti fjölda ráðherra. Þar hefur ríkisstjórnin svigrúm til að ákveða fjölda ráðuneyta án þess að bera það undir þingið. En hér á landi hefur heimild forseta, eða í reynd forsætisráðherra, til að ákveða fjölda ráðherra og skipta með þeim verkum verið þrengd allnokkuð með setningu stjórnarráðslaganna. Þessar takmarkanir hafa ætíð verið virtar og ekki verður séð að stjórnskipulegt gildi þeirra hafi nokkru sinni verið dregið í efa.
Undanfarin ár hefur staðið til að endurskoða lögin um Stjórnarráðið, m.a. með það fyrir augum að fækka ráðuneytum. Nútímastjórnsýsla er það flókin og kröfurnar til starfsmanna hennar það miklar að smáar einingar eiga erfitt með að uppfylla þær. Ekki náðist að koma þessari endurskoðun fram á síðasta kjörtímabili. Frumvarp þetta er í þessum anda. Ráðuneytunum verður gert betur kleift að starfa sem öflugar einingar og þau fá sveigjanlegri starfsramma. Meginefni frumvarpsins er að festa í lög þær breytingar á ráðuneytum sem núverandi ríkisstjórn hefur ákveðið að beita sér fyrir. Þannig er lagt til að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti verði sameinuð í eitt. Er það í samræmi við þá stefnumótun að ráðuneytin verði öflugri einingar. Jafnframt endurspeglar tillagan þróun í átt til minni ríkisafskipta af þessum tveimur undirstöðuatvinnugreinum.
Þá er lagt til að Hagstofa Íslands verði lögð niður sem ráðuneyti. Eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpinu er ráðgert að endurskoða gömul lög um Hagstofu Íslands með það fyrir augum að búa henni lagaramma sem sjálfstæðri ríkisstofnun. Er ætlunin að hún heyri undir forsætisráðuneyti. Starfsemi Hagstofu Íslands er á margan hátt öðruvísi en venjulegs ráðuneytis. Þar fer ekki fram hefðbundin stefnumótunarvinna eins og í öðrum ráðuneytum. Þessi breyting er því til þess fallin að skapa meira samræmi milli ráðuneyta en nú er og laga starfsramma Hagstofunnar að raunverulegu hlutverki hennar.
Enn fremur er lögð til breyting á heitum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis annars vegar og félagsmálaráðuneytis hins vegar, til samræmis við áformaðan flutning verkefna milli þeirra. Þannig stendur til að flytja verkefni á sviði almannatrygginga frá heilbrigðisráðuneyti til félagsmálaráðuneytis. Þessar breytingar munu samkvæmt frumvarpinu taka gildi 1. janúar næstkomandi. Gefst þá svigrúm til að undirbúa breytingar á reglugerð um Stjórnarráð Íslands þar sem kveðið er á um verkefni einstakra ráðuneyta.
Við stjórnarmyndunina var samið um margháttaða tilfærslu verkefna og verða næstu vikur notaðar til að útfæra það í einstökum atriðum. Jafnframt þarf að breyta ýmsum sérlögum þar sem ráðherrum eru falin sérstök verkefni. Verður frumvarp þess efnis lagt fram á haustþingi.
Eins og kunnugt er var enn fremur ákveðið við stjórnarmyndunina að iðnaðar- og viðskiptaráðuneytin yrðu ekki lengur rekin sem eitt ráðuneyti. Það kallar hins vegar ekki á neinar lagabreytingar því stjórnarráðslögin núgildandi gera ráð fyrir að um tvö ráðuneyti sé að ræða. Næstu vikur og mánuðir verða notaðir til að laga skipurit ráðuneyta sem í hlut eiga að breyttri verkaskiptingu. Í frumvarpinu er lagt til að lögfest verði ákvæði þess efnis að við flutning verkefna milli ráðuneyta verði starfsmönnum boðið að sinna þeim áfram hjá því ráðuneyti sem tekur við verkefninu. Þannig verði réttarstaða starfsmanna að fullu tryggð. Að öðru leyti má nefna að áformaðar breytingar kalla í sumum tilfellum á breytingar á húsnæði eða flutningi hluta af starfsemi og er starfshópur ráðuneyta að vinna að þeim málum.
En ríkisstjórnin hyggst ekki láta staðar numið við svo búið. Til lengri tíma er æskilegt að fækka ráðuneytum enn frekar. Til að greiða fyrir slíkri þróun er lagt til að forseti Íslands geti ákveðið, að tillögu forsætisráðherra, með úrskurði, að sameina tvö ráðuneyti eða fleiri í eitt. Þar með eru lögin gerð sveigjanlegri, samanber einnig 15. gr. stjórnarskrárinnar, án þess þó að hagga því meginmarkmiði þeirra að stemma við offjölgun ráðuneyta, sem varð ein helsta kveikjan að lögunum um Stjórnarráðið á sínum tíma.
Þá er að finna í frumvarpinu almenna heimild til að færa starfsmenn á milli ráðuneyta án þess að sjálfkrafa þurfi að auglýsa opinberlega hina lausu stöðu sem þeir taka við. Er markmiðið m.a. að stuðla að auknum hreyfanleika starfsmanna milli ráðuneyta. Er ákvæði þetta nánar útskýrt í athugasemdum með frumvarpinu.
Virðulegi forseti. Ég hyggst ekki hafa fleiri orð um frumvarpið að svo stöddu. Ég legg til að því verði vísað til 2. umr. og hv. allsherjarnefndar. Eflaust eru fleiri atriði sem tengjast stjórnarráðslögunum, önnur en þau er lúta að verkaskiptingu ráðuneyta, sem nefndin gæti athugað í vinnu sinni. Aðalatriðið núna, hið eina sem lagt er til með þessu frumvarpi, er að gera lágmarksbreytingar á verkaskiptingu ráðuneyta, þ.e. skipan ráðuneyta. Aðrar breytingar bíða haustsins.
Það er mikilvægt að hafa í huga að gildistaka þessa frumvarps, um breytingar á stjórnarráðslögunum, er ætluð um næstu áramót, bæði til þess að gefa starfsmönnum eðlilega aðlögun en einnig til þess að tryggja að allur undirbúningur máls, allur undirbúningur flutnings verkefna, sameiningar tveggja ráðuneyta og fleira þess háttar, gangi eðlilega fyrir sig og án óeðlilegrar tímapressu.
Með sama hætti mundu önnur atriði sem ætlunin er að breyta, tilflutningur verkefna innan Stjórnarráðsins og sem hægt er að breyta með reglugerð, bíða þeirrar sömu dagsetningar, þ.e. áramóta. Einnig er rétt að minna á, sem ég gat um fyrr í ræðu minni, að breyta þarf sérlögum í einhverjum tilvikum vegna ákvæða í þeim um staðsetningu málefna hjá tilteknum ráðuneytum. Það er ætlunin að gera það í haust þannig að allar þessar breytingar geti komið til framkvæmda samtímis, þ.e. um áramót.
Hins vegar er mikilvægt, og því er er þetta frumvarp flutt nú, að stefnumótunin varðandi sjálft Stjórnarráðið og skipan ráðuneyta, sé alveg skýr. Það er nauðsynlegt að fyrir liggi að búið sé að afgreiða slíkt mál á Alþingi áður en það lýkur störfum í vor.
Þar með er kominn sá ytri rammi í skipan ráðuneyta sem þarf að vera fyrir hendi til að hægt sé að ljúka öðrum þáttum. Það er t.d. ekki hægt að ljúka því að flytja almannatryggingar að hluta til yfir í félagsmálaráðuneytið nema lagarammi liggi skýr fyrir. Þess vegna er þetta gert svona og því hefur verið flutt frumvarp um breytingar á þingsköpum Alþingis til samræmis við þetta, eins og þingmenn þekkja og voru að enda við að ræða.
