135. löggjafarþing — 18. fundur,  5. nóv. 2007.

tekjuskattur.

36. mál
[17:34]
Hlusta

Flm. (Sigurður Kári Kristjánsson) (S):

Frú forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um tekjuskatt nr. 90/2003, með síðari breytingum. Ásamt mér flytja þetta frumvarp hv. þingmenn Birgir Ármannsson, Jón Gunnarsson, Ólöf Nordal, Pétur H. Blöndal, Ásta Möller, Illugi Gunnarsson, Kristján Þór Júlíusson, Jón Magnússon, Ragnheiður Ríkharðsdóttir og Arnbjörg Sveinsdóttir.

Þetta mál hefur áður verið lagt fram hér á hinu háa Alþingi í óbreyttri mynd en ekki hlotið afgreiðslu.

Frumvarpið gerir ráð fyrir því í stuttu máli að opinber birting og framlagning álagningar- og skattskráa landsmanna verði lögð af. Ákvæði um birtingu slíkra skráa er að finna í 98. gr. núgildandi laga um tekjuskatt.

Ég ætla ekki að rekja hvað segir nákvæmlega í þeirri grein en skoði menn hana og þau efnisatriði sem þar koma fram leggur núgildandi löggjöf þá skyldu á skattstjóra landsins að leggja álagningar- og skattskrár fram til birtingar og er þeim jafnframt gert að auglýsa rækilega hvar og hvenær skrárnar liggi frammi. Jafnframt heimila núgildandi lög opinbera birtingu á upplýsingum úr skránum auk þess sem útgáfa þeirra upplýsinga sem fram koma í skattskrám í heild eða hluta er heimil.

Ef við víkjum í stuttu máli að forsögu birtingar álagningar- og skattskráa hefur skattyfirvöldum um áratugaskeið verið skylt að lögum að leggja skattskrár einstaklinga fram til birtingar og að auglýsa framlagningu þeirra sérstaklega. Af orðalagi eldri laga um tekju- og eignarskatt er ljóst að tilgangurinn með framlagningu skattskrár hefur í upphafi verið sá að upplýsa gjaldendur um álagðan skatt á tekjur og eignir hvers og eins, en jafnframt að tryggja gjaldendum heimild til að fá upplýst hjá skattyfirvöldum um grundvöll viðmiðunar tekna og eigna til myndunar skattstofns og kæruheimildir vegna slíkra ákvarðana. Enn fremur tryggðu ákvæði eldri laga sérhverjum gjaldanda kæruheimild vegna ákvörðunar skattyfirvalda um skattstofn þriðja manns til tekjuskatts og eignarskatts. Með öðrum orðum var tilgangur laganna í öndverðu sá að gefa almenningi tækifæri til að kynna sér álagningu á samborgara sína enda var slíkt talið nauðsynlegt til að tryggja að mögulegt væri að ganga úr skugga um að allir skattborgarar landsins greiddu þá skatta sem þeim bæri í samræmi við greiðslugetu og að skattálagning annarra gengi ekki gegn hagsmunum almennings. Voru almenningi því heimilaðar svokallaðar samanburðarkærur ef grunsemdir voru um að tekjur og eignir tiltekinna einstaklinga væru of lágt taldar eða ótaldar.

Ákvæði þessa efnis má kynna sér í þágildandi lögum um tekjuskatt og eignarskatt frá 1921, í 35. og 36. gr. þeirra laga og þau voru síðan tekin upp nánast óbreytt í tekjuskattslögunum frá árinu 1935 og frá árinu 1954. Hins vegar var það þannig að með setningu laga um tekjuskatt og eignarskatt árið 1962 var gerð veigamikil breyting á þessum ákvæðum. Samkvæmt ákvæðum 39. og 40. gr. laganna var skattstjórum eftir sem áður gert að leggja skattskrár fram í umdæmum sínum en hins vegar var felld niður sú kæruheimild sem gjaldendur höfðu vegna ákvörðunar skatta á tekjur og eignir þriðja manns. Þetta var grundvallarbreyting sem var gerð á löggjöfinni, þ.e. að framlagningu skránna var haldið inni í lögum en kæruheimildin felld út.

Það voru einnig gerðar breytingar á tekjuskattslögunum árið 1979 og 1981 og ég ætla svo sem ekki að fara yfir þau ákvæði en frá því að síðustu breytingar á skattalögum voru gerðar hefur framkvæmd laganna verið sú að skattstjórar hafa árlega lagt fram álagningar- og skattskrár í hverju umdæmi og jafnframt hefur efni þeirra verið gerð ítarleg skil í fjölmiðlum og opinberri umræðu.

Með þessu frumvarpi sem hér er lagt fram er lagt til að á þessu verði gerð breyting.

Í greinargerð með frumvarpinu er gerð grein fyrir því að mismunandi reglur gilda hvað varðar birtingu slíkra skráa á hinum Norðurlöndunum og ég vísa til þeirrar umfjöllunar sem þar er að finna. Í greinargerðinni er einnig gerð grein fyrir ýmsum annmörkum sem finna má á núgildandi löggjöf og þeim álitamálum sem að henni snúa og lúta fyrst og fremst að tölvutækninni og tölvutækri meðferð þessara skráa. Til þess að greiða fyrir þingstörfum leyfi ég mér að vísa til þess sem segir í greinargerð um þetta.

Ég vil nú víkja að helstu rökum sem flutningsmenn frumvarpsins byggja tillögu sína á.

Eins og áður segir, frú forseti, er ljóst að tilgangurinn með því að skylda skattyfirvöld að lögum til að leggja fram skattskrár einstaklinga var í fyrsta lagi sá að upplýsa gjaldendur um álagðan skatt á tekjur og eignir hvers og eins og grundvöll viðmiðunar tekna og eigna til myndunar skattstofns og kæruheimild vegna slíkra ákvarðana. Í öðru lagi var tilgangurinn sá að tryggja almenningi kæruheimild vegna ákvörðunar skattyfirvalda um skattstofn þriðja manns til tekjuskatts og eignarskatts. Af orðalagi eldri lagaákvæða má ljóst vera að forsenda þess að gjaldendur gætu neytt kæruheimildar sinnar gagnvart þriðja manni var sú að skattskrárnar lægju frammi. Að öðrum kosti hefði almenningi verið ómögulegt að beita kæruheimild sinni. Þegar lögfest var breyting á lögum um tekjuskatt og eignarskatt með lögum nr. 70/1962 og áðurnefnd kæruheimild gjaldenda vegna skattákvörðunar þriðja manns felld niður brustu þær forsendur sem lágu að baki framlagningu skattskráa einstaklinga.

Samkvæmt núgildandi ákvæðum 98. gr. laga nr. 90/2003 hvílir á skattstjórum sú skylda að senda hverjum gjaldanda sérstaka tilkynningu eða álagningarseðla með upplýsingum um þá skatta sem á hann hafa verið lagðir á viðkomandi skattári. Í slíkum tilkynningum koma fram sömu upplýsingar og birtar eru í framlögðum álagningar- og skattskrám. Þetta frumvarp gerir ekki ráð fyrir að breyting verði gerð á þeirri framkvæmd. Í ljósi hennar verður hins vegar ekki séð að framlagning álagningar- og skattskráa samkvæmt núgildandi löggjöf feli í sér annan tilgang en þann að gefa almenningi kost á að kynna sér fjárhagsleg málefni náungans.

Veigamestu rökin, frú forseti, að baki frumvarpinu eru þau að telja verði að birting álagningar- og skattskráa samkvæmt ákvæðum núgildandi laga brjóti gegn rétti einstaklinga til friðhelgi einkalífs. Fjárhagsleg málefni einstaklinga eru meðal viðkvæmustu persónuupplýsinga í nútímasamfélagi sem eðlilegt og sanngjarnt er að fari leynt. Ljóst má vera að með framlagningu álagningar- og skattskráa fer fram birting á upplýsingum sem gefa glögga mynd af tekjum nafngreindra einstaklinga. Færa má rök fyrir því að notkun upplýsinganna hafi breyst verulega frá því að tryggja kærurétt gjaldenda gagnvart samborgurum sínum til þess að vera orðnar að þaulskipulagðri markaðsvöru. Í framkvæmd hefur þróunin orðið sú á síðustu árum að framlagning álagningar- og skattskránna hefur orðið uppspretta frétta um fjárhagsleg málefni einstaklinga. Það er orðinn árlegur viðburður að fjölmiðlar vinni upplýsingar upp úr álagningar- og skattskrám um tekjur manna. Birtir eru listar yfir tekjuhæstu einstaklingana í hverri starfsgrein, gjarnan með samanburði frá ári til árs. Leiða má líkur að því að fjölmiðlaumræða af slíku tagi feli í sér hættu á að einstaklingar verði fyrir óverðskuldaðri áreitni vegna tekna sinna, ýmist vegna þess að þær þyki of háar eða of lágar.

Framlagning álagningar- og skattskráa getur haft fleiri ókosti í för með sér. Birting upplýsinga um tekjur einstaklinga er til þess fallin að grafa undan því trúnaðarsambandi sem viðgengist hefur á vinnumarkaði um launakjör í frjálsum vinnusamningum. Á flestum vinnustöðum eru launakjör starfsmanna trúnaðarmál launþega og vinnuveitanda. Með því að skylda skattstjóra til að leggja álagningar- og skattskrár fram gerir ríkisvaldið þennan trúnað að engu.

Allt frá því að lögfest voru lagaákvæði um framlagningu álagningar- og skattskráa fyrir áratugum síðan hafa gríðarlegar umbætur átt sér stað hvað varðar réttarstöðu einstaklinga gagnvart ríkisvaldinu og réttur einstaklinga til friðhelgi einkalífs hefur verið bættur verulega. Má í því sambandi nefna setningu laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, stjórnsýslulaga og upplýsingalaga. Þá hefur í íslenskri löggjöf verið lögð aukin áhersla á vernd mannréttinda meðal annars með lögfestingu mannréttindasáttmála Evrópu og með endurskoðun á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar. Á sama tíma hefur réttarvitund almennings tekið breytingum og ætla má að almennir borgarar geri sér betur grein fyrir réttindum sínum en áður og þeim takmörkunum sem ríkisvaldinu eru sett gagnvart þeim, þar á meðal hvað varðar meðferð ríkisvaldsins og annarra aðila á viðkvæmum persónuupplýsingum. Nægir þar að nefna umræður sem sköpuðust um meðferð heilsufarsupplýsinga einstaklinga í aðdraganda setningar laga um gagnagrunn á heilbrigðissviði.

Víða í íslenskri löggjöf er réttur einstaklinga til friðhelgi einkalífs tryggður og hömlur settar við meðferð, birtingu eða opinberun á viðkvæmum persónuupplýsingum einstaklinga. Í 71. gr. stjórnarskrárinnar er friðhelgi einkalífs einstaklinga vernduð. Sambærilega reglu má finna í 8. gr. laga um mannréttindasáttmála Evrópu. Einnig má nefna að í lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga er kveðið á um friðhelgi einkalífs en skv. 1. gr. laganna er þeim meðal annars ætlað að stuðla að því að með persónuupplýsingar sé farið í samræmi við grundvallarsjónarmið og reglur um persónuvernd og friðhelgi einkalífs.

Þá er víða í löggjöfinni kveðið á um þagnarskyldu starfsmanna um einkahagi einstaklinga, svo sem um fjárhagsleg málefni þeirra. Þannig er skattstjórum, umboðsmönnum skattstjóra, ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra ríkisins og yfirskattanefnd bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því sem þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Hið sama gildir um þá sem veita áðurnefndum aðilum aðstoð við starf þeirra eða á annan hátt fjalla um skattframtöl.

Í lögreglulögum er lögð þagnarskylda á lögreglumenn og annað starfslið lögreglu um atvik sem þeim verða kunn í starfi sínu eða vegna starfs síns og leynt eiga að fara vegna lögmætra almanna- eða einkahagsmuna. Tekur þessi þagnarskylda meðal annars til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt er að leynt fari. Í lögum um fjármálafyrirtæki er ákvæði um bankaleynd fjármálafyrirtækja. Þar er mælt fyrir um að stjórnarmenn fjármálafyrirtækja, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu slíkra fyrirtækja séu bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa sinna og varða viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þeirra, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Samkvæmt 2. mgr. 58. gr. laganna gildir þagnarskyldan jafnframt um hvern þann sem veitir viðtöku upplýsingum sem getið er um í 1. mgr. 58. gr. Sambærileg ákvæði um þagnarskyldu um persónuleg málefni einstaklinga, þar á meðal fjárhagsleg málefni þeirra, gilda samkvæmt lögum um endurskoðendur og lögum um lögmenn.

Það verður því að telja, frú forseti, að núgildandi ákvæði 98. gr. laga um tekjuskatt, um framlagningu álagningar- og skattskráa, séu í verulegu ósamræmi við þau ákvæði og þær meginreglur sem lögfestar hafa verið í sérlögum um þagnarskyldu um upplýsingar sem varða fjárhagsleg málefni einstaklinga og ég hef hér gert grein fyrir. Auk þess verður að telja að framlagningin brjóti í bága við meginreglur 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. laga um mannréttindasáttmála Evrópu, um friðhelgi einkalífs.

Gildar ástæður þurfa að liggja til grundvallar löggjöf sem mælir fyrir um svo yfirgripsmikla röskun á friðhelgi einkalífs einstaklinga sem núgildandi löggjöf kveður á um. Með vísan til þess sem ég hef hér rakið verður ekki talið að slíkar ástæður séu fyrir hendi og því sé nauðsynlegt að gera þær breytingar á núgildandi ákvæði 98. gr. laga um tekjuskatt sem frumvarp þetta kveður á um.

Að lokum, frú forseti, er rétt að geta þess að frumvarp þetta felur ekki í sér að neinu leyti að dregið verði úr þeim úrræðum sem skattyfirvöldum er veitt í núgildandi löggjöf til að sinna virku skatteftirliti, bregðast við undanskotum frá skatti eða til að beita öðrum þeim heimildum sem núgildandi löggjöf kveður á um. Gerir frumvarpið því ráð fyrir að núverandi eftirlit verði eftir sem áður í höndum skattyfirvalda. Verði frumvarpið hins vegar að lögum lýkur einkaskattrannsóknum borgaranna á skattamálum hvers annars.

Með þeim orðum, frú forseti, legg ég til að máli þessu verði vísað til 2. umr. að þessari umræðu lokinni og til hv. allsherjarnefndar.