stjórnarskipunarlög.

Virðulegur forseti. Ég flyt frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum. Flutningsmenn fyrir utan þá er hér stendur eru hv. þingmenn Pétur H. Blöndal, Jón Magnússon og Höskuldur Þórhallsson. Á frumvarpinu eru fulltrúar úr þremur stjórnmálaflokkum á Alþingi. Áður hafa sambærileg mál verið flutt. Frumvarp sama efnis var flutt á 123., 131. og 132. löggjafarþingi. Ég vil líka taka fram að hv. þm. Kristinn H. Gunnarsson flutti frumvarp á 130. löggjafarþingi þar sem sambærileg breyting var m.a. lögð til. Á þessu máli hafa áður verið þingmenn sem hér störfuðu um tíma, bæði Margrét Frímannsdóttir og Gunnar Örlygsson.

Ég ætla að lesa 1. gr., með leyfi forseta:

„Síðari málsliður 51. gr. stjórnarskrárinnar orðast svo: Sé þingmaður skipaður ráðherra skal hann víkja úr þingsæti á meðan hann gegnir ráðherradómi og tekur varamaður hans sætið á meðan.“

Þetta er mjög lítið frumvarp í sniðum en felur í sér talsvert miklar breytingar.

Íslenskt réttarríki hefur byggst á hugmyndum franskra umbótasinna á 18. öld en þær hugmyndir hafa falist í greiningu ríkisvalds í þrjá þætti, þ.e. löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar. Hugsunin með þrískiptingu valdsins hefur verið sú að hver valdhafi um sig takmarki vald hins þannig að hver hluti ríkisvaldsins um sig á að vera sem sjálfstæðastur. Þó að stjórnarskrá okkar byggist á þessum hugmyndum gerir hún samt ekki ráð fyrir fullum aðskilnaði þessara þriggja sviða ríkisvaldsins því að hún gerir ráð fyrir því að ráðherrar geti jafnframt verið alþingismenn eins og allir vita. Aðskilnaður löggjafarvalds og framkvæmdarvalds er því í raun ekki eins mikill og áskilið er í 2. gr. stjórnarskrárinnar.

Virðulegi forseti. Verði þetta lagafrumvarp að lögum er gert ráð fyrir að sá háttur verði hafður á að um leið og forseti hefur skipað alþingismann ráðherra taki varamaður ráðherra sæti hans á þingi. Ráðherra ætti hins vegar rétt á þingsæti sínu aftur ef hann léti af ráðherradómi og þing hefði ekki verið rofið, á miðju kjörtímabili t.d. Nú er staðan sú að ráðherra getur sagt af sér þingmennsku og látið varamann taka sæti sitt í staðinn en mjög ólíklegt er að ráðherra geri slíkt að öllu óbreyttu. Ef hann af einhverjum ástæðum missti ráðherraembættið ætti hann ekki afturkvæmt í þingmennsku fyrr en að afloknum kosningum, þ.e. ef hann næði þá kjöri yfirleitt. Eins og aðstæður eru nú hafa ráðherrar ekki um góða kosti að velja í þessu sambandi.

Á sínum tíma var ég spurð: Af hverju lætur þú ekki af þingmennsku sem ráðherra? Því er til að svara að það er mjög óeðlileg krafa miðað við lögin eins og þau eru nú. Þá hefði ég ekki átt afturkvæmt ef eitthvað hefði komið upp á í stjórnarsamstarfi eða annað slíkt. Breyta þarf lögunum þannig að ráðherrar eigi afturkvæmt í þingmennsku verði breytingar á högum þeirra að þessu leyti.

Verði þessi breyting samþykkt munu allir sem sitja þing, 63 þingmenn, geta sinnt þeim skyldum sem á þeim hvíla. Nú er sagt að stærsti hluti hinnar eiginlegu vinnu við þingmál fari fram í þingnefndum. Þar sem ráðherrar eiga ekki sæti í nefndum þingsins má segja að einn sjötti hluti þingheims sé ekki nema að litlu leyti virkur í störfum þingsins. Breytingin yrði talsverð að þessu leyti. Allir þingmenn yrðu virkir í þingnefndum ef breytingin verður samþykkt. Jafnhliða þeirri breytingu sem hér er verið að leggja til telja flutningsmenn rétt að skoða hvort ástæða sé til að fækka þingmönnum. Skoðanir eru skiptar um það. Það er ljóst að ef núverandi hæstv. ráðherrar mundu segja af sér þingmennsku og varamenn kæmu í staðinn mundi fjölga í hópnum um 12 manns. Sumir hafa réttilega bent á að aukin útgjöld felist í því og hafa þá viljað fækka þingmönnum á móti. Ég ætla ekki að kveða upp úr um það hvort rétt sé að fækka þingmönnum en það er eðlilegt að skoða það. En miðað við þau störf sem nú hvíla á þingmönnum þá veit ég ekki hvort skynsamlegt væri að fækka þeim. Talsvert alþjóðastarf fer fram á vegum þingmanna, þingflokka og þingsins. Þó að það starf hafi aukist þarf að efla það enn frekar vegna breytinga sem eru að verða hnattrænt. Það yrðu þá, að mínu mati, enn meiri annir á þingmönnum ef þeim yrði fækkað. Ég hef vissar efasemdir um að skynsamlegt sé að gera það, en það má skoða.

Ég vil nefna að bæði í Noregi og í Svíþjóð er það fyrirkomulag í gildi sem hér er verið að leggja til, þ.e. ráðherrar eiga ekki líka sæti á þingi. Ég hef stundum rætt þetta við þingmenn frá þessum löndum. Þeim finnst fyrirkomulagið hjá okkur skrýtið. Þeir hvá jafnan: Nú er þetta þannig hjá ykkur, það er ekki þannig hjá okkur. Þeir eru orðnir mjög vanir hinu fyrirkomulaginu. Annars staðar á Norðurlöndunum eru þingmenn miklu fleiri þannig að þetta eru hlutfallslega minni breytingar þar, breytingin er meiri hér af því að af 63 þingmönnum eru 12 ráðherrar. Þingmenn eru miklu fleiri annars staðar á Norðurlöndunum. Ég ætla að nefna til gamans hve margir þingmenn eru á Norðurlöndunum. Við erum með langfæsta þingmenn, 63, enda erum við fámenn. Í Noregi eru þingmenn 169, í Danmörku 179, í Finnlandi 200 og í Svíþjóð 349. Við Íslendingar höfum 63 þingmenn, þrjú lönd hafa 170–200 en svo kemur Svíþjóð með miklu fleiri þingmenn, þar eru þeir 350. Það er gaman að skoða þessar tölur og sjá hvað þingmennirnir eru margir í Svíþjóð. Það er mikið stökk þarna á milli frá 200 í Finnlandi og upp í 349 í Svíþjóð, þar sem þeir eru flestir.

Virðulegur forseti. Ég vil taka fram að frumvarpið er í anda stefnu Framsóknarflokksins. Framsóknarflokkurinn hefur ályktað að ráðherrar eigi ekki jafnhliða að vera þingmenn til að ná fram aðgreiningu valds. Ég vil líka nefna að Samfylkingin hefur ályktað um þessi mál. Árið 2003 segir í stjórnmálaályktun landsfundar Samfylkingarinnar um lýðræðismál, með leyfi virðulegs forseta:

„Ráðherrar eiga að segja af sér þingmennsku …“ — nú vantar botninn í þessa tilvitnun, en alla vega segir þar að ráðherrar eigi að segja af sér þingmennsku og vitnað er í lýðræðið í þeirri ályktun.

Ég ætla að vitna í nýrri ályktun frá Samfylkingunni frá 2005. Ég er með hana alla en þar segir í kaflanum um skilvirkara lýðræði, með leyfi forseta:

„Ráðherrar gegni ekki þingmennsku sem m.a. stuðlar að því að skerpa aðgreiningu löggjafar- og framkvæmdarvalds.“

Það er ljóst að Samfylkingin hefur sömu skýru stefnu í þessu og Framsóknarflokkurinn þó að ég hafi reyndar ekki séð ályktanir Samfylkingarinnar hin seinni ár, þ.e. 2006 og 2007. Ég býst þó við að þetta sé enn stefna Samfylkingarinnar. Tveir stjórnmálaflokkar á Íslandi hafa því mjög skýra stefnu í þessu máli.

Það er ljóst að ráðherrar hafa mikið vald þegar maður lítur til þess að þeir eru þingmenn líka. Ég vil nefna dæmi. Bæði 1991–1995 og einnig 1995–2007 var fyrirkomulagið þannig, vegna fjölda þingmanna í þingflokkum Alþýðuflokksins og síðan Framsóknarflokksins, að í báðum tilvikum voru þingmennirnir 12 og helmingur þeirra voru ráðherrar. Þetta var bæði þegar Alþýðuflokkurinn var við völd ásamt Sjálfstæðisflokknum 1991–1995 og síðan í samstarfi Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks 1995–2007.

Þá ganga mál þannig fyrir sig þegar þau eru tekin fyrir í ríkisstjórn og samþykkt um þau frumvörp: Frumvarp frá ráðherra er samþykkt í ríkisstjórn. Ef ráðherra er í 12 manna þingflokki, eins og var á sínum tíma í Alþýðuflokknum og síðar í Framsóknarflokknum, hafa sex ráðherrar samþykkt frumvarpið í viðkomandi flokki. Málið er þá tekið inn í þingflokkinn og þegar hann fundar til að fara yfir málið og ákveða hvort breyta eigi því, reka það til baka eða samþykkja hefur helmingur þingmanna þá þegar samþykkt frumvarpið eins og það lítur út í ríkisstjórninni. Helmingurinn er þá þegar búinn að samþykkja málið og hinn hluti þingflokksins, þeir sem ekki eru ráðherrar, má sín lítils gagnvart valdi ráðherra. Þannig var það. (Gripið fram í: Máttu sín einskis.) Máttu sín einskis, er kallað hér fram í. Ráðherraræði verður of sterkt með slíku fyrirkomulagi þegar málum er þannig háttað að stór hluti þingmanna hefur þegar samþykkt frumvarpið. Þetta sjónarmið þarf að ræða. [Lýsing aukin í þingsal.] Og þá birtir heldur yfir í salnum, ljósin kviknuðu. (Gripið fram í: Þegar talað er gegn ráðherra kvikna þau.) Já, þegar talað er gegn hæstv. ráðherrum birtir yfir þinginu.

Þau sjónarmið hafa komið fram, og þau eru réttmæt, að það verði að vissu leyti lýðræðishalli við þessa breytingu. Þegar 12 ráðherrar segja af sér þingmennsku koma 12 stjórnarþingmenn inn, og þá sem varamenn. Þá hefur sitjandi ríkisstjórn aldeilis fengið liðsauka til að taka þátt í rökræðum og störfum. Þetta er alveg rétt. Þetta er neikvæð afurð þeirrar breytingar sem hér er lögð til. Ég tel eðlilegt, virðulegi forseti, að þetta verði skoðað í nefndinni sem fær málið til umfjöllunar. Það verði skoðað hvernig hægt er að styrkja stjórnarandstöðuna á móti. Ég tel óhjákvæmilegt að það verði gert til að afl ríkisstjórnarflokka verði ekki meira en efni standa til. Reyndar standa nú yfir viðræður milli formanna þingflokka og þingforseta um að styrkja þingið og þá m.a. með stjórnarandstöðuna í huga, sem er gott og gilt. En óháð því tel ég að nefndin sem fær þetta mál til umfjöllunar verði að skoða hvernig styrkja eigi stjórnarandstöðuna sérstaklega. Verði þessi breyting samþykkt, sem ég vona, verður að styrkja stjórnarandstöðuna svo að hún verði ekki hlutfallslega veikari en ríkisstjórnarflokkarnir þegar þeir fá 12 manna liðsauka með sér í störfin.

Þegar fjallað var um þetta mál á hv. Alþingi á sínum tíma var því vísað til umfjöllunar í nefnd Jóns Kristjánssonar, fyrrv. alþingismanns og ráðherra. Sú nefnd er að endurskoða stjórnarskrána. Þar hefur málið ekki fengið neina afgreiðslu en það hefur verið skoðað. Reyndar hefur ósköp fátt fengið afgreiðslu í þeirri nefnd og eins og ég skynja stöðuna er starf nefndarinnar mjög óljóst sem stendur. Ég hef, virðulegi forseti, borið fram fyrirspurn um starf nefndarinnar, sem hæstv. forsætisráðherra, Geir H. Haarde, mun væntanlega svara bráðlega. Í nefndinni var m.a. mikið rætt um sameiginlega auðlind okkar, að setja ætti inn ákvæði um að sjávarauðlindin væri sameign þjóðarinnar. Það mál er ekki útkljáð og þar eru örugglega mörg önnur erfið mál innan dyra sem taka þarf á, mál sem flokkar eru ósammála um. Sem dæmi um slíkt mál má taka neitunarvald forseta, þar skilur himinn og haf milli ríkisstjórnarflokkanna. Nefndin mun væntanlega einnig taka til umræðu yfirþjóðlegt vald en hæstv. utanríkisráðherra, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, hefur tjáð sig opinberlega um að taka eigi það í vinnslu á kjörtímabilinu. Ég tel mjög æskilegt að nefndin fjalli um yfirþjóðlegt vald. Það er eðlilegt að hafa ákvæði í stjórnarskrá um yfirþjóðlegt vald, m.a. vegna þess að við eigum sæti í öryggisráðinu. En frumvarpið fór sem sagt inn í þessa nefnd á sínum tíma og hefur ekki ratað þaðan út aftur. Það væri afar jákvætt ef nefndin skoðaði þetta mál eða þá að það yrði skoðað í sérstakri nefnd í þinginu.

Virðulegi forseti. Þetta er mikilvægt mál vegna þess að það styrkir lýðræðið, það skerpir á þrígreiningu valdsins. Ég sé marga kosti við málið og afar fáa galla og eins og ég gat um í fyrri ræðu minni er hægt að vinna upp á móti göllunum. Með samþykkt frumvarpsins — sem felur það í sér að ráðherrar verði ekki jafnhliða þingmenn, sitji ekki beggja vegna borðsins, sitji ekki hér og greiði atkvæði með og á móti málum, séu ekki hluti af löggjafarvaldinu á sama tíma og þeir eru framkvæmdarvaldið — værum við að stíga mjög mikilvægt skref í átt að því að styrkja þingið og styrkja lýðræðið. Það verður að segjast eins og er, og maður hefur vissa reynslu af því vegna fyrri starfa, að ráðherraræðið er ótrúlega mikið á Íslandi og allt of mikið. Það verður að efla þingið og þetta er m.a. leið til þess.

Vegna þeirra orða að styrkja þurfi þingið vil ég geta þess að hópur fólks hefur á tilfinningunni að á sínum tíma hafi þjóðþing Norðurlanda haft svipaðan styrkleika en síðan hafi orðið mjög misjöfn þróun á Norðurlöndunum og Ísland hafi setið eftir. Hin þjóðþingin á Norðurlöndunum hafi styrkt sig en íslenska þingið hafi ekki að sama skapi gert það. Stundum hefur verið sagt að íslenska þingið njóti ekki eins mikils stuðnings og önnur þjóðþing, og vil ég draga sérstaklega fram fjárframlög, og að stjórnmálaflokkar fái ekki eins mikla aðstoð miðað við hvern þingmann eins og annars staðar á Norðurlöndunum. Ég lét skoða þetta, af því að stundum er ýmislegt sagt sem stenst ekki þegar nánar er að gáð, og þetta er alveg rétt. Ef framlög til stjórnmálaflokka eru skoðuð og þeim deilt niður á þingmenn í viðkomandi löndum er ljóst að íslenskir þingmenn njóta minnst stuðnings fjárhagslega, eða flokkar þeirra, miðað við fjölda þingmanna. Hver þingmaður á Íslandi gaf af sér 4,9 millj. kr. í fjárhagsstuðning við stjórnmálaflokk, ef svo má segja. Síðan komu önnur Norðurlönd þar á eftir með hærri tölur, ég er ekki með þær hér á blaði en mig minnir að þetta hafi verið í kringum 8–10 millj. kr. En Noregur skar sig úr. Noregur var með yfir 28 millj. kr. á hvern þingmann í framlög af opinberu fé. Minnst opinbert fé var nýtt til að styrkja hið lýðræðislega vald á Íslandi en mest í Noregi. Í Noregi hefur farið fram mikil umræða um þetta og þar er talið æskilegt að stjórnmálaflokkarnir njóti opinbers stuðnings þannig að þeir þurfi ekki í eins ríkum mæli að reiða sig á fjárhagslegan stuðning úti í bæ, ef svo má segja. Við höfum farið í gegnum hluta af þessari umræðu og höfum takmarkað framlög til stjórnmálaflokka við 300 þúsund kr. markið og á sama tíma höfum við reynt að styrkja stjórnmálaflokkana. En það er alveg ljóst að enn erum við langt frá Norðmönnum og undir öðrum Norðurlöndum í þessum efnum.

Virðulegur forseti. Ég tel mjög brýnt að samþykkja þetta mál. Það er mjög æskilegt að styrkja þingið, minnka ráðherraræðið og ganga alla leið í því að greina á milli hinna þriggja þátta, þ.e. löggjafarvalds, framkvæmdarvalds og dómsvalds.