skýrsla umboðsmanns Alþingis 2006.
Virðulegi forseti. Ég vil byrja á að færa umboðsmanni Alþingis þakkir fyrir vandaða og vel unna skýrslu að vanda. Það er sérstakt ánægjuefni hvernig umboðsmaður hefur haldið á starfi sínu undanfarin ár. Það er ekki sama hvernig þessu verki er sinnt og mikilvægt að farið sé af skynsemi með það agavald sem umboðsmaður óneitanlega hefur og að vandað sé til verka til að árangurinn af starfinu verði eins mikill og kostur er. Það er sérstakt ánægjuefni hvernig umboðsmaður hefur staðið að útgáfumálum með því að gefa út efnismiklar skýrslur þar sem drepið er á helstu mál sem hann telur þörf á að víkja að. Skýrslur umboðsmanns eru fyrir löngu síðan orðnar afar mikilvæg hjálpargögn allra lögfræðinga sem fást við stjórnsýslurétt með einum eða öðrum hætti.
Ég hef tekið eftir því að hér hafa margir nefndarmanna í allsherjarnefnd talað. Ég er ekki einn þeirra og tel satt að segja að það sé mjög slæmt ef sú hefð kemst á að umræður um álit umboðsmanns Alþingis verði einhvers konar innannefndarumræður í allsherjarnefnd fyrir opnum sal. Það er mjög skaðlegt. Og ég verð að segja að ég sakna viðveru ráðherra við umræðuna og tel slíka fjarveru ekki til fyrirmyndar.
Í umræðu um skýrslu hv. umboðsmanns eiga að geta spunnist hér efnismiklar umræður um stefnu í löggjafarmálum hins opinbera að mörgu leyti. Ég vil gera að umtalsefni aðallega tvö atriði sem að því lúta. En áður en ég byrja á því ítreka ég þakkir til umboðsmanns fyrir vel unnin störf og líka það hvernig hann og hans embætti hafa rækt þá skyldu sína að fræða samhliða því að sinna eftirlitshlutverki og hvað umboðsmaður sjálfur og starfslið hans hafa verið aðgengileg fyrir þá sem á leiðsögn og ráðgjöf hafa þurft að halda í gegnum tíðina.
Virðulegi forseti. Í áliti sínu víkur umboðsmaður nokkuð að hinni vandasömu sambúð laganna um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna og stjórnsýslulaga. Hann vekur athygli á því að hann hafi beint þeirri ábendingu til fjármálaráðuneytisins að efla ráðgjöf við stjórnendur ríkisstofnana um starfsmannamál. Hann vekur athygli á því að jafnt ákvarðanir um ráðningarmál, sem og ákvarðanir um starfslok, eitt af álitum í skýrslu hans fjallar um niðurlagningu starfa vegna hagræðingar og hann vekur athygli á að auka þurfi þekkingu að þessu leyti meðal forstöðumanna ríkisstofnana.
Þarna er ég algjörlega sammála. Ég held að við séum satt að segja komin að miklum krossgötum hvað varðar þessa, að því ég vil meina, nokkuð óheppilega og þvingaða sambúð stjórnsýslulaga annars vegar og laganna um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna hins vegar.
Það er alveg rétt sem umboðsmaður rekur í álitum sínum jafnt nú sem áður að stjórnsýslulögin gilda um starfsmannamál hins opinbera. Eftir því sem umboðsmaður síðan vinnur það mál betur og betur í samræmi við það sem honum er falið þá koma upp margs konar undarleg vafatilvik, svo ekki sé meira sagt. Sem dæmi er það afar umdeilanlegt hvernig fara eigi með ákvörðun um að auglýsa stöðu opinbers starfsmanns. Eins og þingheimur veit þá er gert ráð fyrir meginreglunni um tímabundna ráðningu starfsmanna. En þegar tekin er ákvörðun um að auglýsa starf sem einhver situr í þá þarf að gera það með sex mánaða fyrirvara.
Sú spurning vaknar því hvers eðlis sú ákvörðun sé, þ.e. ákvörðunin um að auglýsa. Fyrir því hafa verið færð gild rök sem ég er ekki alveg sannfærður um, að sú ákvörðun kunni að teljast stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga og því vera háð skyldu um rökstuðning og vera háð andmælarétti þess sem situr í starfinu sem ákvörðunin beinist að að auglýsa. Þetta sýnir kannski betur en mörg önnur dæmi hversu þvingað umhverfi stjórnunar í opinberum rekstri verður þegar stjórnsýslulögin gilda alfarið um starfsmannamál hins opinbera.
Annað dæmi er að sjálfsögðu starfslokasamningar. Ég er alveg sammála því sem umboðsmaður rekur í áliti sínu að ákvarðanir um starfslokasamninga kalla auðvitað á umræðu um það hvers eðlis slíkir samningar eru og jafnframt hvernig jafnræðis er gætt varðandi slíka samninga, þ.e. hverjir eiga völ á þeim og hverjir ekki. En hitt er aftur annað mál að það er afar erfitt að sjá fyrir sér að hægt sé að viðhafa starfslokasamninga með einhverjum opinberum hætti í anda stjórnsýslulaganna.
Annað atriði sem hefur komið upp og umboðsmaður hefur mikið fjallað um varðandi ráðningarháttu er skráningarskylda á upplýsingum sem fram koma. Það er alveg ljóst að ekki bara þarf að fræða stjórnendur ríkisstofnana um þýðingu starfsmannalaga og stjórnsýslulaga að þessu leyti, heldur þarf einfaldlega að búa til einhvers konar gátlista um verklag við auglýsingar og mannaráðningar. Því það er t.d. þannig að í mörgum tilvikum nota opinberir aðilar ráðningarstofur á einkamarkaði til að aðstoða við ráðningu starfsfólks og til að taka fyrstu umferð af viðtölum og síðan færist ákvörðunarvaldið síðar inn í stjórnsýsluna.
Umboðsmaður hefur réttilega bent á að upplýsingar sem þarna komi fram verði að skrá í samræmi við 23. gr. stjórnsýslulaga ef á þeim eigi að byggja við ákvörðun um ráðninguna. Ég held að það sé gagnlegt að fá ráðningarskrifstofu til að sinna þessum verkefnum, þar er ákveðin þekking í starfsmannamálum en ég held að það sé alveg ljóst að þekking þeirra á lagaumhverfinu er engin og að því leyti séu menn í fleiri tilfellum en færri að bjóða hættunni heim með því að nota ráðningarstofur án þess að það sé algjörlega ljóst á hvaða forsendum vinna ráðningarstofunnar er og að hvaða leyti hinn endanlegi ákvörðunaraðili getur byggt á þeim upplýsingum sem fram hafa komið í viðtalsferli og upplýsingaöflunarferli ráðningarstofunnar.
Ég held að það sé full ástæða til þess að við stöldrum við og hugleiðum í hvaða umhverfi við erum með starfsmannamál hins opinbera. Ég held að sú staðreynd að við erum að velta upp spurningum og efasemdum um gildi starfslokasamninga sem eru gerðir á ógagnsæjan hátt sé eðlileg. Umboðsmaður vekur réttilega upp efasemdir um að unnt sé að leggja niður stöðu vegna hagræðingar nema fyrir því séu færð efnisleg rök. Hann kallar eftir því í einu af álitum sínum sem getið er í skýrslunni, að færð séu fyrir því efnisleg rök sem standist að virkilega hafi verið þörf á að leggja niður viðkomandi stöðu í hagræðingarskyni og hvaða forsendur séu þá lagðar þar til grundvallar.
Ef við horfum á það hversu þröngan stakk stjórnsýslulögin að öðru leyti búa ákvörðunum um starfslok og ráðningu þá tel ég að tjónið sem af því hlýst fyrir samfélagið að hafa hér tvískiptan vinnumarkað að þessu leyti sé fyrir löngu síðan orðið miklu meira en ávinningurinn. Það er brýnt að einfalda gildissvið stjórnsýslulaganna gagnvart starfsmannalögunum. Í starfsmannalögunum eru nú kappnógir fyrirvarar samt við því hvernig hægt er að taka ákvarðanir í starfsmannamálum hins opinbera, en þegar báðum lögunum er beitt saman, þá er þetta orðið gríðarlega þvingað ástand. Ég held að það sé engum til góðs.
Ég held að það sé eðlilegt að við reynum að byggja upp opinn, flæðandi vinnumarkað með svipaðar reglur jafnt á almennum markaði og hjá hinu opinbera. Síðan eru sérstök sjónarmið sem eiga auðvitað að gilda um embættismenn í þröngum skilningi, þá menn sem fara með stefnumörkun í daglegu starfi sínu. Um þá eiga að gilda sérstakar reglur til þess að verja þá fyrir pólitískri misnotkun valds. En við eigum í sem ríkustum mæli að reyna að skapa einn og sameiginlegan vinnumarkað í landinu og láta sömu reglur gilda um ráðningu og uppsögn meðal opinberra starfsmanna og annarra.
Ég held að álit umboðsmanns Alþingis og þær spurningar sem hann hefur vakið upp á undanförnum árum geri ekkert annað en að staðfesta mikilvægi þessa. Því það eru orðin svo mörg álitamálin sem er orðið erfitt að taka á og við erum í svo mörgum tilvikum farin að bjóða hættunni heim með því fyrirkomulagi sem við búum við núna.
Umboðsmaður nefnir einnig skilsmuninn á milli opinberra ákvarðana og ákvarðana sem teknar eru af hinu opinbera með samningum einkaréttarlegs eðlis. Ég fagna nú ádrepu hans í garð samningagleði ráðherra án fullnægjandi fjárheimilda Alþingis og mál að linni þeim ósköpum og við stemmum þá á að ósi og að ráðherrar fari að temja sér heilbrigðari vinnubrögð í þeim málum. Ég held að mikilvægt sé að komið verði á einhvers konar kyrrstöðuákvæði í aðdraganda kosninga þannig að einfaldlega verði bönnuð undirritun skuldbindandi samninga af hálfu ráðherra í einhvern mánaðafjölda fyrir kosningar og hún verði þannig stjórnskipulega óheimil.
Ég vek hins vegar athygli á því að umboðsmaður gerir að umtalsefni hvernig fari um málsmeðferðarréttindi borgaranna þegar í auknum mæli er farið að fela einkaaðilum framkvæmd verkefna. Þarna reynir auðvitað á mjög athyglisverð sjónarmið. Þarna held ég hins vegar að um sé að ræða að sumu leyti alþjóðlega þróun og hún skapast af mörgum efnahagslegum þáttum sem ég hef því miður ekki tíma til að víkja að hér. En hún skapast líka af þáttum er lúta að samkeppnisstöðu milli ríkisrekinna aðila og aðila á einkamarkaði. Það er samt alveg ljóst að vegna þess hversu ósveigjanlegt starfsmannakerfi hins opinbera er, þá er ákveðinn undirliggjandi þrýstingur í íslenska stjórnkerfinu til þess að fela fleiri og fleiri verkefni einkaréttarlegum aðilum. Annaðhvort einkaréttarlegum aðilum í eigu hins opinbera eða einkaréttarlegum aðilum alfarið.
Þannig að ég held ef menn vilji raunverulega verja hag almennings í viðskiptum við stjórnsýsluna og verja það grundvallarhlutverk ríkisins að halda utan um ákveðna grunnþætti samfélagsþjónustu, þá verðum við líka að losa rekstrarumhverfi hins opinbera undan þeirri áþján að það sé illmögulegt að reka þær stofnanir sem síðan eiga að veita slíka þjónustu.
Ég vil ítreka í lokin þakkir mínar til umboðsmanns. Það er mikilvægt að við temjum okkur að taka álit hans alvarlega og við temjum okkur að ræða um þau af virðingu. Það er mikilvægt að ráðherrar taki sig á og mæti í salinn næst þegar skýrsla umboðsmanns verður flutt og það er líka mikilvægt að ráðherrar temji sér hóf í samskiptum við umboðsmann. Umboðsmaður er mikilvæg stofnun í íslensku samfélagi og það er afar mikilvægt að þau ágreiningsmál sem ráðherrar og þingmenn kunna að eiga við umboðsmann séu rædd af virðingu og yfirvegun og þess vegna er líka full ástæða að fagna þeim opna hætti sem umboðsmaður hefur haft á skoðanaskiptum um lögfræðileg álitamál sem hann hefur til umfjöllunar.
