135. löggjafarþing — 89. fundur,  10. apr. 2008.

framkvæmd EES-samningsins.

58. mál
[12:35]
Hlusta

Flm. (Katrín Júlíusdóttir) (Sf):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir tillögu til þingsályktunar um könnun á framkvæmd EES-samningsins. Þessi tillaga felur í sér að sett verði á laggirnar nefnd til að kanna hvort framkvæmd samningsins um Evrópska efnahagssvæðið rúmist innan 21. gr. stjórnarskrárinnar.

Ég lagði sama mál fram í apríl árið 2004 og mælti fyrir því á þingi. Málið hlaut þá ekki afgreiðslu. En við flutningsmenn málsins, ég og hv. þm. Ágúst Ólafur Ágústsson, teljum ástæðu til að leggja þetta mál fram aftur þar sem EES-samningurinn og framkvæmd EES-samningsins hefur tekið gríðarlegum breytingum á undanförnum árum. Ekki er síður ástæða til að taka þetta mál upp nú en árið 2004, fyrir fjórum árum.

Virðulegi forseti. Við gerð samningsins komst nefnd fjögurra sérfræðinga á vegum utanríkisráðuneytisins að þeirri niðurstöðu í nefndaráliti 6. júlí 1992 að samningurinn rúmaðist innan valdheimilda 21. gr. stjórnarskrárinnar en jafnframt að ekki væri loku fyrir það skotið að þróun samningsins yrði á þann veg að það mat breyttist. Þessi niðurstaða var umdeild meðal fræðimanna og hefur verið frá því samningurinn tók gildi. Frá gildistöku EES-samningsins hefur eðli samningsins breyst, svo og áhrif Íslands á ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli hans.

Evrópusambandið sjálft hefur tekið gríðarlegum breytingum frá því að samningurinn gekk í gildi. Það hefur ekki aðeins stækkað úr því að vera eingöngu 12 ríki yfir í að verða 27 ríki og hátt í hálfur milljarður manna heldur hafa stofnanir sambandsins breyst verulega sem og öll innri bygging þess. Þetta hefur haft veruleg áhrif á framkvæmd EES-samningsins. Það má því, virðulegi forseti, færa rök fyrir því að þróun samningsins hafi, frá því að hann var samþykktur, gefið ástæðu til að meta á ný hvort hann og viðbætur við hann rúmist innan 21. gr. stjórnarskrárinnar eða hvort þörf sé á að breyta stjórnarskránni.

Virðulegi forseti. Eins og ég kom inn á áðan hafa orðið gríðarlegar breytingar innan Evrópusambandsins frá því að EES-samningurinn tók gildi, ekki síst á undanförnum árum. Þetta hefur haft mikil áhrif á samninginn sjálfan. Ég kom inn á stofnanir sambandsins áðan en þegar EES-samningnum var komið á höfðum við beint samband við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins og höfðum þannig áhrif á starfsemi innan Evrópusambandsins. En nú eru breyttir tímar. Vægi Evrópuþingsins er að verða meira og meira, ekki síst í svokölluðum Lissabon-sáttmála sem væntanlega verður staðfestur í lok þessa árs innan Evrópusambandsins, þar sem Evrópuþingið og vægi þess hefur gríðarleg áhrif. Þar höfum við hins vegar aðildarríki að EES-samningnum, þ.e. EFTA-ríkin innan EES, ekki beina aðkomu. Frá því að málin fara frá framkvæmdarstjórninni og þangað til þau eru endanlega samþykkt innan Evrópusambandsins geta þau tekið gríðarlegum breytingum vegna sterkra áhrifa frá lýðræðisöflum Evrópusambandsins sem er Evrópuþingið.

Í Lissabon-sáttmálanum, umbótasáttmálanum eins og hann hefur líka oft verið kallaður, er líka að finna ákvæði um að auka eigi aðkomu þjóðþinga innan Evrópusambandsins að ákvarðanatöku og veita þeim umsagnarvald, sem felur í sér að áhrif þjóðþinga Evrópusambandsríkjanna á lagasetningu innan Evrópusambandsins mun aukast verulega. Þennan rétt höfum við ekki á Íslandi og munum ekki hafa. Þetta sýnir okkur, virðulegi forseti, að Evrópusambandið hefur færst talsvert frá samningnum og því má segja að við höfum minna og minna um þá lagasetningu að segja sem þar fer fram og við fáum í gegnum EES-samninginn.

Virðulegi forseti. Annað sem hefur líka tekið miklum breytingum er staða innri markaðarins innan Evrópusambandsins. Þegar EES-samningurinn var gerður var innri markaðurinn mjög skýr EES-samningurinn snýr eingöngu að hinum innri markaði. Þá var hið svokallaða stoðakerfi mjög skýrt innan Evrópusambandsins. Hins vegar hefur þróunin frá þeim tíma orðið sú að skilin á milli innri markaðar Evrópusambandsins og annarra þátta sambandsins verða æ óljósari. Með áðurnefndum Lissabon-sáttmála eða umbótasáttmála er þetta stoðakerfi algerlega afnumið og því verður æ erfiðara að innleiða reglugerðir frá Evrópusambandinu. Það er farið að verða matskennt í hvert sinn hvað heyrir undir EES-samninginn og hvað ekki. Þetta hefur þegar valdið ákveðnum erfiðleikum og má t.d. nefna að nýverið þurfti í fyrsta skipti að vekja 102. gr. EES-samningsins, sem felur í sér að EFTA-ríkin innan EES fá árs viðbótarfrest til að innleiða ákveðna tilskipun. Það varðaði tilskipun um frjálsa för. Þetta gerðist vegna þess að tekist var á um það innan sameiginlegu EES-nefndarinnar hvað væri innan þessarar tilskipunar sem tilheyrði raunverulega hinum innri markaði og hvað ekki. Ég held, virðulegi forseti, að svona dæmi fari að koma upp oftar. Það sýnir sig að þau eru að koma upp aftur og aftur, annars vegar er tekist á um það milli EFTA-ríkjanna innan EES og Evrópusambandsins hins vegar hvað tilheyri hinum innri markaði. Jafnframt er tekist á um það milli EFTA-ríkjanna innan EES hvað tilheyri hinum innri markaði.

Þetta tel ég, virðulegi forseti, að muni skapa í framtíðinni veruleg vandamál. Ég og þingmaður á Evrópuþinginu, í hinni sameiginlegu þingmannanefnd EES, Díana Wallis, höfum skilað um þetta skýrslu til sameiginlegu þingmannanefndarinnar þar sem ítarlega er fjallað um þessa þætti. Þar er líka komið inn á ákveðin mál sem að þessu snúa og raktar þær breytingar. Áhugasama hvet ég til að kynna sér þessa skýrslu. Hún er stutt og þægileg aflestrar.

Virðulegi forseti. Allt þetta veldur því, að mínu mati og okkar flutningsmanna, að áhrif okkar og mörkin á milli innri markaðar og annarra þátta eru að verða óljósari. Hins vegar hefur stofnanauppbyggingin innan Evrópusambandsins leitt Evrópusambandið fjær Evrópusamningnum en var í upphafi. Allt þetta, virðulegi forseti, tel ég vera rök fyrir því að skoða hvernig samningurinn rúmist innan stjórnarskrárinnar. Það er enginn efi í mínum huga um að breyta þarf stjórnarskránni en engu að síður tel ég að það verði að meta með faglegum hætti og tel eðlilegt að slík nefnd verði sett á laggirnar á ný.

Annar þáttur sem komið er inn á í greinargerð með þessari þingsályktunartillögu eru áhrifin á íslenskt dómsvald. Réttaráhrif EES-samningsins hafa reynst mun meiri en séð var fyrir í upphafi og í hæstaréttardómi frá 16. desember árið 1999, sem er býsna frægur eða svokallaður „Erlu Maríu-dómur“, gekk Hæstiréttur lengra en áður og dæmdi íslenska ríkið skaðabótaskylt vegna vanrækslu við lögfestingu á tilskipun frá Evrópusambandinu. Þar var vísað í niðurstöðu EFTA-dómstólsins þar sem íslensk stjórnvöld voru talin bótaskyld þrátt fyrir að samningurinn segði ekkert um slíkan rétt til bóta. Reyndar hafði það verið grundvallaratriði í samningaviðræðum um EES að tvíeðli réttarkerfa EFTA-ríkjanna yrði virt og að Evrópuréttur hefði ekki bein réttaráhrif hér á landi.

Niðurstaða EFTA-dómstólsins í þessu máli bar þess hins vegar vitni að meiri áhersla var lögð á að endurspegla í dómsniðurstöðum áþekk réttaráhrif og tíðkuðust vegna dómafordæma dómstóls Evrópusambandsins fremur en að virða grundvallarsjónarmið um fullveldi Íslands og að ríkið gæti ekki bakað sér bótaábyrgð með aðgerðum eða aðgerðaleysi á vettvangi þjóðaréttar. Virðulegi forseti. Þetta er eitt dæmi sem bendir til þess sem við flutningsmenn teljum, að leggjast þurfi í þá skoðun sem lögð er til í þingsályktun okkar.

Virðulegi forseti. Carl Baudenbacher, forstjóri EFTA-dómstólsins, ritaði á síðasta ári mjög athyglisverða grein í tímarit lögfræðinga þar sem hann færir m.a. rök fyrir því að EES-samningurinn sé yfirþjóðlegur samningur og standist því ekki íslensku stjórnarskrána. Því var haldið fram og hefur verið haldið fram að EES-samningurinn sé þjóðréttarsamningur en Carl Baudenbacher færir fyrir því ágæt rök að svo sé ekki heldur sé hann a.m.k. að hluta til yfirþjóðlegur. Hans álit stangast á við álit lögfræðinefndarinnar sem reyndar er komið talsvert til ára sinna. Þetta er að verða 16 ára gamalt álit.

Við flutningsmenn teljum að grein Baudenbachers og sömuleiðis viðbrögð við henni, sem má lesa t.d. í Fréttablaðinu 9. október — sömuleiðis hefur t.d. hæstv. ráðherra Björn Bjarnason lýst skoðun sinni á greininni á vefsíðu sinni — gefi frekara tilefni til að skoða þessi mál á ný og kanna stöðu samningsins gagnvart 21. gr. íslensku stjórnarskrárinnar.

Það er ljóst, virðulegi forseti, að talsverð umræða hefur farið fram um samband okkar við Evrópusambandið og stöðuna gagnvart stjórnarskránni að undanförnu. Ekki eru allir sammála um að ætli Íslendingar að ganga inn í Evrópusambandið verði að gera breytingar á stjórnarskránni. Hins vegar hefur verið deilt um þetta atriði. Mjög margir vilja meina, fræðimenn á þessu sviði, að út af EES-samningnum og framkvæmd hans þá hefði þurft að gera breytingar á stjórnarskránni miklu fyrr. Um það snýst, virðulegi forseti, þessi tillaga.

Hæstv. dómsmálaráðherra Björn Bjarnason fjallar um áðurnefnda tímaritsgrein Baudenbachers í pistli á vef sínum rétt eftir að hún kom út. Hann sagði að í ljósi afdráttarlausrar niðurstöðu Baudenbachers um yfirþjóðlegt gildi EES-samningsins væri óhjákvæmilegt að halda umræðunum um inntak stjórnarskrárákvæðanna vakandi og taka af skarið á fortakslausan hátt um heimildina til þátttöku í alþjóðlegu samstarfi sem verður sífellt meira og víðtækara.

Virðulegi forseti. Ég tel, í ljósi þess sem hér hefur verið sagt, að þetta þurfi að gera, a.m.k. að leggja í slíka könnun. Ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði þessu máli vísað til hv. utanríkismálanefndar. Ég vona að það fái umfjöllun í þetta skipti innan nefndarinnar og vonandi að þessi tillaga verði samþykkt. Stjórnarskráin er okkur mjög mikilvæg og við eigum að hafa í heiðri gildi hennar og ákvæði. Við megum ekki láta leika vafa á því hvort ákvarðanir þingsins standist hana eður ei.